CELEX: 62012CJ0077
Rechtsmittel
Staatliche Beihilfen
Entscheidung der Kommission, das Verfahren nach Art. 88 Abs. 2 EG zu eröffnen
Nichtigkeitsklage
Mit einer Nichtigkeitsklage anfechtbare Handlungen
Handlungen, die verbindliche Rechtswirkungen erzeugen sollen
Frühere Eröffnungsentscheidung, die dieselben Maßnahmen betrifft

Mit ihrem Rechtsmittel begehrt die Deutsche Post AG (im Folgenden: DP) die Aufhebung des Urteils des Gerichts der Europäischen
Union vom 8. Dezember 2011, Deutsche Post/Kommission (T‑421/07, Slg. 2011, II‑8105, im Folgenden: angefochtenes Urteil), mit
dem das Gericht ihre Klage auf Nichtigerklärung der Entscheidung der Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 12. September
2007 mit dem Titel „Staatliche Beihilfe C 36/07 (ex NN 25/07) – Staatliche Beihilfe an die Deutsche Post AG – Aufforderung
zur Stellungnahme gemäß Artikel 88 Absatz 2 [EG]“ (ABl. C 245, S. 21, im Folgenden: streitige Entscheidung) abgewiesen hat.

Rechtlicher Rahmen
Die Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel [88
EG] (ABl. L 83, S. 1) soll nach ihrem zweiten Erwägungsgrund die von der Kommission in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung
des Gerichtshofs bei der Anwendung von Art. 88 EG entwickelte und festgelegte kohärente Praxis kodifizieren und verstärken.
Art. 1 der Verordnung Nr. 659/1999 sieht vor:
„Im Sinne dieser Verordnung bezeichnet der Ausdruck
…
c)      ‚neue Beihilfen‘ alle Beihilfen, also Beihilferegelungen und Einzelbeihilfen, die keine bestehenden Beihilfen sind, einschließlich
Änderungen bestehender Beihilfen;
…
f)      ‚rechtswidrige Beihilfen‘ neue Beihilfen, die unter Verstoß gegen Artikel [88] Absatz 3 des Vertrags eingeführt werden;
…“
Art. 6 („Förmliches Prüfverfahren“) der Verordnung bestimmt in Abs. 1 insbesondere, dass „[d]ie Entscheidung über die Eröffnung
des förmlichen Prüfverfahrens … eine Zusammenfassung der wesentlichen Sach- und Rechtsfragen, eine vorläufige Würdigung des
Beihilfecharakters der geplanten Maßnahme durch die Kommission und Ausführungen über ihre Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit
mit dem Gemeinsamen Markt [enthält]“.
Art. 7 („Entscheidungen der Kommission über den Abschluss des förmlichen Prüfverfahrens“) der Verordnung bestimmt:
„(1)      Das förmliche Prüfverfahren wird unbeschadet des Artikels 8 durch eine Entscheidung nach den Absätzen 2 bis 5 dieses Artikels
abgeschlossen.
(2)      Gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass die angemeldete Maßnahme, gegebenenfalls nach entsprechenden Änderungen durch
den betreffenden Mitgliedstaat, keine Beihilfe darstellt, so stellt sie dies durch Entscheidung fest.
(3)      Stellt die Kommission fest, dass, gegebenenfalls nach Änderung durch den betreffenden Mitgliedstaat, die Bedenken hinsichtlich
der Vereinbarkeit der angemeldeten Maßnahme mit dem Gemeinsamen Markt ausgeräumt sind, so entscheidet sie, dass die Beihilfe
mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist (nachstehend ‚Positiventscheidung‘ genannt). In der Entscheidung wird angeführt, welche
Ausnahmevorschrift des Vertrags zur Anwendung gelangt ist.
(4)      Die Kommission kann eine Positiventscheidung mit Bedingungen und Auflagen verbinden, die ihr ermöglichen, die Beihilfe für
mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar zu erklären bzw. die Befolgung ihrer Entscheidung zu überwachen (nachstehend ‚mit Bedingungen
und Auflagen verbundene Entscheidung‘ genannt).
(5)      Gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass die angemeldete Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar ist, so entscheidet
sie, dass diese Beihilfe nicht eingeführt werden darf (nachstehend ‚Negativentscheidung‘ genannt).
(6)      Entscheidungen nach den Absätzen 2, 3, 4 und 5 werden erlassen, sobald die in Artikel 4 Absatz 4 genannten Bedenken ausgeräumt
sind. Die Kommission bemüht sich darum, eine Entscheidung möglichst innerhalb von 18 Monaten nach Eröffnung des Prüfverfahrens
zu erlassen. Diese Frist kann von der Kommission und dem betreffenden Mitgliedstaat einvernehmlich verlängert werden.
…“
Art. 10 („Prüfung, Auskunftsersuchen und Anordnung zur Auskunftserteilung“) der Verordnung sieht in Abs. 1 vor: „Befindet
sich die Kommission im Besitz von Informationen gleich welcher Herkunft über angebliche rechtswidrige Beihilfen, so prüft
sie diese Informationen unverzüglich.“

Vorgeschichte des Rechtsstreits

Sachverhalt
Die Vorgeschichte des Rechtsstreits, der zur Klage vor dem Gericht geführt hat, wird in den Randnrn. 1 bis 36 des angefochtenen
Urteils dargestellt und kann wie folgt zusammengefasst werden.
1989 wurde die Deutsche Bundespost in drei verschiedene Rechtseinheiten aufgespalten: die Deutsche Bundespost Postdienst (im
Folgenden: DB-Postdienst), die Deutsche Bundespost Telekom (im Folgenden: DB-Telekom) und die Deutsche Bundespost Postbank
(im Folgenden: DB-Postbank). Diese drei Rechtseinheiten wurden zum 1. Januar 1995 in Aktiengesellschaften umgewandelt. Die
Tätigkeiten der DB-Postdienst wurden von DP übernommen.
Im Anschluss an eine am 7. Juli 1994 von UPS Europe NV/SA bei der Kommission eingelegte Beschwerde und eine 1997 vom Bundesverband
Internationaler Express und Kurierdienste e.V. eingelegte weitere Beschwerde teilte die Kommission mit Schreiben vom 17. August
1999, veröffentlicht im
Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften
vom 23. Oktober 1999 (ABl. C 306, S. 25), der Bundesrepublik Deutschland ihren Beschluss mit, in Bezug auf verschiedene Maßnahmen,
aufgrund deren DP öffentliche Mittel in Anspruch genommen habe, das in Art. 88 Abs. 2 EG vorgesehene Verfahren zu eröffnen
(im Folgenden: Eröffnungsentscheidung von 1999).
Am 19. Juni 2002 erließ die Kommission die Entscheidung 2002/753/EG über Maßnahmen der Bundesrepublik Deutschland zugunsten
der Deutschen Post AG (ABl. L 247, S. 27, im Folgenden: Negativentscheidung von 2002).
Die Negativentscheidung von 2002 wurde im Wesentlichen in vier Schritten begründet.
In einem ersten Schritt stellte die Kommission fest, dass sie in der Eröffnungsentscheidung von 1999 davon ausgegangen sei,
dass die staatlichen Zahlungen, die DB‑Postdienst und in der Folge DP für ihre Aufgaben von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse
erhalten hätten, über die Nettomehrkosten dieses Auftrags hinausgegangen seien, und daher die Untersuchung von fünf mutmaßlichen
Beihilfemaßnahmen angekündigt habe. Zu diesen Maßnahmen gehörten u. a. erstens staatliche Bürgschaften, aufgrund deren die
Bundesrepublik Deutschland für die Verbindlichkeiten bürge, die die Deutsche Bundespost vor ihrer Umwandlung in drei Aktiengesellschaften
eingegangen sei (im Folgenden: staatliche Bürgschaften), zweitens eine staatliche Finanzierung der Pensionen der Beschäftigten
der DB‑Postdienst und von DP sowie drittens eine mögliche finanzielle Unterstützung an DP durch den Staat.
Zur finanziellen Unterstützung durch den Staat führte die Kommission aus, die Bundesrepublik Deutschland habe eingeräumt,
dass zugunsten der DB-Postdienst und von DP zwei staatliche Transfers erfolgt seien, und zwar zum einen Transfers der DB-Telekom
von 1990 bis 1994 auf der Grundlage von § 37 Abs. 3 des Postverfassungsgesetzes vom 8. Juni 1989 (BGBl. 1989 I S. 1026, im
Folgenden: PostVerfG) und zum anderen der am 1. Januar 1995 auf der Grundlage von § 7 des Postumwandlungsgesetzes vom 14.
September 1994 (BGBl. 1994 I S. 2339, im Folgenden: PostUmwG) erfolgte Verzicht der DB-Telekom auf eine Forderung gegen DP
(im Folgenden: Transfers der DB-Telekom).
In einem zweiten Schritt wies die Kommission darauf hin, dass die Bundesrepublik Deutschland ihr mitgeteilt habe, dass DP
zwischen 1990 und 1998 Gewinne im reservierten Bereich und Verluste in den Wettbewerbsbereichen und insgesamt, in allen Bereichen
zusammen genommen, ein Defizit verzeichnet habe. Sie schloss daraus, dass ein mögliches Defizit im Bereich der Paketdienste
weder durch die Gewinne im reservierten Bereich noch durch die in den Wettbewerbsbereichen erzielten Einnahmen ausgeglichen
werden könne.
In einem dritten Schritt stellte die Kommission fest, dass die Deckung des Defizits bei DP im Bereich der Paketdienste in
der Zeit von 1990 bis 1998 zwingend aus staatlichen Mitteln erfolgt sein müsse, und beschloss daher, zu prüfen, ob dieses
Defizit im Zusammenhang mit den Aufgaben der DP von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse gestanden habe, wobei sie hervorhob,
dass DP ein Vorteil im Sinne von Art. 87 Abs. 1 EG verblieben sei, wenn dieses Defizit nicht im Zusammenhang mit der Erfüllung
einer solchen Aufgabe gestanden habe.
Die Kommission stellte insoweit fest, dass DP ab dem 1. Februar 1994 nicht die Verpflichtung, sondern die Möglichkeit gehabt
habe, ihren Kunden im Bereich der Paketlieferungen Rabatte zu gewähren. Die Kommission wies darauf hin, dass angesichts der
angewandten Rabatte die Einnahmen im Zeitraum von 1994 bis 1999 nicht ausgereicht hätten, um die Betriebskosten zu decken,
was zu einem Defizit von 1 118,7 Mio. DM geführt habe, das nicht auf die Erfüllung einer DP obliegenden Aufgabe von allgemeinem
wirtschaftlichem Interesse zurückzuführen sei.
Die Kommission wies sodann darauf hin, dass sich erstens die zur staatlichen Finanzierung der Pensionen verwendeten Mittel
unter der Kontrolle der Bundesrepublik Deutschland befunden hätten, zweitens in Bezug auf die staatlichen Bürgschaften die
Schuldurkunden von DP der unmittelbaren Kontrolle durch die Bundesrepublik Deutschland unterlägen und drittens hinsichtlich
der finanziellen Unterstützung von DP durch die Bundesrepublik Deutschland die Transfers der DB-Telekom diesem Mitgliedstaat
zuzurechnen seien.
Die Kommission führte aus, dass ohne die Transfers der DB-Telekom die Bundesrepublik Deutschland zur Unterstützung der DB-Postdienst
und von DP auf die allgemeinen Haushaltsmittel hätte zurückgreifen müssen.
Die Kommission kam zu dem Schluss, dass der Wettbewerb verfälscht und der Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt worden
sei. Die Beihilfen seien auch mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, da sie nicht gemäß Art. 87 Abs. 2 und 3 EG gerechtfertigt
seien und die Nettomehrkosten von 1 118,7 Mio. DM im Bereich der Paketlieferungen nicht als im Sinne von Art. 86 Abs. 2 EG
aus den Aufgaben von DP von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse resultierende Belastung angesehen werden könnten.
In einem vierten Schritt gelangte die Kommission zu dem Ergebnis, dass, sofern der Ausgleich der Bundesrepublik Deutschland
für die Mehrkosten der Politik des nicht kostendeckenden Verkaufs die normalerweise mit der Erbringung von Haus-zu-Haus-Paketdiensten
verbundenen Kosten verringert habe, dies einen Vorteil im Sinne von Art. 87 Abs. 1 EG und eine mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbare
Beihilfe in Höhe von 572 Mio. Euro darstelle.
Der verfügende Teil der Negativentscheidung von 2002 lautet:
„
Artikel 1
Die staatliche Unterstützung, die [die Bundesrepublik] Deutschland zugunsten [von DP] in Höhe von 572 Millionen Euro (1 118,7
Mio. DM) gewährt hat, ist mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar.
Artikel 2
(1)      [Die Bundesrepublik] Deutschland ergreift alle notwendigen Maßnahmen, um die in Artikel 1 genannte, rechtswidrig gewährte
Beihilfe abzuschaffen und [von DP] zurückzufordern.
…“
Mit Urteil vom 1. Juli 2008, Deutsche Post/Kommission (T‑266/02, Slg. 2008, II‑1233), hat das Gericht die Negativentscheidung
von 2002 für nichtig erklärt. Das von der Kommission gegen dieses Urteil eingelegte Rechtsmittel wurde mit Urteil des Gerichtshofs
vom 2. September 2010, Kommission/Deutsche Post (C‑399/08 P, Slg. 2010, I‑7831), zurückgewiesen.
Am 11. Mai 2004 legte die UPS Europe NV/SA bei der Kommission eine weitere Beschwerde ein, mit der sie geltend machte, dass
die Kommission in der Negativentscheidung von 2002 nicht alle in ihrer Beschwerde von 1994 aufgeführten Maßnahmen geprüft
habe und dass die DP gewährten Vorteile den Betrag, dessen Rückzahlung die Kommission angeordnet habe, deutlich überstiegen.
Auf diese Beschwerde und auf eine am 16. Juli 2004 von der TNT Post AG & Co. KG eingelegte weitere Beschwerde hin richtete
die Kommission Auskunftsersuchen an die Bundesrepublik Deutschland, die diese beantwortete.
Am 26. April 2007 forderte die UPS Europe NV/SA die Kommission förmlich auf, die erforderlichen Maßnahmen betreffend ihre
Beschwerde vom 11. Mai 2004 zu ergreifen.
Am 3. September 2007 erhoben die UPS Europe NV/SA und die UPS Deutschland Inc. & Co. OHG (im Folgenden zusammen: UPS) gemäß
Art. 265 AEUV beim Gericht Klage auf Feststellung der Untätigkeit der Kommission, da diese es unterlassen habe, über die am
11. Mai 2004 eingereichte Beschwerde zu entscheiden. Mit Schriftsatz, der am 8. November 2007 bei der Kanzlei des Gerichts
einging, nahm UPS ihre Klage zurück, und die Rechtssache wurde durch Beschluss des Gerichts vom 11. Dezember 2007, UPS Europe
und UPS Deutschland/Kommission (T‑329/07), im Register gestrichen.

Streitige Entscheidung
Mit Schreiben vom 12. September 2007 übermittelte die Kommission der Bundesrepublik Deutschland die streitige Entscheidung.
Nach einem Hinweis auf die seit der Beschwerde von 1994 gegen DP eingeleiteten Verfahren nach den Art. 82 EG und 87 EG legte
die Kommission in den Erwägungsgründen 14 und 15 der streitigen Entscheidung die „Gründe für die Ausweitung des Beihilfeverfahrens“
wie folgt dar:
„14.      Auf der Grundlage der Informationen, die im Rahmen der nachfolgenden Beihilfe- bzw. Kartelluntersuchung übermittelt wurden,
erachtet es die Kommission als notwendig, alle Wettbewerbsverzerrungen, die durch die [DP] und ihrer Vorgängerin, der [DB-Postdienst],
gewährten staatlichen Mittel hervorgerufen wurden, umfassend zu untersuchen. Die Kommission setzt daher [die Bundesrepublik]
Deutschland sowie alle Beteiligten davon in Kenntnis, dass das [Eröffnungsverfahren von 1999] ergänzt wird, damit die neu
übermittelten Informationen einbezogen und ein endgültiger Standpunkt in der Frage eingenommen wird, in welchem Umfang die
gewährten staatlichen Mittel Beihilfen darstellen, die nicht mit den Beihilfevorschriften des EG-Vertrags als vereinbar erklärt
werden können.
15.      Die Kommission möchte betonen, dass mit dieser ergänzenden Untersuchung keinesfalls die Negativentscheidung aus dem Jahr 2002
ersetzt werden soll. Die Negativentscheidung aus dem Jahr 2002 befasste sich mit der Auswirkung staatlicher Beihilfen auf
die von [der DB‒Postdienst] und [DP] angebotenen Haus-zu-Haus-Paketdienste. Die Negativentscheidung aus dem Jahr 2002 stellte
fest, dass Staatsbeihilfen in Höhe von 572 Mio. [Euro] zur Quersubventionierung dieser Geschäftstätigkeit genutzt wurden,
ohne jedoch allgemein die Frage anzusprechen[,] ob [die DB-Postdienst] und [DP] aus staatlichen Mitteln überkompensiert worden
sind. Das Ziel der jetzigen Untersuchung besteht somit darin, festzustellen, ob die [DB-Postdienst] und [DP] über die in der
Negativentscheidung aus dem Jahr 2002 festgestellte rechtswidrige Beihilfe in Höhe von 572 Mio. [Euro] hinaus einen überhöhten
Ausgleich für die Erfüllung ihres öffentlichen Versorgungsauftrags erhalten haben. Die Kommission wird alle öffentlichen Maßnahmen
prüfen, die vom 1. Juli 1989 (Zeitpunkt der Gründung der [DB-Postdienst]) bis zum 31. Dezember 2007 (voraussichtlicher Zeitpunkt
des Auslaufens des öffentlichen Versorgungsauftrags [von DP]) zugunsten der [DB-Postdienst] und [von DP] ergriffen wurden.“
In Abschnitt 3 („Beschreibung der staatlichen Maßnahmen zugunsten der DB-Postdienst und [von DP]“) der streitigen Entscheidung
nannte die Kommission eine Reihe von Maßnahmen, deren Charakter als staatliche Beihilfe in Abschnitt 6 der streitigen Entscheidung
geprüft wird. Hierzu vertrat sie in den Erwägungsgründen 72 bis 75 der streitigen Entscheidung die Ansicht, dass es sich bei
den staatlichen Transfers der DB-Telekom auf der Grundlage von § 37 Abs. 3 PostVerfG und § 7 PostUmwG und bei den staatlichen
Bürgschaften auf der Grundlage von § 40 Abs. 6 PostVerfG und § 2 Abs. 4 PostUmwG um staatliche Beihilfen im Sinne von Art. 87
Abs. 1 EG handele. Die Kommission hob in den Erwägungsgründen 76 bis 78 der streitigen Entscheidung ferner hervor, dass die
Finanzierung der Pensionen der Beamten der DB-Postdienst und von DP einen Transfer staatlicher Mittel enthalten habe. Die
Kommission wies insoweit darauf hin, dass sie prüfen wolle, ob die staatliche Finanzierung der Pensionen im zu untersuchenden
Zeitraum vom 1. Juli 1989 bis 31. Dezember 2007 zu einem wirtschaftlichen Vorteil geführt habe und ob DP durch die Bedingungen,
unter denen im Zeitraum von 1995 bis 1999 Frühpensionierungen erfolgt seien, ein wirtschaftlicher Vorteil verschafft worden
sei.
In Abschnitt 7 („Vereinbarkeit der Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt“) der streitigen Entscheidung führte die Kommission
aus, dass sie prüfen werde, inwieweit der Ausgleich, den die DB-Postdienst und DP erhalten hätten, zur Gewährleistung der
Erfüllung ihrer Aufgabe von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse vom 1. Juli 1989 bis 31. Dezember 2007 erforderlich gewesen
sei. Anschließend legte die Kommission dar, welche Berechnungsmethode sie insoweit verwenden und welche Einnahmen sie berücksichtigen
wolle.
In Abschnitt 8 („Beschluss“) der streitigen Entscheidung forderte die Kommission die Bundesrepublik Deutschland nach Art. 88
Abs. 2 EG auf, „innerhalb eines Monats nach Eingang dieses Schreibens [ihre] Stellungnahme abzugeben und alle für die beihilferechtliche
Würdigung der Maßnahmen sachdienlichen Informationen zu übermitteln“. Anschließend wies die Kommission diesen Mitgliedstaat
auf „die Sperrwirkung des Artikels 88 Absatz 3 [EG]“ und die Pflicht zur Rückforderung einer rechtswidrigen Beihilfe gemäß
Art. 14 der Verordnung Nr. 659/1999 hin.

Verfahren vor dem Gericht und angefochtenes Urteil
Mit Klageschrift, die am 22. November 2007 bei der Kanzlei des Gerichts einging, erhob DP Klage auf Nichtigerklärung der streitigen
Entscheidung.
Zur Zulässigkeit der Nichtigkeitsklage hat das Gericht in Randnr. 49 des angefochtenen Urteils ausgeführt, dass „nur Maßnahmen,
die verbindliche Rechtswirkungen erzeugen, die die Interessen des Klägers durch einen Eingriff in seine Rechtsstellung beeinträchtigen,
Handlungen oder Entscheidungen [sind], gegen die die Nichtigkeitsklage nach Art. 230 EG gegeben ist“. In Randnr. 50 des angefochtenen
Urteils hat das Gericht sodann hinzugefügt, dass eine Entscheidung über die Einleitung des förmlichen Verfahrens zur Prüfung
einer staatlichen Beihilfe insbesondere hinsichtlich der Aussetzung der fraglichen Maßnahme eigenständige Rechtswirkungen
erzeuge, wenn die Kommission eine in der Durchführung begriffene Maßnahme als neue Beihilfe qualifiziere. Dies gelte „nicht
nur dann, wenn die in der Durchführung begriffene Maßnahme vom betroffenen Mitgliedstaat als bestehende Beihilfe angesehen
wird, sondern auch dann, wenn dieser der Ansicht ist, die von der Entscheidung über die Einleitung betroffene Maßnahme falle
nicht unter Art. 87 Abs. 1 EG“.
Hierzu hat das Gericht in den Randnrn. 52 und 53 des angefochtenen Urteils zunächst festgestellt, dass aus der streitigen
Entscheidung hervorgehe, „dass sie vorgenommen wurde, um das förmliche Prüfverfahren für drei Maßnahmen einzuleiten, und zwar
die Transfers der DB-Telekom, die staatlichen Garantien und die staatliche Finanzierung der Pensionen (im Folgenden: streitige
Maßnahmen)“. Das Gericht hat ferner darauf hingewiesen, dass die Kommission in dieser Entscheidung „die Transfers der DB-Telekom
und die staatlichen Garantien als neue Beihilfen qualifiziert [hat]“ und hinsichtlich der staatlichen Finanzierung der Pensionen
„ihre Zweifel zum Ausdruck gebracht [hat], inwieweit diese Finanzierung [DP] einen wirtschaftlichen Vorteil verschafft habe“.
In Randnr. 56 des angefochtenen Urteils hat das Gericht sodann ausgeführt, dass „[z]wischen den Parteien … unstreitig [ist],
dass bereits das mit der Eröffnungsentscheidung von 1999 eingeleitete förmliche Prüfverfahren die streitigen Maßnahmen betraf,
die auch in der [Negativentscheidung] von 2002 geprüft werden“. Hierzu hat das Gericht in den Randnrn. 57 bis 59 des angefochtenen
Urteils hinzugefügt, dass die Eröffnungsentscheidung von 1999 die Deckung der Schulden von DP durch eine beschränkte staatliche
Bürgschaft gemäß § 40 PostVerfG, die Übernahme des Defizits der Post-Unterstützungskasse und die Übertragung von Immobilienbesitz
oder anderen Vermögensgegenständen durch den Staat auf DP betroffen habe.
Schließlich hat das Gericht in Randnr. 61 des angefochtenen Urteils folgende Erwägungen angestellt: „Im Hinblick darauf, dass
die [streitige Entscheidung] dieselben Maßnahmen betrifft, die Gegenstand der Eröffnungsentscheidung von 1999 waren, dass
die Kommission im Rahmen dieser Entscheidung und des darauf folgenden Verfahrens bereits erwähnt hatte, dass die streitigen
Maßnahmen in den Anwendungsbereich von Art. 87 Abs. 1 EG fallen könnten, und dass die mit einem förmlichen Prüfverfahren verknüpften
eigenständigen Rechtswirkungen folglich schon aufgrund der [Eröffnungsentscheidung von 1999] hervorgerufen wurden, kann die
[streitige Entscheidung] somit keine solchen Wirkungen erzeugen und demnach keine Entscheidung darstellen, die mit einer Nichtigkeitsklage
angefochten werden kann.“
Zur Frage, ob das hinsichtlich der streitigen Maßnahmen mit der Eröffnungsentscheidung von 1999 eingeleitete förmliche Prüfverfahren
durch die Negativentscheidung von 2002 in vollem Umfang abgeschlossen wurde, hat das Gericht in den Randnrn. 64 bis 66 des
angefochtenen Urteils darauf hingewiesen, dass aus Art. 7 Abs. 1 bis 5 der Verordnung Nr. 659/1999 hervorgehe, dass das förmliche
Prüfverfahren mit einer Entscheidung abgeschlossen werden müsse, in der die geprüfte Maßnahme ausdrücklich im Hinblick auf
eine der Bestimmungen des Art. 7 Abs. 2 bis 5 der Verordnung qualifiziert werde.
Insoweit ist das Gericht in Randnr. 67 des angefochtenen Urteils zu dem Ergebnis gelangt, dass die Kommission in der Negativentscheidung
von 2002 die streitigen Maßnahmen über die in ihrem verfügenden Teil genannten 572 Mio. Euro hinaus nicht ausdrücklich im
Hinblick auf die Bestimmungen des Art. 7 Abs. 2 bis 5 der Verordnung Nr. 659/1999 qualifiziert habe. In Randnr. 74 des angefochtenen
Urteils hat das Gericht jedoch festgestellt, dass die Kommission nach dem Wortlaut der Negativentscheidung von 2002 „die streitigen
Maßnahmen nur insoweit untersucht hat, als sie die Finanzierung bestimmter Tätigkeiten [von DP] in Bezug auf den Paketbereich
betrafen“, so dass sie „in der [Negativentscheidung] von 2002 weder ausgeschlossen noch bestätigt [hat], dass diese Maßnahmen
über die im verfügenden Teil der Entscheidung genannten 572 Millionen Euro hinaus mit dem EG-Vertrag unvereinbare Beihilfen
seien“. In Randnr. 75 des angefochtenen Urteils hat das Gericht daraus den Schluss gezogen, dass beim Erlass der streitigen
Entscheidung „das 1999 im Hinblick auf die streitigen Maßnahmen eingeleitete förmliche Prüfverfahren mit der [Negativentscheidung]
von 2002 nicht über die in deren verfügendem Teil genannten 572 Millionen Euro hinaus abgeschlossen worden war“.
Hieraus hat das Gericht in Randnr. 78 des angefochtenen Urteils gefolgert, dass die streitige Entscheidung bei ihrem Erlass
„weder die rechtliche Bedeutung der streitigen Maßnahmen noch die Rechtsstellung von [DP] geändert [hat]“.
Ferner hat das Gericht in den Randnrn. 77 und 79 des angefochtenen Urteils ausgeführt, dass diese Schlussfolgerung durch das
Urteil Deutsche Post/Kommission nicht in Frage gestellt werde. In diesem Urteil habe sich das Gericht nämlich nicht zu der
Frage geäußert, ob das 1999 im Hinblick auf die streitigen Maßnahmen eingeleitete förmliche Prüfverfahren abgeschlossen worden
sei. Zudem habe dieses Urteil der Negativentscheidung von 2002 rückwirkend ihren rechtlichen Bestand genommen, so dass es
„nichts an dem Ergebnis ändern [kann], dass die [Negativentscheidung] von 2002 keine Auswirkung darauf hatte, ob die [streitige
Entscheidung] möglicherweise eigenständige Rechtswirkungen erzeugt“.
In Anbetracht dessen ist das Gericht in Randnr. 80 des angefochtenen Urteils zu dem Ergebnis gelangt, dass die Klage als unzulässig
abzuweisen sei, da die streitige Entscheidung keine anfechtbare Handlung im Sinne von Art. 230 EG sei.

Verfahren vor dem Gerichtshof und Anträge der Parteien
Mit ihrem Rechtsmittel beantragt DP, das angefochtene Urteil aufzuheben und der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
Die Kommission beantragt,
–        das Rechtsmittel als unzulässig zurückzuweisen;
–        hilfsweise, das Rechtsmittel als unbegründet zurückzuweisen;
–        höchst hilfsweise, die Klage als unzulässig abzuweisen;
–        DP die Kosten des Rechtsmittelverfahrens aufzuerlegen.
UPS beantragt, das Rechtsmittel als unzulässig oder, hilfsweise, als unbegründet zurückzuweisen und DP die Kosten aufzuerlegen.

Zum Rechtsmittel
DP stützt ihr Rechtsmittel im Wesentlichen auf vier Gründe, und zwar erstens auf einen Verstoß gegen Art. 230 Abs. 4 EG, zweitens
auf eine Verkennung der Tragweite und der Auswirkungen des durch die Kommission begangenen Verstoßes gegen grundlegende Verfahrensgrundsätze
wie diejenigen des Vertrauensschutzes, der Rechtssicherheit und des ordnungsgemäßen Verwaltungsverfahrens, drittens auf einen
Verstoß gegen den Grundsatz des effektiven Rechtsschutzes und eine Verletzung der Verteidigungsrechte und viertens auf einen
Verstoß gegen die Begründungspflicht.

Zum ersten Rechtsmittelgrund: Verstoß gegen Art. 230 Abs. 4 EG
Vorbringen der Parteien
DP macht geltend, das Gericht habe einen Rechtsfehler begangen, weil es verkannt habe, dass die streitige Entscheidung eine
verbindliche Entscheidung im Sinne von Art. 230 Abs. 4 EG sei.
Zum einen habe das Gericht durch die Feststellung in Randnr. 61 des angefochtenen Urteils, dass die streitige Entscheidung
keine eigenständigen Rechtswirkungen habe erzeugen können, da diese Wirkungen schon aufgrund der Eröffnungsentscheidung von
1999 hervorgerufen worden seien, einen offensichtlichen Rechtsfehler begangen. Die streitige Entscheidung gehe inhaltlich
über die Eröffnungsentscheidung von 1999 hinaus.
Zum anderen habe das Gericht in Randnr. 75 des angefochtenen Urteils rechtsfehlerhaft den Standpunkt vertreten, dass beim
Erlass der streitigen Entscheidung das 1999 im Hinblick auf die streitigen Maßnahmen eingeleitete förmliche Prüfverfahren
mit der Negativentscheidung von 2002 nicht über die in deren verfügendem Teil genannten 572 Mio. Euro hinaus abgeschlossen
worden sei. Insoweit folge aus der Begründung der Negativentscheidung von 2002, dass mit ihr das 1999 eingeleitete förmliche
Prüfverfahren nach Art. 7 Abs. 5 der Verordnung Nr. 659/1999 in vollem Umfang abgeschlossen worden sei. Diese abschließende
Wirkung sei auch durch das Urteil Deutsche Post/Kommission nicht entfallen.
Die Kommission trägt vor, der Gegenstand der streitigen Entscheidung sei nicht über den der Eröffnungsentscheidung von 1999
hinausgegangen. Keine neue, nach 1999 erlassene Maßnahme sei von der streitigen Entscheidung betroffen. Außerdem bestehe die
Funktion einer Eröffnungsentscheidung nicht nur darin, den Verfahrensgegenstand zu definieren, sondern vor allem auch darin,
den beteiligten Parteien Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Infolgedessen genüge die Tatsache, dass sie die streitige
Entscheidung erlassen habe, als solche nicht, um zu belegen, dass diese einen weiteren Verfahrensgegenstand als die Eröffnungsentscheidung
von 1999 gehabt haben müsse.
Zu den Wirkungen der Negativentscheidung von 2002 trägt die Kommission vor, diese Entscheidung sei im Urteil Deutsche Post/Kommission
für nichtig erklärt worden, das durch das Urteil Kommission/Deutsche Post bestätigt worden sei. Eine solche Nichtigerklärung
beseitige rückwirkend die Rechtswirkungen der Negativentscheidung von 2002. Außerdem habe die Negativentscheidung von 2002
jedenfalls nur einen Teil der streitgegenständlichen Beihilfen zum Gegenstand gehabt.
UPS führt zum einen aus, sie habe die Kommission 2004 gebeten, ihre Untersuchung fortzusetzen, da das 1999 eingeleitete förmliche
Prüfverfahren mit der Negativentscheidung von 2002 nicht über die in deren verfügendem Teil genannten 572 Mio. Euro hinaus
abgeschlossen worden sei. Zum anderen habe das 2007 eröffnete Prüfverfahren die Eröffnungsentscheidung von 1999 ergänzt, ohne
jedoch die 1999 geäußerten Zweifel an der Rechtswirksamkeit und Vereinbarkeit der untersuchten Maßnahmen zu verstärken oder
zu ändern. Folglich seien die eigenständigen Rechtswirkungen bereits durch die Eröffnungsentscheidung von 1999 hervorgerufen
worden. Außerdem sei die Frage nach den rechtlichen Folgen der Negativentscheidung von 2002 für die Eröffnungsentscheidung
von 1999 in Anbetracht der Nichtigerklärung der Negativentscheidung von 2002 bedeutungslos geworden.
Würdigung durch den Gerichtshof
Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs ist eine Nichtigkeitsklage, die, wie im vorliegenden Fall, von einer natürlichen
oder juristischen Person gegen eine Handlung eines Organs erhoben wird, nur dann gegeben, wenn die verbindlichen Rechtswirkungen
dieser Handlung die Interessen des Klägers durch eine qualifizierte Änderung seiner Rechtsstellung beeinträchtigen können
(vgl. Urteil vom 13. Oktober 2011, Deutsche Post/Kommission, C‑463/10 P und C‑475/10 P, Slg. 2011, I‑9639, Randnrn. 37 und
38 und die dort angeführte Rechtsprechung).
Was speziell die verbindlichen Rechtswirkungen einer Entscheidung anbelangt, das Verfahren nach Art. 88 Abs. 2 EG in Bezug
auf eine in der Durchführung begriffene und als neue Beihilfe eingestufte Maßnahme einzuleiten, ändert eine solche Entscheidung
notwendigerweise die Rechtslage in Bezug auf die betreffende Maßnahme sowie die durch sie begünstigten Unternehmen, insbesondere
was ihre weitere Umsetzung angeht. Nach dem Erlass einer solchen Entscheidung bestehen zumindest erhebliche Zweifel an der
Rechtmäßigkeit dieser Maßnahme, die den Mitgliedstaat veranlassen müssen, die Zahlung auszusetzen, da die Einleitung des Verfahrens
nach Art. 88 Abs. 2 EG es ausschließt, dass eine sofortige Entscheidung ergeht, mit der die Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen
Markt festgestellt würde und die es ermöglichen würde, die Durchführung der Maßnahme ordnungsgemäß fortzusetzen. Eine solche
Entscheidung könnte vor einem nationalen Gericht geltend gemacht werden, das aufgerufen ist, alle Konsequenzen aus dem Verstoß
gegen Art. 88 Abs. 3 Satz 3 EG zu ziehen. Schließlich kann sie die von der Maßnahme begünstigten Unternehmen veranlassen,
auf jeden Fall neue Zahlungen zurückzuweisen oder Rückstellungen vorzunehmen, die für etwaige spätere Rückzahlungen erforderlich
sind. Auch die Geschäftskreise werden in ihren Beziehungen zu den Beihilfeempfängern deren geschwächte Rechts- und Finanzlage
berücksichtigen (vgl. Urteil vom 9. Oktober 2001, Italien/Kommission, C‑400/99, Slg. 2001, I‑7303, Randnr. 59).
Außerdem stellt, wie der Gerichtshof in den Randnrn. 62 und 63 des Urteils Italien/Kommission ausgeführt hat, eine solche
Entscheidung, das Verfahren in Bezug auf eine Maßnahme zu eröffnen, die die Kommission als neue Beihilfe einstuft, keine bloß
vorbereitende Maßnahme dar, da sie insbesondere hinsichtlich der Aussetzung der geprüften Maßnahme eigenständige Rechtswirkungen
erzeugt.
Vorliegend ist festzustellen, dass die Kommission, wie das Gericht in Randnr. 53 des angefochtenen Urteils ausgeführt hat,
in der streitigen Entscheidung die Transfers der DB-Telekom und die staatlichen Garantien als neue Beihilfen qualifiziert
hat. Im Übrigen hat dieses Organ in Bezug auf die staatliche Finanzierung der Pensionen seine Zweifel zum Ausdruck gebracht,
inwieweit diese Finanzierung DP einen wirtschaftlichen Vorteil verschafft habe. Die Kommission hat im 106. Erwägungsgrund
der streitigen Entscheidung auch auf die sich für die Bundesrepublik Deutschland aus dieser Entscheidung ergebende Pflicht
hingewiesen, die mit der Entscheidung beanstandeten Maßnahmen auszusetzen.
Daraus folgt, dass die Eröffnungsentscheidung von 2007 eine Handlung darstellt, die die Interessen von DP durch eine qualifizierte
Änderung ihrer Rechtsstellung beeinträchtigen kann; sie weist daher alle Merkmale einer anfechtbaren Handlung im Sinne des
Art. 230 EG auf.
Entgegen der vom Gericht in den Randnrn. 55 bis 75 des angefochtenen Urteils vertretenen Ansicht steht die Existenz der Eröffnungsentscheidung
von 1999, mit der die Kommission das Verfahren nach Art. 88 Abs. 2 EG in Bezug auf eine Reihe in der Durchführung begriffener
Maßnahmen eröffnet hat, dieser Feststellung nicht entgegen.
Die Kommission hat nämlich das 1999 eröffnete förmliche Prüfverfahren jedenfalls durch ihre Negativentscheidung von 2002 abgeschlossen.
Hierzu ist festzustellen, dass die Kommission in ihrer Negativentscheidung von 2002, wie DP zu Recht geltend macht, alle in
der Eröffnungsentscheidung von 1999 beanstandeten Maßnahmen behandelt hat.
Insbesondere ging die Kommission, wie das Gericht in Randnr. 10 des angefochtenen Urteils hervorgehoben hat, in den Erwägungsgründen
12 bis 20 der Negativentscheidung von 2002 auf die Stellungnahme der Bundesrepublik Deutschland zu den fünf mutmaßlichen Beihilfemaßnahmen
ein, auf die in der Eröffnungsentscheidung von 1999 Bezug genommen wurde.
Ferner ist hervorzuheben, dass die Kommission im 65. Erwägungsgrund der Negativentscheidung von 2002 eine der mutmaßlichen
Beihilfemaßnahmen ausdrücklich mit der Feststellung für unbedenklich erklärte, dass DP die Postbank AG vom Staat ohne jede
staatliche Beihilfe erworben habe.
In den Erwägungsgründen 92 bis 95 der Negativentscheidung von 2002 wies die Kommission sodann darauf hin, dass sich erstens
die zur staatlichen Finanzierung der Pensionen verwendeten Mittel unter der Kontrolle der Bundesrepublik Deutschland befunden
hätten, zweitens in Bezug auf die staatlichen Bürgschaften die Schuldurkunden von DP der unmittelbaren Kontrolle durch die
Bundesrepublik Deutschland unterlägen und drittens hinsichtlich der finanziellen Unterstützung von DP durch die Bundesrepublik
Deutschland die Transfers der DB-Telekom diesem Mitgliedstaat zuzurechnen seien.
Schließlich stellte die Kommission in den Erwägungsgründen 96 bis 99 der Negativentscheidung von 2002 eine Verfälschung des
Wettbewerbs auf dem Markt der Haus-zu-Haus-Paketdienste und im 100. Erwägungsgrund eine Beeinträchtigung des Handels zwischen
Mitgliedstaaten fest, ohne dass sich diese Feststellungen auf eine der mutmaßlichen Beihilfemaßnahmen konzentriert hätten.
Im Rahmen ihrer Prüfung der Vereinbarkeit der staatlichen Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt bezog sich die Kommission in
den Erwägungsgründen 101 bis 106 zudem allgemein auf „Beihilfen, die [DP] vorliegend gewährt werden“.
Nach alledem ist festzustellen, dass die Kommission das mit der Eröffnungsentscheidung von 1999 eröffnete Verfahren dadurch
vollständig abschloss, dass sie in Art. 1 des verfügenden Teils der Negativentscheidung von 2002 die DP gewährte staatliche
Unterstützung in Höhe von 572 Mio. Euro für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärte und in Art. 2 dieses verfügenden
Teils der Bundesrepublik Deutschland die Rückforderung dieser Beihilfe aufgab.
Daher ist festzustellen, dass das Gericht einen Rechtsfehler begangen hat, als es in Randnr. 75 des angefochtenen Urteils
entschieden hat, dass das 1999 im Hinblick auf die streitigen Maßnahmen eingeleitete förmliche Prüfverfahren mit der Negativentscheidung
von 2002 nicht über die in deren verfügendem Teil genannten 572 Mio. Euro hinaus abgeschlossen worden sei.
Im Übrigen trifft es zwar zu, dass die Negativentscheidung von 2002 im Urteil Deutsche Post/Kommission für nichtig erklärt
wurde, was zur Folge hatte, dass der Entscheidung rückwirkend der rechtliche Bestand genommen wurde, doch hatte DP die Klage
auf Nichtigerklärung der streitigen Entscheidung mit einer am 22. November 2007 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangenen
Klageschrift erhoben. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs ist aber im Rahmen einer Nichtigkeitsklage nach Art. 230
EG für die Beurteilung der Zulässigkeit der Klage auf den Zeitpunkt des Eingangs der Klageschrift abzustellen (vgl. Urteile
vom 27. November 1984, Bensider u. a./Kommission, 50/84, Slg. 1984, 3991, Randnr. 8, und vom 18. April 2002, Spanien/Rat,
C‑61/96, C‑132/97, C‑45/98, C‑27/99, C‑81/00 und C‑22/01, Slg. 2002, I‑3439, Randnr. 23).
Da im vorliegenden Fall die Nichtigkeitsklage vor der Verkündung des Urteils Deutsche Post/Kommission erhoben wurde, ist folglich
für die Beurteilung der Zulässigkeit der Klage auf den Zeitpunkt der Klageerhebung abzustellen, zu dem die Negativentscheidung
von 2002 noch Teil der Gemeinschaftsrechtsordnung war und damit noch rechtlichen Bestand hatte.
Daraus folgt, dass das Gericht einen Rechtsfehler begangen hat, als es entschieden hat, dass die streitige Entscheidung keine
anfechtbare Handlung im Sinne von Art. 230 EG sei. Das angefochtene Urteil ist daher aufzuheben, ohne dass die übrigen von
DP zur Stützung ihres Rechtsmittels geltend gemachten Gründe geprüft zu werden brauchen.
Nach Art. 61 Abs. 1 Satz 2 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union kann dieser im Fall der Aufhebung der Entscheidung
des Gerichts die Sache zur Entscheidung an das Gericht zurückverweisen. Im vorliegenden Fall ist der Rechtsstreit nicht zur
Entscheidung reif. Folglich ist die Sache an das Gericht zurückzuverweisen, und die Kostenentscheidung ist vorzubehalten.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Zweite Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1.
Das Urteil des Gerichts der Europäischen Union vom 8. Dezember 2011, Deutsche Post/Kommission (T‑421/07), wird aufgehoben.
2.
Die Rechtssache wird an das Gericht der Europäischen Union zurückverwiesen.
3.
Die Kostenentscheidung bleibt vorbehalten.
Unterschriften
*
Verfahrenssprache: Deutsch.