CELEX: 62012CJ0067
Niet-nakoming
Richtlijn 2002/91/EG
Energieprestatie van gebouwen
Artikelen 3, 7 en 8
Onvolledige uitvoering

De Europese Commissie verzoekt het Hof vast te stellen dat het Koninkrijk Spanje, door niet alle wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen te hebben vastgesteld die nodig zijn om te voldoen aan de artikelen 3, 7 en 8 van richtlijn 2002/91/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2002 betreffende de energieprestatie van gebouwen (
PB 2003, L 1, blz. 65
), of haar daar in elk geval niet van in kennis te hebben gesteld, niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op hem rusten krachtens die artikelen, gelezen in samenhang met artikel 29 van richtlijn 2010/31/EU van het Europees Parlement en de Raad van 19 mei 2010 betreffende de energieprestatie van gebouwen (
PB L 153, blz. 13
).
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Artikel 3 van richtlijn 2002/91 luidt als volgt:
„De lidstaten passen op nationaal of regionaal niveau voor de berekening van de energieprestatie van gebouwen een methodiek toe op basis van het algemene kader in de bijlage. De delen 1 en 2 van dit kader worden volgens de procedure van artikel 14, lid 2, en met inachtneming van de in de lidstaten vigerende normen aan de stand van de techniek aangepast.
[...]”
Artikel 7 van deze richtlijn, „Energieprestatiecertificaat”, bepaalt in lid 1:
„De lidstaten zorgen ervoor dat bij de bouw, verkoop of verhuur van een gebouw aan de eigenaar, of door de eigenaar aan de toekomstige koper of huurder, naargelang van het geval, een energieprestatiecertificaat wordt verstrekt. Het certificaat is niet langer dan tien jaar geldig.
[...]”
Artikel 8 van de richtlijn, „Keuring van cv-ketels”, luidt:
„Met het oog op de vermindering van het energieverbruik en de beperking van kooldioxide-emissies:
a)
nemen de lidstaten de noodzakelijke maatregelen voor het instellen van een regelmatige keuring van cv-ketels die werken op niet-hernieuwbare, vloeibare of vaste brandstof en een nominaal vermogen hebben van 20 tot 100 kW. De keuring kan ook worden ingesteld voor ketels die op andere brandstoffen werken;
dienen cv-ketels met een nominaal vermogen van meer dan 100 kW ten minste om de twee jaar gekeurd te worden; voor gasketels kan deze periode verlengd worden tot vier jaar;
stellen de lidstaten voor verwarmingsinstallaties met ketels met een nominaal vermogen van meer dan 20 kW die ouder zijn dan 15 jaar, de noodzakelijke maatregelen vast voor een eenmalige keuring van de gehele verwarmingsinstallatie. Aan de hand van deze keuring, die een beoordeling dient te omvatten van het rendement van de ketel en van de ketelgrootte ten opzichte van de verwarmingsbehoeften van het gebouw, adviseren de deskundigen de gebruikers over vervanging van de ketels, andere wijzigingen van het verwarmingssysteem en alternatieve oplossingen; of
b)
nemen de lidstaten de noodzakelijke maatregelen om ervoor te zorgen dat de gebruikers geadviseerd worden over vervanging van de cv-ketels, andere wijzigingen van het verwarmingssysteem en alternatieve oplossingen, die keuringen kunnen inhouden om de doeltreffendheid en de juiste grootte van de ketel te beoordelen. Deze aanpak dient bij benadering hetzelfde resultaat op te leveren als het bepaalde sub a. De lidstaten die voor deze optie kiezen, brengen bij de Commissie om de twee jaar verslag uit over de gelijkwaardigheid van hun benadering.”
Overeenkomstig artikel 15, lid 1, van richtlijn 2002/91 moesten de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking doen treden om uiterlijk op 4 januari 2006 aan deze richtlijn te voldoen en de Commissie hiervan onverwijld in kennis stellen. Met ingang van 1 februari 2012 is richtlijn 2002/91 bij richtlijn 2010/31 ingetrokken, een en ander echter onverminderd de verplichtingen van de lidstaten wat betreft de termijn voor omzetting in nationaal recht en de toepassing van richtlijn 2002/91.
Spaans recht
De achtste alinea van de toelichting bij Real Decreto 1027/2007, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Instalaciones Técnicas en los Edificios (RITE) (koninklijk besluit 1027/2007 van 20 juli 2007 betreffende het reglement inzake thermische installaties in gebouwen) luidt als volgt:
„[...] wordt middels deze regeling gedeeltelijk uitvoering gegeven aan richtlijn 2002/91 [...] en voorzien in minimumenergieprestatie-eisen waaraan thermische installaties in nieuwe en bestaande gebouwen moeten voldoen, alsmede in een procedure voor de regelmatige keuring van cv-ketels en airconditioningsystemen.”
Technische instructie 3.4.4 van Real Decreto 1027/2007 luidt:
„1.
De onderneming die verantwoordelijk is voor het onderhoud, adviseert de eigenaar en beveelt verbeteringen of wijzigingen aan van de installatie en van het gebruik en de werking ervan om tot betere energieprestaties te komen.
2.
Voorts monitort de onderneming die verantwoordelijk is voor het onderhoud, voor installaties met een nominaal thermisch vermogen van meer dan 70 kW regelmatig de ontwikkeling van het energie‑ en waterverbruik van de thermische installatie, zodat mogelijke afwijkingen aan het licht komen en geschikte corrigerende maatregelen kunnen worden getroffen. De verkregen informatie wordt minstens vijf jaar bewaard.”
Technische instructie 4.3.1 van Real Decreto 1027/2007, „Frequentie van keuringen van verwarmingstoestellen”, luidt:
„1.
Na de inwerkingtreding van dit RITE in gebruik genomen verwarmingstoestellen met een geïnstalleerd nominaal thermisch vermogen van 20 kW of meer worden gekeurd volgens de frequentie in tabel 4.3.1.
Tabel 4.3.1. Frequentie van keuringen van verwarmingstoestellen
2.
Verwarmingstoestellen van bij de inwerkingtreding van dit RITE bestaande installaties moeten voor het eerst worden gekeurd volgens het tijdschema dat door de bevoegde instantie van de autonome regio is vastgesteld. Daarbij wordt gekeken naar hun vermogen, het type brandstof en hun ouderdom.”
Precontentieuze procedure
Bij brief van 24 februari 2009 heeft de Commissie het Koninkrijk Spanje verweten dat het voor bestaande gebouwen de artikelen 3 en 4 van richtlijn 2002/91 niet heeft uitgevoerd.
Bij brief van 7 april 2009 heeft het Koninkrijk Spanje erkend dat de richtlijn nog moest worden uitgevoerd wat de energiecertificering van bestaande gebouwen betreft.
Op 29 januari 2010 heeft de Commissie het Koninkrijk Spanje een aanvullende aanmaningsbrief toegezonden waarin zij verklaarde nog niet in kennis te zijn gesteld van maatregelen ter uitvoering van de artikelen 7 en 8 van richtlijn 2002/91. Aangaande artikel 8 van de richtlijn heeft de Commissie erop gewezen dat Real Decreto 1027/2007 de frequentie van keuringen uitsluitend bepaalt voor na de inwerkingtreding ervan in gebruik genomen cv-ketels en het aan de autonome regio’s overlaat welk tijdschema er voor keuringen van cv-ketels van reeds bestaande installaties wordt gehanteerd. Derhalve was de Commissie van mening dat het Koninkrijk Spanje naast aan het bepaalde in de aanmaningsbrief van 24 februari 2009 evenmin voldeed aan de krachtens de artikelen 7 en 8, sub a, van richtlijn 2002/91 op hem rustende verplichtingen.
Bij brief van 22 juli 2010 heeft het Koninkrijk Spanje aangegeven waarom er vertraging was opgelopen bij de vaststelling van een ontwerp-koninklijk besluit betreffende certificering van bestaande gebouwen, en heeft het er met betrekking tot de uitvoering van artikel 8 van richtlijn 2002/91 op gewezen dat reeds in drie autonome regio’s een regeling ter uitvoering van Real Decreto 1027/2007 op hun grondgebied was gepubliceerd en dat ook elders een soortgelijke regeling werd vastgesteld.
Op 25 november 2010 heeft de Commissie een met redenen omkleed advies uitgebracht waarin zij constateerde dat het Koninkrijk Spanje, door de artikelen 3, 7, lid 1, en 8, sub a, van richtlijn 2002/91 niet volledig te hebben omgezet in Spaans recht, de krachtens deze richtlijn op hem rustende verplichtingen niet was nagekomen, en waarin zij het Koninkrijk Spanje verzocht binnen twee maanden na ontvangst van het advies de nodige maatregelen te nemen.
Bij brief van 31 januari 2011 heeft het Koninkrijk Spanje geantwoord dat met de vaststelling van het ontwerp-koninklijk besluit betreffende certificering van bestaande gebouwen volledig uitvoering zou worden gegeven aan de artikelen 3 en 7 van richtlijn 2002/91. Met betrekking tot artikel 8 van de richtlijn heeft het Koninkrijk Spanje verklaard dat de autonome regio’s geen tijdschema voor de keuring van cv-ketels hoeven toe te zenden aan de Commissie. Hieraan is ook toegevoegd dat het Koninkrijk Spanje gebruik zal maken van beide in artikel 8 genoemde mogelijkheden.
Bij brief van 29 april 2011 heeft het Koninkrijk Spanje nogmaals een ontwerp-koninklijk besluit betreffende certificering van bestaande gebouwen naar de Commissie gezonden.
Daar de Commissie van mening was dat bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn nog steeds sprake was van niet-nakoming door het Koninkrijk Spanje, heeft zij het onderhavige beroep ingesteld.
Beroep
Bij afzonderlijke akte van 20 april 2012 heeft het Koninkrijk Spanje een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen waarbij het Hof wordt verzocht het beroep niet-ontvankelijk te verklaren voor zover het de niet-nakoming van artikel 8 van richtlijn 2002/91 in zijn geheel betreft, en subsidiair het beroep niet-ontvankelijk te verklaren voor zover het de niet-nakoming van artikel 8, sub b, van deze richtlijn betreft.
Bij beschikking van 16 oktober 2012 is de exceptie van niet-ontvankelijkheid gevoegd met de zaak ten gronde en is het Koninkrijk Spanje verzocht een verweerschrift in te dienen.
Niet-uitvoering van de artikelen 3 en 7 van richtlijn 2002/91
Argumenten van partijen
De Commissie verwijt het Koninkrijk Spanje niet alle maatregelen te hebben genomen die nodig zijn om te voldoen aan de artikelen 3 en 7 van richtlijn 2002/91, en haar daar in elk geval niet van in kennis te hebben gesteld, aangezien Real Decreto 1027/2007 slechts voor nieuwe gebouwen de methode voor de berekening van de energieprestatie en het energieprestatiecertificaat regelt, maar geen betrekking heeft op bestaande gebouwen. Het Koninkrijk Spanje erkent in zijn antwoord op het met redenen omkleed advies in wezen dat er nog geen volledige omzetting in Spaans recht is en wijst er alleen op dat dit met de vaststelling van het ontwerp-koninklijk besluit betreffende certificering van bestaande gebouwen het geval zal zijn.
Volgens de Commissie heeft het Koninkrijk Spanje ervan afgezien zich te verweren ten aanzien van de niet-nakoming van de artikelen 3 en 7 van richtlijn 2002/91 en zijn de desbetreffende opmerkingen in het verweerschrift en de dupliek te laat ingediend, aangezien de bij afzonderlijke akte opgeworpen exceptie van gedeeltelijke niet-ontvankelijkheid van het beroep niet ziet op de niet-nakoming van de artikelen 3 en 7 van richtlijn 2002/91.
Het Koninkrijk Spanje stelt niet te hebben afgezien van verweer wat de artikelen 3 en 7 van richtlijn 2002/91 betreft. Het wijst erop dat volgens artikel 91 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof de exceptie van niet-ontvankelijkheid bij afzonderlijke akte dient te geschieden en er geen onderscheid wordt gemaakt of de niet-ontvankelijkheid het beroep in zijn geheel of slechts een deel daarvan betreft. Een exceptie van gedeeltelijke niet-ontvankelijkheid kan dus zonder negatieve gevolgen bij afzonderlijke memorie worden opgeworpen.
Beoordeling door het Hof
Aangezien het Koninkrijk Spanje bij afzonderlijke akte een exceptie van niet-ontvankelijkheid heeft opgeworpen die slechts ziet op de op artikel 8 van richtlijn 2002/91 betrekking hebbende grief, zonder op dat moment argumenten over de ontvankelijkheid of de gegrondheid aan te voeren wat betreft de op de artikelen 3 en 7 van deze richtlijn betrekking hebbende grief, rijst de vraag of aangenomen moet worden dat het geen verweer meer mag voeren ten aanzien van de tweede grief.
In dit verband moet eraan worden herinnerd dat artikel 40 van het Reglement voor de procesvoering, in de versie die gold ten tijde van de instelling van het onderhavige beroep, bepaalt dat de verwerende partij binnen een maand na de betekening van het verzoekschrift een verweerschrift indient. Artikel 91 van het Reglement voorziet evenwel in de mogelijkheid om het Hof bij afzonderlijke akte te verzoeken uitspraak te doen op een exceptie of een incident zonder daarbij op de zaak ten gronde in te gaan.
In het kader van de exceptie van niet-ontvankelijkheid kan de bespreking en het onderzoek om redenen van proceseconomie in een eerste fase worden beperkt tot de vraag of het betrokken beroep ontvankelijk is. Met dit procesincident kan dus worden vermeden dat de memories van partijen en het onderzoek door de rechter de zaak ten gronde betreffen hoewel het beroep niet-ontvankelijk is (zie arrest van 17 december 2009, Heroverweging M/EMEA,
C-197/09 RX-II, Jurispr. blz. I-12033
, punt 48).
Indien het beroep daarentegen ontvankelijk wordt verklaard in het kader van de verwerping van de exceptie van niet-ontvankelijkheid of deze exceptie met de zaak ten gronde wordt gevoegd, moet in een tweede fase op het beroep ten gronde worden ingegaan. Voormelde bepalingen stellen namelijk uitdrukkelijk dat, indien het verzoek om uitspraak te doen op een exceptie van niet-ontvankelijkheid wordt afgewezen of met de zaak ten gronde wordt gevoegd, de president nieuwe termijnen voor de voortzetting van het geding bepaalt (zie arrest Heroverweging M/EMEA, reeds aangehaald, punt 49).
Uit artikel 40 juncto artikel 91 van het Reglement voor de procesvoering, in de ten tijde van de instelling van het onderhavige beroep geldende versie, volgt dat de voortzetting van de behandeling ten gronde slechts kan zien op het deel van het beroep waarop de exceptie van niet-ontvankelijkheid betrekking heeft, wanneer de verwerende partij binnen de in artikel 40 gestelde termijn van een maand geen aanvullend verweerschrift heeft ingediend.
De exceptie van niet-ontvankelijkheid die slechts betrekking heeft op een deel van het beroep, kan ook als zij wordt toegewezen immers niet tot gevolg hebben dat het beroep in zijn geheel wordt verworpen, zodat niet te rechtvaardigen valt dat de verwerende partij haar verweer ten aanzien van het deel van het beroep waar die exceptie geen betrekking op heeft, niet binnen de termijn van artikel 40 van het Reglement voor de procesvoering voert.
Indien de verwerende partij meent dat slechts een deel van het beroep niet-ontvankelijk is, moet zij in het verweerschrift de niet-ontvankelijkheid van dat deel aanvoeren, dan wel binnen de termijn om op het verzoekschrift te antwoorden een exceptie van gedeeltelijke niet-ontvankelijkheid opwerpen en een inhoudelijke memorie indienen over het deel van het beroep waar die exceptie van niet-ontvankelijkheid geen betrekking op heeft, anders kan er geen verweer meer worden gevoerd.
De opmerkingen van het Koninkrijk Spanje betreffende de artikelen 3 en 7 van richtlijn 2002/91 zijn ingediend op 26 december 2012, dus meer dan acht maanden na het verstrijken van de gestelde en nadien verlengde termijn om te antwoorden op het verzoekschrift, zodat zij te laat zijn ingediend en dus niet aanmerking kunnen worden genomen.
Het staat echter hoe dan ook aan het Hof om vast te stellen of de gestelde niet-nakoming al dan niet bestaat, zelfs indien de betrokken lidstaat de niet-nakoming niet betwist (zie arresten van 15 januari 2002, Commissie/Italië,
C-439/99, Jurispr. blz. I-305
, punt 20, en 6 oktober 2009, Commissie/Zweden,
C-438/07, Jurispr. blz. I-9517
, punt 53).
Volgens vaste rechtspraak moet het bestaan van een niet-nakoming worden beoordeeld op basis van de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, en kan het Hof met sedertdien opgetreden wijzigingen geen rekening houden (zie met name arrest van 28 februari 2013, Commissie/Hongarije, C‑473/10, punt 96 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu is het voldoende vast te stellen dat uit de precontentieuze procedure en het verzoekschrift blijkt dat het Koninkrijk Spanje in wezen erkent dat voor bestaande gebouwen, waarop de grief van de Commissie uitsluitend betrekking heeft, de artikelen 3 en 7 van richtlijn 2002/91 pas volledig in Spaans recht zullen worden omgezet met de vaststelling van een ontwerp-koninklijk besluit.
Daarvan was nog geen sprake toen de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn verstreek op 25 januari 2011.
Derhalve is de grief betreffende de niet-uitvoering van de artikelen 3 en 7 van richtlijn 2002/91 gegrond.
Niet-uitvoering van artikel 8 van richtlijn 2002/91
Ontvankelijkheid
– Argumenten van partijen
Het Koninkrijk Spanje stelt primair dat het beroep op dit punt niet-ontvankelijk is omdat het niet samenhangend is en in strijd is met artikel 38 van het Reglement voor de procesvoering aangezien de Commissie het Koninkrijk Spanje tijdens de precontentieuze procedure alleen niet-nakoming van zijn verplichtingen ingevolge artikel 8, sub a, van richtlijn 2002/91 heeft verweten, maar in artikel 8, sub b, sprake is van een tweede mogelijkheid om het doel van artikel 8 te bereiken. Wil de Commissie het Koninkrijk Spanje verwijten dat het de krachtens artikel 8 op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, dan had zij zich ervan moeten vergewissen dat het richtlijn 2002/91 niet via de eerste mogelijkheid en ook niet via de tweede mogelijkheid had uitgevoerd.
Subsidiair voert het Koninkrijk Spanje aan dat het beroep niet-ontvankelijk is voor zover het artikel 8, sub b, van richtlijn 2002/91 betreft, nu deze bepaling niet is genoemd in het met redenen omkleed advies.
Aangaande het primaire middel van niet-ontvankelijkheid betwist de Commissie niet dat de lidstaten uitvoering mogen geven aan een van de twee mogelijkheden van artikel 8 van richtlijn 2002/91, maar wijst zij erop dat toen zij haar aanvullende aanmaningsbrief verzond, het Koninkrijk Spanje reeds een aantal nationale maatregelen ter gedeeltelijke uitvoering van artikel 8, sub a, van de richtlijn kenbaar had gemaakt.
Volgens de Commissie was het Koninkrijk Spanje zich volledig bewust van de omvang van de gestelde niet-nakoming en heeft zij geen blijk gegeven van een onjuiste redenering door deze lidstaat onvolledige uitvoering van de in artikel 8, sub a, van richtlijn 2002/91 neergelegde mogelijkheid te verwijten zonder daarbij te vermelden dat de lidstaat geen maatregelen kenbaar had gemaakt voor de in artikel 8, sub b, neergelegde mogelijkheid.
Wat het subsidiaire middel van niet-ontvankelijkheid betreft, meent de Commissie dat het in het verzoekschrift opgenomen betoog met betrekking tot artikel 8, sub b, van richtlijn 2002/91 niet leidt tot wijziging van het voorwerp van de niet-nakomingsprocedure zoals dat in de precontentieuze procedure is bepaald.
– Beoordeling door het Hof
Het Koninkrijk Spanje betoogt primair dat de grief betreffende de niet-uitvoering van artikel 8 van richtlijn 2002/91 niet samenhangend is en in strijd is met artikel 38 van het Reglement voor de procesvoering, in de ten tijde van de instelling van het onderhavige beroep geldende versie, aangezien de Commissie in de precontentieuze procedure en het met redenen omkleed advies enkel onvolledige uitvoering van artikel 8, sub a, van de richtlijn heeft aangevoerd en deze bepaling slechts één van de twee mogelijkheden is waarover de lidstaten beschikken om de door artikel 8 beoogde doelstelling van een lager energieverbruik te halen.
In dit verband zij eraan herinnerd dat volgens artikel 38, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering en de op deze bepaling betrekking hebbende rechtspraak elk inleidend verzoekschrift het voorwerp van het geschil en een summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen moet bevatten. Deze aanduidingen moeten zo duidelijk en nauwkeurig zijn dat de verweerder zijn verweer kan voorbereiden en het Hof zijn toezicht kan uitoefenen. Daaruit volgt dat de wezenlijke elementen, feitelijk en rechtens, waarop het beroep is gebaseerd, coherent en begrijpelijk moeten worden weergegeven in de tekst van het verzoekschrift zelf en dat het petitum op ondubbelzinnige wijze moet zijn geformuleerd, teneinde te vermijden dat het Hof ultra petita recht doet of nalaat op een van de grieven recht te doen (zie met name arresten van 12 februari 2009, Commissie/Polen, C‑475/07, punt 43, en 16 juli 2009, Commissie/Polen,
C-165/08, Jurispr. blz. I-6843
, punt 42).
Het Hof heeft tevens geoordeeld dat in het kader van een beroep krachtens artikel 258 VWEU de grieven coherent en nauwkeurig moeten worden uiteengezet, zodat de lidstaat en het Hof de omvang van de verweten schending van het Unierecht precies kunnen begrijpen, wat noodzakelijk is wil die lidstaat nuttig verweer kunnen voeren en het Hof de vermeende niet-nakoming kunnen beoordelen (zie met name arrest van 16 juli 2009, Commissie/Polen, reeds aangehaald, punt 43).
In het onderhavige geval heeft de Commissie zowel in de aanvullende aanmaningsbrief van 29 januari 2010 als in het met redenen omkleed advies duidelijk aangegeven dat de lidstaten volgens artikel 8 van richtlijn 2002/91 mogen kiezen tussen de twee daarin neergelegde mogelijkheden. Zij heeft er vervolgens op gewezen dat Real Decreto 1027/2007, waarvan door het Koninkrijk Spanje kennis is gegeven, weliswaar de frequentie bepaalt voor de keuring van cv-ketels die na de inwerkingtreding ervan in gebruik worden genomen, en uitvoering geeft aan de mogelijkheid van artikel 8, sub a, maar het aan de autonome regio’s overlaat een tijdschema op te stellen voor de keuring van bestaande cv-ketels.
Dat de Commissie in het met redenen omkleed advies heeft geconcludeerd dat sprake was van inbreuk op artikel 8, sub a, van richtlijn 2002/91 en niet op artikel 8 in zijn geheel, wijst niet op een gebrek aan samenhang of onjuiste redenering. Immers, doordat het Koninkrijk Spanje reeds kennis had gegeven van op artikel 8, sub a, betrekking hebbende uitvoeringsmaatregelen, die evenwel ontoereikend werden geacht, heeft de Commissie geconstateerd dat de uitvoering van de in deze bepaling neergelegde mogelijkheid onvolledig was.
Voorts volgt uit de stukken dat het Koninkrijk Spanje zich bewust kon zijn van de omvang van de gestelde niet-nakoming en het recht van verweer ten volle kon uitoefenen vanaf de precontentieuze procedure.
Zo heeft het Koninkrijk Spanje in zijn antwoord van 22 juli 2010 op de aanvullende aanmaningsbrief er alleen op gewezen dat reeds in drie autonome regio’s op grond van hun bevoegdheden een regeling ter uitvoering van Real Decreto 1027/2007 was gepubliceerd en dat ook elders soortgelijke regelingen in behandeling waren. Het Koninkrijk Spanje heeft dus niet betoogd dat de Commissie ten onrechte had geoordeeld dat het bij de uitvoering van artikel 8 van richtlijn 2002/91 alleen gebruik wilde maken van artikel 8, sub a.
Gelet op het voorgaande heeft de Commissie artikel 38 van het Reglement voor de procesvoering, in de ten tijde van de instelling van het onderhavige beroep geldende versie, niet geschonden door het Koninkrijk Spanje onvolledige uitvoering van de in artikel 8, sub a, van richtlijn 2002/91 neergelegde mogelijkheid te verwijten zonder tevens te vermelden dat deze lidstaat geen maatregelen kenbaar had gemaakt voor de in artikel 8, sub b, neergelegde mogelijkheid.
Het primaire middel van niet-ontvankelijkheid moet dus worden afgewezen.
Ook het subsidiair aangevoerde middel van niet-ontvankelijkheid, volgens hetwelk het beroep niet-ontvankelijk is voor zover het artikel 8, sub b, van richtlijn 2002/91 betreft, dient te worden afgewezen.
In het met redenen omkleed advies heeft de Commissie immers het Koninkrijk Spanje verweten niet de maatregelen te hebben genomen die nodig zijn om te voldoen aan artikel 8 van richtlijn 2002/91 en daarbij de nadruk gelegd op artikel 8, sub a, omdat deze lidstaat reeds maatregelen ter uitvoering van de daarin neergelegde mogelijkheid kenbaar had gemaakt.
Voorts was de Commissie, doordat het Koninkrijk Spanje in antwoord op het met redenen omkleed advies later stelde dat het ervoor had gekozen de uit artikel 8 van richtlijn 2002/91 voortvloeiende verplichtingen na te komen door uitvoering te geven aan de twee in artikel 8, sub a en b, genoemde mogelijkheden, genoodzaakt in haar verzoekschrift na te gaan of de door het Koninkrijk Spanje getroffen maatregelen volledig uitvoering gaven aan artikel 8, in het licht van zowel het bepaalde sub a als het bepaalde sub b.
Volgens vaste rechtspraak wordt het voorwerp van het geschil bepaald door de door de Commissie aan de betrokken lidstaat gezonden aanmaningsbrief en het daaropvolgende door haar uitgebrachte met redenen omkleed advies, en kan het daarna derhalve niet meer worden verruimd. Bijgevolg moeten het met redenen omkleed advies en het beroep op dezelfde grieven berusten (zie met name arresten van 29 september 1998, Commissie/Duitsland,
C-191/95, Jurispr. blz. I-5449
, punt 55, en 11 juli 2002, Commissie/Spanje,
C-139/00, Jurispr. blz. I-6407
, punt 18).
Dit vereiste betekent evenwel niet dat de formulering van de grieven in de aanmaningsbrief, in het dispositief van het met redenen omkleed advies en in het petitum van het verzoekschrift steeds volkomen gelijkluidend moet zijn wanneer het voorwerp van het geschil zoals dat in het met redenen omkleed advies is omschreven, niet is verruimd of gewijzigd (zie met name reeds aangehaalde arresten Commissie/Duitsland, punt 56, en Commissie/Spanje, punt 19).
In casu moet in het licht van de gehele precontentieuze procedure worden vastgesteld dat de door de Commissie bedoelde niet-nakoming betrekking had op artikel 8 van richtlijn 2002/91 in zijn geheel. Hoewel de Commissie slechts expliciet ingaat op de argumenten betreffende de uitvoering van artikel 8, sub a, van deze richtlijn, is dus duidelijk dat het met redenen omkleed advies ook berust op de impliciete constatering dat geen uitvoering is gegeven aan artikel 8, sub b, van de richtlijn.
Hieruit volgt dat bij de op artikel 8, sub b, van richtlijn 2002/91 betrekking hebbende grieven van de Commissie het voorwerp van het geschil niet is verruimd.
Derhalve is de grief betreffende de niet-uitvoering van artikel 8 van richtlijn 2002/91 ontvankelijk.
Ten gronde
– Argumenten van partijen
De Commissie meent in de eerste plaats dat er met Real Decreto 1027/2007 slechts sprake is van onvolledige uitvoering van artikel 8, sub a, van richtlijn 2002/91 omdat daarin uitsluitend voor na de inwerkingtreding ervan in gebruik genomen cv-ketels rechtstreeks maatregelen zijn getroffen om te zorgen voor een regelmatige keuring en het aan de autonome regio’s wordt overgelaten welk tijdschema er voor keuringen van cv-ketels van reeds bestaande installaties wordt gehanteerd.
Wat in de tweede plaats het betoog van het Koninkrijk Spanje betreft dat het ervoor heeft gekozen artikel 8 van richtlijn 2002/91 uit te voeren door zowel de ene als de andere in deze bepaling genoemde mogelijkheid toe te passen, voert de Commissie om te beginnen aan dat het om twee alternatieve mogelijkheden gaat.
De Commissie merkt verder op dat het Koninkrijk Spanje niet eerder had aangegeven gekozen te hebben voor een dergelijke dubbele omzetting van artikel 8 van richtlijn 2002/91 in zijn nationale recht, alsook dat Real Decreto 1027/2007 blijkens de achtste alinea van de bijbehorende toelichting tot doel had uitvoering te geven aan de in artikel 8, sub a, neergelegde mogelijkheid. Zij wijst erop dat het Koninkrijk Spanje in zijn antwoord van 22 juli 2010 op de aanvullende aanmaningsbrief uitsluitend op de keuring van cv-ketels betrekking hebbende, en in een aantal gevallen nog in behandeling zijnde, regelingen van autonome regio’s vermeldt, hoewel toen reeds bepalingen ter omzetting van artikel 8, sub b, in Spaans recht bestonden.
Ten slotte merkt de Commissie, wat de vermeende maatregelen ter uitvoering van artikel 8, sub b, van richtlijn 2002/91 betreft, op dat het Koninkrijk Spanje niet meer verwijst naar het „actieplan”, waar in zijn antwoord op het met redenen omkleed advies naar werd verwezen, en dat dit plan niet kenbaar is gemaakt. Zij voert ook aan dat de in technische instructie 3.4.4 van Real Decreto 1027/2007 opgenomen verplichte advisering op energiegebied een zeer algemene verplichting is die niet kan worden aangemerkt als een uitvoering van artikel 8, sub b, van richtlijn 2002/91.
Het Koninkrijk Spanje betoogt ten eerste dat artikel 8 van richtlijn 2002/91 bij Real Decreto 1027/2007 is uitgevoerd.
Het stelt dat richtlijn 2002/91 enkel voorschrijft dat „de noodzakelijke maatregelen voor het instellen van een regelmatige keuring van cv-ketels” worden genomen, maar niet bepaalt dat de daartoe opgestelde tijdschema’s worden toegezonden. Real Decreto 1027/2007 bevat niet alleen de specifieke verplichting om periodieke keuringen uit te voeren, maar bepaalt ook de frequentie daarvan op basis van het vermogen van de cv-ketels en het type brandstof dat wordt gebruikt. Het enige dat aan de autonome regio’s wordt overgelaten is de bevoegdheid om specifiek te bepalen wanneer bestaande toestellen voor het eerst worden gekeurd.
Het Koninkrijk Spanje voert ten tweede aan dat het de in artikel 8 van richtlijn 2002/91 vervatte verplichting is nagekomen aangezien Real Decreto 1027/2007 de verplichting om periodieke keuringen uit te voeren bevat, alsook een aantal maatregelen ter vermindering van het energieverbruik en beperking van kooldioxide-emissies. In dit verband vermeldt het technische instructie 3, op grond waarvan jaarlijks onderhoud verplicht is en eigenaren van installaties moeten worden geadviseerd over eventuele verbeteringen van hun installatie.
In dupliek wijst het Koninkrijk Spanje op het op stapel staan van een ontwerp-koninklijk besluit tot wijziging van een aantal artikelen en technische instructies van het bij Real Decreto 1027/2007 vastgestelde reglement inzake thermische installaties in gebouwen, waarin de frequentie van keuringen van verwarmings‑ en warmwaterinstallaties niet meer door de autonome regio’s wordt bepaald, maar voor het gehele nationale grondgebied.
– Beoordeling door het Hof
Om te beginnen moet eraan worden herinnerd dat vaststaat dat artikel 8 van richtlijn 2002/91 zowel op nieuwe als op bestaande gebouwen betrekking heeft en dat de Commissie het Koninkrijk Spanje alleen verwijt dat het voor bestaande gebouwen niet de nodige maatregelen heeft genomen, of daar in ieder geval geen kennis van heeft gegeven.
Wat in de eerste plaats de stelling van het Koninkrijk Spanje betreft dat artikel 8 van richtlijn 2002/91 bij Real Decreto 1027/2007 is uitgevoerd, kan worden volstaan met de opmerking dat in het Real Decreto uitsluitend voor na de inwerkingtreding ervan in gebruik genomen cv-ketels rechtstreeks maatregelen zijn getroffen om te zorgen voor een regelmatige keuring en het aan de autonome regio’s wordt overgelaten welk tijdschema er voor keuringen van cv-ketels van reeds bestaande installaties wordt gehanteerd.
In zijn antwoord op de aanvullende aanmaningsbrief had het Koninkrijk Spanje gesteld dat reeds in drie autonome regio’s een regeling ter uitvoering van Real Decreto 1027/2007 op hun grondgebied was gepubliceerd en dat ook elders een soortgelijke regeling werd vastgesteld.
Anders dan het Koninkrijk Spanje in zijn verweerschrift aanvoert, blijkt uit de bewoordingen van technische instructie 4.3.1 van Real Decreto 1027/2007 dat de autonome regio’s niet alleen beslissen wanneer de eerste keuring plaatsvindt, maar op basis van het vermogen, het type brandstof en de ouderdom van de cv-ketel ook bepalen met welke frequentie de keuringen plaatsvinden.
Ook het argument dat het tijdschema en nadere informatie over de uitvoering daarvan niet aan de Commissie toegezonden hoeven te worden, kan niet worden aanvaard.
Richtlijn 2002/91 voorziet immers in een periodieke keuring van alle cv-ketels en moet aldus worden uitgelegd dat de lidstaten, ook voor cv-ketels waarvoor de richtlijn zelf geen minimumfrequentie bepaalt, nauwkeurig dienen aan te geven met welke frequentie keuringen plaatsvinden en de Commissie in kennis dienen te stellen van de genomen maatregelen, zodat zij kan nagaan of daarmee de doelen van deze richtlijn kunnen worden bereikt.
Wat in de tweede plaats het argument van het Koninkrijk Spanje betreft dat de volledige uitvoering van artikel 8 van richtlijn 2002/91 voortvloeit uit de combinatie van Real Decreto 1027/2007 en een aantal in technische instructie 3.4.4 van Real Decreto 1027/2007 opgenomen maatregelen ter vermindering van het energieverbruik, moet erop worden gewezen dat de twee mogelijkheden die in artikel 8, sub a respectievelijk b, zijn neergelegd, alternatieve mogelijkheden zijn, zodat de lidstaten een van beide mogelijkheden volledig dienen uit te voeren en er niet mee kunnen volstaan beide mogelijkheden gedeeltelijk uit te voeren. Het nemen van een aantal op het bepaalde sub a betrekking hebbende maatregelen en van een aantal op het bepaalde sub b betrekking hebbende maatregelen levert dus geen volledige uitvoering van richtlijn 2002/91 op.
Voorts is de in technische instructie 3.4 van Real Decreto 1027/2007 opgenomen verplichte advisering op energiegebied een zeer algemene verplichting die niet kan worden aangemerkt als een uitvoering van artikel 8, sub b, van richtlijn 2002/91 aangezien er niet specifiek wordt verwezen naar de verplichting om te adviseren over vervanging van de cv-ketel of over alternatieve oplossingen. Daarnaast is het zo dat, ofschoon de in artikel 8, sub b, neergelegde mogelijkheid geldt mits deze oplossing bij benadering hetzelfde resultaat oplevert als het bepaalde in artikel 8, sub a, de in technische instructie 3.4.4 van Real Decreto 1027/2007 genoemde advisering gebeurt door de ondernemingen die verantwoordelijk zijn voor het onderhoud, terwijl krachtens het bepaalde sub a juncto artikel 10 van richtlijn 2002/91 vereist is dat er een periodieke keuring door onafhankelijke deskundigen plaatsvindt.
Ten slotte moet erop worden gewezen dat het Koninkrijk Spanje in dupliek in wezen erkent dat de tot dusver getroffen maatregelen ontoereikend zijn, en slechts betoogt dat een ontwerp-koninklijk besluit dat Real Decreto 1027/2007 wijzigt en zelf rechtstreeks voor het gehele nationale grondgebied bepaalt met welke frequentie bestaande installaties worden gekeurd, nog in behandeling is.
De grief dat artikel 8 van richtlijn 2002/91 niet is uitgevoerd voor bestaande gebouwen is dus gegrond.
Gelet op al het voorgaande moet het beroep gegrond worden verklaard.
Bijgevolg moet worden vastgesteld dat het Koninkrijk Spanje, door niet binnen de gestelde termijn alle wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen te hebben vastgesteld die nodig zijn om te voldoen aan de artikelen 3, 7 en 8 van richtlijn 2002/91, de krachtens deze artikelen op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Kosten
Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien het Koninkrijk Spanje in het ongelijk is gesteld, moet het overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.

Het Hof (Tiende kamer) verklaart:

1)
Het Koninkrijk Spanje is, door niet binnen de gestelde termijn alle wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen te hebben vastgesteld die nodig zijn om te voldoen aan de artikelen 3, 7 en 8 van richtlijn 2002/91/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2002 betreffende de energieprestatie van gebouwen, de krachtens deze artikelen op hem rustende verplichtingen niet nagekomen.

2)
Het Koninkrijk Spanje wordt verwezen in de kosten.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Spaans.