CELEX: 62012TJ0334
Protección de los consumidores
Declaraciones de propiedades saludables de los alimentos
Reglamento (UE) nº 432/2012
Recurso de anulación
Acto reglamentario que no incluye medidas de ejecución
Afectación directa
Admisibilidad
Reglamento (CE) nº 1924/2006
Excepción de ilegalidad
Registro de las declaraciones de propiedades saludables

Antecedentes del litigio
Las demandantes, Plantavis GmbH y NEM, Verband mittelständischer europäischer Hersteller und Distributoren von Nahrungsergänzungsmitteln & Gesundheitsprodukten eV, están domiciliadas en Alemania y son respectivamente una empresa que produce y comercializa complementos alimenticios y alimentos dietéticos en el mercado europeo y una asociación empresarial que representa los intereses de empresas que ejercen esa clase de actividad. Estas últimas se sirven usualmente de declaraciones de propiedades saludables en el etiquetado de sus productos y en la publicidad de éstos.
A raíz de la adopción del Reglamento (CE) n
o
1924/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 2006, relativo a las declaraciones nutricionales y de propiedades saludables en los alimentos (
DO L 404, p. 9
), las demandantes presentaron declaraciones de propiedades saludables a las autoridades de sus Estados miembros respectivos a los efectos del procedimiento de autorización previsto en el artículo 13, apartados 1 a 3, de este Reglamento. La Comisión de las Comunidades Europeas recibió a continuación unas 44000 declaraciones de propiedades saludables por parte de los Estados miembros en virtud del artículo 13, apartado 2, de dicho Reglamento. En ese contexto se establecieron una lista consolidada, para integrar todas las declaraciones de propiedades saludables comunicadas por los Estados miembros y evitar duplicaciones y repeticiones, y un sistema de codificación para garantizar, según la Comisión, un tratamiento coherente de las listas nacionales y la identificación de esas declaraciones mediante el uso de números «ID».
El 24 de julio de 2008, la Comisión presentó formalmente a la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (EFSA) una solicitud de dictamen científico conforme al artículo 13, apartado 3, del Reglamento n
o
1924/2006. En esa ocasión, la Comisión transmitió a la EFSA una primera parte de la lista consolidada. Las partes restantes de esa lista fueron comunicadas en noviembre y diciembre de 2008 previa consulta con los Estados miembros y, posteriormente, mediante un apéndice, en marzo de 2010, llevando el número final de declaraciones de propiedades saludables por examinar a 4 637.
Entre octubre de 2009 y julio de 2011 la EFSA realizó la evaluación científica de las declaraciones de propiedades saludables comunicadas por la Comisión.
El 16 de mayo de 2012, en virtud del artículo 13, apartado 3, del Reglamento n
o
1924/2006, la Comisión adoptó el Reglamento (UE) n
o
432/2012 por el que se establece una lista de declaraciones autorizadas de propiedades saludables de los alimentos distintas de las relativas a la reducción del riesgo de enfermedad y al desarrollo y la salud de los niños (
DO L 136, p. 1
). En este Reglamento autorizó una lista parcial de 222 declaraciones de propiedades saludables, correspondiente a 497 entradas inscritas en la lista consolidada, sobre las cuales la EFSA había llegado en sustancia a la conclusión de que los datos presentados permitían apreciar una relación causa-efecto entre una categoría de alimentos, un alimento o uno de sus constituyentes, y el efecto declarado (en lo sucesivo, «lista de las declaraciones autorizadas»). Esas declaraciones, así como otras que se habían denegado, también fueron inscritas en el registro de la Unión de declaraciones nutricionales y de propiedades saludables relativas a los alimentos, establecido por la Comisión conforme al artículo 20, apartado 2, letras c) y d), del Reglamento n
o
1924/2006. Por otro lado, la Comisión decidió que el Reglamento n
o
432/2012 se aplicaría seis meses después de la fecha de su entrada en vigor, esto es, a partir del 14 de diciembre de 2012, para que los explotadores de empresas alimentarias que utilizaban declaraciones no autorizadas pudieran adaptarse a sus disposiciones, en particular la prohibición de comercialización prevista en el artículo 10, apartado 1, del Reglamento n
o
1924/2006.
El mismo día la Comisión estableció una lista de más de 2000 declaraciones cuya evaluación por la EFSA no había finalizado o sobre las que la Comisión aún no se había pronunciado, y la publicó en su sitio Internet. Según la Comisión, esas declaraciones de propiedades saludables, referidas en particular a los efectos de sustancias vegetales o a base de plantas, conocidas como «sustancias botánicas», permanecían en suspenso y, por tanto, podían seguir utilizándose conforme al régimen transitorio previsto en el artículo 28, apartados 5 y 6, del Reglamento n
o
1924/2006.
Procedimiento y pretensiones de las partes
Por demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 25 de julio de 2012 las demandantes interpusieron el presente recurso.
En escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 25 de octubre de 2012 el Consejo de la Unión Europea solicitó intervenir en apoyo de las pretensiones de la Comisión y de la EFSA.
Por escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 16 de noviembre de 2012 el Parlamento Europeo solicitó intervenir en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
Por auto de 15 de enero de 2013, el Presidente de la Sala Primera del Tribunal admitió dichas intervenciones.
Al modificarse la composición de las Salas del Tribunal, el Juez Ponente fue adscrito a la Sala Octava, a la que se atribuyó por consiguiente el presente asunto.
Por impedimento del Presidente de la Sala Octava para participar en la vista y la deliberación, el Presidente del Tribunal designó, según el orden establecido en el artículo 6 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal, a un primer Juez para sustituirlo y, con arreglo al artículo 32, apartado 3, del mismo Reglamento, a un segundo Juez para completar la Sala.
Previo informe del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Octava) decidió abrir la fase oral y en concepto de diligencias de ordenación del procedimiento, previstas en el artículo 64 del Reglamento de Procedimiento, instó, en primer lugar, a las demandantes a presentar la lista de las declaraciones de propiedades saludables que les concernían y a indicar de manera precisa el estado de esas declaraciones, a saber, si habían sido autorizadas, denegadas o puestas en suspenso a raíz de la adopción del Reglamento n
o
432/2012. El Tribunal instó, en segundo lugar, a las demandantes a concretar los actos objeto de su demanda de anulación y, en tercer lugar, a precisar las pretensiones formuladas en su recurso a título principal y a título subsidiario. Además, el Tribunal instó a las partes a manifestar si el Reglamento n
o
432/2012 constituía según ellas un acto reglamentario que afectaba directamente a las demandantes y no incluía medidas de ejecución en el sentido del tercer supuesto previsto en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto. Las partes dieron cumplimiento a lo solicitado dentro de los plazos fijados.
En la vista de 23 de octubre de 2014 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas del Tribunal.
Las demandantes solicitan al Tribunal que:
—
Anule las prohibiciones establecidas por el Reglamento n
o
1924/2006, puesto en relación con el Reglamento n
o
432/2012 y con el registro de declaraciones nutricionales y de propiedades saludables relativas a los alimentos publicado en el sitio Internet de la Comisión (en lo sucesivo, «registro de las declaraciones de propiedades saludables autorizadas»), y las evaluaciones de las declaraciones nutricionales y de propiedades saludables realizadas por la EFSA, en las que se apoya la Comisión.
La Comisión y la EFSA solicitan al Tribunal que:
—
Declare la inadmisibilidad del recurso o, con carácter subsidiario, lo desestime por infundado.
—
Condene en costas a las demandantes.
Fundamentos de Derecho
Conviene observar previamente que, en respuesta a una de las preguntas formuladas en concepto de diligencias de ordenación del procedimiento, las demandantes puntualizaron al Tribunal que su demanda de anulación impugna a título principal y con fundamento en el artículo 263 TFUE el Reglamento n
o
432/2012. Indicaron además que su demanda insta, en apoyo de las pretensiones de anulación, a título incidental y con fundamento en el artículo 277 TFUE, que se declare la inaplicabilidad del Reglamento n
o
1924/2006. Por otro lado, las demandantes solicitan en sus escritos la anulación del registro de las declaraciones de propiedades saludables autorizadas y de las evaluaciones de las declaraciones nutricionales y de propiedades saludables realizadas por la EFSA, en las que se apoya la Comisión. Es oportuno por tanto apreciar esas tres pretensiones por separado.
Sobre la pretensión de anulación del Reglamento n
o
432/2012
Sin aducir formalmente una excepción de inadmisibilidad en virtud del el artículo 114 del Reglamento de Procedimiento, la Comisión y la EFSA, apoyadas por el Consejo y el Parlamento, afirman que la pretensión de anulación del Reglamento n
o
432/2012 es inadmisible. En particular alegan que, incluso si se considerase el Reglamento n
o
432/2012 como un acto reglamentario que no incluye medidas de ejecución en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, las demandantes no han demostrado que ese Reglamento les afecte directamente. La EFSA añade que en cualquier caso debe inadmitirse esa pretensión de anulación en cuanto le afecta como parte demandada, puesto que el Reglamento n
o
432/2012 fue adoptado exclusivamente por la Comisión.
Las demandantes refutan los argumentos de la Comisión y de la EFSA sobre la inadmisibilidad del recurso. Alegan ante todo que el Reglamento n
o
432/2012 es un acto reglamentario en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, que no incluye medidas de ejecución. En segundo término mantienen que, conforme a la jurisprudencia, ese Reglamento les afecta directamente porque produce efectos directos en su situación jurídica y no deja ningún margen de apreciación a los destinatarios encargados de su aplicación.
El Tribunal observa previamente que, como alega fundadamente la EFSA, la pretensión de anulación del Reglamento n
o
432/2012 debe declararse inadmisible en cuanto afecta a dicha autoridad ya que ésta no es el autor del acto impugnado. Basta constatar en ese sentido que fue la Comisión quien, tras consultar a la EFSA, estableció la lista de las declaraciones autorizadas conforme al procedimiento previsto en el artículo 13, apartado 3, del Reglamento n
o
1924/2006, así como todas las condiciones necesarias para utilizar esas declaraciones. Siendo así, debe considerarse que la presente pretensión de anulación se dirige únicamente contra la Comisión.
A tenor del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, toda persona física o jurídica podrá interponer recurso, en las condiciones previstas en los párrafos primero y segundo, contra los actos de los que sea destinataria o que la afecten directa e individualmente y contra los actos reglamentarios que la afecten directamente y que no incluyan medidas de ejecución.
En el presente caso, consta que el Reglamento n
o
432/2012 no se dirige a las demandantes, las cuales, en consecuencia, no son las destinatarias de ese acto. Así pues, en virtud del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, las demandantes únicamente pueden interponer un recurso de anulación contra dicho acto si éste constituye un acto reglamentario que las afecta directamente y no incluye medidas de ejecución, o bien si ese acto las afecta directa e individualmente.
Por tanto, en primer lugar, se ha de comprobar si el Reglamento impugnado constituye un acto reglamentario en el sentido del tercer supuesto previsto en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto.
Según la jurisprudencia, el concepto de «acto reglamentario» debe entenderse referido a los actos de alcance general, con la excepción de los actos legislativos (sentencia de 3 de octubre de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo, C‑583/11 P, Rec,
EU:C:2013:625
, apartado 60).
En el presente caso, el Reglamento n
o
432/2012 tiene como base jurídica el artículo 13, apartado 3, del Reglamento n
o
1924/2006, que confiere a la Comisión el mandato de adoptar, de conformidad con el procedimiento previsto en el artículo 25, apartado 3, del mismo Reglamento, una lista de declaraciones autorizadas de propiedades saludables de los alimentos distintas de las relativas a la reducción del riesgo de enfermedad y al desarrollo y la salud de los niños. El artículo 25, apartado 3, del Reglamento n
o
1924/2006 remite a su vez al artículo 5
bis
de la Decisión 1999/468/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, por la que se establecen los procedimientos para el ejercicio de las competencias de ejecución atribuidas a la Comisión (
DO L 184, p. 23
), que está reservado a la adopción de medidas cuyo objeto es modificar elementos no esenciales de un acto de base adoptado según el procedimiento de codecisión. De ello se deduce que el Reglamento n
o
432/2012 fue adoptado por la Comisión en ejercicio de competencias de ejecución en el marco del procedimiento de reglamentación con control, y que, por tanto, no constituye un acto legislativo en el sentido de la jurisprudencia nacida de la sentencia Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo (
EU:C:2013:625
), apartado
supra
).
Por otro lado, toda vez que el Reglamento n
o
432/2012, puesto en relación con el artículo 1, apartado 2, del Reglamento n
o
1924/2006, se aplica a todos los explotadores de empresas alimentarias que utilizan declaraciones de propiedades saludables de los alimentos distintas de las relativas a la reducción del riesgo de enfermedad y al desarrollo y la salud de los niños, debe apreciarse que ese Reglamento tiene alcance general ya que se aplica a situaciones determinadas objetivamente y produce efectos jurídicos frente a una categoría de personas consideradas de manera general y abstracta [véase, en ese sentido, la sentencia de 25 de octubre de 2011, Microban International y Microban (Europe)/Comisión, T‑262/10, Rec,
EU:T:2011:623
, apartado 23].
De ello se sigue que el Reglamento n
o
432/2012 es un acto reglamentario en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto.
En segundo lugar, se ha juzgado que el concepto de afectación directa exige, en primer lugar, que la medida impugnada produzca efectos directos en la situación jurídica del demandante y, en segundo lugar, que no deje ninguna facultad de apreciación a los destinatarios de dicha medida encargados de su aplicación, por tener ésta un carácter puramente automático y derivar únicamente de la normativa impugnada sin aplicación de otras normas intermedias (sentencias de 5 de mayo de 1998, Dreyfus/Comisión, C‑386/96 P, Rec,
EU:C:1998:193
, apartado 43, y de 10 de septiembre de 2009, Comisión/Ente per le Ville Vesuviane y Ente per le Ville Vesuviane/Comisión, C‑445/07 P y C‑455/07 P, Rec,
EU:C:2009:529
, apartado 45).
En el presente asunto hay que observar ante todo que los efectos derivados del Reglamento n
o
432/2012 consisten en autorizar en virtud de su artículo 1 un total de 222 declaraciones de propiedades saludables de los alimentos distintas de las relativas a la reducción del riesgo de enfermedad y al desarrollo y la salud de los niños, por un lado. Por otro, como se expone en los considerandos duodécimo y decimotercero del Reglamento n
o
432/2012, este último tiene como efecto, en virtud de su aplicación combinada con el artículo 10, apartado 1, del Reglamento n
o
1924/2006, la prohibición de diversas declaraciones de la misma naturaleza, cuya evaluación y examen por la EFSA y por la Comisión, respectivamente, conforme al artículo 13, apartado 3, del mismo Reglamento, finalizaron concluyendo, en sustancia, que carecían de fundamento científico o bien que no cumplían otros requisitos generales o específicos previstos por ese Reglamento.
De ello se sigue que, puesto que las demandantes, como explotadores de empresas alimentarias, impugnan la legalidad del Reglamento n
o
432/2012, les corresponde identificar las declaraciones objeto de ese Reglamento que lesionan su situación jurídica, para demostrar que éste le afecta directamente en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto. Más, en particular, como sea que las declaraciones de propiedades saludables autorizadas no son objeto de su recurso, según se deduce en sustancia de sus escritos, porque su anulación eventual carecería de interés alguno para las demandantes, éstas están obligadas a demostrar que, al tiempo de interponer el recurso ante el Tribunal, utilizaban en las comunicaciones de carácter comercial relativas a sus productos declaraciones prohibidas como consecuencia de la adopción del Reglamento n
o
432/2012.
En el presente asunto, en respuesta a la diligencia de ordenación del procedimiento por la que el Tribunal instaba a las demandantes a presentar la lista de las declaraciones de propiedades saludables del Reglamento n
o
432/2012 que les concernían, indicando con precisión el estado de esas declaraciones, las demandantes se limitaron a manifestar que las declaraciones que utilizaban en su actividad comercial eran las que figuraban en el anexo A.1 de su demanda.
Pues bien, es preciso apreciar que ese anexo sólo guarda relación con la lista de las declaraciones de propiedades saludables que las demandantes enviaron a las autoridades alemanas para la elaboración de las listas nacionales a las que hace referencia el artículo 13, apartado 2, del Reglamento n
o
1924/2006, sin dar no obstante respuesta a la cuestión de si cada una de esas declaraciones había sido autorizada o denegada por el Reglamento n
o
432/2012. Conviene señalar en ese sentido que, aun siendo cierto que esa información podría obtenerse consultando el anexo de ese Reglamento, y que el registro publicado por la Comisión en su sitio Internet, cuyo enlace se puso en conocimiento del Tribunal en los autos, no corresponde a este Tribunal buscar e identificar las declaraciones que en su caso podrían constituir el fundamento de la admisibilidad del recurso de las demandantes, en especial cuando, como en este caso, se trata de 2000 declaraciones de propiedades saludables, de entre las cuales 222 fueron autorizadas, correspondientes a 497 entradas de la lista consolidada, y 1 719 fueron prohibidas [véase, en ese sentido, el auto de 8 de julio de 2010, Strålfors/OAMI (ID SOLUTIONS), T‑211/10,
EU:T:2010:301
, apartado 7 y jurisprudencia citada].
De ello resulta que las demandantes no han logrado identificar las declaraciones de propiedades saludables afectadas por el Reglamento n
o
432/2012 cuya prohibición lesionase su situación jurídica.
La conclusión precedente no puede ser desvirtuada por los otros argumentos de las demandantes en respuesta a las preguntas del Tribunal en concepto de diligencias de ordenación del procedimiento así como a las formuladas en la vista.
En primer término, las demandantes alegan que el Reglamento n
o
432/2012 les afecta directamente porque a raíz de su entrada en vigor las declaraciones de propiedades saludables que, como las suyas, no autorizó la Comisión están necesariamente prohibidas en virtud del artículo 10, apartado 1, del Reglamento n
o
1924/2006.
Sin embargo, aun suponiendo que, como afirman las demandantes, las declaraciones que les conciernen no hayan sido autorizadas por el Reglamento n
o
432/2012, esa afirmación no basta para identificar con precisión las declaraciones no autorizadas que pueden sustentar la afectación directa de las demandantes. En efecto, hay que observar que, como resulta de los considerandos décimo y undécimo del Reglamento n
o
432/2012, más de 2000 declaraciones de propiedades saludables previstas por el artículo 13, apartados 1 a 3, del Reglamento n
o
1924/2006 permanecen aún en espera de evaluación y, por tanto, pueden ser utilizadas conforme a las medidas transitorias previstas en el artículo 28, apartados 5 y 6, del mismo Reglamento. En ese contexto, no cabe excluir que las declaraciones de propiedades saludables que conciernen a las demandantes formen parte de la lista de las declaraciones en suspenso. Además, se debe poner de relieve en ese sentido que, toda vez que las declaraciones en suspenso están aún en curso de evaluación y la Comisión no se ha pronunciado definitivamente sobre su autorización o su prohibición, esas declaraciones no pueden fundamentar un recurso de anulación. En efecto, las declaraciones que permanecen en suspenso siguen beneficiándose del régimen jurídico que les era aplicable antes de la adopción del Reglamento n
o
432/2012. Por consiguiente, las empresas interesadas en esas declaraciones pueden seguir utilizándolas en sus actividades de comercialización de los productos alimenticios conforme al artículo 28, apartados 5 y 6, del Reglamento n
o
1924/2006.
En segundo lugar, las demandantes mantienen que las declaraciones denegadas no pueden ser fácilmente identificadas por los operadores del mercado, quienes por tanto no saben cuáles han sido denegadas y cuáles pueden ser aún utilizadas conforme al artículo 28, apartados 5 y 6, del Reglamento n
o
1924/2006.
No obstante, el Tribunal observa que los considerandos cuarto y undécimo del Reglamento n
o
432/2012 remiten a los sitios Internet respectivos de la EFSA y de la Comisión, en los que se ponen a disposición del público la lista consolidada que recoge todos los códigos ID de las declaraciones de propiedades saludables remitidas por los Estados miembros en virtud del artículo 13, apartado 2, del Reglamento n
o
1924/2006, la lista que enumera los códigos ID de las declaraciones de propiedades saludables en curso de evaluación y la lista de los códigos ID de las declaraciones de propiedades saludables denegadas. Siendo así, es preciso apreciar que la identificación de las declaraciones de propiedades saludables no autorizadas y de las declaraciones de propiedades saludables que permanecen en suspenso se deduce de la consulta de la lista consolidada a la luz de los códigos ID proporcionados por la Comisión, por lo que el reproche de las demandantes basado en la falta de claridad o de precisión en ese sentido debe desestimarse.
En tercer lugar, toda vez que las demandantes propugnan la aplicación a este asunto de la doctrina de la sentencia de 30 de abril de 2014, Hagenmeyer y Hahn/Comisión (T‑17/12, Rec,
EU:T:2014:234
), en la que afirman que el Tribunal reconoció la afectación directa de dos demandantes por la sola razón de la presentación por ellas de una solicitud de autorización de una declaración de propiedades saludables a las autoridades nacionales, es preciso apreciar que esa sentencia guarda relación con el procedimiento de autorización previsto en los artículos 14 a 18 del Reglamento n
o
1924/2006, correspondiente a las declaraciones relativas a la reducción del riesgo de enfermedad y a las declaraciones relativas al desarrollo y la salud de los niños, que es diferente del procedimiento de autorización pertinente en el presente asunto, previsto en el artículo 13, apartados 1 a 3, del mismo Reglamento, aplicable a las declaraciones de propiedades saludables distintas de las relativas a la reducción del riesgo de enfermedad y al desarrollo y la salud de los niños. En efecto, hay que señalar que, como manifestó el Tribunal en el apartado 42 de la sentencia Hagenmeyer y Hahn/Comisión, antes citada (
EU:T:2014:234
), mientras que el procedimiento previsto en los artículos 14 a 18 del Reglamento n
o
1924/2006 se inicia a raíz de la solicitud de autorización de los particulares, que pueden por tanto formular observaciones sobre los dictámenes de la EFSA y obtener una decisión individual, el procedimiento previsto en el artículo 13, apartados 1 a 3, del mismo Reglamento se fundamenta en las listas de declaraciones remitidas por los Estados miembros, sin que los particulares puedan presentar solicitudes de autorización a título individual. En segundo término conviene observar que, a diferencia del presente asunto, en la sentencia Hagenmeyer y Hahn/Comisión, antes citada (
EU:T:2014:234
), el Tribunal constató la existencia de afectación directa de las demandantes porque la decisión definitiva denegatoria de su solicitud de autorización figuraba en el Reglamento impugnado. Ahora bien, en el presente asunto, como resulta de la conclusión expuesta en el anterior apartado 33, las demandantes no han logrado demostrar que de la adopción del Reglamento n
o
432/2012 derive una decisión definitiva denegatoria de las declaraciones que les conciernen. Por tanto, la solución decidida en la sentencia Hagenmeyer y Hahn/Comisión, antes citada (
EU:T:2014:234
), no es aplicable al presente asunto.
En cuarto lugar, en la vista las demandantes afirmaron incluso que las declaraciones que habían presentado a las autoridades alemanas nunca fueron remitidas a la Comisión conforme al artículo 13, apartado 2, del Reglamento n
o
1924/2006 y que desconocían las razones de esa omisión.
Hay que señalar de entrada en ese sentido que, conforme a esa última disposición, correspondía a las autoridades nacionales de los Estados miembros comunicar a la Comisión la lista de las declaraciones de propiedades saludables que debían ser objeto seguidamente de una evaluación científica por la EFSA y de la comprobación por la Comisión de las otras condiciones previstas en el Reglamento n
o
1924/2006. De ello se sigue que, en el supuesto de que las autoridades alemanas no hubieran remitido la lista de las declaraciones que las demandantes les presentaron, según afirman éstas, cualquier reclamación por esa supuesta omisión únicamente podría ser examinada por las autoridades nacionales competentes.
Por otro lado, se ha de señalar que, como resulta en sustancia de la lectura conjunta de los considerandos decimotercero y decimoquinto del Reglamento n
o
432/2012, sólo las declaraciones enviadas a la Comisión, y no retiradas posteriormente por los Estados miembros, que seguidamente hayan sido examinadas por la EFSA y sobre las que la Comisión se haya pronunciado finalmente, autorizándolas o denegándolas, están comprendidas en ese Reglamento. Pues bien, si se acreditara que las declaraciones enviadas por las demandantes a las autoridades alemanas no fueron transmitidas por éstas a la Comisión, o que fueron retiradas por esas autoridades, en ese supuesto sería preciso apreciar que esas declaraciones no pudieron ser examinadas por la EFSA y por la Comisión, y que por tanto no están comprendidas en el Reglamento n
o
432/2012.
Además, como manifestó la Comisión en la vista, nada permite excluir que esas declaraciones hubieran sido transmitidas por las autoridades de los otros Estados miembros y que hubieran podido ser denegadas o dejadas en suspenso. En ese caso, sólo podría apreciarse la afectación directa de las demandantes a partir de la determinación precisa por parte de ellas del estado de cada una de esas declaraciones, conforme a las consideraciones expuestas en el anterior apartado 30.
Por último, no cabe acoger el argumento de las demandantes de que están privadas de toda posibilidad de obtener la autorización de las declaraciones que utilizan usualmente en la comercialización de sus productos, por lo que el recurso contra el Reglamento n
o
432/2012 es la única vía de acción con ese objeto. En efecto, si se acreditara que las autoridades nacionales no enviaron esas declaraciones a la Comisión, de modo que éstas no forman parte del procedimiento de autorización en cuestión, las demandantes aún podrían acudir a esas autoridades, que disponen de la facultad de solicitar a la Comisión que modifique, previa consulta a la EFSA, la lista de las declaraciones autorizadas conforme al artículo 13, apartado 4, del Reglamento n
o
1924/2006.
A la luz de lo antes expuesto las demandantes no han conseguido demostrar que el Reglamento n
o
432/2012 les afecte directamente.
Siendo así, debe declarase inadmisible su pretensión de anulación del Reglamento n
o
432/2012 sin que sea preciso examinar las otras condiciones establecidas por el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto.
Sobre la pretensión de declaración de la inaplicabilidad del Reglamento n
o
1924/2006
La Comisión y la EFSA, apoyadas por el Consejo y el Parlamento, alegan que la pretensión de anulación del Reglamento n
o
1924/2006 es inadmisible porque no se ajusta a las exigencias previstas en el artículo 277 TFUE para ser considerada una excepción de ilegalidad.
Las demandantes refutan esos argumentos.
A tenor del artículo 277 TFUE, «aunque haya expirado el plazo previsto en el párrafo sexto del artículo 263, cualquiera de las partes de un litigio en el que se cuestione un acto de alcance general adoptado por una institución, órgano u organismo de la Unión podrá recurrir al Tribunal de Justicia de la Unión Europea alegando la inaplicabilidad de dicho acto por los motivos previstos en el párrafo segundo del artículo 263».
Según reiterada jurisprudencia, la posibilidad que ofrece el artículo 277 TFUE de invocar la ilegalidad de un acto de alcance general no es un derecho de acción autónomo y sólo puede ejercerse por vía incidental, por lo que la inadmisibilidad de la acción principal origina la de la excepción de ilegalidad (véanse, en ese sentido, la sentencia de 16 de julio de 1981, Albini/Consejo y Comisión, 33/80, Rec,
EU:C:1981:186
, apartado 17, y el auto de 16 de noviembre de 2000, Schiocchet/Comisión, C‑289/99 P, Rec,
EU:C:2000:641
, apartados 11 y 25).
Además, una excepción de ilegalidad aducida a título incidental en virtud del artículo 277 TFUE, con ocasión de la impugnación a título principal de la legalidad de otro acto, sólo es admisible si existe un nexo entre ese acto y la norma cuya ilegalidad se alega. Dado que el artículo 277 TFUE no tiene por objeto permitir que una parte impugne la aplicabilidad de cualquier acto de carácter general en apoyo de cualquier tipo de recurso, el alcance de una excepción de ilegalidad debe limitarse a lo que sea indispensable para la solución del litigio. De ello se sigue que el acto general cuya ilegalidad se aduce debe ser directa o indirectamente aplicable al asunto objeto del recurso (véase, en ese sentido, la sentencia de 26 de octubre de 1993, Reinarz/Comisión, T‑6/92 y T‑52/92, Rec,
EU:T:1993:89
, apartado 57 y jurisprudencia citada).
En el presente asunto hay que señalar que la admisibilidad de la pretensión fundada en el artículo 277 TFUE depende de la admisibilidad del recurso de anulación del Reglamento n
o
432/2012, según resulta de la jurisprudencia citada en el anterior apartado 50.
Como sea que, según se ha declarado en el anterior apartado 46, la pretensión de anulación del Reglamento n
o
432/2012 es inadmisible, también debe declararse inadmisible la excepción de ilegalidad.
Sobre la pretensión de anulación del registro de las declaraciones de propiedades saludables autorizadas y de las evaluaciones realizadas por la EFSA
La Comisión y la EFSA mantienen que ni el registro de las declaraciones de propiedades saludables autorizadas ni las evaluaciones realizadas por la EFSA en el contexto del procedimiento del artículo 13, apartados 1 a 3, del Reglamento n
o
1924/2006 pueden ser objeto de un recurso de anulación en el sentido del artículo 263 TFUE, ya que no son actos generadores de efectos obligatorios que puedan modificar la situación jurídica de las demandantes.
Las demandantes mantienen que tanto las publicaciones realizadas por la Comisión en el registro de las declaraciones de propiedades saludables autorizadas como las evaluaciones de la EFSA están sometidas al control del juez de la Unión en virtud del artículo 263 TFUE. Afirman que la EFSA ejerce en realidad una función decisoria que produce efectos jurídicos directos para los terceros en el marco de la apreciación de los Reglamentos n
o
1924/2006 y n
o
432/2012.
Según reiterada jurisprudencia, sólo constituyen actos que pueden ser objeto de un recurso de anulación, con arreglo al artículo 263 TFUE, las medidas que producen efectos jurídicos obligatorios que pueden afectar a los intereses del demandante, modificando de forma manifiesta la situación jurídica de éste (sentencias de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión, 60/81, Rec,
EU:C:1981:264
, apartado 9 ; de 31 de marzo de 1998, Francia y otros/Comisión, C‑68/94 y C‑30/95, Rec,
EU:C:1998:148
, apartado 62, y de 4 de marzo de 1999, Assicurazioni Generali y Unicredito/Comisión, T‑87/96, Rec,
EU:T:1999:37
, apartado 37). Para determinar si un acto o una decisión produce tales efectos, hay que atender a su sustancia (auto de 13 de junio de 1991, Sunzest/Comisión, C‑50/90, Rec,
EU:C:1991:253
, apartado 12, y sentencia Francia y otros/Comisión, antes citada,
EU:C:1998:148
, apartado 63).
En este asunto se ha de observar que las demandantes solicitan la anulación «de las publicaciones de la Comisión […] que figuran en el registro comunitario a cargo de ésta y de las evaluaciones de las declaraciones nutricionales y de propiedades saludables realizadas por la EFSA, en las que se apoya la Comisión».
En primer lugar, acerca de la pretensión de anulación del registro de las declaraciones de propiedades saludables autorizadas, se ha de señalar, al igual que la Comisión, que ese registro fue creado conforme al artículo 20 del Reglamento n
o
1924/2006 y que no constituye como tal un acto jurídico en el sentido de la jurisprudencia citada en el anterior apartado 56. En efecto, como resulta del trigésimo primer considerando del Reglamento n
o
1924/2006, el registro de las declaraciones de propiedades saludables autorizadas es un instrumento de comunicación en aras de la transparencia y a fin de evitar una multiplicidad de solicitudes en relación con declaraciones que ya se han evaluado. Aunque ese registro ofrece informaciones sobre los actos jurídicos adoptados en materia de declaraciones nutricionales y de propiedades saludables, no deja de ser cierto que no es apto para producir efectos jurídicos frente a terceros.
Por tanto, el registro de las declaraciones de propiedades saludables autorizadas no puede ser objeto de recurso en virtud del artículo 263 TFUE.
En lo que atañe, en segundo lugar, a los dictámenes científicos de la EFSA publicados a raíz de las evaluaciones realizadas conforme al procedimiento previsto en el artículo 13, apartado 3, del Reglamento n
o
1924/2006, basta recordar que, como se ha expuesto en el anterior apartado 20, la EFSA actúa como autoridad que ejecuta tareas científicas y técnicas, sin capacidad alguna para adoptar actos jurídicos que produzcan efectos obligatorios en la situación jurídica de terceros.
Es oportuno recordar en ese sentido que los dictámenes y recomendaciones de las instituciones, órganos y organismos de la Unión están expresamente excluidos del ámbito de aplicación del artículo 263 TFUE y, por tanto, no pueden ser objeto de un recurso de anulación [véase, en ese sentido, el auto de 14 de mayo de 2012, Sepracor Pharmaceuticals (Ireland)/Comisión, C‑477/11 P,
EU:C:2012:292
, apartado 52 y jurisprudencia citada].
Además, según reiterada jurisprudencia, cuando se trata de actos o de decisiones cuya elaboración se efectúa en varias fases, sólo constituyen, en principio, actos impugnables las medidas que establecen definitivamente la postura de la institución al finalizar el procedimiento, con exclusión de las medidas intermedias cuyo objetivo es preparar la decisión definitiva (sentencia de 18 de diciembre de 1992, Cimenteries CBR y otros/Comisión, T‑10/92 a T‑12/92 y T‑15/92, Rec,
EU:T:1992:123
, apartado 28).
En el presente asunto es preciso apreciar que, a tenor del artículo 13, apartado 3, del Reglamento n
o
1924/2006, los dictámenes científicos de la EFSA constituyen etapas intermedias del procedimiento que no pueden producir un efecto en la situación jurídica de terceros. En efecto, como expone la EFSA, ésta emite dictámenes cuando el marco jurídico pertinente lo prevé, como en este caso. Pues bien, en esos supuestos la EFSA no está facultada para adoptar actos que produzcan efectos jurídicos, y los únicos actos impugnables son los que contienen la decisión final de la Comisión acerca de la autorización o la prohibición de las declaraciones examinadas.
Por tanto, las evaluaciones realizadas por la EFSA en el contexto del procedimiento del artículo 13, apartado 3, del Reglamento n
o
1924/2006 no son recurribles en virtud del artículo 263 TFUE.
De ello resulta que, toda vez que ni el registro de las declaraciones de propiedades saludables autorizadas ni los dictámenes de la EFSA constituyen actos recurribles en virtud del artículo 263 TFUE, debe declararse inadmisible la tercera pretensión de anulación de las demandantes.
Por las consideraciones anteriores, debe declararse la inadmisibilidad del recurso en su totalidad.
Costas
A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido declarado inadmisible el recurso, procede condenar a las demandantes a soportar sus propias costas y las de la Comisión y la EFSA, conforme a lo solicitado por éstas.
A tenor del artículo 87, apartado 4, del Reglamento de Procedimiento, los Estados miembros y las instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio soportarán sus propias costas, y el Tribunal puede ordenar que las otras partes coadyuvantes soporten sus propias costas. En este asunto el Consejo y el Parlamento soportarán sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava)
decide:

1)
Declarar la inadmisibilidad del recurso.

2)
Plantavis GmbH y NEM, Verband mittelständischer europäischer Hersteller und Distributoren von Nahrungsergänzungsmitteln & Gesundheitsprodukten eV cargarán con sus propias costas y con las de la Comisión Europea y la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (EFSA).

3)
El Consejo de la Unión Europea y el Parlamento Europeo cargarán con sus propias costas.

Kancheva
Wetter
Bieliūnas
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 12 de junio de 2015.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.