CELEX: 62010CJ0117
Tühistamishagi
Riigiabi
EÜ artikli 88 lõiked 1 ja 2
Abi, mida Poola Vabariik andis põllumajandusmaa ostmiseks
Euroopa Liidu Nõukogu pädevus
Olemasolev abikava
Poola Vabariigi ühinemine Euroopa Liiduga
Enne ühinemist antud abi
Asjakohased meetmed
Kaks lahutamatult seotud abikava
Asjaolude muutumine
Erandlikud asjaolud
Majanduskriis
Ilmne hindamisviga
Proportsionaalsuse põhimõte

Euroopa Komisjon palub oma hagiavalduses, et Euroopa Kohus tühistaks nõukogu 20. novembri 2009. aasta otsuse 2010/10/EÜ, milles käsitletakse Poola Vabariigi asutuste poolt riigiabi andmist põllumajandusmaa ostmiseks ajavahemikul 1. jaanuarist 2010 kuni 31. detsembrini 2013 (
ELT L 4, lk 89
; edaspidi „vaidlustatud otsus”).
Õiguslik raamistik
Ühinemisakt
Akti Tšehhi Vabariigi, Eesti Vabariigi, Küprose Vabariigi, Läti Vabariigi, Leedu Vabariigi, Ungari Vabariigi, Malta Vabariigi, Poola Vabariigi, Sloveenia Vabariigi ja Slovaki Vabariigi ühinemistingimuste ja Euroopa Liidu aluslepingutesse tehtavate muudatuste kohta (
ELT 2003, L 236, lk 33
; edaspidi „ühinemisakt”) IV lisa 4. peatükis on sätestatud:
„[...]
Ilma et see mõjutaks EÜ [...] artiklis 88 sätestatud olemasolevat abi käsitlevaid menetlusi, loetakse EÜ [...] artikli 88 lõike 1 tähenduses olemasolevaks abiks abiprogramme ja individuaalset abi, mida antakse EÜ asutamislepingu I lisas loetletud toodete [...] tootmise[ga] [...] seotud tegevusele ning mis on jõustatud uues liikmesriigis enne ühinemiskuupäeva ja mida kohaldatakse veel pärast nimetatud kuupäeva, arvestades järgmisi tingimusi:
—
abimeetmetest tuleb komisjonile teatada nelja kuu jooksul pärast ühinemiskuupäeva. [...] Komisjon avaldab selliste abimeetmete nimekirja.
Neid abimeetmeid käsitletakse EÜ [...] artikli 88 lõike 1 tähenduses „olemasoleva” abina kuni kolmanda ühinemisjärgse aasta lõpuni.
Vajaduse korral peavad uued liikmesriigid hiljemalt kolmanda ühinemisjärgse aasta lõpuks muutma neid abimeetmeid, et täita komisjoni kohaldatavaid suuniseid. Pärast seda tähtpäeva loetakse nimetatud suunistega vastuolus olev abi uueks abiks.”
Määrus (EÜ) nr 659/1999
Nõukogu 22. märtsi 1999. aasta määrus (EÜ) nr 659/1999, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad EÜ [...] artikli 88 kohaldamiseks (
EÜT L 83, lk 1
; ELT eriväljaanne 08/01, lk 339), näeb artiklis 1 ette:
„Käesolevas määruses kasutatakse järgmisi mõisteid:
[...]
c)
uus abi – kogu abi, see tähendab abikavad ja individuaalne abi, mis ei ole olemasolev abi, sealhulgas olemasoleva abi muudatused;
[...]”
Määruse artikli 17 lõige 2 sätestab:
„Kui komisjon leiab, et olemasolev abikava ei sobi või enam ei sobi ühisturuga kokku, teatab ta kõnealusele liikmesriigile oma esialgsest seisukohast ja annab talle võimaluse esitada ühe kuu jooksul omapoolsed märkused. [...]”
Nimetatud määruse artikkel 18 näeb ette:
„Kui komisjon leiab liikmesriigi poolt vastavalt artiklile 17 esitatud teavet silmas pidades, et olemasolev abikava ei sobi või enam ei sobi ühisturuga kokku, siis esitab ta soovituse, milles pakub kõnealusele liikmesriigile asjakohaseid meetmeid. [...]”
Sama määruse artikli 19 lõige 1 on sõnastatud järgmiselt:
„Kui kõnealune liikmesriik kiidab pakutud meetmed heaks ja teatab sellest komisjonile, siis komisjon protokollib selle teabe ja teatab sellest liikmesriigile. Heakskiitmisega kohustub liikmesriik asjakohaseid meetmeid rakendama.”
Määrus (EÜ) nr 1857/2006
Komisjoni 15. detsembri 2006. aasta määrus (EÜ) nr 1857/2006, mis käsitleb [EÜ] artiklite 87 ja 88 kohaldamist põllumajandustoodete tootmisega tegelevatele väikestele ja keskmise suurusega ettevõtetele antava riigiabi suhtes ning millega muudetakse määrust (EÜ) nr 70/2001 (
ELT L 358, lk 3
), sätestab artiklis 4:
„1.   Investeeringutoetus ühenduse põllumajandusettevõtetele põllumajanduslikuks esmatootmiseks sobib ühisturuga kokku [EÜ] artikli 87 lõike 3 punkti c tähenduses ja vabastatakse [EÜ] artikli 88 lõike 3 kohasest teatamiskohustusest, kui see vastab käesoleva artikli lõigetes 2–10 esitatud tingimustele.
[...]
8.   Abi võib anda muuks kui ehituseks kasutatava maa ostmiseks, maksumusega kuni 10% investeeringu abikõlblikest kuludest.
[...]”
Määrus (EÜ) nr 1535/2007
Komisjoni 20. detsembri 2007. aasta määrus nr 1535/2007, milles käsitletakse [EÜ artiklite 87 ja 88] kohaldamist vähese tähtsusega abi suhtes põllumajandustoodete tootmise sektoris (
ELT L 337, lk 35
), sätestab artikli 3 lõikes 1:
„Kui abimeetmed vastavad käesoleva artikli lõigete 2–7 tingimustele, ei käsitata neid [EÜ] artikli 87 lõike 1 kõiki tingimusi täitvana ja seetõttu vabastatakse nad [EÜ] artikli 88 lõike 3 kohasest teatamiskohustusest.”
Põllumajandussuunised
Ühenduse suuniste riigiabi kohta põllumajandus‑ ja metsandussektoris aastateks 2007–2013 (
ELT 2006, C 319, lk 1
, edaspidi „põllumajandussuunised) punkt 29 sätestab:
„Investeeringutoetus põllumajandusettevõttele tunnistatakse [EÜ] artikli 87 lõike 3 punktiga c kokkusobivaks, kui see vastab kõigile määruse [...] nr 1857/2006 artikli 4 tingimustele. [...]”
Suuniste punkt 195 on sõnastatud järgmiselt:
„Selleks et hinnata abikavasid ja üksiktoetusi, mida käsitatakse olemasoleva abina vastavalt 2003. aasta ühinemisakti IV lisa 4. peatüki punktile 4, jäävad põllumajandussektoris antavat riigiabi käsitlevad ühenduse suunised, mida kohaldatakse 31. detsembrini 2006, kehtima kuni 31. detsembrini 2007, ilma et see piiraks punkti 196 kohaldamist, tingimusel et selline abi vastab kõnealustele suunistele hiljemalt 30. aprilliks 2007.”
Suunistes on pealkirja all „Ettepanekud asjakohaste meetmete kohta” punktis 196 sätestatud:
„Kooskõlas [EÜ] artikli 88 lõikega 1 teeb komisjon liikmesriikidele ettepaneku muuta olemasolevaid abikavasid hiljemalt 31. detsembriks 2007, nii et need vastaksid käesolevatele suunistele, välja arvatud olemasolevad [...] põllumajandusettevõtete maaostuga seotud investeeringuteks ette nähtud abikavad, mida tuleb muuta hiljemalt 31. detsembriks 2009, et need vastaksid käesolevatele suunistele.”
Suuniste punkt 197 näeb ette, et liikmesriikidel palutakse hiljemalt 28. veebruariks 2007 kirjalikult kinnitada, et nad kiidavad heaks ettepanekud asjakohaste meetmete kohta.
Suuniste punkt 198 on sõnastatud järgmiselt:
„Kui liikmesriik ei ole kõnealuseks kuupäevaks kirjalikku kinnitust esitanud, rakendab komisjon määruse [...] nr 659/1999 artikli 19 lõiget 2 ning vajadusel algatab selles sättes osutatud menetluse.”
Ajutine raamistik
Komisjoni 17. detsembri 2008. aasta teatis „Ühenduse riigiabi meetmete ajutine raamistik praeguses finants- ja majanduskriisis rahastamisele juurdepääsu toetamiseks” (
ELT 2009, C 83, lk 1
), mida on muudetud
Euroopa Liidu Teatajas
31. oktoobril 2009 avaldatud komisjoni teatisega (
ELT C 261, lk 2
), (edaspidi „ajutine raamistik”) näeb punktis 4.2.2 ette, et arvestades majandusolukorda, peetakse vajalikuks ajutiselt lubada anda piiratud summas abi, kui on täidetud teatavad tingimused.
Ajutise raamistiku punkti 4.2.2 alapunkt h täpsustab muu hulgas, et „[k]ui põllumajandustoodete esmatootmisega tegelevatele ettevõtjatele antakse abi […], ei või sularahatoetus (või sellega samaväärne brutotoetus) ületada 15000 eurot ettevõtja kohta”.
Ajutise raamistiku punktis 7 on märgitud, et „käesolevat teatist [...] kohaldatakse üksnes kuni 31. detsembrini 2010”.
Vaidluse taust
Poola Vabariik kehtestas 1996. aastal abi põllumajandusmaa ostmiseks.
Ühinemisakti IV lisa 4. peatükis sätestatud korras teatas Poola Vabariik komisjonile kahest olemasolevast abikavast, mille nimetus on vastavalt „Toetused põllumajanduse ja põllumajandusliku toidutootmise valdkonna investeerimislaenude intresside tasumiseks” ja „Riigikassa põllumajanduslike maavalduste agentuurile kuuluva maa müük nii, et võlgnetav summa tasutakse osamaksetena ja kohaldatakse intressi soodusmäära”. Seepeale kandis komisjon need abikavad uute liikmesriikide põllumajandussektoris olemasolevate riigiabi meetmete loetellu, mis avaldati
Euroopa Liidu Teatajas
(
ELT 2005, C 147, lk 2
).
Põllumajandussuuniste punktiga 196 tegi komisjon liikmesriikidele ettepaneku muuta põllumajandusmaa ostuga seotud olemasolevaid abikavasid hiljemalt 31. detsembriks 2009, et need suunistele vastaksid.
Poola Vabariik teatas 26. veebruaril 2007, et ta kiidab heaks suuniste punktis 196 esitatud asjakohased meetmed. Nagu näeb ette määruse nr 659/1999 artikli 19 lõige 1, protokollis komisjon selle heakskiidu teatisega, mis on avaldatud
Euroopa Liidu Teatajas
(
ELT 2008, C 70, lk 11
).
EÜ artikli 88 lõike 2 alusel esitas Poola Vabariik 12. juunil 2009 Euroopa Liidu Nõukogule taotluse tunnistada põllumajandusmaa ostuga seotud abi ühisturuga kokkusobivaks kuni 31. detsembrini 2013. Liikmesriik saatis 28. septembri 2009. aasta kirjaga selle kohta uue taotluse põllumajanduse ja kalanduse nõukogule.
Nõukogu rahuldas selle taotluse vaidlustatud otsusega, tuginedes EÜ artikli 88 lõike 2 kolmandale lõigule. Otsuse artikkel 1 on sõnastatud järgmiselt:
„Erakorraline abi, mida Poola asutused annavad ajavahemikul 1. jaanuarist 2010 kuni 31. detsembrini 2013 laenude võtmiseks põllumajandusmaa ostmise eesmärgil ning mille summa ulatub maksimaalselt 400 miljoni Poola zlotini, loetakse ühisturuga kokkusobivaks.”
Nõukogu põhistas oma otsust, viidates nimelt otsuse põhjendustes 2–8 Poola põllumajandusettevõtete maa-alade ebasoodsale struktuurile, põllumajandustootjate ebapiisavatele sissetulekutele, põllumajandusliku sisendi hinnatõusule ning põllumajanduse sissetulekute ja hindade järsule langusele, samuti tööpuuduse kasvule, mille majandus- ja finantskriis Poolas kaasa tõi. Ta märkis ühtlasi, et Poola põllumajandustootjate olukorda halvendasid veelgi suurtest üleujutustest tingitud kahjud. Lõpuks rõhutas ta põllumajandusmaa pidevat hinnatõusu, Poola põllumajandustootjate kapitalinappust ja raskusi, millega nad laenu saamisel kokku puutuvad.
Vaidlustatud otsuse põhjendustes 11 ja 12 on märgitud:
„(11)
Komisjon ei ole praeguses etapis veel algatanud ühtegi menetlust ega ole võtnud seisukohta abi olemuse ja ühisturuga kokkusobivuse kohta.
(12)
Seega eksisteerivad erakorralised asjaolud, mis võimaldavad sellise abi andmist erandina ja rangelt Poola maapiirkondades valitseva vaesuse vähendamiseks vajalikus ulatuses pidada ühisturuga kokkusobivaks.”
Menetlus Euroopa Kohtus ja poolte nõuded
Komisjon palub Euroopa Kohtul:
—
tühistada vaidlustatud otsus ja
—
mõista kohtukulud välja nõukogult.
Nõukogu palub Euroopa Kohtul:
—
jätta hagi põhjendamatuse tõttu rahuldamata ja
—
mõista kohtukulud välja komisjonilt.
Euroopa Kohtu presidendi 9. augusti 2010. aasta määrusega anti Leedu Vabariigile, Ungarile ja Poola Vabariigile luba astuda menetlusse nõukogu nõuete toetuseks.
Hagi
Komisjon põhjendab oma hagi nelja väitega, mis käsitlevad vastavalt nõukogu pädevuse puudumist, võimu kuritarvitamist, lojaalse koostöö põhimõtte rikkumist ja ilmselget hindamisviga seoses erandlike asjaolude esinemisega ning proportsionaalsuse põhimõtte rikkumist.
Esimene väide, et nõukogul puudub pädevus
Komisjoni esimene väide on, et nõukogul puudus pädevus vaidlustatud otsuse vastuvõtmiseks.
Esimene väide koosneb kahest osast. Esimene osa käsitleb selle tähtaja möödumist, mille jooksul nõukogu võis teha EÜ artikli 88 lõikel 2 põhineva otsuse, ja teine pädevuse puudumist kiita heaks abi, mille Poola Vabariik oli kohustunud kehtetuks tunnistama, kui ta kiitis heaks komisjoni ettepaneku asjakohaste meetmete kohta.
Esimese väite esimene osa, mis käsitleb seda, et nõukogu tegi otsuse rohkem kui kolm kuud pärast Poola Vabariigi taotluse esitamist
– Poolte argumendid
Komisjoni sõnul tuleb nõukogule EÜ artikli 88 lõike 2 kolmanda lõiguga antud volituste kasutamisel täita mitut tingimust. Nimelt võib komisjon selle sätte alusel tegutseda vaid kolme kuu jooksul liikmesriigi taotluse esitamise kuupäevast arvates.
Nõukogu võttis vaidlustatud otsuse vastu viis kuud pärast seda kuupäeva, mil Poola Vabariik esitas talle taotluse kiita heaks põllumajandusmaa ostuga seotud abi, seega tegutses ta väljaspool nimetatud tähtaega, siis kui tal ei olnud enam pädevust otsust vastu võtta.
Nõukogu väidab seevastu, et talle EÜ artikli 88 lõikega 2 antud kolmekuine tähtaeg kehtib ainult juhul, kui komisjon on asjaomase liikmesriigi abi uurimiseks menetluse juba algatanud, ent antud juhul ei ole see nii.
– Euroopa Kohtu hinnang
Selles osas on oluline täpsustada, et kuigi EÜ artikli 88 lõike 2 neljas lõik näeb ette, et kui nõukogu ei ole kolme kuu jooksul alates taotluse esitamisest oma seisukohta teatanud, teeb otsuse komisjon, kuulub see reegel kohaldamisele üksnes juhul, kui komisjon on juba algatanud EÜ artikli 88 lõike 2 esimeses lõigus sätestatud menetluse, kuid ei ole veel teinud otsust tunnistada abi ühisturuga kokkusobimatuks (vt selle kohta 29. juuni 2004. aasta otsus kohtuasjas
C-110/02: komisjon
vs
. nõukogu, EKL 2004, lk I-6333
, punktid 32 ja 33).
Nagu märkis kohtujurist oma ettepaneku punktis 34, nähtub nimelt EÜ artikli 88 lõike 2 kolmanda ja neljanda lõigu sõnastusest, et nõukogu pädevuse kasutamisele ajapiiri kehtestamise ainus eesmärk on siis, kui peatatakse komisjoni algatatud menetlus, millesse tuleb kaasata nõukogu, hoida ära menetluse peatamise kestev pikenemine, mis võib halvata komisjoni tegevuse ja nõrgendada seega talle EÜ artiklitega 87 ja 88 antud keskset rolli abi võimaliku kokkusobimatuse tuvastamisel (vt eespool viidatud kohtuotsus komisjon
vs
. nõukogu, punkt 29 ja seal viidatud kohtupraktika).
Käesolevas asjas on selge, et komisjon ei ole vaidlustatud otsusega heakskiidetud abi suhtes EÜ artikli 88 lõike 2 esimeses lõigus sätestatud menetlust kunagi algatanud. Seega ei saa asjaolu, et Poola Vabariigi esimese taotluse ja vaidlustatud otsuse vastuvõtmise vahele jäi viie kuu pikkune ajavahemik, jätta nõukogu ilma talle artikli 88 lõike 2 kolmanda lõiguga antud pädevusest.
Seega tuleb esimese väite esimene osa põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
Esimese väite teine osa, mille kohaselt kiitis nõukogu heaks abi, mille Poola Vabariik oli kohustunud kehtetuks tunnistama, kui ta kiitis heaks komisjoni ettepaneku asjakohaste meetmete kohta
– Poolte argumendid
Komisjoni sõnul nähtub Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast, et nõukogule EÜ artikli 88 lõike 2 kolmanda lõiguga antud pädevus on erandlik ja seega ei ole nõukogu pädev tühistama komisjoni otsust, millega on tuvastatud abi kokkusobimatus siseturuga, või kõrvale hoidma sellise otsuse täitmisest.
Komisjon leiab, et ta võttis põllumajandussuuniste punktiga 196 vastu lõpliku seisukoha Poola Vabariigi poolt põllumajandusmaa ostmiseks kehtestatud abikava siseturuga kokkusobivuse küsimuses. Asjaolul, et see seisukoht on vastu võetud suuniste vormis, ei ole kahjulikke tagajärgi, kuna Euroopa Liidu kohtud on leidnud, et liikmesriik, kes suunised heaks kiidab, on kohustatud neid rakendama.
Käesoleval juhul on Poola Vabariik teatanud, et ta kiidab heaks põllumajandussuuniste punktis 196 esitatud asjakohased meetmed. Selle tulemusena on ta kohustatud lõpetama nimetatud abikava hiljemalt 31. detsembriks 2009 ega saa seda uuesti kehtestada enne 31. detsembrit 2013. Kui nõukogu lubas sama abikava rakendada alates 1. jaanuarist 2010, nurjas ta komisjoni otsuse toime, ületades seega oma pädevust.
Nõukogu väidab seevastu, et vaidlustatud otsusega lubatud abikava on uus abikava. Ta leiab niisiis, et ühinemisakti IV lisa 4. peatüki alusel saab abikavasid, mille Poola Vabariik oli põllumajandusmaa ostuks kehtestanud enne liiduga ühinemist, pidada olemasolevaks abiks ainult kuni 30. aprillini 2007.
Pealegi erineb vaidlustatud otsusega lubatud abikava käesoleva kohtuotsuse punktis 18 nimetatud abikavadest eelkõige selle poolest, et see põhineb uutel faktilistel ja õiguslikel asjaoludel. Peale selle, isegi kui eeldada, et asjakohased meetmed kuulusid Poola Vabariigi kehtestatud abikava suhtes kohaldamisele ja seda ei viidud nende meetmetega kooskõlla, tuleneb 24. märtsi 1993. aasta otsusest kohtuasjas
C-313/90: CIRFS jt
vs
. komisjon (EKL 1993, lk I-1125)
, et see kava oleks siis lihtsalt muutunud uueks abikavaks. Niisiis ei ole komisjon kunagi hinnanud vaidlustatud otsusega lubatud abikava kokkusobivust siseturuga.
Nõukogu lisab, et põllumajandussuuniste punkt 196 ei ole tema poolt heaks kiidetud abikava suhtes kohaldatav, kuna EÜ artikli 88 lõikes 1 ette nähtud asjakohased meetmed on kohaldatavad ainult olemasolevale abile.
Lõpetuseks leiab nõukogu, et põllumajandussuuniste punktidest 29 ja 196 ei tulene, et riigiabi, mis ei vasta määruse nr 1857/2006 artiklis 4 sätestatud tingimustele, oleks põhimõtteliselt siseturuga kokkusobimatu. Kuna tegemist on nimelt grupierandimäärusega, võib sellisest abist komisjonile teatada EÜ artikli 88 lõike 3 kohaselt. Olemasolevate abikavade suunistega vastavusse viimist nõudes tuletab suuniste punkt 196 lihtsalt meelde kohustust viia oma tegevus kooskõlla EÜ artiklitega 87 ja 88, mis nõuavad, et komisjon või nõukogu vaataksid ükshaaval läbi iga uue abikava kokkusobivuse.
Komisjon väidab oma repliigis, et ühinemisakti IV lisa 4. peatükist tuleneb, et kui vaidlusaluse abikava ja 1. mail 2007 kehtinud suuniste vahel kokkusobimatust ei esine, siis säilitas see kava olemasoleva abi staatuse. Ühtlasi väidab ta, et erinevused, mille nõukogu olemasolevaid abikavasid ja vaidlustatud otsusega lubatud abikava võrreldes esile tõi, ei oma tähtsust, kuna kavad on omavahel niivõrd lahutamatult seotud, et nende eristamine EÜ artikli 88 lõike 2 kohaldamist silmas pidades on suuresti kunstlik.
Leedu Vabariik, Ungari ja Poola Vabariik nõustuvad sisuliselt nõukogu analüüsiga. Ungari rõhutab nimelt, et põllumajandussuuniste punkti 196 abstraktne ja üldine sõnastus ei luba käsitada seda sättena, milles on esitatud asjakohaste meetmete ettepanekud EÜ artikli 88 tähenduses.
Euroopa Kohtu hinnang
Selleks et hinnata, kas esimese väite teine osa, millega komisjon oma hagi põhistab, on põhjendatud, tuleb kindlaks teha, kas nõukogu oli EÜ artikli 88 lõike 2 kolmanda lõigu alusel pädev vaidlustatud otsuses viidatud abikava siseturuga kokkusobivaks tunnistama, samas kui Poola Vabariik oli põllumajandussuuniste punktiga 196 pakutud asjakohased meetmed heaks kiitnud.
Vastavalt EÜ artikli 88 lõike 2 kolmandale lõigule võib nõukogu liikmesriigi avalduse põhjal ühehäälselt otsustada, et abi, mida see riik annab või kavatseb anda, tuleb erandina EÜ artikli 87 sätetest või EÜ artiklis 89 sätestatud eeskirjadest pidada siseturuga kokkusobivaks, kui selline otsus on erandlike asjaolude tõttu põhjendatud.
Seega võib liikmesriik täpselt määratletud asjaoludel teatada abist mitte komisjonile, kes teeb otsuse EÜ artikli 88 lõikega 3 määratletud raamistikus, vaid nõukogule, kes teeb otsuse EÜ artikli 88 lõike 2 kolmanda lõiguga määratletud raamistikus erandina EÜ artikli 87 sätetest või EÜ artiklis 89 sätestatud eeskirjadest.
Euroopa Kohus on selle sätte teatavaid tõlgendamisaspekte juba täpsustanud.
Nii on ta kõigepealt meelde tuletanud EL toimimise lepinguga komisjonile antud keskset rolli abi siseturuga võimaliku kokkusobimatuse tuvastamisel ja seejärel selgitanud, et EÜ artikli 88 lõike 2 kolmas lõik osutab erakorralisele ja erilisele juhtumile, nii et nõukogule selle sättega antud pädevus on ilmselgelt erandlik (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus komisjon
vs
. nõukogu, punktid 29–31), mis tähendab seda, et artikli 88 lõike 2 kolmandat lõiku tuleb tingimata tõlgendada täht-tähelt (vt analoogia alusel 22. aprilli 2010. aasta otsus kohtuasjas
C-510/08: Mattner, EKL 2010, lk I-3553
, punkt 32, ja 14. märtsi 2013. aasta otsus kohtuasjas C‑419/11: Česká spořitelna, punkt 26).
Seoses EÜ artikli 88 lõike 2 kolmanda ja neljanda lõigu sätetega, mille kohaselt ühelt poolt liikmesriigi pöördumine nõukogu poole peatab kolmeks kuuks komisjoni juures toimuva läbivaatuse ning teiselt poolt, kui nõukogu ei ole selle tähtaja jooksul oma otsust langetanud, teeb otsuse komisjon, on Euroopa Kohus veel selgitanud, et neid sätteid tuleb tõlgendada nii, et mainitud tähtaja möödumisel ei ole nõukogu enam pädev tegema asjaomase abi suhtes otsust nimetatud kolmanda lõigu alusel (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus komisjon
vs
. nõukogu, punkt 32).
Euroopa Kohus on selles osas leidnud, et nõukogu pädevusele sellise ajalise piiri seadmine näitab ühtlasi, et kui liikmesriik ei ole nõukogule EÜ artikli 88 lõike 2 kolmanda lõigu alusel ühtki taotlust saatnud enne, kui komisjon kõnealuse abi siseturuga kokkusobimatuks tunnistab ja sellega EÜ artikli 88 lõike 2 esimeses lõigus sätestatud menetluse lõpetab, ei ole nõukogul enam õigust teostada talle selle sätte kolmanda lõiguga antud erandlikku pädevust, et tunnistada abi siseturuga kokkusobivaks (eespool viidatud kohtuotsus komisjon
vs
. nõukogu, punkt 33, ja 22. juuni 2006. aasta otsus kohtuasjas
C-399/03: komisjon
vs
. nõukogu, EKL 2006, lk I-5629
, punkt 24).
Euroopa Kohus on antud kontekstis rõhutanud, et selline tõlgendus võimaldab välistada nende otsuste vastuvõtmise, mille resolutiivosad on omavahel vastuolus, ning aitab seega kaasa õiguskindlusele, kuna säilitab haldusotsuse lõpliku jõu, mille akt on omandanud mõistlike kaebetähtaegade möödumisel või õiguskaitsevahendite ammendamisega (vt selle kohta eespool viidatud 29. juuni 2004. aasta kohtuotsus komisjon
vs
. nõukogu, punktid 32 ja 35, ning 22. juuni 2006. aasta kohtuotsus komisjon
vs
. nõukogu, punkt 25).
Lõpuks on Euroopa Kohus selgitanud küsimust, kas asjaolu, et nõukogu ei ole pädev otsustama siseturuga kokkusobivuse üle abi suhtes, mille kohta on komisjon juba lõpliku otsuse teinud, tähendab seda, et nõukogu ei ole pädev otsustama ka abi üle, mille eesmärk on eraldada varem komisjoni otsusega kokkusobimatuks tunnistatud ebaseadusliku abi saajatele rahasumma, et hüvitada tagasimakseid, mida nad peavad nimetatud otsuse kohaselt tegema.
Selles küsimuses tõi Euroopa Kohus esile, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt nõustumine sellega, et liikmesriik võib anda sellise ebaseadusliku abi saajatele uut abi ebaseadusliku abi suuruses summas, mis püüab neutraliseerida komisjoni otsusega abisaajatele kohustuslikuks tehtud tagasimaksmisest tulenevaid tagajärgi, nurjab ilmselgelt EÜ artiklite 87 ja 88 alusel vastuvõetud komisjoni otsuste toime (eespool viidatud 29. juuni 2004. aasta kohtuotsus komisjon
vs
. nõukogu, punkt 43, ja 22. juuni 2006. aasta kohtuotsus komisjon
vs
. nõukogu, punkt 27).
Nii on Euroopa Kohus otsustanud, et kui komisjon on võtnud vastu otsuse abi siseturuga kokkusobimatuks tunnistamise kohta, ei või nõukogu, kes ei tohi teha takistusi komisjoni otsusele abi siseturuga kokkusobimatuks tunnistamise kohta, tunnistades ise nimetatud abi selle turuga kokkusobivaks, lisaks nurjata sellise otsuse toimet sellega, et tunnistab ise EÜ artikli 88 lõike 2 kolmanda lõigu alusel siseturuga kokkusobivaks abi, mille eesmärk on hüvitada komisjoni otsusega siseturuga kokkusobimatuks tunnistatud ebaseaduslikku abi saanute tagasimaksed, mida viimased on komisjoni otsuse alusel kohustatud tegema (vt selle kohta eespool viidatud 29. juuni 2004. aasta kohtuotsus komisjon
vs
. nõukogu, punktid 44 ja 45, ning 22. juuni 2006. aasta kohtuotsus komisjon
vs
. nõukogu, punkt 28).
Sellest kohtupraktikast nähtub, et EÜ artikli 88 lõike 2 kohaldamisel on nõukogu ja komisjoni vastav pädevus piiritletud nii, et esiteks on tegemist pädevusega, mida teostab peamiselt komisjon, ja nõukogu kasutab seda ainult erandlikel asjaoludel. Teiseks tuleb nõukogu pädevust, mis lubab tal teha oma otsusega erandeid aluslepingu teatavatest sätetest riigiabi valdkonnas, teostada kindlaksmääratud ajalistes raamides. Kolmandaks, niipea kui komisjon või nõukogu on teinud abi kokkusobivuse kohta lõpliku otsuse, ei tohi teine institutsioon neist kahest enam vastu võtta vastupidist otsust.
Sellise tõlgenduse eesmärk on säilitada liidu tegevuse järjekindlus ja tõhusus, kuna nii on esiteks välistatud vastukäivate otsuste tegemine, ja teiseks takistab see liidu institutsiooni lõplikult jõustunud otsusele väljaspool mis tahes tähtaega, kaasa arvatud EÜ artikli 230 lõikes 5 ette nähtud tähtaeg, ja õiguskindluse põhimõtet eirates vastu seadmast teise institutsiooni vastukäivat otsust.
Selle tõlgenduse aluseks olevatest kaalutlustest ilmneb ühtlasi, et ei ole oluline, kas nõukogu otsuse esemeks olev abi on olemasolev või uus abi. Nagu tuleneb Euroopa Kohtu praktikast, ei seata komisjoni otsuse tõhusust ohtu nimelt mitte ainult siis, kui nõukogu võtab vastu otsuse, millega tunnistatakse siseturuga kokkusobivaks seesama abi, mille kohta komisjon on juba otsuse teinud, vaid ka siis, kui nõukogu otsuse esemeks olev abi on määratud hüvitama siseturuga kokkusobimatuks tunnistatud ebaseadusliku abi saajatele tagasimakseid, mida nad on komisjoni otsuse alusel kohustatud tegema. Neil asjaoludel on teine abi niivõrd lahutamatult seotud abiga, mille komisjon on varem siseturuga kokkusobimatuks tunnistanud, et on suuresti kunstlik üritada neid abisid EÜ artikli 88 lõike 2 kohaldamist silmas pidades eristada (vt selle kohta eespool viidatud 29. juuni 2004. aasta kohtuotsus komisjon
vs
. nõukogu, punktid 45 ja 46).
Seega on käesolevas kohtuasjas oluline analüüsida küsimust, kas nõukogu poolt siseturuga kokkusobivaks tunnistatud abi tuleb olenemata sellest, kas on tegemist olemasoleva abi või uue abiga, pidada abiks, mille kohta komisjon on juba teinud lõpliku otsuse.
Selles osas nähtub väljakujunenud kohtupraktikast, et komisjon võib talle EÜ artiklitega 87 ja 88 antud pädevuse kasutamisel anda suuniseid, milles ta selgitab, kuidas ta kavatseb samade artiklite alusel teostada oma kaalutlusõigust uue abi või olemasolevate abikavade suhtes (18. juuni 2002. aasta otsus kohtuasjas
C-242/00: Saksamaa
vs
. komisjon, EKL 2002, lk I-5603
, punkt 27).
Kui suunised põhinevad EÜ artikli 88 lõikel 1, moodustavad need osa regulaarsest ja tavapärasest koostööst, mille raames komisjon vaatab koos liikmesriikidega pidevalt läbi olemasolevaid abikavasid ja pakub neile välja asjakohaseid meetmeid, mida nõuavad siseturu järkjärguline areng või toimimine (vt selle kohta 15. oktoobri 1996. aasta otsus kohtuasjas
C-311/94: IJssel-Vliet, EKL 1996, lk I-5023
, punktid 36 ja 37, ning 5. oktoobri 2000. aasta otsus kohtuasjas
C-288/96: Saksamaa
vs
. komisjon, EKL 2000, lk I-8237
, punkt 64). Niivõrd kui liikmesriik on pakutud asjakohased meetmed heaks kiitnud, on neil siduv toime liikmesriigile (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus IJssel-Vliet, punktid 42 ja 43, ning 5. oktoobri 2000. aasta kohtuotsus Saksamaa
vs
. komisjon, punkt 65), kes on kohustatud neid rakendama, nagu on sätestatud määruse nr 659/1999 artikli 19 lõikes 1.
Antud juhul teatas Poola Vabariik 26. veebruaril 2007, et ta kiidab heaks põllumajandussuuniste punktis 196 esitatud asjakohased meetmed.
Asjakohasteks meetmeteks on nimelt põllumajandusettevõtjate maaostuinvesteeringutega seotud olemasolevate abikavade muutmine, et viia need hiljemalt 31. detsembriks 2009 suunistega vastavusse.
Suuniste punkt 29 sätestab, et investeeringutoetus põllumajandusettevõttele tunnistatakse EÜ artikli 87 lõike 3 punktiga c kokkusobivaks, kui see vastab kõigile määruse nr 1857/2006 artikli 4 tingimustele.
Seega ilmneb, et põllumajandussuuniste punkti 196 sõnastuses teeb komisjon just liikmesriikidele, kelle põllumajandusmaa ostuga seotud olemasolevad abikavad ei vasta kõigile määruse nr 1857/2006 artikli 4 tingimustele, ettepaneku neid kavasid muuta, et need nimetatud tingimustele vastaksid, või muutmata jätmise korral tunnistada need kehtetuks hiljemalt 31. detsembriks 2009.
Seda järeldust ei sea kahtluse alla nõukogu argumendid, mille kohaselt põllumajandussuuniste punkti 29 viide määruse nr 1857/2006 artiklis 4 sätestatud tingimustele tähendab seda, et igast projektist, mille eesmärk on anda põllumajandusettevõtetele investeeringuteks riigiabi, mis ei vasta kõigile selles artiklis osutatud tingimustele, tuleb teatada komisjonile nii, et ta saaks hinnata, kas abi on siseturuga kokkusobiv.
Nii nähtub põllumajandussuuniste punkti 196 sõnastusest koostoimes suuniste punktiga 29, et komisjon kohustus oma kaalutlusõiguse teostamisel teatud juhtudel lähtuma neist tingimustest kui kokkusobivuse kriteeriumidest, mitte kui teatamiskohustusest vabastamise kriteeriumidest. Tingimuste kohaldamisala suuniste kohaldamisel olemasolevatele abikavadele erineb seega ulatusest, mis neile on antud määruse nr 1857/2006 artikli 4 lõikega 1.
Lisaks ei saa nõustuda Ungari argumendiga, mille kohaselt komisjon ei saa õiguspäraselt teha asjakohaste meetmete ettepanekut abstraktses ja üldises sõnastuses, mis kuulub kohaldamisele olemasolevatele abikavadele mitmes liikmesriigis. Kuigi määruse nr 659/1999 artiklid 17 ja 18 panevad komisjonile kohustuse vaadata ükshaaval läbi iga olemasolev abikava, mille kohta ta kavatseb teha asjakohaste meetmete ettepanekut, ei ole sellel institutsioonil nimelt ei EÜ artikli 88 lõikega 1 ega nimetatud määrusega keelatud oma ettepanekute sõnastamisel määratleda olemasolevaid abikavasid nende tunnuste põhjal, mainimata nende nimetusi.
Samas on oluline rõhutada, et kooskõlas EÜ artikli 88 lõikega 1 puudutavad komisjoni poolt põllumajandussuuniste punktis 196 esitatud asjakohased meetmed ainult olemasolevaid abikavasid.
Vaidlustatud otsusega lubatud kava on aga uus abikava.
Seega, isegi kui eeldada, et käesoleva kohtuotsuse punktis 18 nimetatud kaks abikava säilitasid olemasoleva abi staatuse pärast 30. aprilli 2007, on selge, et need abikavad ei olnud kooskõlas määruse nr 1857/2006 artikli 4 tingimustega, millele viitab põllumajandussuuniste punkt 29.
Arvestades, et määruse nr 659/1999 artikli 1 punktist c tulenevalt on kõik abikavad, mis ei ole olemasolevad abikavad, uued abikavad ja et vaidlustatud otsusega lubatud abikava kuulus kohaldamisele alates 1. jaanuarist 2010, on see paratamatult uus abikava.
Poola Vabariigil asjakohaste meetmete ettepaneku heakskiitmise tulemusena tekkinud kohustused ei puuduta seega kava, mille vaidlustatud otsus siseturuga kokkusobivaks tunnistab, kuna tegemist on uue abikavaga, mida ei tohi segi ajada olemasoleva abikavaga, millele osutavad liikmesriigi poolt heaks kiidetud asjakohased meetmed.
Sellegipoolest ei saa nõukogu tugineda lihtsalt sellele, et tegemist on uue abikavaga, et uuesti läbi vaadata olukord, mille kohta komisjon on juba andnud lõpliku hinnangu, ja nii minna selle hinnanguga vastuollu. Nõukogu ei ole seega pädev otsustama, et uus abikava tuleb tunnistada siseturuga kokkusobivaks, kui see on olemasoleva abikavaga, mida liikmesriik on kohustunud muutma või mille ta on kohustunud kehtetuks tunnistama EÜ artikli 88 lõikes 1 sätestatud raamistikus, niivõrd lahutamatult seotud, et kahe kava eristamine EÜ artikli 88 lõike 2 kohaldamist silmas pidades on suuresti kunstlik (vt analoogia alusel eespool viidatud 29. juuni 2004. aasta kohtuotsus komisjon
vs
. nõukogu, punkt 46).
Käesoleval juhul see siiski nii ei ole.
Selles osas olgu märgitud, et komisjoni antud hinnangu ja nõukogu hinnangu andmise vahele jäi märkimisväärne ajavahemik, kuna vaidlustatud otsus tehti ligi kolm aastat pärast asjaomaste meetmete ettepanekut.
Pealegi on see otsus konkreetselt põhistatud uute asjaolude ilmnemisega, mida nõukogu peab erandlikeks ja mida komisjon ei saanud arvesse võtta oma hinnangus põllumajandusmaa ostmiseks Poola Vabariigi rakendatavate olemasolevate abikavade siseturuga kokkusobivuse kohta.
Seega, kui põllumajandussuunised võeti vastu 2006. aastal, siis vaidlustatud otsus viitab suuresti tagajärgedele, mida majandus- ja finantskriis tekitas Poola põllumajandussektoris aastatel 2008 ja 2009. Nõukogu osutab nimelt põllumajanduslike sissetulekute ja hindade märkimisväärsele vähenemisele nende kahe aasta jooksul majanduslanguse tulemusena, väga kõrgetele intressimääradele, kasvavatele raskustele laenu saamisel ja tööpuuduse kasvule, mida täheldati 2009. aastal.
Ent komisjoni seisukoht, millega ta põhjendas asjakohaste meetmete ettepanekut ja mille kohaselt käesoleva kohtuotsuse punktis 18 nimetatud abikavad on siseturuga kokkusobivad, põhines paratamatult hinnangul, mis on antud talle 2006. aastal teadaolevatest majandusnäitajatest lähtudes tagajärgede kohta, mida nende kavade kohaldamine võib põhjustada siseturu järkjärgulises arengus või toimimises.
Põhjusel, et käesoleva kohtuotsuse punktis 80 nimetatud asjaolud olid oluliselt muutunud, ei saa komisjoni hinnangut abikavadele pidada selliseks, mis piirab hinnangu andmist sarnaseid meetmeid sisaldava abikava kohta, mida oleks aga kohaldatud oluliselt teistsuguses majanduslikus kontekstis kui see, millega arvestas komisjon oma hinnangu andmisel. Sellest järeldub, et kui Poola Vabariik saatis nõukogule EÜ artikli 88 lõike 2 kolmanda lõigu alusel taotluse uue abikava kohta, tuleb selle kokkusobivust siseturuga hinnata individuaalselt ja eraldi käesoleva kohtuotsuse punktis 18 nimetatud kavadest, võttes arvesse abi andmise ajal esinevaid majanduslikke tingimusi (vt selle kohta 3. oktoobri 1991. aasta otsus kohtuasjas
C-261/89: Itaalia
vs
. komisjon, EKL 1991, lk I-4437
, punkt 21, ja 21. juuli 2011. aasta otsus kohtuasjas
C-459/10 P: Freistaat Sachsen ja Land Sachsen-Anhalt
vs
. komisjon, EKL 2011, lk I-109
, punkt 48).
Käesolevas kohtuasjas käsitletav olukord on niisiis erinev sellest, mida Euroopa Kohus analüüsis eespool viidatud 29. juuni 2004. aasta kohtuotsuses komisjon
vs
. nõukogu ning 22. juuni 2006. aasta kohtuotsuses komisjon
vs
. nõukogu.
Erinevalt nõukogu otsustest, mis tühistati nende kahe kohtuotsusega, on vaidlustatud otsus käesoleval juhul nimelt täpsemalt põhistatud uute asjaoludega, mis ilmnesid vahepeal ajast, mil komisjon vaatas läbi Poola Vabariigi rakendatavad olemasolevad abikavad, kuni ajani, mil nõukogu hindas uut abikava, mille kohta liikmesriik talle taotluse oli esitanud.
Asjaolud, millega põhjendati nõukogu pädevuse puudumist käesoleva kohtuotsuse punktis 83 nimetatud kahes kohtuotsuses, käesolevas kohtuasjas järelikult ei esine.
Samas ei saa nõukogu pädevuse tunnustamine tähendada, et liikmesriikide poolt heaks kiidetud asjakohastest meetmetest on lubatud mööda hiilida.
Nimelt on nõukogu esiteks pädev sellise uue abikava jaoks, mis sarnaneb olemasoleva abikavaga, mida liikmesriik asjakohaste meetmete ettepaneku heakskiitmise tulemusena on kohustatud muutma või mille ta peab kehtetuks tunnistama, andma luba üksnes juhul, kui pärast ettepaneku esitamist on ilmnenud uued asjaolud.
Teiseks teostatakse EÜ artikli 88 lõike 2 kolmanda lõiguga nõukogule antud pädevust üksnes selle sättega määratud piirides, st erandlike asjaolude esinemise korral (vt selle kohta 29. veebruari 1996. aasta otsus kohtuasjas
C-122/94: komisjon
vs
. nõukogu, EKL 1996, lk I-881
, punkt 13).
Lõpuks, seoses komisjoni argumendiga, mille kohaselt ei ole nõukogu pädev andma luba abi jaoks, mis on vastuolus põllumajandussuunistes määratletud juhistega, on oluline meelde tuletada, et neis suunistes saab ainult punktis 196 esitatud asjakohaste meetmete ettepanekuid, mille liikmesriigid on heaks kiitnud, käsitada komisjoni lõpliku seisukohana abikava siseturuga kokkusobivuse küsimuses.
Nimelt, nagu osutab põllumajandussuuniste punkt 197, kehtib liikmesriikide heakskiit ainult asjakohaste meetmete ettepaneku suhtes, samas kui suuniste ülejäänud sätted on kõigest suunavad üldjuhised, mis on siduvad komisjonile (vt selle kohta 13. juuni 2002. aasta otsus kohtuasjas
C-382/99: Madalmaad
vs
. komisjon, EKL 2002, lk I-5163
, punkt 24 ja seal viidatud kohtupraktika), kuid mitte liikmesriikidele. Seda vähem saavad need olla siduvad nõukogule, kellele EÜ artikli 88 lõike 2 kolmas lõik annab õiguse teha erandlikel asjaoludel erandeid EÜ artikli 87 sätetest või EÜ artiklis 89 sätestatud eeskirjadest.
Suuniste punktist 196 nähtub, et põllumajandusmaa ostuga seotud olemasolevate abikavade osas on liikmesriigid võtnud ainult kohustuse kavasid muuta, et need suunistele vastaksid, või muutmata jätmise korral need hiljemalt 31. detsembriks 2009 kehtetuks tunnistama.
Käesoleva kohtuotsuse punktides 76–85 esitatud kaalutlustest seevastu tuleneb, et liikmesriigid ei ole põllumajandussuuniste punktis 196 sisalduvatele asjakohaste meetmete ettepaneku heakskiitmisega kaotanud kõiki võimalusi taotleda luba sarnaste või samade kavade taaskehtestamiseks suuniste kogu kehtivusaja jooksul.
Seega tuleb esimese väite teine osa põhjendamatuse tõttu tagasi lükata ja järelikult on väide tervikuna tagasi lükatud.
Teine väide, et on tegemist võimu kuritarvitamisega
Poolte argumendid
Teise väitega leiab komisjon, et nõukogu kuritarvitas võimu, kui ta püüdis neutraliseerida tagajärgi, mis tulenevad komisjoni hinnangust põllumajandusmaa ostuks Poola Vabariigi kehtestatud abikavade kohta.
Nõukogu väidab, et ta ei püüdnud vaidlustatud otsuse vastuvõtmisega kahandada olematuks komisjoni hinnangust tulenevaid tagajärgi, arvestades et komisjon ei olnud vastu võtnud ühtki otsust, mis tunnistaks vaidlustatud otsusega lubatud abikava siseturuga kokkusobimatuks. Eesmärk, mida nõukogu taotles, seisnes tegelikult selles, et aidata majandus- ja finantskriisist tabatud Poola põllumajandustootjatel osta põllumajandusmaad.
Euroopa Kohtu hinnang
Nagu Euroopa Kohus on korduvalt väljendanud seisukohta, on õigusakti puhul võimu kuritarvitamisega tegemist vaid siis, kui objektiivsete, asjakohaste ja omavahel vastavuses olevate tõendite põhjal selgub, et õigusakt on vastu võetud eranditult või peamiselt saavutamaks teisi eesmärke kui need, millele toetuti, või vältimaks asutamislepingus spetsiaalselt antud juhtumi lahendamiseks ette nähtud menetlust (vt selle kohta eelkõige 14. mai 1998. aasta otsus kohtuasjas
C-48/96 P: Windpark Groothusen
vs
. komisjon, EKL 1998, lk I-2873
, punkt 52, ja 7. septembri 2006. aasta otsus kohtuasjas
C-310/04: Hispaania
vs
. nõukogu, EKL 2006, lk I-7285
, punkt 69).
Tuleb tõdeda, et komisjon ei esitanud selliseid tõendeid.
Seoses eesmärkidega, mida nõukogu vaidlustatud otsuse vastuvõtmise ajal taotles, ei võimalda Euroopa Kohtule esitatud toimikus miski kinnitada, et nõukogu järgis eranditult või peamiselt teisi eesmärke peale Poola põllumajandustootjate abistamise hõlbustamaks põllumajandusmaa ostu, et piirata vaesust Poola maapiirkondades.
Mis puutub komisjoni argumenti, et sündmuste ahelast ja vahetatud teabest nähtub, et vaidlustatud otsuse eesmärk oli kahjustada seda seisukohta, millele komisjon oli asunud, siis selgub, et nõukogu võis põhjendatult leida, et komisjon ei ole asjaomase abikava kokkusobivuse küsimuses seisukohta võtnud, nagu on rõhutatud vaidlustatud otsuse põhjenduses 11.
Seega tuleb hagiavalduse teine väide, et on tegemist võimu kuritarvitamisega, põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
Kolmas väide, et on rikutud lojaalse koostöö põhimõtet
Poolte argumendid
Kolmanda väitega leiab komisjon, et vaidlustatud otsuse vastuvõtmisel on rikutud institutsioonidevahelise lojaalse koostöö põhimõtet, kuna selle otsuse vastuvõtmisega vabastas nõukogu Poola Vabariigi liikmesriigile EÜ artikli 88 lõikega 1 pandud kohustusest teha komisjoniga koostööd.
Nimelt, kui nõukogu lubas pikendada olemasolevaid abikavasid, mille Poola Vabariik oli kohustunud kehtetuks tunnistama, kahjustas ta komisjoni ja liikmesriigi vahel varem peetud dialoogi tulemusi.
Nõukogu hinnangul ei ole EÜ artikli 88 lõikest 1 tulenev koostöökohustus talle siduv. Lisaks kinnitab ta, et Poola Vabariik ei olnud endale võtnud mingeid kohustusi seoses abikavaga, mis on vaidlustatud otsusega heaks kiidetud.
Euroopa Kohtu hinnang
EÜ artikli 88 lõikega 1 on komisjonile ja liikmesriikidele pandud kohustus teha regulaarset ja tavapärast koostööd, mille raames komisjon vaatab koos liikmesriikidega pidevalt läbi olemasolevaid abikavasid ja pakub neile välja asjakohaseid meetmeid, mida nõuavad siseturu järkjärguline areng või toimimine (vt selle kohta eespool viidatud 18. juuni 2002. aasta kohtuotsus Saksamaa
vs
. komisjon, punkt 28 ja seal viidatud kohtupraktika).
Selles osas nähtub käesoleva kohtuotsuse punktist 85, et seoses vaidlustatud otsusega lubatud abikavaga ei võtnud Poola Vabariik endale ühtki konkreetset kohustust. Seda ei saa seega pidada otsuseks, mis tekitaks Poola Vabariigile konkreetse koostöökohustuse, kuivõrd see ei ole millegagi kahjustanud komisjoni ja selle liikmesriigi vahel varem peetud dialoogi tulemusi.
Neid asjaolusid arvestades tuleb komisjoni kolmas väide, et on rikutud lojaalse koostöö põhimõtet, põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
Neljas väide, et on tehtud ilmselge hindamisviga ja rikutud proportsionaalsuse põhimõtet
Neljanda väite esimeses osas kinnitab komisjon, et nõukogu tegi ilmselge hindamisvea, kui ta leidis, et esinesid erandlikud asjaolud, mille tõttu on heakskiidetud meetme võtmine põhjendatud. Sama väite teises osas leiab ta, et vaidlustatud otsus on vastuolus proportsionaalsuse põhimõttega, kuna vaidlusalused meetmed ei võimalda saavutada nimetatud otsusega taotletavaid eesmärke ega piirdu sellega, mis on nende eesmärkide saavutamiseks minimaalselt vajalik.
Neljanda väite esimene osa, mille kohaselt on tehtud ilmselge hindamisviga seoses erandlike asjaolude esinemisega
– Poolte argumendid
Komisjon leiab, et asjaolusid võib pidada EÜ artikli 88 lõike 2 kolmanda lõigu tähenduses erandlikeks ainult siis, kui neid ei olnud võimalik enne nende ilmnemist ette näha, ning et antud juhul puudutavad need eriomaselt Poola Vabariiki. Seega ei saa erandlikuks asjaoluks olla varem esinenud struktuurne tõke või probleem, millega puutub kokku suurem osa liikmesriikidest.
Nii leiab komisjon, et põllumajandusettevõtete ebasoodus struktuur ja tööpuuduse kõrge tase maapiirkondades on juba vanad probleemid, mis on seotud Poola põllumajanduse enda struktuuriga. Samuti ei näita miski, et kapitalipuudus, millega Poola põllumajandustootjad kokku puutuvad, ei ole struktuurne probleem, mida selle olemusest tulenevalt ei saa pidada erandlikuks. Mis puutub põllumajandusliku sisendi hinnatõusu, siis see ei ole Poolas suurem kui teistes liikmesriikides. Samuti vaidlustab komisjon selle, et ühinemisaktis ette nähtud otsetoetuste madalat taset, Poola zloti kõikumist euro suhtes või põllumajandusmaa hinnatõusu võiks kirjeldada kui erandlikke asjaolusid.
Lisaks möönab komisjon küll, et majanduskriis võib olla erakorraline asjaolu, kuid leiab sellegipoolest, et vaidlustatud otsust saab kriisiga põhjendada ainult niivõrd, kui see toimis koos varem esinenud struktuursete probleemidega, tekitades Poolas erandlikke asjaolusid, mida aga nõukogu ei ole tõendanud. Ühtlasi väidab komisjon, et nimetatud kriisi mõju raskustele laenu saamisel, põllumajandusliku sissetuleku vähenemisele ja tööpuuduse kasvule Poolas ei ole kogu liidu konteksti arvestades erandlikku laadi.
Nõukogu leiab, et komisjon käsitab erandlike asjaolude mõistet kohtupraktikaga võrreldes liiga kitsendavalt, kuna need asjaolud peavad ainult olema ettenägematud ja need võivad mõjutada teisi liikmesriike või muid sektoreid peale põllumajanduse.
Antud juhul esinesid erandlikud asjaolud, mis seisnesid majanduskriisiga seotud erakorralistes sündmustes, mis tekitasid raskeid tagajärgi Poola põllumajandustootjatele ja süvendasid seega veelgi Poola põllumajandusettevõtetele juba tuttavaid struktuurseid probleeme. Nii muutis põllumajandusliku sissetuleku suur vähenemine, mille põhjustasid kriisist tulenev järsk hinnalangus, tööpuuduse suurenemine maapiirkondades, intressimäärade kõrge tase ja üha suuremad raskused laenu saamisel, mis avaldusid Poolas rohkem kui teistes liikmesriikides, põllumajandusmaa ostmise Poola põllumajandustootjatele äärmiselt raskeks või isegi võimatuks. Mis puutub Poola zloti kõikumisse euro suhtes, otsetoetuste madalasse tasemesse või põllumajandusliku sisendi ja põllumajandusmaa hinnatõusu, siis nõukogu hinnangul piiravad need veelgi Poola põllumajandustootjate suutlikkust majanduslanguse ränkadest tagajärgedest üle saada.
– Euroopa Kohtu hinnang
Euroopa Kohtu praktikast tuleneb, et nõukogul on EÜ artikli 88 lõike 2 kolmanda lõigu kohaldamisel laiaulatuslik kaalutlusõigus, mille kasutamine eeldab keerulisi majanduslikke ja sotsiaalseid hinnanguid, mis tuleb anda liidu kontekstis. Selle kaalutlusõiguse teostamise kohtulikul kontrollimisel tuleb kontrollida üksnes menetlusnormide järgimist ja põhjendamiskohustuse täitmist, aluseks võetud faktiliste asjaolude sisulist õigsust ning seda, et ei oleks rikutud õigusnorme, faktiliste asjaolude hindamisel ei oleks tehtud ilmselget kaalutlusviga ega tegemist ei oleks võimu kuritarvitamisega (vt selle kohta eespool viidatud 29. veebruari 1996. aasta kohtuotsus komisjon
vs
. nõukogu, punktid 18 ja 19, ning analoogia alusel 22. detsembri 2008. aasta otsus kohtuasjas
C-333/07: Régie Networks, EKL 2008, lk I-10807
, punkt 78).
Arvestades seda, et majandus- ja finantskriisi tagajärjed Poola põllumajanduses olid ebatavalised ja neid ei olnud võimalik ette näha, samuti arvestades nende ulatust, ei saa asuda seisukohale, et nõukogu tegi ilmselge hindamisvea, kui ta leidis, et need tagajärjed kujutavad endast erandlikke asjaolusid EÜ artikli 88 lõike 2 kolmanda lõigu tähenduses. Pealegi on komisjon oma repliigis möönnud, et kriisi tekkimine võis olla selline erandlik asjaolu.
See, et majandus- ja finantskriis tekitas olulisi tagajärgi ka teistes liikmesriikides, ei ole määrava tähtsusega asjaolu, kuna ei mõjuta seda, et kriisi tagajärjed Poola põllumajandustootjate majandusliku olukorra muutumisele olid erandlikku laadi.
Ka tõdemus, et põllumajandusettevõtete ebasoodus struktuur, tööpuuduse kõrge tase maapiirkondades või põllumajandustootjate omakapitali nappus on Poolas struktuursed probleemid, ei võimalda tuvastada, et nõukogu tegi ilmselge hindamisvea, kui ta leidis, et põllumajandusliku sissetuleku väga suur vähenemine, mille põhjustasid kriisist tulenev järsk hinnalangus, tööpuuduse süvenemine maapiirkondades, intressimäärade kõrge tase ja üha kasvavad raskused laenu saamisel, on oluliselt halvendanud Poola põllumajandustootjate olukorda, takistades nii nende struktuursete probleemide lahendamist ja seega vaesuse vähendamist maapiirkondades Poola põllumajandustootjate konkurentsivõime parandamise teel (vt analoogia alusel eespool viidatud 29. veebruari 1996. aasta kohtuotsus komisjon
vs
. nõukogu, punkt 21).
Sellest järeldub, et neljanda väite esimene osa tuleb põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
Neljanda väite teine osa, mille kohaselt on rikutud proportsionaalsuse põhimõtet
– Poolte argumendid
Komisjoni sõnul on nõukogu vaidlustatud otsuse vastuvõtmisel rikkunud proportsionaalsuse põhimõtet.
Komisjon leiab nimelt, et vaidlusalune abikava ei võimalda saavutada otsuses nimetatud eesmärke. Vaatamata põllumajandusmaa ostuga seotud kahe abikava olemasolule on põllumajandusettevõtte keskmine pindala Poolas viimastel aastatel ainult veidi suurenenud. Ei ole tõendatud, et vaidlustatud otsusega lubatud abikava võimaldab saavutada paremaid tulemusi, samas kui varem kehtinud abikavad ei võimaldanud toime tulla üha kasvavate raskustega laenu saamisel, mida täheldati 2009. aasta kestel. Põllumajandusmaa ostuks mõeldud abi aitas tegelikult kaasa pigem põllumajandusmaa hinnatõusule kui maaomandi struktuuri muutmisele, mis on eriti murettekitav põllumajandusmaa juba niigi täheldatud pideva hinnatõusu taustal.
Lisaks nõuab proportsionaalsuse põhimõtte järgimine komisjoni sõnul seda, et kõik kehtivad meetmed, mis võivad vastata neile vajadustele, mida nõukogu loeb erandlikeks asjaoludeks, võetakse täielikult arvesse. Ent vaidlustatud otsus ei arvesta üldse meetmetega, mille komisjon on varem heaks kiitnud või mis on lubatud suuniste ja vastavate grupierandimäärustega. Eelkõige lubas liikmesriikidel põllumajandusettevõtjatele abi anda ajutine raamistik. Samuti oli võimalik anda vähese tähtsusega abi, mis on lubatud määrusega nr 1535/2007, et lahendada eeskätt põllumajandusliku sisendi kõrgetest hindadest tõusetuvat probleemi.
Lisaks jättis nõukogu kasvava tööpuuduse osas arvestamata ka asjaolu, et 2007.–2013. aasta Poola maaelu arengu programm näeb ette mitu meedet selle kasvu piiramiseks maapiirkondades, eelkõige liigse tööjõu üleviimise põllumajandusest muudesse majandusharudesse.
Pealegi ei piirdu vaidlustatud otsusega lubatud meetmed minimaalselt vajalikuga, kuna nende kehtivusaeg ületab majanduskriisi tagajärgedega toimetulekuks spetsiaalselt ette nähtud abi rakendamiseks ajutise raamistikuga komisjoni poolt määratud tähtaega.
Lõpuks väidab komisjon, käsitledes konkreetselt vaidlusaluse kava põhjendamist vajadusega hüvitada 11 vojevoodkonnas 2009. aastal toimunud üleujutuste tagajärgi, et esiteks ei võtnud nõukogu arvesse abikava, mille eesmärk oli hüvitada Poola põllumajandustootjatele ligikaudu 80% neil tekkinud kahjudest, ja teiseks ei ole nende üleujutuste ja põllumajandusmaa ostu vahel mingit seost.
Nõukogu kinnitab proportsionaalsuse põhimõtte järgimise küsimuses, et EÜ artikli 88 lõike 2 kolmanda lõigu alusel võetud meetmete õiguspärasust võib riivata vaid see, kui meetmed on ilmselgelt sobimatud selle eesmärgi saavutamiseks, mida nõukogu soovib järgida.
Komisjon ei ole tõendanud, et hinnang, mille nõukogu keerukatele majanduslikele asjaoludele andis, oli ilmselgelt väär. Nõukogu leiab nimelt, et põllumajandusmaa ostmiseks Poola Vabariigi kohaldatavad abikavad parandasid Poola põllumajandusettevõtete struktuuri pindala osas ning et seda toimet võib tugevdada abi andmisega pikema aja jooksul. Ühtlasi väidab nõukogu, et komisjon ei ole tõendanud, et see abi aitas kaasa maahinna tõusule. Lisaks leiab ta, et põllumajandusettevõtete pindala suurenemine võimaldab parandada konkurentsivõimet ja suurendada asjaomaste põllumajandustootjate sissetulekuid ning et vaidlustatud otsusega lubatud abikava peaks soodustama põllumajandusmaa ostu töötute poolt.
Lisaks leiab nõukogu, et ta ei olnud kohustatud arvesse võtma meetmeid, mille komisjon oli juba heaks kiitnud, kuna volitused, mis on talle antud EÜ artikli 88 lõike 2 kolmanda lõiguga, ongi mõeldud just selleks, et ta saaks heaks kiita abi, mida komisjon ei oleks õiguspäraselt saanud heaks kiita, ning antud juhul see ongi nii. Ülejäänud osas ei ole vaidlustatud otsusega lubatud abikava ajutise raamistikuga kaetud.
Ühtlasi toonitab nõukogu, et tööpuuduse vastu võitlemisel on otstarbekas kombineerida erinevaid meetmeid, mille hulgas on see abikava.
Mis puudutab abikava kehtivusaega, siis see ei pea piirduma ajutise raamistikuga hõlmatud ajavahemikuga ning on vastavuses ajaga, mis on hinnanguliselt vajalik kriisi tagajärgede leevendamiseks.
Lõpuks väidab nõukogu, et sama abikava eesmärk ei ole otseselt hüvitada 2009. aastal toimunud üleujutuste tagajärgi ja vaidlustatud otsuses on neile üksnes viidatud kui tegurile, mis süvendab Poola põllumajandustootjate sissetulekute langust. Igal juhul ei ole komisjoni mainitud spetsiaalse abikavaga hüvitatud kõiki üleujutustest põhjustatud kahjusid.
– Euroopa Kohtu hinnang
Proportsionaalsuse põhimõtte järgimise osas tuleneb käesoleva kohtuotsuse punktis 113 esitatud kaalutlustest, et ainult siis, kui EÜ artikli 88 lõike 2 kolmanda lõigu alusel võetud meede on ilmselgelt sobimatu selle eesmärgi saavutamiseks, mida nõukogu soovib järgida, võib see riivata meetme õiguspärasust (vt analoogia alusel 8. juuli 2010. aasta otsus kohtuasjas
C-343/09: Afton Chemical, EKL 2010, lk I-7027
, punkt 46, ja 12. juuli 2012. aasta otsus kohtuasjas C‑59/11: Association Kokopelli, punkt 39).
Seega tuleks kindlaks teha, kas vaidlustatud otsuses viidatud abikava heakskiitmine on ilmselgelt sobimatu otsuse põhjenduses 12 sisalduvate eesmärkide saavutamiseks, st Poola maapiirkondades valitseva vaesuse vähendamiseks.
Nõustutakse, et seda eesmärki on võimalik osaliselt saavutada ainult Poola põllumajanduse tõhususe parandamise kaudu, mis eeldab põllumajandusettevõtete pindala suurenemist, mida võimaldab põllumajandusmaa ostmine Poola põllumajandustootjate poolt. Ei ole vaidlustatud, et põllumajandustootjate väikesed sissetulekud ja raskused laenu saamisel takistavad seda liiki ostude sooritamist. Seega ei ilmne, et vaidlusaluse abikava heakskiitmine, millega püütakse ületada neid probleeme ja probleemide süvenemist majandus- ja finantskriisi tulemusena, tehes ettepaneku anda intressitoetust seoses põllumajandusmaa ostuks võetud laenudega, oleks vaidlustatud otsuse vastuvõtmisega taotletavate eesmärkide saavutamiseks ilmselgelt sobimatu.
Ka asjaolu, et töötutel võimaldatakse hakata tegelema põllumajandusega, eeldab, et neil oleks võimalus osta põllumajandusmaad isegi siis, kui neil tuleb lisaks kokku puutuda raskustega laenu saamisel, mis kinnitab, et vaidlustatud otsuses nimetatud abikava heakskiitmine ei ole ilmselgelt sobimatu Poola maapiirkondades valitseva vaesuse vähendamiseks.
Neis tingimustes see asjaolu, et põllumajandusmaa ostuks varem kohaldatud abikavad ei võimaldanud Poola põllumajandusettevõtete pindala märkimisväärselt ja pidevalt suurendada, ei saa tõendada, et vaidlustatud otsus oli ilmselgelt sobimatu sellega taotletava eesmärgi saavutamiseks, nagu seda on meelde tuletatud käesoleva kohtuotsuse punktis 131.
Nimelt ei piisa nimetatud ettevõtete keskmise pindala aeglasest kasvust selleks, et tõendada, et nõukogu poolt heaks kiidetud abikava oli ilmselgelt ebaefektiivne, kuna võib arvata, et aeglane kasv on tingitud asjaoludest, mis ei saanud kesta kogu vaidlustatud otsusega kaetud ajavahemiku jooksul. Lisaks, nagu väidab Poola Vabariik, ei võimalda üksnes põllumajandusettevõtete keskmise pindala andmete analüüs eristada muutusi ettevõtetes, kes said varasemate kavade alusel abi, muutustest neis ettevõtetes, kes seda ei saanud.
Seoses komisjoni argumendiga, mille kohaselt põllumajandusmaa ostuks mõeldud abikava aitas kaasa pigem põllumajandusmaa hinnatõusule kui maaomandi struktuuri muutmisele, tuleb nentida, et see väide ei ole piisavalt tõendatud, et selle alusel saaks tuvastada, et nõukogu valis meetme, mis on taotletava eesmärgi suhtes ilmselgelt sobimatu.
Ühtlasi tuleb kontrollida, ega vaidlusaluse abikava heakskiitmine ei lähe ilmselgelt kaugemale, kui on vajalik vaidlustatud otsuses nimetatud eesmärkide saavutamiseks. Komisjon väidab nimelt, et nõukogu ei ole võtnud piisavalt arvesse väljavaateid, mida pakuvad muud vahendid, mis võivad aidata kaasa nende eesmärkide saavutamisele.
Arvestades laiaulatuslikku kaalutlusruumi, mis nõukogul käesolevas asjas on, ei saa vaidlustatud otsust pidada proportsionaalsuse põhimõtet rikkuvaks ainuüksi põhjusel, et oleks olnud mõeldav, et Poola Vabariik järgib käesoleva kohtuotsuse punktis 131 osutatud eesmärki muud liiki abikava kasutades. Väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb nimelt, et kui Euroopa Kohus kontrollib, kas otsus, mis on vastu võetud sellise kaalutlusõiguse alusel, nagu on antud nõukogule EÜ artikli 88 lõike 2 kolmanda lõiguga, järgib proportsionaalsuse põhimõtet, ei ole tal vaja tuvastada, kas see oli ainus või parim võimalik otsus, vaid ainult, kas see oli ilmselgelt ebaproportsionaalne (vt analoogia alusel 11. juuni 2009. aasta otsus kohtuasjas
C-33/08: Agrana Zucker, EKL 2009, lk I-5035
, punkt 33 ja seal viidatud kohtupraktika).
Samas, nagu märkis kohtujurist oma ettepaneku punktis 96, ei vabasta nõukogu ulatuslik kaalutlusõigus teda kohustusest võtta oma hinnangus arvesse varasemaid meetmeid, mis on mõeldud spetsiaalselt nende erandlike asjaolude leevendamiseks, millega vaidlusaluse abikava heakskiitmist põhjendati.
Selles osas on määruse nr 1535/2007 eesmärk vabastada väikesemahuline abi EÜ artikli 88 lõikes 3 sätestatud teatamiskohustusest ja seega ei saa seda pidada määruseks, mis on mõeldud spetsiaalselt Poola põllumajandustootjaid tabanud majandus- ja finantskriisi tagajärgede leevendamiseks.
Seevastu on tõsi, et ajutine raamistik kehtestati selleks, et parandada ettevõtjate rahastamisvõimalusi majandus- ja finantskriisi oludes. Samas on ajutise raamistikuga ette nähtud abi üldine ülesanne toetada investeeringuid ja seega ei ole see mõeldud spetsiaalselt põllumajandusmaa ostu võimaldamiseks. Lisaks oli vaidlustatud otsuse vastuvõtmise kuupäeval ajutise raamistiku punktis 7 ette nähtud, et pärast 31. detsembrit 2010 ei kuulu see enam kohaldamisele. Seega ei saa järeldada, et nõukogu otsus kiita heaks abikava, mis on mõeldud spetsiaalselt vaesuse vähendamiseks maapiirkondades, tagades põllumajandusettevõtete pindala suurenemise Poolas pikema aja jooksul, läheb ilmselgelt kaugemale, kui on vajalik vaidlustatud otsusega taotletavate eesmärkide saavutamiseks.
Samamoodi, kui 2007.–2013. aasta Poola maaelu arengu programm sisaldab teatud meetmeid, mille eesmärk on samuti võidelda tööpuuduse vastu maapiirkondades, on tegemist vaidlustatud otsusega lubatud abikava täiendavate meetmetega, kuna nende peamine eesmärk on soodustada liigse tööjõu üleviimist põllumajandusest muudesse majandusharudesse, mitte põllumajandusettevõtete tasuvuse parandamine ega uute ettevõtete asutamise võimaldamine.
Ka asjaoluga, et oli olemas abikava, mille alusel hüvitati põhiosa 2009. aastal toimunud üleujutuste põhjustatud kahjudest, ei saa tõendada, et vaidlustatud otsus oli ilmselgelt ebaproportsionaalne, kuna need kahjud on vaid üheks teguriks, mis piiras Poola põllumajandustootjate investeerimissuutlikkust ja süvendas vaesust Poola maapiirkondades.
Lõpuks nähtub vaidlustatud otsusega lubatud abikava kehtivusaja küsimuses juba EÜ artikli 88 lõike 2 kolmanda lõigu loogikast endast, et komisjoni teatisega määratud ajaline piir ei saa olla nõukogule siduv. Lisaks ei ole põllumajandusettevõtete struktuuri muutmiseks kuluva aja ning majandus- ja finantskriisi tagajärgede kestuse põhjal alust järeldada, et nõukogu valis ilmselgelt ebaproportsionaalse meetme, kui ta lubas rakendada vaidlusalust abikava ajavahemikul 1. jaanuarist 2010 kuni 31. detsembrini 2013.
Seega tuleb ka komisjoni neljanda väite teine osa põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
Järelikult tuleb neljas väide tervikuna tagasi lükata.
Kuna ei saa nõustuda ühegi komisjoni esitatud väitega, tuleb hagi jätta rahuldamata.
Kohtukulud
Kodukorra artikli 138 lõike 1 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna nõukogu on kohtukulude hüvitamist nõudnud ja komisjon on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb kohtukulud välja mõista komisjonilt.
Kodukorra artikli 140 lõike 1 kohaselt kannavad Leedu Vabariik, Ungari ja Poola Vabariik ise oma kohtukulud.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:

1.
Jätta hagi rahuldamata.

2.
Mõista kohtukulud välja Euroopa Komisjonilt.

3.
Jätta Leedu Vabariigi, Ungari ja Poola Vabariigi kohtukulud nende endi kanda.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: inglise.