CELEX: 62002TJ0210(01)
Ajutoare de stat
Taxa de mediu pe agregate în Regatul Unit
Decizie a Comisiei de a nu ridica obiecții
Avantaj
Caracter selectiv

Istoricul cauzei
Situația de fapt aflată la originea litigiului este prezentată la punctele 1-25 din Hotărârea Tribunalului din 13 septembrie 2006, British Aggregates/Comisia (
T-210/02, Rec., p. II-2789
, denumită în continuare „hotărârea anulată” sau „hotărârea Tribunalului”), după cum urmează:
„1
British Aggregates Association este o asociație în care sunt grupate mici întreprinderi independente care exploatează cariere în Regatul Unit. Aceasta are 55 de membri care exploatează mai mult de 100 de cariere.
Agregatele sunt materiale granulare, inerte din punct de vedere chimic, utilizate în sectorul construcțiilor și al lucrărilor publice. Pot fi utilizate ca atare, de exemplu, ca rambleu sau ca balast, sau amestecate cu lianți precum cimentul (ceea ce permite obținerea betonului) sau bitumul. Anumite materiale granulare în stare naturală, precum nisipul și pietrișul, pot fi separate prin cernere. Alte materiale, precum roca dură, trebuie măcinate înainte de a fi separate prin cernere. Agregatele utilizate în diferite scopuri trebuie să corespundă specificațiilor adecvate și proprietățile fizice ale materialului de origine determină dacă acestea sunt adaptate scopurilor urmărite. Astfel, specificațiile privind rambleurile sunt mai puțin stricte decât cele privind materialele utilizate pentru straturile-suport ale șoselelor, care, la rândul lor, sunt mai puțin stricte decât cele pentru suprafețele utilizate intensiv, precum straturile de rulare ale șoselelor sau balastul căilor ferate. O mai mare varietate de materiale poate fi utilizată ca agregate în cazurile în care cerințele sunt mai puțin stricte, în timp ce materialele care corespund unor cerințe mai stricte sunt mai puțin numeroase.
Finance Act 2001
Articolele 16-49 din partea a doua a Finance Act 2001 (Legea finanțelor pentru anul 2001, denumită în continuare «legea») și anexele 4-10 la aceasta instituie în Regatul Unit Aggregates Levy (taxa pe agregate, denumită în continuare «AGL» sau «taxa»).
Dispozițiile care prevăd punerea în aplicare a AGL au intrat în vigoare la 1 aprilie 2002, în conformitate cu regulamentul de aplicare a legii.
Legea a fost modificată prin articolele 129-133 și prin anexa 38 la Finance Act 2002 (Legea finanțelor pentru anul 2002). Dispozițiile astfel modificate prevăd exonerări în ceea ce privește deșeurile (spoils) rezultate din extracția anumitor minereuri, printre care ardezia, șistul, ball clay și caolinul. Pe de altă parte, acestea adaugă o perioadă de tranziție pentru introducerea taxei în Irlanda de Nord.
AGL se aplică la cota de 1,60 lire sterline (GBP) pe tona de agregate care fac obiectul unei exploatări comerciale [articolul 16 alineatul (4) din lege].
Articolul 16 alineatul (2) din lege, cu modificările ulterioare, prevede că AGL se datorează atunci când o cantitate de agregate supuse impozitării face obiectul unei exploatări comerciale în Regatul Unit începând cu data intrării în vigoare a legii. Aceasta privește, așadar, atât agregatele importate, cât și pe cele extrase în Regatul Unit.
Articolul 13 alineatul (2) litera (a) din regulamentul de punere în aplicare permite exploatatorului să beneficieze de o scutire fiscală în cazul în care agregatele supuse impozitării sunt exportate sau transportate în afara Regatului Unit fără a fi tratate.
Articolul 17 alineatul (1) din lege, cu modificările ulterioare, prevede:
«În prezenta parte, „agregate” înseamnă (cu excepția articolului 18 de mai jos) roca, pietrișul sau nisipul, precum și toate materialele care sunt încorporate provizoriu în acestea sau sunt amestecate în mod natural cu acestea.»
Articolul 17 alineatul (2) din lege prevede că un agregat nu este supus impozitării în patru cazuri: dacă este scutit în mod expres, dacă a fost anterior utilizat pentru construcții, dacă a fost deja supus taxei pe agregate sau dacă, la data intrării în vigoare a legii, nu se află în situl său de origine.
Articolul 17 alineatele (3) și (4) din lege, cu modificările ulterioare, prevede anumite cazuri de scutire de taxă.
Pe de altă parte, articolul 18 alineatele (1), (2) și (3) din lege, cu modificările ulterioare, stabilește procedeele scutite de taxă și materialele avute în vedere de această scutire.
Procedura administrativă și litigiul în fața instanței naționale
Prin scrisoarea din 24 septembrie 2001, Comisia a primit o [primă] plângere […] provenită de la două întreprinderi care nu aveau nicio legătură cu reclamanta și care cereau ca identitatea lor să nu fie dezvăluită statului membru în cauză, conform articolului 6 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului [88 CE] (
JO L 83, p. 1
, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 41). Autoarele plângerii considerau, în esență, că excluderea anumitor materiale din domeniul de aplicare al AGL, scutirea exporturilor și derogările privind Irlanda de Nord constituiau ajutoare de stat.
Prin scrisoarea din 20 decembrie 2001, Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord a notificat Comisiei schema de ajutor intitulată «Introducerea în etape a taxei pe agregate în Irlanda de Nord».
Prin scrisoarea din 6 februarie 2002, Comisia a comunicat acestui stat membru o sinteză a primei plângeri și l-a invitat, pe de o parte, să își prezinte observațiile cu privire la această plângere și, pe de altă parte, să îi furnizeze informații suplimentare privind AGL, iar acesta s-a conformat prin scrisoarea din 19 februarie 2002.
La 11 februarie 2002, reclamanta a introdus la High Court of Justice (England & Walles), Queen’s Bench Division o acțiune împotriva AGL [...]. Aceasta invoca, printre altele, încălcarea normelor comunitare în materie de ajutoare de stat. Prin decizia din 19 aprilie 2002, High Court of Justice a respins acțiunea, autorizând în același timp reclamanta să formuleze apel la Court of Appeal [...]. Întrucât [reclamanta] a declarat în mod efectiv apel, Court of Appeal a dispus suspendarea procedurii în vederea introducerii prezentei acțiuni la Tribunal.
Între timp, prin scrisoarea din 15 aprilie 2002, reclamanta depusese la Comisie o plângere împotriva AGL [...]. Aceasta arăta, în esență, că excluderea anumitor materiale din domeniul de aplicare al AGL, precum și scutirea exporturilor constituiau ajutoare de stat. În ceea ce privește derogările privind Irlanda de Nord, notificate de autoritățile din Regatul Unit, acestea ar fi incompatibile cu piața comună.
Decizia atacată
La 24 aprilie 2002, Comisia a adoptat [decizia atacată, prin care] nu ridica obiecții împotriva AGL [...].
La 2 mai 2002, decizia atacată a fost comunicată reclamantei de autoritățile din Regatul Unit, fiindu-i notificată oficial de Comisie prin scrisoarea din 27 iunie 2002.
În decizie ([punctul] 43), Comisia apreciază că taxa nu cuprinde niciun element de ajutor de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) CE, întrucât domeniul de aplicare al acesteia se justifică prin logica și prin natura sistemului fiscal. Pe de altă parte, aceasta consideră că scutirea acordată Irlandei de Nord, care a fost notificată Comisiei, este compatibilă cu piața comună.
Descriind domeniul de aplicare al AGL, Comisia subliniază, în esență, că această taxă va fi aplicată agregatelor virgine, «definite ca agregate produse din depuneri naturale de minereuri care fac obiectul unei prime extracții» și compuse din «fragmente de rocă, de nisip și de pietriș care pot fi utilizate în stare brută sau după o tratare mecanică precum concasarea, spălarea și calibrarea» ([punctele] 8 și 9). În ceea ce privește materialele excluse și obiectivele urmărite, Comisia indică la [punctele] 11-13 din decizia atacată:
«AGL nu va fi aplicată materialelor care sunt subproduse sau deșeuri ale altor procedee. Potrivit autorităților [din Regatul Unit], printre aceste materiale figurează deșeurile de șist și de caolin, sterilul, cenușa, zgura provenită din furnale, deșeurile de sticlă și de cauciuc. De asemenea, aceasta nu va fi aplicată agregatelor reciclate, categorie în care intră rocile, nisipul și pietrișul care au făcut cel puțin obiectul unei prime utilizări (în general, în sectorul construcțiilor și al lucrărilor publice).
Potrivit autorităților [din Regatul Unit], excluderea unor asemenea materiale din domeniul de aplicare al AGL urmărește încurajarea utilizării acestora ca materiale de construcții și reducerea extracției excesive de agregate virgine, încurajând astfel o gestionare rațională a resurselor.
Estimările inițiale ale autorităților [din Regatul Unit] sunt întemeiate pe ipoteza că AGL va permite reducerea cu, în medie, 20 de milioane de tone pe an a volumului cererii de agregate virgine, în raport cu o cerere anuală în Regatul Unit de aproximativ 230-250 de milioane de tone.»
În ceea ce privește aprecierea referitoare la domeniul de aplicare al AGL, decizia atacată prevede la [punctele] 29 și 31:
«Comisia arată că AGL nu va privi decât exploatarea comercială a rocilor, a nisipului și a pietrișului utilizate ca agregate. Nu va privi aceste materiale dacă sunt utilizate în alte scopuri. AGL nu va fi percepută decât pentru agregatele virgine. Nu va fi percepută pentru agregatele extrase în calitate de subproduse sau de deșeuri ale altor procedee (agregate secundare), nici pentru agregatele reciclate. În consecință, Comisia apreciază că AGL nu privește decât anumite sectoare de activitate și anumite întreprinderi. Aceasta remarcă, așadar, că trebuie să se aprecieze dacă domeniul de aplicare al AGL se justifică prin logica și prin economia sistemului fiscal.
[…] [R]egatul Unit, în cadrul exercitării libertății de a-și determina regimul fiscal național, a conceput AGL astfel încât să maximizeze recurgerea la agregate reciclate sau la alte produse care pot înlocui agregatele virgine și să promoveze o utilizare rațională a agregatelor virgine, resursă naturală neregenerabilă. Consecințele nefaste asupra mediului produse prin extracția de agregate, pe care Regatul Unit intenționează să le limiteze [prin intermediul] AGL, cuprind poluarea sonoră, praful, deteriorarea biodiversității și a armoniei vizuale.»
Comisia deduce din aceasta, la [punctul] 32, că «AGL este o taxă specifică, al cărei domeniu de aplicare este foarte limitat, definit de statul membru în funcție de caracteristici proprii sectorului de activitate respectiv» și că «[s]tructura și domeniul de aplicare al taxei reflectă distincția netă dintre extracția agregatelor virgine, care produce consecințe nedorite asupra mediului, și producția de agregate secundare sau reciclate, care reprezintă o contribuție importantă la tratarea rocilor, a pietrișului și a nisipului rezultat din excavări, din alte lucrări sau din tratări efectuate în mod legal în diferite scopuri».
În ceea ce privește scutirea agregatelor exportate fără a fi suferit vreo transformare pe teritoriul Regatului Unit, decizia atacată prevede la [punctul] 33:
«[…] o asemenea soluție se justifică prin faptul că agregatele pot fi scutite în Regatul Unit dacă sunt utilizate în procese de fabricație scutite (d[e] ex[emplu], fabricarea sticlei, a plasticului, a hârtiei, a îngrășămintelor și a pesticidelor). Având în vedere faptul că autoritățile [din Regatul Unit] nu pot exercita un control asupra utilizării agregatelor în afara teritoriului lor, scutirea exporturilor se impune pentru a garanta securitatea juridică a exportatorilor de agregate și pentru a evita aplicarea unui tratament inechitabil exporturilor de agregate care, altfel, ar putea beneficia de scutire în interiorul Regatului Unit.»
Comisia concluzionează la [punctul] 34:
«[P]rin natura și [prin] economia sa generală, o asemenea taxă nu este aplicabilă agregatelor secundare, nici agregatelor reciclate. Aplicarea unei taxe pe extracția de agregate virgine va contribui la reducerea extracției de agregate primare, la o reducere a utilizării resurselor neregenerabile și a consecințelor negative asupra mediului. Comisia apreciază, așadar, că avantajele care pot apărea pentru anumite întreprinderi din definirea domeniului de aplicare al AGL se justifică prin natura și [prin] economia generală a sistemului fiscal.»”
Procedurile în litigiu și concluziile părților
Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 12 iulie 2002, reclamanta, British Aggregates Association, a formulat o acțiune având ca obiect anularea în parte a Deciziei C(2002) 1478 final a Comisiei din 24 aprilie 2002 privind dosarul de ajutor de stat N 863/01 – Regatul Unit/Taxa pe agregate (denumită în continuare „decizia atacată”).
Prin Ordonanța președintelui Camerei a doua a Tribunalului din 28 noiembrie 2002, a fost admisă cererea de intervenție în susținerea concluziilor Comisiei Comunităților Europene formulată de Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord.
În susținerea acțiunii, reclamanta invocă, în primul rând, încălcarea articolului 87 alineatul (1) CE, în al doilea rând, nemotivarea în sensul articolului 253 CE, în al treilea rând, încălcarea de către Comisie a obligației sale de a deschide procedura oficială de investigare în sensul articolului 88 alineatul (2) CE și, în al patrulea rând, nerespectarea de către această instituție a obligațiilor sale la momentul examinării preliminare în sensul articolului 88 alineatul (3) CE.
Comisia a contestat admisibilitatea acțiunii, susținând că decizia atacată nu o privea în mod individual pe reclamantă, în sensul articolului 230 al patrulea paragraf CE.
Prin hotărârea anulată, punctul 1 de mai sus, Tribunalul a declarat, pentru motivele de la punctele 45-68 din acea hotărâre, acțiunea admisibilă. Pe de altă parte, acesta a respins primul și al doilea motiv, examinate împreună, apoi al treilea și al patrulea motiv, din rațiunile prezentate la punctele 104-156, 163-173 și 177-180 din hotărârea anulată, punctul 1 de mai sus. Prin urmare, Tribunalul a respins acțiunea în întregime.
Prin memoriul depus la 27 noiembrie 2006, reclamanta a formulat o acțiune în fața Curții având ca obiect anularea hotărârii pronunțate de Tribunal, punctul 1 de mai sus, și a deciziei atacate, mai puțin în ceea ce privește scutirea Irlandei de Nord. Comisia a formulat un recurs incident prin care a solicitat Curții să anuleze hotărârea menționată și să declare acțiunea inadmisibilă. Regatul Unit a solicitat respingerea recursului principal.
Prin Hotărârea din 22 decembrie 2008, British Aggregates/Comisia (
C-487/06 P, Rep., p. I-10505
, denumită în continuare „hotărârea pronunțată în recurs”), Curtea a anulat Hotărârea Tribunalului, punctul 1 de mai sus, și a trimis cauza acestuia spre rejudecare.
Curtea a confirmat în totalitate aprecierea Tribunalului în ceea ce privește admisibilitatea acțiunii (hotărârea pronunțată în recurs, punctul 8 de mai sus, punctele 24-58).
Pe fond, Curtea a constatat că Tribunalul a săvârșit două erori de drept.
Potrivit Curții, pe de o parte, la punctele 115, 117, 120, 121 și 128 din hotărârea anulată, punctul 1 de mai sus, Tribunalul a încălcat noțiunea de ajutor, în special criteriul selectivității avantajului, care nu distinge în funcție de cauzele sau de obiectivele intervențiilor statale, ci le definește în funcție de efectele lor. Prin urmare, Tribunalul nu ar fi putut lua în considerare obiectivul de protecție a mediului urmărit pentru a justifica excluderea din domeniul de aplicare al articolului 87 alineatul (1) CE a unor măsuri care presupun un avantaj selectiv (hotărârea pronunțată în recurs, punctul 8 de mai sus, punctele 82-92).
Pe de altă parte, Curtea a considerat, în special la punctele 118, 134, 139, 154 și 171 din hotărârea anulată, punctul 1 de mai sus, că, prin faptul că Comisia beneficia de o largă putere de apreciere în aplicarea articolului 88 alineatul (3) CE, Tribunalul săvârșise o eroare legată de nivelul de control jurisdicțional care trebuia exercitat în privința noțiunii de ajutor, care prezenta caracter juridic și trebuia interpretată pe baza unor elemente obiective. Din acest motiv, potrivit Curții, instanța Uniunii Europene trebuie, în principiu, să exercite un control deplin în ceea ce privește chestiunea dacă o măsură intră în domeniul de aplicare al articolului 87 alineatul (1) CE. Acest principiu se aplică și deciziilor adoptate de Comisie la finalul procedurii preliminare de examinare în sensul articolului 88 alineatul (3) CE, de vreme ce Comisia are obligația, fără a dispune de vreo marjă de apreciere, să deschidă procedura oficială de investigare în temeiul alineatului (2) al acestui articol atunci când examinarea preliminară nu îi permite să depășească toate dificultățile de apreciere. Potrivit Curții, această eroare de drept afectează întreaga analiză pe fond a deciziei atacate efectuată de Tribunal (hotărârea pronunțată în recurs, punctul 8 de mai sus, punctele 109-115).
Curtea a admis de asemenea o obiecție care viza punctul 112 din hotărârea anulată, punctul 1 de mai sus. Tribunalul a considerat, în esență, la acest punct că Comisia reținuse în întreaga decizie atacată, și în special la punctul 29 din motivarea acesteia, că expresia „agregate primare” desemna, în esență, agregatele „supuse AGL”, în timp ce sintagma „agregate secundare” se referea, în esență, la agregatele „scutite” enumerate în lege. Tribunalul a dedus din aceasta, printre altele, că Comisia s-a limitat la a afirma, la acel punct, că „AGL nu va fi percepută pentru produsele derivate sau pentru deșeurile rezultate din extracțiile primare în cazul în care sunt scutite prin lege”. Potrivit Curții, procedând astfel, Tribunalul a săvârșit o eroare de interpretare și a substituit interpretarea care decurge direct din decizia atacată cu propria interpretare, deși niciun element material nu justifica acest lucru (hotărârea pronunțată în recurs, punctul 8 de mai sus, punctele 140-145, în special punctul 144, și punctul 151).
În plus, Curtea a admis obiecția care viza punctul 150 din hotărârea anulată, punctul 1 de mai sus, având ca obiect respectarea obligației de motivare în temeiul articolului 253 CE. Potrivit Curții, contrar celor constatate de Tribunal la acel punct, motivarea întemeiată pe articolul 91 CE nu poate fi privită ca referindu-se la motivele prezentate în decizia atacată, care se întemeiază pe lipsa de mijloace ale autorităților din Regatul Unit cu privire la utilizarea materialelor în calitate de agregate în afara teritoriului acestui stat membru, ci reprezintă în realitate o motivare diferită, furnizată după adoptarea deciziei menționate. Prin urmare, în opinia Curții, Tribunalul a încălcat articolul 253 CE prin faptul că a luat în considerare această motivare potrivit motivelor enunțate în decizia atacată (hotărârea pronunțată în recurs, punctul 8 de mai sus, punctele 172-179, în special punctul 178).
În sfârșit, Curtea a respins motivele de recurs întemeiate pe erori de drept care privesc, pe de o parte, nedeschiderea procedurii oficiale de investigare prevăzute la articolul 88 alineatul (2) CE (hotărârea pronunțată în recurs, punctul 8 de mai sus, punctele 185-189) și, pe de altă parte, pe motivarea insuficientă a deciziei atacate (hotărârea pronunțată în recurs, punctul 8 de mai sus, punctele 192-194).
În cele din urmă, Curtea de decis să anuleze hotărârea Tribunalului, punctul 1 de mai sus, să trimită cauza acestuia spre rejudecare din pricina existenței a două erori de drept menționate la punctele 11 și 12 de mai sus și să soluționeze odată cu fondul cererea privind cheltuielile de judecată (hotărârea pronunțată în recurs, punctul 8 de mai sus, punctele 195, 197 și 198).
Ca urmare a trimiterii spre rejudecare a prezentei cauze, părțile au fost invitate să își prezinte observațiile cu privire la modul în care trebuie să acționeze în conformitate cu hotărârea pronunțată în recurs, punctul 8 de mai sus, pentru soluționarea litigiului. Conform articolului 119 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Tribunalului, reclamanta, Comisia și Regatul Unit au depus memorii de observații.
Reclamanta solicită Tribunalului:
—
anularea deciziei atacate, mai puțin în ceea ce privește scutirea acordată Irlandei de Nord;
—
obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată, inclusiv a celor efectuate de reclamantă în cadrul recursului.
Comisia, susținută de Regatul Unit, solicită Tribunalului:
—
respingerea acțiunii;
—
obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.
Pe baza raportului judecătorului raportor, Tribunalul (Camera întâi extinsă) a decis deschiderea procedurii orale.
Pledoariile părților și răspunsurile acestora la întrebările orale adresate de Tribunal au fost ascultate în ședința din 16 mai 2011.
În ședință, în cadrul unei măsuri de organizare a procedurii în temeiul articolului 64 din Regulamentul de procedură, Tribunalul a invitat Comisia și Regatul Unit să îi prezinte în termen de trei săptămâni toate documentele sau trimiterile la documente care apar deja în dosarul administrativ referitoare la elemente de fapt din cadrul procedurii administrative inițiate ca urmare a notificării Aggregates Levy (taxa pe agregate, denumită în continuare „AGL” sau „taxa”) în ceea ce privește extracția de agregate virgine destinate exploatării comerciale. Tribunalul a lăsat astfel deschisă procedura orală, aspect de care a luat act în procesul-verbal al ședinței.
Prin actul separat depus la grefa Tribunalului la 30 mai 2011, reclamanta a solicitat Tribunalului să dispună, în cadrul unor măsuri de organizare a procedurii în temeiul articolului 64 din Regulamentul de procedură, prezentarea de către Comisie și de Regatul Unit a unor informații suplimentare cu privire la anumite fapte contestate în ședință. Comisia și Regatul Unit și-au prezentat observațiile cu privire la această cerere la 13 și la 14 iulie 2011.
Prin actele separate depuse la grefa Tribunalului la 14 iunie 2011, Comisia și Regatul Unit au răspuns cererii de prezentare a unor documente adresată de Tribunal. La 18 iulie 2011, reclamanta a prezentat observațiile sale cu privire la documente, iar procedura orală a fost declarată terminată.
În drept
1.
Observații introductive
Întrucât Curtea a confirmat în mod definitiv aprecierea Tribunalului din hotărârea atacată, punctul 1 de mai sus, în ceea ce privește admisibilitatea acțiunii (hotărârea pronunțată în recurs, punctul 8 de mai sus, punctele 24-58), ceea ce părțile au recunoscut, trebuie să se constate că prezenta acțiune este admisibilă, iar aprecierea Tribunalului, să se limiteze la legalitatea pe fond a deciziei atacate.
În acest scop, ca urmare a trimiterii prezentei cauze spre rejudecare din pricina erorilor de drept constatate la punctele 82-92 și 109-115 din hotărârea pronunțată în recurs, punctul 8 de mai sus, care privesc încălcarea de către Tribunal a noțiunii de ajutor și a nivelului de control jurisdicțional aplicat hotărârii atacate (a se vedea punctele 10-12 și 16 de mai sus), Tribunalul este obligat să reexamineze toate faptele pertinente care fac obiectul prezentului litigiu și să le califice din nou în raport cu interdicția prevăzută la articolul 87 alineatul (1) CE.
Prin urmare, Tribunalul apreciază necesar să examineze primul motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 87 alineatul (1) CE.
2.
Cu privire la primul motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 87 alineatul (1) CE
Rezumatul observațiilor prezentate de părți ca urmare a trimiterii spre rejudecare
Reclamanta susține, în esență, că decizia atacată este afectată de o încălcare a noțiunii de ajutor, în special a caracterului selectiv al avantajelor care decurg din AGL. Nici Comisia, nici Regatul Unit nu ar fi demonstrat că, având în vedere obiectivul de protecție a mediului urmărit de AGL, diferența de tratament aplicată anumitor agregate și/sau materiale putea fi justificată prin natura, prin economia generală sau prin logica de protecție a mediului urmată de lege. Incoerența domeniului de aplicare al AGL ar genera astfel avantaje selective interzise de articolul 87 alineatul (1) CE. Potrivit reclamantei, această incoerență este confirmată, printre altele, de scutirea de taxă a anumitor materiale, precum ardezia, argila și șistul, deși acestea constituie „agregate” în sensul legii, iar agregatele din materiale substituibile sunt supuse taxei. Cu toate acestea, în lipsa unei definiții clare a noțiunii „agregate”, o astfel de scutire nu poate fi justificată prin argumentul potrivit căruia AGL urmărește să încurajeze reorientarea cererii de agregate „virgine” către materiale mai ecologice, în special promovarea utilizării de agregate reciclate și de alte produse de înlocuire, precum și o utilizare eficientă a respectivelor agregate virgine, resursă neregenerabilă (punctul 31 din decizia atacată).
În ceea ce privește scutirea exporturilor, reclamanta invită Tribunalul să critice raționamentul de la punctul 33 din decizia atacată potrivit căruia autoritățile din Regatul Unit nu ar fi în măsură să controleze exporturile de agregate, ceea ce ar implica un risc de inegalitate de tratament al agregatelor exportate. Prin urmare, 90 % din agregatele exportate și scutite ar proveni dintr-o singură carieră de granit, situată în Glensanda în Scoția, din care niciun produs nu ar putea fi utilizat în procedee scutite în Regatul Unit. Astfel, adevărata justificare pentru această scutire, străină de natura și de economia generală a unei taxe de mediu, ar consta în protejarea competitivității. Scutirea exporturilor ar conferi, așadar, un avantaj selectiv în sensul articolului 87 alineatul (1) CE.
Comisia susține în schimb că, în vederea aplicării articolului 87 alineatul (1) CE, Tribunalul trebuie „să își înceapă analiza prin a identifica o măsură (sau un «sistem») care nu conține elemente de ajutor de stat și care nu ține seama de obiectivul de protecție a mediului sau de natura ori [de] economia generală a sistemului”.
Astfel, potrivit Comisiei, trebuie să se constate, într-o primă etapă, că o sarcină fiscală excepțională care grevează un sector limitat nu este un ajutor de stat, fără a fi necesar să se aprecieze obiectivele taxei sau natura și economia generală a sistemului. În speță, agregatele ar fi supuse taxei, în condițiile în care alte materiale decât agregatele sau materiale care nu sunt folosite ca atare nu ar fi supuse. Într-o a doua etapă, ar trebui să se constate că sistemul prevede excepții pentru produsele reciclate și pentru înlocuitorii agregatelor virgine, în special materialele excavate, chiar utilizate ca agregate, și că aceste derogări au la bază natura sau economia generală a sistemului și contribuie în mod efectiv la o reducere suplimentară a extracției de agregate virgine. Cu toate acestea, reclamanta ar persista în eroarea de la început prin care urmărește să transpună obiectivul de protecție a mediului, care are la bază natura sau economia generală a sistemului, din a doua în prima etapă a acestui raționament. Contrar celor statuate de Tribunal în hotărârea anulată, punctul 1 de mai sus, acest raționament s-ar aplica oricărei taxe care constituie o sarcină fiscală excepțională care grevează un sector limitat, indiferent de obiectivele sale. În hotărârea pronunțată în recurs, punctul 8 de mai sus, această eroare ar fi fost evidențiată în mod corect și ar fi fost astfel confirmate decizia atacată și poziția Comisiei.
Comisia contestă argumentul potrivit căruia AGL nu urmează o logică coerentă, pentru motivul că alte sectoare care au un impact comparabil asupra mediului nu sunt supuse taxei (hotărârea Tribunalului, punctul 1 de mai sus, punctele 82, 86 și 87). O sarcină fiscală excepțională care grevează un sector limitat – și anume agregatele – nu ar conține elemente de ajutor de stat în favoarea tuturor celorlalte sectoare care nu sunt supuse taxei. Aceste alte sectoare nu ar fi fost supuse taxei fie întrucât nu ar fi agregate (cărbune, lignit, argilă, caolin, ball clay, ardezie și șist; hotărârea Tribunalului, punctul 1 de mai sus, punctul 129), fie pentru că nu ar fi utilizate ca agregate (calcar destinat producerii de ciment și nisip destinat producerii de sticlă) (hotărârea Tribunalului, punctul 1 de mai sus, punctele 90-92 și 128 prima teză). În hotărârea anulată, punctul 1 de mai sus, Tribunalul ar fi respins în mod corect acest argument al reclamantei și ar fi statuat că revenea în principiu statului membru să stabilească bunurile sau serviciile pe care decide să le supună taxei, fără să rezulte un ajutor de stat în favoarea celorlalte sectoare care au un impact comparabil asupra mediului (punctele 114-116, 128 și 129 din hotărârea Tribunalului, punctul 1 de mai sus).
Cu toate acestea, Tribunalul ar fi adăugat un aspect care nu reiese din motivarea deciziei atacate și care nu este invocat de Comisie în cursul judecății, întrucât este incompatibil cu jurisprudența constantă (hotărârea pronunțată în recurs, punctul 8 de mai sus, punctele 84, 85 și 87), și anume obiectivul de protecție a mediului (hotărârea Tribunalului, punctul 1 de mai sus, punctele 115 și 128). Prin urmare, Tribunalul ar fi interpretat în mod eronat motivarea deciziei atacate în sensul că aceasta s-ar fi limitat la taxele de mediu, întrucât această motivare se aplică oricărei taxe, indiferent de obiectivul său. Curtea ar fi constatat în mod corect eroarea menționată (hotărârea pronunțată în recurs, punctul 8 de mai sus, punctele 86 și 87). Pentru a o corecta, Tribunalul ar trebui să elimine obiectivul de protecție a mediului din această parte a raționamentului său pentru a ajunge la concluzia că o sarcină fiscală excepțională care grevează un sector limitat nu conține elemente de ajutor de stat în favoarea tuturor celorlalte sectoare care nu sunt supuse taxei și că nu există vreun ajutor de stat în favoarea altor materiale decât agregatele și a agregatelor destinate unor utilizări din afara domeniului de aplicare al AGL. În această privință, Comisia precizează că în hotărârea pronunțată în recurs, punctul 8 de mai sus, sunt respinse în mod expres diferitele obiecții formulate de reclamantă cu privire la faptul că anumite agregate sunt supuse taxei și că anumite materiale diferite de agregate sau care nu sunt utilizate ca atare nu sunt supuse taxei.
Comisia susține că această apreciere este confirmată la punctul 88 din hotărârea pronunțată în recurs, punctul 8 de mai sus, prin aceea că se menționează că adăugarea în hotărârea anulată, punctul 1 de mai sus, a obiectivului de protecție a mediului se află într-o contradicție vădită cu excluderea unor alte sectoare susceptibile să afecteze mediul, precum cel al cărbunelui, și cu invocarea unor alte obiective pentru a justifica scutirea de taxă a acestor alte sectoare, printre care intenția de a proteja competitivitatea la nivel internațional. În această privință, Curtea ar fi constatat în mod întemeiat că o astfel de contradicție nu poate dispărea prin invocarea unor motive întemeiate pe natura sau [pe] economia generală a sistemului, având în vedere că „nu obiectivul este cel care contează, ci efectele” (hotărârea pronunțată în recurs, punctul 8 de mai sus, punctele 84, 85 și 87).
În ceea ce privește distincția realizată de Tribunal, la punctele 120 și 121 din hotărârea anulată, punctul 1 de mai sus, între această speță și cea care a stat la baza Hotărârii Curții din 8 noiembrie 2001, Adria-Wien Pipeline și Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke (
C-143/99, Rec., p. I-8365
, denumită în continuare „Hotărârea Adria-Wien Pipeline”), Comisia amintește că Curtea a constatat că articolul 87 alineatul (1) CE definește intervențiile statale în funcție de efectele lor și, așadar, independent de tehnicile utilizate (hotărârea pronunțată în recurs, punctul 8 de mai sus, punctul 89). În ceea ce privește efectele, Comisia amintește că AGL este o taxă specifică ce grevează un sector limitat, și anume agregatele (punctul 32 din decizia atacată). Această caracteristică de sarcină fiscală excepțională care grevează un sector limitat ar justifica concluzia că taxa menționată nu este în sine – indiferent de obiectivul său – un ajutor de stat în favoarea altor materiale decât agregatele sau a agregatelor care nu sunt utilizate ca atare (hotărârea Tribunalului, punctul 1 de mai sus, punctele 90-92). Potrivit Comisiei, această caracteristică constituie, în plus, „punctul de referință neutru” ori „sistemul” sau „normalitatea” – care „nu conține în sine elemente de ajutor de stat și nu este instituit cu luarea în considerare sau pe baza obiectivului taxei ori […] a naturii sau a economiei generale a sistemului” –, care permite să se stabilească dacă alte scutiri de taxă se încadrează ori nu se încadrează în natura sau în economia generală a sistemului. Or, un astfel de sector limitat ca „punct de referință” ar lipsi în situația din cauza care a determinat pronunțarea Hotărârii Adria-Wien Pipeline, citată anterior, întrucât măsura în cauză a produs efecte asupra unei părți semnificative din economia generală, ceea ce ar fi justificat o abordare diferită.
Comisia invită astfel Tribunalul să reexamineze, cu respectarea standardului de control jurisdicțional impus, în primul rând, identificarea sectorului agregatelor (hotărârea Tribunalului, punctul 1 de mai sus, punctele 75, 90, 91, 110, 138 și 139, și hotărârea pronunțată în recurs, punctul 8 de mai sus, punctele 96-101). În speță, Comisia și-ar fi întemeiat analiza pe domeniul de aplicare al taxei, astfel cum a fost stabilit de Regatul Unit. Materialele diferite de agregate, precum cărbunele, lignitul, argila, caolinul, ball clay, ardezia și șistul, și agregatele care nu sunt utilizate ca atare, în special calcarul destinat producerii de ciment și nisipul destinat producerii de sticlă, nu ar fi supuse taxei întrucât nu se încadrează în sectorul agregatelor. Nu ar fi, așadar, corect să se susțină, astfel cum face reclamanta, că materialele vizate sunt, toate, agregate. Prin hotărârea pronunțată în recurs, punctul 8 de mai sus (punctul 130), s-ar confirma de asemenea că anumite materiale nu sunt supuse taxei întrucât nu sunt agregate. În al doilea rând, această reexaminare ar trebui să aibă ca obiect aplicarea taxei în privința agregatelor cu specificații tehnice superioare, precum criblura roșie pentru piste ciclabile, îmbrăcămintea rutieră și balastul pentru căile ferate, pentru motivul că sunt agregate, indiferent dacă există sau nu există înlocuitori ai acestor materiale (hotărârea Tribunalului, punctul 1 de mai sus, punctele 85, 90-92, 135 și 136, și hotărârea pronunțată în recurs, punctul 8 de mai sus, punctele 125, 126, 130 și 131). În al treilea rând, Tribunalul ar trebui să reexamineze aplicarea taxei în privința calcarului și a nisipului „secundare” pentru motivul că sunt utilizate ca agregate, indiferent dacă sunt sau nu sunt calificate drept produse „secundare” ale anumitor cariere (hotărârea Tribunalului, punctul 1 de mai sus, punctele 86, 90-92 și 137, și hotărârea pronunțată în recurs, punctul 8 de mai sus, punctele 146-151). În al patrulea rând, această reexaminare ar trebui să aibă ca obiect neaplicarea taxei în privința unor produse diferite de agregate și de materialele excavate, precum ardezia, șistul, argila, caolinul, ball clay, cărbunele și lignitul, chiar atunci când sunt folosite ca agregate, pentru motivul că stimularea folosirii înlocuitorilor agregatelor virgine intră în natura sau în economia generală a sistemului (hotărârea Tribunalului, punctul 1 de mai sus, punctele 83, 94-98 și 130-132, și hotărârea pronunțată în recurs, punctul 8 de mai sus, punctele 152-154 și 160-162). În sfârșit, în ceea ce privește scutirea exporturilor, Comisia invită Tribunalul să reexamineze dacă această scutire este justificată de motivele prezentate la punctele 22 și 33 din decizia atacată.
Regatul Unit contestă în special argumentul reclamantei potrivit căruia noțiuni esențiale ale AGL nu au fost niciodată definite în mod clar și potrivit căruia acestora le-a fost atribuit un conținut diferit, în funcție de împrejurări.
Astfel, expresia „agregat primar” ar fi cel mai frecvent utilizată de administratorii de cariere pentru a desemna agregatul primar sau principal care este produs în acele cariere. Acești administratori ar produce adesea o gamă de agregate diferite, care variază în funcție de proprietatea lor fizică, de specificația lor tehnică și de adaptarea lor la anumite aplicații. Astfel, agregatele cu specificație ridicată ar putea fi folosite pentru realizarea de gudron sau de beton, în timp ce agregate cu o specificație mai redusă ar putea fi potrivite pentru obținerea de rambleu sau de balast. Agregatele primare ar fi considerate în general ca având valoarea cea mai ridicată, ca făcând obiectul unei cereri importante și ca având un conținut suficient de puternic pentru a fi adecvate pentru o gamă largă de aplicații. Viabilitatea economică a extracției ar depinde în mod semnificativ de geologia sitului și, într-o anumită măsură, de ușurința cu care se poate aduce pe sit materialul necesar pentru rafinarea materiei prime și se pot maximiza calitățile dorite ale acesteia.
În schimb, expresia „agregat secundar” ar fi cel mai frecvent utilizată de administratorii de cariere pentru a desemna agregatele care constituie produse derivate ale producției de agregate primare, care implică adesea un tratament fizic, precum concasarea, sortarea, ascuțirea și zdrobirea. În fiecare etapă a acestui tratament, agregatele derivate create nu ar avea un conținut atât de puternic precum cel al agregatelor primare și ar fi, așadar, separate de acestea din urmă. Agregatele secundare ar putea face obiectul unui tratament suplimentar în mai multe etape pentru a atinge propriul lor potențial maxim ca agregate. Astfel, ar fi realizată o gamă de produse cu conținut divers și cu o calitate sau o valoare din ce în ce mai limitată, până ce ar rămâne numai un material granular foarte fin, și anume „particulele fine”, a căror utilizare este limitată și pentru care cererea este redusă. Nu ar fi totuși vorba în mod necesar despre produse derivate sau despre deșeuri. Dimpotrivă, cea mai mare parte a agregatelor secundare ar avea o valoare și o calitate deosebit de ridicate și ar fi căutate astfel încât, în cea mai mare parte a cazurilor, numai „particulele fine” ar putea fi calificate drept deșeuri. Prin urmare, conținutul agregatului secundar, mai redus decât cel al agregatului primar, constituie aspectul esențial care permite să se distingă între cele două tipuri de agregate. Expresia „agregat secundar” ar fi utilizată uneori și pentru a desemna produsele derivate ale unui anumit număr de procese de extracție și de fabricare al căror scop nu este de a produce agregate, ci care se finalizează în mod inevitabil cu producerea unor astfel de materiale, precum reziduurile extracției miniere, extracția de caolin, producția de ardezie, cenușa de la centralele electrice și zgura de la furnale. Aceste procese ar trebui astfel distinse de exploatarea de agregate.
Regatul Unit arată că dorește să reducă eliminarea unor astfel de produse derivate ca deșeuri și intenționează, așadar, să încurajeze utilizarea acestora ca soluție alternativă viabilă pentru exploatarea de agregate ca atare. Deși AGL nu definește materialele respective drept „agregate secundare”, această desemnare ar fi utilizată în mod curent în sectoarele vizate. Terminologia utilizată în sectorul exploatării carierelor ar putea induce totuși în eroare, întrucât materialele supuse și nesupuse taxei ar fi adesea desemnate, în mod eronat, drept agregate primare și, respectiv, secundare, deși categoria agregatelor supuse taxei ar include atât agregate primare, cât și secundare. În plus, termenii „agregate virgine” ar face trimitere atât la agregate primare, cât și la cele secundare care nu au fost utilizate anterior, întrucât au făcut obiectul unei extracții recente. Agregatele reciclate nu ar fi, așadar, agregate virgine.
Regatul Unit contestă argumentul reclamantei potrivit căruia Comisia, ca și Regatul Unit, nu ar fi demonstrat o logică de protecție a mediului coerentă a AGL sau nu ar fi dovedit că natura sa și economia sa generală pot justifica domeniul său de aplicare. Ar fi cert că extracția de agregate produce numeroase efecte negative asupra mediului, inclusiv poluare sonoră, praf, tulburări vizuale, pagube cauzate biodiversității și prejudicii aduse calității vieții. AGL ar urmări să integreze aceste costuri de mediu în prețul agregatelor pentru a reduce astfel exploatarea de agregate virgine, să încurajeze utilizarea lor eficientă, utilizarea altor materiale reciclate, precum și a unor materiale care altfel ar fi eliminate ca deșeuri. Deși AGL este percepută direct de la producătorii de agregate, sarcina suportării taxei ar reveni în definitiv utilizatorilor finali de agregate, respectivii producători transferând asupra clienților lor costul taxei prin stabilirea prețurilor. În acest sens, AGL ar fi un impozit indirect aplicat consumatorilor finali de agregate virgine.
Regatul Unit contestă existența unor incoerențe în economia generală a AGL care s-ar afla la originea unor avantaje selective în favoarea anumitor sectoare sau produse nesupuse taxei. Tribunalul nu ar trebui să reexamineze, în detaliu, argumentele invocate de reclamantă în ceea ce privește natura, logica și domeniul de aplicare al AGL, de vreme ce Curtea le-a respins în mare parte în lumina aprecierilor factuale suverane ale Tribunalului (hotărârea pronunțată în recurs, punctul 8 de mai sus, punctele 94-101). În plus, natura și logica AGL, precum și principiile de protecție a mediului care o justifică ar fi simple, coerente și logice. Astfel, neaplicarea taxei în privința unor materiale, precum caolinul, ball clay, ardezia și alte deșeuri minerale și industriale, ar decurge din natura și din structura globală a AGL, ceea ce ar avea drept consecință excluderea acestei scutiri din domeniul de aplicare al articolului 87 alineatul (1) CE.
În ceea ce privește scutirea de taxă a ardeziei, a șistului și a caolinului, Regatul Unit afirmă că procedeul de producere a ardeziei și a caolinului generează numeroase produse derivate ale agregatului. În plus, anumite sectoare ale pieței de agregate ar fi utilizat cu succes astfel de produse derivate pentru a înlocui alte agregate virgine cărora li se aplică AGL. Astfel, procedeele de extracție a caolinului, a ardeziei, a cărbunelui și a altor materiale nu ar avea ca finalitate producerea de agregate, ci ar conduce în mod inevitabil la producerea de materiale adecvate pentru o astfel de utilizare. Deși, într-o anumită măsură, astfel de procedee de extracție generează deșeuri și sunt nocive pentru mediu, nu ar exista niciun mijloc mai eficient de a produce materiale precum ardezia și caolinul. Având în vedere obiectivul de protecție a mediului urmărit de AGL, ar trebui privilegiată, în măsura posibilului, utilizarea ca agregate a produselor derivate din astfel de procedee, mai degrabă decât utilizarea altor agregate virgine, în special atunci când singura alternativă ar fi de a elimina aceste produse derivate ca deșeuri. Astfel, un volum important de materiale rezultate din aceste procedee ar fi în prezent vândut ca agregate cărora nu li se aplică AGL, în condițiile în care înainte de instituirea taxei, cea mai mare parte a acestor materiale ar fi fost aruncată. În ceea ce privește scutirea unor materiale destinate altor utilizări decât ca agregate, precum nisipul silicios pentru fabricarea sticlei, aceasta ar fi aplicabilă atunci când sunt îndeplinite cumulativ două condiții, și anume, pe de o parte, faptul că nu există niciun material de înlocuire viabil și, pe de altă parte, faptul că materialul nu este utilizat ca agregat.
Potrivit Regatului Unit, în esență, argumentele invocate de reclamantă în ceea ce privește conformitatea sau neconformitatea AGL cu principiul poluatorul plătește, cu impactul extracției de diverse materiale asupra mediului, cu definiția dată de Comisie „sectorului agregatelor” și cu pretinsa logică veritabilă care susține scutirile anumitor materiale, și anume protejarea competitivității internaționale, au fost respinse toate de Curte (hotărârea pronunțată în recurs, punctul 8 de mai sus, punctele 99-101, 128-132, 149, 150, 161 și 162) și trebuie, așadar, înlăturate. În orice caz, aceste argumente ar fi vădit eronate, dată fiind natura și logica AGL, astfel cum au fost prezentate mai sus (hotărârea Tribunalului, punctul 1 de mai sus, punctele 129, 133, 134, 138 și 153). În plus, reclamanta ar confunda utilizarea sintagmelor „agregate primare”, „agregate secundare” și „agregate virgine” și le-ar acorda o semnificație nesusținută de o definiție juridică prevăzută de lege.
Cu privire la condițiile de aplicare a articolului 87 alineatul (1) CE
Cu privire la criteriile care guvernează caracterul selectiv al avantajului
Prin intermediul primului motiv, reclamanta impută Comisiei, în esență, faptul că a încălcat noțiunea de ajutor, în special criteriile avantajului și ale caracterului său selectiv, în sensul articolului 87 alineatul (1) CE și că a săvârșit erori în aplicarea acestei noțiuni.
În ceea ce privește criteriul avantajului, printr-o jurisprudență constantă s-a recunoscut că noțiunea de ajutor este mai generală decât cea de subvenție, întrucât include nu numai prestații pozitive, precum subvențiile propriu-zise, ci și intervenții statale care, sub diverse forme, reduc sarcinile care grevează în mod normal bugetul unei întreprinderi și care, din acest motiv, fără să fie subvenții în sensul strict al termenului, au aceeași natură și efecte identice (a se vedea Hotărârea Curții din 8 mai 2003, Italia și SIM 2 Multimedia/Comisia,
C-328/99 și C-399/00, Rec., p. I-4035
, punctul 35, Hotărârea Curții din 10 ianuarie 2006, Cassa di Risparmio di Firenze și alții,
C-222/04, Rec., p. I-289
, punctul 131, și Hotărârea Curții din 15 iunie 2006, Air Liquide Industries Belgium,
C-393/04 și C-41/05, Rec., p. I-5293
, punctul 29 și jurisprudența citată la acest punct). În ceea ce privește domeniul fiscal, Curtea a precizat că o măsură prin care autoritățile publice acordă anumitor întreprinderi o scutire fiscală care îi pune pe beneficiari într-o situație financiară mai favorabilă în raport cu ceilalți contribuabili constituie un ajutor de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) CE. De asemenea, poate constitui ajutor de stat o măsură prin care se acordă anumitor întreprinderi o reducere de impozit sau o amânare la plata impozitului datorat în mod normal (a se vedea în acest sens Hotărârea Cassa di Risparmio di Firenze și alții, citată anterior, punctul 132).
În ceea ce privește criteriul de selectivitate a avantajului, trebuie să se examineze dacă, în cadrul unui regim juridic determinat, o măsură de stat este de natură să favorizeze „anumite întreprinderi sau producerea anumitor bunuri” în sensul articolului 87 alineatul (1) CE față de alte întreprinderi care se află într-o situație de fapt și de drept comparabilă în raport cu obiectivul urmărit de măsura respectivă (Hotărârea Adria-Wien Pipeline, punctul 35 de mai sus, punctul 41; a se vedea de asemenea Hotărârea Curții din 3 martie 2005, Heiser,
C-172/03, Rec., p. I-1627
, punctul 40, Hotărârea Curții din 22 iunie 2006, Belgia și Forum 187/Comisia,
C-182/03 și C-217/03, Rec., p. I-5479
, punctul 119, Hotărârea Curții din 6 septembrie 2006, Portugalia/Comisia,
C-88/03, Rec., p. I-7115
, punctul 54, și Hotărârea Curții din 11 septembrie 2008, UGT-Rioja și alții,
C-428/06-C-434/06, Rep., p. I-6747
, punctul 46).
Această condiție a selectivității nu este îndeplinită însă de o măsură care, deși constituie un avantaj în favoarea beneficiarului acesteia, se justifică prin natura sau prin economia generală a sistemului fiscal în care se încadrează (a se vedea în acest sens Hotărârile Adria-Wien Pipeline, punctul 35 de mai sus, punctul 42, și Portugalia/Comisia, punctul 47 de mai sus, punctul 52). Curtea a precizat că statul membru vizat poate demonstra că această măsură rezultă în mod direct din principiile fondatoare sau directoare ale sistemului său fiscal și că, în această privință, trebuie să se stabilească o distincție între, pe de o parte, obiectivele atribuite unui anumit regim fiscal și, pe de altă parte, mecanismele inerente sistemului fiscal însuși care sunt necesare pentru realizarea unor astfel de obiective (Hotărârea Portugalia/Comisia, punctul 47 de mai sus, punctul 81). Astfel, scutirile fiscale care ar rezulta dintr-un obiectiv străin sistemului de impozitare din care fac parte nu pot eluda condițiile care decurg din articolul 87 alineatul (1) CE.
Pe de altă parte, pentru a aprecia caracterul selectiv al avantajului acordat prin măsura în cauză, determinarea cadrului de referință are o importanță deosebită în cazul măsurilor fiscale întrucât existența însăși a unui avantaj nu poate fi stabilită decât în raport cu o impozitare denumită „normală” (a se vedea în acest sens Hotărârea Portugalia/Comisia, punctul 47 de mai sus, punctul 56, și Hotărârea Tribunalului din 1 iulie 2004, Salzgitter/Comisia,
T-308/00, Rec., p. II-1933
, punctul 81). Astfel, calificarea unei măsuri fiscale naționale drept „selectivă” presupune, într-o primă etapă, identificarea și examinarea prealabilă a regimului fiscal comun sau „normal” aplicabil în statul membru în cauză. În raport cu acest regim fiscal comun sau „normal” trebuie, într-o a doua etapă, să se aprecieze și să se stabilească eventualul caracter selectiv al avantajului conferit prin măsura fiscală în cauză, demonstrând că aceasta derogă de la sistemul comun respectiv, în măsura în care introduce diferențieri între operatorii care se găsesc, în privința obiectivului atribuit sistemului fiscal al statului membru respectiv, într-o situație de drept și de fapt comparabilă.
Prin urmare, într-o primă etapă, trebuie să se identifice criteriile care determină taxarea „normală” prevăzută de AGL.
Cu privire la taxarea „normală” prevăzută de AGL
În speță, părțile admit că cadrul de referință, în funcție de care trebuie stabilite taxarea normală și existența unor eventuale avantaje selective, este reprezentat de AGL ca atare, care a instituit un regim fiscal specific aplicabil sectorului agregatelor în Regatul Unit.
Cu toate acestea, contrar celor arătate de Comisie (a se vedea punctele 31-33 de mai sus), presupunând chiar că acest regim poate fi descris ca o „sarcină fiscală excepțională limitată la un sector economic delimitat”, acest simplu fapt nu înseamnă că o asemenea sarcină fiscală eludează interdicția prevăzută la articolul 87 alineatul (1) CE (a se vedea în acest sens Hotărârea Heiser, punctul 47 de mai sus, punctul 42), întrucât acest regim este susceptibil să opereze diferențieri în cadrul aceluiași sector care să poată îndeplini criteriile de avantaj și de selectivitate în sensul jurisprudenței menționate la punctul 47 de mai sus. În plus, în conformitate cu caracterul juridic al noțiunii de ajutor, care trebuie interpretată pe baza unor elemente obiective (hotărârea pronunțată în recurs, punctul 8 de mai sus, punctul 111), finalitatea unei măsuri statale, precum, în speță, obiectivul de protecție a mediului sau caracterul de ecotaxă al unui regim fiscal specific sau sectorial, nu este suficientă pentru a se exclude de la bun început calificarea acelei măsuri drept ajutor în sensul dispoziției amintite (hotărârea pronunțată în recurs, punctul 8 de mai sus, punctul 84), întrucât o astfel de măsură trebuie apreciată în funcție de efectele sale și făcând abstracție de cauzele sau de obiectivele sale (hotărârea pronunțată în recurs, punctul 8 de mai sus, punctele 85-88). Prin urmare, noțiunea de ajutor în sensul articolului 87 alineatul (1) CE impune să se examineze dacă un regim fiscal specific sau sectorial implică diferențieri care au ca efect favorizarea „anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri” în cadrul sectorului vizat de acest regim, ceea ce presupune să se stabilească mai întâi taxarea „normală” pe care se întemeiază (a se vedea punctul 49 de mai sus).
Astfel cum reiese, printre altele, din observațiile scrise ale Regatului Unit (a se vedea punctele 37-43 de mai sus) și din răspunsurile părților la întrebările orale adresate de Tribunal în ședință, principiul de taxare „normală” pe care se întemeiază AGL este cel al exploatării comerciale în Regatul Unit a unui material supus taxei ca „agregat” [articolul 16 alineatele (1) și (2) și articolul 17 alineatul (1) din Finance Act 2001 (Legea finanțelor pentru anul 2001, denumită în continuare „legea”)], fără ca legea să prevadă o definiție exactă a termenului „agregat” sau criterii generale de taxare care să explice acest termen, în special în funcție de proprietățile fizico-chimice, de compoziția, de mărimea sau de valoarea comercială a materialelor în cauză.
În această privință, trebuie precizat că desemnarea agregatelor drept „virgine”, „primare” sau „secundare”, utilizată în mod repetat atât în decizia atacată, cât și de părți în cursul judecății, nu este determinantă, întrucât modul de redactare a dispozițiilor din AGL nu face o asemenea distincție. Prin urmare, astfel cum Regatul Unit a recunoscut în ședință, pe de o parte, regimul normal de taxare al AGL nu se definește în raport cu noțiunea generică de agregat; pe de altă parte, legea exclude din domeniul de aplicare al AGL agregate rezultate din anumite materiale (articolul 17 din lege), indiferent de condiția lor fizică sau de anumite procese de extracție sau de producție („Exempt processes” potrivit articolului 18 din lege) ori pentru unicul motiv că sunt destinate exportului [articolul 16 alineatul (2) din lege]. AGL conține astfel o listă cu agregate rezultate din materiale sau din procese de extracție ori de producție care sunt scutite de taxă, indiferent de eventuala lor apartenență la una dintre categoriile invocate de agregate [articolul 17 alineatele (2)-(4) și articolul 18 alineatele (1)-(3) din lege].
Rezultă că principiul de taxare normală care stă la baza AGL se întemeiază numai pe noțiunea exploatării comerciale în Regatul Unit a unui material supus taxei ca „agregat”.
Or, în decizia atacată, Comisia nu a ținut seama în mod vădit de acest principiu de taxare normală pentru a stabili caracterul selectiv al unor eventuale avantaje generate de AGL. Astfel, descrierea domeniului de aplicare al AGL care figurează în special în a doua și în a treia teză ale punctului 29 din decizia atacată nu corespunde acestei definiții a taxării normale. Prin urmare, potrivit acestor teze, în esență, taxa va fi percepută numai pentru agregatele „virgine”, iar nu „pentru agregatele extrase ca subproduse sau deșeuri ale altor procedee (agregate secundare) și nici pentru agregatele reciclate”. AGL nu prevede totuși o astfel de regulă generală de taxare care să realizeze o distincție între aceste diferite categorii de agregate („virgine”, „secundare” și „reciclate”).
Această constatare nu este repusă în discuție la punctul 144 din hotărârea pronunțată în recurs, punctul 8 de mai sus, care nu vizează determinarea principiului de taxare normală care stă la baza AGL și, cu atât mai mult, nu statuează că decizia atacată se întemeiază pe o definiție corectă a acestui principiu. Astfel, la acel punct, Curtea s-a limitat să considere că Tribunalul nu avea dreptul să interpreteze punctul 29 din decizia atacată în sensul că noțiunea de agregate primare desemna, în esență, agregatele supuse AGL și că cea de agregate secundare se referea, în esență, la „agregatele scutite enumerate cu exactitate în lege” (hotărârea anulată, punctul 1 de mai sus, punctul 112). Or, presupunând că, în acest context, utilizarea noțiunilor de agregate „primare” și/sau „secundare” ar fi pertinentă, principiul de taxare normală care stă la baza AGL, astfel cum este amintit la punctul 55 de mai sus, nu exclude nicidecum ca un agregat „secundar” să constituie și un agregat „virgin” sau să fie, în principiu, supus AGL tocmai pentru motivul că îndeplinește funcția de „agregat”. Astfel, contrar celor arătate, în mod categoric, la punctul 29 din decizia atacată, simplul fapt că „agregatele secundare” au încetat să desemneze „agregatele extrase ca subproduse sau deșeuri ale altor procedee” nu are în mod necesar ca efect scutirea de taxă a respectivelor agregate. Acest lucru este valabil și în ceea ce privește „materialele reciclate”, de vreme ce constituie „agregate” în sensul AGL (a se vedea punctul 55 de mai sus).
Această apreciere este confirmată de explicațiile plauzibile furnizate de Regatul Unit prezentate la punctele 37-40 de mai sus, care, astfel cum Comisia a recunoscut în răspunsul la o măsură de organizare a procedurii a Tribunalului, corespund celei furnizate la punctul 19 din notificarea AGL-ului, din care de asemenea lipsesc, ca și din lege, noțiunile de agregate „primare” și/sau „secundare”. În esență, din aceste explicații reiese că, pe de o parte, terminologia utilizată în decizia atacată pentru a desemna diferitele categorii de agregate nu corespunde celei reținute de AGL, ci, mai degrabă, celei practicate în sectorul exploatării carierelor și că, pe de altă parte, există o suprapunere semnificativă între noțiunea de agregate „secundare” – căreia i se opune cea de agregate „primare” – și cea de agregate „virgine”. Prin urmare, potrivit Regatului Unit, noțiunea de agregate „virgine” cuprinde atât agregatele „primare”, cât și agregatele „secundare”, în timp ce agregatele „reciclate” nu sunt astfel de agregate „virgine”. Motivul pentru care există această suprapunere ar fi că agregatele „secundare” desemnează adesea agregatele care constituie produse derivate sau subproduse ale producției de agregate „primare”, cu alte cuvinte, ale primei extracții a anumitor materiale ale subsolului în vederea obținerii de agregate în sensul AGL. Diferența principală dintre agregatele „primare” și agregatele „secundare” ar consta în compoziția lor, care determină utilizarea lor industrială specifică. Prin urmare, atât agregatele „primare”, cât și agregatele „secundare” ar putea constitui agregate „virgine” în măsura în care ar face obiectul unei extracții recente și nu ar fi fost utilizate anterior (ca agregate). În ședință, caracterul pertinent al acestei precizări aduse de Regatul Unit a fost recunoscut și de celelalte părți.
Rezultă că, contrar celor prezentate la punctul 29 din decizia atacată, AGL nu prevede o scutire generalizată a unor agregate „secundare”, care ar fi aplicabilă tuturor materialelor care intră sub incidența noțiunii „agregat”, ci se limitează la a asocia calificarea de agregat scutit fie anumitor materiale, identificate nominal prin lege, fie unui proces specific de extracție sau de producție a unuia dintre aceste materiale, fie agregatelor exportate.
În consecință, astfel cum afirmă reclamanta (hotărârea anulată, punctul 1 de mai sus, punctul 79), prin faptul că s-a limitat la a descrie, în mod eronat, la punctul 29 din decizia atacată, domeniul de aplicare al AGL, Comisia a plecat de la o înțelegere eronată a principiului de taxare normală aflat la baza legii, ceea ce putea vicia legalitatea aprecierii sale asupra scutirilor de taxă din perspectiva noțiunii de ajutor și, în special, a caracterului lor eventual selectiv în sensul jurisprudenței citate la punctele 47-49 de mai sus.
Prin urmare, trebuie să se examineze dacă și în ce măsură, în speță, această eroare a Comisiei a viciat aprecierea sa, în decizia atacată, a celorlalte criterii care guvernează selectivitatea avantajului în sensul articolului 87 alineatul (1) CE. În această privință, trebuie să se aprecieze dacă Comisia avea dreptul de a exclude existența unor anumite avantaje rezultate din diferențieri fiscale realizate de AGL, pentru simplul motiv că „domeniul de aplicare al AGL” era justificat de logica sa și de economia sa generală (a se vedea punctele 29, 34 și 43 din decizia atacată).
Cu privire la existența unor diferențieri fiscale realizate de AGL
— Cu privire la criteriile care guvernează caracterul comparabil al situațiilor în cauză
Trebuie amintit că, pentru a aprecia caracterul selectiv al avantajelor conferite de un regim fiscal, trebuie să se examineze dacă măsurile care se întemeiază pe regimul menționat sunt de natură să favorizeze „anumite întreprinderi sau producerea anumitor bunuri” în sensul articolului 87 alineatul (1) CE față de alte întreprinderi a căror situație de fapt și de drept este comparabilă în raport cu obiectivul urmărit prin măsura respectivă (Hotărârea Adria-Wien Pipeline, punctul 35 de mai sus, punctul 41).
Astfel cum părțile au recunoscut în unanimitate, în special în ședință, AGL se întemeiază pe un obiectiv principal de protecție a mediului, deși acesta nu reiese direct din modul său de redactare.
Acest obiectiv constă, în esență, în a promova, în sectorul construcțiilor, utilizarea agregatelor care constituie subproduse sau deșeuri rezultate din anumite procedee (agregate denumite și „secundare”) sau a agregatelor reciclate pentru a reduce astfel utilizarea agregatelor extrase în cariere (agregate denumite și „primare”), resurse naturale neregenerabile, și, prin urmare, în a limita atingerile aduse mediului care sunt legate de acest proces de extracție (denumit în continuare „obiectivul de reorientare a cererii” sau „obiectivul de protecție a mediului al AGL”). În această privință, reclamanta se limitează să arate, în esență, că, ținând seama de incoerența domeniului de aplicare al legii, acest obiectiv nu poate fi atins în mod sistematic și că AGL favorizează agregatele rezultate din anumite materiale în raport cu cele rezultate din alte materiale care se află totuși într-o situație comparabilă din perspectiva aceluiași obiectiv. Trebuie să se precizeze că, asemenea principiului de taxare normală care guvernează AGL, astfel cum este descris la punctele 53-55 de mai sus, această definiție generală a obiectivului de protecție a mediului al AGL – neexplicată în acest mod în chiar textul legii – nu operează vreo distincție între diferitele categorii de materiale care sunt de natură să genereze astfel de agregate.
Or, se impune constatarea că motivarea care figurează în decizia atacată se întemeiază pe această definiție a obiectivului de protecție a mediului al AGL (a se vedea punctele 5, 29, 31, 32 și 35 din decizia menționată; a se vedea de asemenea hotărârea pronunțată în recurs, punctul 8 de mai sus, punctele 150 și 161).
În plus, în speță, nu trebuie tranșată problema dacă AGL se ghidează și după principiul poluatorul plătește, care nu rezultă nici din modul de redactare a dispozițiilor pertinente din AGL, nici din motivarea deciziei atacate (hotărârea pronunțată în recurs, punctul 8 de mai sus, punctele 128-131). Acest principiu ar presupune ca taxa să se aplice, în principiu, oricărei activități de extracție de minereuri pentru a internaliza costurile de mediu generate. Or, reclamanta a admis în ședință că această situație nu se regăsea în speță. În orice caz, dacă o astfel de finalitate suplimentară presupunea obligația ca taxa să greveze orice minereu extras din subsol, indiferent dacă se preconiza sau nu se preconiza exploatarea sa comercială ca agregat, aceasta ar risca nu numai să repună în discuție principiul de taxare normală, astfel cum este descris la punctele 53-55 de mai sus, ci și să aducă atingere aplicării coerente și eficiente a obiectivului de reorientare a cererii.
Prin urmare, trebuie să se verifice dacă AGL prevede aplicarea unui tratament fiscal mai favorabil anumitor întreprinderi sau producerii anumitor bunuri (denumită în continuare „diferențierea fiscală”) care, din perspectiva obiectivului de protecție a mediului al AGL constatat la punctele 63 și 64 de mai sus, se află într-o situație de fapt și de drept comparabilă.
Astfel, contrar celor susținute de Comisie ca urmare a trimiterii prezentei cauze la Tribunal spre rejudecare (a se vedea punctele 30-33 de mai sus), în cadrul aprecierii caracterului comparabil al situațiilor în cauză, nici Comisia, nici Tribunalul nu pot ignora acest obiectiv de protecție a mediului al AGL (hotărârea pronunțată în recurs, punctul 8 de mai sus, punctul 87, Hotărârea Adria-Wien Pipeline, punctul 35 de mai sus, punctul 41, și punctul 49 de mai sus), de vreme ce elementele care definesc diferite situații și, astfel, caracterul comparabil al acestora trebuie să fie determinate și evaluate în special în funcție de obiectul și de finalitatea actului care instituie distincția în cauză, precum și de principiile și de obiectivele domeniului din care face parte actul respectiv (a se vedea, în acest sens și prin analogie, Hotărârea Curții din 16 decembrie 2008, Arcelor Atlantique și Lorraine și alții,
C-127/07, Rep., p. I-9895
, punctul 26, și Hotărârea Curții din 12 mai 2011, Luxemburg/Parlamentul European și Consiliul,
C-176/09, Rep., p. I-3727
, punctul 32).
În cadrul primului motiv, reclamanta susține, printre altele, că, având în vedere obiectivul de protecție a mediului al AGL, excluderea din domeniul său de aplicare a mai multor materiale ar avea drept consecință o diferențiere fiscală nejustificată în detrimentul anumitor alte materiale (hotărârea anulată, punctul 1 de mai sus, punctele 81-86).
Prin urmare, trebuie să se examineze dacă din înscrisurile de la dosar reiese că, având în vedere obiectivul de protecție a mediului al AGL, aceste materiale scutite se află într-o situație de fapt și de drept comparabilă cu cea a altor materiale care sunt supuse taxei.
— Cu privire la caracterul comparabil al situațiilor agregatelor de argilă, de ardezie, de caolin, de argilă plastică (ball clay) și de șist cu situațiile altor agregate
În ceea ce privește, printre altele, agregatele de argilă, de ardezie, de caolin, de argilă plastică și de șist, care sunt scutite de taxă în temeiul articolului 17 alineatele (3) și (4) și al articolului 18 alineatul (3) din AGL, se impune constatarea că reclamanta susține în mod întemeiat că, indiferent care ar fi calificarea lor în practica comercială, și anume drept agregate „virgine”, „primare” sau „secundare”, respectivele agregate îndeplinesc, în principiu, criteriul de taxare normală potrivit AGL, întrucât constituie „agregate” în sensul legii. Această afirmație de principiu nu a fost contestată nici de Comisie, nici de Regatul Unit, care s-au limitat să arate că aceste materiale nu sunt exploatate normal în vederea utilizării lor ca agregate.
Cu toate acestea, în măsura în care acele agregate sunt utilizate și exploatate comercial ca atare, de exemplu, în construcția de clădiri sau de șosele, acestea se află într-o situație comparabilă, dacă nu identică, cu alte agregate alternative taxate. În această privință, nici Comisia, nici Regatul Unit nu au reușit să pună sub semnul îndoielii argumentul reclamantei potrivit căruia, într-un astfel de caz, există, cel puțin, o legătură potențială de concurență sau de substituibilitate între aceste diferite agregate în vederea utilizării sau a exploatării lor comerciale. Astfel, trebuie respins argumentul Comisiei și al Regatului Unit potrivit căruia materialele, precum ardezia, argila plastică, caolinul și șistul, sunt excluse din domeniul de aplicare al AGL pentru motivul că nu fac parte din „sectorul agregatelor”, că nu sunt utilizate ca atare „în general” sau „în mod tradițional”, nici extrase într-un astfel de scop, ori că nu întrețin vreun „raport de concurență semnificativ cu sectorul taxat” (a se vedea punctele 32 și 36 de mai sus), întrucât inserarea respectivelor materiale în domeniul de aplicare al taxei, potrivit regulii de taxare normală aplicabile (a se vedea punctul 55 de mai sus), depinde numai de exploatarea lor efectivă și dovedită ca agregate. În plus, Comisia și Regatul Unit nu au contestat argumentul reclamantei potrivit căruia, pe teritoriul acestui stat membru, există mai multe cariere care produc agregate (primare) de șist și de ardezie.
Pe de altă parte, este cert că extracția de materiale netaxate, în special a ardeziei și a argilei, afectează mediul cel puțin la fel de mult, dacă nu mai mult, decât extracția altor materiale taxate, care poate produce de asemenea materiale excavate, deșeuri sau alte subproduse care pot fi utilizate ca agregate (a se vedea punctul 41 de mai sus). Astfel, părțile au subliniat caracterul foarte ineficient al extracției ardeziei, a argilei plastice și a caolinului, precum și existența unor stocuri semnificative de materiale excavate și de deșeuri ale respectivelor materiale care degradează peisajul și, așadar, impactul deosebit de dăunător asupra mediului al procesului de extracție în cauză, motiv pentru care legiuitorul din Regatul Unit a scutit de taxă aceste materiale pentru a promova utilizarea lor sau reciclarea acestora ca agregate (a se vedea punctul 43 de mai sus). Prin urmare, agregatele din aceste diferite materiale se află
a priori
într-o situație cel puțin comparabilă din perspectiva obiectivului de protecție a mediului al AGL.
În această privință, trebuie să se precizeze că Comisia și Regatul Unit nu au reușit să demonstreze corespunzător cerințelor legale că tocmai caracterul deosebit de dăunător față de mediu al extracției materialelor netaxate este cel care ar distinge situația acestora de cea a materialelor taxate, întrucât nici motivarea deciziei atacate, nici scrisoarea Regatului Unit din 19 februarie 2002, anexată la răspunsul scris al Comisiei din 2 decembrie 2005 la întrebările scrise ale Tribunalului, nici răspunsurile acestor părți la întrebările orale adresate de Tribunal în ședință nu furnizează o explicație suficientă în această privință.
— Cu privire la diferențierea fiscală între situații comparabile
Din considerațiile de mai sus rezultă că faptul de a scuti de taxă agregatele din anumite materiale, precum ardezia, argila plastică, caolinul și șistul, și de a supune taxei agregatele din alte materiale, deși, din perspectiva obiectivului de protecție a mediului al AGL, aceste diferite agregate se află într-o situație comparabilă în ceea ce privește utilizarea lor ca „agregate”, constituie o diferențiere fiscală care poate genera avantaje selective în sensul jurisprudenței amintite la punctul 47 de mai sus.
Admițând chiar caracterul pertinent al diferențierii între agregate „primare” și „secundare”, care nu reiese însă din modul de redactare a legii (a se vedea punctul 54 de mai sus), producătorii de agregate taxate substituibile agregatelor din materialele scutite suferă un dezavantaj dublu. Astfel, nu numai agregatele taxate sunt supuse AGL, ci asupra acestora se răsfrâng, cel puțin într-o măsură mai semnificativă decât materialele scutite, consecințele economice ale efectului de reorientare a cererii către agregate „secundare” scutite care este ocazionată de simpla taxare a agregatelor supuse AGL.
Argumentele invocate de Comisie și de Regatul Unit nu pot infirma această apreciere.
Dimpotrivă, ca urmare a unei întrebări precise adresate de Tribunal în ședință, Comisia și Regatul Unit nu au oferit explicații în ceea ce privește problema dacă scutirea agregatelor de argilă, de ardezie, de caolin, de argilă plastică și de șist creează în mod necesar, în sectorul construcțiilor, o cerere sporită pentru aceste agregate, chiar un stimulent economic în vederea extragerii mai multor agregate („primare”) din aceste materiale scutite. Or, o astfel de reorientare a cererii către agregate („primare”) din materialele scutite ar consolida efectele economice inegale pe care diferențierea fiscală le produce deja în sine asupra exploatării comerciale a agregatelor substituibile taxate. În plus, aceasta ar risca să aducă atingere obiectivului de protecție a mediului al AGL, care constă tocmai în a descuraja și a face mai eficientă extracția de agregate („primare”) din anumite materiale, mai ales din materialele scutite, și de a garanta că stocurile de materiale excavate și de deșeuri ale respectivelor materiale sunt lichidate.
Trebuie să se considere, așadar, că scutirea generală a agregatelor de argilă, de ardezie, de caolin, de argilă plastică și de șist se află la originea unei diferențieri fiscale în detrimentul unor agregate substituibile rezultate din alte materiale supuse AGL. În această privință, Regatul Unit a recunoscut de altfel în ședință că existau diferențe de tratament potrivit AGL, deși a afirmat că aceste diferențe puteau fi justificate prin natura sau prin economia generală a sistemului de taxare instituit.
Pe de altă parte, această apreciere nu este repusă în discuție nici de împrejurarea că, la punctele 158-163 din hotărârea pronunțată în recurs, punctul 8 de mai sus, Curtea nu a criticat punctul 130 din hotărârea anulată, punctul 1 de mai sus. Astfel, Curtea a răspuns în cuprinsul acestor puncte la o obiecție foarte specifică a reclamantei, care se întemeiază în special pe o substituire ilegală de motive pretins operată de Tribunal în ceea ce privește justificarea scutirii anumitor materiale, precum șistul și ardezia de calitate inferioară, argila și deșeurile de caolin și de argilă plastică, chiar atunci când sunt utilizate ca agregate, în urma extragerii lor, având în vedere obiectivele de protecție a mediului urmărite. Astfel, Curtea s-a limitat să considere, exclusiv în acest context, că constatarea Tribunalului potrivit căreia aceste materiale „[fuseseră] puțin utilizate până în prezent ca agregate, din cauza costurilor de transport ridicate”, nu era afectată de o eroare de drept, întrucât „incitarea la utilizarea materialelor virgine puțin utilizate până în prezent ca agregate este […] coerentă cu obiectivul care constă în raționalizarea utilizării agregatelor” și că, prin urmare, „nici incitarea la utilizarea materialelor respective nu periclitează natura și economia generală de protecție a mediului a AGL” (hotărârea pronunțată în recurs, punctul 8 de mai sus, punctul 161; a se vedea de asemenea Concluziile prezentate de avocatul general Mengozzi în cauza care a determinat pronunțarea acestei hotărâri, Rep., p. I-10521, punctele 120-122). În acest context, Curtea nu s-a pronunțat totuși asupra problemei dacă reorientarea cererii în favoarea agregatelor rezultate din aceste materiale scutite putea constitui o diferențiere fiscală în detrimentul agregatelor rezultate din materiale supuse taxei.
În aceste condiții, argumentația principală a reclamantei potrivit căreia AGL se află la originea unei diferențieri fiscale între, pe de o parte, materialele scutite de taxă și, pe de altă parte, agregatele substituibile rezultate din materiale supuse taxei trebuie admisă, fără a fi necesar să se pronunțe cu privire la celelalte obiecții și argumente pe care reclamanta le-a invocat în această privință.
Cu toate acestea, respectiva diferențiere fiscală generează avantaje selective în favoarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri numai cu condiția să nu poată fi justificată prin natura și prin economia sistemului fiscal instituit de AGL (a se vedea punctul 48 de mai sus).
Cu privire la justificarea prin natura sau prin economia generală a AGL
Prin urmare, trebuie să se examineze dacă Comisia putea considera în mod întemeiat că avantajele fiscale constatate în beneficiul anumitor producători sau al anumitor materiale erau justificate prin natura sau prin economia generală a AGL, care constituie singurul cadru de referință pertinent în speță (a se vedea punctele 5, 29, 31 și 32 din decizia atacată; a se vedea de asemenea punctul 51 de mai sus).
În această privință, trebuie amintit că, în vederea acestei aprecieri, trebuie stabilită o distincție între, pe de o parte, obiectivele atribuite unui regim fiscal special și care îi sunt exterioare și, pe de altă parte, mecanismele inerente sistemului fiscal însuși care sunt necesare pentru realizarea unor asemenea obiective, aceste obiective și mecanisme, ca principii fondatoare sau directoare ale sistemului fiscal în cauză, putând susține o astfel de justificare, ceea ce revine statului membru să demonstreze (a se vedea în acest sens Hotărârea Portugalia/Comisia, punctul 47 de mai sus, punctele 80 și 81).
Astfel cum s-a arătat la punctele 63 și 64 de mai sus, obiectivul de protecție a mediului al AGL este esențialmente menit să promoveze o reorientare a cererii, în sectorul construcțiilor, de la agregatele denumite „primare” către agregatele denumite „secundare”, care sunt subproduse sau deșeuri rezultate din alte procedee, precum și către agregate „reciclate”, fără ca această definiție generală să opereze vreo distincție între diferite materiale care sunt de natură să genereze asemenea agregate. Criteriile care stau la baza caracterului „normal” al taxării prevăzute de AGL (a se vedea punctele 53 și 54 de mai sus) și acest obiectiv constituie astfel principiile fondatoare sau directoare ale legii, în lumina cărora trebuie apreciată o eventuală justificare a unei diferențieri fiscale.
Or, având în vedere elementele furnizate de reclamantă, Comisia și Regatul Unit nu au reușit să demonstreze că diferențierea fiscală care este legată de scutirea agregatelor de argilă, de ardezie, de caolin, de argilă plastică și de șist este justificată de principiul de taxare „normală” pe care se întemeiază AGL sau în lumina obiectivului de protecție a mediului al AGL.
Pe de o parte, această diferențiere fiscală derogă în mod clar de la logica de taxare normală a AGL, de vreme ce agregatele din materialele scutite constituie, toate, cel puțin potențial, „agregate” supuse exploatării comerciale în sensul legii.
Pe de altă parte, această diferențiere fiscală este de natură să aducă atingere în două rânduri obiectivului de protecție a mediului al AGL.
În primul rând, sub rezerva unei probe contrare care nu a fost adusă până în prezent nici de Comisie, nici de Regatul Unit, scutirea agregatelor de argilă, de ardezie, de caolin, de argilă plastică și de șist riscă să creeze, în sectorul construcțiilor, mai degrabă o cerere mai mare de agregate „primare” de acest tip decât de agregate „secundare” – și anume subproduse sau deșeuri ale anumitor procedee, inclusiv cele rezultate din alte materiale substituibile, dar supuse taxei – și să intensifice, așadar, extracția respectivelor agregate primare, ceea ce ar contraveni obiectivului de protecție a mediului al AGL, care urmărește să încurajeze utilizarea exclusivă a acestor agregate „secundare” și să evite depozitarea și stocarea lor (a se vedea punctul 78 de mai sus). În această privință, cu excepția afirmației generale potrivit căreia materialele menționate nu constituie „în mod tradițional” sau „în general” agregate, Comisia și Regatul Unit nu au fost în măsură să pună la îndoială argumentul reclamantei potrivit căruia, pe teritoriul acestui stat membru, există mai multe cariere care produc agregate („primare”) de șist și de ardezie care ar putea profita astfel de această scutire în modul descris mai sus.
În al doilea rând, în această măsură, nu se mai asigură o reorientare eficientă și coerentă a acestei cereri către utilizarea de agregate „secundare” din toate categoriile de materiale, și anume subprodusele și deșeurile rezultate din anumite procedee, sau de agregate „reciclate”, pentru a evita astfel depozitarea acestor agregate „secundare” și încurajarea unei extracții mai eficiente a agregatelor „primare” în ansamblul lor, iar nu numai a celor rezultate din anumite materiale scutite. Or, un asemenea rezultat ar fi vădit incompatibil cu obiectivul de protecție a mediului al AGL, astfel cum a fost invocat de Regatul Unit. În plus, în aceste condiții, efectul potențial benefic pentru mediu, din perspectiva aceluiași obiectiv, care constă în a epuiza, într-o primă etapă, stocurile existente de agregate „secundare” de argilă, de ardezie, de caolin, de argilă plastică și de șist, nu este suficient pentru a justifica diferențierea fiscală constatată, de vreme ce, întrucât nu este limitat în timp, acest efect riscă, cu excepția probei contrare care nu a fost adusă în speță de Regatul Unit, să creeze probleme similare de stocare a unor deșeuri din agregate care sunt rezultate din alte materiale supuse taxei, pentru care cererea este pe viitor redirecționată, ceea ce ar fi de asemenea contrar obiectivului de protecție a mediului al AGL.
Prin urmare, având în vedere ansamblul considerațiilor de mai sus, care indică existența unor avantaje selective în sensul articolului 87 alineatul (1) CE, Comisia nu putea concluziona în mod întemeiat, la punctele 34 și 43 din decizia atacată, că „avantajele care pot rezulta în beneficiul anumitor întreprinderi ca urmare a definirii domeniului de aplicare al AGL sunt justificate prin natura și [prin] economia generală a regimului fiscal” în cauză.
Comisia a încălcat astfel, în speță, noțiunea de ajutor în sensul articolului 87 alineatul (1) CE, astfel încât trebuie admis primul motiv în măsura în care are ca obiect existența unei diferențieri fiscale realizate de AGL și inexistența vreunei justificări în această privință bazate pe natura și pe economia sistemului fiscal în cauză.
În sfârșit, Tribunalul apreciază necesară examinarea obiecției întemeiate pe nerespectarea noțiunii de ajutor în ceea ce privește aprecierea de către Comisie a scutirii exporturilor de agregate, care vizează un aspect al deciziei atacate care nu este avut în vedere prin obiecția admisă la punctul anterior.
Cu privire la scutirea exporturilor de agregate
Astfel cum reiese din articolul 16 alineatul (2) din lege, domeniul de aplicare teritorial al AGL este limitat la teritoriul Regatului Unit, cu consecința că orice comercializare de agregate în afara acestui teritoriu, și anume orice tranzacție economică legată de exportul său, este scutită de taxă [a se vedea de asemenea articolul 13 alineatul (2) litera (a) din regulamentul de punere în executare a legii]. În această privință, trebuie amintit că reclamanta invită Tribunalul să critice raționamentul de la punctul 33 din decizia atacată, potrivit căruia autoritățile din Regatul Unit nu ar fi în măsură să controleze exporturile de agregate, ceea ce ar implica un risc de inegalitate de tratament în ceea ce privește agregatele exportate (a se vedea punctul 29 de mai sus).
Pentru a stabili dacă scutirea exporturilor implică un avantaj selectiv în favoarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, conform principiului enunțat la punctul 47 de mai sus, trebuie să se aprecieze, într-o primă etapă, dacă agregatele exportate și agregatele comercializate pe teritoriul Regatului Unit se află în situații comparabile, dacă nu identice.
În această privință, trebuie amintit că, în cadrul examinării care figurează la punctele 174-178 din hotărârea pronunțată în recurs, punctul 8 de mai sus, Curtea a decis în sensul existenței unei erori de drept săvârșite de Tribunal în aplicarea articolului 253 CE în ceea ce privește interpretarea conținutului motivării prezentate la punctul 33 din decizia atacată (hotărârea anulată, punctul 1 de mai sus, punctul 150). Curtea a precizat în special că această motivare se referă astfel la inegalitatea de tratament care ar rezulta, în cazul în care agregatele exportate nu ar fi scutite, din faptul că agregatele care sunt comercializate în Regatul Unit sunt scutite dacă sunt utilizate în anumite scopuri, în condițiile în care agregatele utilizate în aceleași scopuri în statul de import ar fi supuse AGL din cauza lipsei de mijloace de control ale autorităților [din Regatul Unit] cu privire la utilizarea agregatelor în afara teritoriului acestui stat membru (hotărârea pronunțată în recurs, punctul 8 de mai sus, punctul 176).
Astfel cum Comisia a arătat la punctul 33 din decizia atacată, având în vedere obiectul AGL, care urmărește să taxeze numai materialele exploatate ca agregate, trebuie să se constate că materialele comercializate în Regatul Unit și cele exportate în străinătate se află în mod efectiv în situații distincte datorită faptului că, în urma unui export, aplicarea criteriului de taxare determinant, și anume exploatarea comercială ca agregat, nu mai poate fi verificată, în principiu, de autoritățile [din Regatul Unit]. Astfel, va fi imposibil sau dificil de stabilit dacă un material exportat poate fi utilizat sau exploatat ca agregat, dacă va fi utilizat în mod real în acest scop sau în alte scopuri, ceea ce depinde și de specificațiile normative aplicabile în țările de destinație. În această privință, nu poate fi admis argumentul reclamantei potrivit căruia autorităților din Regatul Unit le-ar fi foarte ușor să identifice proprietățile fizico-chimice ale materialelor destinate exportului pentru a stabili astfel dacă sunt proprii sau improprii pentru a fi utilizate în procedee care pot face obiectul unei scutiri în temeiul AGL. Presupunând chiar că această situație s-a regăsi în speță, astfel cum s-a arătat la punctele 53 și 54 de mai sus, calificarea drept „agregat” sau drept material scutit nu depinde tocmai de aceste proprietăți, ci în special de o scutire de la caz la caz a anumitor materiale identificate nominal sau rezultate din anumite procedee care intră în domeniul de aplicare al AGL. În plus, faptul că materialele exportate și cele comercializate în Regatul Unit nu se află într-o situație comparabilă este confirmat din perspectiva obiectivului de protecție a mediului al AGL (a se vedea punctul 63 de mai sus), de vreme ce, în cazul exportului, legiuitorul și autoritățile din Regatul Unit nu sunt în măsură să reorienteze, în conformitate cu acest obiectiv, cererea de agregate printr-o taxare diferențiată.
În sfârșit, argumentul reclamantei potrivit căruia 90 % dintre agregatele exportate și, astfel, scutite ar proveni dintr-o carieră de granit, aflată în Glensanda în Scoția, și nu ar putea fi utilizate în procedee scutite în Regatul Unit nu este dovedit. Cu toate acestea, presupunându-l chiar dovedit, acest argument nu este suficient pentru a repune în discuție considerațiile prezentate la punctul 97 de mai sus. Prin urmare, chiar dacă, în cazul exploatării lor comerciale ca agregate în Regatul Unit, aceste materiale ar fi supuse taxei, acest argument nu ar fi de natură să demonstreze că autoritățile din Regatul Unit sunt în măsură să verifice că, în țara de destinație, materialele exportate se află într-o situație de drept și de fapt în care, dacă ar fi făcut obiectul aceleiași exploatări în Regatul Unit, ar fi fost supuse AGL.
Prin urmare, în lipsa caracterului comparabil al situațiilor în cauză, reclamanta nu a demonstrat că scutirea exporturilor generează diferențieri fiscale care pot constitui avantaje selective în sensul articolului 87 alineatul (1) CE. Nu este, așadar, necesar să se examineze dacă această scutire este de natură să încurajeze exploatarea de agregate „primare” și să producă, așadar, consecințe contrare obiectivului de protecție a mediului al AGL care să poată fi justificate prin natura și prin economia sa.
Prin urmare, având în vedere ansamblul considerațiilor de mai sus, reclamanta nu a demonstrat că punctul 33 din decizia atacată este afectat de o eroare, în măsura în care în cuprinsul său se constată, pe de o parte, lipsa posibilității de control de către autoritățile din Regatul Unit a „modului de utilizare a agregatelor în afara teritoriului lor” și, pe de altă parte, necesitatea de a „evita un tratament inechitabil al exporturilor de agregate”.
În consecință, această obiecție trebuie respinsă. Nu este totuși repusă în discuție legalitatea dispozitivului deciziei atacate, astfel cum acesta rezultă din cuprinsul punctului 43, potrivit căruia Comisia nu ridică obiecții împotriva AGL în ansamblul său, pentru motivul că „domeniul [său] de aplicare se justifică prin logica și [prin] natura regimului fiscal” în cauză.
Având în vedere erorile săvârșite de Comisie în aplicarea noțiunii de ajutor, astfel cum acestea au fost constatate la punctele 51-92 de mai sus, se impune, așadar, anularea deciziei atacate, mai puțin în ceea ce privește scutirea Irlandei de Nord, care nu face obiectul prezentului litigiu, pentru încălcarea articolului 87 alineatul (1) CE, fără a fi necesar să se statueze cu privire la al doilea, la al treilea și la al patrulea motiv.
Cu privire la cheltuielile de judecată
În hotărârea pronunțată în recurs, Curtea a stabilit că cererea privind cheltuielile de judecată se soluționează odată cu fondul. Revine, așadar, Tribunalului să se pronunțe, în cadrul prezentei hotărâri, asupra ansamblului cheltuielilor aferente diferitelor proceduri, în conformitate cu articolul 121 din Regulamentul de procedură.
Potrivit articolului 87 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată efectuate în fața Curții și a Tribunalului, conform concluziilor reclamantei.
Potrivit articolului 87 alineatul (4) primul paragraf din Regulamentul de procedură, statele membre care au intervenit în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată. Prin urmare, Regatul Unit suportă propriile cheltuieli de judecată efectuate în fața Curții și a Tribunalului.

Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera întâi extinsă)
declară și hotărăște:

1)
Anulează Decizia C(2002) 1478 final a Comisiei din 24 aprilie 2002 privind dosarul de ajutor de stat N 863/01 – Regatul Unit/Taxa pe agregate, mai puțin în ceea ce privește scutirea Irlandei de Nord.

2)
Comisia Europeană suportă propriile cheltuieli de judecată, precum și pe cele efectuate de British Aggregates Association în fața Curții și a Tribunalului.

3)
Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord suportă propriile cheltuieli de judecată efectuate în fața Curții și a Tribunalului.

Azizi
Labucka
Frimodt Nielsen
Schwarcz
Gratsias
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 7 martie 2012.
Semnături
Cuprins

Istoricul cauzei

Procedurile în litigiu și concluziile părților

În drept

1. Observații introductive

2. Cu privire la primul motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 87 alineatul (1) CE

Rezumatul observațiilor prezentate de părți ca urmare a trimiterii spre rejudecare

Cu privire la condițiile de aplicare a articolului 87 alineatul (1) CE

Cu privire la criteriile care guvernează caracterul selectiv al avantajului

Cu privire la taxarea „normală” prevăzută de AGL

Cu privire la existența unor diferențieri fiscale realizate de AGL

— Cu privire la criteriile care guvernează caracterul comparabil al situațiilor în cauză

— Cu privire la caracterul comparabil al situațiilor agregatelor de argilă, de ardezie, de caolin, de argilă plastică (ball clay) și de șist cu situațiile altor agregate

— Cu privire la diferențierea fiscală între situații comparabile

Cu privire la justificarea prin natura sau prin economia generală a AGL

Cu privire la scutirea exporturilor de agregate

Cu privire la cheltuielile de judecată
(
*1
)	Limba de procedură: engleza.