CELEX: 62011TJ0279
Landbouw
Buitengewone maatregelen inzake op de markt van de Unie brengen van buiten quotum geproduceerde suiker en opening van tariefcontingent
Beroep tot nietigverklaring
Regelgevingshandeling met uitvoeringsmaatregelen
Niet individueel geraakt
Niet-ontvankelijkheid
Beroep tot schadevergoeding

Voorgeschiedenis van het geding
Verzoeksters, T&L Sugars Ltd en Sidul Açúcares, Unipessoal L
da
, zijn in de Europese Unie gevestigde ondernemingen die rietsuiker raffineren. Hun gezamenlijke productiecapaciteit is goed voor ongeveer de helft van de traditionele voorzieningsbehoeften van de industrie van de rietsuikerraffinage van de Unie.
Het suikeraanbod op de markt van de Unie omvat enerzijds suiker die wordt geproduceerd tijdens de verwerking van uit de interne productie van de Unie afkomstige suikerbieten en anderzijds suiker die wordt geproduceerd tijdens de raffinage van uit derde landen ingevoerde ruwe rietsuiker, waarbij de chemische samenstelling van het eindproduct in beide gevallen identiek is. De ruwe rietsuiker uit de Unie, te weten uit de Franse overzeese departementen en de Azoren, is goed voor minder dan 2 % van de suikerproductie van de Unie.
De Europese Commissie heeft tussen 3 maart en 19 april 2011 een aantal maatregelen vastgesteld om het suikeraanbod op de markt van de Unie, waar schaarste heerste, te vergroten.
Deze maatregelen beoogden de mogelijkheid te bieden aan producenten in de Unie om een beperkte hoeveelheid suiker en isoglucose boven het nationale productiequotum te verkopen, en voorts te voorzien in een tariefcontingent, zodat elke belangstellende marktdeelnemer met schorsing van invoerrechten een beperkte hoeveelheid suiker kon invoeren.
Deze maatregelen zijn in het kader van de volgende handelingen (hierna: „bestreden verordeningen”) vastgesteld:
—
verordening (EU) nr. 222/2011 van de Commissie van 3 maart 2011 tot vaststelling van buitengewone maatregelen inzake het tegen verlaagde overschotheffing op de markt van de Unie brengen van buiten het quotum geproduceerde suiker en isoglucose in het verkoopseizoen 2010/2011 (
PB L 60, blz. 6
);
—
uitvoeringsverordening (EU) nr. 293/2011 van de Commissie van 23 maart 2011 tot vaststelling van de toewijzingscoëfficiënt, tot afwijzing van verdere aanvragen en tot sluiting van de periode voor de indiening van aanvragen voor beschikbare hoeveelheden buiten het quotum geproduceerde suiker die tegen verlaagde overschotheffing op de markt van de Unie moeten worden verkocht (
PB L 79, blz. 8
);
—
uitvoeringsverordening (EU) nr. 302/2011 van de Commissie van 28 maart 2011 tot opening, voor het verkoopseizoen 2010/2011, van een buitengewoon tariefcontingent voor de invoer van bepaalde hoeveelheden suiker (
PB L 81, blz. 8
);
—
uitvoeringsverordening (EU) nr. 393/2011 van de Commissie van 19 april 2011 houdende vaststelling van de toewijzingscoëfficiënt voor de afgifte van invoercertificaten die in de periode van 1 tot en met 7 april 2011 zijn aangevraagd voor suikerproducten in het kader van bepaalde tariefcontingenten en houdende schorsing van de indiening van de certificaataanvragen (
PB L 104, blz. 39
).
Procesverloop en conclusies van partijen
Bij een op 30 mei 2011 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift hebben verzoeksters het onderhavige beroep ingesteld.
Bij beschikking van de president van de Vijfde kamer van het Gerecht van 20 oktober 2011 zijn de Raad van de Europese Unie en de Franse Republiek toegelaten tot interventie aan de zijde van de Commissie. Aangezien verzoeksters om vertrouwelijke behandeling jegens interveniënten hebben verzocht, zijn alleen de niet-vertrouwelijke versies van de processtukken aan interveniënten toegezonden.
Op 26 oktober 2011 heeft de Commissie bij afzonderlijke akte een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen.
De ondernemingen RAR – Refinerias de açùcar reunidas, SA, DAI – Sociedade de desenvolvimento agro-industrial, SA, Gruppo SFIR SpA en SFIR Raffineria di Brindisi SpA, enerzijds, en het Europees Comité van suikerfabrikanten, anderzijds, hebben verzocht om toegelaten te worden tot interventie aan de zijde van verzoeksters respectievelijk de Commissie. De beslissing over deze verzoeken is uitgesteld totdat het Gerecht uitspraak heeft gedaan op de exceptie van niet-ontvankelijkheid.
Op 13 januari 2012 hebben verzoeksters hun opmerkingen over de exceptie van niet-ontvankelijkheid ingediend. De Raad en de Franse Republiek hebben hun tot de vraag van de ontvankelijkheid van het beroep beperkte memories in interventie op 10 respectievelijk 16 april 2012 ingediend. De Commissie en verzoeksters hebben hun opmerkingen over de memories in interventie op 22 mei respectievelijk 18 juni 2012 ingediend.
Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht besloten om tot de mondelinge behandeling over te gaan en heeft het partijen in het kader van de in artikel 64 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht neergelegde maatregelen tot organisatie van de procesgang een aantal schriftelijke vragen gesteld. Partijen hebben deze vragen binnen de gestelde termijn beantwoord.
Partijen hebben ter terechtzitting van 17 januari 2013 pleidooi gehouden en geantwoord op de vragen van het Gerecht.
In hun verzoekschrift verzoeken verzoeksters het Gerecht:
—
de bestreden verordeningen nietig te verklaren;
—
subsidiair, de artikelen 186, sub a, en 187 van verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad van 22 oktober 2007 houdende een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten en specifieke bepalingen voor een aantal landbouwproducten („integrale-GMO-verordening”) (
PB L 299, blz. 1
) onwettig te verklaren en de bestreden verordeningen nietig te verklaren voor zover zij direct of indirect deze bepalingen als rechtsgrondslag hebben;
—
de Unie, vertegenwoordigd door de Commissie, te veroordelen de schade te vergoeden die verzoeksters hebben geleden doordat de Commissie haar verplichtingen heeft geschonden en het bedrag van de vergoeding voor de periode van 1 oktober 2009 tot en met 31 maart 2011 vast te stellen op 35485746 EUR, vermeerderd met alle aanhoudende verliezen die verzoeksters sinds dat tijdstip hebben geleden, of een ander schadebedrag vast te stellen op basis van de ontwikkeling van de schade in de loop van de procedure, zoals door verzoeksters zal worden aangetoond;
—
de betaling van rente over het verschuldigde bedrag te gelasten ter hoogte van de destijds door de Europese Centrale Bank vastgestelde voet voor de voornaamste herfinancieringstransacties, vermeerderd met twee procentpunten, of een andere gepaste rentevoet, zulks vanaf de datum van de uitspraak van het arrest tot de daadwerkelijke betaling van de hoofdsom;
—
de Commissie te verwijzen in de kosten.
Voorts blijkt uit de punten 174 tot en met 180 van het verzoekschrift dat verzoeksters eveneens, maar „alleen uit voorzorg” voor het geval het tegen verordening nr. 222/2011 en uitvoeringsverordening nr. 302/2011 gerichte beroep niet-ontvankelijk zou worden verklaard, een exceptie van onwettigheid tegen deze verordeningen opwerpen.
In hun opmerkingen over de exceptie van niet-ontvankelijkheid verzoeken verzoeksters het Gerecht
—
wat het beroep tot nietigverklaring betreft:
—
het door de Commissie ingediende processtuk, met als opschrift „Exceptie van niet-ontvankelijkheid”, als een verweerschrift te behandelen en de procedurele gevolgen uit deze herkwalificatie te trekken;
—
subsidiair, dit processtuk wegens schending van artikel 114, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht niet-ontvankelijk te verklaren;
—
de exceptie van niet-ontvankelijkheid in ieder geval ongegrond te verklaren;
—
het beroep ontvankelijk en gegrond te verklaren;
—
subsidiair, de tegen de artikelen 186, sub a, en 187 van verordening nr. 1234/2007 gerichte exceptie van onwettigheid toe te wijzen en de bestreden verordeningen nietig te verklaren voor zover zij direct of indirect deze bepalingen als rechtsgrondslag hebben;
—
de Commissie te verwijzen in de kosten;
—
wat het beroep tot schadevergoeding betreft:
—
bij verstek arrest te wijzen;
—
subsidiair, de exceptie van niet-ontvankelijkheid ongegrond te verklaren;
—
het beroep tot schadevergoeding, met inbegrip van het verzoek om de gevorderde hoofdsom met rente te vermeerderen, toe te wijzen;
—
de Commissie te verwijzen in de kosten.
In de exceptie van niet-ontvankelijkheid verzoekt de Commissie, ondersteund door de Raad en de Franse Republiek, het Gerecht:
—
het beroep niet-ontvankelijk te verklaren;
—
verzoeksters te verwijzen in de kosten.
In rechte
Artikel 114, leden 1 en 4, van het Reglement voor de procesvoering bepaalt dat indien een partij het Gerecht bij afzonderlijke akte verzoekt om uitspraak te doen over de niet-ontvankelijkheid, het Gerecht op het verzoek beslist ofwel het met de zaak ten gronde voegt.
In het onderhavige geval beslist het Gerecht om uitspraak te doen op de door de Commissie opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid zonder op de zaak ten gronde in te gaan.
Vooraf moet worden beslist op verzoeksters’ verzoek aan het Gerecht om de door de Commissie opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid niet-ontvankelijk te verklaren en om bij verstek uitspraak te doen.
Ontvankelijkheid van de exceptie van niet-ontvankelijkheid
Verzoeksters betwisten de ontvankelijkheid van het door de Commissie op grond van artikel 114 van het Reglement voor de procesvoering ingediende verzoek, stellende dat dit verzoek in werkelijkheid een verweerschrift is en voorts dat het niet-ontvankelijk is omdat het indruist tegen artikel 114, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering.
Artikel 114, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering schrijft voor dat een partij die het Gerecht verzoekt om uitspraak te doen over de niet-ontvankelijkheid, zonder daarbij op de zaak ten gronde in te gaan, daartoe een afzonderlijke akte moet nemen. Het verzoek bevat een uiteenzetting van de aangevoerde middelen, zowel rechtens als feitelijk, en de conclusies; de stukken waarop een beroep wordt gedaan, worden bijgevoegd.
Opgemerkt moet worden dat het in casu door de Commissie ingediende verzoek vervat ligt in een afzonderlijke akte die verweersters conclusies en de uiteenzetting van de ter ondersteuning daarvan aangevoerde middelen bevat. Dit verzoek heeft overigens als opschrift „Exceptie van niet-ontvankelijkheid” en vermeldt duidelijk artikel 114 van het Reglement voor de procesvoering.
Hoewel bepaalde argumenten van de Commissie, zoals verzoeksters aanvoeren, betrekking kunnen hebben op de grond van de zaak, kan deze overweging evenwel niet afdoen aan het toereikende karakter van de uiteenzetting van de middelen die ter ondersteuning van de vordering tot niet-ontvankelijkverklaring van het beroep zijn aangevoerd.
Bijgevolg moet worden geconstateerd dat de exceptie van niet-ontvankelijkheid voldoet aan de voorwaarden van artikel 114, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering en dus ontvankelijk is.
Verzoek om bij verstek uitspraak te doen
Verzoeksters voeren aan dat de door de Commissie opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid enkel het beroep tot nietigverklaring, en niet het beroep tot schadevergoeding, betreft. Zij stellen dat de Commissie het verzoekschrift, wat hun schadevordering betreft, niet heeft beantwoord en verzoeken het Gerecht daarover bij verstek uitspraak te doen.
In dit verband zij eraan herinnerd dat artikel 122, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering bepaalt dat de verzoekende partij kan vorderen dat het Gerecht zijn conclusies toewijst wanneer de verwerende partij nalaat tijdig en in de voorgeschreven vormen op het verzoekschrift te antwoorden.
In casu moet worden opgemerkt dat verzoeksters één enkel verzoekschrift met daarin vorderingen tot nietigverklaring en schadevergoeding hebben neergelegd.
In haar verzoek krachtens artikel 114, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering, dat tijdig en in de voorgeschreven vormen is ingediend, heeft de Commissie geconcludeerd dat het beroep in zijn geheel niet-ontvankelijk was.
In deze omstandigheden kan het geding overeenkomstig artikel 114, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering slechts worden voortgezet indien het Gerecht het verzoek van de Commissie afwijst of met de zaak ten gronde voegt.
Ook al zou de Commissie, zoals verzoeksters stellen, geen enkel relevant argument inzake de niet-ontvankelijkheid van de schadevordering aanvoeren, deze overweging maakt deel uit van de beoordeling van de gegrondheid van het verzoek en kan niet inhouden dat niet in de voorgeschreven vormen op het verzoekschrift is geantwoord.
Aangezien in het onderhavige geval niet is voldaan aan de voorwaarden van artikel 122, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering, moet dus niet bij verstek uitspraak worden gedaan over de schadevordering.
Ontvankelijkheid van het beroep tot nietigverklaring
Volgens artikel 263, vierde alinea, VWEU kan „[i]edere natuurlijke of rechtspersoon [...] onder de in de eerste en tweede alinea vastgestelde voorwaarden beroep instellen tegen handelingen die tot hem gericht zijn of die hem rechtstreeks en individueel raken, alsmede tegen regelgevingshandelingen die hem rechtstreeks raken en die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen”.
In casu baseren verzoeksters hun bevoegdheid om op te komen tegen de bestreden verordeningen op het feit dat het gaat om regelgevingshandelingen die hen rechtstreeks raken en die geen uitvoeringsmaatregelen met zich brengen, of, subsidiair, die hen rechtstreeks en individueel raken.
De Commissie, ondersteund door de Raad en de Franse Republiek, voert aan dat de bestreden verordeningen weliswaar regelgevingshandelingen zijn, maar verzoeksters individueel noch rechtstreeks raken en bovendien uitvoeringsmaatregelen met zich brengen.
Het Gerecht is van oordeel dat eerst moet worden overgegaan tot beoordeling van de niet-ontvankelijkheid op de grond dat de bestreden verordeningen uitvoeringsmaatregelen met zich brengen, en dat daarna de niet-ontvankelijkheid op de grond dat er geen individuele geraaktheid is, moet worden beoordeeld.
Niet-ontvankelijkheid op de grond dat de bestreden handelingen uitvoeringsmaatregelen met zich brengen
Opgemerkt moet worden dat de bestreden verordeningen regelgevingshandelingen in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU zijn, aangezien het gaat om handelingen van algemene strekking die niet volgens de gewone wetgevingsprocedure of volgens een bijzondere wetgevingsprocedure in de zin van artikel 289, leden 1 tot en met 3, VWEU zijn vastgesteld [zie in die zin arrest Gerecht van 25 oktober 2011, Microban International en Microban (Europe)/Commissie,
T-262/10, Jurispr. blz. II-7697
, punt 21]. Dit punt wordt overigens door partijen niet betwist.
Aangaande de vraag of de bestreden verordeningen uitvoeringsmaatregelen met zich brengen in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU, zij eraan herinnerd dat de betrokken handelingen beogen de mogelijkheid te bieden aan producenten in de Unie om een beperkte hoeveelheid suiker en isoglucose boven het quotum te verkopen, en voorts te voorzien in een tariefcontingent, zodat elke belangstellende marktdeelnemer met schorsing van invoerrechten een beperkte hoeveelheid suiker kan invoeren.
Wat, ten eerste, het op de markt brengen van buiten het quotum geproduceerde suiker betreft, kunnen op grond van verordening nr. 222/2011 500 000 ton suiker in wittesuikerequivalent en 26 000 ton isoglucose boven de quota en zonder heffing, in plaats van de normaliter voor overtollige suiker geldende heffing van 500 EUR/ton, worden verkocht.
Artikel 2, lid 4, van verordening nr. 222/2011 bepaalt dat producenten, om aanspraak te kunnen maken op deze buitengewone hoeveelheid, certificaten moeten aanvragen bij de bevoegde nationale autoriteiten van de lidstaat waar zij zijn erkend. Overeenkomstig artikel 4 van deze verordening beslissen deze autoriteiten op basis van de in de verordening vastgestelde criteria of de aanvragen ontvankelijk zijn, waarna zij de Commissie in kennis stellen van de ontvankelijke aanvragen.
Uit de artikelen 5 en 6 van verordening nr. 222/2011 blijkt dat de Commissie, wanneer de hoeveelheid die is vastgesteld voor de buiten het quotum geproduceerde suiker wordt overschreden, een toewijzingscoëfficiënt vaststelt om de beschikbare hoeveelheid uniform te verdelen, de nog niet aangemelde aanvragen afwijst en de periode voor de indiening van aanvragen sluit. Elke week geven de nationale autoriteiten certificaten af die recht geven op een verlaging van de heffing voor de aanvragen die de voorgaande week bij de Commissie zijn aangemeld overeenkomstig het bij de verordening in de bijlage opgenomen certificaatmodel.
De Commissie heeft de toewijzingscoëfficiënt die de nationale autoriteiten moeten toepassen op de tussen 14 en 18 maart 2011 ingediende en bij de Commissie aangemelde aanvragen op grond van artikel 1 van uitvoeringsverordening nr. 293/2011 vastgesteld op 67,106224 %. Voorts heeft zij de latere aanvragen afgewezen en de periode voor de indiening van aanvragen gesloten.
Wat, ten tweede, het buitengewone invoertariefcontingent betreft, bepaalt uitvoeringsverordening nr. 302/2011 dat de invoerrechten van 1 april 2011 tot en met 30 september 2011 voor een hoeveelheid van 300000 ton suiker worden geschorst.
Wat het beheer van dat contingent betreft, bevat uitvoeringsverordening nr. 302/2011 een verwijzing naar verordening (EG) nr. 891/2009 van de Commissie van 25 september 2009 houdende opening en vaststelling van de wijze van beheer van communautaire tariefcontingenten in de sector suiker (
PB L 254, blz. 82
), die zelf verwijst naar verordening (EG) nr. 1301/2006 van de Commissie van 31 augustus 2006 houdende gemeenschappelijke voorschriften voor het beheer van door middel van een stelsel van invoercertificaten beheerde invoertariefcontingenten voor landbouwproducten (
PB L 238, blz. 13
) en naar verordening (EG) nr. 376/2008 van de Commissie van 23 april 2008 houdende gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen inzake het stelsel van invoer-, uitvoer- en voorfixatiecertificaten voor landbouwproducten (gecodificeerde versie) (
PB L 114, blz. 3
).
Overeenkomstig de artikelen 5 en 6 van verordening nr. 1301/2006 en artikel 12 van verordening nr. 376/2008 ontvangen de nationale autoriteiten in het kader van het beheer van de contingenten aanvragen voor invoercertificaten en zien zij erop toe dat aan de ontvankelijkheidsvoorwaarden wordt voldaan. Overeenkomstig de artikelen 7 en 11 van verordening nr. 1301/2006 en de artikelen 8 en 9 van verordening nr. 891/2009 stellen zij vervolgens de Commissie in kennis van de ontvangen aanvragen, geven zij invoercertificaten af aan de marktdeelnemers en brengen zij de Commissie op de hoogte van de toegewezen hoeveelheden.
Uitvoeringsverordening nr. 393/2011 stelt de toewijzingscoëfficiënt vast, die 1,8053 % bedraagt, voor de van 1 tot en met 7 april 2011 ingediende aanvragen voor invoercertificaten waarvoor de beschikbare hoeveelheid is overschreden en schorst de indiening van verdere aanvragen tot het einde van het verkoopseizoen 2010/2011.
In het licht van deze opmerkingen zij erop gewezen dat de belangstellende marktdeelnemers vooraf een aanvraag moeten indienen bij de nationale autoriteiten om het recht te verkrijgen om suiker met gebruikmaking van de bij de bestreden verordeningen vastgestelde buitengewone regelingen te verkopen of in te voeren.
Voorts worden de certificaten die recht geven op een verlaging van de heffing en de invoercertificaten afgegeven door de nationale autoriteiten, die daarbij de in de uitvoeringsverordeningen nr. 293/2011 en nr. 393/2011 vastgestelde toewijzingscoëfficiënten toepassen.
Bijgevolg kunnen de bestreden verordeningen, zowel die betreffende het op de markt brengen van buiten het quotum geproduceerde suiker als die betreffende het tariefcontingent, ten aanzien van de betrokken marktdeelnemers geen rechtsgevolgen sorteren wanneer de nationale autoriteiten vooraf geen maatregelen hebben genomen.
Bovendien blijkt uit de bestreden verordeningen dat de op nationaal niveau vastgestelde maatregelen het karakter hebben van een besluit, aangezien de nationale autoriteiten het recht hebben krachtens artikel 2, lid 4, van verordening nr. 222/2011 om de aanvragers bepaalde formele voorwaarden op te leggen, krachtens artikel 4, lid 1, van verordening nr. 222/2011 en artikel 6 van verordening nr. 1301/2006 om uitspraak te doen over de ontvankelijkheid van de aanvragen en krachtens artikel 6 van verordening nr. 222/2011 en artikel 7 van verordening nr. 1301/2006 om certificaten die recht geven op een verlaging van de heffing en invoercertificaten af te geven.
De bestreden verordeningen berusten dus op individuele besluiten die op nationaal niveau zijn vastgesteld, zonder welke zij geen gevolgen kunnen hebben voor de rechtspositie van de betrokken natuurlijke en rechtspersonen.
Bijgevolg kunnen deze verordeningen niet worden aangemerkt als handelingen die geen uitvoeringsmaatregelen met zich brengen in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU.
Aan deze vaststelling kan niet worden afgedaan door verzoeksters’ argument waarin het door artikel 263, vierde alinea, VWEU nagestreefde doel wordt aangevoerd en wordt gewezen op het feit dat de nationale autoriteiten bij de uitvoering van de bestreden verordeningen over geen enkele beoordelingsmarge beschikken, aangezien hun rol „louter mechanisch” is, te weten die van een „loutere brievenbus”.
Uit de rechtspraak van het Gerecht blijkt dat de vraag of een bestreden regelgevingshandeling de met de uitvoeringsmaatregelen belaste nationale autoriteiten al dan niet een beoordelingsbevoegdheid laat, irrelevant is om te bepalen of zij uitvoeringsmaatregelen met zich brengt in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU (beschikkingen Gerecht van 4 juni 2012, Hüttenwerke Krupp Mannesmann e.a./Commissie, T-379/11, punt 51, en Eurofer/Commissie, T-381/11, punt 59).
Hoewel verzoeksters met een beroep op het reeds aangehaalde arrest Microban International en Microban (Europe)/Commissie aanvoeren dat de betrokken uitvoeringsmaatregelen geen „echte” maar slechts „ondergeschikte” uitvoeringsmaatregelen zijn, zij erop gewezen dat de omstandigheden van het aangehaalde arrest verschillen van die van het onderhavige geval.
In het arrest Microban International en Microban (Europe)/Commissie (punt 29) heeft het Gerecht er immers op gewezen dat het verbod om de betrokken chemische stof op de markt te brengen met ingang van een specifieke datum automatisch van kracht werd, ook al beschikten de lidstaten over de bevoegdheid om tijdens een overgangsperiode uitvoeringsmaatregelen vast te stellen. De in de bestreden handeling genoemde overgangsperiode was ondergeschikt aan het verbod waarvan de wettigheid in geding was, zodat er bij de beoordeling van de bevoegdheid om op te komen tegen het verbod dan ook geen rekening werd gehouden met de tijdens die periode vastgestelde uitvoeringsmaatregelen.
In casu hebben de bestreden verordeningen, voor zover zij het recht toekennen om onder bijzonder gunstige voorwaarden suiker op de markt te brengen of in te voeren, daarentegen geen automatisch karakter, maar vergen zij de vaststelling van nationale maatregelen om ten aanzien van particulieren rechtsgevolgen te kunnen sorteren.
Bijgevolg kan de oplossing van het arrest Microban International en Microban (Europe)/Commissie (punt 29) in de omstandigheden van het onderhavige geval niet worden toegepast.
Wat vervolgens het met artikel 263, vierde alinea, VWEU nagestreefde doel betreft, zij eraan herinnerd dat deze bepaling met name tot doel heeft natuurlijke of rechtspersonen in staat te stellen beroep in te stellen tegen regelgevingshandelingen die hen rechtstreeks raken en die geen uitvoeringsmaatregelen met zich brengen, waarbij aldus wordt voorkomen dat zij het recht zouden moeten overtreden om toegang te krijgen tot een rechter (zie in die zin beschikking Eurofer, reeds aangehaald, punt 60).
Deze bepaling geeft aldus uitvoering aan het bij artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie gewaarborgde recht op effectieve rechterlijke bescherming (
PB 2010, C 83, blz. 389
).
In casu stellen verzoeksters niet dat zij het recht moeten overtreden om toegang te krijgen tot een rechter. Zij geven evenwel aan dat de mogelijkheid om beroep in te stellen tegen de nationale maatregelen die ter uitvoering van de bestreden verordeningen zijn genomen, voor hen op zijn minst onzeker is.
Zij betogen dat „loutere uitvoeringshandelingen”, zoals besluiten van de nationale autoriteit tot afgifte van certificaten, naar Portugees recht niet kunnen worden aangevochten, tenzij sprake is van een andere onwettigheid dan die van de basishandeling. Volgens verzoeksters biedt het Portugese recht dus niet de mogelijkheid om zich, middels betwisting van het door de nationale autoriteiten afgegeven certificaat, op de onwettigheid van een Uniehandeling te beroepen.
Voorts voeren verzoeksters aan dat zij op nationaal niveau niet kunnen opkomen tegen de maatregelen die ter uitvoering van de verordeningen nr. 222/2011 en nr. 293/2011 zijn vastgesteld, welke maatregelen enkel tot de suikerproducenten van de Unie zijn gericht. Volgens verzoeksters gaat het om aan derden afgegeven certificaten die niet openbaar zijn gemaakt en vertrouwelijke gegevens bevatten, waardoor zij dus noch van het bestaan noch van de inhoud ervan kennis konden krijgen en zij deze dan ook niet konden betwisten.
De Commissie, die in reactie op een vraag hierover van het Gerecht heeft aangegeven dat zij daarop geen definitief antwoord kan geven, meent dat verzoeksters waarschijnlijk niet kunnen opkomen tegen de uitvoeringsmaatregelen die de lidstaten ter uitvoering van verordeningen nr. 222/2011 en nr. 293/2011 hebben vastgesteld, aangezien zij niet door de betrokken maatregelen worden geraakt en deze niet tot hen zijn gericht, zodat zij wellicht geen voldoende procesbelang kunnen aantonen. Zij voegt hier evenwel aan toe dat de vraag of een rechterlijke instantie van een lidstaat een persoon wel of niet procesbevoegd acht omdat hij geen voldoende belang kan aantonen, irrelevant is om te beoordelen of een beroep, gelet op de voorwaarden van artikel 263, vierde alinea, VWEU, ontvankelijk is.
De Franse Republiek voert in dit verband aan dat de maatregelen die de nationale autoriteiten ter uitvoering van de bestreden verordeningen hebben vastgesteld, voor de Franse administratieve gerechten het karakter hebben van een besluit en dus handelingen zijn waartegen beroep kan worden ingesteld. Wat het procesbelang van andere personen dan de adressaat van een besluit betreft, merkt zij overigens op dat de Franse administratieve gerechten het procesbelang van mogelijke verzoekers algemeen aanvaarden, bijvoorbeeld wanneer een marktdeelnemer opkomt tegen een ten gunste van een concurrent genomen besluit.
Met betrekking tot deze discussie zij erop gewezen dat in casu niet met zekerheid kan worden aangetoond dat verzoeksters over een rechtsmiddel beschikken om op te komen tegen de maatregelen die de nationale autoriteiten ter uitvoering van de bestreden verordeningen hebben vastgesteld.
In de eerste plaats en anders dan op bepaalde andere gebieden, zoals dat van de douanewetgeving (zie in die zin arrest Gerecht van 9 juli 2008, Trubowest Handel en Makarov/Raad en Commissie, T-429/04, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 43), voorziet het afgeleide Unierecht niet uitdrukkelijk in een dergelijk rechtsmiddel op nationaal niveau.
In de tweede plaats blijkt uit de opmerkingen van partijen over de rechtsmiddelen waarin het nationale recht voorziet, dat de rechtsstelsels van de lidstaten verschillen wat betreft de mogelijkheid om ter betwisting van de bestreden verordeningen beroep in te stellen.
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat de lidstaten volgens artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU in de nodige rechtsmiddelen moeten voorzien om daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het Unierecht vallende gebieden te verzekeren.
De toepassing door het Gerecht van de in artikel 263, vierde alinea, VWEU neergelegde voorwaarde inzake het ontbreken van uitvoeringsmaatregelen kan echter niet afhankelijk worden gesteld van het bestaan in de rechtsstelsels van de lidstaten van een effectief rechtsmiddel waarmee de geldigheid van de bestreden Uniehandeling kan worden betwist.
Bij een dergelijke regeling zou de Unierechter immers in elk concreet geval het nationale procesrecht moeten onderzoeken en uitleggen, hetgeen de grenzen van zijn bevoegdheid in het kader van het wettigheidstoezicht op de Uniehandelingen te buiten zou gaan (zie in die zin arresten Hof van 25 juli 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Raad,
C-50/00 P, Jurispr. blz. I-6677
, punt 43, en 1 april 2004, Commissie/Jégo-Quéré,
C-263/02 P, Jurispr. blz. I-3425
, punt 33).
Aan deze conclusie kan overigens niet worden afgedaan door het betoog van verzoeksters, die zich beroepen op het recht op effectieve rechterlijke bescherming en aanvoeren dat een rechtsmiddel op nationaal niveau kennelijk niet effectief is, aangezien de rechterlijke instanties van de lidstaten niet bevoegd zijn om de Uniehandeling onwettig te verklaren.
De Unierechter kan de voorwaarden waaronder een particulier beroep kan instellen tegen een verordening immers niet zonder zijn bevoegdheid te overschrijden uitleggen op een wijze die afwijkt van de betrokken voorwaarden, die uitdrukkelijk in het Verdrag zijn neergelegd, zelfs niet in het licht van het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming (zie in die zin reeds aangehaalde arresten Unión de Pequeños Agricultores/Raad, punt 44, en Commissie/Jégo-Quéré, punt 36).
Gelet op al het voorgaande slaagt het betoog dat sprake is van niet-ontvankelijkheid op de grond dat de bestreden verordeningen geen regelgevingshandelingen zijn die geen uitvoeringsmaatregelen met zich brengen in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU.
Niet-ontvankelijkheid op de grond dat er geen individuele geraaktheid is
De Commissie voert aan dat de bestreden verordeningen handelingen van algemene strekking zijn die verzoeksters niet individueel raken.
Verzoeksters stellen dat zij „in elk geval” individueel worden geraakt door uitvoeringsverordening nr. 393/2011 houdende vaststelling van de toewijzingscoëfficiënt met betrekking tot het tariefcontingent voor de invoer tegen nulrecht van suiker.
Volgens vaste rechtspraak wordt een natuurlijke of rechtspersoon slechts individueel geraakt door een handeling van algemene strekking, wanneer deze handeling hem treft uit hoofde van bepaalde bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie die hem ten opzichte van ieder ander karakteriseert en hem daardoor op overeenkomstige wijze individualiseert als een adressaat (zie in die zin arrest Hof van 15 juli 1963, Plaumann/Commissie,
25/62, Jurispr. blz. 207, 218
, en arrest Unión de Pequeños Agricultores/Raad, reeds aangehaald, punt 36).
In casu zij geconstateerd dat de bestreden verordeningen rechtsgevolgen teweegbrengen ten aanzien van op algemene en abstracte wijze aangeduide categorieën van personen, aangezien zij gelden voor alle suikerproducenten in de Unie respectievelijk alle suikerimporteurs, zonder verzoeksters op een of andere manier te individualiseren.
Wat de verordeningen nr. 222/2011, nr. 293/2011 en nr. 302/2011 betreft, voeren verzoeksters geen enkel argument aan waaruit blijkt dat zij daardoor individueel worden geraakt.
Wat uitvoeringsverordening nr. 393/2011 betreft, betogen zij dat sprake is van een gesloten categorie van marktdeelnemers, aangezien daarin een toewijzingscoëfficiënt is vastgesteld, zodat het tariefcontingent alleen over importeurs die hun verzoeken tussen 1 en 7 april 2011 hebben ingediend, kan worden verdeeld. Het aantal betrokkenen is volgens hen dus bij de vaststelling van de verordening vastgelegd.
Opgemerkt moet worden dat de op 19 april 2011 vastgestelde uitvoeringsverordening nr. 393/2011 voorziet in de vaststelling van de toewijzingscoëfficiënt die enkel geldt voor de certificaataanvragen die van 1 tot en met 7 april 2011 zijn ingediend.
Deze verordening heeft dus betrekking op een op het tijdstip van de vaststelling ervan bepaald aantal marktdeelnemers dat niet kan worden uitgebreid. Overigens staat vast dat verzoeksters hun verzoeken tussen die twee data hebben ingediend en tot de groep betrokken marktdeelnemers behoren.
In dit verband zij in herinnering gebracht dat wanneer een bestreden handeling een groep personen raakt die op het tijdstip waarop deze handeling werd vastgesteld, waren geïdentificeerd of konden worden geïdentificeerd op basis van specifieke kenmerken van de leden van deze groep, deze personen door deze handeling individueel kunnen worden geraakt voor zover zij deel uitmaken van een beperkte kring van marktdeelnemers (arrest Hof van 22 juni 2006, België en Forum 187/Commissie,
C-182/03 en C-217/03, Jurispr. blz. I-5479
, punt 60; zie in die zin arrest Hof van 26 juni 1990, Sofrimport/Commissie,
C-152/88, Jurispr. blz. I-2477
, punt 11).
Evenwel impliceert de enkele mogelijkheid om ten tijde van de vaststelling van de bestreden maatregel het aantal of zelfs de identiteit van de rechtssubjecten op wie een maatregel van toepassing is, min of meer nauwkeurig te bepalen, geenszins dat deze subjecten moeten worden geacht individueel door deze maatregel te worden geraakt, zolang maar vaststaat dat deze toepassing voortvloeit uit een door de betrokken handeling omschreven objectieve feitelijke of juridische situatie (beschikkingen Hof van 21 juni 1993, Chiquita Banana e.a./Raad,
C-276/93, Jurispr. blz. I-3345
, punt 8, en 28 juni 2001, Eridania e.a./Raad,
C-352/99 P, Jurispr. blz. I-5037
, punt 59).
Met name wanneer de beperkte kring voortvloeit uit de aard van de door de bestreden wetgeving vastgestelde regeling, kan de betrokken persoon niet worden geïndividualiseerd door tot deze kring te behoren (zie in die zin arresten Gerecht van 10 juli 1996, Weber/Commissie,
T-482/93, Jurispr. blz. II-609
, punten 65 en 66, en 7 november 1996, Roquette Frères/Raad,
T-298/94, Jurispr. blz. II-1531
, punten 41 en 43).
In casu voorziet artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1301/2006 in de vaststelling van een toewijzingscoëfficiënt voor het geval certificaataanvragen zijn ingediend voor grotere hoeveelheden dan die welke beschikbaar zijn voor het tariefcontingent. Uit de in deze bepaling neergelegde berekeningsmethode blijkt dat de coëfficiënt afhangt van de beschikbare en de gevraagde hoeveelheid, zonder rekening te houden met de inhoud van de individuele aanvragen of de specifieke situatie van de aanvragers.
Uitvoeringsverordening nr. 393/2011 stelt dus een uniforme toewijzingscoëfficiënt vast teneinde de voor het tariefcontingent vastgestelde beperkte hoeveelheid te verdelen over alle marktdeelnemers die een invoeraanvraag hebben ingediend.
Bijgevolg heeft deze verordening gevolgen voor de rechtspositie van de aanvragers uit hoofde van een objectief bepaalde feitelijke en juridische situatie.
Bovendien zou de vaststelling van een uniforme coëfficiënt voor de verdeling van de beschikbare hoeveelheid onmogelijk zijn geweest indien het totale aantal geldig ingediende aanvragen niet bekend was. Derhalve moest de indiening van de aanvragen noodzakelijkerwijs worden geschorst vóór de vaststelling van de bestreden verordening, zodat de beperking van de kring voortvloeit uit de aard van de door verordening nr. 302/2011 vastgestelde regeling.
Hieruit volgt dat beide verzoeksters door de bestreden verordening worden geraakt uit hoofde van hun objectieve hoedanigheid als producenten die een certificaataanvraag hebben ingediend, op dezelfde wijze als alle andere producenten die dit vóór de schorsing hebben gedaan. In deze omstandigheden kan het feit dat verzoeksters tot een beperkte kring behoren, hetgeen overigens voortvloeit uit de aard van de betrokken regeling, hen niet individualiseren.
Voorts zij erop gewezen dat, hoewel verzoeksters betogen dat hun situatie, gelet op de verplichting van de Commissie om bij de vaststelling van de bestreden verordening met hun situatie rekening te houden, gekarakteriseerd is, niet is aangetoond dat een dergelijke verplichting bestaat.
In de eerste plaats kan het argument dat verzoeksters menen te kunnen ontlenen aan artikel 26, lid 2, van verordening (EG) nr. 318/2006 van de Raad van 20 februari 2006 houdende een gemeenschappelijke ordening van de markten in de sector suiker (
PB L 58, blz. 1
) niet worden aanvaard, aangezien deze verordening bij verordening nr. 1234/2007 is ingetrokken en ten tijde van de feiten dus niet langer van kracht was.
In de tweede plaats verwijzen verzoeksters weliswaar ook naar de artikelen 186, sub a, en 187 van verordening nr. 1234/2007, die respectievelijk bepalen dat „[d]e Commissie [...] de nodige maatregelen [kan] nemen [...] met betrekking tot de producten van de sectoren suiker [...] als de prijzen voor een of meer van die producten op de markt van de Gemeenschap aanzienlijk stijgen of dalen” en dat zij „met name de toepassing van de invoerrechten voor bepaalde hoeveelheden geheel of gedeeltelijk [kan] schorsen”, doch moet worden opgemerkt dat uit de bewoordingen van deze bepalingen geenszins voortvloeit dat de Commissie bij de vaststelling van uitvoeringsverordening nr. 393/2011 rekening moest houden met de situatie van rietsuikerraffinaderijen, laat staan met die van verzoeksters.
Tot slot kan verordening nr. 393/2011, anders dan verzoeksters betogen, evenmin worden beschouwd als een bundel van individuele besluiten, aangezien zij ziet op een algemeen gedefinieerde groep marktdeelnemers en daarbij de inhoud van individuele aanvragen en de specifieke situatie van elke aanvrager buiten beschouwing laat.
Bijgevolg moet worden geconstateerd dat verzoeksters noch door de bestreden verordeningen noch in het bijzonder door uitvoeringsverordening nr. 393/2011 individueel worden geraakt.
Gelet op al het voorgaande moet, aangezien de bestreden verordeningen uitvoeringsmaatregelen met zich brengen en verzoeksters niet individueel raken, het tegen deze handelingen gerichte beroep tot nietigverklaring niet-ontvankelijk worden verklaard, zonder dat de niet-ontvankelijkheid op de grond dat er geen rechtstreekse geraaktheid is, behoeft te worden onderzocht.
Wat de exceptie van onwettigheid betreft die verzoeksters subsidiair tegen de artikelen 186, sub a, en 187 van verordening nr. 1234/2007 en tegen de verordeningen nr. 222/2011 en nr. 302/2011 hebben opgeworpen, zij eraan herinnerd dat de mogelijkheid om de niet-toepasselijkheid van een handeling van algemene strekking krachtens artikel 277 VWEU aan te voeren, geen autonoom vorderingsrecht is en niet kan worden uitgeoefend bij het ontbreken van een primair beroepsrecht (zie beschikking Gerecht van 8 juli 1999, Area Cova e.a./Raad,
T-194/95, Jurispr. blz. II-2271
, punt 78 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Aangezien het beroep tot nietigverklaring niet-ontvankelijk is verklaard, moet de in verband met dat beroep opgeworpen exceptie van onwettigheid worden afgewezen.
Ontvankelijkheid van het beroep tot schadevergoeding
Uit de exceptie van niet-ontvankelijkheid blijkt dat de Commissie concludeert dat het beroep in zijn geheel niet-ontvankelijk is.
Onder verwijzing naar de door verzoeksters aangevoerde schade betoogt zij ook dat „tegen die gronden geen beroep kan worden ingesteld op grond van artikel 263, vierde alinea, [...] VWEU, aangezien het beroep niet-ontvankelijk is”.
Bovendien heeft de Commissie ter terechtzitting gepreciseerd dat zij de schadevordering niet-ontvankelijk acht, aangezien zij onlosmakelijk met het verzoek tot nietigverklaring van de bestreden verordeningen was verbonden en bijgevolg niet autonoom was.
Verzoeksters wijzen erop dat het beroep tot schadevergoeding een autonoom rechtsmiddel is en de afwijzing van het verzoek tot nietigverklaring wegens niet-ontvankelijkheid dan ook geen gevolgen kan hebben voor de uitkomst ervan.
In herinnering moet worden gebracht dat het beroep tot schadevergoeding is ingesteld als een zelfstandige rechtsgang, die binnen het stelsel van de beroepsmogelijkheden zijn eigen functie heeft en waarvoor voorwaarden gelden die verband houden met zijn specifieke doel (arrest Hof van 2 december 1971, Zuckerfabrik Schöppenstedt/Raad,
5/71, Jurispr. blz. 975
, punt 3), zodat de niet-ontvankelijkverklaring van het verzoek tot nietigverklaring niet automatisch met zich brengt dat de schadevordering niet-ontvankelijk is (arrest Hof van 26 februari 1986, Krohn Import-Export/Commissie,
175/84, Jurispr. blz. 753
, punt 32).
Dit beginsel wordt begrensd door het verbod om de procedure te omzeilen. Een verzoekende partij kan via het beroep tot schadevergoeding niet trachten een soortgelijk resultaat te bereiken als dat van de nietigverklaring van een handeling, wanneer het tegen deze handeling gerichte beroep tot nietigverklaring niet-ontvankelijk is (arrest Hof van 15 december 1966, Schreckenberg/Commissie,
59/65, Jurispr. blz. 779, 791
).
Een beroep tot schadevergoeding kan dus niet-ontvankelijk worden verklaard wanneer het op dezelfde onrechtmatigheid is gebaseerd en dezelfde geldelijke strekking heeft als een beroep tot nietigverklaring dat de verzoekende partij niet tijdig heeft ingesteld (zie in die zin arrest Krohn Import-Export/Commissie, reeds aangehaald, punt 33, en arrest Hof van 14 september 1999, Commissie/AssiDomän Kraft Products e.a.,
C-310/97 P, Jurispr. blz I-5363
, punt 59).
Deze uitzonderlijke situatie is in casu evenwel niet aan de orde, aangezien verzoeksters niet hebben nagelaten om een beroep tot nietigverklaring in te stellen en hun schadevordering in ieder geval niet op dezelfde onrechtmatigheid is gebaseerd en niet dezelfde geldelijke strekking heeft als de vordering tot nietigverklaring.
In de eerste plaats hebben verzoeksters in het kader van hun schadevordering immers niet alleen de onwettigheid van de bestreden verordeningen aangevoerd, maar ook schending van het rechtszekerheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel, het non-discriminatiebeginsel en het evenredigheidsbeginsel, alsook van de op de Commissie rustende verplichting tot zorgvuldigheid en behoorlijk bestuur.
In de tweede plaats strekt hun schadevordering tot vergoeding van de schade, bestaande in geleden verlies en gederfde winst als gevolg van de onmogelijkheid van de raffinaderijen om in hun voorzieningsbehoeften te voorzien en als gevolg van de betaling van invoerrechten. De vergoeding van deze schade valt evenwel niet samen met de door het verzoek tot nietigverklaring van de bestreden verordeningen nagestreefde doelen.
In deze omstandigheden kan de niet-ontvankelijkheid van de vordering tot nietigverklaring niet automatisch leiden tot niet-ontvankelijkheid van de vordering tot schadevergoeding.
Bovendien voert de Commissie met betrekking tot de schadevordering geen enkel zelfstandig niet-ontvankelijkheidsbezwaar aan.
Voor zover de Raad in zijn memorie in interventie betoogt dat de niet-ontvankelijkheid van de vordering tot nietigverklaring tot gevolg heeft dat de schadevordering kennelijk ongegrond is, moet erop worden gewezen dat de Commissie niet heeft verzocht om de schadevordering ongegrond te verklaren. De desbetreffende afzonderlijke conclusie die de Raad als interveniënt heeft ingediend, is dus niet-ontvankelijk.
Bijgevolg moet de exceptie van niet-ontvankelijkheid worden afgewezen voor zover zij betrekking heeft op de vordering tot schadevergoeding.
Aangezien het om twee zelfstandige rechtsmiddelen gaat, is het mogelijk om bij de beslissing op een niet-ontvankelijkheidsbezwaar vast te stellen dat het beroep gedeeltelijk niet-ontvankelijk is voor zover het betrekking heeft op het verzoek tot nietigverklaring, maar dat het blijft bestaan voor zover het betrekking heeft op het verzoek tot schadevergoeding (zie in die zin beschikking Hof van 21 juni 1993, Van Parijs e.a./Raad en Commissie,
C-257/93, Jurispr. blz. I-3335
, punten 14 en 15).
In het onderhavige geval moet dus worden geconstateerd dat het beroep blijft bestaan voor zover het strekt tot vergoeding van de geleden schade.
Kosten
Aangezien het beroep blijft bestaan voor zover het strekt tot vergoeding van de geleden schade, dient de beslissing omtrent de kosten te worden aangehouden.

HET GERECHT (Vijfde kamer),
rechtdoende, verklaart:

1)
Het beroep wordt niet-ontvankelijk verklaard voor zover het strekt tot nietigverklaring van verordening (EU) nr. 222/2011 van de Commissie van 3 maart 2011 tot vaststelling van buitengewone maatregelen inzake het tegen verlaagde overschotheffing op de markt van de Unie brengen van buiten het quotum geproduceerde suiker en isoglucose in het verkoopseizoen 2010/2011, uitvoeringsverordening (EU) nr. 293/2011 van de Commissie van 23 maart 2011 tot vaststelling van de toewijzingscoëfficiënt, tot afwijzing van verdere aanvragen en tot sluiting van de periode voor de indiening van aanvragen voor beschikbare hoeveelheden buiten het quotum geproduceerde suiker die tegen verlaagde overschotheffing op de markt van de Unie moeten worden verkocht, uitvoeringsverordening (EU) nr. 302/2011 van de Commissie van 28 maart 2011 tot opening, voor het verkoopseizoen 2010/2011, van een buitengewoon tariefcontingent voor de invoer van bepaalde hoeveelheden suiker en uitvoeringsverordening (EU) nr. 393/2011 van de Commissie van 19 april 2011 houdende vaststelling van de toewijzingscoëfficiënt voor de afgifte van invoercertificaten die in de periode van 1 tot en met 7 april 2011 zijn aangevraagd voor suikerproducten in het kader van bepaalde tariefcontingenten en houdende schorsing van de indiening van de certificaataanvragen.

2)
De exceptie van niet-ontvankelijkheid wordt verworpen wat de vordering tot vergoeding van de geleden schade betreft.

3)
De beslissing omtrent de kosten wordt aangehouden.

Papasavvas
Vadapalas
O’Higgins
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 6 juni 2013.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Engels.