CELEX: 62013CJ0612
Pritožba
Dostop do dokumentov institucij Evropske unije
Uredba (ES) št. 1049/2001
Člen 4(2), tretja alinea
Okoljske informacije
Aarhuška konvencija
Člen 4(1) in (4)
Izjema od pravice do dostopa
Varstvo namena preiskav
Študije, ki jih je po naročilu Evropske komisije opravilo podjetje v zvezi s prenosom direktiv na okoljskem področju
Delna zavrnitev dostopa

ClientEarth s pritožbo predlaga razveljavitev sodbe Splošnega sodišča Evropske unije ClientEarth/Komisija (T‑111/11,
EU:T:2013:482
, v nadaljevanju: izpodbijana sodba), s katero je to zavrnilo njegovo tožbo, s katero je najprej predlagalo razglasitev ničnosti odločbe, s katero naj bi mu Evropska komisija zaradi molka zavrnila dostop do nekaterih dokumentov v zvezi s skladnostjo zakonodaje več držav članic z okoljskim pravom Evropske unije, in nato razglasitev ničnosti poznejše izrecne odločbe z dne 30. maja 2011, s katero mu je bil delno zavrnjen dostop do teh dokumentov.
Pravni okvir
Mednarodno pravo
Člen 2 Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, ki je bila podpisana 25. junija 1998 v Aarhusu in v imenu Evropske skupnosti odobrena s Sklepom Sveta 2005/370/ES z dne 17. februarja 2005 (
UL L 124, str. 1
) (v nadaljevanju: Aarhuška konvencija), določa:
„V tej konvenciji:
[…]
2.
‚organ javne oblasti‘ pomeni:
[…]
(d)
institucije katere koli organizacije za regionalno gospodarsko povezovanje iz člena 17, ki je pogodbenica te konvencije.
[…]“
Člen 4(1) in (4) te konvencije določa:
„1.   Če so zahtevane okoljske informacije, pogodbenica v skladu z odstavki tega člena zagotovi, da jih organi javne oblasti v okviru notranje zakonodaje dajo na razpolago javnosti, na zahtevo in pod pogoji iz pododstavka (b) pa tudi kopije dejanske dokumentacije, ki take informacije vsebuje ali obsega:
(a)
ne da bi bilo treba navesti interes;
(b)
v zahtevani obliki, razen če:
(i)
ima organ javne oblasti utemeljen razlog, da jih da v drugačni obliki, pri čemer mora navesti razloge, zakaj jih daje v taki obliki; ali
(ii)
je informacija že javno na razpolago v drugačni obliki.
[…]
4.   Zahtevek za okoljske informacije se lahko zavrne, če bi razkritje škodljivo vplivalo:
[…]
(c)
na potek pravnega postopka, možnost osebe, da se ji pravično sodi, ali možnost organa javne oblasti, da izvede kazensko ali disciplinsko preiskavo;
[…]
Omenjene razloge za zavrnitev je treba razlagati omejevalno ob upoštevanju javnega interesa za razkritje in ob upoštevanju, ali se zahtevane informacije nanašajo na emisije v okolje.“
Pravo Unije
Uredba Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 331) določa načela, pogoje in omejitve pravice dostopa do dokumentov teh institucij.
Člen 4 te uredbe, naslovljen „Izjeme“, v odstavku 2 določa:
„Institucije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi razkritje oslabilo varstvo:
—
[…]
—
[…]
—
namena inšpekcij, preiskav in revizij,
razen če ne prevlada javni interes za razkritje.“
Člen 6(1) Uredbe (ES) št. 1367/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. septembra 2006 o uporabi določb Aarhuške konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah v institucijah in organih Skupnosti (
UL L 264, str. 13
) določa:
„V zvezi s prvo in tretjo alineo člena 4(2) Uredbe (ES) št. 1049/2001 se z izjemo preiskav, predvsem tistih, povezanih z domnevnimi kršitvami prava Skupnosti, šteje, da prevlada javni interes za razkritje, če se zahtevane informacije nanašajo na emisije v okolje. V zvezi z ostalimi izjemami iz člena 4 Uredbe (ES) št. 1049/2001 se razlogi za zavrnitev razlagajo restriktivno, ob upoštevanju javnega interesa za razkritje in ali se zahtevane informacije nanašajo na emisije v okolje.“
Dejansko stanje
ClientEarth, združenje po angleškem pravu, katerega cilj je med drugim varstvo okolja, je 8. septembra 2010 pri generalnem direktoratu (GD) Komisije za okolje vložilo prošnjo za dostop do dokumentov na podlagi uredb št. 1049/2001 in 1367/2006. Ta prošnja se je nanašala na več dokumentov, navedenih v „Načrtu upravljanja 2010“ tega GD.
Komisija je z dopisom z dne 29. oktobra 2010 le delno ugodila navedeni prošnji. ClientEarth je posredovala enega od zaprošenih dokumentov in navedla, da so preostali zajeti med drugim z izjemo iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001.
ClientEarth je 10. novembra 2010 pri Komisiji vložilo prošnjo, naj ta svoje stališče v zvezi z več dokumenti, do katerih mu je bil dostop zavrnjen, ponovno preuči.
Komisija je 30. maja 2011 na podlagi uredb št. 1049/2001 in 1367/2006 sprejela izrecno odločbo o tej zadnji prošnji (v nadaljevanju: izrecna odločba) in o njej obvestila ClientEarth.
Komisija je s to odločbo ClientEarth odobrila delni dostop do 41 študij v zvezi s skladnostjo zakonodaje več držav članic z okoljskim pravom Unije, ki jih je podjetje opravilo po naročilu in za račun Komisije in ki jih je ta prejela leta 2009 (v nadaljevanju: sporne študije). Konkretno je Komisija ClientEarth posredovala za vsako od teh študij naslovno stran, kazalo vsebine, seznam uporabljenih kratic, prilogo, ki je vsebovala preučeno zakonodajo in dele, naslovljene „Uvod“, „Splošni pregled pravnega okvira države članice“ in „Okvir za prenos in izvedbo“. Nasprotno pa je Komisija zavrnila, da bi ji za vsako od teh študij posredovala dele, naslovljene „Povzetek“, „Pravna analiza ukrepov prenosa“ in „Sklep“, ter prilogo, ki vsebuje preglednico ujemanja med zakonodajo zadevne države članice in upoštevnim pravom Unije.
Komisija je sporne študije razdelila v dve skupini. Prva je zajemala študijo, katere ocenjevanje, ki je potekalo v dialogu z zadevno državo članico, se je začelo malo pred sprejetjem izrecne odločbe. Druga skupina pa je zajemala 40 drugih študij, ki so bile podlaga za obsežnejši dialog z zadevnimi državami članicami.
Komisija je v utemeljitev svoje odločbe navedla, da so nerazkriti deli spornih študij zajeti med drugim z izjemo v zvezi z varstvom namena preiskav iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001.
V zvezi s tem je poudarila, da so bile te študije izdelane zato, da ji omogočijo nadzor nad prenosom več direktiv s strani držav članic in da po potrebi proti njim sproži postopek zaradi neizpolnitve obveznosti v skladu s členom 258 PDEU (v nadaljevanju: postopek zaradi neizpolnitve obveznosti).
Komisija je glede študije, ki je zajeta s prvo skupino, navedeno v točki 12 te sodbe, navedla, da še ni prišla do sklepa glede prenosa direktive, na katero se nanaša ta študija, s strani zadevne države članice in da bi razkritje podatkov in ugotovitev iz navedene študije, ki še niso bili preverjeni in na katere se zadevna država članica ni imela možnosti odzvati, pomenilo tveganje za to državo, da bi se jo, morda po nepravičnem, kritiziralo, in bi škodilo vzdušju medsebojnega zaupanja, ki je potrebno za presojo izvajanja te direktive.
Komisija je glede druge skupine spornih študij, navedene v točki 12 te sodbe, pojasnila, da je v nekaterih primerih odločila, da proti zadevnim državam članicam začne predhodno fazo postopka zaradi neizpolnitve obveznosti, v drugih primerih pa glede tega še ni sprejela stališča. Navedla je, da bi razkritje teh študij, če bi se odobrilo, škodilo vzdušju medsebojnega zaupanja, ki je potrebno za rešitev sporov med njo in zadevnimi državnimi članicami, ne da bi bilo treba uporabiti sodno fazo postopka zaradi neizpolnitve obveznosti.
Komisija je še poudarila, da člen 6(1) Uredbe št. 1367/2006 ne more spremeniti presoje, ki jo je opravila glede na Uredbo št. 1049/2001.
Postopek pred Splošnim sodiščem in izpodbijana sodba
ClientEarth je 21. februarja 2011 vložilo tožbo za razglasitev ničnosti odločbe o zavrnitvi njene prošnje z dne 10. novembra 2010 zaradi molka organa. Potem ko je Komisija sprejela izrecno odločbo, s katero je ClientEarth zavrnila celovit dostop do spornih študij, se je štelo, da se tožba odslej nanaša na razglasitev ničnosti te zadnje odločbe.
ClientEarth je v utemeljitev tožbe navedlo sedem tožbenih razlogov.
Splošno sodišče je teh sedem razlogov in tožbo zavrnilo.
Postopek pred Sodiščem in predlogi strank
ClientEarth Sodišču predlaga, naj izpodbijano sodbo razveljavi in Komisiji naloži plačilo stroškov.
Komisija Sodišču predlaga, naj pritožbo zavrne in ClientEarth naloži plačilo stroškov.
Evropskemu parlamentu in Svetu Evropske unije je bila dovoljena intervencija v podporo predlogom Komisije.
Pritožba
ClientEarth v utemeljitev pritožbe navaja tri pritožbene razloge.
Drugi pritožbeni razlog
Začeti je treba s presojo drugega pritožbenega razloga, ki se nanaša na to, da naj bi Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da je presodilo, da je člen 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 združljiv s členom 4(1) in (4) Aarhuške konvencije.
Trditve strank
ClientEarth v okviru tega pritožbenega razloga izpodbija razlogovanje Splošnega sodišča v točkah od 91 do 99 izpodbijane sodbe.
Na prvem mestu, ClientEarth se sklicuje na sodbi Fediol/Komisija (70/87,
EU:C:1989:254
) in Nakajima/Svet (C‑69/89,
EU:C:1991:186
) in Splošnemu sodišču očita, da je preverilo, ali je mogoče člen 4 Aarhuške konvencije neposredno uporabiti, čeprav taka preveritev ni bila nujna za nadzor nad združljivostjo člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 s to konvencijo.
Na drugem mestu, ClientEarth trdi, da je Splošno sodišče vsekakor napačno presodilo, da se člen 4(1) in (4), prvi pododstavek, točka c, Aarhuške konvencije ne uporablja neposredno za institucije Unije. Zlasti naj bi Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da je sprejelo, da posebnosti Unije lahko upravičijo odstopanje od neposredne uporabe te konvencije.
Na tretjem mestu, ClientEarth trdi, da je Splošno sodišče kršilo obveznost restriktivne razlage člena 4(4), prvi pododstavek, točka c, Aarhuške konvencije v skladu s členom 4(4), drugi pododstavek, te konvencije.
Na četrtem mestu, ClientEarth trdi, da Splošno sodišče Aarhuške konvencije ni razlagalo v skladu z načeli iz členov 26 in 31 Dunajske konvencije o pravu mednarodnih pogodb z dne 23. maja 1969 (
Recueil des traités des Nations unies
, zv. 1155, str. 331, v nadaljevanju: Dunajska konvencija). Splošno sodišče naj bi s tem, da je obseg izjeme glede varstva namena preiskav razširilo na sporne študije, v nasprotju z navedenima členoma Dunajske konvencije člen 4(4) Aarhuške konvencije razlagalo v nasprotju z njenim besedilom, predmetom in namenom.
Komisija, ki jo podpirata Parlament in Svet, na splošno trdi, da Splošno sodišče pri razlogovanju v točkah od 91 do 99 izpodbijane sodbe prava ni napačno uporabilo. To razlogovanje naj bi bilo v vseh točkah v skladu s sodno prakso Sodišča.
Presoja Sodišča
Uvodoma je treba pojasniti, da se ta pritožbeni razlog nanaša na združljivost člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, in ne člena 6(1) Uredbe št. 1367/2006, s členom 4(1) in (4) Aarhuške konvencije.
Po tem uvodnem pojasnilu je treba spomniti, da so v skladu s členom 216(2) PDEU mednarodni sporazumi, ki jih sklene Unija, zavezujoči za njene institucije in imajo zato prednost pred akti, ki jih te sprejmejo (sodbe Svet in drugi/Vereniging Milieudefensie in Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, od C‑401/12 P do C‑403/12 P,
EU:C:2015:4
, točka 52 in navedena sodna praksa, ter Svet in Komisija/Stichting Natuur en Milieu in Pesticide Action Network Europe, C‑404/12 P in C‑405/12 P,
EU:C:2015:5
, točka 44 in navedena sodna praksa).
Iz tega sledi, da lahko nezdružljivost akta Unije s takimi pravili mednarodnega prava vpliva na veljavnost tega akta (sodba Air Transport Association of America in drugi, C‑366/10,
EU:C:2011:864
, točka 51).
Kot je Splošno sodišče opozorilo v točki 91 izpodbijane sodbe, pa je iz ustaljene sodne prakse Sodišča razvidno, da lahko sodišče Unije preuči zatrjevano nezdružljivost akta Unije z določbami mednarodnega sporazuma, katerega stranka je Unija, samo če temu ne nasprotujeta narava in sistematika tega sporazuma in če so te določbe z vidika njihove vsebine nepogojne in dovolj natančne (glej sodbe IATA in ELFAA, C‑344/04,
EU:C:2006:10
, točka 39; Intertanko in drugi, C‑308/06,
EU:C:2008:312
, točka 45, in Air Transport Association of America in drugi, C‑366/10,
EU:C:2011:864
, točka 54).
Res je, da je Sodišče presodilo tudi, da kadar je Unija želela izpolniti posebno obveznost, ki jo je prevzela na podlagi sporazumov, sklenjenih v okviru Svetovne trgovinske organizacije (STO), ali je v zadevnem aktu iz prava Unije izrecno napoteno na natančno opredeljene določbe teh sporazumov, je Sodišče pristojno, da po potrebi opravi nadzor nad zakonitostjo zadevnega akta Unije glede na pravila STO (glej v tem smislu sodbe Fediol/Komisija, 70/87,
EU:C:1989:254
, točke od 19 do 22, in Nakajima/Svet, C‑69/89,
EU:C:1991:186
, točke od 29 do 32; glej tudi sodbo LVP, C‑306/13,
EU:C:2014:2465
, točka 47 in navedena sodna praksa).
Vendar, ne da bi se bilo treba izreči o vprašanju, ali se sodna praksa, navedena v prejšnji točki, uporabi v obravnavanem primeru, zadostuje ugotoviti, da Uredba št. 1049/2001, in zlasti njen člen 4(2), tretja alinea, ne napotuje izrecno na Aarhuško konvencijo niti ne izpolnjuje posebne obveznosti, ki bi iz nje izhajala. Zato navedena sodna praksa za obravnavano zadevo nikakor ni upoštevna.
Iz tega sledi, da Splošno sodišče pravilno ni upoštevalo sodne prakse, ki izhaja iz sodb Fediol/Komisija (70/87,
EU:C:1989:254
) in Nakajima/Svet (C‑69/89,
EU:C:1991:186
), in je preverilo, ali so določbe člena 4(1) in (4), prvi pododstavek, točka c, Aarhuške konvencije z vidika njihove vsebine nepogojne in dovolj natančne.
V teh okoliščinah je treba preučiti argumentacijo ClientEarth, da je Splošno sodišče v svoji analizi napačno ugotovilo, da te določbe niso take in se zato nanje ni mogoče sklicevati pri presoji zakonitosti člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001.
V zvezi s tem je treba navesti, kot je Splošno sodišče v točki 96 izpodbijane sodbe pravilno poudarilo, da sklicevanje v členu 4(1) Aarhuške konvencije na nacionalne zakonodaje dokazuje, da je bila ta konvencija očitno oblikovana ob upoštevanju nacionalnih pravnih redov in ne pravnih posebnosti organizacij za regionalno gospodarsko povezovanje, kot je Unija, tudi če te lahko v skladu z njenima členoma 17 in 19 podpišejo in pristopijo k navedeni konvenciji.
To je razlog, iz katerega je Skupnost, kot sta poudarila Komisija in Parlament, ob odobritvi Aarhuške konvencije v izjavi, podani na podlagi člena 19 te konvencije, ponovno poudarila izjavo, podano ob podpisu te konvencije in priloženo Sklepu 2005/370, v skladu s katero „bodo institucije Skupnosti uporabljale to konvencijo v okviru obstoječih in bodočih predpisov o dostopu do dokumentov ter drugih ustreznih predpisov Skupnosti na področju, ki ga ureja ta konvencija.“
V teh okoliščinah niti sklicevanje v členu 4(4), prvi pododstavek, točka c, Aarhuške konvencije na „kazensko ali disciplinsko“ preiskavo niti obveznost iz člena 4(4), drugi pododstavek, te konvencije, da je treba razloge za zavrnitev dostopa, navedene v prvi od teh določb, razlagati restriktivno, ni mogoče razumeti, kot da vsebuje natančno obveznost za zakonodajalca Unije.
A fortiori
ni mogoče iz teh določb izpeljati prepovedi razumeti pojem „preiskava“ tako, da upošteva posebnosti Unije, zlasti nalogo Komisije, da preiskuje morebitne neizpolnitve obveznosti držav članic, ki bi posegale v pravilno uporabo Pogodb in pravil Unije, sprejetih na njihovi podlagi.
Iz navedenega je razvidno, da je Splošno sodišče pravilno izključilo možnost sklicevanja na člen 4(1) in (4) Aarhuške konvencije pri presoji zakonitosti člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001. Zato je lahko, ne da bi napačno uporabilo pravo, zavrnilo argumentacijo ClientEarth, ki se je nanašala na nezdružljivost te zadnje določbe z Aarhuško konvencijo.
Ti preudarki vodijo tudi do zavrnitve argumentacije ClientEarth, ki se nanaša na to, da naj bi Splošno sodišče kršilo načela izvajanja v dobri veri in razlage mednarodnih pogodb iz členov 26 in 31 Dunajske konvencije.
Zato je treba drugi pritožbeni razlog zavrniti.
Prvi pritožbeni razlog
Trditve strank
Prvi pritožbeni razlog, ki se nanaša na to, da naj bi Splošno sodišče pri razlagi člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 pravo napačno uporabilo, je sestavljen iz dveh delov.
Prvi del se nanaša na napačno razlago pojma „preiskave“ v smislu te določbe in zlasti na točke 49, 50, od 58 do 61 in 70 izpodbijane sodbe.
V okviru tega dela ClientEarth trdi, da ta pojem predpostavlja obstoj uradne odločbe Komisije kot kolegija. V zvezi s tem se sklicuje na sodbe Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P,
EU:C:2010:376
), Komisija/Éditions Odile Jacob (C‑404/10 P,
EU:C:2012:393
), LPN in Finska/Komisija (C‑514/11 P in C‑605/11 P,
EU:C:2013:738
), WWF UK/Komisija (T‑105/95,
EU:T:1997:26
), Bavarian Lager/Komisija (T‑309/97,
EU:T:1999:257
), Petrie in drugi/Komisija (T‑191/99,
EU:T:2001:284
) in API/Komisija (T‑36/04,
EU:T:2007:258
).
V obravnavanem primeru pa naj bi sporne študije izhajale iz upravne odločbe služb Komisije in ne uradne odločbe kolegija komisarjev o začetku postopkov zaradi neizpolnitve obveznosti zoper države članice.
ClientEarth se sklicuje na sodbo Mecklenburg (C‑321/96,
EU:C:1998:300
, točki 27 in 30) in dodaja, da tudi če bi se priznalo, da sporne študije spadajo v predhodno fazo formalnega postopka zaradi neizpolnitve obveznosti, lahko izjema iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 upraviči zavrnitev razkritja, le če je zaprošeni dokument nastal neposredno pred začetkom sodnega ali kvazisodnega postopka in ga je mogoče pojasniti z nujnostjo pridobitve dokazov ali raziskanja zadeve pred začetkom postopka. V obravnavanem primeru pa naj sporne študije ne bi bile izdelane neposredno pred odločbo, da se po preiskavi začne postopek zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU.
Drugi del prvega pritožbenega razloga se nanaša na napačno razlago pojma „oslabitev varstva namena preiskav“ iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 in zlasti na točke 53 in od 68 do 80 izpodbijane sodbe.
V okviru tega drugega dela ClientEarth najprej trdi, da je zaprosilo za dostop do specifičnih dokumentov in ne do celotnega upravnega spisa v zvezi s postopkom zaradi neizpolnitve obveznosti niti do vseh dokumentov, opisanih na splošno. Poleg tega naj se njegova prošnja ne bi nanašala na skupino dokumentov, ki ustrezajo podobnim splošnim preudarkom, ampak na dve ločeni skupini študij, in sicer na eni strani na študije v zvezi s postopkom zaradi neizpolnitve obveznosti, ki se je začel, in na drugi na študije, ki niso povezane s takim postopkom.
ClientEarth nato zatrjuje, da razkritje spornih študij nikakor ne bi poseglo v uresničitev namena postopkov zaradi neizpolnitve obveznosti, ki je spodbuditi zadevne države članice, da uskladijo svoje nacionalno pravo s pravom Unije.
ClientEarth dalje trdi, da dokler Komisija zoper zadevno državo članico ne začne formalnega postopka, ni mogoče šteti, da bi razkritje spornih študij lahko škodilo vzdušju medsebojnega zaupanja. Zgolj obstoj teh študij naj namreč ne bi zadostoval za to, da se med vsako zadevno državo članico in Komisijo ustvari bilateralno razmerje, ki ga je treba varovati v škodo preglednosti.
Komisija trdi, da argumentacija ClientEarth v okviru prvega dela prvega pritožbenega razloga nima pravne podlage. V bistvu trdi, da je treba šteti, da je vsak dokument, kot je študija o skladnosti, ki je namenjen temu, da se ji omogoči, da na podlagi člena 17 PEU preveri, ali države članice spoštujejo pravo Unije, povezan s preiskavo v smislu člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001.
V zvezi z drugim delom prvega pritožbenega razloga Komisija trdi, da glede na ugotovitve v točki 53 izpodbijane sodbe pri razlogovanju Splošnega sodišča v točkah od 68 do 80 te sodbe pravo ni bilo napačno uporabljeno. To razlogovanje naj bi bilo v vseh točkah v skladu s sodno prakso Sodišča.
Presoja Sodišča
Namen Uredbe št. 1049/2001 je javnosti podeliti pravico čim širšega dostopa do dokumentov institucij Unije. Iz te uredbe, zlasti iz njenega člena 4, ki določa ureditev izjem v zvezi s tem, je prav tako razvidno, da tudi za to pravico do dostopa veljajo nekatere omejitve na podlagi javnega ali zasebnega interesa (glej sodbe LPN in Finska/Komisija, C‑514/11 P in C‑605/11 P,
EU:C:2013:738
, točka 40 in navedena sodna praksa, in Komisija/EnBW, C‑365/12 P,
EU:C:2014:112
, točka 61 in navedena sodna praksa).
V skladu z izjemo, na katero se v obravnavanem primeru sklicuje Komisija, in sicer izjemo iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, institucije Unije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi njegovo razkritje oslabilo varstvo namena inšpekcij, preiskav in revizij, razen če prevlada javni interes za razkritje navedenega dokumenta.
V obravnavanem primeru je treba najprej preučiti, ali je Splošno sodišče, kot trdi ClientEarth v prvem delu prvega pritožbenega razloga, napačno uporabilo pravo z ugotovitvijo, da sporne študije spadajo v okvir preiskave v smislu te določbe.
V zvezi s tem je treba najprej poudariti, da iz sodne prakse, ki jo je navedlo ClientEarth in na katero je opozorjeno v točki 48 te sodbe, nikakor ni razvidno, da bi bila „preiskava“ v smislu navedene določbe pogojena z obstojem formalne odločbe, ki bi jo Komisija sprejela kot kolegij.
Tako je treba ugotoviti, da so bile sporne študije izdelane po naročilu in za račun Komisije po izteku roka za prenos celote direktiv Unije o varstvu okolja z jasnim ciljem preveriti stanje postopka prenosa teh različnih direktiv v več državah članicah. Kot je razvidno iz navedb v točkah 13 in 49 izpodbijane sodbe vsebuje vsaka od teh študij, ki se nanaša na eno državo članico in eno direktivo, primerjavo preučenega nacionalnega prava in upoštevnega prava Unije skupaj s pravno analizo in sklepi glede ukrepov za prenos, ki jih je sprejela zadevna država članica.
Kot je Splošno sodišče v točki 49 izpodbijane sodbe pravilno presodilo, so take študije del instrumentov, ki jih ima Komisija v okviru obveznosti, ki ji je naložena na podlagi člena 17(1) PEU, da pod nadzorom Sodišča skrbi za uporabo prava Unije, za odkrivanje morebitnih neizpolnitev obveznosti držav članic glede prenosa zadevnih direktiv in za odločitev, da po potrebi sproži postopek zaradi neizpolnitve obveznosti proti državam članicam, za katere meni, da kršijo pravo Unije. Zato spadajo v okvir pojma „preiskava“ v smislu člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001.
Okoliščina, ki jo je poudarilo ClientEarth, da je Komisija izdelavo spornih študij naložila zunanjemu izvajalcu, namesto da bi jo zagotovile njene službe, in da te študije ne odražajo stališča te institucije niti da ta ni zanje odgovorna, ne pomeni, da je Komisija z naročilom izdelave takih študij sledila drugemu cilju, kot je cilj s temi preiskovalnimi sredstvi pridobiti poglobljene informacije o skladnosti zakonodaje nekaterih držav članic z okoljskim pravom Unije, zato da lahko odkrije obstoj možnih kršitev tega prava in po potrebi zoper državo članico kršiteljico začne postopek zaradi neizpolnitve obveznosti.
Glede argumenta ClientEarth, ki temelji na sodbi Mecklenburg (C‑321/96,
EU:C:1998:300
), je treba navesti, da presoja iz točk 27 in 30 navedene sodbe ni upoštevna v obravnavani zadevi. Ta presoja se nanaša namreč na pojem „predhodna preiskava“ v smislu člena 3(2), tretja alinea, Direktive Sveta 90/313/EGS z dne 7. junija 1990 o prostem dostopu do informacij o okolju (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 1, str. 402) in ne na ločen pojem „preiskava“, ki je prav tako naveden v tej določbi.
Iz navedenega je razvidno, da je Splošno sodišče v točki 50 izpodbijane sodbe pravilno presodilo, da sporne študije spadajo v okvir preiskave Komisije v smislu člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001.
Prvi del prvega pritožbenega razloga je zato treba zavrniti.
Nato je treba preučiti, ali je Splošno sodišče, kot trdi ClientEarth v drugem delu prvega pritožbenega razloga, napačno uporabilo pravo s tem, da je presodilo, da je Komisija na podlagi splošnih ugotovitev upravičeno menila, da bi celovito razkritje teh študij oslabilo varstvo namena preiskav v smislu člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001.
V zvezi s tem je iz ustaljene sodne prakse Sodišča razvidno, da za utemeljitev zavrnitve dostopa do dokumenta, katerega razkritje se zaproša, načeloma ne zadošča, da ta dokument spada pod dejavnost, navedeno v členu 4(2) in (3) Uredbe št. 1049/2001. Zadevna institucija mora predložiti tudi pojasnila o tem, kako bi dostop do navedenega dokumenta lahko konkretno in dejansko škodoval interesu, ki je varovan z eno od izjem, določenih v tem členu (sodba Komisija/EnBW, C‑365/12 P,
EU:C:2014:112
, točka 64 in navedena sodna praksa).
Vendar se lahko zadevna institucija Unije v zvezi s tem opre na splošne domneve, ki veljajo za določeno vrsto dokumentov, saj lahko podobne splošne ugotovitve veljajo za prošnje za razkritje, ki se nanašajo na dokumente iste vrste (sodba Komisija/EnBW, C‑365/12 P,
EU:C:2014:112
, točka 65 in navedena sodna praksa).
V obravnavanem primeru je bilo v točki 66 izpodbijane sodbe izpostavljeno, da se je Komisija pri zavrnitvi celovitega dostopa ClientEarth do spornih študij oprla na take splošne ugotovitve. Kot je razvidno zlasti iz točk 60 in 70 te sodbe je Splošno sodišče presodilo, da je Komisija upravičeno menila, da vse te študije spadajo v isto skupino dokumentov, in se oprla na splošne ugotovitve, da bi njihovo celovito razkritje oslabilo varstvo namena, ki mu sledi s preiskavami, saj bi to razkritje, če bi bilo odobreno, škodilo vzdušju zaupanja, ki mora obstajati med Komisijo in vsako zadevno državo članico, in bi, če se odkrijejo kršitve prava Unije, oviralo doseganje sporazumne rešitve brez zunanjih pritiskov.
V zvezi s tem je iz navedb v točki 17 izpodbijane sodbe razvidno, da so, ko je Komisija sprejela izrecno odločbo, nekatere od spornih študije že vodile do začetka predhodne faze postopka zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU.
Iz podobnih razlogov, kot so tisti, ki jih je Sodišče pojasnilo v sodbi LPN in Finska/Komisija (C‑514/11 P in C‑605/11 P,
EU:C:2013:738
, točke od 52 do 65), je Komisija upravičeno menila, da bi ob celovitem razkritju spornih študij, ki so jo ob sprejetju izrecne odločbe že vodile do tega, da je na državo članico na podlagi člena 258, prvi odstavek, PDEU naslovila uradni opomin, in ki so bile vložene v spis v zvezi s predhodno fazo postopka zaradi neizpolnitve obveznosti, obstajalo tveganje spremembe narave in poteka te faze postopka z otežitvijo postopka pogajanj med njo in to državo članico in iskanja sporazumne rešitve, ki bi omogočila prenehanje očitane neizpolnitve obveznosti, ne da bi bilo treba uporabiti sodno fazo navedenega postopka. Zato je upravičeno menila, da bi tako celovito razkritje oslabilo varstvo namena preiskav v smislu člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001.
Okoliščina, ki jo je navedlo ClientEarth, da je sporne študije izvedlo zunanje podjetje in da ne odražajo stališča Komisije, ne more izpodbiti navedene analize.
Na eni strani namreč dokumenti v spisu o predhodni fazi postopka zaradi neizpolnitve obveznosti za varstvo namena preiskav pomenijo enotno skupino dokumentov, ne da bi jih bilo treba razlikovati glede na vrsto dokumenta v spisu ali avtorja zadevnih dokumentov (glej v tem smislu sodbo LPN in Finska/Komisija, C‑514/11 P in C‑605/11 P,
EU:C:2013:738
, točka 64).
Na drugi strani, Komisija je zoper nekatere države članice začela predhodno fazo postopka zaradi neizpolnitve obveznosti ob upoštevanju pravne analize in sklepov v spornih študijah. Ta analiza in ti sklepi so zato pomenili podlago za pogajanja, ki so se začela med Komisijo in vsako od zadevnih držav članic zaradi doseganja sporazumne rešitve za očitane kršitve prava Unije. V teh okoliščinah bi lahko celovito razkritje teh študij povzročilo med drugim zunanje pritiske, ki bi lahko ogrozili potek teh pogajanj v vzdušju medsebojnega zaupanja in zato oslabili varstvo namena preiskav Komisije.
Iz tega sledi, da je Splošno sodišče pravilno menilo, da je Komisija upravičeno na splošno ugotovila, da bi celovito razkritje spornih študij, ki so ob sprejetju izrecne odločbe že bile vložene v spis v zvezi s predhodno fazo postopka zaradi neizpolnitve obveznosti, ki se je začel s pošiljanjem uradnega opomina zadevni državi članici na podlagi člena 258, prvi odstavek, PDEU, oslabilo varstvo navedenega namena.
V zvezi z drugimi spornimi študijami, ki niso te iz točk od 71 do 76 te sodbe, pa je treba na eni strani poudariti, da je do zdaj Sodišče priznalo obstoj splošne domneve zaupnosti v korist pet vrst dokumentov, in sicer gre za dokumente iz upravnega spisa v zvezi s postopkom nadzora državnih pomoči (sodba Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P,
EU:C:2010:376
, točka 61), vloge, ki jih je predložila institucija v okviru sodnega postopka (sodba Švedska in drugi/API in Komisija, C‑514/07 P, C‑528/07 P in C‑532/07 P,
EU:C:2010:541
, točka 94), dokumente, izmenjane med Komisijo in subjekti, ki so priglasili koncentracijo, ali tretjimi v okviru postopka nadzora nad koncentracijami podjetij (sodba Komisija/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P,
EU:C:2012:393
, točka 123), dokumente v zvezi s predhodno fazo postopka zaradi neizpolnitve obveznosti (sodba LPN in Finska/Komisija, C‑514/11 P in C‑605/11 P,
EU:C:2013:738
, točka 65) in dokumente v zvezi s postopkom na podlagi člena 101 PDEU (sodba Komisija/EnBW, C‑365/12 P,
EU:C:2014:112
, točka 93).
V vseh zadevah, v katerih so bile izdane sodbe, navedene v prejšnji točki, se je zadevna zavrnitev dostopa nanašala na celoto dokumentov, ki so bili jasno razmejeni s tem, da so vsi spadali v spis v zvezi z upravnim ali sodnim postopkom, ki je potekal (glej v tem smislu sodbe Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P,
EU:C:2010:376
, točke od 12 do 22; Švedska in drugi/API in Komisija, C‑514/07 P, C‑528/07 P in C‑532/07 P,
EU:C:2010:541
, točka 75; Komisija/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P,
EU:C:2012:393
, točka 128; LPN in Finska/Komisija, C‑514/11 P in C‑605/11 P,
EU:C:2013:738
, točki 49 in 50, in Komisija/EnBW, C‑365/12 P,
EU:C:2014:112
, točki 69 in 70). To pa ne velja za druge sporne študije, ki niso tiste iz točk od 71 do 76 te sodbe.
Na drugi strani, čeprav je Komisija, kot je bilo opozorjeno v točki 72 te sodbe, lahko upravičeno na splošno ugotovila, da bi razkritje dokumentov v zvezi s predhodno fazo postopka zaradi neizpolnitve obveznosti ogrozilo gladek potek te faze in doseganje sporazumne rešitve spora med Komisijo in zadevno državo članico v vzdušju medsebojnega zaupanja, pa taka splošna domneva ne more veljati za tiste od spornih študij, ki ob sprejetju izrecne odločbe še niso vodile Komisije do pošiljanja uradnega opomina zadevni državi članici na podlagi člena 258, prvi odstavek, PDEU in za katere do tistega datuma ni bilo jasno, ali bodo vodile do začetka predhodne faze postopka zaradi neizpolnitve obveznosti zoper to državo članico. V zvezi s tem je treba spomniti, da lahko Komisija, kadar meni, da država članica ni izpolnila svojih obveznosti, prosto presodi, ali je zoper njo primerno ukrepati in kdaj bo zoper njo začela postopek zaradi neizpolnitve obveznosti (glej v tem smislu sodbo LPN in Finska/Komisija, C‑514/11 P in C‑605/11 P,
EU:C:2013:738
, točka 61).
V teh okoliščinah je Splošno sodišče s tem, da je v izpodbijani sodbi priznalo, da je Komisija lahko zakonito razširila obseg domneve zaupnosti na sporne študije, navedene v prejšnji točki te sodbe, pravo napačno uporabilo.
Tako razlogovanje ni združljivo z zahtevo po restriktivni razlagi in uporabi take domneve, ki je namreč izjema od obveznosti zadevne institucije, da konkretno in posamično preuči vsak dokument, na katerega se nanaša prošnja za dostop (glej v tem smislu sodbo LPN in Finska/Komisija, C‑514/11 P in C‑605/11 P,
EU:C:2013:738
, točka 44 in navedena sodna praksa), in splošneje od načela čim širšega dostopa javnosti do dokumentov institucij Unije (glej v tem smislu sodbi Švedska/MyTravel in Komisija, C‑506/08 P,
EU:C:2011:496
, točka 48, in Svet/in ’t Veld, C‑350/12 P,
EU:C:2014:2039
, točka 48).
Iz tega sledi, da bi morala Komisija, ker domneve ni mogoče uporabiti za sporne študije iz točke 79 te sodbe, od primera do primera preučiti, ali bi lahko te študije v celoti razkrila ClientEarth.
Zato je treba drugemu delu prvega pritožbenega razloga ugoditi v delu, v katerem se nanaša na sporne študije, ki ob sprejetju izrecne odločbe Komisije niso vodile do pošiljanja uradnega opomina zadevni državi članici na podlagi člena 258, prvi odstavek, PDEU in ki torej niso bile vložene v spis v zvezi s predhodno fazo postopka zaradi neizpolnitve obveznosti.
V preostalem je treba ta del prvega pritožbenega razloga zavrniti.
Tretji pritožbeni razlog
Trditve strank
ClientEarth v okviru tretjega pritožbenega razloga, ki se nanaša na to, da naj bi Splošno sodišče napačno razlagalo pojem „prevladujoč javni interes“ v smislu člena 4(2), zadnji del stavka, Uredbe št. 1049/2001, trdi, da presoja Splošnega sodišča v točkah od 107 do 109 izpodbijane sodbe vodi do naložitve dokaznega bremena njej in ne Komisiji, kar je v nasprotju tako s to določbo kot s sodno prakso Sodišča, ki zadevni instituciji nalaga, da pod nadzorom sodišča Unija tehta zadevne interese in pri tem izhaja iz domneve obstoja prevladujočega javnega interesa (glej v tem smislu sodbo Švedska in Turco/Svet, C‑39/05 P in C‑52/05 P,
EU:C:2008:374
, točki 44 in 45).
ClientEarth poudarja, da je to, da države članice pravilno izvajajo okoljsko pravo Unije, za državljane Unije bistvenega pomena in trdi, da je dajanje informacij v zvezi s skladnostjo nacionalnih zakonodaj s tem pravom na voljo javnosti posebej pomemben prevladujoč javni interes.
Komisija trdi, da je analiza v točkah od 107 do 109 izpodbijane sodbe popolnoma v skladu s sodno prakso Sodišča.
Presoja Sodišča
Glede na sklep v točkah 83 in 84 te sodbe se presoja tega tretjega pritožbenega razloga nanaša samo na nerazkrite dele tistih spornih študij, za katere velja splošna domneva zaupnosti, ker so bile ob sprejetju izrecne odločbe že vložene v spis v zvezi s predhodno fazo postopka zaradi neizpolnitve obveznosti, saj je Komisija zadevni državi članici že poslala uradni opomin na podlagi člena 258, prvi odstavek, PDEU.
V zvezi s tem je treba poudariti, da taka splošna domneva ne izključuje možnosti, da se dokaže, da prevlada javni interes za razkritje zadevnega dokumenta v skladu s členom 4(2), zadnji del stavka, Uredbe št. 1049/2001 (glej v tem smislu sodbo Komisija/EnBW, C‑365/12 P,
EU:C:2014:112
, točka 100 in navedena sodna praksa).
Vendar mora prosilec konkretno navesti okoliščine, na katerih temelji prevladujoč javni interes, ki upravičuje razkritje zadevnih dokumentov (sodba Strack/Komisija, C‑127/13 P,
EU:C:2014:2250
, točka 128 in navedena sodna praksa).
V obravnavanem primeru je ClientEarth v postopku pred Splošnim sodiščem in v okviru te pritožbe trdilo, da načeli preglednosti in demokracije vsebujeta pravico državljanov, da so obveščeni o stanju skladnosti nacionalnih ureditev z okoljskim pravom Unije in da sodelujejo v postopku odločanja.
V zvezi s tem je treba navesti, da sicer ni treba, da se prevladujoč javni interes, ki lahko upraviči razkritje dokumenta, razlikuje od načel, na katerih temelji Uredba št. 1049/2001 (glej v tem smislu sodbi Švedska in Turco/Svet, C‑39/05 P in C‑52/05 P,
EU:C:2008:374
, točka 74, in Strack/Komisija, C‑127/13 P,
EU:C:2014:2250
, točka 130).
Vendar, kot je Splošno sodišče pravilno presodilo v točki 109 izpodbijane sodbe, s tako splošnimi ugotovitvami, kot jih navaja ClientEarth, ni mogoče dokazati, da sta načeli preglednosti in demokracije v obravnavani zadevi posebej pomembni, zaradi česar bi lahko prevladali nad razlogi za zavrnitev celovitega razkritja spornih študij, vloženih v spis v zvezi s predhodno fazo postopka zaradi neizpolnitve obveznosti (glej v tem smislu sodbi LPN in Finska/Komisija, C‑514/11 P in C‑605/11 P,
EU:C:2013:738
, točki 93 in 95, in Strack/Komisija, C‑127/13 P,
EU:C:2014:2250
, točka 131).
Iz tega sledi, da je treba tretji pritožbeni razlog zavrniti.
Glede na navedeno je treba pritožbi ClientEarth v drugem delu njenega prvega pritožbenega razloga ugoditi. Zato je treba izpodbijano sodbo razveljaviti v delu, v katerem je Splošno sodišče ugotovilo, da je Komisija z izrecno odločbo ClientEarth na podlagi splošne domneve lahko zavrnila celovit dostop do tistih od spornih študij, ki ob sprejetju te odločbe niso vodile do pošiljanja uradnega opomina zadevni državi članici na podlagi člena 258, prvi odstavek, PDEU in ki torej niso bile vložene v spis v zvezi s predhodno fazo postopka zaradi neizpolnitve obveznosti.
V preostalem je treba pritožbo zavrniti.
Tožba pred Splošnim sodiščem
V skladu s členom 61, prvi odstavek, drugi stavek, Statuta Sodišča Evropske unije lahko to v primeru razveljavitve izpodbijane sodbe samo dokončno odloči o zadevi, če stanje postopka to dovoljuje.
V obravnavanem primeru Sodišče ugotavlja, da stanje postopka v zvezi s tožbo ClientEarth za razglasitev ničnosti izrecne odločbe to dovoljuje in da je zato treba o tej tožbi dokončno odločiti.
V okviru te tožbe se četrti tožbeni razlog ClientEarth nanaša na kršitev člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, ker naj Komisija ne bi upoštevala omejitev, ki so določene za izjemo iz te določbe.
Glede na sklep iz točk 95 in 96 te sodbe je treba ta tožbeni razlog preučiti zgolj v delu, ki se nanaša na to, da je Komisija v izrecni odločbi ClientEarth zavrnila celovit dostop do tistih od spornih študij, ki je ob sprejetju te odločbe niso vodile do pošiljanja uradnega opomina zadevni državi članici na podlagi člena 258, prvi odstavek, PDEU in ki torej niso bile vložene v spis v zvezi s predhodno fazo postopka zaradi neizpolnitve obveznosti.
V zvezi s tem je iz ugotovitev v točkah od 77 do 83 te sodbe razvidno, da Komisija ni bila upravičena opreti se, kot je to v obravnavanem primeru storila, na splošno domnevo, da bi celovito razkritje teh študij oslabilo varstvo namena njenih preiskav. Komisija bi nasprotno morala za vsako od navedenih študij preučiti in pojasniti, zakaj bi tako celovito razkritje konkretno in dejansko poseglo v interes, varovan z izjemo iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 (glej v tem smislu sodbo LPN in Finska/Komisija, C‑514/11 P in C‑605/11 P,
EU:C:2013:738
, točka 44 in navedena sodna praksa).
Zato je treba četrtemu tožbenemu razlogu in tožbi v delu, ki je natančno naveden v točki 100 te sodbe, ugoditi in izrecno odločbo razglasiti za nično v delu, v katerem je Komisija ClientEarth zavrnila celovit dostop do tistih od spornih študij, ki ob sprejetju te odločbe Komisije niso vodile do pošiljanja uradnega opomina zadevni državi članici na podlagi člena 258, prvi odstavek, PDEU in ki torej niso bile vložene v spis v zvezi s predhodno fazo postopka zaradi neizpolnitve obveznosti.
Stroški
V skladu s členom 184(2) Poslovnika Sodišča, če je pritožba utemeljena in Sodišče samo dokončno odloči v sporu, o stroških odloči Sodišče. Člen 138(3) tega poslovnika, ki se na podlagi njegovega člena 184(1) uporablja v pritožbenem postopku, določa, da če vsaka stranka uspe samo deloma, vsaka stranka nosi svoje stroške. Člen 140(1) navedenega poslovnika določa, da institucije, ki so intervenirale v postopku, nosijo svoje stroške.
Ker je bilo pritožbi ClientEarth in njegovi tožbi pred Splošnim sodiščem le delno ugodeno, je treba odločiti, da ClientEarth in Komisija nosita svoje stroške v zvezi s pritožbenim postopkom in postopkom na prvi stopnji. Parlament in Svet nosita svoje stroške v zvezi s pritožbenim postopkom.

Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:

1.
Sodba Splošnega sodišča Evropske unije ClientEarth/Komisija (T‑111/11,
EU:T:2013:482
) se razveljavi v delu, v katerem je Splošno sodišče Evropske unije ugotovilo, da je Evropska komisija z odločbo z dne 30. maja 2011 ClientEarth na podlagi splošne domneve lahko zavrnila celovit dostop do tistih od študij v zvezi s skladnostjo zakonodaj več držav članic z okoljskim pravom Unije, ki ob sprejetju te odločbe Evropske komisije niso vodile do pošiljanja uradnega opomina zadevni državi članici na podlagi člena 258, prvi odstavek, PDEU in ki torej niso bile vložene v spis v zvezi s predhodno fazo postopka zaradi neizpolnitve obveznosti.

2.
V preostalem se pritožba zavrne.

3.
Odločba Komisije z dne 30. maja 2011 se razglasi za nično v delu, v katerem je Evropska komisija ClientEarth zavrnila celovit dostop do študij iz točke 1 izreka te sodbe.

4.
ClientEarth in Evropska komisija nosita svoje stroške v zvezi s pritožbenim postopkom in postopkom na prvi stopnji.

5.
Evropski parlament in Svet Evropske unije nosita svoje stroške v zvezi s pritožbenim postopkom.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: angleščina.