CELEX: 62013CJ0549
Eelotsusetaotlus
ELTL artikkel 56
Teenuste osutamise vabadus
Piirangud
Direktiiv 96/71/EÜ
Teenuste riigihankemenetlused
Siseriiklik säte, millega nähakse pakkujatele ja nende alltöövõtjatele ette, et nad kohustuvad maksma riigihankelepingu esemeks olevaid teenuseid osutavatele töötajatele miinimumtöötasu
Teises liikmesriigis asuv alltöövõtja

Eelotsusetaotlus käsitleb ELTL artikli 56 ja Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 1996. aasta direktiivi 96/71/EÜ töötajate lähetamise kohta seoses teenuste osutamisega (
EÜT 1997, L 18, lk 1
; ELT eriväljaanne 05/02, lk 431) artikli 3 lõike 1 tõlgendamist.
See taotlus esitati Bundesdruckerei GmbH (edaspidi „Bundesdruckerei”) ja Stadt Dortmundi (Dortmundi linn, Saksamaa) vahelises kohtuvaidluses Dortmundi linna teenuste riigihanke dokumentides sisalduva kohustuse üle tagada pakkuja alltöövõtja töötajatele hankija asukohaliidumaa eeskirjas ette nähtud miinimumpalga maksmine, isegi kui asjaomane alltöövõtja asub teises liikmesriigis ja kõiki kõnealuse hankelepingu täitmisega seotud teenuseid osutatakse ainult selles liikmesriigis.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Direktiivi 96/71 artiklis 1 „Reguleerimisala” on ette nähtud:
„1.   Käesolevat direktiivi kohaldatakse liikmesriigis asuvate ettevõtjate suhtes, kes seoses riikidevahelise teenuste osutamisega lähetavad töötajaid lõike 3 kohaselt liikmesriigi territooriumile.
[...]
3.   Käesolevat direktiivi kohaldatakse niivõrd, kui lõikes 1 nimetatud ettevõtjad võtavad ühe järgmistest riikidevahelistest meetmetest:
a)
ettevõtja lähetab töötajad liikmesriigi territooriumile oma nimel ja juhtimisel lepingu alusel, mis on sõlmitud lähetava ettevõtja ja kõnealuses liikmesriigis tegutseva lepinguosalise vahel, kellele teenused on mõeldud, kui lähetav ettevõtja ja töötaja on lähetamise ajaks sõlminud töösuhte;
b)
ettevõtja lähetab töötajad liikmesriigi territooriumil asuvasse kontsernile kuuluvasse asutusse või ettevõttesse, kui lähetav ettevõtja ja töötaja on lähetamise ajaks sõlminud töösuhte;
c)
ajutist tööjõudu vahendav ettevõtja või töötajate vahendamisega tegelev ettevõtja vahendab töötaja liikmesriigi territooriumil asuvale või tegutsevale ettevõtjale, kui ajutist tööjõudu vahendav ettevõtja või töötajate vahendamisega tegelev ettevõtja on töötajaga lähetamise ajaks sõlminud töösuhte.
[...]”
Selle direktiivi artikli 3 „Töötingimused” lõikes 1 on sätestatud:
„Liikmesriigid tagavad olenemata töösuhte suhtes kohaldatavatest õigusaktidest, et artikli 1 lõikes 1 nimetatud ettevõtjad kindlustavad oma territooriumile lähetatud töötajatele töötingimused, mille liikmesriik, milles töö tehakse, on sätestanud:
—
õigusnormidega ja/või
—
lõike 8 tähenduses üldiselt kohaldatavaks tunnistatud kollektiivlepingutega või vahekohtu otsustega, niivõrd kuivõrd need käsitlevad lisas nimetatud toiminguid, järgmistes küsimustes:
[...]
c)
töötasu miinimummäärad, kaasa arvatud ületunnitöötasud; seda punkti ei kohaldata täiendavate kutsealaste vanaduspensioniskeemide suhtes;
[...]
Käesoleva direktiivi kohaldamisel määratletakse lõike 1 punktis c nimetatud töötasu miinimummäärade mõiste vastavalt selle liikmesriigi siseriiklikele õigusaktidele ja/või tavadele, mille territooriumile töötaja lähetatakse.”
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 31. märtsi 2004. aasta direktiivi 2004/18/EÜ ehitustööde riigihankelepingute, asjade riigihankelepingute ja teenuste riigihankelepingute sõlmimise korra kooskõlastamise kohta (
ELT L 134, lk 114
; ELT eriväljaanne 06/07, lk 132) artiklis 26 „Lepingute täitmise tingimused” oli enne selle kehtetuks tunnistamist Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2014. aasta direktiiviga 2014/24/EL riigihangete kohta ja direktiivi 2004/18/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta (
ELT L 94, lk 65
) sätestatud järgmist:
„Ostjad võivad kehtestada lepingu täitmisega seotud eritingimusi, kui need on kooskõlas ühenduse õigusega ning esitatud hanketeates või tehnilistes kirjeldustes. Lepingu täitmise tingimused võivad eelkõige olla seotud sotsiaal- ja keskkonnaprobleemidega.”
Saksa õigus
Konkurentsipiirangute vastase seaduse (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen) 26. juunil 2013. avaldatud redaktsiooni (
Bundesgesetzblatt
, edaspidi „
BGBl
.” 2013 I, lk 1750 ja 3245) (viimati muudetud 7. augusti 2013. aasta seaduse (
BGBl
. 2013 I, lk 3154, edaspidi „GWB”) § 2 lõikega 78) §‑des 102–124 on kehtestatud hulk eeskirju riigihankemenetluste vaidlustamise kohta, sealhulgas liidumaade Vergabekammer’ites hangete läbivaatamise kord selliste riigihankelepingute puhul, mille on sõlminud liidumaade alla kuuluvad hankijad.
Nordrhein-Westfaleni liidumaa 10. jaanuari 2012. aasta seaduse kollektiivlepingute järgimise ja sotsiaalsete standardite tagamise ning ausa konkurentsi kohta riigihankelepingute sõlmimisel (Gesetz über die Sicherung von Tariftreue und Sozialstandards sowie fairen Wettbewerb bei der Vergabe öffentlicher Aufträge) (edaspidi „TVgG ‐ NRW”) §‑s 4 on sätestatud:
„(1)   Niisuguste teenuste riigihankelepingud, mille osutamine kuulub töötajate lähetamise seaduse kohaldamisalasse, [...].
(2)   Riigihankelepingud [...] avaliku reisijateveo kohta maanteel ja raudteel [...].
(3)   Riigihankelepingud teenuste kohta, mis ei kuulu lõigete 1 ja 2 alla ja mida saab sõlmida ainult nende ettevõtjatega, kes on pakkumuse esitamisel teinud hankijale kirjaliku avalduse, et nad maksavad oma töötajatele [...], kes hankelepingut täidavad, vähemalt 8,62 euro suurust miinimumtunnitasu. Ettevõtjad peavad asjaomases avalduses ära näitama kollektiivlepinguga võetud kohustuse laadi ja teenust osutavatele töötajatele makstava miinimumtunnitasu suuruse. Miinimumtunnitasu suurust võib vastavalt §‑le 21 kohandada tööministeeriumi määrusega.”
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimus
Dortmundi linn kuulutas 2013. aasta mais välja üleeuroopalise hanke dokumentide digitaliseerimiseks ja andmete konverteerimiseks linnaplaneerimis- ja ehitusameti jaoks. Lepingu maksumus oli ligikaudu 300000 eurot.
Hankedokumentide eritingimuste punkt 2, mis puudutab TVgG – NRW sätete järgimist, sisaldab näidisavaldust, mille pakkuja pidi allkirjastama ja milles ta kohustus tasuma oma töötajatele 8,62 euro suurust miinimumtunnitasu ja nõudma oma alltöövõtjatelt, et need kohustuksid omakorda sellest miinimumtöötasust kinni pidama.
Bundesdruckerei teavitas 24. juuni 2013. aasta kirjas Dortmundi linna, et kui hankeleping peaks sõlmitama temaga, siis osutatakse hankelepingu kohaseid teenuseid ainult teises liikmesriigis – käesoleval juhul Poolas – ja seda teeb nimetatud liikmesriigis asuv alltöövõtja. Oma kirjas märkis ta, et alltöövõtja ei saa võtta kohustust pidada kinni TVgG – NRW-ga kehtestatud miinimumtöötasust, kuna niisugust miinimumtöötasu ei ole kõnealuse liikmesriigi kollektiivlepingutes ja seadustes ette nähtud ning samuti ei ole sellise miinimumtöötasu maksmine nimetatud liikmesriigi elutingimusi arvesse võttes tavapärane.
Neil asjaoludel palus Bundesdruckerei Dortmundi linnalt kinnitust, et hankedokumentide eritingimuste punktis 2 ette nähtud TVgG – NRW sätete järgimise kohustust ei kohaldata tema valitud alltöövõtjale. Bundesdruckerei lisas, et tema hinnangul on need kohustused riigihankeõigusega vastuolus.
Dortmundi linn vastas 5. augusti 2013. aasta kirjaga, et ta ei saa Bundesdruckerei palvet rahuldada, sest Nordrhein-Westfaleni liidumaale alluva hankijana on ta kohustatud pidama kinni TVgG ‐ NRW eeskirjadest, mida tema arvates ei saa Bundesdruckerei pakutud viisil tõlgendada.
Bundesdruckerei esitas seepeale Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg’ile (Arnsbergi ringkonnavalitsuse riigihangete vaidlustuskomisjon) läbivaatamistaotluse, milles ta palub muu hulgas kohustada Dortmundi linna muutma hankedokumente nii, et lepingu eritingimuste punktis 2 ette nähtud kohustusi ei kohaldataks selliste alltöövõtjate suhtes, kes asuvad teises liikmesriigis ja kelle töötajad tegutsevad hankelepingu täitmisel ainult selles liikmesriigis. Oma taotluses väitis Bundesdruckerei, et need kohustused kujutavad endast ELTL artikli 56 sätestatud teenuste osutamise vabaduse lubamatut piiramist, kuivõrd selline nõue sisaldab täiendavat majanduslikku koormust, mis võib takistada piiriülese teenuse osutamist asjaomase ettevõtja poolt või muuta selle vähem huvipakkuvaks.
Dortmundi linn väidab, et alltöövõtjate kohustus maksta TVgG ‐ NRW § 4 lõikes 3 kehtestatud miinimumtöötasu on liidu õigusega kooskõlas. Käesoleval juhul oleks nimelt täidetud kohtuotsusest Rüffert (C‑346/06,
EU:C:2008:189
) tulenevad nõuded, sest asjaomane kohustus põhineb seaduslikul alusel, TVgG ‐ NRW-l. Seega võib kõnealust kohustust tõlgendada lepingu täitmise eritingimusena direktiivi 2004/18 artikli 26 tähenduses. Peale selle on nimetatud seadusest tulenev kohustus põhjendatud sellega, et sellega tagatakse – nagu seadusandja on märkinud TVgG ‐ NRW seletuskirjas –, et riigihankelepingute täitmiseks kasutatavatele töötajatele makstakse kohast tasu, mis vähendab ühtlasi sotsiaalkindlustussüsteemide koormust.
Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg väidab esiteks, et ta tuleb kvalifitseerida „kohtuks” ELTL artikli 267 tähenduses, mistõttu on ta pädev esitama Euroopa Kohtule eelotsusetaotlust. Selles osas viitab ta kohtuotsustele Forposta (varem Praxis) ja ABC Direct Contact (C‑465/11,
EU:C:2012:801
).
Seejärel leiab ta, et TVgG ‐ NRW § 4 lõike 3 sõnastusest ei tulene, et selles sättes sisalduv kohustus kohaldub riigihankemenetluse pakkujatele, kes kavatsevad anda lepingu esemeks olevate teenuste osutamise üle ainult liidu muus liikmesriigis asuvatele alltöövõtjatele, kuna kõnealuses sättes ei ole mingeid viiteid selle territoriaalse kohaldamisala kohta. Vähemasti TVgG ‐ NRW eesmärgist tuleneb – kuivõrd see puudutab kohase tasu maksmist Nordrhein-Westfaleni liidumaal riigihankelepingut täitvatele töötajatele –, et TVgG – NRW § 4 lõige 3 kehtib kogu Saksamaa Liitvabariigi territooriumil.
Lõpetuseks on Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg seisukohal, et miinimumtöötasu laiendamine töötajatele, kes täidavad riigihankelepinguid väljaspool Saksamaad, piiraks teenuste osutamise vabadust ja diskrimineeriks kaudselt teiste liikmesriikide pakkujaid, kes osutavad teenuseid teistes liikmesriikides väga erineva kulustruktuuriga.
Ta leiab, et sellist piirangut ei saa ei saa õigustada ka töötajate kaitse ülekaalukate üldiste huvidega. Võttes arvesse liidu liikmesriikide väga erinevat elukalliduse taset, ei ole kohustus maksta nimetatud töötajatele kõnealust miinimumtasu sobiv seadusliku eesmärgi saavutamiseks, milleks on kohase töötasu tagamine Nordrhein-Westfalenis asuva hankija lepingu täitmise korral, samuti ei ole nimetatud kohustus selleks vajalik. Kõnealusele miinimumtöötasule vastav töötundide arv ületaks paljudes liikmesriikides summa, mis on elukallidust silmas pidades kohase tasu tagamiseks vajalik. Pealegi ei ole täielikult väljaspool Saksamaad täidetavate riigihankelepingute puhul välistatud, et töötajate kaitse üldist huvi võetakse juba arvesse selle liikmesriigi õiguskorras, kus asjaomast teenust osutatakse.
Neil asjaoludel otsustas Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas ELTL artikliga 56 ja direktiivi 96/71/EÜ artikli 3 lõikega 1 on vastuolus siseriiklik õigusnorm ja/või riigihankelepingu tingimus, mille kohaselt pakkuja, kes soovib sõlmida riigihankelepingut või juba väljakuulutatud riigihanke lepingut, 1) kohustub maksma hankelepingut täitvatele töötajatele kõnealuses õigusnormis ette nähtud kollektiivlepingujärgset töötasu või miinimumtöötasu ja 2) paneb samasuguse kohustuse alltöövõtjale, keda kasutatakse või kavatsetakse kasutada, ning peab esitama selle kohta hankijale alltöövõtja kinnituse, kui a) siseriiklik õigusnorm näeb sellise kohustuse ette ainult riigihankelepingute, mitte aga eraõiguslike lepingute puhul ja b) alltöövõtja asub mõnes muus Euroopa Liidu liikmesriigis ning alltöövõtja töötajad osutavad asjaomase hankelepingu esemeks olevaid teenuseid ainult alltöövõtja asukohariigis?”
Eelotsuse küsimus
Vastuvõetavus
Kõigepealt tuleb kindlaks teha, kas Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg on „kohus” ELTL artikli 267 tähenduses ja seega, kas eelotsusetaotlus on vastuvõetav.
Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktika kohaselt võtab Euroopa Kohus selleks, et hinnata, kas eelotsusetaotluse esitanud organ kujutab endast „kohut” ELTL artikli 267 tähenduses – küsimus, mis kuulub üksnes liidu õiguse valdkonda – arvesse järgmisi asjaolusid nende kogumis: organi õiguslik alus, alalisus, otsuste kohustuslikkus, menetluse võistlevus, õigusnormide kohaldamine selle organi poolt ning tema sõltumatus (kohtuotsused HI, C‑92/00,
EU:C:2002:379
, punkt 25, ja Forposta (varem Praxis) ja ABC Direct Contact,
EU:C:2012:801
, punkt 17).
Selles osas nähtub GBW §‑dest 104 ja 105 – milles on reguleeritud riigihankelepingute sõlmimise läbivaatamine – üheselt, et asutused, kellel on ainupädevus lahendada ettevõtjate ja hankijate vahelisi vaidlusi esimeses astmes, vastavad selle pädevuse teostamisel käesoleva kohtuotsuse punktis 21 nimetatud kriteeriumidele (vt analoogia alusel riigihangete kontrolliasutuste kohta kohtuotsus HI,
EU:C:2002:379
, punktid 26 ja 27, ja Forposta (varem Praxis) ja ABC Direct Contact,
EU:C:2012:801
, punkt 18).
Seega tuleb Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg kvalifitseerida „kohtuks” ELTL artikli 267 tähenduses, mistõttu on tema esitatud eelotsusetaotlus vastuvõetav.
Sisulised küsimused
Mis puutub eelotsuse küsimuse ulatusse, siis tuleb märkida, et vastupidi teistes kohtuasjades – nagu kohtuotsuses Rüffert (
EU:C:2008:189
) – aluseks olnud olukorrale, ei ole direktiiv 96/71 põhikohtuasjas kohaldatav.
Nimelt on tuvastatud, et pakkuja, kes esitas põhikohtuasjas läbivaatamise taotluse, ei kavatse riigihankelepingut täita sel moel, et lähetab oma alltöövõtja – Poolas asuva 100% tütarettevõtja – töötajad Saksamaale.
Nagu tuleneb juba eelotsuse küsimuse sõnastusest, käsitleb see hoopis olukorda, mil „alltöövõtja asub mõnes muus Euroopa Liidu liikmesriigis [kui Saksamaa] ning alltöövõtja töötajad osutavad asjaomase hankelepingu esemeks olevaid teenuseid ainult alltöövõtja asukohariigis”.
See olukord ei kuulu mitte ühegi alla direktiivi 96/71 artikli 1 lõikes 3 nimetatud kolmest riikidevahelisest meetmest, mistõttu ei ole see direktiiv põhikohtuasja vaidluses kohaldatav.
Kuigi põhikohtuasjas kõne all olev riigihankeleping näib – nagu väidab Euroopa Komisjon – selle eset ja hanke summat arvestades kuuluvat direktiivi 2004/18 kohaldamisalasse ja eeldatakse, et TVgG ‐ NRW § 4 lõike 3 kohaseid miinimumtöötasu puudutavaid nõudeid saab kvalifitseerida „lepingu täitmise eritingimusteks” artikli 26 tähenduses, eeskätt „sotsiaalseteks aspektideks”, mis on „esitatud hanketeates või tehnilistes kirjeldustes”, võib selliseid nõudeid viimati nimetatud sätte kohaselt esitada ainult siis, kui „need on kooskõlas ühenduse õigusega”.
Järelikult soovib Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg oma küsimusega sisuliselt teada seda, kas niisuguses olukorras nagu põhikohtuasjas, kus pakkuja kavatseb riigihankelepingu täita ainult selliste töötajate abil, kes töötavad alltöövõtjas, kes asub muus liikmesriigis kui hankija asukohariik, keelab ELTL artikkel 56 kohaldada hankija asukohaliikmesriigi õigusnorme, millega pannakse asjaomasele alltöövõtjale kohustus maksta nimetatud töötajatele nende õigusnormidega kehtestatud miinimumtöötasu.
Selles osas tuleneb Euroopa Kohtu praktikast, et kui siseriiklike sätete alusel pannakse hankija asukohaliikmesriigist erinevas liikmesriigis – kus miinimumpalga määr on madalam – asuva pakkuja alltöövõtjale kohustus maksta miinimumtöötasu, siis on see täiendav majanduslik kulutus, mis võib nende teenuste osutamist vastuvõtvas riigis keelata, takistada või muuta vähem soodsaks. Järelikult võib selline meede, nagu on vaidluse all põhikohtuasjas, kujutada endast piirangut ELTL artikli 56 tähenduses (vt selle kohta kohtuotsus Rüffert,
EU:C:2008:189
, punkt 37).
Sellist siseriiklikku meedet võib põhimõtteliselt õigustada töötajate kaitse eesmärgiga, millele on Nordrhein-Westfaleni liidumaa seadusandja selgelt viidanud TVgG ‐ NRW vastuvõtmiseni viinud seaduseelnõus, täpsemalt eesmärgiga tagada, et töötajatele makstaks kohast palka, et vältida nii „sotsiaalset dumpingut” kui ka selliste konkureerivate ettevõtjate ebasoodsamasse olukorda seadmist, kes maksavad oma töötajatele kohast töötasu.
Euroopa Kohus on siiski juba leidnud, et selline siseriiklik säte, kuivõrd seda kohaldatakse ainult riigihankelepingutele, ei ole nimetatud eesmärgi saavutamiseks sobiv, kui puuduvad tõendid, et erahanketurul tegutsevatel töötajatel ei ole vajadust samasugusele töötasu kaitsele nagu riigihanke valdkonnas tegutsevatel töötajatel (vt selle kohta kohtuotsus Rüffert,
EU:C:2008:189
, punktid 38–40).
Igal juhul näib kõnealune siseriiklik säte olevat ebaproportsionaalne, sest selle kohaldamisala hõlmab sellist olukorda nagu põhikohtuasjas, mil töötajad täidavad riigihankelepingut muus liikmesriigis kui hankija asukohaliikmesriik ja kus miinimumpalga määr on madalam.
Kuivõrd nimetatud säte kehtestab sellises olukorras kindla miinimumtöötasu, mis vastab sellele, mis on vajalik kohase töötasu tagamiseks hankija liikmesriigi töötajatele, võttes arvesse kõnealuse liikmesriigi elukalliduse taset, kuid millel ei ole mingit seost selle liikmesriigi elukalliduse tasemega, kus osutatakse asjaomase riigihankelepinguga seotud teenuseid, ja mis võtab viimati nimetatud liikmesriigis asuvatelt alltöövõtjatelt võimaluse kasutada palgatasemete erinevusest tulenevat konkurentsieelist, läheb kõnealune säte kaugemale sellest, mis on vajalik töötajate kaitse eesmärgi tagamiseks.
Põhikohtuasjas kõne all olevat töötasu kaitse meedet ei saa õigustada ka sotsiaalkindlustussüsteemide stabiilsuse eesmärgiga. Seda eesmärki ei toodud menetluses välja ja pealegi ei näi põhjendatud, et selle meetme kohaldamine asjaomaste Poola töötajate suhtes on vajalik, et takistada Saksa sotsiaalkindlustussüsteemi olulise kahjustamise ohtu (vt analoogia alusel kohtuotsus Rüffert,
EU:C:2008:189
, punkt 42). Kui nendele töötajatele ei oleks makstud kohast töötasu ja seetõttu olnuks nad ostujõu miinimumtaseme säilitamiseks sunnitud kasutama sotsiaalkindlustust, siis oleks neil olnud õigus Poola sotsiaaltoetustele. Ilmselgelt ei oleks selle tagajärjel koormatud Saksa sotsiaalkindlustussüsteemi.
Võttes arvesse eespool toodud kaalutlusi, tuleb eelotsuse küsimusele vastata, et niisuguses olukorras nagu põhikohtuasjas, kus pakkuja kavatseb riigihankelepingu täita ainult selliste töötajate abil, kes töötavad alltöövõtjas, kes asub muus liikmesriigis kui hankija asukohariik, keelab ELTL artikkel 56 kohaldada hankija asukohaliikmesriigi õigusnorme, millega pannakse asjaomasele alltöövõtjale kohustus maksta nimetatud töötajatele nende õigusnormidega kehtestatud miinimumtöötasu.
Kohtukulud
Et põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (üheksas koda) otsustab:

Niisuguses olukorras nagu põhikohtuasjas, kus pakkuja kavatseb riigihankelepingu täita ainult selliste töötajate abil, kes töötavad alltöövõtjas, kes asub muus liikmesriigis kui hankija asukohariik, keelab ELTL artikkel 56 kohaldada hankija asukohaliikmesriigi õigusnorme, millega pannakse asjaomasele alltöövõtjale kohustus maksta nimetatud töötajatele nende õigusnormidega kehtestatud miinimumtöötasu.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: saksa.