CELEX: 62011TJ0111
Toegang tot documenten
Verordening (EG) nr. 1049/2001
Door Commissie ontvangen studies over uitvoering van richtlijnen inzake milieu
Gedeeltelijke weigering van toegang
Uitzondering betreffende bescherming van doel van inspecties, onderzoeken en audits
Concreet en individueel onderzoek
Verenigbaarheid met Verdrag van Aarhus
Hoger openbaar belang
Gevolgen van overschrijden van termijn om uitdrukkelijk besluit vast te stellen
Omvang van verplichting om milieu-informatie actief te verspreiden

Feiten
Verzoekster, ClientEarth, is een vereniging naar Engels recht met als doel in het bijzonder milieubescherming. Op 8 september 2010 heeft zij het directoraat-generaal (DG) Milieu van de Europese Commissie verzocht om toegang tot documenten krachtens verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (
PB L 145, blz. 43
), en verordening (EG) nr. 1367/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 6 september 2006 betreffende de toepassing van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden op de communautaire instellingen en organen (
PB L 264, blz. 13
). Dit verzoek (hierna: „initieel verzoek”) betrof meerdere documenten die werden vermeld in het document „Beheersplan 2010” van het DG Milieu, dat was gepubliceerd op de website van dat DG.
Bij brief van 16 september 2010 heeft de Commissie de ontvangst van het initiële verzoek bevestigd en meegedeeld dat dit op 14 september 2010 was geregistreerd.
Bij brief van 29 oktober 2010 heeft de Commissie het initiële verzoek gedeeltelijk afgewezen. Zij heeft verzoekster een van de gevraagde documenten verstrekt en meegedeeld dat de andere documenten onder de in artikel 4, lid 2, derde streepje, en lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzonderingen vielen, betreffende de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits, respectievelijk, de bescherming van het besluitvormingsproces van de instellingen.
Op 10 november 2010 heeft verzoekster op grond van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 de Commissie bij confirmatief verzoek verzocht haar positie te herzien met betrekking tot meerdere documenten waartoe de toegang was geweigerd (hierna: „confirmatief verzoek”).
Bij brief van 1 december 2010 heeft de Commissie verzoekster ervan in kennis gesteld dat de termijn om het confirmatieve verzoek te beantwoorden overeenkomstig artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 met vijftien werkdagen werd verlengd.
Bij brief van 15 december 2010 heeft de Commissie verzoekster meegedeeld dat zij nog steeds niet in staat was om het confirmatieve verzoek te beantwoorden.
Bij brief van 20 december 2010 heeft verzoekster de Commissie erop gewezen dat de termijn om het confirmatieve verzoek te beantwoorden op 22 december 2010 afliep. Verzoekster heeft de Commissie verzocht haar de gevraagde documenten vóór 22 januari 2011 toe te zenden en gepreciseerd dat zij anders een beroep bij het Gerecht zou instellen tegen het stilzwijgend door de Commissie gegeven besluit waarbij het confirmatieve verzoek werd afgewezen (hierna: „stilzwijgend besluit”).
Bij op 21 februari 2011 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld, dat strekt tot nietigverklaring van het stilzwijgende besluit.
Op 30 mei 2011 heeft de Commissie een uitdrukkelijk besluit vastgesteld waarbij over het confirmatieve verzoek werd beslist (hierna: „uitdrukkelijk besluit”). Dit besluit is diezelfde dag aan verzoekster meegedeeld.
In het uitdrukkelijke besluit heeft de Commissie in de eerste plaats de omvang van het confirmatieve verzoek afgebakend. Volgens haar betrof dat verzoek met name 63 studies over de overeenstemming van de wetgeving van verschillende lidstaten met het milieurecht van de Europese Unie, die waren uitgevoerd door een externe onderneming voor rekening van de Commissie en die zij in 2009 had ontvangen, en 8 documenten met als opschrift „Actieplannen voor tenuitvoerlegging”, die waren opgesteld in 2009 en 2010 voor alle „voornaamste richtlijnen” samen.
De Commissie heeft opgemerkt dat het confirmatieve verzoek geen betrekking had op bepaalde documenten die in het initiële verzoek werden genoemd en geconcludeerd dat verzoekster niet langer toegang tot die documenten wenste.
In de tweede plaats heeft de Commissie aangegeven dat de gevraagde documenten milieu-informatie bevatten in de zin van het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, ondertekend te Aarhus op 25 juni 1998 (hierna: „Verdrag van Aarhus”) en dat de bepalingen van dat verdrag van toepassing waren op de instellingen van de Unie op grond van verordening nr. 1367/2006. Aangezien artikel 3 van die verordening bepaalt dat de verzoeken om toegang tot milieu-informatie waarover de instellingen van de Unie beschikken overeenkomstig verordening nr. 1049/2001 worden behandeld, was de Commissie van mening dat het confirmatieve verzoek aan de hand van die twee verordeningen moest worden onderzocht.
In de derde plaats heeft de Commissie de documenten waarop het confirmatieve verzoek betrekking had in twee groepen onderverdeeld. De eerste groep omvatte 22 van de studies en de in punt 10 hierboven vermelde 8 actieplannen. De Commissie heeft verzoekster – met uitzondering van de namen van de auteurs van sommige studies – volledige toegang tot die documenten verleend. De tweede groep omvatte 41 van de in punt 10 hierboven genoemde studies (hierna: „litigieuze studies”). De Commissie heeft verzoekster gedeeltelijk toegang tot die studies verleend. Concreet heeft zij haar van elke litigieuze studie het voorblad, de inhoudsopgave, de lijst van gebruikte afkortingen, een bijlage met daarin de onderzochte wetgeving en de delen „Inleiding”, „Algemeen overzicht van de toepasselijke bepalingen in de lidstaat” en „Kader voor omzetting en tenuitvoerlegging” verstrekt. De Commissie heeft daarentegen geweigerd haar van die studies de delen „Samenvattende fiche”, „Juridische analyse van de uitvoeringsmaatregelen” en „Conclusies” mee te delen, alsook de bijlage met een tabel van concordantie tussen de wetgeving van de betrokken lidstaat en het relevante Unierecht.
De Commissie heeft de litigieuze studies in twee categorieën ingedeeld. De eerste categorie betrof een studie waar de beoordeling van de informatie en de dialoog met de betrokken lidstaat over de uitvoering van het Unierecht recent waren aangevat. Onder de tweede categorie vielen 40 studies die al tot verdergaande gesprekken met de betrokken lidstaten hadden geleid.
In de vierde plaats heeft de Commissie drie redenen gegeven om de toegang tot bepaalde delen van de litigieuze studies en de naam van de auteurs van bepaalde openbaar gemaakte studies te weigeren.
Om te beginnen heeft de Commissie aangegeven dat de niet openbaar gemaakte delen van de litigieuze studies vielen onder de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzondering op het recht op toegang tot documenten, betreffende met name de bescherming van het doel van onderzoeken.
De Commissie heeft opgemerkt dat die studies waren ondernomen om haar in staat te stellen de uitvoering van een aantal richtlijnen door de lidstaten te controleren en, in voorkomend geval, de niet-nakomingsprocedure van artikel 258 VWEU (hierna: „niet-nakomingsprocedure”) tegen deze lidstaten in te stellen. Wat de studie in de in punt 14 hierboven bedoelde eerste categorie betreft, heeft de Commissie meegedeeld dat zij nog niet tot een conclusie was gekomen over de uitvoering van de betrokken richtlijn. Openbaarmaking van de gegevens en conclusies van die studie – die nog niet waren gecontroleerd en waarover de betrokken lidstaat nog geen opmerkingen had kunnen maken – hield het risico in dat die lidstaat mogelijk ten onrechte zou worden bekritiseerd en zou het klimaat van wederzijds vertrouwen hebben ondermijnd dat nodig is om de uitvoering van de betrokken richtlijn te beoordelen. Met betrekking tot de litigieuze studies die behoren tot de in punt 14 hierboven bedoelde tweede categorie, heeft de Commissie verklaard dat zij in bepaalde gevallen een niet-nakomingsprocedure tegen de betrokken lidstaten had ingeleid en dat zij in andere gevallen nog niet had beslist of die procedure moest worden ingeleid. Openbaarmaking van de litigieuze studies zou afbreuk hebben gedaan aan het klimaat van wederzijds vertrouwen dat is vereist om de geschillen tussen haarzelf en de betrokken lidstaten op te lossen zonder over te gaan tot de contentieuze fase van die procedure.
Vervolgens heeft de Commissie aangegeven dat de niet openbaar gemaakte delen van de litigieuze studies ook vielen onder de in artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzondering op het recht op toegang tot documenten, betreffende de bescherming van het besluitvormingsproces van de instellingen.
In dat verband heeft de Commissie gesteld dat die studies op haar verzoek waren ondernomen voor louter interne doeleinden, in de context van de inleidende fase van een onderzoek naar de uitvoering van het Unierecht. De Commissie heeft daaraan toegevoegd dat zij het niet noodzakelijk eens is met de conclusies van die studies en andere onderzoeksmiddelen kan gebruiken, waaronder haar eigen interne beoordeling en de resultaten van de dialoog met de betrokken lidstaten. De Commissie was van mening dat voor zover zij nog geen standpunt had ingenomen over de verenigbaarheid van de nationale wetgeving met het Unierecht en de mogelijkheid om een niet-nakomingsprocedure in te leiden – een kwestie waarbij zij over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt – de gevraagde openbaarmaking haar intern besluitvormingsproces zou aantasten, wat het zou kunnen blootstellen aan ongepaste externe druk.
Tot slot heeft de Commissie meegedeeld dat de naam van de auteurs van bepaalde openbaar gemaakte en litigieuze studies was beschermd door de in artikel 4, lid 1, sub b, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzondering op het recht op toegang tot documenten, betreffende de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu.
In de vijfde plaats heeft de Commissie opgemerkt dat de in artikel 4, lid 2, derde streepje, en lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzonderingen op het recht op toegang tot documenten niet gelden wanneer een hoger openbaar belang openbaarmaking van de betrokken documenten gebiedt. Zij was echter van oordeel dat in casu het openbaar belang beter was gediend met bescherming van het klimaat van wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten en haarzelf en van haar discretionaire bevoegdheid om administratieve besluiten over mogelijke niet-nakoming vast te stellen. Voorts heeft de Commissie gesteld dat het confirmatieve verzoek geen argumenten bevatte die aantoonden dat sprake was van een hoger openbaar belang dat openbaarmaking gebood.
Procedure en conclusies van partijen
Zoals vermeld in punt 8 hierboven heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld bij op 21 februari 2011 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift, en heeft zij om nietigverklaring van het stilzwijgende besluit verzocht.
Op 30 mei 2011 heeft de Commissie haar verweerschrift ingediend. Zij heeft gesteld dat na de vaststelling van het uitdrukkelijke besluit het beroep zonder voorwerp is geworden, aangezien verzoekster geen belang meer heeft bij nietigverklaring van het stilzwijgende besluit. De Commissie heeft het Gerecht verzocht vast te stellen dat op het beroep niet meer hoeft te worden beslist.
Bij op 31 mei 2011 ter griffie van het Gerecht neergelegde akte heeft het Koninkrijk Denemarken verzocht om in het geding te interveniëren aan de zijde van verzoekster. Bij beschikking van de president van de Achtste kamer van 14 juli 2011 werd deze interventie toegestaan.
Op 29 juli 2011 heeft verzoekster haar repliek ingediend. Zij heeft verklaard dat aangezien de Commissie haar toegang had verleend tot de openbaar gemaakte studies en actieplannen (zie punt 13 hierboven), die documenten niet langer in het geding waren. Zij heeft ook verzocht om haar middelen en conclusies aan te passen naar aanleiding van de vaststelling van het uitdrukkelijke besluit, zodat het beroep thans moest worden geacht gericht te zijn tegen dat laatste besluit, voor zover de Commissie haar slechts gedeeltelijk toegang had verleend tot de litigieuze studies.
Op 7 november 2011 heeft de Commissie haar dupliek ingediend. Zij heeft het Gerecht verzocht de aanpassing van verzoeksters conclusies en middelen toe te staan vanuit overwegingen van goede rechtsbedeling en proceseconomie.
Bij de wijziging van de samenstelling van de kamers van het Gerecht is de rechter-rapporteur toegevoegd aan de Zesde kamer, aan welke kamer de onderhavige zaak dan ook is toegewezen.
Bij op 12 maart 2013 ter griffie van het Gerecht binnengekomen brief heeft het Koninkrijk Denemarken het Gerecht ervan in kennis gesteld dat het niet langer wenste te interveniëren aan de zijde van verzoekster in de onderhavige zaak. Bij beschikking van de president van de Zesde kamer van 9 april 2013 is het in het register doorgehaald als interveniënt.
Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Zesde kamer) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan. Ter terechtzitting van 10 april 2013 hebben partijen pleidooi gehouden en geantwoord op de vragen van het Gerecht.
In haar verzoekschrift verzoekt verzoekster het Gerecht om:
—
het stilzwijgende besluit nietig te verklaren;
—
de Commissie te verwijzen in de kosten, met inbegrip van die van eventuele interveniënten.
In repliek vraagt verzoekster haar conclusies en middelen aan te mogen passen naar aanleiding van het uitdrukkelijke besluit en verzoekt zij het Gerecht om:
—
het uitdrukkelijke besluit nietig te verklaren;
—
de Commissie te verwijzen in de kosten.
In haar verweerschrift verzoekt de Commissie het Gerecht om vast te stellen dat niet meer op het stilzwijgende besluit hoeft te worden beslist, gezien de tussenkomst van het uitdrukkelijke besluit.
In dupliek verzoekt de Commissie het Gerecht om:
—
de aanpassing van verzoeksters conclusies en middelen toe te staan;
—
het beroep te verwerpen;
—
verzoekster te verwijzen in de kosten.
Ter terechtzitting heeft verzoekster bevestigd dat haar verzoek om nietigverklaring is gericht tegen het uitdrukkelijke besluit voor zover de Commissie haar gedeeltelijk de toegang heeft geweigerd tot de 41 litigieuze studies die waren opgesomd in lijst 2 van de tabel in bijlage II bij dat besluit.
In rechte
Aanpassing van verzoeksters conclusies en middelen
Zoals hierboven is aangehaald, is het stilzwijgende besluit waarop het verzoek om nietigverklaring in het kader van het door verzoekster ingestelde beroep oorspronkelijk betrekking had, na neerlegging van het verzoekschrift vervangen door het uitdrukkelijke besluit. Die wijziging heeft verzoekster ertoe gebracht haar oorspronkelijke conclusies en de middelen tot staving van die conclusies aan te passen. De Commissie heeft zich niet verzet tegen die aanpassing.
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak de conclusies die oorspronkelijk waren gericht tegen een handeling die in de loop van de procedure wordt vervangen, kunnen worden geacht te zijn gericht tegen de vervangende handeling, waarbij deze laatste een nieuw element vormt, zodat de verzoekende partij haar conclusies en middelen kan aanpassen. In een dergelijke hypothese ware het immers in strijd met een goede rechtsbedeling en met de proceseconomie verzoekster te verplichten zich met een nieuw beroep tot het Gerecht te wenden [zie arrest van het Gerecht van 10 oktober 2001, British American Tobacco International (Investments)/Commissie,
T-111/00, Jurispr. blz. II-2997
, punt 22 en aldaar aangehaalde rechtspraak]. Het beroep wordt dan ook geacht thans betrekking te hebben op de gedeeltelijke nietigverklaring van het uitdrukkelijke besluit (hierna: „bestreden besluit”) en de aanpassing van de conclusies en middelen wordt toegestaan.
Ten gronde
Na aanpassing van haar conclusies en middelen voert verzoekster zeven middelen aan tot staving van haar verzoek om nietigverklaring van het bestreden besluit. Die middelen betreffen: ten eerste, schending van artikel 8, leden 1 en 2, van verordening nr. 1049/2001, voor zover de Commissie de termijn om het confirmatieve verzoek te beantwoorden onrechtmatig heeft verlengd; ten tweede, schending van artikel 4, leden 1, 2 en 4, van het Verdrag van Aarhus, voor zover die bepaling geen uitzonderingen op het recht op toegang tot documenten bevat betreffende bescherming van het doel van andere onderzoeken dan straf‑ of tuchtrechtelijke; ten derde, schending van de verplichting die voortvloeit uit artikel 5, leden 3 tot en met 7, van het Verdrag van Aarhus en artikel 4, lid 2, sub b, van verordening nr. 1367/2006 om milieu-informatie actief te verspreiden; ten vierde, schending van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001, voor zover de Commissie geen rekening heeft gehouden met de beperkingen op de in die bepaling neergelegde uitzondering op het recht op toegang tot documenten; ten vijfde, schending van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001, voor zover het risico dat de volledige openbaarmaking van de litigieuze studies het besluitvormingsproces van de Commissie ondermijnt hypothetisch is en niet redelijkerwijze voorzienbaar; ten zesde, schending van artikel 4, lid 2, in fine, en lid 3, in fine, van verordening nr. 1049/2001, omdat een hoger openbaar belang bestaat dat openbaarmaking gebiedt en ten zevende, ernstige en herhaalde schending door de Commissie van artikel 8, leden 1 en 2, van verordening nr. 1049/2001 en artikel 4, lid 1, van het Verdrag van Aarhus, waartegen het Gerecht met ontradende maatregelen zou moeten optreden.
Opmerkingen vooraf
De zeven middelen van verzoekster kunnen worden onderverdeeld in twee groepen, waarbij de eerste groep het tweede en het vierde tot en met het zesde middel bevat en de tweede groep het eerste, het derde en het zevende middel.
In het kader van de eerste groep middelen betwist verzoekster de motivering van het bestreden besluit. In het kader van haar tweede en vierde middel komt zij op tegen de conclusie in dat besluit dat de informatie waarvan de openbaarmaking is geweigerd onder de uitzondering op het recht op toegang tot documenten betreffende de bescherming van het doel van onderzoeken viel. In het kader van haar vijfde middel bestrijdt verzoekster de conclusie dat die informatie onder de uitzondering betreffende de bescherming van het besluitvormingsproces viel. In het kader van haar zesde middel stelt verzoekster dat in de hypothese dat die uitzonderingen van toepassing zijn, de Commissie ten onrechte niet heeft aanvaard dat de gevraagde informatie openbaar moet worden gemaakt op grond van een hoger openbaar belang.
In het kader van de tweede groep middelen voert verzoekster daarentegen argumenten aan om aan te tonen dat het bestreden besluit nietig moet worden verklaard om andere redenen dan de vraag naar de juistheid van de motivering. In het kader van haar eerste en zevende middel betoogt zij in wezen dat het bestreden besluit onaanvaardbaar laat is vastgesteld, wat in de lijn ligt van een vaste en laakbare praktijk van de Commissie. In het kader van haar derde middel voert verzoekster aan dat de Commissie, ongeacht het antwoord dat zij op het confirmatieve verzoek moest geven, ambtshalve de gevraagde informatie had moeten verspreiden.
Om te beginnen zij opgemerkt dat verzoekster niet heeft betoogd dat de Commissie ten onrechte heeft geoordeeld dat de naam van de auteurs van een aantal litigieuze studies en de openbaar gemaakte studies onder de in artikel 4, lid 1, sub b, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzondering op het recht op toegang tot documenten viel, betreffende de bescherming van persoonsgegevens. Verzoekster moet dus, behoudens de opmerkingen die zij in het kader van de tweede groep middelen heeft gemaakt, worden geacht niet op te komen tegen de beslissing van de Commissie om die namen niet openbaar te maken. Verzoekster heeft dit ter terechtzitting bevestigd.
Vervolgens zij opgemerkt dat een instelling van de Unie bij de beoordeling van een verzoek om toegang tot documenten die zij bezit, verschillende in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 bedoelde weigeringsgronden tegelijkertijd in aanmerking mag nemen (zie in die zin arrest van het Hof van 28 juni 2012, Commissie/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, punten 113 en 114).
Zoals aangegeven in de punten 16 tot en met 19 hierboven, was de Commissie van mening dat de litigieuze studies zowel onder de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 bedoelde uitzondering vielen, betreffende de bescherming van het doel van onderzoeken, als onder de uitzondering van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van die verordening, betreffende de bescherming van het besluitvormingsproces van de instellingen. Onder voorbehoud van het onderzoek van de tweede groep middelen moet verzoekster derhalve, indien zij wil bewijzen dat het bestreden besluit is gebaseerd op een fout die tot nietigverklaring ervan kan leiden, ofwel aantonen – in het kader van het tweede, het vierde of het vijfde middel – dat de Commissie ten onrechte van mening was dat zij gedeeltelijk de toegang tot de litigieuze studies kon weigeren op grond van een van die uitzonderingen, ofwel – in het kader van het zesde middel – dat een hoger openbaar belang in elk geval de volledige openbaarmaking van die studies gebood.
Om te beginnen moet de eerste groep middelen worden onderzocht.
Eerste groep middelen
Zoals hierboven aangegeven bevat de eerste groep middelen het tweede en het vierde tot en met het zesde middel. Eerst moet het vierde middel worden onderzocht en daarna het tweede, het vijfde en het zesde middel.
– Vierde middel: schending van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 voor zover de Commissie geen rekening heeft gehouden met de beperkingen op de in die bepaling neergelegde uitzondering
Verordening nr. 1049/2001 geeft, overeenkomstig punt 1 van de considerans ervan, gevolg aan de wens – geuit in artikel 1, tweede alinea, van het EU-Verdrag, ingevoegd bij het Verdrag van Amsterdam – om een nieuwe etappe te markeren in het proces van totstandbrenging van een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa, waarin de besluiten in zo groot mogelijke openheid en zo dicht mogelijk bij de burger worden genomen. Zoals in herinnering wordt gebracht in punt 2 van de considerans van die verordening is het recht van het publiek op toegang tot documenten van de instellingen verweven met het democratische karakter van die instellingen (zie arrest van het Hof van 21 juli 2011, Zweden/MyTravel en Commissie,
C-506/08 P, Jurispr. blz. I-6237
, punt 72 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Verordening nr. 1049/2001 heeft blijkens punt 4 van de considerans en artikel 1 ervan dan ook tot doel het publiek een zo ruim mogelijk recht van toegang tot documenten van de instellingen te geven (zie arrest Zweden/MyTravel en Commissie, punt 46 supra, punt 73 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Aan dat recht worden evenwel bepaalde beperkingen op grond van openbare of particuliere belangen gesteld. Meer in het bijzonder, en in overeenstemming met punt 11 van de considerans, is in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 een uitzonderingenregeling bepaald op grond waarvan de instellingen de toegang tot een document mogen weigeren wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot de ondermijning van een van de in dat artikel beschermde belangen. Aangezien die uitzonderingen afwijken van het beginsel van de ruimst mogelijke toegang van het publiek tot documenten, moeten zij echter restrictief worden uitgelegd en toegepast (arrest Zweden/MyTravel en Commissie, punt 46 supra, punten 74 en 75).
Blijkens het dossier, bekeken tegen de achtergrond van de opmerkingen van partijen, hebben de litigieuze studies betrekking op de uitvoering van een aantal richtlijnen van de Unie inzake milieubescherming door 19 lidstaten en behandelt elke litigieuze studie één lidstaat en één richtlijn. Voorts betwisten partijen niet dat de Commissie opdracht heeft gegeven tot die studies in het kader van de krachtens artikel 17 VEU op haar rustende verplichting om onder toezicht van het Hof toe te zien op de toepassing van het Unierecht. De litigieuze studies zijn dus niet opgesteld voor informatieve of academische doeleinden, maar als gerichte instrumenten om specifieke gevallen van niet-nakoming van het Unierecht op te sporen. Zoals de Commissie terecht stelt, strekken die studies ertoe haar in staat te stellen om te beoordelen of de lidstaten de betrokken richtlijnen correct hebben uitgevoerd en, in voorkomend geval, een niet-nakomingsprocedure in te leiden tegen de lidstaten die een inbreuk hebben begaan.
Uit het voorgaande volgt dat de litigieuze studies passen in het kader van een onderzoek van de Commissie in de zin van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001.
De omstandigheid dat een document betrekking heeft op een onderzoek in de zin van die bepaling volstaat volgens de rechtspraak echter niet als dusdanig om de daarin neergelegde uitzondering toe te passen, aangezien de in artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 bedoelde uitzonderingen restrictief moeten worden uitgelegd en toegepast. Het risico dat het beschermde belang wordt ondermijnd moet immers redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch zijn (arrest van het Hof van 1 juli 2008, Zweden en Turco/Raad,
C-39/05 P en C-52/05 P, Jurispr. blz. I-4723
, punten 43 en 63).
Voorts strekt deze uitzondering, zoals blijkt uit de bewoordingen ervan, er niet toe de onderzoeken als zodanig te beschermen, maar het doel van die onderzoeken (zie in die zin arresten van het Gerecht van 6 juli 2006, Franchet en Byk/Commissie,
T-391/03 en T-70/04, Jurispr. blz. II-2023
, punten 105 en 109, en 12 september 2007, API/Commissie,
T-36/04, Jurispr. blz. II-3201
, punt 127). Een onderzoek inzake een niet-nakomingsprocedure heeft tot doel de betrokken lidstaat ertoe te brengen zich vrijwillig te schikken naar de vereisten van het Verdrag of, in voorkomend geval, hem de mogelijkheid te bieden zijn standpunt te rechtvaardigen (zie in die zin arrest API/Commissie, reeds aangehaald, punten 121 en 133 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Zoals in wezen blijkt uit punt 17 hierboven, heeft de Commissie in het bestreden besluit meegedeeld dat openbaarmaking van de litigieuze studies afbreuk zou kunnen doen aan haar onderzoeken omdat deze openbaarmaking het klimaat van wederzijds vertrouwen zou ondermijnen dat nodig is om, in het geval van een studie die zij nog niet voldoende in detail had kunnen bestuderen, de uitvoering van het Unierecht te beoordelen, of om de geschillen tussen de Commissie en de lidstaten op te lossen zonder te moeten overgaan tot de contentieuze fase van de niet-nakomingsprocedure, in het geval van de andere studies die de Commissie in detail had bestudeerd en op basis waarvan zij in bepaalde gevallen die procedure had ingeleid en in andere gevallen nog niet had beslist of die procedure moest worden ingeleid.
Volgens verzoekster zijn die redenen algemeen en niet-gestaafd. Zij volstaan dus niet om aan te tonen dat een niet-hypothetisch risico bestaat dat openbaarmaking van de litigieuze studies specifiek en effectief afbreuk doet aan de onderzoeken van de Commissie. In het bijzonder verhindert de omstandigheid dat het publiek op de hoogte is van een mogelijke schending van het Unierecht de Commissie niet om een onderzoek voort te zetten.
Verzoekster voegt daaraan toe dat de Commissie niet heeft gepreciseerd welke druk haar onderzoeksprocedures zou kunnen belemmeren en of deze druk zou worden uitgeoefend op haar diensten of die van de lidstaten. Volgens verzoekster zijn laatstbedoelden steeds in staat aan te tonen dat zij het Unierecht eerbiedigen wanneer zij worden blootgesteld aan ongerechtvaardigde kritiek of druk. Voorts betoogt verzoekster dat de Commissie, aangezien zij niet heeft uitgelegd hoe openbaarmaking van de litigieuze studies specifiek en effectief afbreuk zou doen aan haar onderzoeken, de toegepaste uitzondering niet restrictief heeft uitgelegd.
Tot slot voert verzoekster aan dat transparantie de doeltreffendheid van de niet-nakomingsprocedure versterkt, door de druk die het publiek uitoefent op de betrokken lidstaat, en zou moeten worden gewaarborgd opdat de burger kan deelnemen aan het besluitvormingsproces en informatie kan verstrekken aan de Commissie.
De Commissie betwist verzoeksters argumenten.
Om te beginnen zij opgemerkt dat volgens vaste rechtspraak de Commissie met succes de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 bedoelde uitzondering kan inroepen om toegang te weigeren tot documenten betreffende onderzoeken naar een eventuele inbreuk op het Unierecht naar aanleiding waarvan een niet-nakomingsprocedure kan worden ingeleid of daadwerkelijk is ingeleid. In die gevallen werd de weigering van toegang als terecht beschouwd, aangezien de betrokken lidstaten het recht hebben van de Commissie te verwachten dat zij die onderzoeken vertrouwelijk afhandelt, zelfs nadat enige tijd is verstreken na afsluiting ervan (zie arrest API/Commissie, punt 52 supra, punt 120 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In het bijzonder volgt uit de rechtspraak dat wanneer documenten betreffende de onderzoeksfase tijdens het overleg tussen de Commissie en de betrokken lidstaat openbaar worden gemaakt, het goede verloop van de niet-nakomingsprocedure kan worden belemmerd aangezien afbreuk kan worden gedaan aan het doel ervan, namelijk – zoals aangegeven in punt 52 hierboven – de lidstaat in staat te stellen, zich vrijwillig te schikken naar de vereisten van het Verdrag, of hem in voorkomend geval de gelegenheid te bieden zijn standpunt te rechtvaardigen. Deze vertrouwelijkheidseis blijft ook gelden nadat beroep bij het Hof is ingesteld, omdat niet valt uit te sluiten dat het overleg tussen de Commissie en de betrokken lidstaat, dat ertoe strekt dat deze laatste zich vrijwillig schikt naar de vereisten van het Verdrag, in de loop van de gerechtelijke procedure en tot de uitspraak van het arrest wordt voortgezet. Ter bereiking van dit doel, namelijk een minnelijke regeling voor het geschil tussen de Commissie en de betrokken lidstaat voordat het Hof uitspraak doet, is het dus gerechtvaardigd de toegang tot deze documenten te weigeren (zie arrest API/Commissie, punt 52 supra, punt 121 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Gelet op een en ander heeft de Commissie – zoals zij terecht stelt – het recht de vertrouwelijkheid te bewaren van de documenten die zijn verzameld in het kader van een onderzoek in een niet-nakomingsprocedure, waarvan de openbaarmaking het klimaat van vertrouwen kan ondermijnen dat moet bestaan tussen haarzelf en de betrokken lidstaat voor een oplossing in onderling overleg voor de eventueel vastgestelde inbreuken op het Unierecht.
De Commissie had dus in beginsel het recht om de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzondering in te roepen om de openbaarmaking van de litigieuze studies te weigeren.
Aan die conclusie wordt niet afgedaan door verzoeksters argumenten, enerzijds, dat de burgers krachtens de beginselen van openheid en transparantie van de artikelen 1 VEU en 15 VWEU het recht hebben te weten of hun regeringen de milieuregels van de Unie eerbiedigen en, anderzijds, dat de Commissie moet toezien op de toepassing van die regels, zich tegenover de burger moet verantwoorden voor de wijze waarop zij die taak vervult en de burger moet betrekken bij het besluitvormingsproces.
Artikel 15, lid 3, tweede alinea, VWEU bepaalt immers dat de algemene beginselen en de beperkingen die op grond van openbare of particuliere belangen de uitoefening van het recht van de burger op toegang tot documenten beheersen, worden bepaald door het Parlement en de Raad bij verordeningen volgens de gewone wetgevingsprocedure. Verordening nr. 1049/2001, vastgesteld op basis van artikel 15, lid 3, VWEU, bepaalt die algemene beginselen en beperkingen voor wat betreft het recht op toegang tot documenten waarover de Commissie beschikt. Een van die beperkingen is de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van die verordening bedoelde uitzondering, betreffende de bescherming van het doel van de onderzoeken van de instellingen. Verzoekster kan die uitzondering dus niet buiten toepassing laten verklaren op grond van algemene Verdragsbepalingen.
Vervolgens zij opgemerkt, zoals is erkend in de rechtspraak, dat een instelling, wanneer zij om openbaarmaking van een document wordt verzocht, is gehouden om in elk individueel geval te beoordelen of dat document valt onder de in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 genoemde uitzonderingen op het recht van toegang (arrest Zweden en Turco/Raad, punt 51 supra, punt 35).
In dat verband is enerzijds gepreciseerd dat het onderzoek van een verzoek om toegang tot documenten concreet en individueel moet gebeuren en de inhoud van elk in dit verzoek bedoeld document moet betreffen en anderzijds dat dit onderzoek moet blijken uit de motivering van het besluit van de instelling, wat alle in de leden 1 tot en met 3 van artikel 4 van deze verordening vermelde uitzonderingen betreft waarop dit besluit is gebaseerd (zie in die zin arrest van het Gerecht van 13 april 2005, Verein für Konsumenteninformation/Commissie,
T-2/03, Jurispr. blz. II-1121
, punten 69‑74).
Zoals verzoekster in wezen heeft betoogd, heeft de Commissie de litigieuze studies algemeen en abstract onderzocht. Uit het bestreden besluit blijkt immers niet dat de Commissie de exacte inhoud van elke litigieuze studie concreet heeft bestudeerd teneinde te beslissen of de openbaarmaking ervan het klimaat van vertrouwen kon ondermijnen dat moet bestaan tussen haarzelf en de betrokken lidstaat. Anders dan de Commissie stelt, bewijst de omstandigheid dat zij die studies gedeeltelijk openbaar heeft gemaakt niet dat deze individueel zijn onderzocht, aangezien de van elke studie openbaar gemaakte delen identiek zijn.
Er zijn evenwel verschillende uitzonderingen op de verplichting van de Commissie om concreet en individueel de documenten te onderzoeken waarvan om toegang is verzocht.
Een dergelijk onderzoek kan immers niet noodzakelijk zijn wanneer het, wegens de bijzondere omstandigheden van het geval, overduidelijk is dat de toegang moet worden geweigerd of juist wel moet worden verleend. Dat kan met name het geval zijn wanneer bepaalde documenten ofwel duidelijk volledig onder een uitzondering op het recht van toegang vallen, ofwel duidelijk volledig toegankelijk zijn, ofwel door de Commissie reeds concreet en individueel zijn onderzocht in soortgelijke omstandigheden (arresten Verein für Konsumenteninformation/Commissie, punt 65 supra, punt 75, en API/Commissie, punt 52 supra, punt 58).
Voorts mag de betrokken instelling zich, ook in de motivering van het afwijzende besluit, in beginsel baseren op algemene vermoedens die gelden voor bepaalde categorieën documenten, daar vergelijkbare overwegingen van algemene aard kunnen gelden voor verzoeken om openbaarmaking met betrekking tot documenten van gelijke aard, op voorwaarde dat zij van geval tot geval nagaat of de overwegingen van algemene aard die normaal gesproken op een bepaald type documenten van toepassing zijn, inderdaad gelden voor een bepaald document waarvan om openbaarmaking is verzocht (arrest Zweden en Turco/Raad, punt 51 supra, punt 50).
In de bijzondere omstandigheden van de zaak mocht de Commissie oordelen, enerzijds, dat alle litigieuze studies binnen dezelfde categorie documenten vielen en, anderzijds, dat de toegang tot deze categorie documenten op grond van de aangevoerde uitzondering moest worden geweigerd (zie in die zin arrest van het Gerecht van 9 september 2011, LPN/Commissie,
T-29/08, Jurispr. blz. II-6021
, punt 121). De litigieuze studies zijn weliswaar – zoals verzoekster stelt – niet opgesteld door de Commissie, geven niet haar standpunt weer en brengen geen verantwoordelijkheid mee voor haar, maar de Commissie heeft daartoe opdracht gegeven in het kader van de preliminaire fase van niet-nakomingsprocedures en daarin wordt grondig onderzocht of de wetgeving van de betrokken lidstaten in overeenstemming is met het Unierecht. Die studies kunnen dus een impact hebben op de bewegingsruimte van de Commissie om in overleg te treden met de lidstaten, los van externe druk, opdat deze zich vrijwillig naar het Unierecht schikken.
Deze beoordeling wordt bevestigd door de beginselen die het Hof heeft erkend in zijn arrest van 29 juni 2010, Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau (
C-139/07 P, Jurispr. blz. I-5885
, punten 54‑62), zoals uitgelegd door het Gerecht in het arrest LPN/Commissie, punt 70 supra.
In het arrest Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, punt 71 supra, heeft het Hof met betrekking tot administratieve controleprocedures inzake staatssteun geoordeeld dat een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid zoals bedoeld in punt 69 hierboven kon voortvloeien uit verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 [EG] (
PB L 83, blz. 1
), alsmede uit de rechtspraak betreffende het recht om de documenten van het administratieve dossier van de Commissie in te zien. In dat verband heeft het Hof in herinnering gebracht dat de controleprocedure inzake staatssteun, gelet op de algemene systematiek ervan, een tegen een lidstaat ingeleide procedure was, in het kader waarvan alleen deze lidstaat rechten van verdediging had, met inbegrip van het recht op mededeling van bepaalde documenten, terwijl de belanghebbenden in dit kader geen recht hadden om de documenten in het administratieve dossier van de Commissie in te zien. Het Hof heeft ook geoordeeld dat met dit gegeven rekening moest worden gehouden bij de uitlegging van de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 bedoelde uitzondering. Indien deze belanghebbenden in staat zouden zijn op basis van verordening nr. 1049/2001 toegang te krijgen tot de documenten van het administratieve dossier van de Commissie, zou immers afbreuk worden gedaan aan het stelsel van controle op staatssteun.
Het Hof heeft daaruit afgeleid dat wanneer de activiteiten van de instellingen binnen het kader vallen van de administratieve opdrachten die hen bij artikel 88 EG specifiek zijn toegekend, rekening moest worden gehouden met de omstandigheid dat andere belanghebbenden dan de door controleprocedures inzake staatssteun geviseerde lidstaat geen recht hadden om de documenten van het administratieve dossier van de Commissie in te zien, en derhalve moest worden aanvaard dat een algemeen vermoeden gold dat openbaarmaking van de documenten van het administratieve dossier in beginsel afbreuk zou doen aan de bescherming van het doel van onderzoeken, zodat de betrokken instelling zelfs een concreet en individueel onderzoek van de betrokken documenten achterwege mocht laten. Dat neemt niet weg dat volgens het Hof de belanghebbenden in dat verband gerechtigd blijven om aan te tonen dat een bepaald document niet onder dat algemene vermoeden valt of dat een hoger openbaar belang bestaat dat openbaarmaking ervan gebiedt.
Wat de controle betreft die de Commissie moet verrichten in het kader van een niet-nakomingsprocedure, heeft het Gerecht in het arrest LPN/Commissie, punt 70 supra (punt 126), geoordeeld dat het om een administratieve opdracht gaat in het kader waarvan de Commissie over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt en een bilaterale dialoog met de betrokken lidstaten aangaat. Het Gerecht heeft opgemerkt dat andere partijen dan die lidstaten daarentegen niet beschikten over specifieke procedurele waarborgen waarvan de inachtneming is onderworpen aan een daadwerkelijke rechterlijke controle.
Het Gerecht heeft derhalve geoordeeld dat naar analogie met de situatie van de belanghebbenden in het kader van de controleprocedure inzake staatssteun een algemeen vermoeden bestaat dat openbaarmaking van de documenten van het administratieve dossier die betrekking hebben op een onderzoek inzake niet-nakoming in beginsel de bescherming van het doel van onderzoeken aantast, zodat de Commissie er mee kan volstaan na te gaan of dit algemene vermoeden moet worden toegepast op alle betrokken documenten zonder dat zij eerst de inhoud van elk van deze documenten noodzakelijkerwijze concreet en individueel dient te onderzoeken. Tot slot was het Gerecht van oordeel dat in een situatie waarin de niet-nakomingsprocedure liep ten tijde van de vaststelling van een afwijzend besluit, de Commissie noodzakelijkerwijze moest uitgaan van het beginsel dat dit algemene vermoeden van toepassing was op alle betrokken documenten (arrest LPN/Commissie, punt 70 supra, punt 127).
In dat verband voert verzoekster enerzijds meerdere argumenten aan om aan te tonen dat het door het Hof in zijn arrest Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, punt 71 supra, ingevoerde algemene vermoeden dat openbaarmaking van het „administratieve dossier” van de Commissie over een controleprocedure inzake staatssteun afbreuk doet aan de bescherming van het doel van de onderzoeken, voortvloeit uit de specifieke regels voor de „toegang tot het dossier” tijdens de administratieve procedure inzake staatssteun en slechts van toepassing is op documenten betreffende die steun.
Zoals de Commissie terecht heeft gesteld, zijn die argumenten onverenigbaar met de vaststellingen van het Gerecht in zijn arrest LPN/Commissie, punt 70, supra, en moeten zij dus worden afgewezen.
Anderzijds betoogt verzoekster dat de litigieuze studies geen deel uitmaken van een „dossier”, voor zover zij zijn opgesteld in het kader van een preliminaire fase van een niet-nakomingsprocedure.
In dat verband zij opgemerkt dat de litigieuze studies gerichte documenten zijn die een gedetailleerde analyse bevatten van de uitvoering door een bepaalde lidstaat van een bepaalde richtlijn en ertoe strekken deel uit te maken van een dossier van de Commissie betreffende die uitvoering. Wanneer de niet-nakomingsprocedure reeds is ingeleid, kunnen die studies niet worden geacht geen deel uit te maken van het dossier betreffende de betrokken procedure, aangezien het met name op grond van die studies is dat de Commissie heeft beslist die procedure in te leiden. Ook de studies in het kader waarvan de Commissie nog geen niet-nakomingsprocedure heeft ingeleid, moeten vertrouwelijk worden behandeld, aangezien de algemeen bekende informatie daar slechts uit kan worden gedistilleerd wanneer de procedure wordt geopend, zoals de Commissie terecht heeft gesteld.
Voorts zij eraan herinnerd dat de uitzondering betreffende bescherming van het doel van onderzoeken niet enkel geldt voor documenten inzake reeds ingeleide niet-nakomingsprocedures, maar ook voor documenten betreffende onderzoeken die mogelijk tot een dergelijke procedure kunnen leiden (zie punt 58 hierboven).
Tot slot voert verzoekster aan dat zelfs indien de rechtspraak van het Hof over staatssteun rechtstreeks kan worden toegepast op niet-nakomingsprocedures, het bestreden besluit alsnog nietig moet worden verklaard. Anders dan de onderneming die verzocht om toegang tot documenten in de zaak die heeft geleid tot het arrest Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, punt 71 supra, en die geen hoger openbaar belang had kunnen aantonen, maar enkel een particulier belang als begunstigde van staatssteun, vertegenwoordigt verzoekster een hoger openbaar belang van alle Europese burgers, namelijk milieubescherming.
Met dat argument stelt verzoekster eigenlijk dat openbaarmaking van de litigieuze studies was geboden op grond van een hoger openbaar belang. In voorkomend geval moet dus in het kader van het zesde middel worden onderzocht of sprake is van een dergelijk belang.
Gelet op een en ander moet, onder voorbehoud van het onderzoek van de in punt 82 hierboven bedoelde kwestie, het onderhavige middel worden afgewezen.
– Tweede middel: schending van artikel 4, leden 1, 2 en 4, van het Verdrag van Aarhus, voor zover die bepaling niet voorziet in een uitzondering op het recht op toegang tot documenten betreffende bescherming van het doel van andere onderzoeken dan straf‑ of tuchtrechtelijke
Om te beginnen zij eraan herinnerd dat krachtens artikel 216, lid 2, VWEU door de Unie gesloten internationale overeenkomsten verbindend zijn voor de instellingen van de Unie en bijgevolg van hogere rang zijn dan de handelingen van de Unie (arrest van het Hof van 21 december 2011, Air Transport Association of America e.a.,
C-366/10, Jurispr. blz. I-13755
, punt 50).
Het Verdrag van Aarhus is door de Gemeenschap ondertekend en vervolgens bij besluit 2005/370 goedgekeurd. Daarmee vormen de bepalingen van dat verdrag thans een bestanddeel van de rechtsorde van de Unie (arrest van het Hof van 8 maart 2011, Lesoochranárske zoskupenie,
C-240/09, Jurispr. blz. I-1255
, punt 30).
Artikel 3, lid 1, van het Verdrag van Aarhus bepaalt dat elke verdragspartij de noodzakelijke wet‑ en regelgevende en andere maatregelen neemt, met inbegrip van maatregelen om verenigbaarheid te bewerkstelligen tussen de bepalingen ter uitvoering van de bepalingen in het verdrag betreffende met name de inlichting van het publiek over milieu-informatie, voor het instellen en in standhouden van een duidelijk, transparant en samenhangend kader voor het uitvoeren van de bepalingen van dit verdrag. Artikel 4, lid 1, van het Verdrag van Aarhus bepaalt dat elke verdragspartij waarborgt dat de overheidsinstanties binnen het kader van de nationale wetgeving de milieu-informatie waarom is verzocht beschikbaar stellen aan het publiek. Tot slot bevat het Verdrag van Aarhus in artikel 4, leden 3 en 4, een aantal gronden voor weigering van de verzoeken om milieu-informatie. De in artikel 4, lid 4, van dat verdrag bedoelde weigeringsgronden moeten, overeenkomstig de tweede alinea van die bepaling, restrictief worden uitgelegd met inachtneming van het met bekendmaking gediende openbare belang en in aanmerking nemend of die informatie betrekking heeft op emissies in het milieu.
Verordening nr. 1367/2006 is vastgesteld om te waarborgen dat de vereisten van het Verdrag van Aarhus gelden voor de instellingen en organen van de Unie. Volgens artikel 1, lid 1, ervan heeft zij tot doel een bijdrage te leveren aan de uitvoering van de verplichtingen die voortvloeien uit dat verdrag. Punt 3 van de considerans van die verordening luidt: „De bepalingen van het [Unie]recht dienen met [het] [V]erdrag [van Aarhus] in overeenstemming te zijn.”
Artikel 3 van verordening nr. 1367/2006 bepaalt dat „[v]erordening [...] nr. 1049/2001 [...] van toepassing [is] op ieder verzoek van een aanvrager om toegang tot milieu-informatie waarover [...] instellingen en organen [van de Unie] beschikken”. Tot slot bevat artikel 6 van verordening nr. 1367/2006 specifieke bepalingen inzake de toepassing van de in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzonderingen op het recht op toegang tot documenten. Volgens punt 15 van de considerans van verordening nr. 1367/2006 „[dienen] [w]aar verordening [...] nr. 1049/2001 in uitzonderingen voorziet, [...] deze van toepassing te zijn, behoudens meer specifieke bepalingen in de onderhavige verordening met betrekking tot verzoeken om milieu-informatie”.
In casu heeft de Commissie verzoeksters verzoek om toegang in het bestreden besluit onderzocht tegen de achtergrond van verordeningen nrs. 1367/2006 en 1049/2001 en heeft zij zich gebaseerd, zoals is aangegeven in punt 16 hierboven, op artikel 4, lid 2, derde streepje, van laatstgenoemde verordening om haar weigering bepaalde delen van de litigieuze studies openbaar te maken, te staven. Zij heeft voorts aangegeven dat artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1367/2006 niet afdeed aan die conclusie en benadrukt dat verordening nr. 1367/2006 bepaalt dat de uitzondering betreffende bescherming van het doel van onderzoeken, in het bijzonder die inzake mogelijke inbreuken op het Unierecht, kon worden toegepast op documenten die milieu-informatie bevatten, voor zover openbaarmaking niet was geboden op grond van een hoger openbaar belang.
De Commissie heeft dus het confirmatieve verzoek voor wat de uitzondering betreffende bescherming van het doel van onderzoeken betreft niet rechtstreeks onderzocht op basis van het Verdrag van Aarhus, maar op basis van de bepalingen van verordeningen nrs. 1049/2001 en 1367/2006. Verzoekster betoogt met het onderhavige middel echter dat de conclusie van de Commissie op het einde van dat onderzoek onverenigbaar is met artikel 4, leden 1, 2 en 4, van het Verdrag van Aarhus, wat volgens haar volstaat om het bestreden besluit op dat punt nietig te verklaren.
In herinnering zij gebracht dat aan de rechtmatigheid van een handeling van de Unie kan worden afgedaan door onverenigbaarheid ervan met een internationale overeenkomst. Wanneer de onverenigbaarheid van een handeling van de Unie met internationaalrechtelijke regels wordt aangevoerd voor de Unierechter, kan deze dit onderzoeken op twee voorwaarden. Ten eerste moet de Unie gebonden zijn door die regels. Ten tweede kan de Unierechter de rechtmatigheid van een handeling van de Unie slechts aan een bepaling van een internationaal verdrag toetsen wanneer de aard en de opzet van dat verdrag zich daar niet tegen verzetten en die bepaling daarnaast inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is (arrest Air Transport Association of America e.a., punt 84 supra, punten 51‑54).
De Unie is gebonden door het Verdrag van Aarhus. Wat echter de gronden voor weigering van een verzoek om toegang tot milieu-informatie betreft, lijkt dat verdrag inhoudelijk niet onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig in de zin van de in punt 91 hierboven bedoelde rechtspraak.
Zoals hierboven is aangegeven, bepaalt artikel 3 van het Verdrag van Aarhus immers dat elke verdragspartij de noodzakelijke wet‑ en regelgevende en andere maatregelen neemt, met inbegrip van maatregelen om verenigbaarheid te bewerkstelligen tussen de bepalingen ter uitvoering van de bepalingen van dit verdrag, voor het instellen en in stand houden van een duidelijk, transparant en samenhangend kader voor het uitvoeren van laatstbedoelde bepalingen.
Voorts volgt uit artikel 4, lid 1 juncto lid 4, van het Verdrag van Aarhus dat elke verdragspartij over een ruime beoordelingsmarge beschikt om te bepalen hoe milieu-informatie waar bij de overheidsinstanties om is verzocht beschikbaar wordt gesteld aan het publiek.
Verzoekster betoogt dat de omstandigheid dat de Commissie in deze zaak de relevante bepalingen van verordeningen nrs. 1367/2006 en 1049/2001 heeft toegepast, en in het bijzonder artikel 4, lid 2, derde streepje, van laatstgenoemde verordening, onverenigbaar is met de bepalingen van artikel 4, lid 4, sub c, van het Verdrag van Aarhus. Die laatste bepaling is echter onvoldoende nauwkeurig om rechtstreekse werking te hebben, ten minste voor wat de in artikel 2, sub d, van dat verdrag bedoelde organisaties voor regionale economische integratie betreft.
Dat verdrag, en in het bijzonder artikel 4, lid 4, sub c, ervan, is duidelijk bedoeld om in de eerste plaats op de autoriteiten van de verdragsluitende staten te worden toegepast en gebruikt begrippen die eigen zijn aan die staten, zoals blijkt uit de verwijzing naar het kader van de nationale wetgeving in artikel 4, lid 1. Het houdt daarentegen geen rekening met de bijzondere kenmerken van de organisaties voor regionale economische integratie, die desondanks tot het verdrag kunnen toetreden. Meer bepaald bevatten artikel 4, lid 4, sub c, of andere bepalingen van het Verdrag van Aarhus geen enkele aanwijzing om de in die bepaling gebruikte begrippen uit te leggen en te bepalen of een onderzoek inzake een niet-nakomingsprocedure daaronder kan vallen.
Aangezien daarover geen duidelijkheid bestaat, kan niet worden geoordeeld dat het Verdrag van Aarhus de Uniewetgever verhindert om een uitzondering vast te stellen op het beginsel van toegang tot documenten van de instellingen inzake milieu wanneer deze betrekking hebben op een niet-nakomingsprocedure, die een van de constitutionele mechanismes van het Unierecht vormt, zoals neergelegd in de Verdragen (arrest van het Gerecht van 14 februari 2012, Duitsland/Commissie, T‑59/09, punten 63 en 64).
Voor het overige is het onlogisch dat het Verdrag van Aarhus uitzonderingen zou bevatten voor bepaalde verdragspartijen, namelijk de staten, maar zich ertegen zou verzetten dat andere verdragspartijen – de organisaties voor regionale economische integratie, waaronder de Unie valt voor dat verdrag – vergelijkbare uitzonderingen toepassen.
Gelet op een en ander kan verzoeksters argument dat artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001, zoals toegepast door de Commissie in het bestreden besluit, onverenigbaar is met artikel 4, lid 4, van het Verdrag van Aarhus voor zover die bepaling geen uitzondering bevat op het recht op toegang tot documenten betreffende bescherming van het doel van andere onderzoeken dan straf‑ of tuchtrechtelijke, niet slagen.
Het tweede middel moet dus worden afgewezen.
Aangezien het vierde en het tweede middel zijn afgewezen, moet worden vastgesteld dat verzoekster er niet is in geslaagd om aan te tonen dat de Commissie in casu ten onrechte heeft geweigerd de litigieuze studies openbaar te maken om het doel van haar onderzoeken te beschermen. Aangezien die reden op zich de weigering van de Commissie om aan verzoekster het niet-meegedeelde deel van de litigieuze studies mee te delen kan rechtvaardigen, is het niet nodig te onderzoeken of de Commissie een fout heeft begaan – zoals verzoekster in haar vijfde middel aanvoert – door te oordelen dat zij die openbaarmaking ook kon weigeren om haar besluitvormingsproces te beschermen. De argumenten die verzoekster aanvoert in het zesde middel, namelijk dat de openbaarmaking van de litigieuze studies in elk geval is geboden op grond van een hoger openbaar belang, moeten echter wel worden onderzocht.
– Zesde middel: schending van artikel 4, lid 2, in fine, en lid 3, van verordening nr. 1049/2001, aangezien een hoger openbaar belang bestaat dat openbaarmaking van de gevraagde documenten gebiedt
Verzoekster brengt in herinnering dat de uitzonderingen op het recht op toegang tot documenten moeten worden uitgelegd in overeenstemming met de beginselen die zijn neergelegd in artikel 1 VEU, op grond waarvan de burger de ruimst mogelijke toegang tot documenten van de instellingen moet krijgen. Verzoekster vervolgt dat de Commissie de toegang tot een document dus niet mag weigeren om een belang te beschermen dat onder een van de in artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzonderingen valt zonder, ten eerste, na te gaan of geen hoger openbaar belang bestaat dat de openbaarmaking van het betrokken document gebiedt, ten tweede, de verschillende belangen die aan de orde zijn tegen elkaar af te wegen en, ten derde, die weigering omstandig te motiveren, wat de Commissie niet heeft gedaan in het bestreden besluit.
Verzoekster voegt daaraan toe dat de Europese burger er belang bij heeft te weten of en in hoeverre de milieuwetgeving van de Unie wordt geëerbiedigd op nationaal niveau, opdat hij, in voorkomend geval, kan aandringen dat deze effectief wordt toegepast door de nationale rechter, gezien de voorrang en de directe werking ervan, en kan vragen dat de nationale wetgeving in overeenstemming wordt gebracht met het Unierecht. Bovendien versterkt transparantie de interesse van de burger voor het beleid van de instellingen en zijn niveau van betrokkenheid, wat op zijn beurt het democratische gehalte van de Unie verhoogt en bijdraagt tot bescherming van de beginselen van openheid en transparantie die zijn neergelegd in de artikelen 1 VEU, 11 VEU en 15 VWEU.
Volgens de Commissie houden verzoeksters argumenten geen steek.
Opgemerkt zij dat de mogelijkheid voor de burger om adequate milieu-informatie te verkrijgen en daadwerkelijk deel te nemen aan het besluitvormingsproces in milieuzaken, een wezenlijke rol speelt in een democratische maatschappij. Zoals is vermeld in de preambule van het Verdrag van Aarhus, verbeteren een verbeterde toegang tot informatie alsmede inspraak in besluitvorming immers de kwaliteit en de uitvoering van besluiten, dragen zij bij tot de bewustheid bij het publiek van milieuvraagstukken, bieden zij het publiek de gelegenheid om zijn bezorgdheid te uiten en stellen zij bestuursorganen in staat naar behoren rekening te houden met deze bezorgdheid.
Het recht van het publiek op deze informatie vormt een toepassing van het transparantiebeginsel, dat in de praktijk wordt omgezet door het geheel van bepalingen van verordening nr. 1049/2001, zoals blijkt uit punt 2 van de considerans ervan, waarin wordt verklaard dat openheid een betere deelneming van de burgers aan het besluitvormingsproces mogelijk maakt, een grotere legitimiteit en meer doelmatigheid en verantwoordelijkheid van de administratie ten opzichte van de burgers waarborgt en bijdraagt aan de versterking van het beginsel van democratie.
Uit de rechtspraak volgt evenwel dat het in artikel 4, lid 2, in fine, en artikel 4, lid 3, eerste alinea, in fine, van verordening nr. 1049/2001 bedoelde hoger openbaar belang, dat openbaarmaking kan gebieden van een document dat afbreuk of ernstige afbreuk doet aan de rechtsbelangen die worden beschermd door de uitzonderingen in die bepalingen, in beginsel moet losstaan van de voornoemde beginselen die aan deze verordening ten grondslag liggen (arrest API/Commissie, punt 52 supra, punt 97).
De omstandigheid dat iemand die om toegang verzoekt, zoals in casu, geen openbaar belang aanvoert dat losstaat van bovengenoemde beginselen, impliceert echter niet automatisch dat een afweging van de in het geding zijnde belangen overbodig is. Een beroep op die beginselen kan immers, gelet op de bijzondere omstandigheden van het geval, dermate dwingend zijn dat de noodzaak om de litigieuze documenten te beschermen het daartegen moet afleggen (arrest API/Commissie, punt 52 supra, punt 97).
Dit is hier echter niet het geval. Verzoekster heeft immers geen enkel argument aangevoerd dat aantoont dat, wat de litigieuze studies betreft, het inroepen van die beginselen gelet op de bijzondere omstandigheden van het geval bijzonder dwingend is. Zij heeft enkel algemene overwegingen aangevoerd die geen verband houden met de bijzondere omstandigheden van het geval, namelijk dat de burger het recht heeft te worden ingelicht over de mate waarin de lidstaten het milieurecht van de Unie eerbiedigen en deel te nemen aan het besluitvormingsproces. Met algemene overwegingen kan niet worden aangetoond dat een beroep op het transparantiebeginsel in een specifiek geval bijzonder dwingend was, zodat het zwaarder kon wegen dan de redenen tot weigering van openbaarmaking van de gevraagde documenten (zie in die zin arrest van het Hof van 21 september 2010, Zweden e.a./API en Commissie,
C-514/07 P, C-528/07 P en C-532/07 P, Jurispr. blz. I-8533
, punt 158).
Het onderhavige middel moet dus worden afgewezen.
Tweede groep middelen
Eerst moeten het eerste en het zevende middel, waarmee in wezen wordt gesteld dat de Commissie artikel 8, leden 1 en 2, van verordening nr. 1049/2001 en artikel 4, lid 1, van het Verdrag van Aarhus heeft geschonden door onrechtmatig de termijn om het confirmatieve verzoek te beantwoorden te verlengen, samen worden onderzocht en daarna moet het derde middel worden onderzocht, betreffende schending van de verplichting om milieu-informatie actief te verspreiden zoals die voortvloeit uit artikel 5, leden 3 en 7, van het Verdrag van Aarhus en artikel 4, lid 2, sub b, van verordening nr. 1367/2006.
– Eerste en zevende middel: in wezen schending van artikel 8, leden 1 en 2, van verordening nr. 1049/2001 en artikel 4, lid 1, van het Verdrag van Aarhus, voor zover de Commissie onrechtmatig de termijn om het confirmatieve verzoek te beantwoorden heeft verlengd, zulks overeenkomstig een vaste praktijk van de Commissie die moet worden afgekeurd
Artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1049/2001 luidt:
„Een confirmatief verzoek wordt onmiddellijk behandeld. Binnen vijftien werkdagen te rekenen na registratie van het confirmatief verzoek verleent de instelling toegang tot het gevraagde document en maakt zij het toegankelijk in de zin van artikel 10, of deelt zij de verzoeker schriftelijk de redenen mede waarom zij het verzoek volledig of gedeeltelijk afwijst, waarbij zij hem attendeert op de beroepsmogelijkheden die hem openstaan, namelijk beroep op de rechter tegen de instelling en/of een klacht bij de ombudsman, onder de voorwaarden van respectievelijk de artikelen 230 [EG] en 195 [EG].”
Artikel 8, lid 2, van die verordening bepaalt:
„In uitzonderlijke gevallen, bijvoorbeeld bij een verzoek om een zeer omvangrijk document of een zeer groot aantal documenten, kan de in lid 1 genoemde termijn met vijftien werkdagen worden verlengd, mits de verzoeker daarvan tevoren in kennis wordt gesteld met uitvoerige vermelding van de redenen daarvoor.”
Verzoekster betoogt dat die bepalingen bij de vaststelling van het bestreden besluit zijn geschonden. Het confirmatieve verzoek had immers geen betrekking op een zeer omvangrijk document of een zeer groot aantal documenten en was niet uitzonderlijk. Zelfs indien dat wel het geval zou zijn, kan de termijn om dat verzoek te beantwoorden maximaal met vijftien werkdagen worden verlengd. Volgens de rechtspraak gaat het om een dwingende termijn. De Commissie heeft het bestreden besluit echter meer dan vijf maanden na het verstrijken van die termijn vastgesteld.
De Commissie geeft toe dat zij de termijn om het confirmatieve verzoek te beantwoorden heeft overschreden, maar betoogt dat die overschrijding overeenkomstig de rechtspraak niet leidt tot de onrechtmatigheid van het bestreden besluit.
Ter terechtzitting heeft verzoekster toegegeven dat volgens vaste rechtspraak overschrijding van de termijn om het confirmatieve verzoek te beantwoorden niet leidt tot de nietigheid van het besluit dat de betrokken instelling betreffende dat verzoek heeft vastgesteld. Zij heeft echter beslist de onderhavige middelen te handhaven, evenals de argumenten die zijn aangevoerd ter staving ervan, om de volgens haar vaste praktijk van de Commissie om systematisch de dwingende antwoordtermijnen die zij in acht moet nemen te schenden, aan de kaak te stellen.
Dienaangaande dient erop te worden gewezen dat de termijn van artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1049/2001 dwingend is en buiten de omstandigheden van artikel 8, lid 2, van die verordening niet kan worden verlengd zonder dit artikel alle nuttige werking te ontnemen, daar de verzoeker niet meer precies zou weten wanneer de termijn voor het instellen van beroep of het indienen van een klacht in de zin van artikel 8, lid 3, van die verordening ingaat (zie arrest van het Gerecht van 10 december 2010, Ryanair/Commissie,
T-494/08-T-500/08 en T-509/08, Jurispr. blz. II-5723
, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zoals verzoekster stelt, kan die termijn maximaal met 15 werkdagen worden verlengd, zelfs indien sprake is van de in artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 bedoelde omstandigheden.
Zoals verzoekster zelf toegeeft, leidt het verstrijken van de in artikel 8 van verordening nr. 1049/2001 bedoelde termijnen er echter niet toe dat de Commissie haar bevoegdheid verliest om een uitdrukkelijk besluit vast te stellen (arrest van het Gerecht van 19 januari 2010, Co‑Frutta/Commissie,
T-355/04 en T-446/04, Jurispr. blz. II-1
, punt 56, en arrest Ryanair/Commissie, punt 117 supra, punt 50).
Indien de wetgever aan het stilzwijgen van de instellingen een dergelijk gevolg had willen verbinden, dan zou hiervan immers specifiek melding zijn gemaakt in de betrokken regeling. Op het gebied van de toegang tot documenten, heeft de wetgever de gevolgen vastgelegd van een overschrijding van de in artikel 8, leden 1 en 2, van verordening nr. 1049/2001 bedoelde termijn, door in artikel 8, lid 3, van deze verordening te bepalen dat schending hiervan door de instelling de verzoeker het recht geeft beroep in te stellen. Binnen deze context dienen de gevolgen die verzoekster wenst te verbinden aan de overschrijding door de Commissie van de in artikel 8, leden 1 en 2, van verordening nr. 1049/2001 bedoelde termijn, als onevenredig te worden aangemerkt. Er is geen rechtsbeginsel op grond waarvan de overheid haar bevoegdheid verliest om een verzoek te beantwoorden, zelfs buiten de daartoe gestelde termijnen. Het mechanisme van de stilzwijgende afwijzing is ingevoerd teneinde het risico te ondervangen dat de overheid verkiest een verzoek om toegang tot documenten niet te beantwoorden en aan elk rechterlijk toezicht ontsnapt, en niet om elk laattijdig besluit onrechtmatig te maken. Integendeel, op de overheid rust in principe de verplichting om, zelfs laattijdig, op ieder verzoek van een burger een met redenen omkleed antwoord te geven. Een dergelijke oplossing strookt met de functie van het mechanisme van de stilzwijgende afwijzing, dat erin bestaat burgers in staat te stellen op te komen tegen het niet-handelen van de overheid, teneinde hiervan een met redenen omkleed antwoord te verkrijgen (arrest Co‑Frutta/Commissie, punt 118 supra, punten 57‑59).
Het verstrijken van de termijn om het confirmatieve verzoek te beantwoorden doet dus niet af aan de rechtmatigheid van het bestreden besluit.
Aangezien verzoekster ter terechtzitting zelf heeft toegegeven dat deze conclusie juist was, is het niet nodig de bijkomende tegenargumenten te onderzoeken die zij in repliek heeft aangevoerd.
Tot slot stelt verzoekster dat het bestreden besluit is vastgesteld na het verstrijken van „de in artikel 4, lid 1, van het Verdrag van Aarhus neergelegde termijn van vijftien dagen”. In die bepaling wordt echter geen termijn vermeld voor de autoriteit die om toegang tot een document is verzocht om over dat verzoek te beslissen. Zelfs indien verzoekster zich had willen beroepen op schending van artikel 4, lid 2, van dat verdrag, waarbij in ten hoogste twee maanden is voorzien om milieu-informatie mee te delen aan personen die daarom verzoeken wanneer die mededeling betrekking heeft op omvangrijke documenten of ingewikkelde informatie, doet de omstandigheid dat de Commissie die termijn heeft laten verstrijken in de onderhavige zaak niet af aan de rechtmatigheid van het bestreden besluit, om dezelfde redenen als die welke in de punten 117 tot en met 119 hierboven zijn uiteengezet.
Het eerste en het zevende middel moeten dus worden afgewezen.
– Derde middel: schending van de verplichting om milieu-informatie actief te verspreiden zoals die voortvloeit uit artikel 5, leden 3 tot en met 7, van het Verdrag van Aarhus en artikel 4, lid 2, sub b, van verordening nr. 1367/2006
Artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1367/2006 luidt:
„De milieu-informatie die toegankelijk wordt gemaakt en wordt verspreid wordt op passende wijze bijgewerkt. Naast de in artikel 12, leden 2 en 3, en artikel 13, leden 1 en 2, van verordening [...] nr. 1049/2001 vermelde documenten dienen de gegevensbanken of registers de volgende informatie te bevatten:
a)
teksten van [...] wetgeving [van de Unie] inzake of in verband met het milieu en van beleidsmaatregelen, plannen en programma’s betreffende het milieu;
b)
voortgangsrapporten over de uitvoering van de sub a genoemde onderwerpen, indien deze door [...] instellingen of organen [van de Unie] worden opgesteld of in elektronische vorm bewaard;
[...]”
Artikel 5, lid 3, van het Verdrag van Aarhus luidt:
„Elke partij waarborgt dat milieu-informatie in toenemende mate beschikbaar wordt in elektronische gegevensbestanden via openbare telecommunicatienetwerken die gemakkelijk toegankelijk zijn voor het publiek. In deze vorm toegankelijke informatie zou dienen te omvatten:
[...]
c)
indien van toepassing beleid, plannen en programma’s over of verband houdend met het milieu, en milieuakkoorden [...]”
Artikel 5, lid 5, van dat verdrag bepaalt:
„Elke partij neemt maatregelen binnen het kader van haar wetgeving voor de verspreiding van, onder meer:
a)
wetgeving en beleidsdocumenten zoals documenten over strategieën, beleid, programma’s en actieplannen betreffende het milieu, en voortgangsrapporten over hun uitvoering, voorbereid op verschillende overheidsniveaus [...]”
Verzoekster voert in wezen aan dat de Commissie op grond van bovengenoemde bepalingen en artikel 1, lid 2, en artikel 11 VEU de litigieuze studies actief had moeten verspreiden.
In dat verband volstaat het op te merken dat zowel het Verdrag van Aarhus als verordening nr. 1367/2006 bepaalt dat het publiek toegang heeft tot milieu-informatie op verzoek dan wel in het kader van een actieve verspreiding door de betrokken autoriteiten en instellingen. Aangezien de autoriteiten en instellingen een verzoek om toegang tot de informatie kunnen weigeren wanneer deze binnen de werkingssfeer van bepaalde uitzonderingen valt, geldt des te meer dat zij die informatie niet actief hoeven te verspreiden. Anders zouden de betrokken uitzonderingen immers elk nuttig effect verliezen, wat kennelijk onverenigbaar is met zowel de geest als de bewoordingen van het Verdrag van Aarhus en verordening nr. 1367/2006.
Het onderhavige middel moet derhalve worden afgewezen.
Gelet op een en ander dient het beroep in zijn geheel te worden verworpen.
Kosten
Volgens artikel 87, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering kan het Gerecht de proceskosten over de partijen verdelen of beslissen dat elke partij haar eigen kosten zal dragen, indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld, en voorts wegens bijzondere redenen.
In casu heeft de Commissie in de loop van de procedure toegang verleend tot een aanzienlijk deel van de documenten waar verzoekster om had verzocht in het confirmatieve verzoek, waarvan de weigering van toegang aan de oorsprong lag van het onderhavige geding. Gelet op die uitzonderlijke omstandigheden dienen partijen hun eigen kosten te dragen.

HET GERECHT (Zesde kamer),
rechtdoende, verklaart:

1)
Het beroep wordt verworpen.

2)
ClientEarth en de Europese Commissie dragen hun eigen kosten.

Kanninen
Soldevila Fragoso
Berardis
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 13 september 2013.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Engels.