CELEX: 62002TJ0210(01)
Aiuti di Stato
Tassa ambientale sugli aggregati nel Regno Unito
Decisione della Commissione di non sollevare obiezioni
Vantaggio
Carattere selettivo

Fatti
I fatti all’origine della controversia sono esposti ai punti da 1 a 25 della sentenza del 13 settembre 2006, British Aggregates/Commissione (
T-210/02, Racc. pag. II-2789
; in prosieguo: la «sentenza annullata» oppure la «sentenza del Tribunale») nei seguenti termini:
«1
La British Aggregates Association è un’associazione che raggruppa piccole imprese indipendenti che coltivano cave nel Regno Unito. Essa conta 55 membri, che coltivano più di 100 cave.
Gli aggregati sono materiali granulosi, chimicamente inerti, utilizzati nel settore dell’edilizia e dei lavori pubblici. Essi possono essere utilizzati come tali, ad esempio come materiali da riporto o per massicciate, o mescolati a leganti come il cemento (il che permette di ottenere il calcestruzzo) o il bitume. Taluni materiali naturalmente granulosi come la sabbia e la ghiaia possono essere ottenuti tramite vagliatura. Altri materiali, come la roccia dura, devono essere frantumati prima della vagliatura. Gli aggregati utilizzati per diversi usi devono rispondere alle specifiche corrispondenti e le proprietà fisiche del materiale d’origine determinano se esso si confà all’impiego voluto. Così, le specifiche per i terrapieni sono meno stringenti di quelle per i sottofondi stradali, che a loro volta lo sono meno di quelle per le superfici ad uso intensivo come la pavimentazione stradale o le massicciate ferroviarie. Una più grande varietà di materiali può essere utilizzata come aggregati per gli usi in cui le sollecitazioni sono minori, mentre i materiali che rispondono alle sollecitazioni più elevate sono meno numerosi.
Finance Act 2001
Gli artt. 16-49 della seconda parte del Finance Act 2001 (legge finanziaria per l’anno 2001; in prosieguo: la “legge”) ed i suoi allegati 4-10 istituiscono un’Aggregates Levy (tassa sugli aggregati; in prosieguo: l’“AGL” o la “tassa”) nel Regno Unito.
Le disposizioni che prevedono l’istituzione dell’AGL sono entrate in vigore il 1
o
aprile 2002, in applicazione del regolamento di esecuzione della legge.
La legge è stata modificata dagli artt. 129-133 e dall’allegato 38 del Finance Act 2002 (legge finanziaria per l’anno 2002). Le disposizioni così modificate prevedono esenzioni a favore degli scarti (spoils) che derivano dall’estrazione di taluni minerali, in particolare l’ardesia, lo scisto, la ball clay e il caolino. Peraltro, esse aggiungono un periodo transitorio per l’introduzione della tassa in Irlanda del Nord.
L’AGL è applicata nella misura di sterline inglesi (GBP) 1,60 per tonnellata di aggregati che costituiscono oggetto di sfruttamento commerciale (art.16, n. 4, della legge).
L’art. 16, n. 2, della legge come modificata dispone che l’AGL è dovuta non appena un quantitativo di aggregati assoggettati costituisce oggetto di uno sfruttamento commerciale nel Regno Unito, a partire dalla data di entrata in vigore della legge. Essa riguarda dunque sia gli aggregati importati sia quelli estratti nel Regno Unito.
L’art. 13, n. 2, lett. a), del regolamento di esecuzione permette a chi commercializza gli aggregati soggetti alla tassa di beneficiare di uno sgravio fiscale quando sono esportati o trasportati fuori del Regno Unito senza ricevere altro trattamento.
L’art. 17, n. 1, della legge come modificata così dispone:
“Nella presente parte, ‘aggregati’ designa (fatto salvo l’art. 18 infra) la roccia, la ghiaia o la sabbia, nonché tutti i materiali che vi sono provvisoriamente incorporati o naturalmente mescolati”.
L’art. 17, n. 2, della legge prevede che un aggregato non è tassabile in quattro ipotesi: se ne è espressamente esentato; se è stato precedentemente utilizzato per scopi di costruzione; se è già stato assoggettato ad una tassa sugli aggregati, o se, alla data di entrata in vigore della legge, non si trova nel suo luogo di origine.
L’art. 17, nn. 3 e 4, della legge come modificata prevede taluni casi di esenzione dalla tassa.
Peraltro, l’art. 18, nn. 1, 2 e 3, della legge come modificata designa i processi esentati dalla tassa e i materiali che godono di tale esenzione.
Procedimento amministrativo e contenzioso dinanzi al giudice nazionale
Con lettera del 24 settembre 2001 la Commissione ha ricevuto una denuncia (in prosieguo: la “prima denuncia”) proveniente da due imprese che non avevano alcun legame con la ricorrente e che chiedevano che la loro identità non fosse rivelata allo Stato membro interessato, in conformità dell’art. 6, n. 2, del regolamento (CE) del Consiglio, n. 659, recante modalità di applicazione dell’articolo [88] del trattato CE (
GU L 83, pag. 1
). I denuncianti ritenevano in buona sostanza che costituissero aiuti di Stato l’esclusione di taluni materiali dall’ambito di applicazione dell’AGL, l’esenzione delle esportazioni e le deroghe riguardanti l’Irlanda del Nord.
Con lettera del 20 dicembre 2001 il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord ha notificato alla Commissione il regime di aiuto di Stato denominato “Introduzione per fasi della tassa sugli aggregati in Irlanda del Nord”.
Con lettera del 6 febbraio 2002 la Commissione ha comunicato una sintesi della prima denuncia a tale Stato membro e lo ha invitato, da una parte, a presentare le proprie osservazioni su tale denuncia e, dall’altra, a fornire supplementi di informazione sull’AGL, cosa che esso ha fatto con lettera del 19 febbraio 2002.
L’11 febbraio 2002 la ricorrente ha proposto un ricorso contro l’AGL dinanzi alla High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division [Tribunale di secondo grado d’Inghilterra e del Galles]. Essa faceva valere in particolare la violazione delle norme comunitarie in materia di aiuti di Stato. Con sentenza 19 aprile 2002 la High Court of Justice ha respinto il ricorso, autorizzando la ricorrente ad interporre appello dinanzi alla Court of Appeal (England & Wales) [Corte d’appello d’Inghilterra e del Galles]. A seguito dell’appello effettivamente interposto dalla ricorrente, la Court of Appeal ha ordinato la sospensione del procedimento, tenendo conto della proposizione del presente ricorso dinanzi al Tribunale.
Con lettera del 15 aprile del 2002 la ricorrente aveva nel frattempo depositato una denuncia presso la Commissione contro l’AGL (in prosieguo: la “denuncia della ricorrente”). Essa faceva valere, in sostanza, che l’esclusione di taluni materiali dall’ambito di applicazione dell’AGL nonché l’esenzione delle esportazioni costituivano aiuti di Stato. Quanto alle deroghe riguardanti l’Irlanda del Nord, notificate dalle autorità del Regno Unito, esse sarebbero incompatibili con il mercato comune.
Decisione impugnata
Il 24 aprile 2002 la Commissione ha adottato una decisione di non sollevare obiezioni contro l’AGL (in prosieguo: la “decisione impugnata”).
Il 2 maggio 2002 la decisione impugnata è stata comunicata alla ricorrente dalle autorità del Regno Unito e le è stata notificata formalmente dalla Commissione con lettera del 27 giugno 2002.
Nella sua decisione (considerando 43), la Commissione considera che la tassa non comporta elementi di aiuto di Stato ai sensi dell’art 87, n. 1, CE, in quanto il suo ambito di applicazione è giustificato dalla logica e dalla natura del regime fiscale. Peraltro, essa ritiene che l’esenzione accordata all’Irlanda del Nord, che è stata notificata alla Commissione, sia compatibile con il mercato comune.
Nel descrivere l’ambito di applicazione dell’AGL, la Commissione sottolinea, in sostanza, che tale tassa sarà prelevata sugli aggregati vergini, “definiti come aggregati prodotti a partire da depositi naturali di minerali che sono oggetto di una prima estrazione” e composti “di frammenti di rocce, di sabbie e di ghiaie che possono essere utilizzati allo stato grezzo o dopo trattamento meccanico come la frantumazione, il processo di arricchimento e la vagliatura” (considerando 8 e 9). Quanto ai materiali esclusi e agli obiettivi perseguiti, essa indica nei considerando 11-13 della decisione impugnata:
“L’AGL non sarà riscossa su materiali che sono sottoprodotti o scarti di altri processi. Secondo le autorità britanniche, figurano tra tali materiali gli scarti di scisto e di caolino, lo sterile, le ceneri, le scorie generate dagli altiforni, gli scarti di vetro e di gomma. Allo stesso modo, essa non colpirà gli aggregati riciclati, categoria in cui rientrano le rocce, sabbie e ghiaie che sono state oggetto di almeno un primo utilizzo (generalmente nel settore dell’edilizia e dei lavori pubblici).
Secondo le autorità britanniche, l’esclusione di tali materiali dall’ambito di applicazione dell’AGL mira ad incoraggiare il loro impiego in quanto materiali da costruzione e a ridurre l’estrazione eccessiva di aggregati vergini, incoraggiando così una gestione razionale delle risorse.
Le proiezioni iniziali delle autorità britanniche fanno assegnamento sull’ipotesi che l’AGL permetterà di ridurre il volume della domanda di aggregati vergini di 20 milioni di tonnellate per anno in media, da riferire ad una domanda annuale nel Regno Unito dell’ordine di 230-250 milioni di tonnellate”.
Per quanto riguarda la valutazione relativa all’ambito di applicazione dell’AGL, la decisione impugnata così recita nei considerando 29 e 31:
“La Commissione rileva che l’AGL colpirà soltanto lo sfruttamento commerciale di rocce, sabbie e ghiaie utilizzate in quanto aggregati. Essa non colpirà tali materiali se sono usati per altri fini. L’AGL sarà riscossa soltanto sugli aggregati vergini. L’AGL non sarà riscossa né sugli aggregati estratti in quanto sottoprodotti o scarti di altri processi (aggregati secondari) né sugli aggregati riciclati. Di conseguenza, la Commissione ritiene che l’AGL riguardi soltanto taluni settori di attività e talune imprese. Essa nota dunque che occorre valutare se l’ambito di applicazione dell’AGL sia giustificato dalla logica e dalla struttura del sistema fiscale.
(…) [I]l Regno Unito, nell’ambito dell’esercizio della sua libertà di determinare il proprio regime fiscale nazionale, ha concepito l’AGL in modo da massimizzare il ricorso ad aggregati riciclati o ad altri prodotti di sostituzione rispetto agli aggregati vergini e da promuovere un uso razionale degli aggregati vergini, risorsa naturale non rinnovabile. I danni ambientali rappresentati dall’estrazione degli aggregati, che il Regno Unito intende limitare mediante l’AGL, comprendono le immissioni sonore, le polveri, i danni alla biodiversità e il degrado visivo”.
La Commissione ne deduce, nel considerando 32, che “l’AGL è una tassa specifica, il cui ambito di applicazione è molto limitato, definito dallo Stato membro in funzione delle caratteristiche proprie del settore di attività interessato” e che “[l]a struttura e la portata della tassa riflettono la netta distinzione tra l’estrazione di aggregati vergini, che comporta conseguenze indesiderabili per l’ambiente, e la produzione di aggregati secondari o riciclati, che rappresenta un contributo importante al trattamento delle rocce, ghiaie e sabbie che risultano dall’escavazione, da altri lavori o da trattamenti effettuati legalmente per scopi diversi”.
Per quanto riguarda l’esenzione degli aggregati esportati senza aver subito alcuna trasformazione sul territorio del Regno Unito, la decisione impugnata afferma quanto segue al considerando 33:
“(…) una tale soluzione si giustifica per il fatto che gli aggregati possono essere esentati nel Regno Unito se sono utilizzati nei processi di fabbricazione esentati (ad esempio la produzione del vetro, di plastiche, di carta, di fertilizzanti e di pesticidi). Poiché le autorità britanniche non possono esercitare un controllo sull’impiego degli aggregati al di fuori del loro territorio, l’esenzione delle esportazioni è necessaria per la certezza del diritto degli esportatori di aggregati e per evitare una disparità di trattamento delle esportazioni di aggregati che potrebbero altrimenti beneficiare di un’esenzione all’interno del Regno Unito”.
La Commissione al considerando 34 conclude:
“[È] nella natura e nella sistematica di una tale tassa che essa non sia applicabile agli aggregati secondari, né agli aggregati riciclati. L’imposizione di una tassa sull’estrazione di aggregati vergini contribuirà alla diminuzione dell’estrazione di aggregati primari, a quella dell’impiego di risorse non rinnovabili e delle conseguenze dannose per l’ambiente. La Commissione è quindi dell’avviso che i vantaggi che possono generarsi a beneficio di talune imprese a seguito della determinazione dell’ambito di applicazione dell’AGL siano giustificati dalla natura e dalla struttura generale del regime fiscale”».
Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 12 luglio 2002, la ricorrente, la British Aggregate Association, ha proposto un ricorso inteso a far annullare in parte la decisione della Commissione C (2002) 1478 def., del 24 aprile 2002, relativa al fascicolo in materia di aiuti di Stato N 863/01 — Regno Unito/Tassa sugli aggregati (in prosieguo: la «decisione impugnata»).
Con ordinanza del presidente della Seconda Sezione del Tribunale del 28 novembre 2002, il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord è stato ammesso a intervenire a sostegno delle conclusioni della Commissione delle Comunità europee.
A sostegno del suo ricorso, la ricorrente deduce, in primo luogo, la violazione dell’articolo 87, paragrafo 1, CE, in secondo luogo, il difetto di motivazione ai sensi dell’articolo 253 CE, in terzo luogo, la violazione da parte della Commissione dell’obbligo di avviare il procedimento d’indagine formale ai sensi dell’articolo 88, paragrafo 2, CE e, in quarto luogo, la violazione da parte di tale istituzione dei suoi obblighi in occasione dell’esame preliminare ai sensi dell’articolo 88, paragrafo 3, CE.
La Commissione ha contestato la ricevibilità del ricorso affermando che la decisione impugnata non riguardava individualmente la ricorrente ai sensi dell’articolo 230, quarto comma, CE.
Con la sentenza annullata, punto 1 supra, il Tribunale ha dichiarato il ricorso ricevibile per i motivi di cui ai relativi punti 45-68. Peraltro, ha respinto il primo e il secondo motivo, esaminati congiuntamente, quindi il terzo e il quarto motivo con gli argomenti enunciati rispettivamente ai punti 104-156, 163-173, e 177-180 della sentenza annullata, punto 1 supra. Quindi il Tribunale ha respinto il ricorso in toto.
Con atto depositato il 27 novembre 2006, la ricorrente ha proposto un'impugnazione dinanzi alla Corte intesa a far annullare la sentenza del Tribunale, punto 1 supra, e la decisione impugnata, salvo per quanto riguarda l’esenzione dell’Irlanda del Nord. La Commissione ha proposto un'impugnazione incidentale chiedendo alla Corte di annullare la suddetta sentenza e di dichiarare il ricorso irricevibile. Il Regno Unito ha concluso per il rigetto dell’impugnazione principale.
Con sentenza del 22 dicembre 2008, British Aggregates/Commissione (
C-487/06 P, Racc. pag. I-10505
; in prosieguo: la «sentenza su impugnazione»), la Corte ha annullato la sentenza del Tribunale, punto 1 supra, e ha rinviato la causa dinanzi ad esso.
La Corte ha confermato integralmente la valutazione del Tribunale riguardo alla ricevibilità del ricorso (sentenza su impugnazione, punto 8 supra, punti 24-58).
Per quanto riguarda il merito, la Corte ha constatato l’esistenza di due errori di diritto da parte del Tribunale.
Secondo la Corte, da un lato, ai punti 115, 117, 120, 121 e 128 della sentenza annullata, punto 1 supra, il Tribunale ha violato la nozione di aiuto, in particolare il criterio della selettività del vantaggio, che non distingue a seconda delle cause o degli obiettivi degli interventi statali, ma li definisce in funzione dei loro effetti. Pertanto il Tribunale non avrebbe potuto prendere in considerazione l’obiettivo ambientale perseguito per giustificare l’esclusione dall’ambito di applicazione dell’articolo 87, paragrafo 1, CE, di misure che comportano un vantaggio selettivo (sentenza su impugnazione, punto 8 supra, punti 82-92).
Dall’altro, la Corte ha considerato che, in particolare ai punti 118, 134, 139, 154 e 171 della sentenza annullata, punto 1 supra, nel giudicare che la Commissione disponeva di un ampio potere discrezionale all’atto dell’applicazione dell’articolo 88, paragrafo 3, CE, il Tribunale era incorso in errore per quanto riguarda il grado di controllo giurisdizionale da esercitare nei confronti della nozione di aiuto, la quale presentava un carattere giuridico e doveva essere interpretata sulla base di elementi obiettivi. Per questa ragione, secondo la Corte, il giudice dell’Unione europea deve, in linea di principio, esercitare un controllo integrale per quanto riguarda la questione se una misura rientri nell’ambito di applicazione dell’articolo 87, paragrafo 1, CE. Tale principio si applica anche alle decisioni adottate dalla Commissione al termine del procedimento di esame preliminare ai sensi dell’articolo 88, paragrafo 3, CE, dal momento che la Commissione è tenuta, senza disporre di margini di discrezionalità, ad avviare il procedimento di indagine formale ai sensi del paragrafo 2 di tale articolo quando l’esame preliminare non le consente di superare tutte le difficoltà di valutazione. Secondo la Corte, tale errore di diritto inficia nella sua integralità l’analisi di merito della decisione impugnata effettuata dal Tribunale (sentenza su impugnazione, punto 8 supra, punti 109-115).
La Corte ha altresì accolto una censura relativa al punto 112 della sentenza annullata, punto 1 supra. Il Tribunale ha ivi considerato in sostanza che nell’insieme della decisione impugnata, in particolare al punto 29 della sua motivazione, la Commissione aveva ritenuto che i termini «aggregati primari» designassero essenzialmente aggregati «assoggettati all’AGL», mentre i termini «aggregati secondari» si riferissero essenzialmente agli aggregati «esenti» elencati nella legge. Il Tribunale ne ha dedotto, in particolare, che la Commissione si era limitata ad affermare al suddetto punto che «l’AGL non sarà riscossa sui prodotti derivati o sugli scarti di prima estrazione quando sono esentati dalla legge». Secondo la Corte, così facendo, il Tribunale è incorso in un errore di interpretazione e ha sostituito la propria interpretazione a quella derivante direttamente dalla decisione impugnata, per quanto nessun elemento materiale lo giustificasse (sentenza su impugnazione, punto 8 supra, punti 140-145, in particolare punto 144, e 151).
La Corte ha inoltre accolto una censura relativa al punto 150 della sentenza annullata, punto 1 supra, avente ad oggetto il rispetto dell’obbligo di motivazione ai sensi dell’articolo 253 CE. Secondo la Corte, contrariamente a quanto il Tribunale ha ivi constatato, la motivazione fondata sull’articolo 91 CE non può essere considerata come ricollegantesi ai motivi esposti nella decisione impugnata, relativi all’assenza di mezzi di controllo delle autorità del Regno Unito sull’impiego di materiali in quanto aggregati al di fuori del territorio di tale Stato membro, ma rappresenta in realtà una motivazione differente, fornita a seguito dell’adozione di tale decisione. Pertanto, secondo la Corte, il Tribunale ha violato l’articolo 253 CE prendendo in considerazione tale motivazione a titolo dei motivi enunciati nella decisione impugnata (sentenza su impugnazione, punto 8 supra, punti 172-179, in particolare punto 178).
La Corte ha infine respinto i motivi di ricorso relativi ad errori di diritto vertenti, da un lato, sul mancato avvio del procedimento di indagine formale previsto dall’articolo 88, paragrafo 2, CE (sentenza su impugnazione, punto 8 supra, punti 185-189) e, dall’altro, sull’insufficienza di motivazione della decisione impugnata (sentenza su impugnazione, punto 8 supra, punti 192-194).
La Corte ha infine deciso di annullare la sentenza del Tribunale, punto 1 supra, di rinviare la causa dinanzi ad esso a motivo dei due errori di diritto contemplati ai punti 11 e 12 supra e di riservare le spese (sentenza su impugnazione, punto 8 supra, punti 195, 197 e 198).
A seguito del rinvio della presente causa, le parti sono state invitate a presentare le loro osservazioni sulle conseguenze da trarre dalla sentenza su impugnazione, punto 8 supra, ai fini della soluzione della controversia. Conformemente all’articolo 119, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale, la ricorrente, la Commissione e il Regno Unito hanno depositato osservazioni scritte.
La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
—
annullare la decisione impugnata, salvo per quanto riguarda l’esenzione dell’Irlanda del Nord;
—
condannare la Commissione alle spese, comprese quelle esposte nell’ambito dell’impugnazione.
La Commissione, sostenuta dal Regno Unito, conclude che il Tribunale voglia:
—
respingere il ricorso;
—
condannare il ricorrente alle spese.
Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Prima Sezione ampliata) ha deciso di passare alla fase orale.
Le parti hanno svolto le loro difese orali e risposto ai quesiti orali del Tribunale all’udienza svoltasi il 16 maggio 2011.
Nel corso dell’udienza, il Tribunale ha invitato la Commissione e il Regno Unito, nell’ambito di una misura di organizzazione del procedimento ai sensi dell’articolo 64 del regolamento di procedura, a sottoporgli entro un termine di tre settimane tutti i documenti o i riferimenti ai documenti già contenuti nel fascicolo amministrativo riferentisi a taluni elementi fattuali del procedimento amministrativo avviato a seguito della notifica della Aggregates Levy (tassa sugli aggregati; in prosieguo: la «AGL» o la «tassa») per quanto riguarda l’estrazione di aggregati «vergini» destinati allo sfruttamento commerciale. Il Tribunale ha così lasciato aperta la fase orale del procedimento, circostanza di cui è stato dato atto nel processo verbale dell’udienza.
Con atto separato depositato nella cancelleria del Tribunale il 30 maggio 2011, la ricorrente ha chiesto al Tribunale di ordinare alla Commissione e al Regno Unito, nell’ambito di misure di organizzazione del procedimento ai sensi dell’articolo 64 del regolamento di procedura, di sottoporre informazioni supplementari circa taluni fatti contestati nel corso dell’udienza. La Commissione e il Regno Unito hanno presentato le loro osservazioni su tale domanda il 13 e il 14 luglio 2011.
Con atti separati, depositati nella cancelleria del Tribunale il 14 giugno 2011, la Commissione e il Regno Unito hanno rispettivamente ottemperato alla domanda di produzione di documenti del Tribunale. La ricorrente ha presentato le sue osservazioni su tali documenti il 18 luglio 2011 e la fase orale del procedimento è stata chiusa.
In diritto
1.
Osservazioni preliminari
Avendo la Corte confermato definitivamente la valutazione del Tribunale nella sentenza annullata, punto 1 supra, circa la ricevibilità del ricorso (sentenza su impugnazione, punto 8 supra, punti 24-58), il che è stato riconosciuto dalle parti, si deve constatare che il presente ricorso è ricevibile e limitare la valutazione del Tribunale alla legalità sostanziale della decisione impugnata.
A tal fine, a seguito del rinvio della presente causa per errori di diritto constatati ai punti 82-92, 109-115 della sentenza su impugnazione, punto 8 supra, nei quali è stata dichiarata la violazione da parte del Tribunale della nozione di aiuto e del grado di controllo giurisdizionale della decisione impugnata (v. punti 10-12 e 16 supra), il Tribunale è tenuto a riesaminare l’insieme dei fatti pertinenti, oggetto della presente controversia, e a qualificarli ex novo alla luce del divieto di cui all’articolo 87, paragrafo 1, CE.
Il Tribunale ritiene pertanto necessario esaminare il primo motivo, relativo alla violazione dell’articolo 87, paragrafo 1, CE.
2.
Sul primo motivo, relativo alla violazione dell’articolo 87, paragrafo 1, CE
Riassunto delle osservazioni delle parti a seguito del rinvio
La ricorrente, in sostanza, afferma che la decisione impugnata è inficiata da una violazione della nozione di aiuto, in particolare del carattere selettivo dei vantaggi derivanti dall’AGL. Né la Commissione né il Regno Unito avrebbero dimostrato che, con riferimento all’obiettivo ambientale perseguito dall’AGL, il trattamento differenziato di taluni aggregati e/o materiali fosse tale da essere giustificato dalla natura, dall’economia generale o dalla logica ambientale della legge. L’incoerenza dell’ambito di applicazione dell’AGL darebbe quindi luogo a vantaggi selettivi, vietati dall’articolo 87, paragrafo 1, CE. Secondo la ricorrente tale incoerenza è confermata, in particolare, dall’esenzione dalla tassa di taluni materiali quali l’ardesia, l’argilla e lo scisto, pur costituendo essi «aggregati» ai sensi della legge e sebbene gli aggregati di materiali sostituibili siano assoggettati alla tassa. Tuttavia, in assenza di una chiara definizione della nozione di «aggregati», una siffatta esenzione non può essere giustificata dall’argomento secondo cui l’AGL è intesa a dirottare la domanda di aggregati «vergini» verso materiali più rispettosi dell’ambiente, in particolare a promuovere l’uso di aggregati riciclati e di altri prodotti di sostituzione nonché un utilizzo efficace dei suddetti aggregati vergini, risorsa non rinnovabile (punto 31 della decisione impugnata).
Per quanto riguarda l’esenzione delle esportazioni, la ricorrente invita il Tribunale a censurare il ragionamento, di cui al punto 33 della decisione impugnata, secondo cui le autorità del Regno Unito non sarebbero in grado di controllare le esportazioni di aggregati, il che comporterebbe un rischio di disparità di trattamento degli aggregati esportati. Infatti, il 90% degli aggregati esportati ed esentati proverrebbe da un’unica cava di granito, situata a Glensanda in Scozia, della quale nessun prodotto potrebbe essere utilizzato nei procedimenti esentati nel Regno Unito. Quindi, la vera giustificazione di tale esenzione, estranea alla natura e all’economia generale di una tassa ambientale, sarebbe quella di preservare la competitività. L’esenzione delle esportazioni conferirebbe pertanto un vantaggio selettivo ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, CE.
La Commissione replica che, ai fini dell’applicazione dell’articolo 87, paragrafo 1, CE, il Tribunale deve «dapprima valutare l’esistenza di una misura (o di un “sistema”) che non contiene elementi di aiuti di Stato e non tiene conto dell’obiettivo ambientale o della natura o dell’economia generale del sistema».
Infatti, secondo la Commissione, si deve constatare, in un primo tempo, che un onere fiscale eccezionale che grava su un settore limitato non è un aiuto di Stato, senza che si renda necessario valutare gli obiettivi della tassa o la natura e l’economia generale del sistema. Nella specie, gli aggregati sarebbero assoggettati alla tassa, mentre materiali diversi dagli aggregati o che non sono utilizzati in quanto tali non lo sarebbero. Si sarebbe dovuto constatare, in un secondo tempo, che il sistema prevede eccezioni per i prodotti riciclati e per i sostituti degli aggregati vergini, in particolare i materiali di sterro, anche utilizzati come aggregati, e che tali deroghe rientrano nella natura o nell’economia generale del sistema e contribuiscono effettivamente a ridurre ulteriormente l’estrazione degli aggregati vergini. Tuttavia la ricorrente persisterebbe nel suo errore di partenza inteso a far passare l’obiettivo ambientale, che scaturisce dalla natura o dall’economia generale del sistema, dalla seconda alla prima tappa di tale ragionamento. Contrariamente a quanto il Tribunale avrebbe giudicato nella sentenza annullata, punto 1 supra, tale ragionamento si applicherebbe ad ogni tassa che costituisce un onere fiscale eccezionale che grava su un settore limitato, quali ne siano gli obiettivi. La sentenza su impugnazione, punto 8 supra, avrebbe correttamente rilevato tale errore e avrebbe così confermato la decisione impugnata e la posizione della Commissione.
La Commissione contesta l’argomento secondo cui l’AGL non segue una logica coerente in quanto altri settori che hanno analoga incidenza sull’ambiente non sono assoggettati alla tassa (sentenza del Tribunale, punto 1 supra, punti 82, 86 e 87). Un onere fiscale eccezionale che grava su un settore limitato — cioè gli aggregati — non conterrebbe elementi di aiuto di Stato a favore di tutti gli altri settori non assoggettati alla tassa. Tali altri settori non sarebbero stati assoggettati perché o non erano aggregati (carbone, lignite, argilla, caolino, ball clay, ardesia e scisto; sentenza del Tribunale, punto 1 supra, punto 129), o non erano utilizzati in quanto aggregati (calcare destinato alla produzione di cemento e sabbia destinata alla produzione di vetro) (sentenza del Tribunale, punto 1 supra, punti 90-92 e 128, prima frase). Nella sentenza annullata, punto 1 supra, il Tribunale avrebbe correttamente respinto tale argomento della ricorrente e giudicato che in linea di principio competeva allo Stato membro stabilire i beni o i servizi che esso decide di assoggettare, senza che da ciò derivi un aiuto di Stato a favore di altri settori aventi un'incidenza comparabile sull’ambiente (punti 114-116, 128 e 129 della sentenza del Tribunale, punto 1 supra).
Tuttavia il Tribunale avrebbe aggiunto un aspetto che non risulta dalla motivazione della decisione impugnata e che non è stato invocato dalla Commissione nel corso del procedimento, poiché incompatibile con la costante giurisprudenza (sentenza su impugnazione, punto 8 supra, punti 84, 85 e 87), e cioè l’obiettivo ambientale (sentenza del Tribunale, punto 1 supra, punti 115 e 128). Infatti, il Tribunale avrebbe erroneamente interpretato la motivazione della decisione impugnata come limitata alle tasse ambientali, poiché tale motivazione si applica ad ogni tassa indipendentemente dal suo obiettivo. La Corte avrebbe correttamente rilevato tale errore (sentenza su impugnazione, punto 8 supra, punti 86 e 87). Per correggerlo, il Tribunale dovrebbe eliminare l’obiettivo ambientale da tale parte del suo ragionamento per giungere alla conclusione che un onere fiscale eccezionale che grava su un settore limitato non comporta elementi di aiuto a favore di tutti gli altri settori non assoggettati e che non si ha aiuto di Stato a favore di materiali diversi dagli aggregati e dagli aggregati destinati a impieghi esclusi dall’ambito di applicazione dell’AGL. La Commissione a questo proposito precisa che la sentenza su impugnazione, punto 8 supra, respinge espressamente le varie censure della ricorrente circa il fatto che taluni aggregati sono assoggettati alla tassa e che taluni materiali diversi dagli aggregati o che non sono utilizzati in quanto tali non lo sono.
La Commissione sostiene che il punto 88 della sentenza su impugnazione, punto 8 supra, conferma tale valutazione nel rilevare che l’aggiunta nella sentenza annullata, punto 1 supra, dell’obiettivo ambientale è in contraddizione manifesta con l’esclusione di altri settori dannosi per l’ambiente, come quello del carbone, e con l’invocazione di altri obiettivi per giustificare l’assenza di assoggettamento alla tassa di tali altri settori, tra cui la volontà di preservare la competitività internazionale. A questo proposito la Corte avrebbe giustamente constatato che una siffatta contraddizione non può essere dissipata invocando motivi fondati sulla natura o sull’economia generale del sistema, tanto più che «non è l’obiettivo che conta ma gli effetti» (sentenza su impugnazione, punto 8 supra, punti 84, 85 e 87).
Per quanto riguarda la distinzione operata dal Tribunale ai punti 120 e 121 della sentenza annullata, punto 1 supra, tra il caso di specie e quello all’origine della sentenza dell Corte dell’8 novembre 2001, Adria-Wien Pipeline e Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke (
C-143/99, Racc. pag. I-8365
; in prosieguo: la «sentenza Adria-Wien Pipeline»), la Commissione ricorda che la Corte ha constatato che l’articolo 87, paragrafo 1, CE definisce gli interventi statali in funzione dei loro effetti, quindi a prescindere dalle tecniche utilizzate (sentenza su impugnazione, punto 8 supra, punto 89). Per quanto riguarda gli effetti, la Commissione ricorda che l’AGL è una tassa specifica che grava su un settore limitato, cioè quello degli aggregati (punto 32 della decisione impugnata). Tale caratteristica di onere fiscale eccezionale che grava su un settore limitato giustificherebbe la conclusione che tale tassa non è di per sé — e quale che ne sia l’obiettivo — un aiuto di Stato a favore dei materiali diversi dagli aggregati o dagli aggregati non utilizzati come tali (sentenza del Tribunale, punto 1 supra, punti 90-92). Secondo la Commissione tale caratteristica costituisce inoltre il «punto di riferimento neutro», o «il sistema», o «la normalità» — che «non comporta di per sé elementi di aiuti di Stato e che non è istituito tenendo presente l’obiettivo della tassa o la natura o l’economia generale del sistema o fondandosi su di essi» —, che consente di determinare se altre esenzioni dalla tassa rientrino o meno nella natura o nell’economia generale del sistema. Orbene, un siffatto settore limitato in quanto «punto di riferimento» mancherebbe nella situazione all’origine della sentenza Adria-Wien Pipeline, cit., poiché la misura di cui trattasi ha prodotto effetti su gran parte dell’economia generale, il che avrebbe giustificato un differente approccio.
La Commissione invita così il Tribunale a riesaminare, nel rispetto dello standard richiesto di controllo giurisdizionale, in primo luogo, l’individuazione del settore degli aggregati (sentenza del Tribunale, punto 1 supra, punti 75, 90, 91, 110, 138 e 139, e sentenza su impugnazione, punto 8 supra, punti 96-101). Nella specie la Commissione avrebbe basato la sua analisi sul campo di applicazione della tassa quale determinato dal Regno Unito. I materiali diversi dagli aggregati, come il carbone, la lignite, l’argilla, il caolino, il ball clay, l’ardesia e lo scisto, e gli aggregati che non sono utilizzati in quanto tali, in particolare il calcare destinato alla produzione del cemento e la sabbia destinata alla produzione di vetro, non sarebbero assoggettati alla tassa poiché non rientrano nel settore degli aggregati. Non sarebbe pertanto esatto sostenere, come affermato dalla ricorrente, che i materiali di cui trattasi sono tutti aggregati. La sentenza su impugnazione, punto 8 supra (punto 130) confermerebbe anch’essa che taluni materiali non sono assoggettati alla tassa perché non sono degli aggregati. In secondo luogo, tale riesame dovrebbe vertere sull’assoggettamento degli aggregati aventi alte specifiche tecniche, come il pietrisco rosso per le piste ciclabili, il rivestimento delle carreggiate e le massicciate delle strade ferrate, in quanto sono aggregati indipendentemente dal fatto che esistano o meno sostituti di tali materiali (sentenza del Tribunale, punto 1 supra, punti 85, 90-92, 135 e 136, e sentenza su impugnazione, punto 8 supra, punti 125, 126, 130 e 131). In terzo luogo, il Tribunale dovrebbe riesaminare l’assoggettamento del calcare e della sabbia «secondari» in quanto sono utilizzati come aggregati, indipendentemente dalla loro qualificazione o no come prodotti «secondari» di talune cave (sentenza del Tribunale, punto 1 supra, punti 86, 90-92 e 137, e sentenza su impugnazione, punto 8 supra, punto 146-151). In quarto luogo, tale riesame dovrebbe avere ad oggetto il non assoggettamento dei prodotti diversi dagli aggregati e dai materiali di sterro, come l’ardesia, lo scisto, l’argilla, il caolino, il ball clay, il carbone e la lignite, anche quando sono impiegati come aggregati, in quanto l’incentivo a utilizzare sostituti di aggregati vergini rientra nella natura o nell’economia generale del sistema (sentenza del Tribunale, punto 1 supra, punti 83, 94-98 e 130-132, e sentenza su impugnazione, punto 8 supra, punti 152-154 e 160-162). Infine, per quanto riguarda l’esenzione delle esportazioni, la Commissione invita il Tribunale a riesaminare se tale esenzione sia giustificata dai motivi esposti ai punti 22 e 33 della decisione impugnata.
Il Regno Unito contesta in particolare la tesi della ricorrente secondo la quale talune nozioni essenziali dell’AGL non sono mai state chiaramente definite ed è stato loro attribuito un contenuto diverso a seconda delle circostanze.
Ad esempio, l’espressione «aggregato primario» sarebbe quella più frequentemente usata dai gestori di cave per designare l’aggregato primario o principale ivi prodotto. Tali gestori produrrebbero sovente una gamma di aggregati differenti, che variano a seconda della loro proprietà fisica, della loro specifica tecnica e dalla loro adeguatezza in vista di talune applicazioni. In tal senso, gli aggregati con elevata specifica potrebbero essere impiegati per la realizzazione di catrame o di calcestruzzo, mentre aggregati a specifica più ridotta potrebbero essere adatti per un uso di riporto o per massicciate. Gli aggregati primari sarebbero in genere considerati avere valore più elevato, costituire oggetto di una domanda importante e avere un tenore sufficientemente forte da renderli appropriati ad una ampia gamma di applicazioni. L’efficienza economica dell’estrazione dipenderebbe significativamente dalla geologia del sito e, in una certa misura, dalla facilità con cui è possibile istradare sul sito il materiale richiesto per raffinare la materia prima e massimizzarne le qualità auspicate.
Per contro, l’espressione «aggregato secondario» sarebbe quella più frequentemente utilizzata dai gestori di cave per designare gli aggregati che costituiscono prodotti derivati dalla produzione degli aggregati primari, che implica sovente un trattamento fisico, quale la frantumazione, la vagliatura, la molatura e la macinatura. In ciascuna fase di tale trattamento, gli aggregati derivati creati non avrebbero un tenore così forte come quello degli aggregati primari e sarebbero quindi separati da questi ultimi. Gli aggregati secondari potrebbero costituire l’oggetto di un trattamento supplementare in più fasi, al fine di raggiungere il loro potenziale massimo in quanto aggregati. Quindi, sarebbe prodotta una gamma di prodotti a tenore diverso e di qualità o di valore sempre più limitati, fino a che non si giunga a un materiale granulare molto fine, cioè le «particelle fini» il cui uso è limitato e per le quali la domanda è ridotta. Non si tratterebbe peraltro necessariamente di prodotti derivati o di scarti. Al contrario, la maggior parte degli aggregati secondari avrebbe un valore e una qualità particolarmente elevati e sarebbero ricercati, di modo che, nella maggior parte dei casi, soltanto le «particelle fini» potrebbero essere qualificate come scarti. Pertanto il tenore dell’aggregato secondario, più ridotto rispetto a quello dell’aggregato primario, costituisce l’aspetto essenziale che consente di distinguere questi due tipi di aggregati. L’espressione «aggregato secondario» sarebbe inoltre talvolta utilizzata per designare i prodotti derivati da taluni processi di estrazione e di fabbricazione il cui scopo non è produrre aggregati, ma che si concludono inevitabilmente con la produzione di siffatti materiali, come i residui dell’estrazione mineraria, l’estrazione di caolino, la produzione di ardesia, le ceneri di centrali elettriche e le scorie degli altiforni. Questi processi dovrebbero così essere distinti dallo sfruttamento di aggregati.
Il Regno Unito rileva che esso auspica di ridurre lo smaltimento di siffatti prodotti derivati in quanto scarti e cerca quindi di incentivarne l’utilizzo in quanto soluzione sostitutiva efficiente rispetto allo sfruttamento degli aggregati in quanto tali. Sebbene l’AGL non definisca tali materiali come «aggregati secondari», tale designazione sarebbe correntemente utilizzata nei settori interessati. La terminologia utilizzata nel settore dello sfruttamento delle cave sarebbe tuttavia tale da indurre in errore, nella misura in cui i materiali assoggettati e quelli non assoggettati sarebbero sovente designati, erroneamente, rispettivamente come aggregati primari e secondari, mentre la categoria degli aggregati assoggettati comprenderebbe aggregati sia primari che secondari. Inoltre, i termini «aggregati vergini» farebbero riferimento agli aggregati sia primari che secondari che non sono stati in precedenza utilizzati poiché sono stati oggetto di recente estrazione. Gli aggregati riciclati non sarebbero pertanto aggregati vergini.
Il Regno Unito contesta l’argomento della ricorrente secondo il quale la Commissione come pure il Regno Unito non avrebbero dimostrato una logica ambientale coerente dell’AGL o avrebbero omesso di dimostrare che la sua natura e la sua economia generale sono tali da giustificarne il campo di applicazione. Sarebbe pacifico che l’estrazione di aggregati produce molti impatti ambientali negativi, comprese immissioni sonore, polveri, alterazioni del paesaggio, danni alla biodiversità e perdita di attrattività. L’AGL sarebbe intesa a integrare tali costi ambientali nel prezzo degli aggregati per ridurre così lo sfruttamento di aggregati vergini, incoraggiare il loro utilizzo efficiente, l’utilizzo di altri materiali riciclati, nonché l’utilizzo di materiali che altrimenti sarebbero smaltiti in quanto scarti. Benché l’AGL sia riscossa direttamente presso i produttori di aggregati, l’onere della tassa graverebbe in definitiva sugli utenti finali degli aggregati, poiché i detti produttori ripercuotono il costo della tassa sui loro clienti tramite la fissazione dei prezzi. In questo senso, l’AGL sarebbe una imposta indiretta sui consumatori finali di aggregati vergini.
Il Regno Unito contesta l’esistenza di incoerenze nell’economia generale dell’AGL, che sarebbe all’origine di vantaggi selettivi a favore di taluni settori o prodotti non assoggettati. Il Tribunale non dovrebbe riesaminare, in modo dettagliato, gli argomenti della ricorrente circa la natura, la logica e l’ambito di applicazione dell’AGL, dal momento che la Corte li ha respinti in gran parte, tenuto conto delle valutazioni fattuali sovrane del Tribunale (sentenza su impugnazione, punto 8 supra, punti 94-101). Inoltre, la natura e la logica dell’AGL, nonché i principi ambientali che la giustificano, sarebbero semplici, coerenti e razionali. Quindi, il non assoggettamento di taluni materiali, quali il caolino, il ball clay, l’ardesia e altri scarti minerali e industriali discenderebbe dalla natura e dalla struttura globale dell’AGL, il che avrebbe come conseguenza che tale esenzione sfuggirebbe all’applicazione dell’articolo 87, paragrafo 1, CE.
Per quanto riguarda l’esenzione dalla tassa dell’ardesia, dello scisto e del caolino, il Regno Unito sostiene che il procedimento di produzione dell’ardesia e del caolino genera numerosi prodotti derivati dall’aggregato. Inoltre, taluni settori del mercato degli aggregati avrebbero utilizzato con successo siffatti prodotti derivati per sostituire altri aggregati vergini assoggettati all’AGL. Infatti, i procedimenti di estrazione del caolino, dell’ardesia, del carbone e di altri materiali non avrebbero per finalità la produzione di aggregati, ma approderebbero inevitabilmente alla produzione di materiali appropriati per un siffatto uso. Per quanto tali procedimenti di estrazione, in una certa misura, producano scarti e siano nocivi per l’ambiente, non esisterebbero strumenti più efficaci per produrre materiali quali l’ardesia e il caolino. Alla luce dell’obiettivo di tutela dell’ambiente dell’AGL, si dovrebbe privilegiare, nella misura del possibile, l’utilizzo, in quanto aggregati, di prodotti derivati da tali procedimenti piuttosto che utilizzare altri aggregati vergini, in particolare quando l’unica altra possibilità sarebbe smaltire tali prodotti derivati in quanto scarti. Infatti, un volume considerevole di materiali derivati da tali procedimenti sarebbe oggi venduto come aggregati non assoggettati all’AGL, mentre prima dell’istituzione della tassa la maggior parte di questi materiali sarebbe stata messa in discarica. Per quanto riguarda l’esenzione di materiali destinati ad utilizzi diversi da quelli come aggregati, quale la sabbia di silicio per la fabbricazione del vetro, essa sarebbe applicabile quando due condizioni principali sono cumulativamente soddisfatte, e cioè, da un lato, il fatto che non esista alcun materiale di sostituzione efficace e, dall’altro, il fatto che il materiale non sia utilizzato come aggregato.
Secondo il Regno Unito, in sostanza, gli argomenti della ricorrente circa la conformità o meno dell’AGL al principio «chi inquina paga», l’impatto ambientale dell’estrazione di diversi materiali, la definizione da parte della Commissione del «settore degli aggregati» e l’asserita vera ratio sottostante alle esenzioni di taluni materiali, e cioè il mantenimento della competitività internazionale, sono stati tutti respinti dalla Corte (sentenza su impugnazione, punto 8 supra, punti 99-101, 128-132, 149, 150, 161 e 162) e debbono essere disattesi. Ad ogni modo, tali argomenti sarebbero manifestamente errati, data la natura e la ratio dell’AGL quali supra esposte (sentenza del Tribunale, punto 1 supra, punti 129, 133, 134, 138 e 153). Inoltre, la ricorrente confonderebbe l’uso delle parole «aggregati primari», «aggregati secondari» e «aggregati vergini» e attribuirebbe loro un significato non suffragato da una definizione giuridica prevista dalla legge.
Sulle condizioni di applicazione dell’articolo 87, paragrafo 1, CE
Sui criteri che regolano il carattere selettivo del vantaggio
Con il primo motivo la ricorrente rimprovera alla Commissione, in sostanza, di aver violato la nozione di aiuto, in particolare i criteri del vantaggio e del suo carattere selettivo ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, CE, e di essere incorsa in errore nell’applicazione di tale nozione.
Per quanto riguarda il criterio del vantaggio, secondo costante giurisprudenza il concetto di aiuto è più ampio di quello di sovvenzione, poiché esso va a designare non soltanto prestazioni positive, come le sovvenzioni stesse, ma anche interventi di Stato che, sotto varie forme, alleviano gli oneri che normalmente gravano sul bilancio di un’impresa e che, di conseguenza, senza essere sovvenzioni in senso stretto, hanno la stessa natura e producono effetti identici (v. sentenze della Corte dell’8 maggio 2003, Italia e SIM 2 Multimedia/Commissione,
C-328/99 e C-399/00, Racc. pag. I-4035
, punto 35; del 10 gennaio 2006, Cassa di Risparmio di Firenze e a.,
C-222/04, Racc. pag. I-289
, punto 131, e del 15 giugno 2006, Air Liquide Industries Belgium,
C-393/04 e C-41/05, Racc. pag. I-5293
, punto 29 e la giurisprudenza ivi citata). Per quanto riguarda il settore fiscale, la Corte ha precisato che una misura mediante la quale le pubbliche autorità accordano a determinate imprese un’esenzione fiscale che collochi i beneficiari in una situazione finanziaria più favorevole di quella di altri contribuenti costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, CE. Allo stesso modo può costituire un aiuto di Stato una misura che conceda a talune imprese una riduzione di imposta o un rinvio del pagamento del tributo normalmente dovuto (v., in tal senso, sentenza Cassa di Risparmio di Firenze e a., cit., punto 132).
Per quanto riguarda il criterio della selettività del vantaggio, si deve esaminare se, nell’ambito di un dato regime giuridico, un provvedimento statale sia idoneo a favorire «talune imprese o talune produzioni» ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, CE rispetto ad altre imprese che si trovano in una situazione di fatto e di diritto analoga alla luce dell’obiettivo perseguito dal provvedimento di cui trattasi (sentenza Adria-Wien Pipeline, punto 35 supra, punto 41; v., altresì, sentenze della Corte del 3 marzo 2005, Heiser,
C-172/03, Racc. pag. I-1627
, punto 40 ; del 22 giugno 2006, Belgique e Forum 187/Commissione,
C-182/03 e C-217/03, Racc. pag. I-5479
, punto 119; del 6 settembre 2006, Portogallo/Commissione,
C-88/03, Racc. pag. I-7115
, punto 54, e dell’11 settembre 2008, UGT-Rioja e a.,
da C-428/06 a C-434/06, Racc. pag. I-6747
, punto 46).
Tuttavia, non soddisfa tale condizione di selettività un provvedimento che, sebbene costitutivo di un vantaggio per il suo beneficiario, sia giustificato dalla natura o dalla struttura generale del sistema nel quale si inserisce (v., in tal senso, sentenza Adria-Wien Pipeline, punto 35 supra, punto 42, e Portogallo/Commissione, punto 47 supra, punto 52). La Corte ha affermato che lo Stato membro in questione può dimostrare che tale misura discende direttamente dai principi informatori o basilari del suo sistema tributario e che, in proposito, va operata una distinzione tra, da un lato, gli obiettivi perseguiti da un determinato regime fiscale e che sono ad esso esterni e, dall’altro, i meccanismi inerenti al sistema fiscale stesso, necessari per il raggiungimento di tali obiettivi (sentenza Portogallo/Commissione, punto 47 supra, punto 81). Infatti, esenzioni fiscali che siano riconducibili ad uno scopo estraneo al sistema impositivo in cui si collocano non possono sottrarsi alle esigenze derivanti dall’articolo 87, paragrafo 1, CE.
Peraltro, per valutare il carattere selettivo del vantaggio concesso dal provvedimento di cui trattasi, la determinazione del contesto di riferimento assume un’importanza maggiore nel caso delle misure fiscali, dal momento che l’esistenza stessa di un vantaggio può essere accertata solo rispetto ad un livello di tassazione definito «normale» (v., in questo senso, sentenza Portogallo/Commissione, punto 47 supra, punto 56, e sentenza del Tribunale del 1
o
luglio 2004, Salzgitter/Commissione,
T-308/00, Racc. pag. II-1933
, punto 81). In tal senso, la qualificazione di una misura fiscale nazionale come «selettiva» presuppone in un primo momento l’identificazione e il previo esame del regime tributario comune o «normale» applicabile nello Stato membro interessato. È in rapporto a tale regime fiscale comune o «normale» che si deve in un secondo momento valutare e accertare l’eventuale selettività del vantaggio concesso dalla misura fiscale considerata, dimostrando che quest’ultima deroga a tale regime comune, in quanto introduce differenziazioni tra operatori che si trovano, sotto il profilo dell’obiettivo perseguito dal sistema tributario di tale Stato membro, in una situazione di fatto e di diritto analoga.
Occorre pertanto, in un primo momento, individuare i criteri che determinano la tassazione «normale» prevista dall’AGL.
Sulla tassazione «normale» prevista dall’AGL
Nella specie, le parti riconoscono che il quadro di riferimento, alla luce del quale debbono essere determinate la tassazione normale e l’esistenza di eventuali vantaggi selettivi, è costituito dall’AGL in quanto tale, la quale ha istituito un regime fiscale specifico applicabile al settore degli aggregati nel Regno Unito.
Tuttavia, contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione (v. punti 31-33 supra), anche supponendo che tale regime possa essere descritto come un «onere fiscale eccezionale limitato ad un settore economico circoscritto», tale onere non si sottrae solo per questo fatto al divieto sancito dall’articolo 87, paragrafo 1, CE (v., in questo senso, sentenza Heiser, punto 47 supra, punto 42), poiché tale regime è idoneo ad operare differenziazioni in seno a questo stesso settore che possono integrare i criteri di vantaggio e di selettività ai sensi della giurisprudenza di cui al punto 47 supra. Inoltre, conformemente al carattere giuridico della nozione di aiuto, che deve essere interpretata sulla base di elementi obiettivi (sentenza su impugnazione, punto 8 supra, punto 111), la finalità di una misura di Stato, quale quella di specie, cioè l’obiettivo ambientale o il carattere di ecotassa di un regime fiscale specifico o settoriale, non è sufficiente a sottrarre a priori tale misura alla qualificazione come aiuto ai sensi di tale disposizione (sentenza su impugnazione, punto 8 supra, punto 84), poiché una siffatta misura dev’essere valutata in funzione dei suoi effetti, astrazion fatta dalle sue cause o obiettivi (sentenza su impugnazione, punto 8 supra, punti 85-88). Pertanto la nozione di aiuto ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, CE richiede di esaminare se un regime fiscale specifico o settoriale comporti differenziazioni aventi l’effetto di favorire «talune imprese o talune produzioni» in seno al settore contemplato da tale regime, il che presuppone di stabilire in primo luogo la tassazione «normale» sulla quale esso riposa (v. supra punto 49).
Come risulta in particolare dalle osservazioni scritte del Regno Unito (v. punti 37-43 supra) e dalle risposte delle parti a quesiti orali rivolti dal Tribunale nel corso dell’udienza, il principio di tassazione «normale» sul quale riposa l’AGL è quello dello sfruttamento commerciale nel Regno Unito di un materiale assoggettato in quanto «aggregato» [articolo 16, paragrafi 1 e 2, e articolo 17, paragrafo 1, del Finance Act 2001 (legge finanziaria per l’anno 2001; in prosieguo: la «legge»)], senza che la legge preveda un'esatta definizione del termine «aggregato» o criteri generali di tassazione che precisino tale termine, in particolare in funzione delle proprietà fisico-chimiche, della composizione, della taglia o del valore commerciale dei materiali di cui trattasi.
Si deve a questo proposito precisare che le designazioni di aggregati «vergini», «primari» o «secondari», reiteratamente utilizzate sia nella decisione impugnata sia dalle parti nel corso del procedimento, non sono determinanti, poiché la formulazione delle disposizioni dell’AGL non opera una siffatta distinzione. Infatti, come riconosciuto dal Regno Unito nel corso dell’udienza, da un lato, il regime normale di tassazione dell’AGL non si definisce con riferimento ad una nozione generica di aggregato; dall’altro, la legge esclude dall’ambito di applicazione dell’AGL aggregati che sono derivati da taluni materiali (articolo 17 della legge), a prescindere dalla loro condizione fisica, o da taluni processi di estrazione o di produzione («Exempt processes» ai sensi dell’articolo 18 della legge), o per il solo motivo che sono destinati all’esportazione (articolo 16, paragrafo 2, della legge). L’AGL contiene quindi un elenco di aggregati derivati da materiali o da processi di estrazione o di produzione esentati dalla tassa, quale che sia la loro eventuale appartenenza ad una delle categorie allegate di aggregati (articolo 17, paragrafi 2-4, e articolo 18, paragrafi 1-3, della legge).
Da ciò risulta che il principio di tassazione normale sotteso all’AGL riposa solo sulla nozione dello sfruttamento commerciale nel Regno Unito di un materiale assoggettato in quanto «aggregato».
Orbene, nella decisione impugnata la Commissione ha manifestamente omesso di tener conto di tale principio di tassazione normale per determinare il carattere selettivo di eventuali vantaggi generati dall’AGL. Così, la descrizione del campo di applicazione dell’AGL che figura in particolare nella seconda e terza frase del punto 29 della decisione impugnata non corrisponde a tale definizione della tassazione normale. Infatti, a tenore di tali frasi, in sostanza, la tassa può essere percepita solo sugli aggregati «vergini» e non «sugli aggregati estratti in quanto sottoprodotti o scarti di altri procedimenti (aggregati secondari) né sugli aggregati riciclati». L’AGL non prevede tuttavia una siffatta regola generale di tassazione che opera una distinzione in funzione di tali differenti categorie di aggregati («vergini», «secondari» e «riciclati»).
Tale constatazione non viene rimessa in discussione dal punto 144 della sentenza su impugnazione, punto 8 supra, il quale non riguarda la determinazione del principio di tassazione normale sotteso all’AGL e, a maggior ragione, non dichiara che la decisione impugnata è fondata su una corretta definizione di tale principio. In effetti, la Corte si è ivi limitata a considerare che il Tribunale non era legittimato ad interpretare il punto 29 della decisione impugnata nel senso di enunciare che la nozione di «aggregati primari» designava essenzialmente gli aggregati assoggettati all’AGL e quella di «aggregati secondari» si riferiva essenzialmente agli «aggregati esentati elencati in modo preciso nella legge» (sentenza annullata, punto 1 supra, punto 112). Orbene, ammesso che in questo contesto l’uso delle nozioni di aggregati «primari» e/o «secondari» sia pertinente, il principio di tassazione normale sotteso all’AGL, quale ricordato supra al punto 55, non esclude assolutamente che un aggregato «secondario» costituisca pure un aggregato «vergine» o che sia, in linea di principio, assoggettato all’AGL, proprio per il motivo che assolve la funzione di «aggregato». Così, contrariamente a quanto categoricamente rilevato dal punto 29 della decisione impugnata, il semplice fatto che gli «aggregati secondari» si ritengano designare gli «aggregati estratti in quanto sottoprodotti o scarti di altri procedimenti» non ha necessariamente come conseguenza che i detti aggregati siano esentati dalla tassa. Altrettanto vale per i materiali «riciclati» dal momento che essi costituiscono aggregati ai sensi dell’AGL (v. punto 55 supra).
Tale valutazione è confermata dalle plausibili spiegazioni fornite dal Regno Unito esposte supra ai punti 37-40 che, come riconosciuto dalla Commissione rispondendo ad una misura di organizzazione del procedimento del Tribunale, corrispondono a quella fornita al punto 19 della notifica dell’AGL, in cui, alla stregua della legge, le nozioni di aggregati «primari» e/o «secondari» neppure figurano. In sostanza, da tali spiegazioni risulta che, da un lato, la terminologia utilizzata nella decisione impugnata per designare le differenti categorie di aggregati non corrisponde a quella accolta dall’AGL, ma piuttosto a quella praticata nel settore dello sfruttamento delle cave, e che, dall’altro, esiste un considerevole accavallamento tra la nozione di aggregati «secondari» — alla quale si contrappone quella di aggregati «primari» — e quella di aggregati «vergini». Infatti, secondo il Regno Unito, la nozione di aggregati «vergini» ricomprende sia gli aggregati «primari» sia gli aggregati «secondari», mentre gli aggregati «riciclati» non sono aggregati «vergini». La ragione di tale accavallamento sarebbe che gli aggregati «secondari» designano spesso gli aggregati che costituiscono prodotti derivati o sottoprodotti della produzione di aggregati «primari», cioè della prima estrazione di taluni materiali del sottosuolo per l’ottenimento di aggregati ai sensi dell’AGL. La differenza principale tra gli aggregati «primari» e gli aggregati «secondari» consisterebbe nella loro rispettiva composizione che determina il loro specifico utilizzo industriale. Quindi, sia gli aggregati «primari» sia gli aggregati «secondari» sarebbero idonei a costituire aggregati «vergini» nella misura in cui siano stati oggetto di una recente estrazione e non siano stati utilizzati prima (come aggregati). Nel corso dell’udienza, la pertinenza di tale precisazione fornita dal Regno Unito è stata egualmente riconosciuta dalle altre parti.
Da ciò consegue che, contrariamente a quanto esposto al punto 29 della decisione impugnata, l’AGL non prevede esenzioni generalizzate di aggregati «secondari», che siano applicabili a tutti i materiali coperti dalla nozione di «aggregato», ma si limita a ricollegare la qualifica di aggregato esentato vuoi a materiali precisi, identificati nominativamente dalla legge, vuoi a un processo specifico di estrazione o di produzione di uno di tali materiali, vuoi agli aggregati esportati.
Di conseguenza, come dedotto dalla ricorrente (sentenza annullata, punto 1 supra, punto 79), limitandosi a descrivere, erroneamente, al punto 29 della decisione impugnata, il campo di applicazione dell’AGL, la Commissione è partita da una erronea comprensione del principio di tassazione normale sotteso alla legge, cosa che era tale da inficiare la legittimità della sua valutazione delle esenzioni dalla tassa con riferimento alla nozione di aiuto e, in particolare, del loro carattere eventualmente selettivo ai sensi della giurisprudenza sopra citata ai punti 47-49.
Occorre pertanto esaminare se e in quale misura nella specie tale errore della Commissione abbia viziato la sua valutazione, nella decisione impugnata, degli altri criteri che disciplinano la selettività del vantaggio ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, CE. Si deve a questo proposito valutare se la Commissione fosse legittimata a escludere l’esistenza di vantaggi sorti da differenziazioni fiscali operate dall’AGL per il solo motivo che «il campo di applicazione dell’AGL» era giustificato dalla sua logica e dalla sua economia generale (v. punti 29, 34 e 43 della decisione impugnata).
Sull’esistenza di differenziazioni fiscali operate dall’AGL
— Sui criteri che regolano la comparabilità delle situazioni in questione
Si deve ricordare che, per valutare il carattere selettivo dei vantaggi conferiti da un regime fiscale, occorre esaminare se le misure fondate sul suddetto regime siano tali da favorire «talune imprese o talune produzioni» ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, CE rispetto ad altre imprese che si trovano in una situazione di fatto e di diritto analoga con riferimento all’obiettivo perseguito dal provvedimento di cui trattasi (sentenza Adria-Wien Pipeline, punto 35 supra, punto 41).
Come riconosciuto unanimemente dalle parti, in particolare nel corso dell’udienza, l’AGL riposa su un obiettivo principale di tutela ambientale anche se questo non risulta direttamente dalla sua formulazione.
Tale obiettivo consiste essenzialmente nel promuovere, nel settore della costruzione, il ricorso ad aggregati che costituiscono sottoprodotti o scarti derivati da taluni procedimenti (aggregati detti anche «secondari»), o ad aggregati riciclati per ridurre in tal modo il ricorso agli aggregati estratti dalle cave (aggregati detti anche «primari»), risorse naturali non rinnovabili, e, quindi, nel limitare i danni all’ambiente legati a tale processo estrattivo (in prosieguo: l’«obiettivo di dirottamento della domanda» o l’«obiettivo ambientale dell’AGL»). A questo proposito la ricorrente si limita a dedurre in sostanza che, tenuto conto dell’incoerenza del campo di applicazione della legge, tale obiettivo non è idoneo ad essere raggiunto sistematicamente e che l’AGL favorisce gli aggregati derivati da taluni materiali rispetto a quelli derivati da altri materiali che si trovano peraltro in una situazione analoga con riferimento a questo stesso obiettivo. Si deve precisare che, alla stregua del principio di tassazione normale che regge l’AGL, quale descritto ai punti 53-55 supra, tale definizione generale dell’obiettivo ambientale dell’AGL, non esplicitata in questi termini nel testo stesso della legge, non opera distinzioni tra le diverse categorie di materiali idonei a generare siffatti aggregati.
Orbene, è giocoforza constatare che la motivazione figurante nella decisione impugnata è fondata su tale definizione dell’obiettivo ambientale dell’AGL (v. punti 5, 29, 31, 32 e 35 della suddetta decisione; v. altresì sentenza su impugnazione, punto 8 supra, punti 150 e 161).
Del resto, nella specie, non deve essere risolta la questione se l’AGL sia pure guidata dal principio «chi inquina paga», che non risulta né dalla formulazione delle pertinenti disposizioni dell’AGL né dalla motivazione della decisione impugnata (sentenza su impugnazione, punto 8 supra, punti 128-131). Tale principio presupporrebbe che la tassa si applichi in linea di massima ad ogni attività estrattiva di minerali per internalizzare i costi ambientali prodotti. Orbene, la ricorrente ha riconosciuto nel corso dell’udienza che così non era nel caso di specie. Ad ogni modo, se una siffatta finalità supplementare implicasse che la tassa doveva gravare su ogni minerale estratto dal sottosuolo, indipendentemente dal suo sfruttamento commerciale previsto o no in quanto aggregato, essa rischierebbe non solo di rimettere in discussione il principio di tassazione normale, quale descritto ai punti 53-55 supra, ma anche di ledere la coerente ed efficace attuazione dell’obiettivo di dirottamento della domanda.
Si deve pertanto verificare se l’AGL preveda un trattamento fiscale più favorevole di talune imprese o produzioni rispetto a quello di altre imprese o produzioni (in prosieguo: la «differenziazione fiscale») le quali, alla luce dell’obiettivo ambientale dell’AGL constatato supra ai punti 63 e 64, si trovano in una situazione di fatto e di diritto analoga.
In effetti, contrariamente a quanto sostenuto a difesa dalla Commissione a seguito del rinvio della presente causa dinanzi al Tribunale (v. supra punti 30-33), nel contesto della valutazione della comparabilità delle situazioni in questione, né la Commissione né il Tribunale possono ignorare tale obiettivo ambientale dell’AGL (sentenza su impugnazione, punto 8 supra, punto 87; sentenza Adria-Wien Pipeline, punto 35 supra, punto 41, e punto 49 supra), dal momento che gli elementi che caratterizzano situazioni differenti e quindi il loro carattere comparabile debbono in particolare essere determinati e valutati alla luce dell’obiettivo e dello scopo dell’atto che istituisce la distinzione di cui trattasi nonché dei principi e degli obiettivi del settore nel quale rientra tale atto (v., in questo senso e per analogia, sentenze del 16 dicembre 2008, Arcelor Atlantique e Lorraine e a.,
C-127/07, Racc. pag. I-9895
, punto 26, e del 12 maggio 2011, Luxembourg/Parlamento e Consiglio,
C-176/09, Racc. pag. I-3727
, punto 32).
Nell’ambito del suo primo motivo, la ricorrente sostiene in particolare che, tenuto conto dell’obiettivo ambientale dell’AGL, l’esclusione dal suo ambito di applicazione di più materiali avrebbe come conseguenza una differenziazione fiscale non giustificata a danno di taluni altri materiali (sentenza annullata, punto 1 supra, punti 81-86).
Si deve pertanto esaminare se dai documenti versati agli atti risulti che, con riferimento all’obiettivo ambientale dell’AGL, tali materiali esentati si trovano in una situazione di fatto e di diritto analoga a quella di altri materiali che sono assoggettati alla tassa.
— Sulla comparabilità delle situazioni degli aggregati di argilla, di ardesia, di caolino, di argilla plastica (ball clay) e di scisto con le situazioni di altri aggregati
Per quanto riguarda in particolare gli aggregati di argilla, di ardesia, di caolino, di argilla plastica e di scisto, che sono esentati dalla tassa ai sensi dell’articolo 17, paragrafi 3 e 4, e dell’articolo 18, paragrafo 3, dell’AGL, è giocoforza constatare che la ricorrente giustamente deduce che, qualunque sia la loro qualificazione nella prassi commerciale, e cioè aggregati «vergini», «primari» o «secondari», i detti aggregati soddisfano, in linea di principio, il criterio della tassazione normale ai sensi dell’AGL in quanto costituiscono «aggregati» ai sensi della legge. Tale affermazione di principio non è contestata né dalla Commissione né dal Regno Unito, che si sono limitati a sostenere che tali materiali non sono normalmente sfruttati ai fini del loro utilizzo come aggregati.
Tuttavia, nella misura in cui tali aggregati sono utilizzati e sfruttati commercialmente in quanto tali, per esempio nella costruzione di edifici o di strade, essi si trovano in una situazione analoga se non identica ad altri aggregati di sostituzione tassati. A questo proposito né la Commissione né il Regno Unito sono riusciti a rimettere in discussione l’argomento della ricorrente secondo cui, in un siffatto caso, esiste quantomeno un nesso potenziale di concorrenza o di sostituibilità fra tali differenti aggregati ai fini del loro utilizzo o del loro sfruttamento commerciale. Pertanto va respinto l’argomento della Commissione e del Regno Unito secondo cui i materiali come l’ardesia, l’argilla plastica, il caolino e lo scisto sono esclusi dal campo di applicazione dell’AGL in quanto non rientrano nel «settore degli aggregati», non sono «generalmente» o «tradizionalmente» utilizzati in quanto tali, né estratti a tal fine o non intrattengono «rapporti di significativa concorrenza con il settore tassato» (v. punti 32 e 36 supra), poiché l’inserimento di detti materiali nel campo di applicazione della tassa in forza della regola della tassazione normale applicabile (v. punto 55 supra) dipende solo dal loro sfruttamento effettivo e realizzatosi in quanto aggregati. Per di più, la Commissione e il Regno Unito non hanno contestato l’argomento della ricorrente secondo cui esistono nel territorio di tale Stato membro varie cave che producono aggregati (primari) di scisto e di ardesia.
È peraltro pacifico che l’estrazione di materiali non tassati, in particolare dell’ardesia e dell’argilla, nuoce all’ambiente altrettanto, se non addirittura di più, che l’estrazione di altri materiali tassati, che è anch’essa idonea a produrre materiali da riporto, scarti o altri sottoprodotti utilizzabili in quanto aggregati (v. supra, punto 41). Pertanto, le parti hanno sottolineato il carattere molto inefficace dell’estrazione dell’ardesia, dell’argilla plastica e del caolino, nonché l’esistenza di giacenze importanti di materiali di sterro e di scarti dei suddetti materiali che degradano il paesaggio e, quindi, l’impatto particolarmente dannoso del processo di estrazione di cui trattasi sull’ambiente, ragione per cui il legislatore del Regno Unito ha esentato tali materiali dalla tassa al fine di promuoverne l’utilizzo o il riciclo come aggregati (v. punto 43 supra). Gli aggregati di tali differenti materiali si trovano pertanto a priori in una situazione quantomeno comparabile con riferimento all’obiettivo ambientale dell’AGL.
A questo proposito si deve precisare che la Commissione e il Regno Unito non sono riusciti a dimostrare sufficientemente che è proprio il carattere particolarmente nocivo per l’ambiente dell’estrazione dei materiali non tassati a distinguere la loro situazione da quella dei materiali tassati, poiché non forniscono una sufficiente spiegazione a tal proposito né la motivazione della decisione impugnata, né la lettera del Regno Unito del 19 febbraio 2002, allegata alla risposta scritta della Commissione del 2 dicembre 2005 a quesiti scritti del Tribunale, né le risposte di tali parti ai quesiti orali loro rivolti dal Tribunale nel corso dell’udienza.
— Sulla differenziazione fiscale tra situazioni analoghe
Da tutto quanto precede deriva che il fatto di esentare dalla tassa sugli aggregati taluni materiali come l’ardesia, l’argilla plastica, il caolino e lo scisto e di assoggettarvi gli aggregati di altri materiali, mentre, alla luce dell’obiettivo ambientale dell’AGL, tali differenti aggregati si trovano in una situazione comparabile per quanto riguarda il loro utilizzo come «aggregati», integra una differenziazione fiscale idonea a produrre l’esistenza di vantaggi selettivi ai sensi della giurisprudenza citata supra al punto 47.
Anche ammettendo la pertinenza della differenziazione tra aggregati «primari» e «secondari», che non emerge peraltro dalla formulazione della legge (v. supra, punto 54), i produttori di aggregati tassati sostituibili agli aggregati dei materiali esentati si trovano ad essere doppiamente svantaggiati. Infatti, non soltanto gli aggregati tassati sono assoggettati all’AGL, ma subiscono inoltre, quantomeno in una misura più rilevante dei materiali esentati, le conseguenze economiche dell’effetto del riorientamento della domanda verso gli aggregati «secondari» esentati, che è prodotto dalla sola tassazione degli aggregati assoggettati.
Gli argomenti dedotti dalla Commissione e dal Regno Unito non sono tali da inficiare tale valutazione.
Anzi, a seguito di un preciso quesito rivolto dal Tribunale nel corso dell’udienza, la Commissione e il Regno Unito non hanno fornito spiegazioni circa la questione se l’esenzione degli aggregati di argilla, di ardesia, di caolino, di argilla plastica e di scisto produca necessariamente, nel settore della costruzione, una domanda più rilevante di tali aggregati, o perfino un incentivo economico a estrarre ancor più aggregati («primari») da tali materiali esentati. Orbene, un tale riorientamento della domanda verso gli aggregati («primari») dei materiali esentati rafforzerebbe gli ineguali effetti economici disuguali che la differenziazione fiscale già produce di per sé sullo sfruttamento commerciale degli aggregati sostituibili tassati. Inoltre esso rischierebbe di mettere a repentaglio l’obiettivo ambientale dell’AGL, che consiste proprio nello scoraggiare e nel rendere più efficace l’estrazione di aggregati («primari») di taluni materiali, soprattutto dei materiali esentati, e nel garantire che le giacenze di materiali di sterro e di scarti dei suddetti materiali siano smaltite.
Si deve pertanto considerare che l’esenzione generale degli aggregati di argilla, di ardesia, di caolino, di argilla plastica e di scisto è all’origine di una differenziazione fiscale a danno degli aggregati sostituibili derivati da altri materiali assoggettati all’AGL. A questo proposito il Regno Unito ha del resto riconosciuto nel corso dell’udienza che esistevano disparità di trattamento rispetto all’AGL, pur affermando che tali differenze potevano essere giustificate dalla natura e dall’economia generale del sistema di tassazione istituito.
Inoltre tale valutazione non è rimessa in discussione neppure dalla circostanza che, ai punti 158-163 della sentenza su impugnazione, punto 8 supra, la Corte non ha censurato il punto 130 della sentenza annullata, punto 1 supra. Infatti, la Corte in tali punti ha risposto ad una censura molto circoscritta della ricorrente, relativa in particolare all’illegittima sostituzione di motivi asseritamente operata dal Tribunale circa la giustificazione dell’esenzione di taluni materiali come lo scisto, l’ardesia di cattiva qualità, l’argilla e gli scarti di caolino e di argilla plastica, anche quando sono utilizzati come aggregati a seguito della loro estrazione, con riferimento agli obiettivi ambientali perseguiti. Infatti la Corte si è limitata a considerare, solo in questo contesto, che la constatazione del Tribunale secondo la quale tali materiali erano stati «fino ad oggi poco impiegati come aggregati in ragione dei loro elevati costi di trasporto» non era inficiata da errore di diritto, dal momento che l’incentivo «all’impiego di materiali vergini fino ad oggi poco utilizzati come aggregati è coerente con l’obiettivo di razionalizzare l’impiego degli aggregati», e che quindi l’incentivo a utilizzare i suddetti materiali «non compromette nemmeno la natura e la struttura generale ambientale dell’AGL» (sentenza su impugnazione, punto 8 supra, punto 161; v. altresì conclusioni dell’avvocato generale Mengozzi presentate in tale sentenza, Racc. pag. I-10521, paragrafi 120-122). La Corte non si è tuttavia pronunciata in questo contesto sulla questione se il riorientamento della domanda a favore degli aggregati derivati da tali materiali esentati era tale da costituire una differenziazione fiscale a danno degli aggregati ottenuti dai materiali assoggettati.
Alla luce di quanto qui considerato, va accolto l’argomento principale della ricorrente secondo cui l’AGL è all’origine di una differenziazione fiscale tra, da un lato, i materiali esentati dalla tassa e, dall’altro, gli aggregati sostituibili derivati da materiali assoggettati, senza che si renda necessario pronunciarsi sulle altre censure e sugli altri argomenti invocati dalla ricorrente a tale riguardo.
Tuttavia tale differenziazione fiscale dà luogo a vantaggi selettivi a favore di talune imprese o produzioni solo a condizione che non possa essere giustificata dalla natura e dall’economia del sistema fiscale istituito dall’AGL (v. punto 48 supra).
Sulla giustificazione basata sulla natura o sul sistema generale dell’AGL
Si deve pertanto esaminare se la Commissione fosse legittimata a considerare che i vantaggi fiscali constatati a favore di taluni produttori o di taluni materiali erano giustificati dalla natura o dal sistema generale dell’AGL, che costituisce l’unico quadro di riferimento pertinente nella specie (v. punti 5, 29, 31 e 32 della decisione impugnata, v. altresì supra punto 51).
Si deve a questo proposito ricordare che, ai fini di tale valutazione, occorre distinguere tra, da un lato, gli obiettivi che persegue un determinato regime fiscale e che sono ad esso esterni e, dall’altro, i meccanismi inerenti al sistema fiscale stesso, che sono necessari per il raggiungimento di tali obiettivi, fermo restando che tali obiettivi e meccanismi, in quanto principi informatori o basilari del regime fiscale di cui trattasi, possono suffragare una tale giustificazione, se lo Stato membro lo dimostra (v., in tal senso, sentenza Portogallo/Commissione, punto 47 supra, punti 80-81).
Come è stato esposto supra ai punti 63 e 64, l’obiettivo ambientale dell’AGL è essenzialmente inteso a promuovere un dirottamento della domanda, nel settore della costruzione, dagli aggregati detti «primari» verso aggregati detti «secondari», che sono sottoprodotti o scarti di altri procedimenti, nonché verso aggregati «riciclati», senza che questa definizione generale operi una distinzione tra vari materiali idonei a produrre siffatti aggregati. I criteri che determinano il carattere «normale» della tassazione prevista dall’AGL (v. punti 53-54 supra) e tale obiettivo costituiscono pertanto i principi basilari o informatori della legge, alla luce dei quali l’eventuale giustificazione di una differenziazione fiscale deve essere valutata.
Orbene, tenuto conto degli elementi forniti dalla ricorrente, la Commissione e il Regno Unito non sono riusciti a dimostrare che la differenziazione fiscale legata all’esenzione degli aggregati di argilla, di ardesia, di caolino, di argilla plastica e di scisto sia giustificata dal principio di tassazione «normale» sul quale riposa l’AGL o alla luce dell’obiettivo ambientale dell’AGL.
Da un lato, tale differenziazione fiscale deroga chiaramente alla logica della tassazione normale dell’AGL, dal momento che gli aggregati dei materiali esentati costituiscono tutti, quantomeno potenzialmente, «aggregati» soggetti allo sfruttamento commerciale ai sensi della legge.
Dall’altro, detta differenziazione fiscale è tale da ledere l’obiettivo ambientale dell’AGL sotto due aspetti.
In primo luogo, salvo prova contraria che finora non è stata prodotta né dalla Commissione né dal Regno Unito, l’esenzione degli aggregati di argilla, di ardesia, di caolino, d’argilla plastica e di scisto rischia di produrre, nel settore della costruzione, una maggiore domanda di aggregati «primari» di tale tipo piuttosto che di aggregati «secondari» — e cioè sottoprodotti o scarti di taluni procedimenti, compresi quelli derivati da altri materiali sostituibili ma assoggettati — e pertanto di intensificare l’estrazione dei suddetti aggregati «primari», il che sarebbe in contrasto con l’obiettivo ambientale dell’AGL, che è inteso a incentivare l’utilizzo di questi soli aggregati «secondari» e a evitare la loro messa in discarica o immagazzinaggio (v. punto 78 supra). A questo proposito, a parte l’affermazione generica secondo la quale tali materiali non costituiscono «tradizionalmente» o «in genere» aggregati, la Commissione e il Regno Unito non sono stati in grado di rimettere in discussione l’argomento della ricorrente secondo cui esistono nel territorio di tale Stato membro varie cave che producono aggregati («primari») di scisto e di ardesia che sarebbero quindi tali da approfittare di tale esenzione nel modo sopra descritto.
In secondo luogo, in tale misura, non è più assicurato un dirottamento efficace e coerente di tale domanda verso l’utilizzo di aggregati «secondari» di ogni categoria di materiali, cioè i sottoprodotti e gli scarti di taluni procedimenti, o di aggregati «riciclati», per evitare così la messa a discarica di tali aggregati «secondari» e incentivare una più efficace estrazione degli aggregati «primari» nel loro insieme e non soltanto di quelli derivati da taluni materiali esentati. Orbene, un siffatto risultato sarebbe manifestamente incompatibile con l’obiettivo ambientale dell’AGL quale dedotto dal Regno Unito. Inoltre, in tali condizioni, l’effetto potenzialmente benefico per l’ambiente, con riferimento a questo stesso obiettivo, che consiste nell’esaurire, in un primo tempo, le giacenze esistenti di aggregati «secondari» di argilla, di ardesia, di caolino, di argilla plastica e di scisto non è sufficiente a giustificare la differenziazione fiscale constatata, dal momento che, non essendo limitato nel tempo, tale effetto rischia, salvo prova contraria finora non prodotta nella specie da parte del Regno Unito, di creare analoghi problemi di immagazzinaggio degli scarti degli aggregati derivati da altri materiali assoggettati alla tassa, la cui domanda è d’ora innanzi deviata, il che sarebbe egualmente in contrasto con l’obiettivo ambientale dell’AGL.
Pertanto, alla luce di tutte le considerazioni di cui sopra, che denotano l’esistenza di vantaggi selettivi ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, CE, la Commissione non era legittimata a concludere, ai punti 34 e 43 della decisione impugnata, che «i vantaggi che possono sorgere a beneficio di talune imprese in ragione della definizione del campo di applicazione dell’AGL sono giustificati dalla natura e dall’economia generale del sistema fiscale» di cui trattasi.
La Commissione ha quindi travisato nella specie la nozione di aiuto ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, CE, di modo che va accolto il primo motivo nella misura in cui verte sull’esistenza di una differenziazione fiscale operata dall’AGL e sull’assenza di giustificazione a tal riguardo in base alla natura e all’economia del regime fiscale di cui trattasi.
Infine il Tribunale ritiene necessario valutare la censura con cui si deduce un travisamento della nozione di aiuto per quanto riguarda la valutazione da parte della Commissione dell’esenzione dell’esportazione di aggregati, che riguarda un aspetto della decisione impugnata che non è riconducibile alla censura accolta al punto precedente.
Sull’esenzione delle esportazioni degli aggregati
Come risulta dall’articolo 16, paragrafo 2, della legge, l’ambito di applicazione territoriale dell’AGL è limitato al territorio del Regno Unito, con la conseguenza che qualunque commercializzazione di aggregati al di fuori di tale territorio, cioè qualunque operazione economica legata alla loro esportazione, è esentata dalla tassa [v. altresì articolo 13, paragrafo 2, lettera a), del regolamento di esecuzione della legge]. Si deve a questo proposito ricordare che la ricorrente invita il Tribunale a censurare il ragionamento di cui al punto 33 della decisione impugnata, secondo il quale le autorità del Regno Unito non sarebbero in grado di controllare le esportazioni di aggregati, il che implicherebbe un rischio di disparità di trattamento degli aggregati esportati (v. punto 29 supra).
Per determinare se l’esenzione delle esportazioni implichi un vantaggio selettivo a favore di talune imprese o produzioni, si deve valutare, conformemente al principio enunciato al punto 47 supra, in un primo momento, se gli aggregati esportati e gli aggregati commercializzati nel territorio del Regno Unito si trovino in situazioni comparabili se non identiche.
Si deve a questo proposito ricordare che, nell’ambito del suo esame di cui ai punti 174-178 della sentenza su impugnazione, punto 8 supra, la Corte ha concluso per l’esistenza di un errore di diritto del Tribunale nell’applicazione dell’articolo 253 CE per quanto riguarda l’interpretazione della portata della motivazione esposta al punto 33 della decisione impugnata (sentenza annullata, punto 1 supra, punto 150). La Corte ha in particolare precisato che tale motivazione «si riferisce quindi alla disparità di trattamento che, in mancanza di esenzione degli aggregati esportati, deriverebbe dal fatto che gli aggregati commercializzati nel Regno Unito sono esentati se impiegati per determinati scopi, mentre gli aggregati impiegati per gli stessi scopi nello Stato di importazione sarebbero assoggettati all’AGL a causa dell’assenza di strumenti di controllo delle autorità britanniche sull’impiego degli aggregati al di fuori del Regno Unito» (sentenza su impugnazione, punto 8 supra, punto 176).
Come indicato dalla Commissione al punto 33 della decisione impugnata, tenuto conto dell’oggetto dell’AGL, che è inteso a tassare solo i materiali sfruttati in quanto aggregati, si deve constatare che i materiali commercializzati nel Regno Unito e quelli esportati all’estero si trovano effettivamente in situazioni distinte per il fatto che, a seguito di un’esportazione, l’applicazione del criterio di tassazione determinante, cioè lo sfruttamento commerciale in quanto aggregato, non può in linea di principio più essere verificato dalle autorità del Regno Unito. Infatti queste non potranno o potranno solo difficilmente determinare se un materiale esportato possa essere utilizzato o sfruttato come aggregato, se lo sarà realmente o se esso sarà utilizzato per altri fini, il che dipende altresì dalle specifiche regolamentari applicabili nel paese di destinazione. A questo proposito va disattesa la tesi della ricorrente secondo cui sarebbe particolarmente agevole per le autorità del Regno Unito individuare le proprietà fisico-chimiche dei materiali destinati all’esportazione per determinare così se essi sono idonei o inidonei ad essere utilizzati in procedimenti che consentono di beneficiare di un'esenzione a titolo dell’AGL. Se anche così fosse, come è stato rilevato supra ai punti 53 e 54, la qualificazione come «aggregato» come di materiale esentato non dipende appunto da tale proprietà, ma, in particolare, da un’esclusione caso per caso di taluni materiali nominativamente individuati o derivati da taluni procedimenti dall’ambito di applicazione dell’AGL. Inoltre, il fatto che i materiali esportati e quelli commercializzati nel Regno Unito non si trovano in una situazione comparabile è confermato dall’obiettivo ambientale dell’AGL (v. punto 63 supra), dal momento che, nel caso dell’esportazione, il legislatore e le autorità del Regno Unito non sono in grado di riorientare, mediante una differente tassazione, la domanda di aggregati conformemente a tale obiettivo.
Infine, non è dimostrato l’argomento della ricorrente secondo cui il 90% degli aggregati esportati e quindi esentati proverrebbe da una cava di granito, situata a Glensanda in Scozia, e non potrebbe essere utilizzato nei procedimenti esentati nel Regno Unito. Tuttavia, quand’anche fosse dimostrato, tale argomento non basta per rimettere in discussione le considerazioni sopra esposte al punto 97. Infatti, anche se, nel caso del loro sfruttamento commerciale in quanto aggregati nel Regno Unito, tali materiali fossero assoggettati alla tassa, tale argomento non sarebbe atto a dimostrare che le autorità del Regno Unito sono in grado di verificare che, nel paese di destinazione, i materiali esportati si trovano in una situazione di diritto e di fatto in cui sarebbero stati assoggettati all’AGL se avessero costituito oggetto del medesimo sfruttamento nel Regno Unito.
Pertanto, facendo difetto la comparabilità delle situazioni di cui trattasi, la ricorrente non ha dimostrato che l’esenzione delle esportazioni dia luogo a differenziazioni fiscali che possono costituire vantaggi selettivi ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, CE. Non è pertanto necessario esaminare se detta esenzione sia tale da incentivare lo sfruttamento degli aggregati «primari» e quindi da produrre conseguenze in contrasto con l’obiettivo ambientale dell’AGL, che possano essere giustificate dalla sua natura e dal suo sistema.
Pertanto, tenuto conto di quanto sopra considerato, la ricorrente non ha dimostrato che il punto 33 della decisione impugnata sia inficiato da errore in quanto constata, da un lato, l’assenza di possibilità di controllo da parte delle autorità del Regno Unito dell’«utilizzo degli aggregati al di fuori del loro territorio» e, dall’altro, la necessità di «evitare un trattamento iniquo delle esportazioni di aggregati».
Di conseguenza, tale censura dev’essere respinta. Tuttavia, ciò non rimette in discussione l’illegittimità del dispositivo della decisione impugnata, quale risulta dal punto 43, a tenore del quale la Commissione non solleva obiezioni nei confronti dell’AGL nel suo complesso, in quanto il suo campo di applicazione si giustifica con la logica e con la natura del regime fiscale di cui trattasi.
Considerati gli errori nei quali la Commissione è incorsa nell’applicazione della nozione di aiuto, quali constatati supra ai punti 51-92, la decisione impugnata va pertanto annullata, ad eccezione della parte riguardante l’esenzione dell’Irlanda del Nord che non costituisce oggetto della presente controversia, per violazione dell’articolo 87, paragrafo 1, CE, senza che si renda necessario pronunciarsi sul secondo, terzo e quarto motivo.
Sulle spese
Nella sentenza pronunciata su impugnazione la Corte ha riservato le spese. Spetta pertanto al Tribunale statuire, nella presente sentenza, sull’insieme delle spese afferenti ai diversi procedimenti, conformemente all’art. 121 del regolamento di procedura.
Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La Commissione, rimasta soccombente, va condannata pertanto alle spese sostenute dinanzi alla Corte e al Tribunale, conformemente alla domanda della ricorrente.
Ai sensi dell’art. 87, n. 4, primo comma, del regolamento di procedura, gli Stati membri intervenuti nella causa sopportano le proprie spese. Pertanto, il Regno Unito sopporterà le proprie spese sostenute dinanzi alla Corte e al Tribunale.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Prima Sezione ampliata)
dichiara e statuisce:

1)
La decisione della Commissione C (2002) 1478 def., del 24 aprile 2002, relativa al fascicolo in materia di aiuti di Stato N 863/01 — Regno Unito/Tassa sugli aggregati, è annullata, ad eccezione della parte riguardante l’esenzione dell’Irlanda del Nord.

2)
La Commissione europea sopporterà le proprie spese nonché quelle sostenute dalla British Aggregates Association dinanzi alla Corte e al Tribunale.

3)
Il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord sopporterà le proprie spese sostenute dinanzi alla Corte e al Tribunale.

Azizi
Labucka
Frimodt Nielsen
Schwarcz
Gratsias
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 7 marzo 2012.
Firme
Indice

Fatti

Il procedimento e le conclusioni delle parti

In diritto

1. Osservazioni preliminari

2. Sul primo motivo che deduce la violazione dell’articolo 87, paragrafo 1, CE

Riassunto delle osservazioni delle parti a seguito del rinvio

Sulle condizioni di applicazione dell’articolo 87, paragrafo 1, CE

Sui criteri che regolano il carattere selettivo del vantaggio

Sulla tassazione «normale» prevista dall’AGL

Sull’esistenza di differenziazioni fiscali operate dall’AGL

— Sui criteri che regolano la comparabilità delle situazioni in considerazione

— Sulla comparabilità delle situazioni degli aggregati di argilla, d’ardesia, di caolino, di argilla plastica (ball clay) e di scisto con le situazioni di altri aggregati

— Sulla differenziazione fiscale tra situazioni analoghe

Sulla giustificazione basata sulla natura o sul sistema generale dell’AGL

Sull’esonero delle esportazioni degli aggregati

Sulle spese
(
*1
)	Lingua processuale: l’inglese.