CELEX: 62011CJ0566
Προδικαστική παραπομπή
Προστασία της ζώνης του όζοντος
Σύστημα εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου εντός της Κοινότητας
Μέθοδος κατανομής των δικαιωμάτων
Δωρεάν κατανομή των δικαιωμάτων

Οι αιτήσεις προδικαστικής απόφασης αφορούν την ερμηνεία του άρθρου 10 της οδηγίας 2003/87/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Οκτωβρίου 2003, σχετικά με τη θέσπιση συστήματος εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου εντός της Κοινότητας και την τροποποίηση της οδηγίας 96/61/ΕΚ του Συμβουλίου (
ΕΕ L 275, σ. 32
).
Οι αιτήσεις αυτές υποβλήθηκαν στο πλαίσιο ένδικων διαφορών μεταξύ ορισμένων επιχειρήσεων παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας και της Administración del Estado, οι οποίες έχουν ως αντικείμενο τη μείωση του αντιτίμου που εισπράττεται για τη δραστηριότητα παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας.
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
Η οδηγία 2003/87 προορίζεται, σύμφωνα με την αιτιολογική σκέψη 5, να συμβάλει στην αποτελεσματικότερη εκπλήρωση των δεσμεύσεων που έχουν αναλάβει η Ευρωπαϊκή Κοινότητα και τα κράτη μέλη της για μείωση των ανθρωπογενών εκπομπών αερίων θερμοκηπίου, σύμφωνα με την απόφαση 2002/358/ΕΚ του Συμβουλίου, της 25ης Απριλίου 2002, για την έγκριση, εξ ονόματος της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, του Πρωτοκόλλου του Κιότο στη Σύμβαση-Πλαίσιο των Ηνωμένων Εθνών για τις κλιματικές μεταβολές και την από κοινού τήρηση των σχετικών δεσμεύσεων (
ΕΕ L 130, σ. 1
), μέσω μιας εύρυθμης ευρωπαϊκής αγοράς δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου (στο εξής: δικαιώματα εκπομπής) και περιορίζοντας, κατά το δυνατόν, τις αρνητικές επιπτώσεις της στην οικονομική ανάπτυξη και την απασχόληση.
Η αιτιολογική σκέψη 7 της οδηγίας 2003/87 έχει ως εξής:
«Είναι αναγκαίες κοινοτικές διατάξεις σχετικά με την κατανομή των δικαιωμάτων από τα κράτη μέλη για να προστατευθεί η ακεραιότητα της εσωτερικής αγοράς και να αποφευχθούν στρεβλώσεις στον ανταγωνισμό.»
Το άρθρο 1 της οδηγίας αυτής ορίζει τον σκοπό της ως εξής:
«Η παρούσα οδηγία καθιερώνει ένα σύστημα εμπορίας [δικαιωμάτων εκπομπής] εντός της Κοινότητας […] προκειμένου να προωθήσει τη μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου κατά τρόπο αποδοτικό από πλευράς κόστους και οικονομικώς αποτελεσματικό.»
Το άρθρο 10 της εν λόγω οδηγίας επιγράφεται «Μέθοδος κατανομής» και ορίζει τα εξής:
«Κατά την τριετή περίοδο που αρχίζει την 1η Ιανουαρίου 2005, τα κράτη μέλη κατανέμουν τουλάχιστον το 95 % των δικαιωμάτων δωρεάν. Κατά την πενταετή περίοδο που αρχίζει την 1η Ιανουαρίου 2008, τα κράτη μέλη κατανέμουν δωρεάν τουλάχιστον το 90 % των δικαιωμάτων.»
Σύμφωνα με το άρθρο 12, παράγραφος 1, της ίδιας οδηγίας, τα χορηγούμενα δικαιώματα μπορούν να μεταβιβάζονται και μπορούν να ανταλλάσσονται μεταξύ προσώπων εντός της Κοινότητας καθώς και, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, μεταξύ προσώπων εντός της Κοινότητας και προσώπων σε τρίτες χώρες.
Το άρθρο 12, παράγραφος 3, της οδηγίας 2003/87 προβλέπει τα εξής:
«Τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε ο φορέας εκμετάλλευσης κάθε εγκατάστασης να παραδίδει μέχρι τις 30 Απριλίου κάθε έτους αριθμό δικαιωμάτων που αντιστοιχεί στις συνολικές εκπομπές από την εν λόγω εγκατάσταση κατά τη διάρκεια του προηγούμενου ημερολογιακού έτους, όπως έχουν πιστοποιηθεί σύμφωνα με το άρθρο 15, και στη συνέχεια τα εν λόγω δικαιώματα να ακυρώνονται.»
Στην ανακοίνωση της 29ης Νοεμβρίου 2006 της Επιτροπής προς το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο σχετικά με την αξιολόγηση των εθνικών σχεδίων κατανομής δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου κατά τη δεύτερη περίοδο του κοινοτικού συστήματος εμπορίας εκπομπών, η οποία συνοδεύει την απόφαση που έλαβε η Επιτροπή στις 29 Νοεμβρίου 2006 για τα εθνικά σχέδια κατανομής της Γερμανίας, της Ελλάδας, της Ιρλανδίας, της Λεττονίας, της Λιθουανίας, του Λουξεμβούργου, της Μάλτας, της Σλοβακίας, της Σουηδίας και του Ηνωμένου Βασιλείου σύμφωνα με την οδηγία 2003/87 [COM/2006/725 τελικό], αναφέρονται τα εξής:
«Όπως αναφέρθηκε και από την Ομάδα Υψηλού Επιπέδου για την Ανταγωνιστικότητα, την Ενέργεια και το Περιβάλλον, θεωρείται ότι η ανωριμότητα των ενεργειακών αγορών είχε ως αποτέλεσμα να ασκηθεί ανεπαρκής ανταγωνιστική πίεση και να μην περιορισθεί δεόντως η μετακύλιση της αξίας των δικαιωμάτων εκπομπής στις τιμές της ηλεκτρικής ενέργειας, [με συνέπεια υπερβολικά] παράπλευρα κέρδη των παραγωγών ηλεκτρικής ενέργειας. Η ομάδα συνέστησε επιπλέον στα κράτη μέλη να εξετάσουν κατά τη δεύτερη περίοδο εκχώρησης δικαιωμάτων εκπομπής […] το ενδεχόμενο διαφοροποίησης των κατανομών ανάλογα με τον τομέα [...]»
Στις αιτιολογικές σκέψεις 15 και 19 της οδηγίας 2009/29/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Απριλίου 2009, για τροποποίηση της οδηγίας 2003/87/ΕΚ με στόχο τη βελτίωση και την επέκταση του συστήματος εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου της Κοινότητας (
ΕΕ L 140, σ. 3
), εκτίθενται τα εξής:
«(15)
Η επιπρόσθετη προσπάθεια που θα πρέπει να καταβληθεί από την κοινοτική οικονομία απαιτεί, μεταξύ άλλων, τη λειτουργία του αναθεωρημένου κοινοτικού συστήματος με την κατά το δυνατόν υψηλότερη οικονομική απόδοση και επί τη βάσει πλήρως εναρμονισμένων προϋποθέσεων κατανομής εντός της Κοινότητας. Συνεπώς, ο πλειστηριασμός θα πρέπει να αποτελεί τη βασική αρχή της κατανομής, καθώς πρόκειται για το απλούστερο σύστημα, που γενικά θεωρείται και το αποδοτικότερο από οικονομικής άποψης. Με τον τρόπο αυτό, θα εξαλειφθεί η δυνατότητα για παράπλευρα κέρδη, ενώ οι νεοεισερχόμενοι και οι οικονομίες που αναπτύσσονται με ρυθμό μεγαλύτερο από τον μέσο όρο θα τεθούν στην ίδια βάση με τις υφιστάμενες εγκαταστάσεις.
[…]
(19)
Κατά συνέπεια, ο πλειστηριασμός θα πρέπει να αποτελεί αποκλειστικό κανόνα από το 2013 και μετά για τον τομέα της ηλεκτρικής ενεργείας, λαμβανομένης υπόψη της δυνατότητάς του να μετακυλίει το αυξημένο κόστος του CO
[…]»
Το ισπανικό δίκαιο
Η οδηγία 2003/87 μεταφέρθηκε στην ισπανική έννομη τάξη με τον νόμο 1/2005, για τη ρύθμιση του συστήματος εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου (Ley 1/2005 por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero), της 9ης Μαρτίου 2005 (
BOE
αριθ. 59, της 10ης Μαρτίου 2005, σ. 8405, στο εξής: νόμος 1/2005). Ο νόμος αυτός επιβάλλει στους φορείς εκμετάλλευσης κάθε εγκατάστασης παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας που έχει θερμική ισχύ μεγαλύτερη από 20 MW να επιστρέφουν πριν από τις 30 Απριλίου κάθε ημερολογιακού έτους δικαιώματα εκπομπής ίσα με το σύνολο των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου της εγκατάστασης οι οποίες έχουν πιστοποιηθεί κατά το προηγούμενο έτος. Όσον αφορά την επιστροφή αυτή, οι φορείς εκμετάλλευσης αυτοί μπορούν να χρησιμοποιούν τόσο τις ποσοστώσεις που τους έχουν παραχωρηθεί για κάθε εγκατάσταση με το εθνικό σχέδιο κατανομής όσο και τις ποσοστώσεις που έχουν αγοράσει στην αγορά των δικαιωμάτων εκπομπής. Το άρθρο 16 του νόμου 1/2005 προβλέπει ότι η παραχώρηση ποσοστώσεων με το εθνικό σχέδιο κατανομής «γίνεται δωρεάν» για την περίοδο 2005-2008.
Μετά την έκδοση του νόμου 54/1997, για τον τομέα της ηλεκτρικής ενέργειας (Ley 54/1997 del sector eléctrico), της 27ης Νοεμβρίου 1997 (
BOE
αριθ. 285, της 28ης Νοεμβρίου 1997, σ. 35097), με τον οποίο μεταφέρθηκαν στην ισπανική έννομη τάξη ορισμένες ευρωπαϊκές οδηγίες που αφορούν την εσωτερική αγορά ηλεκτρικής ενέργειας, η δραστηριότητα της παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας επιτρέπεται να ασκείται στην Ισπανία από οποιονδήποτε επιχειρηματία που πληροί τις απαιτούμενες προϋποθέσεις τεχνικής και οικονομικής φύσης.
Η αγορά χονδρικής πώλησης της ηλεκτρικής ενέργειας είναι οργανωμένη σύμφωνα με τις διατάξεις του εν λόγω νόμου. Η αγορά αυτή τελεί υπό την επίβλεψη της Compañía Operadora del Mercado de Electricidad SA, ιδιωτικού φορέα στον οποίο έχει ανατεθεί το έργο της διασφάλισης, με πλήρη αμεροληψία, της διαφάνειας της αγοράς και της ανεξαρτησίας των συναλλασσόμενων στην αγορά αυτή. Η αγορά λειτουργεί σύμφωνα με ένα σύστημα εξίσωσης της ζήτησης ενέργειας για κάθε περίοδο προγραμματισμού με τις προσφορές ενέργειας που έχουν παραληφθεί για την ίδια περίοδο. Η ενέργεια πωλείται στην τιμή της προσφοράς που υποβάλλει ο τελευταίος παραγωγός του οποίου η είσοδος στο σύστημα είναι αναγκαία για την κάλυψη της ζήτησης ενέργειας. Πρόκειται για αγορά διεπόμενη από την αρχή της οριακής χρησιμότητας, στην οποία καταβάλλεται η ίδια τιμή σε όλους τους παραγωγούς των οποίων έχει γίνει δεκτή η προσφορά, η λεγόμενη «οριακή τιμή», η οποία ισούται με την τιμή της τελευταίας προσφοράς φορέα εκμετάλλευσης εγκατάστασης παραγωγής ενέργειας η οποία έγινε δεκτή. Η τιμή αυτή αναπαρίσταται γραφικά ως το σημείο τομής των καμπυλών της προσφοράς και της ζήτησης ενέργειας.
Το 2006 η Ισπανική Κυβέρνηση καθόρισε, με βασιλικό διάταγμα, τα τιμολόγια της ηλεκτρικής ενέργειας που θα ίσχυαν για τους καταναλωτές κατά τρόπο ώστε να καλύπτουν, μεταξύ άλλων, τις τιμές της ηλεκτρικής ενέργειας που διαμορφώνονται στην ημερήσια αγορά. Για τον λόγο κυρίως ότι τα διάφορα διαδοχικά βασιλικά διατάγματα δεν λάμβαναν υπόψη το σύνολο του κόστους παραγωγής της ηλεκτρικής ενέργειας, όπως το κόστος αυτό προέκυπτε από την ελεύθερη αγορά, τα τιμολόγια αυτά υπολείπονταν όλο και περισσότερο του κόστους.
Στις 24 Φεβρουαρίου 2006 το Consejo de Ministros (Υπουργικό Συμβούλιο) αποφάσισε την έκδοση του βασιλικού νομοθετικού διατάγματος 3/2006 (Real Decreto-Ley 3/2006,
BOE
αριθ. 50, της 28ης Φεβρουαρίου 2006, σ. 8015, και διορθωτικό στην
BOE
αριθ. 53, της 3ης Μαρτίου 2006, σ. 8659, στο εξής: Β.Ν.Δ. 3/2006), το οποίο άρχισε να ισχύει την 1η Μαρτίου 2006 και αποσκοπούσε κυρίως στην τροποποίηση του μηχανισμού εξίσωσης των προσφορών πώλησης και αγοράς ενέργειας στην Ισπανία οι οποίες υποβάλλονται ταυτόχρονα στην ημερήσια αγορά και στην ανά ώρα αγορά της παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας από επιχειρηματίες που ανήκουν στον ίδιο όμιλο επιχειρήσεων.
Το άρθρο 2 του Β.Ν.Δ. 3/2006, που επιγράφεται: «Δικαιώματα εκπομπής αερίων θερμοκηπίου σύμφωνα με το εθνικό σχέδιο κατανομής 2006-2007», προβλέπει τη μείωση του αντιτίμου που εισπράττεται για τη δραστηριότητα παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας κατά ποσό ίσο με την αξία των δικαιωμάτων εκπομπής που παραχωρήθηκαν δωρεάν στους παραγωγούς αυτούς σύμφωνα με το εθνικό σχέδιο κατανομής δικαιωμάτων για τα έτη 2005 έως 2007 κατά τις αντίστοιχες περιόδους.
Κατά την αιτιολογική έκθεση του εν λόγω Β.Ν.Δ., ο δικαιολογητικός λόγος για τη μείωση του αντιτίμου αυτή είναι το γεγονός ότι οι επιχειρήσεις παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας επέλεξαν «την ενσωμάτωση της αξίας των [δικαιωμάτων εκπομπής] στις τιμές της ηλεκτρικής ενέργειας που διαμορφώνονται στην αγορά χονδρικής πώλησης ηλεκτρικής ενέργειας». Στην έκθεση αυτή παρατίθενται επίσης οι εξής διευκρινίσεις:
«Εξάλλου, ο συνυπολογισμός της αξίας των [δικαιωμάτων εκπομπής] κατά τη διαμόρφωση των τιμών στην αγορά χονδρικής πώλησης ηλεκτρικής ενέργειας αντανακλά [την ενσωμάτωση αυτή], καθόσον μειώνει κατά αντίστοιχα ποσά το αντίτιμο που πρόκειται να καταβληθεί στις οικείες μονάδες παραγωγής. Επιπλέον, η σημαντική αύξηση του ελλείμματος που προέκυψε λόγω των ισχυόντων τιμολογίων κατά το διαρρεύσαν διάστημα του έτους 2006 επιβάλλει τη μείωση της αξίας των δικαιωμάτων εκπομπής κατά τον υπολογισμό του ύψους του ελλείμματος αυτού. Ο κίνδυνος υψηλών τιμών στην αγορά παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας, με άμεσες και μη αναστρέψιμες αρνητικές συνέπειες για τους τελικούς καταναλωτές, καθιστά επείγουσα τη λήψη των έκτακτων μέτρων που προβλέπονται με την παρούσα διάταξη.»
Στις 15 Νοεμβρίου 2007 ο Ministro de Industria, Turismo y Comercio (Υπουργός Βιομηχανίας, Τουρισμού και Εμπορίου) εξέδωσε, κατ’ εφαρμογή του άρθρου 2, παράγραφος 3, του Β.Ν.Δ. 3/2006, την υπουργική απόφαση ITC/3315/2007, για τη μείωση, για το έτος 2006, του αντιτίμου που εισπράττουν οι παραγωγοί ηλεκτρικής ενέργειας κατά το ποσό που αντιστοιχεί στην αξία των δωρεάν κατανεμηθέντων δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου (Orden ministerial ITC/3315/2007 sobre la regulación para el año 2006 de la minoración de la retribución de la actividad de producción de energía eléctrica en el importe equivalente al valor de los derechos de emisión de gases de efecto invernadero asignados gratuitamente,
BOE
αριθ. 275, της 16ης Νοεμβρίου 2007, σ. 46991, στο εξής: υπουργική απόφαση ITC/3315/2007). Στο προοίμιο της απόφασης αυτής διευκρινίζεται ότι «το ύψος της μείωσης του αντιτίμου που καταβάλλεται στις εγκαταστάσεις παραγωγής είναι ανάλογο των επιπλέον εσόδων που επιτυγχάνονται λόγω του ότι το κόστος των δωρεάν κατανεμηθέντων δικαιωμάτων εκπομπής ενσωματώνεται στις προσφορές πώλησης».
Οι διαφορές στις υποθέσεις των κύριων δικών και το προδικαστικό ερώτημα
Οι αναιρεσείουσες στις υποθέσεις των κύριων δικών, οι οποίες είναι επιχειρήσεις παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας στην Ισπανία, άσκησαν ενώπιον του τμήματος διοικητικών διαφορών της Audiencia Nacional προσφυγές με αίτημα την ακύρωση της υπουργικής απόφασης ITC/3315/2007, προβάλλοντας κυρίως τον λόγο ότι η απόφαση αυτή είναι αντίθετη προς την οδηγία 2003/87, καθόσον αναιρεί τα αποτελέσματα της δωρεάν παραχώρησης των δικαιωμάτων εκπομπής.
Οι προσφυγές αυτές απορρίφθηκαν από την Audiencia Nacional, με το σκεπτικό ότι η υπουργική αυτή απόφαση δεν αναιρεί τα αποτελέσματα της δωρεάν παραχώρησης των δικαιωμάτων εκπομπής.
Οι εν λόγω επιχειρήσεις υπέβαλαν ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου αιτήσεις αναίρεσης κατά των αποφάσεων αυτών της Audiencia Nacional. Το αιτούν δικαστήριο εκφράζει αμφιβολίες ως προς την έννοια του όρου «δωρεάν κατανομή», ο οποίος χρησιμοποιείται στην οδηγία 2003/87.
Κατά το αιτούν δικαστήριο, θα μπορούσε καταρχάς να γίνει δεκτό ότι η οδηγία αυτή δεν εμποδίζει τα κράτη μέλη να απαγορεύουν στις επιχειρήσεις παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας να μετακυλίουν στην τιμή χονδρικής πώλησης της ενέργειας το κόστος των δικαιωμάτων εκπομπής που έχουν κατανεμηθεί δωρεάν στις επιχειρήσεις αυτές.
Τα μέτρα αυτά όμως θα μπορούσαν να έχουν ως αποτέλεσμα να αναιρείται ο δωρεάν χαρακτήρας της αρχικής κατανομής των δικαιωμάτων εκπομπής και να διακυβεύεται ο ίδιος ο σκοπός του συστήματος που θεσπίζει η εν λόγω οδηγία, δηλαδή η μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου χάρη στην εφαρμογή ενός μηχανισμού οικονομικών κινήτρων.
Υπό τις συνθήκες αυτές, το Tribunal Supremo αποφάσισε να αναστείλει τις ενώπιόν του διαδικασίες και να υποβάλει στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα, που έχει διατυπωθεί με τον ίδιο ακριβώς τρόπο στις υποθέσεις C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 και C‑640/11:
«Έχει το άρθρο 10 της οδηγίας 2003/87 […] την έννοια ότι απαγορεύει την εφαρμογή εθνικών νομοθετικών μέτρων όπως τα επίμαχα στην υπό κρίση διαδικασία, αντικείμενο και σκοπός των οποίων είναι η μείωση του αντιτίμου που εισπράττουν οι παραγωγοί ηλεκτρικής ενέργειας κατά το ποσό που αντιστοιχεί στην αξία των [δικαιωμάτων εκπομπής] τα οποία παραχωρήθηκαν δωρεάν για το οικείο διάστημα;»
Με διάταξη του Προέδρου του Δικαστηρίου της 18ης Ιανουαρίου 2012, αποφασίστηκε η συνεκδίκαση των υποθέσεων C-566/11, C-567/11, C-580/11, C-591/11, C-620/11 και C-640/11 προς διευκόλυνση της έγγραφης και της προφορικής διαδικασίας και προς έκδοση κοινής απόφασης.
Επί του προδικαστικού ερωτήματος
Το αιτούν δικαστήριο, με το ερώτημά του, θέτει κατ’ ουσία το ζήτημα αν το άρθρο 10 της οδηγίας 2003/87 έχει την έννοια ότι απαγορεύει την εφαρμογή εθνικών νομοθετικών μέτρων όπως τα επίμαχα στις υποθέσεις των κύριων δικών, αντικείμενο και σκοπός των οποίων είναι η μείωση του αντιτίμου που εισπράττεται για τη δραστηριότητα παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας κατά το ποσό κατά το οποίο το αντίτιμο αυτό έχει αυξηθεί λόγω του ότι η αξία των δωρεάν κατανεμηθέντων δικαιωμάτων εκπομπής έχει ενσωματωθεί, ως πρόσθετο κόστος παραγωγής, στις τιμές των προσφορών πώλησης που υποβάλλονται στην αγορά χονδρικής πώλησης ηλεκτρικής ενέργειας.
Όπως προκύπτει από το γράμμα του άρθρου 10 της εν λόγω οδηγίας, κατά το οποίο τα κράτη μέλη κατανέμουν, κατά την επίμαχη περίοδο, τουλάχιστον το 95 % των δικαιωμάτων εκπομπής δωρεάν, απαγορεύεται η επιβολή τελών ή επιβαρύνσεων για την κατανομή των δικαιωμάτων.
Αντίθετα, ούτε το άρθρο 10 αυτό ούτε καμία άλλη διάταξη της εν λόγω οδηγίας αφορά τη χρήση των δικαιωμάτων εκπομπής ή περιορίζει ρητά το δικαίωμα των κρατών μελών να θεσπίζουν μέτρα που θα μπορούσαν να επηρεάζουν τις οικονομικές συνέπειες της χρήσης των δικαιωμάτων εκπομπής.
Κατά συνέπεια, τα κράτη μέλη μπορούν καταρχήν να θεσπίζουν μέτρα οικονομικής πολιτικής, όπως είναι ο έλεγχος των τιμών που εφαρμόζονται στις αγορές ορισμένων βασικών αγαθών ή πόρων, για να καθορίζουν τον τρόπο με τον οποίο η αξία των δικαιωμάτων εκπομπής που κατανέμονται δωρεάν μεταξύ των παραγωγών θα μετακυλίεται στους καταναλωτές.
Η θέσπιση τέτοιων μέτρων δεν επιτρέπεται πάντως να αναιρεί την αρχή ότι τα δικαιώματα εκπομπής κατανέμονται δωρεάν ούτε να διακυβεύει την επίτευξη των σκοπών της οδηγίας 2003/87.
Όσον αφορά το πρώτο σημείο, επισημαίνεται ότι η έννοια «δωρεάν», όπως προβλέπεται στο άρθρο 10 της οδηγίας 2003/87, εμποδίζει όχι μόνο τον άμεσο καθορισμό ορισμένης τιμής για την κατανομή των δικαιωμάτων εκπομπής, αλλά και την εκ των υστέρων επιβολή τέλους ή επιβάρυνσης για την κατανομή των δικαιωμάτων αυτών.
Εν προκειμένω, όπως προκύπτει από τις αιτιολογικές σκέψεις του Β.Ν.Δ. 3/2006 και της υπουργικής απόφασης ITC/3315/2007, η επίμαχη στις κύριες δίκες ρύθμιση αποσκοπεί στην αποφυγή του ενδεχομένου να υφίσταται ο καταναλωτής τις συνέπειες του γεγονότος ότι στην τιμή των προσφορών πώλησης ηλεκτρικής ενέργειας που υποβάλλονται στην αγορά ενσωματώνεται η αξία των δικαιωμάτων εκπομπής, τα οποία έχουν κατανεμηθεί δωρεάν.
Συγκεκριμένα, οι εν λόγω παραγωγοί ενέργειας στην Ισπανία έχουν περιλάβει στην τιμή των προσφορών που υποβάλλουν στην αγορά χονδρικής πώλησης ηλεκτρικής ενέργειας την αξία των δικαιωμάτων εκπομπής, όπως ακριβώς και κάθε άλλο στοιχείο του κόστους παραγωγής, μολονότι τα δικαιώματα αυτά τους έχουν παραχωρηθεί δωρεάν.
Όπως εκθέτει το αιτούν δικαστήριο, η πρακτική αυτή είναι μεν σκόπιμη από οικονομική άποψη, αφού η εκ μέρους της επιχείρησης χρήση των δικαιωμάτων εκπομπής που της έχουν παραχωρηθεί αντιπροσωπεύει ένα έμμεσο κόστος, το λεγόμενο «κόστος ευκαιρίας», το οποίο ισούται με τα έσοδα που αποφασίζει να μην πραγματοποιήσει η επιχείρηση μη πωλώντας τα δικαιώματα αυτά στην αγορά των δικαιωμάτων εκπομπής. Εντούτοις, ο συνδυασμός της πρακτικής αυτής με το σύστημα καθορισμού των τιμών στην αγορά παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας στην Ισπανία αποφέρει εξαιρετικά μεγάλα κέρδη στους παραγωγούς ηλεκτρικής ενέργειας.
Επισημαίνεται ότι η ημερήσια αγορά παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας στην Ισπανία είναι αγορά διεπόμενη από την αρχή της οριακής χρησιμότητας, στην οποία καταβάλλεται η ίδια τιμή σε όλους τους παραγωγούς των οποίων έχει γίνει δεκτή η προσφορά, και συγκεκριμένα η τιμή της τελευταίας προσφοράς φορέα εκμετάλλευσης εγκατάστασης παραγωγής η οποία γίνεται δεκτή. Με δεδομένο ότι η οριακή αυτή τιμή διαμορφωνόταν, κατά τη διάρκεια της επίμαχης περιόδου, με βάση τις προσφορές που υπέβαλλαν οι φορείς εκμετάλλευσης των εγκαταστάσεων συνδυασμένου κύκλου φυσικού αερίου, δηλαδή τεχνολογίας για την οποία τα δικαιώματα εκπομπής παραχωρούνται δωρεάν, η ενσωμάτωση της αξίας των δικαιωμάτων εκπομπής κατά τον υπολογισμό της τιμής των εν λόγω προσφορών επηρεάζει την τιμή της ηλεκτρικής ενέργειας σε ολόκληρη την αγορά.
Επομένως, η μείωση του αντιτίμου την οποία προβλέπει η υπουργική απόφαση ITC/3315/2007 αφορά όχι μόνο τις επιχειρήσεις που έχουν λάβει δικαιώματα εκπομπής δωρεάν, αλλά και τις εγκαταστάσεις που δεν χρειάζονται τέτοια δικαιώματα, όπως είναι οι υδροηλεκτρικοί και οι πυρηνικοί σταθμοί ηλεκτροπαραγωγής, καθόσον η ενσωμάτωση της αξίας των δικαιωμάτων εκπομπής στη δομή του κόστους έχει μετακυλιστεί στην τιμή της ηλεκτρικής ενέργειας την οποία εισπράττουν όλοι οι παραγωγοί ηλεκτρικής ενέργειας που δρουν στην ισπανική αγορά χονδρικής πώλησης ηλεκτρικής ενέργειας.
Εξάλλου, όπως προκύπτει από τη δικογραφία που έχει διαβιβαστεί στο Δικαστήριο, η επίμαχη στις κύριες δίκες ρύθμιση λαμβάνει επίσης υπόψη, πέρα από τον αριθμό των κατανεμόμενων δικαιωμάτων, και άλλους παράγοντες, όπως είναι ο τύπος και ο συντελεστής εκπομπών του σταθμού ηλεκτροπαραγωγής. Η μείωση του αντιτίμου που εισπράττουν οι παραγωγοί ηλεκτρικής ενέργειας, την οποία προβλέπει η επίμαχη στις κύριες δίκες ρύθμιση, υπολογίζεται κατά τρόπο που να μην επιβαρύνει παρά μόνο το υπερβάλλον της τιμής, το οποίο οφείλεται στην ενσωμάτωση του κόστους ευκαιρίας των δικαιωμάτων εκπομπής. Τέλος, αυτό επιβεβαιώνεται από το γεγονός ότι η επιβάρυνση δεν εισπράττεται όταν ο φορέας εκμετάλλευσης του σταθμού ηλεκτροπαραγωγής πωλεί τα δωρεάν παραχωρηθέντα δικαιώματα στη δευτερογενή αγορά.
Η επίμαχη στις κύριες δίκες ρύθμιση αποσκοπεί συνεπώς όχι στην εκ των υστέρων επιβολή ορισμένης επιβάρυνσης για την κατανομή των δικαιωμάτων εκπομπής, αλλά στον μετριασμό των αποτελεσμάτων που είχαν τα εξαιρετικά υψηλά κέρδη που δημιούργησε στην ισπανική αγορά ηλεκτρικής ενέργειας η δωρεάν παραχώρηση των δικαιωμάτων εκπομπής.
Στο σημείο αυτό επισημαίνεται ότι ο σκοπός της δωρεάν κατανομής των δικαιωμάτων εκπομπής, την οποία πρόβλεπε το άρθρο 10 της οδηγίας 2003/87, δεν ήταν η χορήγηση επιδοτήσεων στους ενδιαφερόμενους παραγωγούς, αλλά η αποφυγή της απώλειας ανταγωνιστικότητας ορισμένων κλάδων παραγωγής τους οποίους καλύπτει η εν λόγω οδηγία, ενόψει του μετριασμού των οικονομικών επιπτώσεων που θα είχε η άμεση και μονομερής δημιουργία από την Ευρωπαϊκή Ένωση μιας αγοράς δικαιωμάτων εκπομπής.
Όπως όμως εκτίθεται ανωτέρω στη σκέψη 9, η ανταγωνιστική πίεση δεν ήταν επαρκής για να περιορισθεί δεόντως η μετακύλιση της αξίας των δικαιωμάτων εκπομπής στις τιμές της ηλεκτρικής ενέργειας, με συνέπεια υπερβολικά κέρδη των παραγωγών ηλεκτρικής ενέργειας. Όπως άλλωστε προκύπτει από τις αιτιολογικές σκέψεις 15 και 19 της οδηγίας 2009/29, το γεγονός ότι από το 2013 ο πλειστηριασμός αποτελεί τον μόνο μηχανισμό κατανομής των δικαιωμάτων εκπομπής αποσκοπεί ακριβώς στην αποφυγή πραγματοποίησης τέτοιων κερδών.
Επομένως, ο μηχανισμός της δωρεάν κατανομής των δικαιωμάτων εκπομπής, τον οποίο προβλέπει η οδηγία 2003/87, δεν προϋποθέτει ότι οι παραγωγοί ηλεκτρικής ενέργειας θα μπορούν να μετακυλίουν την αξία των δικαιωμάτων αυτών στις τιμές της ηλεκτρικής ενέργειας, με συνέπεια να αποκομίζουν υπερβολικά κέρδη.
Κατά συνέπεια, δεν είναι αντίθετη με την έννοια της δωρεάν κατανομής των δικαιωμάτων εκπομπής, που προβλέπεται στο άρθρο 10 της οδηγίας 2003/87, η ρύθμιση που, όπως η επίμαχη στις υποθέσεις των κύριων δικών ρύθμιση, μειώνει το αντίτιμο που εισπράττουν οι παραγωγοί ηλεκτρικής ενέργειας, με σκοπό την αντιστάθμιση των υπερβολικών κερδών τους, τα οποία οφείλονται στη δωρεάν κατανομή των δικαιωμάτων εκπομπής, υπό την προϋπόθεση ότι, όπως τονίστηκε παραπάνω στη σκέψη 30, δεν διακυβεύεται η επίτευξη των σκοπών της οδηγίας αυτής.
Όσον αφορά το δεύτερο αυτό σημείο, υπενθυμίζεται ότι ο κύριος σκοπός της οδηγίας 2003/87 έγκειται στην ουσιώδη μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου. Ο σκοπός αυτός πρέπει να επιτευχθεί τηρουμένων ορισμένων επιμέρους σκοπών και με τη χρήση ορισμένων μηχανισμών. Ο κύριος μηχανισμός είναι συναφώς το σύστημα εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου, το οποίο έχει θεσπίσει η Ένωση. Οι λοιποί επιμέρους σκοποί τους οποίους πρέπει να εξυπηρετεί το εν λόγω σύστημα είναι, μεταξύ άλλων, όπως εκτίθεται στις αιτιολογικές σκέψεις 5 και 7 της οδηγίας αυτής, η διασφάλιση της οικονομικής ανάπτυξης και της απασχόλησης, καθώς και η προστασία της ακεραιότητας της εσωτερικής αγοράς και των όρων ανταγωνισμού (βλ. απόφαση της 29ης Μαρτίου 2012, C‑505/09 P, Επιτροπή κατά Εσθονίας, σκέψη 79).
Το ζήτημα που τίθεται συνεπώς εν προκειμένω είναι ειδικότερα αν η επίμαχη στις κύριες δίκες ρύθμιση, κατά την αντιστάθμιση των υπερβολικών κερδών που οφείλονται στη δωρεάν κατανομή των δικαιωμάτων εκπομπής, θίγει τον σκοπό μείωσης των εκπομπών, τον οποίο εξυπηρετεί το σύστημα που έχει θεσπιστεί με την οδηγία 2003/87 και το οποίο στηρίζεται στην ενσωμάτωση του περιβαλλοντικού κόστους κατά τον υπολογισμό των τιμών των προϊόντων.
Πρέπει, πρώτον, να τονιστεί ότι η δωρεάν κατανομή των δικαιωμάτων εκπομπής ήταν ένα μεταβατικό μέτρο, το οποίο αποσκοπούσε στην αποφυγή του ενδεχομένου να μειωθεί η ανταγωνιστικότητα των επιχειρήσεων λόγω της θέσπισης του συστήματος εμπορίας των δικαιωμάτων εκπομπής. Η κατανομή αυτή δεν αφορά συνεπώς άμεσα τον περιβαλλοντικό σκοπό της μείωσης των εκπομπών.
Δεύτερον, επιβάλλεται η παρατήρηση ότι η επίμαχη ρύθμιση δεν επηρεάζει την αγορά των δικαιωμάτων εκπομπής, αλλά τα υπερβολικά κέρδη που πραγματοποιούν όλοι οι παραγωγοί ηλεκτρικής ενέργειας στην Ισπανία λόγω της ενσωμάτωσης της αξίας των δικαιωμάτων αυτών κατά τον υπολογισμό των τιμών των προσφορών στις οποίες στηρίζεται ο καθορισμός της τιμής στην αγορά χονδρικής πώλησης ηλεκτρικής ενέργειας, με δεδομένο ότι η αγορά αυτή διέπεται από την αρχή της οριακής χρησιμότητας.
Συγκεκριμένα, οι επιχειρήσεις μπορούν είτε να χρησιμοποιούν τα δικαιώματα εκπομπής που τους έχουν παραχωρηθεί δωρεάν για τη δραστηριότητά τους που συνίσταται στην παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας είτε να τα πωλούν στην αγορά των δικαιωμάτων εκπομπής, ανάλογα με την τρέχουσα αξία τους στην αγορά και τα κέρδη που θα μπορούσαν συνεπώς να αποκομίσουν οι ίδιες.
Τρίτον, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η επίμαχη ρύθμιση δεν θίγει τον περιβαλλοντικό στόχο της οδηγίας 2003/87, ο οποίος έγκειται στην παροχή κινήτρων για τη μείωση των εκπομπών.
Πράγματι, η εν λόγω οδηγία θέσπισε ένα σύστημα εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου, με σκοπό τη μείωση των εκπομπών αυτών. Όπως προβλέπεται στο άρθρο 1 της οδηγίας αυτής, οι συνθήκες παροχής κινήτρων για τη μείωση των εκπομπών είναι συμφέρουσες από πλευράς κόστους και οικονομικά αποτελεσματικές, αφού ο παραγωγός μπορεί να αποφασίσει είτε να επενδύσει σε αποτελεσματικότερες τεχνολογίες, χάρη στις οποίες εκπέμπονται λιγότερα αέρια θερμοκηπίου, είτε να χρησιμοποιήσει περισσότερα δικαιώματα εκπομπής, είτε μάλιστα να μειώσει την παραγωγή του, δηλαδή να προβεί στην οικονομικά συμφερότερη επιλογή. Δεδομένου ότι, κατά την επίμαχη ρύθμιση, η αξιοποίηση των δικαιωμάτων εκπομπής μπορεί να συνίσταται στην πώλησή τους, συνάγεται ότι η εν λόγω ρύθμιση δεν έχει ως αποτέλεσμα να αποτρέπει τους παραγωγούς ηλεκτρικής ενέργειας από τη μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου.
Εξάλλου, το κόστος των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου ενσωματώνεται κατά τον υπολογισμό των τιμών των προσφορών που υποβάλλουν οι παραγωγοί στην αγορά χονδρικής πώλησης της ηλεκτρικής ενέργειας. Αφού όμως το υψηλότερο κόστος παραγωγής εξασθενίζει τη θέση των παραγωγών ηλεκτρικής ενέργειας στην αγορά, οι παραγωγοί αυτοί έχουν κίνητρα για να μειώσουν τις εκπομπές που οφείλονται στη δραστηριότητά τους.
Τέλος, ο νόμος 1/2005 επιβάλλει στις επιχειρήσεις παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας την υποχρέωση να επιστρέφουν κάθε έτος δικαιώματα εκπομπής ίσα με το σύνολο των εκπομπών της εγκατάστασης που έχουν πιστοποιηθεί κατά το προηγούμενο ημερολογιακό έτος, ώστε στη συνέχεια τα εν λόγω δικαιώματα να ακυρώνονται, σύμφωνα με το άρθρο 12, παράγραφος 3, της οδηγίας 2003/87.
Πολλοί πάντως από τους παραγωγούς υποστήριξαν, με τις παρατηρήσεις που κατέθεσαν στο Δικαστήριο, ότι η επίμαχη μείωση του αντιτίμου που εισπράττεται για τη δραστηριότητα της παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας έχει διαμορφωθεί κατά τρόπο που να καταργεί τα κίνητρα για μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου.
Από τις απαντήσεις που δόθηκαν στις γραπτές ερωτήσεις του Δικαστηρίου προκύπτει βέβαια ότι ο προβλεπόμενος στην υπουργική απόφαση ITC/3315/2007 μαθηματικός τύπος για τον υπολογισμό της μείωσης αυτής θα μπορούσε να έχει ως αποτέλεσμα, σε περίπτωση μείωσης από ορισμένο φορέα εκμετάλλευσης ηλεκτροπαραγωγικής εγκατάστασης των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου, να αυξάνεται η χρηματική επιβάρυνση που οφείλει ο εν λόγω φορέας.
Η Ισπανική Κυβέρνηση τόνισε πάντως ότι το πρόσθετο αυτό κόστος δεν αναιρεί το όφελος που αποφέρει η συμμετοχή στην εμπορία των δικαιωμάτων εκπομπής.
Στο σημείο αυτό επισημαίνεται ότι το κίνητρο για τη μείωση των εκπομπών κάθε εγκατάστασης έγκειται στο κέρδος που αποκομίζεται από τη μείωση των αναγκών της σε δικαιώματα εκπομπής, τα οποία έχουν ορισμένη οικονομική αξία, η οποία συγκεκριμενοποιείται κατά την πώλησή τους, ανεξάρτητα από το αν έχουν παραχωρηθεί δωρεάν.
Εξάλλου, ο σκοπός της οδηγίας 2003/87 που έγκειται στη μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου υπό συνθήκες που να είναι οικονομικά αποδοτικές και αποτελεσματικές δεν απαιτεί, όπως άλλωστε τονίστηκε ανωτέρω στη σκέψη 41, την εκ μέρους των επιχειρήσεων μετακύλιση του κόστους των δωρεάν παραχωρηθέντων δικαιωμάτων εκπομπής στις τιμές καταναλωτή.
Επιπλέον, αφού στην ισπανική αγορά παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας καταβάλλεται ενιαία τιμή σε όλους τους καταναλωτές και ο τελικός καταναλωτής δεν γνωρίζει ποια τεχνολογία έχει χρησιμοποιηθεί για την παραγωγή της ενέργειας που καταναλώνει και της οποίας τα τιμολόγια καθορίζονται από το Δημόσιο, ο βαθμός στον οποίο οι παραγωγοί ηλεκτρικής ενέργειας μπορούν να μετακυλίουν στις τιμές το κόστος που αντιπροσωπεύει η χρήση των δικαιωμάτων εκπομπής δεν επηρεάζει τη μείωση των εκπομπών.
Επομένως, μια επιβάρυνση που, όπως η προβλεπόμενη από την επίμαχη στις κύριες δίκες ρύθμιση, μειώνει το αντίτιμο που εισπράττεται για τη δραστηριότητα παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας δεν εξαφανίζει πλήρως τα κίνητρα για τη μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου, μολονότι ενδέχεται να τα αποδυναμώνει.
Κατόπιν όλων των ανωτέρω σκέψεων, στο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 10 της οδηγίας 2003/87 έχει την έννοια ότι δεν απαγορεύει την εφαρμογή εθνικών νομοθετικών μέτρων όπως τα επίμαχα στις υποθέσεις των κύριων δικών, αντικείμενο και σκοπός των οποίων είναι η μείωση του αντιτίμου που εισπράττεται για τη δραστηριότητα παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας κατά το ποσό κατά το οποίο το αντίτιμο αυτό έχει αυξηθεί λόγω του ότι η αξία των δωρεάν κατανεμηθέντων δικαιωμάτων εκπομπής έχει ενσωματωθεί στις τιμές των προσφορών πώλησης που υποβάλλονται στην αγορά χονδρικής πώλησης ηλεκτρικής ενέργειας.
Επί των δικαστικών εξόδων
Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (πέμπτο τμήμα) αποφαίνεται:

Το άρθρο 10 της οδηγίας 2003/87/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Οκτωβρίου 2003, σχετικά με τη θέσπιση συστήματος εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου εντός της Κοινότητας και την τροποποίηση της οδηγίας 96/61/ΕΚ του Συμβουλίου, έχει την έννοια ότι δεν απαγορεύει την εφαρμογή εθνικών νομοθετικών μέτρων όπως τα επίμαχα στις υποθέσεις των κύριων δικών, αντικείμενο και σκοπός των οποίων είναι η μείωση του αντιτίμου που εισπράττεται για τη δραστηριότητα παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας κατά το ποσό κατά το οποίο το αντίτιμο αυτό έχει αυξηθεί λόγω του ότι η αξία των δωρεάν κατανεμηθέντων δικαιωμάτων εκπομπής έχει ενσωματωθεί στις τιμές των προσφορών πώλησης που υποβάλλονται στην αγορά χονδρικής πώλησης ηλεκτρικής ενέργειας.

(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η ισπανική.