CELEX: 62010TJ0182
Aides d’État
Concession directe des travaux de construction et de la gestion ultérieure d’une tranche d’autoroute
Décision de classer la plainte
Recours en annulation
Acte susceptible de recours
Qualité pour agir
Affectation individuelle
Recevabilité
Notion d’aide
Ressources d’État

1. Par lettre du 10 juillet 2008 (ci-après la « plainte »), adressée à la Commission des Communautés européennes, la requérante, l’Associazione Italiana delle Società Concessionarie per la costruzione e l’esercizio di Autostrade e Trafori stradali (Aiscat), dénonçait, notamment, la violation, par le gouvernement italien, des règles de l’Union relatives à l’accès au marché, à la concurrence et aux aides d’État. Selon elle, les autorités italiennes ont confié directement, par l’article 2, paragraphe 290, de la loi n o  244, du 24 décembre 2007 (supplément ordinaire à la GURI n o  300, du 28 décembre 2007), à l’intervenante, la société Concessioni autostradali Venete – CAV SpA, dans laquelle la Région Vénétie (Italie) et l’Azienda nazionale autonoma delle strade SpA (ANAS), appartenant à l’État italien, ont une participation, la concession de la gestion, ainsi que celle de l’entretien ordinaire et extraordinaire, de la section de l’autoroute A4 dite « Passante di Mestre » (ci-après le « Passante »).
2. Le Passante est une section autoroutière, mise en service le 8 février 2009, que les usagers peuvent emprunter à la place de l’autoroute A57, dite « Tangenziale di Mestre », et/ou de l’autoroute A27, pour relier, dans les deux sens, Padoue (Italie) avec soit Belluno (Italie), au nord, soit Trieste (Italie), à l’est. La construction de cette section autoroutière visait à résoudre les problèmes d’encombrement que connaissaient les autoroutes A57 et A27. Aux fins du présent arrêt, la désignation « Tangenziale » s’appliquera aux tronçons des autoroutes A57 et A27 pouvant être évités en empruntant le Passante.
3. Par lettre du 4 novembre 2009, signée par la directrice de la direction « Marché intérieur et développement durable » de la direction générale (DG) « Énergie et transports », la Commission a informé la requérante que, sur la base des informations disponibles et, en particulier, à la lumière des dispositions des contrats relatifs à la gestion du Passante par les CAV, tout avantage injustifié en faveur de cette dernière serait exclu. Il était en outre indiqué, à la fin de cette lettre, qu’elle était envoyée conformément à l’article 20, paragraphe 2, deuxième phrase, du règlement (CE) n o  659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article [88] CE (JO L 83, p. 1).
4. Par lettre du 12 novembre 2009, la requérante a réitéré sa plainte, en demandant à la Commission d’analyser la concession en cause en faveur des CAV sous l’aspect de l’adjudication sans appel d’offres de la réalisation et de la gestion du Passante, ainsi que sous l’aspect de l’augmentation du péage sur les autoroutes A57 et A27 qui constituaient une voie alternative par rapport au Passante.
5. Dans cette lettre, la requérante soulignait en particulier, s’agissant de la prétendue violation des règles relatives aux aides d’État, que le montant du péage sur la Tangenziale avait été augmenté, afin d’assurer l’équivalence du péage pour les usagers entre le trajet complet effectué sur les deux sections, malgré le fait que le Passante était plus long que la Tangenziale. Étant donné que le produit de cette augmentation aurait servi à financer la réalisation du Passante, les CAV, en tant qu’opérateurs du Passante, auraient bénéficié d’une aide d’État.
6. Par lettre du 10 février 2010, signée de nouveau par la directrice de la direction « Marché intérieur et développement durable » de la DG « Énergie et transports » (ci-après la « décision attaquée »), la Commission a répondu à cette nouvelle lettre, en se fondant de nouveau sur l’article 20, paragraphe 2, deuxième phrase, du règlement n o  659/1999.
7. Dans la décision attaquée, en premier lieu, la Commission a indiqué, en ce qui concernait l’aspect de l’adjudication sans appel d’offres de la concession en cause, qu’elle avait clôturé le 14 avril 2009 la procédure d’infraction n o  2008/4721, ouverte à cet égard, étant donné que les conditions posées par la jurisprudence de la Cour pour une adjudication directe de la concession aux CAV étaient remplies.
8. S’agissant, en deuxième lieu, de la violation alléguée des règles applicables aux aides d’État, la Commission a indiqué que les informations dont elle disposait ne faisaient pas apparaître une violation de l’article 7, paragraphe 9, de la directive 1999/62/CE du Parlement européen et du Conseil, du 17 juin 1999, relative à la taxation des poids lourds pour l’utilisation de certaines infrastructures (JO L 187, p. 42), telle que modifiée. Par ailleurs, étant donné que le péage était versé directement aux CAV par les usagers de la Tangenziale, des ressources étatiques ne sembleraient pas être impliquées. En outre, les obligations imposées aux CAV dans différentes dispositions contractuelles relatives à la concession seraient de nature à exclure tout avantage indu en faveur des CAV.
9. Enfin, en troisième lieu, la Commission a considéré que le fait que le gouvernement italien avait reconquis, à travers l’adjudication de la concession aux CAV en tant qu’entreprise détenue par les pouvoirs publics, un marché précédemment libéralisé, à savoir celui des autoroutes à péage, n’impliquait pas nécessairement l’octroi d’une aide d’État en faveur des CAV.
Procédure et conclusions des parties
10. Par requête déposée au greffe du Tribunal le 19 avril 2010, la requérante a introduit le présent recours.
11. Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 2 juillet 2010, la Commission a soulevé une exception d’irrecevabilité, au titre de l’article 114, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal. La requérante a déposé des observations sur l’exception soulevée par la Commission le 30 juillet 2010.
12. Par lettre déposée au greffe du Tribunal le 17 décembre 2010, les CAV ont demandé à intervenir dans la présente procédure au soutien des conclusions de la Commission. La Commission et la requérante ont présenté des observations sur la recevabilité de la demande en intervention, respectivement, le 19 janvier et le 2 février 2011.
13. Par ordonnance du 28 février 2011, le Tribunal (quatrième chambre) a joint l’exception d’irrecevabilité au fond et les dépens ont été réservés.
14. Par ordonnance du 2 mars 2011, le président de la quatrième chambre du Tribunal a admis l’intervention des CAV, au soutien des conclusions de la Commission.
15. Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (quatrième chambre) a décidé d’ouvrir la procédure orale et, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 64 du règlement de procédure, a posé des questions écrites aux parties. Les parties ont répondu à ces questions dans le délai imparti.
16. Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions orales posées par le Tribunal lors de l’audience du 20 juin 2012. À la suite de cette audience, par ordonnance du 11 juillet 2012, le Tribunal (quatrième chambre) a rouvert la procédure orale. À la même date, à titre de mesures d’organisation de la procédure, le Tribunal a invité la requérante à produire certains documents. La requérante a produit les documents demandés dans le délai imparti. L’intervenante et la Commission ont présenté des observations sur les documents produits, respectivement, le 2 et le 27 août 2012.
17. Le 29 août 2012, le Tribunal a clôturé la procédure orale.
18. La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal d’annuler la décision attaquée.
19. La Commission, soutenue par les CAV, conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme irrecevable ;
– à titre subsidiaire, rejeter le recours ;
– condamner la requérante aux dépens.
En droit
A – Sur la recevabilité
20. La Commission soulève deux fins de non-recevoir, tirées, premièrement, de ce que la décision attaquée ne constitue pas un acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE et, deuxièmement, du défaut de qualité pour agir de la requérante.
1. Sur la première fin de non-recevoir, tirée de ce que la décision attaquée ne constitue pas un acte susceptible de recours
21. La Commission fait valoir, en substance, que la décision attaquée ne faisait qu’informer la requérante, conformément à l’article 20, paragraphe 2, deuxième phrase, du règlement n o  659/1999, de ce que la Commission se trouvait dans l’impossibilité de se prononcer, car, à la lumière des informations en sa possession, le cas ne semblait pas impliquer l’octroi d’une aide illégale. Selon elle, il convient de distinguer une telle hypothèse de celle à laquelle fait référence la troisième phrase du même paragraphe, dans laquelle la Commission, à la suite d’une plainte, a engagé la phase préliminaire d’examen au terme de laquelle elle adopte une décision au titre de l’article 4 du règlement n o  659/1999, dont elle informe le plaignant.
22. Or, en l’espèce, s’agissant du fond de la décision attaquée, sur les trois aspects relatifs à une possible incompatibilité avec les règles en matière d’aides d’État que la requérante avait soulevés dans sa plainte, aucun ne se fonderait sur des éléments suffisants permettant de conclure à l’existence de circonstances pertinentes aux fins d’un possible examen au sens des règles en vigueur sur les aides d’État.
23. Enfin, selon la Commission, de nombreuses raisons de caractère formel empêchent de considérer la décision attaquée comme un acte pouvant faire l’objet d’un recours. Ainsi, elle souligne, premièrement, que ce n’est qu’un directeur au sein de la DG « Énergie et transports » qui s’est prononcé sur la plainte et non la Commission elle-même en tant qu’organe collégial, deuxièmement, que la décision attaquée n’est pas adressée à l’État membre concerné comme doivent l’être toutes les décisions en matière d’aides d’État et, troisièmement, qu’elle a explicitement fait référence à l’article 20, paragraphe 2, deuxième phrase, du règlement n o  659/1999, en invitant la plaignante à poursuivre le dialogue avec ses services si elle le considérait opportun.
24. La requérante fait valoir, en substance, qu’il ressort de la décision attaquée que la Commission a adopté une position définitive sur l’inexistence, en l’espèce, d’aides d’État et a par conséquent refusé d’ouvrir la procédure formelle d’examen. En pareilles circonstances, les arguments d’ordre formel invoqués par la Commission seraient dénués de pertinence.
25. Il convient de relever que la position de la Commission se résume, en substance, à considérer que, en réaction à une plainte en matière d’aides d’État, elle a la possibilité soit d’ouvrir la phase préliminaire d’examen qui aboutira à une décision au sens de l’article 4 du règlement n o  659/1999, soit, si elle considère qu’il n’y a pas de motifs suffisants pour se prononcer sur le cas, de classer la plainte sans ouvrir la phase préliminaire. Dans cette dernière hypothèse, le plaignant ne disposerait pas de voie de recours pour s’opposer au classement de la plainte.
26. Or, force est de constater que cette position a été invalidée par la jurisprudence de la Cour.
27. En effet, la Cour a jugé que l’examen d’une plainte en matière d’aides d’État entraîne nécessairement l’ouverture de la phase préliminaire d’examen que la Commission est obligée de clôturer par l’adoption d’une décision au titre de l’article 4 du règlement n o  659/1999. Dans l’hypothèse où la Commission constate, à la suite de l’examen d’une plainte, qu’une enquête ne permet pas de conclure à l’existence d’une aide d’État, elle refuse implicitement d’ouvrir la procédure formelle d’examen, mesure qu’il est impossible de qualifier de simple mesure provisoire (arrêt de la Cour du 18 novembre 2010, NDSHT/Commission, C-322/09 P, Rec. p. I-11911, points 49 à 51 et 53).
28. Ainsi, une fois que le plaignant a soumis des observations complémentaires à la suite d’une première lettre de la Commission l’informant, conformément à l’article 20, paragraphe 2, deuxième phrase, du règlement n o  659/1999, qu’elle considère qu’il n’y a pas de motifs suffisants pour se prononcer sur le cas, la Commission est tenue, conformément à l’article 13, paragraphe 1, de ce règlement, de clôturer la phase préliminaire d’examen par l’adoption d’une décision au titre de l’article 4, paragraphes 2, 3 ou 4, de ce règlement, à savoir une décision constatant l’inexistence de l’aide, de ne pas soulever d’objections ou d’ouvrir la procédure formelle d’examen (arrêt de la Cour du 17 juillet 2008, Athinaïki Techniki/Commission, C-521/06 P, Rec. p. I-5829, point 40).
29. En outre, pour déterminer si un acte de la Commission constitue une telle décision, il convient de prendre en compte uniquement la substance de celui-ci et non le fait qu’il satisfasse ou non à certaines exigences formelles, faute de quoi la Commission pourrait se soustraire au contrôle du juge par la simple méconnaissance de telles exigences formelles (arrêt Athinaïki Techniki/Commission, point 28 supra, points 44 à 46) .
30. En particulier, il découle de cette jurisprudence qu’il y a lieu de rejeter l’argument de la Commission selon lequel son obligation d’adopter une décision à l’issue de la phase préliminaire d’examen, ou la qualification juridique de sa réaction à une plainte, est subordonnée à une condition relative à la qualité des informations soumises par le plaignant, à savoir, leur pertinence ou leur caractère détaillé. Le faible niveau de qualité des informations soumises à l’appui d’une plainte ne saurait donc dispenser la Commission de son obligation d’ouvrir la phase préliminaire d’examen ni de clôturer cet examen par voie de décision au titre de l’article 4 du règlement n o  659/1999.
31. Il convient d’ajouter, par ailleurs, que, contrairement aux arguments formulés par la Commission, une telle interprétation de l’arrêt NDSHT/Commission, point 27 supra, ne lui impose pas une obligation d’examen démesurée dans des cas où les informations fournies par le plaignant sont vagues ou concernent un domaine très large. En effet, si les arrêts Athinaïki Techniki/Commission, point 28 supra, et NDSHT/Commission, point 27 supra, constatent, notamment, l’obligation de la Commission d’ouvrir, à la suite de la réception d’une plainte en matière d’aides d’État, la phase préliminaire d’examen et de la clôturer par une décision formelle, lesdits arrêts ne contiennent, en revanche, aucune indication quant à l’étendue de l’instruction que la Commission est tenue d’effectuer dans le cadre de ladite phase préliminaire d’examen.
32. En l’espèce, la requérante avait déjà présenté des observations complémentaires à la suite d’une première information de la Commission, en vertu de l’article 20, paragraphe 2, deuxième phrase, du règlement n o  659/1999, l’informant qu’elle n’entendait pas donner suite à la plainte. Dans ces circonstances, la Commission était tenue d’adopter une décision au titre de l’article 4 du règlement n o  659/1999. Ainsi qu’il ressort de la jurisprudence citée au point 29 ci-dessus, pour déterminer si la décision attaquée est une telle décision, il convient uniquement d’examiner si, compte tenu de sa substance et de l’intention de la Commission, cette dernière y a définitivement fixé sa position sur les mesures dénoncées par la requérante.
33. Or, la décision attaquée contient une telle prise de position définitive. En effet, il y est constaté, au terme d’un examen des circonstances de l’espèce, qu’« il ne semble pas que des ressources étatiques soient concernées » et qu’« [i]l est donc évident que les CAV ne retirent aucun gain supplémentaire injustifié ». La Commission a ajouté, s’agissant spécifiquement de la circonstance que le gouvernement italien a « réinvesti » un marché qui avait précédemment été libéralisé, que cela n’impliquait pas nécessairement qu’une aide d’État ait été accordée aux CAV. La Commission a donc clairement pris position en ce sens que, selon elle, les mesures dénoncées par la requérante, tels que précisées dans ses observations complémentaires, n’étaient pas constitutives d’une aide d’État. Par conséquent, il convient de qualifier la décision attaquée de décision adoptée au titre de l’article 4, paragraphe 2, du règlement n o  659/1999, aux termes duquel, « [s]i la Commission constate, après un examen préliminaire, que la mesure notifiée ne constitue pas une aide, elle le fait savoir par voie de décision ».
34. Il convient d’ajouter que, conformément à la jurisprudence citée au point 29 ci-dessus, l’inobservation manifeste des formalités requises pour une décision au titre de l’article 4 du règlement n o  659/1999 ne fait pas obstacle à une telle qualification.
35. Dès lors, la première fin de non-recevoir soulevée par la Commission doit être rejetée.
2. Sur la seconde fin de non-recevoir, tirée du défaut de qualité pour agir de la requérante
36. La Commission fait valoir que la requérante conteste uniquement sur le fond l’appréciation de ses services concernant l’insuffisance d’éléments appropriés pour poursuivre l’examen de la plainte, en invoquant des moyens tirés de la violation des formes substantielles, du défaut de motivation et de la violation de l’article 107 TFUE, ainsi que de la dénaturation des faits. En revanche, dans aucun point de sa requête, la requérante ne se référerait à la protection de ses droits procéduraux ou à d’éventuelles indications démontrant l’existence de sérieuses difficultés qu’auraient rencontrées les services de la Commission lors de l’évaluation préliminaire des supposées mesures d’aide. La Commission souligne, dans ce contexte, qu’il n’appartient pas au Tribunal de requalifier les griefs soulevés quant au fond de la décision de griefs visant à la protection des droits procéduraux de la requérante. La Commission considère, dès lors, que la requérante doit démontrer qu’elle est individuellement concernée par la décision attaquée, ce qu’elle n’a pas fait en l’espèce.
37. En outre, il ne ressortirait pas de la requête si la requérante agit aux fins de la protection de ses propres intérêts en tant qu’association ou, au contraire, aux fins de la protection des intérêts d’une ou de plusieurs entreprises qu’elle pourrait représenter. La requérante ne donnerait aucune précision quant aux entreprises qu’elle représente et n’indiquerait pas non plus avoir reçu un mandat pour agir au nom de ces entreprises.
38. La requérante s’oppose à ces arguments, en faisant valoir qu’il est notoire qu’elle représente les sociétés, entités et groupements ayant obtenu des concessions pour la construction et/ou l’exploitation d’autoroutes et de tunnels routiers en Italie.
39. En l’espèce, en premier lieu, elle interviendrait pour protéger l’intérêt de ses 23 membres en ce qui concerne la privation de la possibilité de participer à un appel d’offres en vue de la concession du Passante, attribué directement aux CAV. En second lieu, elle agirait dans l’intérêt de trois de ses membres, à savoir Società delle autostrade di Venezia e Padova SpA (ci-après « SAVP »), Autovie Venete SpA et Autostrade per l’Italia SpA, qui sont chacun concessionnaire pour une section de la Tangenziale et qui sont notamment lésées dans leur position de marché par la déviation de la circulation automobile vers le Passante, occasionnée par l’augmentation du péage sur la Tangenziale.
40. Selon une jurisprudence constante, les sujets autres que les destinataires d’une décision ne sauraient prétendre être individuellement concernés que si cette décision les atteint en raison de certaines qualités qui leur sont particulières ou d’une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne et, de ce fait, les individualise d’une manière analogue à celle dont le destinataire d’une telle décision le serait (arrêts de la Cour du 15 juillet 1963, Plaumann/Commission, 25/62, Rec. p. 197, 223 ; du 13 décembre 2005, Commission/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, C-78/03 P, Rec. p. I-10737, point 33, et du 22 décembre 2008, British Aggregates/Commission, C-487/06 P, Rec. p. I-10505, point 26).
41. S’agissant d’une décision de la Commission en matière d’aides d’État, il convient de rappeler que, dans le cadre de la procédure de contrôle des aides d’État prévue à l’article 108 TFUE, doivent être distinguées, d’une part, la phase préliminaire d’examen des aides instituée par le paragraphe 3 de cet article, qui a seulement pour objet de permettre à la Commission de se former une première opinion sur la compatibilité partielle ou totale de l’aide en cause et, d’autre part, la phase d’examen visée au paragraphe 2 du même article. Ce n’est que dans le cadre de celle-ci, qui est destinée à permettre à la Commission d’avoir une information complète sur l’ensemble des données de l’affaire, que le traité prévoit l’obligation, pour la Commission, de mettre en demeure les intéressés de présenter leurs observations (arrêts de la Cour du 2 avril 1998, Commission/Sytraval et Brink’s France, C-367/95 P, Rec. p. I-1719, point 38 ; Commission/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, point 40 supra, point 34, et British Aggregates/Commission, point 40 supra, point 27).
42. Il en résulte que, lorsque, sans ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE, la Commission constate, par une décision prise sur le fondement du paragraphe 3 du même article, qu’une aide est compatible avec le marché intérieur, les bénéficiaires de ces garanties de procédure ne peuvent en obtenir le respect que s’ils ont la possibilité de contester devant le juge de l’Union cette décision. Pour ces motifs, celui-ci déclare recevable un recours visant à l’annulation d’une telle décision, introduit par un intéressé au sens de l’article 108, paragraphe 2, TFUE, lorsque l’auteur de ce recours tend, par l’introduction de celui-ci, à faire sauvegarder les droits procéduraux qu’il tire de cette dernière disposition (voir arrêts Commission/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, point 40 supra, point 35, et la jurisprudence citée, et British Aggregates/Commission, point 40 supra, point 28).
43. En revanche, si le requérant met en cause le bien-fondé de la décision d’appréciation de l’aide en tant que telle, le simple fait qu’il puisse être considéré comme intéressé au sens de l’article 108, paragraphe 2, TFUE ne saurait suffire pour admettre la recevabilité du recours. Il doit alors démontrer qu’il a un statut particulier au sens de l’arrêt Plaumann/Commission, point 40 supra. Il en serait notamment ainsi au cas où la position sur le marché du requérant serait substantiellement affectée par l’aide faisant l’objet de la décision en cause (arrêts de la Cour du 28 janvier 1986, Cofaz e.a./Commission, 169/84, Rec. p. 391, points 22 à 25 ; Commission/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, point 40 supra, point 37, et du 9 juillet 2009, 3F/Commission, C-319/07 P, Rec. p. I-5963, point 34).
Sur l’objectif du présent recours
44. En l’espèce, en premier lieu, il a été constaté, au point 33 ci-dessus, que la décision attaquée est une décision, au sens de l’article 4, paragraphe 2, du règlement n o  659/1999, par laquelle la Commission refuse d’ouvrir la procédure formelle d’examen en ce qui concerne l’aide illégale présumée.
45. En second lieu, force est de constater que les conclusions présentées par la requérante devant le Tribunal et les moyens soulevés à l’appui de celles-ci tendent à obtenir l’annulation de la décision attaquée sur le fond, au motif que les faits dénoncés dans sa plainte constituaient une aide incompatible avec le marché intérieur. En effet, les deux moyens présentés par la requérante sont intitulés, d’une part, « Violation des formes substantielles. Défaut et contrariété des motifs. Violation de l’article [107 TFUE] par l’adjudication directe de la concession de la construction et de la gestion du Passante di Mestre aux CAV » et, d’autre part, « Violation des formes substantielles. Défaut et contrariété des motifs. Dénaturation des faits. Violation de l’article [107 TFUE] par le biais de l’augmentation tarifaire intervenue sur [la Tangenziale] ». Par ailleurs, dans les développements présentés sous ces deux moyens, elle a essentiellement exposé les raisons pour lesquelles elle estimait que les mesures contestées par elle devaient être qualifiées d’aides d’État. En revanche, la requérante n’a pas demandé l’annulation de la décision attaquée au motif que la Commission avait violé l’obligation d’ouvrir la procédure formelle d’examen visée à l’article 108, paragraphe 2, TFUE ou au motif que son droit d’être associée à cette procédure, au sens de la jurisprudence citée au point 41 ci-dessus, lui avait été soustrait, au mépris de ladite disposition.
46. Il y a lieu d’ajouter, à cet égard, que ce constat ne saurait être renversé par l’argument de la requérante selon lequel l’aspect de la protection des droits procéduraux est « intrinsèquement lié » à la requête introduite par elle, bien que cela ne soit pas expressément indiqué. En effet, la Cour a souligné, dans des circonstances comparables à celles de l’espèce, que le Tribunal ne saurait requalifier les moyens soulevés par la requérante, altérant par cela l’objet du litige porté devant lui (arrêt Commission/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, point 40 supra, points 44 et 45).
47. Dès lors, conformément à la jurisprudence citée au point 43 ci-dessus, la requérante doit démontrer qu’elle a un statut particulier au sens de l’arrêt Plaumann/Commission, point 40 supra.
48. Il y a lieu de rappeler, à cet égard, qu’une association professionnelle qui est chargée de défendre les intérêts collectifs de ses membres n’est en principe recevable à introduire un recours en annulation contre une décision finale de la Commission en matière d’aides d’État que dans deux hypothèses, à savoir, premièrement, si les entreprises qu’elle représente ou certaines d’entre elles ont qualité pour agir à titre individuel et, deuxièmement, si elle peut faire valoir un intérêt propre, notamment parce que sa position de négociatrice a été affectée par l’acte dont l’annulation est demandée (arrêts du Tribunal du 12 décembre 1996, AIUFASS et AKT/Commission, T-380/94, Rec. p. II-2169, point 50 ; du 9 septembre 2009, Diputación Foral de Álava e.a./Commission, T-227/01 à T-229/01, T-265/01, T-266/01 et T-270/01, Rec. p. II-3029, point 108, et ordonnance du Tribunal du 29 mars 2012, Asociación Española de Banca/Commission, T-236/10, point 19).
Sur les intérêts défendus par la requérante dans le cadre du présent recours
49. En l’espèce, la Commission ne conteste pas que la requérante – ainsi que l’indique d’ailleurs son nom – est une organisation représentant des concessionnaires de construction et de gestion d’autoroutes en Italie. En revanche, elle fait valoir que l’introduction du présent recours ne fait pas partie des objectifs statutaires de la requérante.
50. Il convient de relever, à cet égard, que l’article 3, sous a), des statuts de la requérante dispose que cette dernière a pour vocation « d’étudier les problèmes techniques, administratifs, financiers et juridiques, ainsi que fiscaux, présentant un intérêt général pour ses membres dans le secteur des autoroutes et des tunnels attribués en concession, ainsi que dans celui des infrastructures de transport en général attribuées en concession, et de déterminer les critères et les modalités à suivre aux fins de leur résolution ». Même si cette formulation ne prévoit pas expressément l’introduction d’un recours devant le Tribunal, une telle habilitation est toutefois implicitement couverte par la mission d’« étudier des problèmes administratifs et juridiques » et de « déterminer les modalités à suivre aux fins de leur résolution ».
51. Cette interprétation se trouve confirmée par le procès-verbal n o  275 du conseil d’administration de la requérante, du 22 mai 2008, produit par la requérante. Il découle notamment de ce document que, sur la base d’une note intitulée « CAV – Actions de l’Aiscat en vue de la protection du marché de la construction et de la gestion des infrastructures autoroutières », l’attribution de la concession pour le Passante ainsi que l’augmentation du péage sur la Tangenziale ont fait l’objet de débats au sein dudit conseil d’administration, auquel participaient, notamment, les représentants de SAVP, Autovie Venete et Autostrade per l’Italia. Ledit procès-verbal contient, notamment, le passage suivant :
« CAV
Le président, abordant la question des CAV, société mixte constituée par l’ANAS et la région de Vénétie, et celle des actions de l’Aiscat en vue de la protection du marché de la construction et de la gestion des infrastructures autoroutières, annonce que [la requérante] a le devoir d’exercer une action légale, un recours fondé sur l’illégalité au regard du droit communautaire, sous de nombreux aspects, de la mise en œuvre de l’article 2, paragraphe 290, de la loi n o  244, du 24 décembre 2007.
Le Conseil en convient. »
52. Ce procès-verbal permet de conclure que les représentants des membres de la requérante participant à la réunion du 22 mai 2008 partaient du principe que les attributions statutaires de la requérante pouvaient inclure, le cas échéant, l’introduction d’un recours en justice. Dans ces circonstances, contrairement à l’argument de la Commission, est dépourvue de pertinence l’absence de mention, dans le procès-verbal de ladite réunion, d’une habilitation spécifique à introduire le présent recours contre la décision attaquée, qui n’avait pas encore été adoptée à la date de la réunion du 22 mai 2008.
53. Par ailleurs, contrairement à ce que semble considérer la Commission, il n’est pas nécessaire qu’une association dont les missions statutaires incluent la défense des intérêts de ses membres dispose, en plus, d’un mandat ou d’une procuration spécifiques, établis par les membres dont elle défend les intérêts, afin de se voir reconnaître la qualité pour agir devant les juridictions de l’Union.
54. De même, puisque l’introduction de recours en justice est couverte par les missions statutaires de la requérante, le fait que certains de ses membres puissent, par la suite, se distancier de l’introduction d’un recours n’est pas de nature à supprimer son intérêt à agir. Ainsi, la lettre du représentant de Autovie Venete du 31 juillet 2012, produite par l’intervenante, dans laquelle il déclare que Autovie Venete n’a aucun intérêt au présent recours, est dépourvue de pertinence aux fins de l’appréciation de l’intérêt à agir de la requérante.
55. Enfin, il ressort sans équivoque des pièces du dossier que la requérante agit, dans le cadre du présent recours, pour protéger non ses propres intérêts en tant qu’association, mais ceux de ses membres. À cet égard, d’une part, il convient de relever que la requérante mentionne dans la requête, la distorsion de la concurrence à laquelle doivent faire face, selon elle, « les acteurs présents sur le marché [des concessions d’autoroutes] » en raison de l’attribution de la concession aux CAV sans appel d’offres. D’autre part, elle identifie trois sociétés qui seraient particulièrement affectées par les augmentations tarifaires du péage sur la Tangenziale, en ce qu’elles détiennent chacune la concession pour une section de la Tangenziale, à savoir SAVP, Autovie Venete et Autostrade per l’Italia. Les déclarations de la requérante dans les observations sur l’exception d’irrecevabilité, où elle déclare expressément ne pas protéger ses propres intérêts, mais ceux de ses membres, ne font donc que confirmer des indications déjà fournies dans la requête.
56. Il est vrai que, contrairement à ce que la requérante a affirmé dans la requête, s’agissant des trois sociétés identifiées par elle comme étant les concessionnaires de différentes sections de la Tangenziale, la concession de SAVP sur une section de la Tangenziale a expiré le 30 novembre 2009 et cette société ne fait plus, depuis cette date, partie de ses membres. La requérante a confirmé ces faits dans le cadre de sa réponse aux questions écrites du Tribunal.
57. Néanmoins, il reste deux autres sociétés, membres de la requérante, dont elle fait valoir que les intérêts sont affectés par les mesures mises en cause dans la plainte, à savoir Autovie Venete et Autostrade per l’Italia.
58. Il convient donc de retenir que la requérante, d’une part, est une association professionnelle qui est chargée de défendre les intérêts collectifs de ses membres, au sens de la jurisprudence citée au point 48 ci-dessus et, d’autre part, a clairement indiqué, dans la requête, que le recours visait à défendre les intérêts de certains de ses membres.
Sur l’affectation individuelle des membres de la requérante
59. Conformément à la jurisprudence citée au point 48 ci-dessus, il convient en outre d’examiner si des membres de la requérante avaient un statut particulier, au sens de l’arrêt Plaumann/Commission, point 40 supra.
60. À titre liminaire, il y a lieu de rappeler, s’agissant de l’étendue du contrôle juridictionnel, qu’il n’appartient pas au juge de l’Union, au stade de la recevabilité, de se prononcer de façon définitive sur les rapports de concurrence entre les membres de la requérante et l’entreprise bénéficiaire de la subvention. Dans ce contexte, il incombe seulement à la requérante, qui est une association regroupant les sociétés, entités et groupements qui ont obtenu des concessions pour la construction et/ou pour l’exploitat ion d’autoroutes et de tunnels routiers en Italie, d’indiquer de façon pertinente les raisons pour lesquelles l’aide présumée est susceptible de léser les intérêts légitimes d’un ou de plusieurs de ses membres en affectant substantiellement leur position sur le marché en cause (voir, par analogie, arrêt Cofaz e.a./Commission, point 43 supra, point 28, et arrêt du Tribunal du 21 octobre 2004, Lenzing/Commission, T-36/99, Rec. p. II-3597, point 80).
61. Par ailleurs, s’agissant du domaine des aides d’État, les sujets autres que les destinataires mettant en cause le bien-fondé d’une décision d’appréciation de l’aide sont considérés comme individuellement concernés par ladite décision au cas où leur position sur le marché est substantiellement affectée par l’aide faisant l’objet de la décision en cause (voir, en ce sens, arrêts Cofaz e.a./Commission, point 43 supra, points 22 à 25, et Commission/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, point 40 supra, points 37 et 70).
62. Il y a lieu d’examiner cette question séparément pour les deux mesures mises en cause par la requérante devant le Tribunal, à savoir pour l’attribution sans appel d’offres de la concession pour le Passante et pour l’augmentation du péage sur la Tangenziale.
– Sur l’attribution sans appel d’offres de la concession pour le Passante
63. En l’absence de toute indication des parties sur le marché pertinent, il y a lieu d’identifier le marché pertinent comme celui des concessions autoroutières en Italie, sur lequel les 23 membres de la requérante, exploitants d’autoroutes à péage, représentent la demande, face à l’État, représenté par l’ANAS, qui attribue les concessions. Selon les statistiques présentées par la requérante, le réseau des autoroutes à péage en Italie comprenait en novembre 2009 environ 5 500 km.
64. Concernant la détermination d’une affectation substantielle de la position sur le marché, la Cour a eu l’occasion de préciser que la seule circonstance qu’un acte tel que la décision attaquée soit susceptible d’exercer une certaine influence sur les rapports de concurrence existant dans le marché pertinent et que l’entreprise concernée se trouvait dans une quelconque relation de concurrence avec le bénéficiaire de cet acte ne saurait en tout état de cause suffire pour que ladite entreprise puisse être considérée comme individuellement concernée par ledit acte (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 10 décembre 1969, Eridania e.a./Commission, 10/68 et 18/68, Rec. p. 459, point 7 ; ordonnance de la Cour du 21 février 2006, Deutsche Post et DHL Express/Commission, C-367/04 P, non publiée au Recueil, point 40, et arrêt de la Cour du 22 novembre 2007, Espagne/Lenzing, C-525/04 P, Rec. p. I-9947, point 32).
65. Dès lors, une entreprise ne saurait se prévaloir uniquement de sa qualité de concurrente par rapport à l’entreprise bénéficiaire, mais doit établir, en outre, qu’elle est dans une situation de fait qui l’individualise d’une manière analogue à celle du destinataire (arrêt de la Cour du 23 mai 2000, Comité d’entreprise de la Société française de production e.a./Commission, C-106/98 P, Rec. p. I-3659, point 41 ; ordonnance Deutsche Post et DHL Express/Commission, point 64 supra, point 41, et arrêt Espagne/Lenzing, point 64 supra, point 33).
66. Toutefois, la démonstration d’une atteinte substantielle portée à la position d’un concurrent sur le marché ne saurait être limitée à la présence de certains éléments indiquant une dégradation de ses performances commerciales ou financières, mais peut être faite en démontrant l’existence d’un manque à gagner ou une évolution moins favorable que celle qui aurait été enregistrée en l’absence d’une telle aide (arrêt Espagne/Lenzing, point 64 supra, point 35).
67. En l’espèce, s’agissant de l’affectation substantielle de la position sur le marché des membres de la requérante par l’attribution sans appel d’offres de la concession pour le Passante, il convient de constater que la requérante expose dans la requête les raisons pour lesquelles elle considère qu’une telle attribution directe constitue une infraction à l’interdiction de principe des aides d’État. Dans le cadre de ses observations sur l’exception d’irrecevabilité, elle fait valoir l’intérêt de ses 23 membres qui auraient été privés de la possibilité de participer à un appel d’offres en vue de la concession pour la gestion du Passante.
68. Or, dans un marché portant sur un total de 5 500 km d’autoroutes à péage, si l’attribution sans appel d’offres de la concession pour un tronçon d’autoroute d’une longueur d’environ 32 km peut avoir une certaine incidence sur la concurrence, en ce sens que les autres acteurs n’ont pas eu l’occasion d’augmenter la longueur des réseaux respectivement exploités par eux, elle ne saurait être considérée en tant que telle, comme constituant une affectation substantielle de la position concurrentielle de ces autres acteurs. Dès lors, la requérante a manqué d’établir que ses membres étaient affectés par la décision attaquée d’une manière différente par rapport à tout autre acteur économique désireux d’exploiter la concession pour le Passante.
69. Il y a donc lieu de conclure que, s’agissant de l’attribution sans appel d’offres de la concession pour le Passante, les membres de la requérante n’étaient pas individuellement concernés par la décision attaquée. Par conséquent, ils n’auraient pas été recevables à introduire eux-mêmes un recours à cet égard et la requérante est également irrecevable à introduire un recours en représentation de leurs intérêts.
– Sur l’augmentation du péage sur la Tangenziale
70. En l’absence de toute indication des parties, il y a lieu d’identifier le marché pertinent comme celui de la mise à disposition de liaisons autoroutières au trafic en transit, moyennant le versement d’un péage, sur les deux itinéraires pour lesquels il existe une concurrence entre la Tangenziale et le Passante. Il s’agit, premièrement, du trajet, dans les deux sens, entre le point, sur l’autoroute A4 venant de Padoue, où se séparent la Tangenziale et le Passante et l’intersection du Passante avec l’autoroute A27 en direction de Belluno. Ce trajet peut être accompli soit en empruntant le Passante jusqu’à son intersection avec l’A27 en direction de Belluno, soit en empruntant d’abord l’autoroute A57 et en bifurquant ensuite sur l’A27 vers le nord, en direction de Belluno. Deuxièmement, il s’agit du trajet, dans les deux sens, entre le point, sur l’autoroute A4 venant de Padoue, où se séparent la Tangenziale et le Passante et le point sur l’autoroute A4 vers Trieste où la Tangenziale rejoint l’autoroute A4. Ce trajet peut être accompli soit en empruntant le Passante sur toute sa longueur, soit en empruntant l’autoroute A57 sur toute sa longueur.
71. C’est sur ces deux itinéraires, qui peuvent être effectués en empruntant soit la Tangenziale soit le Passante, que les titulaires respectifs des concessions sur lesdits tronçons sont en concurrence les uns avec les autres. Ce marché est caractérisé notamment par le fait que les automobilistes ont le choix entre seulement deux offres concurrentes. Il existe donc un rapport direct de concurrence entre le titulaire de la concession sur le Passante, d’une part, et les titulaires de la concession de la Tangenziale, d’autre part.
72. À cet égard, il convient de rappeler que, ainsi qu’il a été constaté au point 56 ci-dessus, la société SAVP n’était plus, au moment de l’introduction du recours, titulaire d’une concession autoroutière sur la Tangenziale ni, par ailleurs, membre de la requérante. S’agissant de l’affectation individuelle des membres de la requérante, aux fins de l’examen de la recevabilité du présent recours, il convient donc de tenir compte uniquement de la situation des sociétés Autovie Venete et Autostrade per l’Italia. Alors que Autovie Venete est concessionnaire d’un tronçon d’environ dix kilomètres de la Tangenziale, situé entre Mestre (Italie) et la jonction avec le Passante en direction de Trieste, Autostrade per l’Italia est concessionnaire du tronçon de l’autoroute A27 en direction de Belluno (Italie), reliant l’autoroute A57 et le Passante, d’environ six kilomètres.
73. Afin de démontrer une nette diminution du trafic sur la Tangenziale à partir de la date de mise en service du Passante, la requérante a produit des données sur l’évolution du trafic pour les mois de janvier à juillet 2009, par rapport à la même période en 2008. Ces données font apparaître, pour les sept premiers mois de 2009, une diminution des véhicules-kilomètres d’environ 13 % pour les véhicules légers et d’environ 28 % pour les véhicules lourds, pour la part du réseau gérée à l’époque par SAVP, dont la plus grande partie (16 km sur les 23,3 km gérés par SAVP) est située sur la Tangenziale (l’autre partie étant constituée par la bretelle reliant la Tangenziale à l’aéroport Venise-Tessera). Même si ces données, d’une part, ne fournissent des renseignements que sur une partie de la Tangenziale et, d’autre part, contiennent des flux de trafic qui ne se situent pas sur la Tangenziale, il peut en être déduit que le trafic sur la Tangenziale a baissé de manière significative après la mise en service du Passante. Ces chiffres n’ont pas été valablement contestés. En effet, l’intervenante a affirmé, lors de l’audience, disposer « d’autres chiffres », sans toutefois les préciser ni fournir de preuves à cet égard. La Commission, pour sa part, n’a pas contesté les données fournies par la requérante. Elle s’est bornée à contester le lien de causalité entre l’augmentation du péage sur la Tangenziale et la diminution du trafic sur ce tronçon, cette dernière étant due, à son avis, au simple fait de la mise en service du Passante en tant qu’itinéraire concurrent.
74. Il convient de concéder, à cet égard, que le flux du trafic sur la Tangenziale était déjà susceptible de diminuer substantiellement en raison du seul fait de l’ouverture du Passante et qu’il ne semble pas possible de déterminer dans quelle mesure cette diminution a été aggravée par le fait que, en plus, le péage sur la Tangenziale a été augmenté. Toutefois, il peut être raisonnablement supposé que la diminution enregistrée est plus importante que si le péage n’avait pas été augmenté. Il n’est d’ailleurs pas disputé entre les parties que l’objectif commun des deux mesures était précisément de dévier vers le Passante le trafic en transit, afin d’en décharger la Tangenziale. Les autorités italiennes ont donc, de toute évidence, considéré que, dans l’hypothèse d’un péage moins élevé pour le transit sur la Tangenziale par rapport au transit sur le Passante, la seule mise en service de ce dernier en tant qu’itinéraire alternatif n’allait pas être suffisante pour dévier le trafic vers ce nouveau tronçon dans la mesure voulue. En effet, s’il en était autrement, il n’aurait pas été nécessaire de procéder à ladite augmentation du péage.
75. Il s’ensuit qu’il y a lieu de rejeter l’argument, avancé par la Commission lors de l’audience, selon lequel le transfert de circulation depuis la Tangenziale vers le Passante se serait produit de la même manière en l’absence de l’équivalence de péage entre ces deux itinéraires, le choix des conducteurs s’effectuant exclusivement en fonction de la situation du trafic.
76. En outre, étant donné que, ainsi qu’il a été exposé au point 70 ci-dessus, le marché pertinent est celui de la mise à disposition de liaisons autoroutières au trafic en transit, moyennant le versement d’un péage, sur les deux itinéraires pour lesquels il existe une concurrence entre la Tangenziale et le Passante, c’est par rapport à ce marché restreint qu’il convient d’apprécier l’affectation substantielle de la position sur le marché d’Autovie Venete et d’Autostrade per l’Italia, et non par rapport au marché beaucoup plus vaste des concessions autoroutières dans l’ensemble de l’Italie. Par conséquent, il convient de rejeter l’argument avancé par la Commission lors de l’audience, selon lequel, par rapport aux réseaux d’une longueur totale de 230 km et de 3 000 km respectivement gérés par Autovie Venete et Autostrade per l’Italia, une augmentation du péage sur les courtes sections gérées par elles sur la Tangenziale, telles qu’identifiées au point 72 ci-dessus, ne permettrait pas de conclure à une affectation substantielle de leur position sur le marché.
77. Enfin, il convient de souligner que le trafic de poids lourds, pour lequel la diminution du trafic a été la plus importante, constitue le segment le plus lucratif pour les concessionnaires d’autoroutes, de sorte qu’une diminution dans ce segment est particulièrement susceptible d’affecter, de manière substantielle, leurs recettes d’exploitation.
78. Dans ces conditions, il convient de considérer que la requérante a démontré à suffisance de droit que, en raison de l’augmentation du péage sur la Tangenziale qui a fait l’objet de la plainte, deux de ses membres, à savoir Autovie Venete et Autostrade per l’Italia, se trouvent dans une situation de fait qui les individualise d’une manière analogue à celle du destinataire de la décision attaquée, au sens de la jurisprudence citée au point 65 ci-dessus, et que leurs résultats commerciaux ont connu une évolution moins favorable que celle qui aurait été enregistrée en l’absence d’une telle mesure, au sens de la jurisprudence citée au point 66 ci-dessus. Il convient d’ajouter que, en tant que titulaires des concessions sur la Tangenziale, ces deux sociétés ont été les seules, avec SAVP, à être négativement affectées par ladite augmentation de péage et que cette dernière a profité à leur seul concurrent sur le marché pertinent, à savoir les CAV en tant que titulaires de la concession sur le Passante.
79. Il s’ensuit que tant Autovie Venete qu’Autostrade per l’Italia auraient été recevables à introduire elles-mêmes un recours contre la décision attaquée, dans la mesure où cette dernière portait refus d’ouvrir la procédure formelle d’examen à l’égard de l’augmentation du péage. Par conséquent, le recours introduit par la requérante en représentation de leurs intérêts est également recevable pour ce qui concerne l’augmentation du péage.
80. Dès lors, il convient de faire droit à la seconde fin de non-recevoir s’agissant de l’attribution directe de la concession pour la gestion du Passante et de la rejeter s’agissant de l’augmentation du péage sur la Tangenziale.
3. Conclusion sur la recevabilité
81. Par conséquent, il y a lieu de faire droit à l’exception d’irrecevabilité s’agissant de l’attribution directe de la concession pour le Passante et de la rejeter pour le surplus. Le recours est donc recevable dans la mesure où il conteste la constatation, faite dans la décision attaquée, selon laquelle l’augmentation du péage sur la Tangenziale ne constitue pas une aide d’État. En revanche, il est irrecevable pour autant qu’il conteste la constatation selon laquelle l’attribution directe de la concession pour le Passante ne constitue pas une aide d’État.
B – Sur le fond
82. La requérante soulève deux moyens, tirés, en substance, de la violation des formes substantielles, de la violation de l’obligation de motivation, de la violation de l’article 107 TFUE et de la dénaturation des faits.
1. Sur le premier moyen, tiré de la violation des formes substantielles, du défaut et de la contrariété des motifs et de la violation de l’article 107 TFUE, s’agissant de l’adjudication directe aux CAV de la concession de la construction et de la gestion du Passante
83. Le premier moyen, qui est exclusivement dirigé contre la constatation selon laquelle l’attribution directe de la concession pour le Passante ne constitue pas une aide d’État ne saurait utilement être soulevé à l’encontre de la constatation selon laquelle l’augmentation du péage sur la Tangenziale ne constitue pas une aide d’État. Compte tenu du point 81 ci-dessus, il doit donc être écarté comme étant inopérant.
2. Sur le second moyen, tiré de la violation des formes substantielles, du défaut et de la contrariété des motifs, de la dénaturation des faits et de la violation de l’article 107 TFUE, s’agissant de l’augmentation du péage intervenue sur la Tangenziale
a) Sur les griefs tirés de la violation des formes substantielles, de la violation de l’obligation de motivation et de la dénaturation des faits
84. S’agissant de ces griefs, invoqués par la requérante dans le cadre de son second moyen, il convient de constater, ainsi que la Commission l’a fait valoir à bon droit s’agissant de l’obligation de motivation, qu’ils sont mentionnés uniquement dans l’intitulé du second moyen et ne sont étayés par aucun argument, et ce ni dans la requête ni dans la réplique.
85. Par conséquent, il convient de rejeter comme irrecevables, conformément à l’article 44, paragraphe 1, sous c), du règlement de procédure, les griefs tirés de la violation des formes substantielles, de la violation de l’obligation de motivation et de la dénaturation des faits, soulevés dans le cadre du second moyen.
b) Sur le grief tiré de la violation de l’article 107 TFUE
86. La requérante fait valoir que la construction du Passante a été financée au moyen d’une augmentation tarifaire sur la Tangenziale et que cette augmentation, qui a entraîné une égalité du péage pour les deux tronçons, a produit un effet de distorsion de la concurrence en détournant du trafic de la Tangenziale au profit du Passante.
87. La Commission considère que ni le fait que le concessionnaire d’un tronçon d’autoroute perçoive un péage, ni le fait que ce péage soit augmenté n’impliquent un transfert de ressources d’État.
88. Il convient de souligner, à cet égard, que la requérante ne prétend pas que les conditions de la convention de concession pour le Passante, conclue le 30 janvier 2009 entre l’ANAS et les CAV, seraient constitutives d’une aide d’État en ce qu’il existerait un déséquilibre entre les obligations des CAV au titre de ladite convention, d’une part, et les bénéfices que cette dernière pourrait tirer de la concession, d’autre part. En effet, le grief soulevé par la requérante se limite à la question de l’augmentation du péage sur la Tangenziale et de l’affectation des recettes de cette augmentation au remboursement des coûts de construction du Passante.
89. Ainsi qu’il a été constaté au point 33 ci-dessus, la décision attaquée est une décision au titre de l’article 4, paragraphe 2, du règlement n o  659/1999, puisqu’elle consiste en la constatation de la Commission, à l’issue de la phase préliminaire d’examen, selon laquelle l’augmentation du péage sur la Tangenziale ne constitue pas une aide. La requérante fait valoir, en substance, que la Commission aurait, au contraire, dû constater que ladite mesure constituait une aide d’État.
90. L’article 107, paragraphe 1, TFUE déclare incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.
Sur les circonstances factuelles de l’espèce
91. À titre liminaire, il convient de circonscrire les modalités de l’augmentation en question du péage et de l’utilisation du produit de cette augmentation.
92. L’augmentation du péage sur la Tangenziale a été décidée pour la première fois par la delibera (décision administrative) n o  128 du Comitato interministeriale per la programmazione economica (Comité interministériel pour la programmation économique, CIPE), du 6 avril 2006 (GURI n o  142, du 21 juin 2006, p. 16). En effet, cet acte autorise « l’insertion, dans les actes complémentaires […] aux conventions en vigueur avec les sociétés qui gèrent les autoroutes interférant avec le Passante di Mestre, des clauses prévoyant l’isopéage […] afin de garantir, dans le temps, le flux de ressources nécessaires à la réalisation du Passante ». Il ressort du dossier que le principe de l’« isopéage » signifie que les automobilistes en transit, dans les deux sens, entre Padoue et Trieste et entre Padoue et Belluno, ont le choix entre deux itinéraires sans qu’il existe aucune différence quant au prix du péage.
93. Le montant de l’augmentation du péage a été fixé par la delibera n o  3 du CIPE, du 26 janvier 2007 (GURI n o  96, du 26 avril 2007, p. 79). Conformément à cet acte, l’augmentation devait consister en l’ajout, au kilométrage effectif parcouru par le trafic en transit, dans les deux sens, sur la Tangenziale, tant sur le tronçon Padoue-Trieste que sur le tronçon Padoue-Belluno, d’une distance fictive de 10,14 km à compter du 1 er  février 2007 et de 20,28 km à compter du 1 er  janvier 2008.
94. À la suite d’un retard dans la mise en service du Passante, ces dernières dates ont ultérieurement été reportées aux 1 er  mai 2008 et 1 er  janvier 2009 par la delibera n o  24 du CIPE, du 27 mars 2008 (GURI n o  157, du 7 juillet 2008, p. 55).
95. Conformément aux dispositions des delibere citées aux points précédents, les modalités de l’augmentation du péage ont été inscrites dans les conventions de concession liant l’ANAS, d’une part, et les sociétés gestionnaires de la Tangenziale et du Passante, d’autre part.
96. Conformément à l’article 4 de la convention de concession pour le Passante, conclue le 30 janvier 2009 entre l’ANAS et les CAV (ci-après la « Convention »), la concession relative au Passante prend fin le 31 décembre 2032. Aux termes de l’article 6.2 de la Convention, les CAV se sont, notamment, engagés, à rembourser à l’ANAS, jusqu’au 30 juin 2010, la totalité des dépenses effectuées par cette dernière au titre de la construction du Passante. Il découle en effet du dossier et, notamment, de l’article 3.2, sous d), de la Convention, que la construction du Passante a, dans un premier temps, été financée par l’ANAS.
97. Il découle de l’article 6.4 de la Convention que, en contrepartie, les CAV bénéficieront :
– premièrement, du produit de l’augmentation du péage appliqué sur la Tangenziale ;
– deuxièmement, des recettes du péage sur le Passante ;
– troisièmement, dès le 30 novembre 2009, des recettes de l’ancienne concession de SAVP, reprise par les CAV, sur une partie de la Tangenziale ;
– quatrièmement, des recettes résultant des sous-concessions relatives aux aires de service.
98. Ainsi, en fin de compte, le produit de l’augmentation du péage appliqué sur la Tangenziale et les autres composantes mentionnées au point précédent permettent à l’État italien de récupérer les sommes qu’il a dépensées aux fins de la construction du Passante.
99. S’agissant des détails de l’augmentation du péage, l’article 6.4 de la Convention reprend, en substance, les dispositions des delibere du CIPE citées aux points 93 et 94 ci-dessus, en stipulant l’ajout, au kilométrage effectif parcouru par le trafic en transit, dans les deux sens, sur la Tangenziale, tant sur le tronçon Padoue-Trieste que sur le tronçon Padoue-Belluno, d’une distance fictive de 10,14 km à compter du 1 er  mai 2008 et de 20,28 km à compter du 1 er  janvier 2009. Selon les indications données par les CAV dans la réponse aux questions écrites du Tribunal et confirmées oralement par les parties lors de l’audience, cette augmentation diminuera progressivement, conformément au plan économique et financier annexé à la Convention, jusqu’au terme de cette dernière. Ainsi, le kilométrage additionnel était de 19,88 km en 2010, de 19,48 km en 2011 et de 19,1 km depuis le 1 er  janvier 2012.
100. Quant aux modalités de perception et de transfert des montants perçus au titre du kilométrage additionnel, les parties ont indiqué de manière concordante, en réponse aux questions écrites du Tribunal, que les sommes en question sont perçues par les concessionnaires gérant les stations de péage en cause – à savoir Autovie Venete pour la station de Venezia-Est, Autostrade per l’Italia pour la station de Venezia-Nord et les CAV pour la station Venezia-Padova – ou en leurs noms par une société détenue par Autostrade per l’Italia, pour être ensuite transférées aux CAV selon les modalités fixées dans la convention d’interconnexion liant les différents concessionnaires.
101. Ces modalités varient en fonction du moyen de paiement employé par l’usager :
– en cas de paiement en espèces ou par carte de crédit, les sommes en cause sont encaissées par le concessionnaire gérant la station de péage concernée qui les transfère directement aux CAV (pour la station de péage Venezia-Padova gérée par les CAV, il s’agit d’un transfert comptable interne au sein des CAV) ;
– en cas de paiement par télépéage (telepass) ou par carte prépayée (Viacard), systèmes gérés par la société Telepass SpA, contrôlée par Autostrade per l’Italia, les sommes en cause sont encaissées par Telepass et ensuite transférées aux CAV.
Sur le critère relatif aux ressources d’État
102. S’agissant de la qualification d’aide d’État de l’augmentation du péage sur la Tangenziale, les parties sont avant tout en désaccord sur la question de savoir si ladite mesure implique un transfert de ressources étatiques au profit des CAV en tant que concessionnaires du Passante.
103. En premier lieu, il résulte de la jurisprudence de la Cour que seuls les avantages accordés directement ou indirectement au moyen de ressources d’État sont considérés comme des aides au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE. La distinction établie dans cette disposition entre les « aides accordées par les États » et les aides accordées « au moyen de ressources d’État » ne signifie pas que tous les avantages consentis par un État constituent des aides, qu’ils soient ou non financés au moyen de ressources étatiques, mais vise seulement à inclure dans cette notion les avantages qui sont accordés directement par l’État ainsi que ceux qui le sont par l’intermédiaire d’un organisme public ou privé, désigné ou institué par cet État (voir arrêt de la Cour du 13 mars 2001, PreussenElektra, C-379/98, Rec. p. I-2099, point 58, et la jurisprudence citée).
104. En second lieu, s’agissant de la notion de ressources étatiques, il convient de rappeler qu’il découle de la jurisprudence de la Cour que l’article 107, paragraphe 1, TFUE englobe tous les moyens pécuniaires que les autorités publiques peuvent effectivement utiliser pour soutenir des entreprises, sans qu’il soit pertinent que ces moyens appartiennent ou non de manière permanente au patrimoine de l’État. En conséquence, même si les sommes correspondant à la mesure en cause ne sont pas de façon permanente en possession des autorités publiques, le fait qu’elles restent constamment sous contrôle public, et donc à la disposition des autorités nationales compétentes, suffit pour qu’elles soient qualifiées de ressources d’État (voir, en ce sens, arrêts de la Cour du 16 mai 2000, France/Ladbroke Racing et Commission, C-83/98 P, Rec. p. I-3271, point 50, et du 16 mai 2002, France/Commission, C-482/99, Rec. p. I-4397, point 37).
105. Or, en l’espèce, ainsi qu’il a été relevé aux points 100 et 101 ci-dessus, les sommes correspondant au produit de l’augmentation du péage sont versées directement aux CAV soit par Autovie Venete et Autostrade per l’Italia, soit par Telepass, en tant que sociétés privées. Les sommes en question transitent donc directement et exclusivement entre sociétés privées, sans qu’un quelconque organisme public en acquière, serait-ce de manière passagère, la possession ou le contrôle. Par conséquent, il ne s’agit pas de ressources étatiques au sens de la jurisprudence citée aux points 103 et 104 ci-dessus.
106. Dès lors que le critère relatif à l’affectation de ressources étatiques n’est pas satisfait, force est de constater, sans qu’il y ait lieu d’examiner les autres éléments constitutifs de la notion d’aide d’État, que l’augmentation du péage sur la Tangenziale, ainsi que l’affectation du produit de cette augmentation au remboursement des coûts de construction du Passante, au titre de la Convention, ne constituent pas une aide d’État.
107. Par conséquent, il convient de rejeter le grief tiré d’une violation de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, ainsi que le second moyen et le recours dans son ensemble.
Sur les dépens
108. Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. En outre, conformément à l’article 87, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement de procédure, le Tribunal peut répartir les dépens ou décider que chaque partie supporte ses propres dépens si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs.
109. La requérante ayant succombé sur le fond et la Commission ayant en partie succombé s’agissant des fins de non–recevoir soulevées par elle, il y a lieu de décider que chacune des parties principales supportera la moitié des dépens de l’autre. La requérante supportera en outre les dépens des CAV en tant qu’intervenantes.
Dispositif
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (quatrième chambre)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté.
2) Associazione italiana delle società concessionarie per la costruzione e l’esercizio di autostrade e trafori stradali (Aiscat) supportera la moitié de ses propres dépens, la moitié de ceux exposés par la Commission européenne et la totalité de ceux exposés par Concessioni autostradali Venete – CAV SpA.
3) La Commission supportera la moitié de ses propres dépens, ainsi que la moitié de ceux exposés par l’Aiscat.