CELEX: 62011CJ0188
Põllumajandus
Euroopa Põllumajanduse Arendus- ja Tagatisfond
Määrused (EÜ) nr 1257/1999 ja (EÜ) nr 817/2004
Keskkonnasõbraliku põllumajandustootmise toetamine
Kontroll
Põllumajandustoetuse saaja
Kohapealse kontrolli teostamise takistamine
Siseriiklikud õigusnormid, mis nõuavad mitme aasta eest tasutud kogu toetuse tagastamist
Kooskõla

Eelotsusetaotlus puudutab seda, kuidas tõlgendada nõukogu 17. mai 1999. aasta määrust (EÜ) nr 1257/1999 Euroopa Põllumajanduse Arendus- ja Tagatisfondi (EAGGF) toetuse kohta maaelu arendamiseks ning teatavate määruste muutmise ja kehtetuks tunnistamise kohta (
EÜT L 160, lk 80
; ELT eriväljaanne 03/25, lk 391) koostoimes komisjoni 29. aprilli 2004. aasta määrusega (EÜ) nr 817/2004, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad määruse nr 1257/1999 kohaldamiseks (
ELT L 153, lk 30
; ELT eriväljaanne 03/46, lk 87).
Eelotsusetaotlus esitati põllumajandustootja P. Hehenbergeri ja Austria Vabariigi vahelises kohtuvaidluses seoses põllumajanduse keskkonnatoetuste tagasimaksmisega, mille Austria asutused talle olid mitme aasta eest tasunud vastavalt määrusele nr 1257/1999.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Määruse nr 1257/1999 VI peatüki „Põllumajanduse keskkonnapoliitika” artiklis 22 on sätestatud:
„Keskkonna kaitsmiseks ja paikkonna säilitamiseks kavandatud põllumajanduslike tootmismeetodite (põllumajanduse keskkonnapoliitika) toetus soodustab ühenduse põllumajandus- ja keskkonnapoliitiliste eesmärkide saavutamist.
Selline toetus edendab:
—
põllumajandusmaa kasutamisviise, mis on kooskõlas keskkonna, maastiku ja selle iseloomulike vormide, loodusvarade, pinnase ja geneetilise mitmekesisuse kaitse ning parendamisega,
—
keskkonnasõbraliku põllumajanduse laiendamist ning ekstensiivset karjamajandust,
—
põllumajanduses kasutatavate suure loodusliku väärtusega ohustatud kultuurmaastike säilitamist,
—
põllumajandusmaa maastiku ja ajalooliste iseloomulike vormide säilitamist,
—
keskkonnaplaneerimise kasutamist põllumajanduses.”
Nimetatud määruse artiklis 23 on sätestatud järgmist:
„1.   Toetust antakse põllumajandustootjatele, kes võtavad põllumajanduse keskkonnapoliitikaga seotud kohustusi vähemalt viieks aastaks. Vajaduse korral võib teatavate kohustuste puhul nende keskkonnamõju silmas pidades määrata pikema perioodi.
2.   Põllumajanduse keskkonnapoliitikaga seotud kohustused on hea põllumajandustava rakendamisest ulatuslikumad.
Nendega nähakse ette teenused, mida ei pakuta teiste toetusmeetmete, näiteks turustamistoetuste või hüvitistega.”
Nimetatud määruse artikkel 24 on sõnastatud järgmiselt:
„1.   Põllumajanduse keskkonnapoliitikaga seotud kohustustega seotud toetust antakse igal aastal ning see arvutatakse järgmiste näitajate alusel:
—
saamata jäänud tulu,
—
kohustusest tulenevad lisakulud, ja
—
ajendi pakkumise vajadus.
Iga-aastase toetuse arvutamisel võib arvesse võtta ka kohustuste täitmiseks vajalikke mittetasuvaid investeeringuid.
2.   Ühenduse toetuse saamiseks kõlblikud aastased ülemmäärad on sätestatud lisas. Need määrad põhinevad sellel põllumajandusettevõtte piirkonnal, mille suhtes kehtivad põllumajanduse keskkonnapoliitikaga seotud kohustused.”
Määruse nr 817/2004 II peatüki 6. jaos „Taotlused, kontrollid ja karistused” asuvas artiklis 67 on sätestatud:
„1.   Esialgsed taotlused kavaga liitumiseks ja järgnevad maksetaotlused vaadatakse läbi viisil, mis tagab tõhusa kontrolli toetuste andmise tingimuste täitmise üle.
Liikmesriigid määravad iga toetusmeetme jaoks kindlaks sobivad kontrollimismeetodid, selleks kasutatavad vahendid ja kontrollitavad isikud.
Kõigil vajalikel juhtudel on liikmesriikidel õigus tugineda määrusega (EÜ) nr 1782/2003 kehtestatud ühtsele haldus- ja kontrollisüsteemile.
2.   Kontrollimine koosneb halduskorras läbivaatamisest ja kohapealsest kontrollist.”
Määruse nr 817/2004 artikkel 69 sätestab:
„Kohapealne kontroll toimub vastavalt määruse (EÜ) nr 2419/2001 III jaotisele. Aastas kontrollitakse vähemalt 5% toetusesaajatest, hõlmates kõik programmdokumentides ettenähtud eri tüüpi maaelu arengu meetmed. […]
Kohapealne kontroll jaotatakse aasta peale vastavalt iga maaelu arengumeetme riskianalüüsile. Määruse (EÜ) nr 1257/1999 II jaotise I, VII, VIII ja IX peatükis sätestatud investeeringutoetuste puhul võivad liikmesriigid ette näha, et kohapeal kontrollitakse ainult lõppjärgus projekte.
Kohapealne kontroll hõlmab kõiki toetusesaaja maksekohustusi ja kohustusi, mida on võimalik kontrollkäigu ajal kontrollida.”
Määruse nr 817/2004 artikli 71 lõige 2 on sõnastatud järgmiselt:
„Alusetult tehtud väljamakse korral peab maaelu arengumeetme alusel toetuse saaja kõnealuse summa määruse (EÜ) nr 2419/2001 artikli 49 kohaselt tagasi maksma.”
Määruse nr 817/2004 artikkel 73 sätestab:
„Liikmesriigid kehtestavad eeskirjad karistuste kohta, mida rakendatakse käesoleva määruse sätete rikkumise korral, ning võtavad kõik vajalikud meetmed nende kohaldamise tagamiseks. Ettenähtud sanktsioonid peavad olema tõhusad, proportsionaalsed ja hoiatavad.”
Komisjoni 11. detsembri 2001. aasta määrus (EÜ) nr 2419/2001, millega sätestatakse nõukogu määrusega (EMÜ) nr 3508/92 kehtestatud teatavate ühenduse toetuskavade ühtse haldus- ja kontrollisüsteemi üksikasjalikud rakenduseeskirjad (
EÜT L 327, lk 11
; ELT eriväljaanne 03/34, lk 308), III jaotises „Kontrollid” asuvas artiklis 17 on sätestatud:
„1.   Kohapealsed kontrollid toimuvad ette teatamata. Kontrollist võib siiski vajaliku minimaalse aja jooksul ette teatada, tingimusel et kontrolli eesmärki ei ohustata. Selline etteteatamine ei ületa 48 tundi, välja arvatud nõuetekohaselt põhjendatud juhtudel.
2.   Käesoleva määrusega ettenähtud kontrollid ning mis tahes muud ühenduse eeskirjadega ettenähtud kontrollid viiakse vajaduse korral läbi samal ajal.
3.   Asjaomane taotlus või taotlused lükatakse tagasi, kui põllumajandusettevõtja või tema esindaja takistab kohapealse kontrolli läbiviimist.”
Selle määruse nr 2419/2001 tunnistas kehtetuks komisjoni 21. aprilli 2004. aasta määrus (EÜ) nr 796/2004, millega kehtestatakse nõukogu 29. septembri 2003. aasta määruses (EÜ) nr 1782/2003 (millega kehtestatakse ühise põllumajanduspoliitika raames kohaldatavate otsetoetuskavade ühiseeskirjad ja teatavad toetuskavad põllumajandustootjate jaoks) ette nähtud nõuetele vastavuse, toetuse ümbersuunamise ning ühtse haldus- ja kontrollisüsteemi rakendamise üksikasjalikud reeglid (
ELT 2004, L 141, lk 18
; ELT eriväljaanne 03/44, lk 243). Vastavalt määrusele nr 796/2004 kohaldatakse seda alates 1. jaanuarist 2005 algavate turustusaastate või toetusperioodide kohta esitatavate abitaotluste suhtes ning viiteid määrusele nr 2419/2001 tõlgendatakse viidetena määrusele nr 796/2004.
Määruse nr 796/2004 artikli 23 lõige 2, mis vastab määruse nr 2419/2001 artikli 17 lõikele 3, on sõnastatud järgmiselt:
„Asjaomase abi taotlused lükatakse tagasi, kui põllumajandustootja või tema esindaja takistab kohapealse kontrolli läbiviimist.”
Siseriiklikud õigusnormid
Määruse nr 1257/1999 alusel võttis Austria pädev minister vastu eridirektiivi (ÖPUL 2000), mis käsitles Austria programmi keskkonnahoidliku, ekstensiivse ja looduslikke elupaiku kaitsva põllumajanduse edendamiseks (edaspidi „ÖPUL 2000”). ÖPUL 2000 hõlmab selle määruse tähenduses erinevaid põllumajanduse keskkonnameetmeid, mille hulgast võib toetusesaaja esmakordsel taotlemisel välja valida sobiva meetme ja mille terviklik rakendamine tema poolt Austria territooriumil võimaldab tal saada Euroopa Liidu kaasrahastatud pindalatoetust.
ÖPUL 2000-l on mitu lisa ning see koosneb üldosast, mis puudutab eelkõige programmi erinevatele osadele ühiseid abi andmise tingimusi, abi tasumist, kontrollisüsteemi ja abi tagasimaksmist, kui selle andmise tingimusi ei täideta; ja osast, mis käsitleb abi andmise eritingimusi. ÖPUL 2000 ei koosne Austria õiguse kohaselt oma laadilt abstraktsetest ja üldistest normidest, kuid seda võetakse arvesse lepingu sõlmimisel kui lepingulise väärtusega sätteid.
Eelkõige näeb ÖPUL 2000 punkt 1.4.4 – mis põhineb määruse nr 1257/1999 artiklil 23 – ette, et toetuse taotluse esmakordsel esitamisel tekib taotletava meetme osas kohustus majandada või hooldada maa-alasid, mille suhtes toetust taotleti, viis aastat vastavalt toetuse saamise tingimustele ning täita sellel ajavahemikul kõiki muid toetuse saamise tingimusi.
ÖPUL 2000 punkt 1.9 sätestab kontrollikorra, mis annab kontrolliasutustele õiguse külastada kõiki asjaomaseid maa-alasid ja paneb toetuse taotlejale kohustuse lubada rakendada nimetatud kontrollimeetmeid.
Vastavalt ÖPUL 2000 punktile 1.10 peab toetuse taotleja maksma saadud toetuse tagasi või siis lõpeb tema õigus määratud, kuid veel välja maksmata toetusele, kui kohustustest ei ole kinni peetud, kui ÖPUL 2000-s või kohustuste deklaratsioonis ette nähtud tingimusi ei ole täidetud või kui toetuse taotleja ei võimalda kontrolliasutustele juurdepääsu kõikidele maa-aladele. See punkt näeb ette ka kohustuse maksta tagasi kohustuste perioodil juba saadud toetused, kui kohustustest ei peeta viie aasta jooksul kinni.
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimus
P. Hehenberger taotles 11. septembril 2000 esmakordselt Austria makseasutuselt, mis tegutses Austria Vabariigi nimel ja arvel, ÖPUL 2000 alusel põllumajanduse keskkonnatoetusi.
Selle taotluse raames esitatud kohustuste deklaratsioonis võttis P. Hehenberger vastavalt ÖPUL 2000 punktile 1.4.4 kohustuse rakendada viie aasta jooksul alates 1. jaanuarist 2001 teatud põllumajanduse keskkonnameetmeid, mida käsitleti ÖPUL 2000-s. Kirjutades alla sellele kohustuste deklaratsioonile, mis viitas otsesõnu ÖPUL 2000-le, võttis P. Hehenberger ka kohustuse järgida ÖPUL 2000, mis on lahutamatu osa igast selle asutusega sõlmitud lepingust. Seejärel pikendati seda viieaastast kohustust kuni 31. detsembrini 2006.
Viidatud kohustuse ja P. Hehenbergeri poolt igal aastal esitatud toetusetaotluste alusel tasus Austria makseasutus kõnealuseid põllumajanduse keskkonnatoetusi 2001.–2005. aasta eest. 2005. aasta kohta esitati iga-aastane taotlus 22. aprillil 2005.
Pädevad kontrolliasutused kavandasid 12. septembril 2005 viia kohapealse kontrolli raames läbi maatükkide mõõtmist vastavalt ÖPUL 2000 punktile 1.9. P. Hehenberger keeldus lubamast juurdepääsu nendele maatükkidele, takistades niisiis kõnealuse kontrolli läbiviimist.
Austria makseasutus teatas 9. oktoobri 2006. aasta kirjas P. Hehenbergerile, et talle ei maksta 2006. aasta eest põllumajanduse keskkonnatoetusi ÖPUL 2000 alusel, sest nimetatud toetuse andmine täiendava aasta eest eeldab ÖPUL 2000 viieaastase kohustuse täitmist.
Austria makseasutus heitis 27. veebruari 2007. aasta kirjas P. Hehenbergerile ette, et ta tegi võimatuks viia läbi kohapealne kontroll 12. septembril 2005. Seetõttu nõudis see asutus vastavalt ÖPUL 2000 punktile 1.10 kõigi toetuste tagasimaksmist, mis talle olid vastavalt ÖPUL 2000-le tasutud 2001.–2005. aasta eest, mis vastas eelnevalt võetud kohustuste perioodile.
Seejärel vaidlustas P. Hehenberger selle tagasimaksmise, esitades Landesgericht für Zivilrechtssachen Wienile hagi. Ta väidab sisuliselt, et mitme aasta jooksul antud toetuste tagasimaksmises seisnev sanktsioon on ebaproportsionaalne. Austria Vabariik palub jätta hagi rahuldamata.
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu kohaselt ei ole vaidlust selles, et P. Hehenberger ei võimaldanud juurdepääsu kõnealustele maatükkidele, takistades seega kohapealset kontrolli. Seetõttu leiab kohus, et hagi tuleks ÖPUL 2000 ja selle põhjal põhikohtuasja poolte vahel sõlmitud toetuselepingute alusel jätta rahuldamata, kuna Austria Vabariigil oli käsitletava juhtumi asjaoludel õigus nõuda viidatud tagasimaksmist.
Siseriiklikul kohtul on siiski kahtlusi seoses sellega, kuidas tõlgendada määrust nr 1257/1999 koostoimes määrusega nr 817/2004. Eelkõige küsib see kohus, kas see väga range sanktsioon, mis on sätestatud ÖPUL 2000 punktis 1.10, on kooskõlas määruse nr 1257/1999 eesmärkidega, mis käsitlevad esmajoones põllumajandusliku tootmismaa säilitamist, paikkondade kaitset ja toimivaid maaharimismeetodeid.
Neil asjaoludel otsustas Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas […] määrusega […] nr 1257/1999 […] koosmõjus […] määrusega […] nr 817/2004 […] on vastuolus toetuseandja kehtestatud kord, mille kohaselt peab toetusesaaja juhul, kui ta ei võimalda teha kohapealseid kontrolle (maa-alade mõõtmine), maksma kõik põllumajanduse keskkonnameetme raames kohustuste perioodil juba saadud toetussummad tagasi, kuigi need olid määratud juba mitu aastat tagasi ja neid oli välja makstud juba mitu aastat?”
Eelotsuse küsimuse analüüs
Oma küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas määrusega nr 1257/1999 koostoimes määrusega nr 817/2004 on vastuolus siseriiklikud õigusnormid, mille kohaselt peab põllumajandustootja juhul, kui ta takistas asjaomaste maa-alade kohapealseid kontrolle, maksma kõik põllumajanduse keskkonnameetme raames kohustuste kehtivuse ajal talle juba makstud toetussummad tagasi, kuigi neid oli välja makstud juba mitu aastat.
Esmalt tuleb märkida, et määrus nr 1257/1999 ega määrus nr 817/2004 ei näe otsesõnu ette ühtegi sätet, millega selline siseriiklik õigusnorm vastuolus on.
Määruse nr 1257/1999 artiklid 22–24 määratlevad üldtingimused toetuse määramiseks muu hulgas paikkonna säilitamiseks kavandatud põllumajanduslike tootmismeetodite eest. Nendest sätetest tuleneb, et põllumajanduse keskkonnapoliitika meetmeid iseloomustab see, et põllumajandustootjad võtavad viieaastase kohustuse järgida keskkonnasõbraliku põllumajandustootmise nõudeid. Vastutasuks põllumajanduse keskkonnapoliitikaga seotud vähemalt viieaastaste kohustuste võtmise eest annavad riigid igal aastal toetust saamata jäänud tulu või kohustusest tulenevate lisakulude alusel (vt 4. juuni 2009. aasta otsus kohtuasjas
C-241/07: JK Otsa Talu, EKL 2009, lk I-4323
, punkt 36).
Mis puudutab keskkonnasõbraliku põllumajandustootmise mitmeaastaste toetuste kontrollisüsteemi, siis on määruse nr 817/2004 artiklis 67 sätestatud, et nii esialgseid taotlusi kavaga liitumiseks kui ka järgnevaid maksetaotlusi vaadatakse läbi viisil, mis tagab tõhusa kontrolli toetuste andmise tingimuste täitmise üle. Lisaks täpsustatakse selle määruse artiklis 69, et kohapealsed kontrollid hõlmavad kõiki toetusesaaja maksekohustusi ja kohustusi, mida on võimalik kontrollkäigu ajal kontrollida.
Selles artiklis 69 on rõhutatud lisaks, et kohapealsed kontrollid toimuvad määruse nr 2419/2001 III jaotise kohaselt. Selle määruse viidatud jaotises „Kontrollid” asuva artikli 17 lõikes 3 – mis asendati määruse nr 796/2004 artikli 23 lõikega 2, mille normatiivne sisu vastab sisuliselt mainitud artikli 17 lõikele 3 – täpsustatakse õiguslikud tagajärjed, kui takistatakse kohapealsete kontrollide läbiviimist. Niisiis näevad need sätted otsesõnu ette, et asjaomased taotlused lükatakse tagasi, kui põllumajandustootja või tema esindaja takistab kohapealse kontrolli läbiviimist.
Sellega seoses tuleb märkida, et Euroopa Kohus on juba tõlgendanud määruse nr 796/2004 artikli 23 lõiget 2 oma 16. juuni 2011. aasta otsuses kohtuasjas
C-536/09: Omejc (EKL 2011, lk I-5367)
. Selle kohtuotsuse punktis 27 rõhutas Euroopa Kohus kontrollide olulisust ja leidis, et nende läbiviimise takistamisel on paratamatult olulised õiguslikud tagajärjed, nagu asjaomaste toetuse taotluste tagasilükkamine.
See tagasilükkamine on õiguslik tagajärg sellele, et oli võimatu tõhusalt kontrollida, kas toetuse andmiseks nõutud tingimused on täidetud, nagu on nõutud määruse nr 817/2004 artiklis 67. Mis puudutab põllumajanduse keskkonnatoetusi, mida iseloomustavad mitmeaastased kohustused, siis need toetuse andmise tingimused tuleb täita mitte üksnes aastal, mille käigus toimus kohapealne kontroll, vaid terve kohustuste perioodi jooksul, milleks toetused anti, mistõttu vastavalt selle määruse artiklis 69 sätestatule hõlmavad viidatud toetusi käsitlevad kohapealsed kontrollid kõiki kohustusi. Põllumajandustootja tegevus, mis muudab selliste kontrollide teostamise võimatuks, takistab seetõttu kontrolli, kas neid tingimusi täideti terve kohustuste perioodi ajal.
Sellest tuleneb, et kui seoses mitmeaastaste põllumajanduse keskkonnameetmetega takistas põllumajanduse keskkonnatoetuse saaja kohapealse kontrolli läbiviimist, nii et ei ole võimalik kindlaks määrata, kas kõnealuste toetuste saamise tingimusi on terve kohustuste perioodi vältel täidetud, tuleb kõnealuste põllumajanduse keskkonnatoetuste taotlused tagasi lükata vastavalt määruse nr 2419/2001 artikli 17 lõikele 3 ja määruse nr 796/2004 artikli 23 lõikele 2. Kõnealused taotlused nende sätete tähenduses hõlmavad seega kõiki taotlusi, mis viitavad neile andmise tingimustele, mida tuleb täita terve põllumajanduse keskkonnaprojekti käigus, mille kohta toetusesaaja on kohustused võtnud ja mida kohapealne kontroll puudutab.
Nagu ilmneb määruse nr 817/2004 artikli 71 lõikest 2, on sellel toetusesaajal kohustus maksta tagasi kõik põllumajanduse keskkonnatoetuste summad, mis on juba seoses tagasilükatud taotlustega tasutud.
Lisaks tuleb täpsustada, et kui liidu seadusandja määrab kindlaks toetuse saamise tingimused, siis ühe tingimuse järgimata jätmisest tulenev väljaarvamine ei ole sanktsioon, vaid lihtsalt seadusega sätestatud tingimuste täitmata jätmise tagajärg (vt selle kohta 11. novembri 2004. aasta otsus kohtuasjas
C-171/03: Toeters ja Verberk, EKL 2004, lk I-10945
, punkt 47, ja 24. mai 2007. aasta otsus kohtuasjas
C-45/05: Maatschap Schonewille-Prins, EKL 2007, lk I-3997
, punkt 47). Toetuse taotluse tagasilükkamist seetõttu, et on võimatu kontrollida toetuse andmise tingimusi pärast põllumajandustootja tegevust, mis takistas kohapealse kontrolli läbiviimist, ei saa samal viisil lugeda sanktsiooniks ning sellele ei saa kohaldada määruse nr 817/2004 artiklit 73.
Kõiki eelnevaid kaalutlusi silmas pidades tuleb esitatud küsimusele vastata, et määrusega nr 1257/1999 koostoimes määrusega nr 817/2004 ei ole vastuolus siseriiklikud õigusnormid, mille kohaselt peab toetust saanud põllumajandustootja juhul, kui ta takistas asjaomaste maa-alade kohapealseid kontrolle, maksma kõik põllumajanduse keskkonnameetme raames kohustuste perioodil talle juba makstud toetussummad tagasi, kuigi neid oli välja makstud juba mitu aastat.
Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule märkuste esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (seitsmes koda) otsustab:

Nõukogu 17. mai 1999. aasta määrusega (EÜ) nr 1257/1999 Euroopa Põllumajanduse Arendus- ja Tagatisfondi (EAGGF) toetuse kohta maaelu arendamiseks ning teatavate määruste muutmise ja kehtetuks tunnistamise kohta koostoimes komisjoni 29. aprilli 2004. aasta määrusega (EÜ) nr 817/2004, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad määruse nr 1257/1999 kohaldamiseks, ei ole vastuolus siseriiklikud õigusnormid, mille kohaselt peab toetust saanud põllumajandustootja juhul, kui ta takistas asjaomaste maa-alade kohapealseid kontrolle, maksma kõik põllumajanduse keskkonnameetme raames kohustuste perioodil talle juba makstud toetussummad tagasi, kuigi neid oli välja makstud juba mitu aastat.

Allkirjad
(
*1
)   Kohtumenetluse keel: saksa.