CELEX: 62008TJ0344
Tillgång till handlingar
Förordning (EG) nr 1049/2001
Akten i ett ärende rörande konkurrensbegränsande samverkan
Nekad tillgång
Undantag för att skydda syftet med utredningen
Undantag till skydd för utomståendes affärsintressen
Undantag till skydd för beslutsförfarandet
Den berörda institutionens skyldighet att göra en konkret och individuell prövning av innehållet i de handlingar som ansökan om tillgång avser

Domskäl
Bakgrund till tvisten
1. Sökandeföretaget, EnBW Energie Baden-Württemberg AG, är eldistributör. Sökandeföretaget anser att det har lidit skada till följd av en kartell mellan producenter av gasisolerade ställverk, vilken var föremål för kommissionens beslut K(2006) 6762 slutlig av den 24 januari 2007 om ett förfarande enligt artikel 81 [EG] och artikel 53 i EES-avtalet (ärende COMP/F/38.899 – Gasisolerade ställverk) (nedan kallat GS-beslutet).
2. I GS-beslutet konstaterade Europeiska gemenskapernas kommission att flera företag hade åsidosatt artikel 81.1 EG och artikel 53 i EES-avtalet genom att delta i en kartell på marknaden för gasisolerade ställverk. Kartellen innebar att företagen hade manipulerat anbudsinfordringar, fastställt priser och delat upp projekt och europeiska marknader för gasisolerade ställverk mellan sig. Som en följd härav ålade kommissionen de företag som hade deltagit i kartellen böter om totalt 750 miljoner euro.
3. Sökandeföretaget ansökte den 9 november 2007, med stöd av artikel 2.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, s. 43), hos kommissionen om tillgång till samtliga handlingar i ärendet COMP/F/38.899.
4. Efter kontakter med kommissionen drog sökandeföretaget tillbaka denna ansökan, samt en bekräftande ansökan av den 10 december 2007, och inkom, den 13 december 2007, med en ny ansökan om tillgång till handlingarna i det aktuella ärendet. Genom telefax av den 11 januari 2008 preciserade sökandeföretaget sin ansökan genom att inte ta med tre kategorier av handlingar. Det rörde sig närmare bestämt om alla handlingar som uteslutande rörde de berörda företagens uppbyggnad, alla handlingar som uteslutande tjänade till att identifiera den person till vilken GS-beslutet riktade sig och alla handlingar som helt var avfattade på japanska.
5. Den 30 januari 2008 avslog kommissionen sökandeföretagets ursprungliga ansökan, i dess ändrade lydelse av den 11 januari 2008.
6. Den 20 februari 2008 inkom sökandeföretaget med en bekräftande ansökan i den mening som avses i artikel 7.2 i förordning nr 1049/2001.
7. Den 16 juni 2008 avslog kommissionen den bekräftande ansökan (nedan kallat det angripna beslutet).
8. I punkt 2 i det angripna beslutet delade kommissionen upp handlingarna i ärendet COMP/F/38.899 i fem kategorier:
1) Handlingar som getts in i samband med ansökan om immunitet eller förmånlig behandling, närmare bestämt de berörda företagens redogörelser och samtliga handlingar som nämnda företag gett in i samband med en sådan ansökan.
2) Begäran om upplysningar riktade till parterna och parternas svar på dessa.
3) Handlingar som erhållits i samband med inspektioner, närmare bestämt handlingar som beslagtagits i samband med kontroller i de berörda företagens lokaler.
4) Meddelandet om invändningar och parternas yttranden över detta.
5) Interna handlingar:
a) Handlingar rörande de faktiska omständigheterna, såsom, för det första, viktiga anteckningar om de slutsatser som ska dras av den insamlade bevisningen, för det andra, korrespondens med andra konkurrensmyndigheter och för det tredje slutsatser som dragits av andra avdelningar inom kommissionen vilka har varit inblandade i ärendet.
b) Handlingar rörande ärendets handläggning, närmare bestämt tillstånd att genomföra inspektioner, protokoll från inspektioner, rapporter från inspektioner, utdrag ur handlingar som har erhållits i samband med inspektioner, handlingar avseende delgivning av vissa handlingar och anteckningar i ärendet.
9. Därefter anförde kommissionen i punkt 3 i det angripna beslutet att var och en av dessa kategorier av handlingar omfattades av undantaget i artikel 4.2  tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 och att handlingarna i kategori 5 a även omfattades av undantaget i artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001.
10. I punkt 4 i det angripna beslutet anförde kommissionen vidare att handlingarna i kategorierna 1–4 omfattades av undantaget i artikel 4.2 första strecksatsen i förordning nr 1049/2001.
11. I punkt 5 i det angripna beslutet angav kommissionen att det inte fanns något som tydde på att det förelåg ett övervägande allmänintresse, i den mening som avses i artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001, vilket motiverade att tillgång gavs till de handlingar som ansökan avser.
12. Slutligen motiverade kommissionen, i punkt 6 i det angripna beslutet, sitt beslut att inte ge sökandeföretaget tillgång till en del av handlingarna i ärendet med att samtliga handlingar i ärendet i sin helhet omfattades av undantagen i förordning nr 1049/2001.
Förfarandet och parternas yrkanden
13. Sökandeföretaget har i ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 25 augusti 2008 väckt förevarande talan.
14. Genom särskild handling som inkom samma dag begärde sökandeföretaget att målet skulle handläggas skyndsamt i enlighet med artikel 76a.1 första stycket i förstainstansrättens rättegångsregler. Kommissionen yttrade sig över denna begäran den 11 september 2008. Begäran om skyndsam handläggning avslogs genom förstainstansrättens (andra avdelningen) beslut av den 1 oktober 2008.
15. Den 8 december 2008 ansökte Konungariket Sverige om att få intervenera till stöd för sökandeföretagets yrkanden. Den 9 respektive den 12 december 2008 ansökte Siemens AG och ABB Ltd om att få intervenera till stöd för kommissionens yrkanden.
16. Ordföranden på förstainstansrättens andra avdelning biföll i beslut av den 13 mars 2009 dessa ansökningar.
17. Den 27 maj 2009 inkom Konungariket Sverige och Siemens med sina interventionsinlagor. Den 28 maj 2009 inkom ABB med sin interventionsinlaga.
18. Den 29 och den 30 september 2009 yttrade sig sökandeföretaget och kommissionen över interventionsinlagorna.
19. Till följd av förstainstansrättens beslut om en processledningsåtgärd inkom kommissionen den 18 november 2009 med en förteckning över handlingarna i ärendet COMP/F/38.899. I förteckningen angavs till vilken av de kategorier som anges i punkt 8 varje omnämnd handling hörde, dock utan att några uppgifter lämnades om handlingarnas innehåll.
20. Genom beslut av den 26 april 2010 vilandeförklarade ordföranden på tribunalens andra avdelning, efter att ha hört parterna, målet i avvaktan på att tribunalen skulle avgöra mål T‑399/07, Basell Polyolefine mot kommissionen. Handläggningen återupptogs sedan det målet hade avskrivits genom beslut av den 25 januari 2011.
21. I samband med att sammansättningen av tribunalens avdelningar ändrades, förordnades referenten att tjänstgöra på fjärde avdelningen, varför målet tilldelades denna avdelning.
22. Till följd av åtgärder för processledning som hade beslutats av tribunalen inkom sökandeföretaget med en kopia av sin bekräftande ansökan av den 20 februari 2008 och kommissionen besvarade skriftliga frågor.
23. Sökandeföretaget har, med stöd av Konungariket Sverige, yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara det angripna beslutet,
– i andra hand ogiltigförklara det angripna beslutet i den mån som kommissionen även nekade företaget tillgång till en del av handlingarna i ärendet, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
24. Kommissionen har, med stöd av Siemens och ABB, yrkat att tribunalen ska
– ogilla talan, och
– förplikta sökandeföretaget att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
25. Sökandeföretaget har till stöd för sin talan anfört tre grunder. Den första grunden rör ett åsidosättande av artikel 4.2 första och tredje strecksatserna och 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001, den andra grunden rör ett åsidosättande av artikel 4.2 in fine  i nämnda förordning, och den tredje grunden rör ett åsidosättande av artikel 4.6 i samma förordning. Sökandeföretaget har dessutom anfört en fjärde grund vilken i huvudsak rör en uppenbart oriktig bedömning av omfattningen av ansökan om tillgång.
A – Huruvida anmärkningen om avsaknaden av en konkret och individuell prövning av handlingarna kan tas upp till sakprövning
26. Konungariket Sverige har anfört en anmärkning vilken inte uttryckligen har anförts av sökandeföretaget. Enligt denna anmärkning underlät kommissionen att göra en konkret och individuell prövning av handlingarna i ärendet. Enligt kommissionen kan denna anmärkning inte tas upp till sakprövning då den går utöver föremålet för talan såsom detta definierats av sökandeföretaget.
27. I artikel 40 fjärde stycket i domstolens stadga, vilken enligt artikel 53 i samma stadga är tillämplig på tribunalen, föreskrivs att yrkanden i interventionsansökan endast får innebära att de yrkanden som framställts av en av parterna biträds. Enligt artikel 116.3 i rättegångsreglerna måste intervenienten godta målet sådant det föreligger vid tidpunkten för dennes intervention. Dessa bestämmelser utgör enligt rättspraxis inte hinder för att en intervenient åberopar andra argument än dem som åberopas av den part som vederbörande stöder. En förutsättning härför är emellertid att ramen för tvisten inte ändras genom argumenten och att interventionen alltjämt sker till stöd för denna parts yrkanden (domstolens dom av den 23 februari 1961 i mål 30/59, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg mot Höga myndigheten, REG 1961, s. 1, 37, svensk specialutgåva, volym 1, s. 69, och av den 8 januari 2002 i mål C‑248/99 P, Frankrike mot Monsanto och kommissionen, REG 2002, s. I‑1, punkt 56, samt förstainstansrättens dom av den 3 april 2003 i mål T‑119/02, Royal Philips Electronics mot kommissionen, REG 2003, s. II‑1433, punkterna 203 och 212).
28. Tribunalen erinrar om att en institutions skyldighet att göra en konkret och individuell prövning av innehållet i de handlingar som omfattas av en ansökan enligt förordning nr 1049/2001 utgör en principiell lösning som är tillämplig oberoende av det område som berörs av de begärda handlingarna. Denna lösning innebär likväl inte att en sådan prövning är nödvändig under alla omständigheter (förstainstansrättens dom av den 13 april 2005 i mål T‑2/03, Verein für Konsumenteninformation mot kommissionen, REG 2005, s. II‑1121, nedan kallat domen i målet VKI, punkterna 74 och 75).
29. Undersökningen av anmärkningen om ett åsidosättande av denna skyldighet ska i enlighet härmed föregå undersökningen av de grunder som avser ett åsidosättande av bestämmelserna i artikel 4 i förordning nr 1049/2001. Av detta följer att tribunalen i alla händelser, i samband med prövningen av grunderna om ett åsidosättande av dessa bestämmelser, antingen måste undersöka huruvida kommissionen gjorde en konkret och individuell prövning av alla de begärda handlingarna eller huruvida institutionen måste styrka att det är uppenbart att de handlingar, till vilka tillgång nekades, i sin helhet omfattas av ett undantag.
30. Tribunalen konstaterar vidare att Konungariket Sverige, i första delen av sin interventionsinlaga, utan att något direkt samband förelåg med de grunder som hade åberopats av sökandeföretaget, i och för sig har framställt anmärkningen om att en konkret och individuell prövning saknades. Konungariket Sverige har emellertid ånyo framställt denna anmärkning i samband med utvecklingen av grunden om ett åsidosättande av artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001.
31. Av detta följer att Konungariket Sveriges anmärkning om att en konkret och individuell prövning inte hade gjorts av de handlingar som inte lämnades ut kan tas upp till sakprövning.
B – Prövning i sak
1. Den fjärde grunden: En uppenbart oriktig bedömning av omfattningen av ansökan om tillgång
32. Det följer av punkt 2 in fine  i det angripna beslutet att kommissionen bedömde att handlingarna i kategori 5 b (se punkt 8 ovan) inte omfattades av sökandeföretagets ansökan om tillgång, ”eftersom dessa handlingar enbart rör[de] ärendets handläggning och/eller endast återg[av] kända fakta”. På en fråga från tribunalen vid förhandlingen svarade kommissionen för det första att denna bedömning grundade sig på att sökandeföretaget i sin bekräftande ansökan inte hade invänt mot kommissionens restriktiva definition av omfattningen av ansökan om tillgång, såsom den definitionen angavs i svaret på den ursprungliga ansökan om tillgång, och att sökandeföretaget inte ens hade nämnt de interna handlingarna. För det andra hänvisade kommissionen till en anteckning i ärendet, daterad den 21 januari 2008, rörande ett telefonsamtal mellan en tjänsteman vid generaldirektoratet (GD) för konkurrens och sökandeföretagets ombud vilket ägde rum den 9 januari 2008. Av denna anteckning framgår att sökandeföretagets ombud hade uppgett att ansökan om tillgång endast gällde handlingar som hade ett samband med den överträdelse som deltagarna i kartellen för gasisolerade ställverk hade begått. Interna handlingar omfattades däremot inte av nämnda ansökan. Dessa båda omständigheter övertygade kommissionen om att sökandeföretagets ansökan om tillgång inte omfattade handlingarna i kategori 5 b.
33. Sökandeföretaget har invänt mot denna bedömning i ansökan genom vilken talan väcktes och har hänvisat till att det inte vid något tillfälle hade uppgett att dessa handlingar inte omfattades av dess ansökan. Tvärtom hade sökandeföretaget uttryckligen i sitt telefax av den 11 januari 2008 angett vilka handlingar som inte omfattades av dess ansökan.
34. I detta hänseende konstaterar tribunalen för det första att sökandeföretaget i sin ursprungliga ansökan av den 9 november 2007 ansökte om tillgång till alla handlingar i ärendet rörande kartellen för gasisolerade ställverk, utan specifikationer eller inskränkningar. I ett telefax av den 11 januari 2008 begränsade sökandeföretaget därefter sin ansökan genom att förklara att vissa grupper av uttryckligen angivna handlingar inte omfattades. Det rörde sig om samtliga handlingar vilka uteslutande rörde de berörda företagens uppbyggnad, alla handlingar vilka uteslutande tjänade till att identifiera de personer till vilka GS-beslutet riktade sig och alla handlingar vilka i sin helhet var avfattade på japanska. Denna uttryckliga och skriftliga inskränkning, vilken skedde efter telefonsamtalet av den 9 januari 2008, bekräftar således inte kommissionens uppgifter om att sökandeföretaget muntligen inskränkte sin ansökan i samband med nämnda telefonsamtal.
35. För det andra har den bekräftande ansökan av den 20 februari 2008 exakt samma omfattning som den ursprungliga ansökan, såsom den begränsats i telefaxet av den 11 januari 2008, i den mån som den avser ett utlämnande av ”samtliga handlingar i ärendet COMP/F/38.899 vilka innehas av kommissionen …”, med undantag för de tre kategorier av handlingar som exkluderas i nämnda telefax. Senast i samband med att kommissionen tog del av den bekräftande ansökan borde den följaktligen ha ifrågasatt sin restriktiva tolkning av omfattningen av ansökan om tillgång.
36. För det tredje saknar de skäl som kommissionen har åberopat för att i sak motivera sin restriktiva tolkning – nämligen den omständigheten att handlingarna i kategori 5 b enbart rörde handläggningen och återgav kända fakta – relevans vad avser förordning nr 1049/2001. Det personliga intresse som en sökande har med sin ansökan om tillgång utgör nämligen ett helt ovidkommande kriterium för förordning nr 1049/2001, vilket innebär att det inte ankommer på kommissionen att göra en bedömning eller att göra antaganden i detta avseende eller att dra slutsatser härav med avseende på behandlingen av ansökan.
37. Tribunalen konstaterar i enlighet härmed att sökandeföretaget har rätt i att kommissionen gjorde en uppenbart oriktig bedömning när den tolkade omfattningen av företagets ansökan om tillgång restriktivt. Det angripna beslutet ska därför ogiltigförklaras i den mån som sökandeföretaget däri nekas tillgång till handlingar i kategori 5 b.
2. Den första grunden: Åsidosättande av artikel 4.2 första och tredje strecksatserna och 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001
38. Denna grund består av tre delar. Den första delen rör ett åsidosättande av artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Den andra delen rör ett åsidosättande av artikel 4.2 första strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Den tredje delen rör ett åsidosättande av artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001.
39. Tribunalen erinrar om att förordning nr 1049/2001 har antagits med stöd av artikel 255.2 EG och att den, i enlighet med skäl 4 och artikel 1 i densamma, syftar till att ge allmänheten så stor tillgång som möjligt till institutionernas handlingar. I skäl 2 i förordningen anges att rätten till tillgång har samband med institutionernas demokratiska karaktär. Det framgår även av nämnda förordning, bland annat av skäl 11 och artikel 4 – i vilka det föreskrivs vissa undantag från rätten till tillgång –, att denna rätt icke desto mindre är föremål för vissa begränsningar som grundar sig på hänsyn till allmänna och privata intressen.
40. En ansökan om tillgång till en handling kan i princip inte avslås enbart med den motiveringen att handlingen ingår i en sådan verksamhet som nämns i artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001. Den berörda institutionen är i princip också skyldig att förklara hur tillgången till handlingen konkret och faktiskt skulle skada det intresse som skyddas av undantaget i denna artikel (domstolens dom av den 1 juli 2008 i de förenade målen C‑39/05 P och C‑52/05 P, Sverige och Turco mot rådet, REG 2008, s. I‑4723, punkt 49, av den 29 juni 2010 i mål C‑139/07 P, kommissionen mot Technische Glaswerke Ilmenau, REU 2010, s. I‑5885, nedan kallad domen i målet TGI, punkt 53, och av den 21 september 2010 i de förenade målen C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P, Sverige m.fl. mot API och kommissionen, REU 2010, s. I‑8533, punkt 72).
41. I enlighet med fast rättspraxis ska de undantag från rätten till tillgång som räknas upp i artikel 4 i förordning nr 1049/2001, med beaktande av att de utgör en avvikelse från principen om att allmänheten ska ha största möjliga tillgång till handlingar, tolkas och tillämpas restriktivt (domstolens dom av den 1 februari 2007 i mål C‑266/05 P, Sison mot rådet, REG 2007, s. I‑1233, punkt 63, av den 18 december 2007 i mål C‑64/05 P, Sverige mot kommissionen, REG 2007, s. I‑11389, punkt 66, och i det ovan i punkt 40 nämnda målet Sverige och Turco mot rådet, punkt 36).
42. Det är mot bakgrund av dessa principer som de tre delarna i sökandeföretagets första grund ska prövas.
43. Med beaktande av att anmärkningen om att en konkret och individuell prövning av de aktuella handlingarna inte har gjorts utgör en tvärgående fråga vilken är gemensam för samtliga tre delgrunder, såsom framgår av punkt 29 ovan, ska denna anmärkning undersökas först, innan tribunalen prövar huruvida kommissionen har tillämpat de olika undantag som åberopas i det angripna beslutet på ett korrekt sätt till stöd för beslutet att inte lämna ut de begärda handlingarna. Tribunalen ska därför inledningsvis pröva huruvida de villkor som ställs för att kommissionen ska kunna avstå från att göra en sådan konkret och individuell prövning var uppfyllda i förevarande fall.
a) Huruvida villkoren för att kommissionen ska ha rätt att avvika från skyldigheten att göra en konkret och individuell prövning av innehållet i de efterfrågade handlingarna var uppfyllda i förevarande fall
44. Tribunalen påpekar inledningsvis att det i rättspraxis godtagits avvikelser från skyldigheten att göra en konkret och individuell prövning av begärda handlingar.
45. För det första rör det sig om fall i vilka det, med beaktande av omständigheterna i det enskilda ärendet, är uppenbart att tillgång ska nekas eller tvärtom beviljas. Tribunalen har bedömt att så bland annat kan vara fallet när det är uppenbart att vissa handlingar antingen i sin helhet omfattas av ett undantag från rätten till tillgång till handlingar eller, tvärtom, att de ska lämnas ut i sin helhet eller, slutligen, redan har varit föremål för en konkret och individuell prövning av kommissionen under liknande omständigheter (domen i det ovan i punkt 28 nämnda målet VKI, punkt 75). Även domstolen har erkänt ett sådant uppenbart fall. Domstolen har bedömt att det – för att förklara på vilket sätt tillgång till de efterfrågade handlingarna skulle kunna undergräva skyddet för det intresse som avses i undantagen i artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001 – står den berörda institutionen fritt att grunda sig på allmänna presumtionsregler, som är tillämpliga på vissa kategorier av handlingar, eftersom allmänna överväganden av liknande slag kan tillämpas på ansökningar om utlämnande av handlingar av samma art (domarna i de ovan i punkt 40 nämnda målen Sverige och Turco mot rådet, punkt 50, TGI, punkterna 54 och 55, och Sverige m.fl. mot API och kommissionen, punkt 74). I detta sammanhang ska för övrigt uttrycken ”kategorier av handlingar” och ”handlingar av samma art” ges en vid tolkning utan att hänsyn tas till deras innehåll, såsom följer av domen i det ovan i punkt 40 nämnda målet TGI, i vilken dessa uttryck har använts på ett sätt som omfattar samtliga handlingar i ett ärende hos kommissionen rörande statligt stöd, och domen i det ovan i punkt 40 nämnda målet Sverige m.fl. mot API och kommissionen, i vilken det slogs fast att handlingar ingick i samma kategori enbart med anledning av att de hade avfattats av kommissionen i egenskap av part i olika mål som pågick vid tidpunkten för antagandet av beslutet att neka tillgång.
46. För det andra kan en och samma motivering tillämpas på handlingar som ingår i samma kategori, vilket bland annat är fallet när handlingarna innehåller samma slags uppgifter. Det ankommer sedan på tribunalen att pröva huruvida det är uppenbart att handlingarna i denna kategori i sin helhet omfattas av det åberopade undantaget. Till skillnad från det fall som avses i föregående punkt är det således innehållet i de begärda handlingarna som ska vara gemensamt. Det är nämligen med hänvisning till uppgifterna i de begärda handlingarna som den berörda institutionen ska motivera sitt beslut att neka tillgång, på grundval av de olika undantagen från rätten till tillgång i artikel 4 i förordning nr 1049/2001.
47. För det tredje är det i undantagsfall, och endast när den administrativa börda som uppkommer på grund av den konkreta och individuella prövningen av dessa handlingar visar sig vara synnerligen tung och således överskrider gränserna för vad som rimligen kan krävas, möjligt att tillåta undantag från denna skyldighet (domen i det ovan i punkt 28 nämnda målet VKI, punkt 112).
48. I förevarande fall har kommissionen, i punkt 1 i det angripna beslutet, som har rubriken ”Inledande anmärkningar”, uttryckligen åberopat två av dessa hypoteser. Enligt den första, vilken har nämnts i punkt 45 ovan, är det uppenbart att tillgång ska nekas eftersom det är uppenbart att vissa handlingar i sin helhet omfattas av ett undantag från rätten till tillgång till handlingar. Enligt den andra, vilken har nämnts i punkt 46 ovan, får institutionen motivera sitt beslut att neka tillgång med hänvisning till grupper av handlingar som innehåller samma slags upplysningar.
49. Tribunalen konstaterar att denna hänvisning till det åberopade undantaget är abstrakt och allmän och att den inte har samband med den egentliga prövningen av ansökan. Kommissionen har inte heller preciserat på vilka handlingar som de båda undantagen är tillämpliga, med följden att det får antas att institutionen har för avsikt att tillämpa dem på samtliga handlingar som ansökan om tillgång avser. Kommissionen har bekräftat denna tolkning genom att i sitt svaromål göra gällande att ”det är uppenbart att samtliga kategorier av handlingar som räknas upp i [det angripna] beslutet i sin helhet omfattas av skälen för undantag … i artikel 4.2 första och tredje strecksatserna och 4.3 i [förordning nr 1049/2001]”.
50. I sitt svaromål har kommissionen för övrigt gjort gällande att sökandeföretaget ”underlät att i tillräcklig utsträckning precisera sin ansökan, trots att kommissionen hade gjort företaget uppmärksamt på den stora mängden handlingar i ärendet och det arbete som företagets ansökan gav upphov till”. I den mån som denna anmärkning ska förstås som ett åberopande av undantaget avseende en synnerligen tung arbetsbörda, såsom detta definieras i punkt 47 ovan, erinrar tribunalen om att skälen till ett beslut enligt fast rättspraxis ska återfinnas i själva beslutstexten och att hänsyn inte kan tas till kommissionens efterföljande förklaringar annat än i exceptionella fall (förstainstansrättens dom av den 2 juli 1992 i mål T‑61/89, Dansk Pelsdyravlerforening mot kommissionen, REG 1992, s. II‑1931, punkt 131, svensk specialutgåva, volym 13, s. II‑1, av den 14 maj 1998 i mål T‑295/94, Buchmann mot kommissionen, REG 1998, s. II‑813, punkt 171, och av den 15 september 1998 i de förenade målen T‑374/94, T‑375/94, T‑384/94 och T‑388/94, European Night Services m.fl. mot kommissionen, REG 1998, s. II‑3141, punkt 95).
51. I skrivelsen av den 30 januari 2008, i vilken den ursprungliga ansökan avslogs, motiverades avsaknaden av en konkret och individuell prövning av handlingarna inte med hänvisning till det arbete som en sådan prövning skulle medföra, utan uteslutande med att det var uppenbart att samtliga begärda handlingar i sin helhet omfattades av de undantag som åberopades av kommissionen. Vad avser det angripna beslutet innehåller det inte någon förklaring i detta avseende. Först i svaromålet gjorde kommissionen gällande att den begränsning av ansökan som sökandeföretaget hade gått med på var otillräcklig, med beaktande av det arbete som en konkret och individuell prövning skulle medföra. Det sistnämnda argumentet utgjorde således inte ett skäl som var avgörande för antagandet av det angripna beslutet.
52. Under dessa omständigheter är argumentet verkningslöst.
53. Tribunalen ska följaktligen inledningsvis pröva huruvida kommissionen har styrkt att de exceptionella omständigheter som den åberopade i det angripna beslutet för att inte vara skyldig att göra en konkret och individuell prövning av de handlingar som ansökan om tillgång avser faktiskt förelåg. Därefter ska tribunalen, för fullständighetens skull, även pröva undantaget avseende arbetsbördan, som kommissionen åberopade i sitt svaromål.
Det första undantaget som åberopas i det angripna beslutet: Det är mot bakgrund av en allmän presumtionsregel uppenbart att tillgång till de begärda handlingarna ska nekas
54. Såsom tribunalen har erinrat om i punkt 41 ovan ska de undantag från rätten till tillgång som räknas upp i artikel 4 i förordning nr 1049/2001, med beaktande av att de utgör en avvikelse från principen om att allmänheten ska ha största möjliga tillgång till handlingar, tolkas och tillämpas restriktivt.
55. Det har emellertid också slagits fast att det i detta sammanhang står den berörda institutionen fritt att grunda sig på allmänna presumtionsregler, som är tillämpliga på vissa kategorier av handlingar, eftersom allmänna överväganden av liknande slag kan tillämpas på ansökningar om utlämnande av handlingar av samma art (domarna i de ovan i punkt 40 nämnda målen Sverige och Turco mot rådet, punkt 50, TGI, punkt 54, och Sverige m.fl. mot API och kommissionen, punkt 74). I ett sådant fall ska det prövas huruvida det av allmänna överväganden går att dra slutsatsen att kommissionen hade rätt att grunda sig på presumtionen att ett utlämnande av de aktuella handlingarna skulle undergräva skyddet för de intressen som avses i artikel 4 i förordning nr 1049/2001, utan att institutionen var skyldig att genomföra en konkret prövning av innehållet i dessa handlingar (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 40 nämnda målet Sverige m.fl. mot API och kommissionen, punkt 76).
56. I förevarande fall kan emellertid en sådan presumtion, i motsats till vad kommissionen antydde vid förhandlingen, inte grunda sig på ett resonemang som liknar det som domstolen förde i det ovan i punkt 40 nämnda målet TGI. I domen i det målet, vilket gällde en ansökan om tillgång till handlingarna i ett ärende om statligt stöd, fastställde domstolen att det kan följa en allmän presumtion enligt vilken samtliga handlingar som ansökan om tillgång avser omfattades av ett undantag av rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel [88 EG] (EGT L 83, s. 1), samt av rättspraxis avseende rätten att ta del av kommissionens handlingar i ett ärende. I nämnda förordning föreskrivs nämligen ingen rätt till tillgång till handlingar för andra intresserade parter än den medlemsstat som är ansvarig för beviljandet av stödet. Om intresserade parter skulle ha rätt att med stöd av förordning nr 1049/2001 få tillgång till kommissionens handlingar i ärendet, skulle systemet för granskning av statliga stödåtgärder äventyras (domen i det ovan i punkt 40 nämnda målet TGI, punkterna 55–58).
57. I detta avseende ska det påpekas att kommissionen i det ovan i punkt 40 nämnda målet TGI, till skillnad från vad som är fallet i det här aktuella målet, när den antog beslutet om avslag på ansökan om tillgång till handlingarna i ärendet ännu inte hade antagit det slutliga beslutet genom vilket det ärende, med avseende på vilket en ansökan om tillgång till handlingar hade gjorts, avslutades. I domstolens resonemang i den ovan i punkt 40 nämnda domen TGI används för övrigt just det argumentet att de bestämmelser om tillgång till handlingar som gäller för det aktuella ärendet inte ska kunna kringgås med hjälp av förordning nr 1049/2001. Bestämmelserna om tillgång till handlingar i en viss typ av ärenden är emellertid, oberoende av om det är fråga om statligt stöd eller konkurrensbegränsande samverkan, endast tillämpliga under handläggningen av det aktuella ärendet. Det resonemang som domstolen förde i domen i det ovan i punkt 40 nämnda målet TGI kan följaktligen inte tillämpas på en situation i vilken institutionen redan har antagit ett slutligt beslut, vilket avslutar det ärende i vilket ansökan om tillgång till handlingar har framställts, såsom är fallet här.
58. I förevarande fall följer vidare, i analogi med domen i det ovan i punkt 40 nämnda målet TGI, att en allmän presumtion för att handlingar i konkurrensärenden inte ska lämnas ut måste följa av rådets förordning (EG) nr 1/2003 av den 16 december 2002 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna 81 [EG] och 82 [EG] (EGT L 1, 2003, s. 1), i dess ändrade lydelse, samt av rättspraxis avseende rätten att ta del av kommissionens handlingar i ett ärende.
59. Det är riktigt att förordning nr 1/2003, precis som förordning nr 659/1999 om statligt stöd, inte föreskriver en rätt för personer som inte är parter i förfarandet att ta del av kommissionens handlingar i ett konkurrensärende. I artikel 27 i förordning nr 1/2003 föreskrivs emellertid att företag som är föremål för utredning har rätt att ta del av handlingar, vilket hänger samman med den allmänna principen om säkerställande av rätten till försvar. Tillgång till handlingar som beviljas i detta sammanhang omfattar inte institutionernas interna handlingar, andra företags affärshemligheter och andra sekretessbelagda uppgifter (förstainstansrättens dom av den 20 april 1999 i de förenade målen T‑305/94–T‑307/94, T‑313/94–T‑316/94, T‑318/94, T‑325/94, T‑328/94, T‑329/94 och T‑335/94, Limburgse Vinyl Maatschappij m.fl. mot kommissionen, REG 1999, s. II‑931, punkt 1015, och av den 26 april 2007 i de förenade målen T‑109/02, T‑118/02, T‑122/02, T‑125/02, T‑126/02, T‑128/02, T‑129/02, T‑132/02 och T‑136/02, Bolloré m.fl. mot kommissionen, REG 2007, s. II‑947, punkt 45).
60. Bestämmelserna i förordning nr 1/2003 om tillgång till handlingar har preciserats i kommissionens förordning (EG) nr 773/2004 av den 7 april 2004 om kommissionens förfaranden enligt artiklarna 81 [EG] och 82 [EG] (EUT L 123, s. 18), i vilken en rätt till tillgång också föreskrivs för en klagande för det fall vederbörande har fått avslag på sitt klagomål. I detta avseende föreskrivs i artiklarna 8.2 och 15.4 i förordning nr 773/2004 att de handlingar som klaganden eller ett berört företag har fått tillgång till endast får användas för rättsliga eller administrativa förfaranden som avser tillämpningen av artiklarna 81 EG och 82 EG.
61. Av detta följer att företag som avses i ett konkurrensärende, samt personer som ingett klagomål vilka kommissionen har avslagit, visserligen har rätt att ta del av vissa handlingar i kommissionsärenden. Denna rätt är emellertid underkastad vissa restriktioner vilka i sig kräver att en prövning görs av det enskilda fallet. Även om domstolens resonemang, i domen i det ovan i punkt 40 nämnda målet TGI – enligt vilket hänsyn ska tas till de begränsningar i rätten till tillgång till handlingar som finns i vissa typer av ärenden, såsom ärenden om statligt stöd och konkurrensärenden – följs, och det tas hänsyn till dessa begränsningar, innebär inte detta att det kan presumeras att samtliga handlingar i konkurrensärenden med automatik omfattas av ett av undantagen i artikel 4 i förordning nr 1049/2001, med följden att kommissionens förmåga att beivra konkurrensbegränsande samarbete påverkas.
62. Kommissionen kunde följaktligen inte, utan att göra en konkret prövning av varje handling, presumera att det var uppenbart att samtliga handlingar omfattades av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001.
63. Detta innebär att kommissionen, med hänvisning till det första undantaget, inte kunde avstå från att göra en konkret och individuell prövning av de begärda handlingarna.
Det andra undantaget som åberopats i det angripna beslutet: Prövning av handlingarna i kategorier
64. Tribunalen preciserar inledningsvis att en och samma motivering, såsom anförts i punkt 46 ovan, kan tillämpas på handlingar tillhörande samma kategori, särskilt om de innehåller samma slags uppgifter. Det ankommer likväl på tribunalen att pröva huruvida det är uppenbart att handlingarna i denna kategori i sin helhet omfattas av det åberopade undantaget.
65. Såsom framgår av det avsnitt i det angripna beslutet som det hänvisats till i punkt 48 ovan, grundade sig kommissionen i förevarande fall på punkt 73 i domen i det ovan i punkt 28 nämnda målet VKI, till stöd för motiveringen hänförlig till grupper av handlingar. I den punkten betonade förstainstansrätten emellertid att den ansåg att en enskild prövning av varje handling i alla händelser var nödvändig för att genomföra den, enligt artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001, obligatoriska prövningen av ett eventuellt utlämnande av delar av de begärda handlingarna (punkt 73 i domen i målet VKI). Det är således endast när det är uppenbart att handlingar i en viss kategori i sin helhet omfattas av ett undantag från rätten till tillgång till handlingar som institutionen kan avstå från att göra en individuell prövning av handlingarna.
66. Tribunalen konstaterar vidare att den indelning av handlingarna i kategorier som har gjorts av den berörda institutionen ska ske utifrån de uppgifter som finns i handlingarna, vilket innebär att indelningen inte nödvändigtvis motsvarar typen av handling. Det är till exempel möjligt att ett företags yttrande över meddelandet om invändningar innehåller uppgifter som inte bör lämnas ut enligt ett av undantagen i artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001, medan ett annat företags yttrande, trots att det är fråga om samma slags handling, innehåller uppgifter som inte behöver detta skydd. Det är således särskilt när handlingar i en kategori innehåller samma typ av uppgifter som beslutet att inte lämna ut en grupp handlingar kan stödja sig på en och samma motivering. Under dessa förutsättningar innebär en motivering avseende grupper av handlingar att kommissionens uppgift att pröva ansökan och motivera sitt beslut underlättas och förenklas.
67. Av detta följer att den omständigheten att en prövning i kategorier är användbar vid behandlingen av en ansökan om tillgång utgör ett villkor för att en sådan prövning ska vara lagenlig. Kategorierna av handlingar ska därför definieras enligt kriterier vilka gör det möjligt för kommissionen att föra ett gemensamt resonemang med avseende på samtliga handlingar i en och samma kategori. I förevarande fall måste följaktligen handlingar i samma kategori ha gemensamma kännetecken, vilka är relevanta för beslutet om ett eventuellt utlämnande. Det resonemang som förs med avseende på en kategori måste således skilja sig från de resonemang som förs med avseende på andra kategorier. För det fall ett och samma resonemang kan föras med avseende på två olika kategorier rör det sig i själva verket, med avseende på prövningen av ansökan om tillgång, om en enda kategori. I det sistnämnda fallet är en indelning i kategorier således onaturlig och onödig.
68. I förevarande fall fyllde kommissionens indelning av de handlingar som avsågs i ansökan i kategorier (se punkt 8 ovan) i princip ingen funktion med avseende på antagandet av det angripna beslutet. Såsom framgår av punkterna 70–85 nedan, vilka rör undantagen till skydd för syftet med utredningen och till skydd för affärsintressen, varken underlättade eller förenklade indelningen kommissionens uppgift vid prövningen av ansökan och motiveringen av beslutet. Detta beror på att indelningen gjordes efter typen av handling, oberoende av uppgifterna i dem.
69. Såsom anförs i punkterna 86–91 nedan, vilka rör undantaget till skydd för kommissionens beslutsförfarande, var det inte uppenbart att de handlingar, för vilka kommissionen åberopade detta undantag, i sin helhet omfattades av undantaget, i strid med vad som krävs enligt punkterna 64 och 65 ovan.
– Prövningen av punkt 3 i det angripna beslutet, om undantaget till skydd för syftet med utredningen
70. Punkt 3 i det angripna beslutet består av två delar. I punkt 3.1, med rubriken ”Pågående utredning”, behandlas skälen för beslutet att neka tillgång med hänvisning till skyddet av syftet med den pågående utredningen. I punkt 3.2, med rubriken ”Skydd, som går utanför den konkreta utredningen, av handlingar som ingår i utredningen”, anger kommissionen inledningsvis att fysiska och juridiska personer som frivilligt eller under tvång lämnar uppgifter enligt förordning nr 1/2003 har en befogad rätt att utgå från att kommissionen inte lämnar ut de aktuella handlingarna och att de endast används för konkurrensförfarandet, inbegripet inom ramen för domstolens prövning. Kommissionen har också hänvisat till bestämmelserna i förordning nr 1/2003, enligt vilka uppgifter som omfattas av sekretess, vilka kommissionen har kunnat samla in med tillämpning av nämnda förordning, inte får lämnas ut. Om kommissionen skulle svika de berörda företagens förtroende genom att lämna ut de handlingar som ansökan om tillgång avser, skulle företagens vilja att samarbeta med institutionen minska till den grad att kommissionen inte längre på ett korrekt sätt skulle kunna fullgöra sitt uppdrag att genomföra konkurrensrätten. Slutligen uppger kommissionen uttryckligen att ”föregående motivering gäller de fem typer av handlingar som anges [i punkt 2 i det angripna beslutet]”.
71. En analys av punkterna i det angripna beslutet rörande de olika kategorierna av handlingar visar även att kommissionens resonemang i stort är detsamma för kategorierna 1, 2, 4 och 5 a.
72. Kommissionen har nämligen med avseende på respektive kategori i huvudsak grundat sig på övervägandet att ett utlämnande av handlingarna skulle innebära att uppgifter som lämnats av personer som ansökt om förmånlig behandling och till vilka begäran om upplysningar har riktats skulle bli offentliga, vilket skulle göra det lättare att väcka talan om skadestånd mot företag som har samarbetat eller besvarat en begäran om upplysningar. Detta skulle få till följd att personer som i framtiden önskar ansöka om förmånlig behandling och framtida mottagare av begäran om upplysningar avskräcktes från att samarbeta med institutionen. En sådan försämring av kommissionens program för förmånlig behandling och institutionens utredningar skulle hindra den från att på ett effektivt sätt fullgöra sitt uppdrag att säkerställa att unionens konkurrensrätt följs.
73. Vad avser kategori 1 har kommissionen närmare bestämt tagit upp den omständigheten att advokater mycket noga bevakar institutionens praxis vad avser förmånlig behandling, vilket innebär att institutionens manövrerande i ett ärende kan få följder för framtida ärenden. Vad avser kategori 2 har kommissionen betonat att mottagarna av begäran om upplysningar enligt artikel 18 i förordning nr 1/2003 kan begränsa sina svar till ett strikt minimum eller försöka förhala förfarandet, och på så sätt tvinga kommissionen att anta formella beslut för att skaffa fram upplysningar. Vad avser kategori 4 har kommissionen åberopat de samarbetande företagens berättigade förväntningar på att upplysningar som lämnas av dem endast lämnas ut inom de ramar som uppställs i förordning nr 1/2003. Vad avser kategori 5 a har kommissionen nöjt sig med att mycket allmänt påpeka att ett utlämnande av dessa handlingar, ”såsom [institutionen] redan har förklarat med avseende på kategorierna [1–4]”, riskerar att hota syftet med utredningen, utan att föra ett självständigt resonemang med avseende på det specifika innehållet i handlingarna i nämnda kategori.
74. Med beaktande av de skäl som kommissionen anfört för att motivera beslutet att neka tillgång till handlingar i kategorierna 1, 2, 4 och 5 a, föreligger således ingen faktisk skillnad mellan innehållet i de handlingar som ingår i respektive kategori. Uppdelningen i kategorier fyller därför inte en meningsfull funktion i det angripna beslutet.
75. Kommissionen har visserligen, med anledning av en fråga som tribunalen ställde vid förhandlingen, uppgett att även om beslutet att inte lämna ut handlingar grundade sig på ett antal grundläggande rättsliga principer, visar förklaringarna i det angripna beslutet att institutionen beaktade de särdrag som utmärkte handlingarna i de olika kategorierna. Tribunalen konstaterar emellertid att de skäl som har åberopats för kategorierna 1, 2, 4 och 5 a, vilka sammanfattas i punkt 73 ovan, i stor utsträckning är utbytbara och tillämpliga i samma utsträckning på samtliga kategorier av handlingar.
76. Kommissionens uppdelning i kategorier är således, med avseende på kategorierna 1, 2, 4 och 5 a, konstlad. Uppdelningen motsvarar inte de faktiska skillnaderna i innehållet i handlingarna tillhörande de olika kategorierna. Av detta följer att de villkor som anges i punkt 64 ovan – för att kommissionen ska vara befriad från skyldigheten att genomföra en konkret och individuell prövning av varje enskild handling – inte var uppfyllda, vilket innebär att kommissionen var skyldig att göra en individuell prövning av samtliga handlingar i dessa kategorier.
77. Vad gäller kategori 3, vilken omfattar handlingar som beslagtagits i samband med kontroller i de berörda företagens lokaler, har kommissionen särskilt åberopat företagens berättigade förväntningar på att handlingar som institutionen har fått tag på med utövande av sin befogenhet inte offentliggörs, utan uteslutande används i konkurrensärendet. Tribunalen erinrar om att handlingarna i kategori 3 skiljer sig från handlingarna i andra kategorier med avseende på de omständigheter under vilka de kom i kommissionens besittning. I enlighet med artikel 20.2 c i förordning nr 1/2003 anskaffades de nämligen mot de berörda företagens vilja i samband med oanmälda inspektioner av kommissionen, medan alla andra handlingar, i den mån som de inte kommer från kommissionen själv, antingen tillhandahölls frivilligt av företagen eller, i den mån som företagen hade en lagstadgad skyldighet att lämna upplysningar, kunde tillhandahållas efter övervägande och, i förekommande fall, efter samråd med juridiskt ombud. Med beaktande av att handlingarna i kategori 3 överlämnats tvångsvis, var den förväntan som det berörda företaget, i förekommande fall, kunde ha på att de insamlade handlingarna uteslutande skulle användas i kommissionens utredning enligt artikel 81 EG, av ett annat slag än den förväntan, vilken kommissionen åberopat med avseende på handlingarna i kategori 4, som de enligt uppgift kunde ha på att frivilligt överlämnade handlingar inte skulle lämnas ut. Detta gäller oberoende av att bestämmelserna i artikel 28 i förordning nr 1/2003 skulle kunna ligga till grund för nämnda förväntan i båda fallen. De skäl som kommissionen har anfört med avseende på handlingarna i kategori 3 grundar sig således på specifika kriterier vilka ska beaktas vid avgörandet av ett eventuellt utlämnande av de aktuella handlingarna.
78. Av det ovan anförda drar tribunalen slutsatsen att kategori 3 var den enda av kommissionens kategorier av handlingar som, med beaktande av det resonemang som förts i det angripna beslutet, fyllde en funktion inom ramen för prövningen av ansökan om tillgång. Denna slutsats påverkar dock inte prövningen av om de skäl som kommissionen har åberopat till stöd för beslutet att inte lämna ut handlingar i nämnda kategori är välgrundade.
79. Kommissionen kunde följaktligen inte, i punkt 3 i det angripna beslutet, rörande undantaget om skydd för syftet med utredningen, avstå från att göra en konkret och individuell prövning av handlingarna i kategorierna 1, 2, 4 och 5 a.
– Prövningen, i punkt 4 i det angripna beslutet av undantaget till skydd för affärsintressen
80. Inledningsvis ska det noteras att kommissionen i punkt 4 i det angripna beslutet, som rör undantaget till skydd för affärsintressen, konstaterade att tillgång till handlingar i kategorierna 1–4 skulle nekas, med stöd av artikel 4.2 första strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Handlingarna i kategori 5 omnämns däremot inte i denna punkt, med innebörden att kommissionen inte kan anses ha åberopat detta undantag med avseende på dessa handlingar.
81. För övrigt grundar sig kommissionens resonemang i punkt 4 i det angripna beslutet inte på de kategorier av handlingar som definieras i punkt 2 i detta beslut. I nämnda punkt görs nämligen åtskillnad mellan två grupper av handlingar, nämligen ”handlingar från de berörda företagen” och ”handlingar från kommissionen”.
82. I likhet med den uppdelning i kategorier som tillämpades med avseende på undantaget till skydd för syftet med utredningen (se punkterna 70–76 ovan) är denna uppdelning konstlad. Samma resonemang fördes nämligen med avseende på båda grupperna av handlingar för att motivera beslutet att neka tillgång.
83. Efter att ha förklarat att handlingarna från de berörda företagen ”innehåller känsliga affärsuppgifter av olika slag” och ”detaljerade uppgifter om det berörda företagets affärsverksamhet och uppträdande på marknaden”, vilka utgör uppgifter som företagen har ett berättigat intresse av att skydda från utomstående som önskar komma över dem, bekräftade kommissionen nämligen att ”motiveringen ovan avseende handlingarna från de berörda företagen på samma sätt även gällde för institutionens handlingar”.
84. Under sken av en analys grundad på grupper av handlingar förde kommissionen således ett allmänt resonemang, vilket är tillämpligt på samtliga handlingar i kategorierna 1–4. Kommissionen åsidosatte därigenom sin skyldighet, enligt den rättspraxis som återges i punkt 40 ovan, att förklara på vilket sätt tillgång till var och en av de handlingar som begärts utlämnade konkret och faktiskt skulle kunna undergräva skyddet av affärsintressen.
85. Kommissionen hade således inte rätt att, i punkt 4 i det angripna beslutet rörande undantaget till skydd för affärsintressen, avstå från att göra en konkret och individuell prövning av handlingarna i kategorierna 1–4.
– Prövningen i punkt 3 i det angripna beslutet av undantaget till skydd för kommissionens beslutsförfarande
86. Såsom nämns i punkt 9 ovan har kommissionen endast åberopat undantaget i artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001, som avser skyddet av institutionens beslutsförfarande, med avseende på handlingarna i kategori 5 a.
87. Artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001 har följande lydelse: ”Tillgång till en handling som innehåller yttranden för internt bruk och som är en del av överläggningar och inledande samråd inom den berörda institutionen skall vägras även efter det att beslutet fattats, om utlämnande av handlingen allvarligt skulle undergräva institutionens beslutsförfarande, om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.”
88. För det första följer det underförstått av punkt 3.2.5 i det angripna beslutet och uttryckligen av kommissionens svar av den 9 november 2011 på tribunalens skriftliga frågor att institutionen anser att samtliga handlingar i kategori 5 a innehåller yttranden för internt bruk, i den mening som avses i denna bestämmelse.
89. För det andra kan institutionen endast avstå från att göra en individuell prövning av handlingarna i en kategori om det är uppenbart att handlingarna i sin helhet omfattas av ett undantag till rätten till tillgång. Detta har tribunalen påpekat i punkterna 64 och 65 ovan.
90. I förevarande fall är det inget som tyder på att det är uppenbart att samtliga handlingar i kategori 5 a i sin helhet omfattas av nämnda undantag. Tvärtom tyder allt – med beaktande av beskaffenheten av handlingarna i de tre underkategorierna till kategori 5 a, såsom de definieras av kommissionen i punkt 2 i det angripna beslutet och såsom de preciseras i institutionens svar av den 9 november 2011 på tribunalens skriftliga frågor – på att ett stort antal av dessa handlingar innehåller avsnitt som inte innehåller sådana yttranden som avses i artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001. Detta gäller bland annat för rubrikerna till nämnda handlingar, de inledande partierna i desamma och de följebrev adresserade till olika mottagare som återföljer dessa handlingar.
91. Tribunalen konstaterar följaktligen att kommissionen inte hade rätt att, i det avsnitt i punkt 3 i det angripna beslutet om undantaget till skydd för institutionens beslutsförfarande, avstå från att göra en konkret och individuell prövning av handlingarna i kategori 5 a, och detta utan att det finns anledning att, i detta skede av prövningen, pröva huruvida institutionen har styrkt att samtliga handlingar i kategori 5 a innehöll yttranden i den mening som avses i artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001.
92. Av detta följer att kommissionen endast med avseende på handlingarna i kategori 3 kunde avstå från att göra en konkret och individuell prövning av de begärda handlingarna med hänvisning till att en prövning i grupp hade gjorts.
Prövning av undantaget om en exceptionell och orimlig arbetsbörda som åberopas i kommissionens svarsinlaga
93. Såsom fastställs i punkterna 50–52 ovan kan avsaknaden av en konkret och individuell prövning av de handlingar som ansökan om tillgång avser inte motiveras med hänvisning till detta undantag då det inte omnämns i det angripna beslutet. För fullständighetens skull är det likväl lämpligt att pröva huruvida detta argument är välgrundat.
94. Kommissionen har i punkt 103 i sitt svaromål gjort gällande att den gjorde sökandeföretaget upmärksamt på omfattningen av handlingarna och det arbete som företagets ansökan gav upphov till, utan att sökandeföretaget för den skull i tillräcklig utsträckning preciserade sin ansökan. Samtidigt hänvisade kommissionen till tribunalens rättspraxis enligt vilken det, under exceptionella omständigheter, när omfattningen av det arbete som en konkret och individuell prövning av ett stort antal handlingar skulle innebära, kan vara påkallat att försöka finna en ”rimlig lösning” med sökanden, i syfte att förena dennes intressen med principen om god förvaltningssed (tribunalens dom av den 19 juli 1999 i mål T‑14/98, Hautala mot rådet, REG 1999, s. II‑2489, punkt 86, och domen i det ovan i punkt 28 nämnda målet VKI, punkterna 101–103).
95. I förevarande fall kan kommissionen emellertid inte med framgång hänvisa till denna rättspraxis för att motivera avsaknaden i det angripna beslutet av en konkret och individuell prövning av de handlingar som ansökan om tillgång avser.
96. För det första följer det av handlingarna i målet att sökandeföretaget, i motsats till vad kommissionen har uppgett, reagerade välvilligt på institutionens framställan om en begränsning av ansökan om tillgång. Sökandeföretaget har nämligen bifogat ett telefax, daterat den 11 januari 2008, till sin ansökan, vilket skickades efter ett telefonsamtal med kommissionen föregående dag. I nämnda telefax begränsade sökandeföretaget sin ansökan om tillgång ”för att, så långt som möjligt, begränsa arbetsbördan för generaldirektoratet för konkurrens”, genom att avstå från tre kategorier av handlingar. Det rörde sig närmare bestämt om alla handlingar som uteslutande rörde de berörda företagens uppbyggnad, alla handlingar som uteslutande tjänade till att identifiera den person till vilken GS-beslutet riktade sig och alla handlingar som i sin helhet var avfattade på japanska.
97. I detta sammanhang ska kommissionens argument avseende ett utbyte av e-postmeddelanden i januari år 2008 underkännas. Enligt kommissionen visar detta utbyte att sökandeföretaget, trots att kommissionen hade framställt en begäran härom, vilken upprepades i ett e-postmeddelande av den 22 januari 2008, inte preciserade sin ansökan om tillgång. Utbytet i fråga inleddes nämligen med ett e-postmeddelande av den 18 januari 2008, i vilket sökandeföretaget uttryckte sitt missnöje över att kommissionen inte hade besvarat dess ursprungliga ansökan av den 13 december 2007 inom den frist om 15 arbetsdagar som föreskrivs i förordning nr 1049/2001. Av kommissionens svar av den 22 januari 2008 (klockan 10:24), samt av sökandeföretagets replik samma dag (klockan 11:51), följer att kommissionen i detta skede inte hade beaktat sökandeföretagets telefax av den 11 januari 2008, i vilket det sistnämnda begränsade sin ursprungliga ansökan. Sökandeföretaget förfogar emellertid över en sändrapport för detta telefax som visar att det hade gått igenom. Utbytet avslutades med ett annat e-postmeddelande från kommissionen av den 22 januari 2008 (klockan 16:57), i vilket institutionen noterade att sökandeföretaget önskade samarbeta och bekräftade begränsningen av ansökan om tillgång.
98. I samband med detta utbyte av e-postmeddelanden erinrade kommissionen visserligen sökandeföretaget om dess åtagande att begränsa sin ansökan. Påminnelsen hade emellertid sin grund i att kommissionen inte hade beaktat ett tidigare telefax vilket innehöll en sådan begränsning. Detta har kommissionen själv medgett i det e-postmeddelande genom vilket den avslutade utbytet. Under dessa omständigheter saknar kommissionen grund för uppgiften att sökandeföretaget inte hade reagerat på dess anmodan av den 22 januari 2008 att precisera sin ansökan.
99. I punkt 1 i sin skrivelse av den 30 januari 2008, genom vilken den ursprungliga ansökan avslogs, noterade kommissionen dessutom sökandeföretagets begränsning av ansökan om tillgång, utan att göra gällande att den inte minskade institutionens arbetsbörda i tillräcklig utsträckning.
100. För det andra har kommissionen inte framfört något argument som styrker att omfattningen av den arbetsbörda som en konkret och individuell prövning av de begärda handlingarna skulle ge upphov till var så exceptionell att det var befogat att vägra att genomföra en sådan prövning. Tribunalen har i detta hänseende funnit att eftersom rätten till tillgång till handlingar som finns hos institutionerna är huvudregeln, är det den institution som gör gällande att det ska göras ett undantag på grund av att det arbete som krävs till följd av ansökan är orimligt, som har bevisbördan för arbetets omfattning (domen i det ovan i punkt 28 nämnda målet VKI, punkt 113).
101. Vad avser det arbete som krävs för att behandla en ansökan saknar detta i princip relevans för anpassningen av omfattningen av rätten till tillgång. I förordning nr 1049/2001 anges nämligen uttryckligen att en ansökan om tillgång kan avse ett stort antal handlingar. I artiklarna 7.3 och 8.2 i nämnda förordning föreskrivs nämligen att i undantagsfall, till exempel om en ansökan avser en mycket omfattande handling eller ett mycket stort antal handlingar, får tidsfristen för behandling av ursprungliga respektive bekräftande ansökningar förlängas (domen i det ovan i punkt 28 nämnda målet VKI, punkterna 108 och 110).
102. För övrigt beror den arbetsinsats som krävs för att pröva en ansökan inte enbart på det antal handlingar som avses i ansökan, och deras omfattning, utan även på deras karaktär. Följaktligen innebär inte kravet på en konkret och individuell prövning av ett stort antal handlingar i sig att den arbetsinsats, som krävs för att behandla en ansökan om tillgång till handlingar, är avgjord på förhand, eftersom sagda arbetsinsats även beror på hur ingående prövningen måste vara (domen i det ovan i punkt 28 nämnda målet VKI, punkt 111).
103. Följaktligen är det i undantagsfall och endast när den administrativa börda som uppkommer på grund av den konkreta och individuella prövningen av handlingarna visar sig vara synnerligen tung, och således överskrider gränserna för vad som rimligen kan krävas, som ett undantag från skyldigheten att göra en sådan en prövning kan tillåtas (se, analogt, tribunalens dom av den 7 februari 2002 i mål T‑211/00, Kuijer mot rådet, REG 2002, s. II‑485, punkt 57, och domen i det ovan i punkt 28 nämnda målet VKI, punkt 112).
104. I förevarande fall har kommissionen emellertid inte visat eller ens gjort gällande, innan förfarandet vid tribunalen inleddes, att sådana exceptionella omständigheter förelåg. Det stämmer att kommissionen i den inledande delen i det angripna beslutet nämner en skrivelse av den 10 april 2008, i vilken institutionen underrättade sökandeföretaget om att den, till följd av att akten i ärendet omfattade mer än 1 900 handlingar, inte hade möjlighet att behandla ansökan om tillgång inom den frist som föreskrivs i förordning nr 1049/2001. Kommissionen tillämpade därför artikel 8.2 i förordning nr 1049/2001 för att förlänga fristen för svaret på den bekräftande ansökan om tillgång. Kommissionen gjorde likväl i detta skede inte gällande att det, till följd av omfattningen av det arbete som ansökan gav upp till, var omöjligt att genomföra en konkret och individuell prövning av handlingarna. Av detta drar tribunalen e contrario  slutsatsen att kommissionen själv inte ansåg att arbetsbördan var orimlig.
105. För det tredje erinrar tribunalen om att när institutionen har visat att det administrativa arbete som en konkret och individuell prövning av de handlingar som omfattas av ansökan innebär är orimlig, är den skyldig att försöka komma överens med sökanden för att dels få kännedom om sökandens intresse av handlingarna i fråga, eller få sökanden att precisera sitt intresse av att få tillgång till dem, dels konkret överväga de alternativa lösningar som institutionen står inför, för att kunna vidta en åtgärd som är mindre ingripande än en konkret och individuell prövning av handlingarna. Eftersom tillgång till handlingarna utgör huvudregeln, är institutionen icke desto mindre skyldig, i detta sammanhang, att välja den lösning som, utan att vara en uppgift som överskrider gränserna för vad som rimligen kan krävas, är den lösning som är mest förmånlig för sökandens tillgång till handlingar (domen i det ovan i punkt 28 nämnda målet VKI, punkt 114).
106. Härav följer att det är först när institutionen verkligen har undersökt alla andra möjliga lösningar, och i sitt beslut har lämnat en utförlig förklaring till varför dessa olika lösningar innebär en orimlig arbetsinsats, som den kan underlåta att göra en konkret och individuell prövning (domen i det ovan i punkt 28 nämnda målet VKI, punkt 115).
107. Av motiveringen till det angripna beslutet framgår emellertid inte att kommissionen på ett konkret, precist och utförligt sätt har bedömt dels de andra möjliga lösningarna för att begränsa sin arbetsinsats, dels de skäl som skulle göra det möjligt för den att underlåta att göra en prövning i stället för att i förekommande fall vidta en åtgärd som är mindre ingripande för sökandens rätt till tillgång till handlingar. Av det angripna beslutet framgår inte heller att kommissionen hade gjort en uppskattning av den arbetsinsats som skulle krävas för att först ta reda på om det finns några handlingar som, omedelbart och i ett första skede delvis kan tillgodose sökandens intressen, och därefter individuellt och konkret pröva dem.
108. Kommissionen har följaktligen inte uppfyllt de villkor som uppställs i den rättspraxis som bygger på domen i det ovannämnda målet VKI för att det ska vara möjligt att avstå från att göra en konkret och individuell prövning av de handlingar som ansökan om tillgång avser på grund av det arbete som en sådan prövning skulle ge upphov till.
109. Av övervägandena ovan följer att kommissionen endast kunde genomföra en prövning per kategori med avseende på undantaget till skydd för syftet med utredningen, vilket endast avsåg handlingar i kategori 3, det vill säga handlingar som erhållits i samband med inspektioner (se punkt 77 ovan). I detta hänseende kunde kommissionen således avstå från att göra en konkret och individuell prövning av de begärda handlingarna. Detta konstaterande föregriper inte frågan huruvida kommissionen gjorde en riktig bedömning när den nekade tillgång till dessa handlingar med stöd av nämnda undantag. Denna fråga behandlas i punkt 113 och följande punkter nedan.
110. Med avseende på övriga handlingar som ansökan om tillgång avser och övriga undantag som har åberopats av kommissionen var institutionen emellertid skyldig att göra en konkret och individuell prövning. I den mån som kommissionen inte gjorde en sådan prövning är det angripna beslutet således rättsstridigt, till följd av att skyldigheten att göra en konkret och individuell prövning av de handlingar som avses av ansökan har åsidosatts
– såvitt avser tillämpningen av artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, för handlingarna i kategorierna 1, 2, 4 och 5 a,
– såvitt avser tillämpningen av artikel 4.2 första strecksatsen i förordning nr 1049/2001, för handlingarna i kategorierna 1–4, och
– såvitt avser tillämpningen av artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001, för handlingarna i kategori 5 a.
111. Det angripna beslutet ska således ogiltigförklaras i den mån som tillgång till handlingar i kategorierna 1, 2, 4 och 5 a nekas.
112. För andra handlingar än handlingar i kategori 3 görs således prövningen nedan av huruvida de i det angripna beslutet åberopade undantagen från rätten till tillgång var välgrundade endast för fullständighetens skull.
b) Den första grundens första del: Åsidosättande av artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001
113. Sökandeföretaget anser, med stöd av Konungariket Sverige, att ett utlämnande av de handlingar till vilka det begärts tillgång varken skulle äventyra den pågående utredningen eller framtida utredningar. Vad avser utredningen i ärendet COMP/F/38.899 anser sökandeföretaget att den avslutades genom GS-beslutet. Ett eventuellt återupptagande av utredningen till följd av en ogiltigförklaring av unionsdomstolen skulle utgöra ett nytt ärende. Vad avser framtida utredningar anser sökandeföretaget att kommissionens resonemang innebär att ett nytt undantag skapas för vilket det helt saknas stöd i ordalydelsen av artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001 och som helt berövar rätten till tillgång dess ändamålsenliga verkan.
114. Kommissionen har, med stöd av intervenienterna ABB och Siemens, gjort gällande att behovet av att skydda syftet med ärendet COMP/F/38.899 kvarstår till dess att GS-beslutet inte längre kan överklagas. Vidare anser kommissionen att tillämpningsområdet för artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 allmänt omfattar skyddet av kommissionens ständiga uppdrag att tillämpa konkurrensrätten och, särskilt, skyddet av kommissionens program för förmånlig behandling. Ett utlämnande av handlingar som företag har gett in i samband med en ansökan om förmånlig behandling skulle kunna avskräcka företagen från att frivilligt samarbeta med kommissionen i framtiden.
115. I förevarande fall har kommissionen avslagit sökandeföretagets ansökan om tillgång till handlingar i ett konkurrensärende, bland annat med hänvisning till undantaget från rätten till tillgång enligt artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, som rör skyddet för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner. Parterna har inte bestritt att de begärda handlingarna avser en ”utredning”, i den mening som avses i nämnda bestämmelse. Sökandeföretaget har emellertid gjort gällande att undantaget till skydd för kommissionens utredning inte längre är tillämpligt efter det att utredningen har avslutats.
116. Tribunalen erinrar för det första om att undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, såsom följer av dess lydelse, inte syftar till att skydda utredningarna i sig, utan syftet med desamma, vilket, när fråga är om ett konkurrensärende, är att kontrollera huruvida artikel 81 EG har åsidosatts och, om så är fallet, att besluta om sanktioner mot de ansvariga företagen. Det är av denna anledning som handlingar i ärendet som avser olika utredningsåtgärder kan fortsätta att omfattas av undantaget i fråga så länge som detta syfte inte uppnåtts, även om den utredning eller inspektion som i det enskilda fallet gett upphov till den handling som begärts utlämnad är avslutad (förstainstansrättens dom av den 12 september 2007 i mål T‑36/04, API mot kommissionen, REG 2007, s. II‑3201, punkt 133, se, analogt, förstainstansrättens dom av den 6 juli 2006 i de förenade målen T‑391/03 och T‑70/04, Franchet och Byk mot kommissionen, REG 2006, s. II‑2023, punkt 110, och, i fråga om tillämpningen av uppförandekodexen från 1993, förstainstansrättens dom av den 13 september 2000 i mål T‑20/99, Denkavit Nederland mot kommissionen, REG 2000, s. II‑3011, punkt 48).
117. I förevarande fall hade emellertid kommissionen, vid tidpunkten för antagandet av det angripna beslutet, redan, sedan nästan 17 månader, antagit GS-beslutet, i vilket kommissionen fastställde att de berörda företagen hade gjort sig skyldiga till de överträdelser som lagts dem till last och varigenom förfarandet i ärendet COMP/F/38.899 följaktligen avslutades. Det är därmed utrett att det vid denna tidpunkt inte pågick någon utredning i syfte att bevisa förekomsten av de ifrågavarande överträdelserna, som skulle ha kunnat äventyras av att de begärda handlingarna lämnades ut.
118. Vid den tidpunkt då det angripna beslutet antogs hade talan mot GS-beslutet visserligen väckts vid tribunalen, med innebörden att om det sistnämnda beslutet ogiltigförklarades hade handläggningen i ärendet kunnat komma att tas upp på nytt. Denna situation har inte ändrats genom att domar har meddelats i de aktuella målen. Flera av dessa domar har överklagats till domstolen.
119. Utredningen i ett konkret ärende måste emellertid anses avslutad när det slutliga beslutet antas, oavsett om en domstol senare ogiltigförklarar detta beslut. Den aktuella institutionen anser nämligen själv att förfarandet är avslutat vid denna tidpunkt.
120. Att medge att de olika handlingar som har samband med utredningar omfattas av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 så länge som samtliga följder av utredningen inte är slutligt avgjorda, även då en talan väcks vid tribunalen som eventuellt leder till att handläggningen i kommissionens ärende återupptas, vore nämligen att låta tillgången till handlingarna vara avhängig av slumpmässiga framtida omständigheter, närmare bestämt utgången av nämnda talan och de slutsatser som kommissionen kan komma att dra därav. Det är under alla omständigheter fråga om framtida och osäkra händelser som beror på beslut som fattas av de företag som beslutet om sanktioner riktar sig till och av olika berörda myndigheter.
121. En sådan lösning skulle strida mot syftet att säkerställa största möjliga tillgång för allmänheten till institutionernas handlingar, för att ge medborgarna möjlighet att mer effektivt kontrollera att den offentliga makten utövas lagenligt (domen i det ovan i punkt 116 nämnda målet API mot kommissionen, punkt 140, se, för ett liknande resonemang, domen i de ovan i punkt 116 nämnda förenade målen Franchet och Byk mot kommissionen, punkt 112).
122. Av detta följer att ett utlämnande av de begärda handlingarna inte kunde undergräva skyddet för syftet med kommissionens utredning i ärendet rörande kartellen för gasisolerade ställverk.
123. För det andra påverkas inte bedömningen i föregående punkt av kommissionens argument att begreppet ”syftet med utredningar” har en mer allmän räckvidd och omfattar hela kommissionens politik för att beivra och förebygga konkurrensbegränsande samverkan.
124. Enligt kommissionen kan begreppet ”utredningar” med avseende på konkurrensbegränsande samverkan i princip inte begränsas till att avse den handläggning som föregår ett förbudsbeslut, utan måste anses utgöra en integrerad del av kommissionens ständiga uppgift att tillämpa unionens konkurrensrätt. Artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 är följaktligen tillämplig även efter det att ett visst ärende har avslutats. Mot bakgrund av att kommissionen i ärenden rörande bekämpandet av konkurrensbegränsande samverkan är beroende av att de berörda företagen samarbetar, anser institutionen att företagen, om de handlingar som de överlämnade till kommissionen inte behandlades konfidentiellt, skulle vara mindre benägna att ansöka om förmånlig behandling och endast lämna ut ett strikt minimum av andra upplysningar, i synnerhet i samband med begäran om upplysningar och inspektioner. Skyddet av en konfidentiell behandling utgör således en förutsättning för att överträdelser av konkurrensrätten ska kunna bekämpas på ett effektivt sätt och, därigenom, en väsentlig del av kommissionens konkurrenspoliti k.
125. Om kommissionens tolkning godtogs, skulle det emellertid innebära att kommissionen, utan någon begränsning i tiden, gavs tillåtelse att undanta hela institutionens verksamhet på konkurrensområdet från tillämpningsområdet för förordning nr 1049/2001, endast genom att hänvisa till att programmet för förmånlig behandling möjligen kan komma att undergrävas i framtiden. I detta hänseende ska beaktas att de konsekvenser som kommissionen befarar för sitt program för förmånlig behandling beror på flera osäkra faktorer, bland annat det sätt på vilket de som har skadats av den konkurrensbegränsande samverkan skulle använda de utlämnade handlingarna, den framgång som nämnda företag skulle vinna med eventuella talan om skadestånd och de belopp som de skulle tilldömas av de nationella domstolarna samt av det framtida agerandet av de företag som deltar i konkurrensbegränsande samverkan.
126. Tribunalen konstaterar att en så vid tolkning av begreppet ”utredning” är oförenlig med principen att de undantag som anges i artikel 4 i förordning nr 1049/2001 ska tolkas och tillämpas restriktivt. Syftet med denna förordning är, enligt skäl 4 i densamma, nämligen ”att ge allmänhetens rätt till tillgång till handlingar största möjliga effekt” (se ovan i punkt 41 angiven rättspraxis).
127. Tribunalen betonar att det i förordning nr 1049/2001 inte finns något stöd för att unionens konkurrenspolitik ska behandlas på annat sätt än unionens politik i övrigt i fråga om tillämpningen av denna förordning. Det saknas således skäl att tolka begreppet ”syftet med utredningar” på ett annat sätt i samband med konkurrenspolitiken än i samband med unionens politik i övrigt.
128. Det ska dessutom erinras om att de program för förmånlig behandling och samarbete, vilkas effektivitet kommissionen vill skydda, inte är de medel genom vilka det kan säkerställas att unionsrättens konkurrensregler iakttas. Talan om skadestånd inför de nationella domstolarna kan nämligen bidra väsentligt till att en effektiv konkurrens bevaras i unionen (domstolens dom av den 20 september 2001 i mål C‑453/99, Courage och Crehan, REG 2001, s. I‑6297, punkt 27).
129. Av det ovan anförda följer att kommissionens rättstillämpning var felaktig när den i det angripna beslutet konstaterade att det undantag från rätten till tillgång till handlingar som avses i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 var tillämpligt i förevarande fall. Kommissionen saknade särskilt rätt att neka tillgång till handlingar i kategori 3 med hänvisning till detta undantag.
130. Sökandeföretagets talan ska följaktligen, med avseende på handlingarna i kategorierna 1, 2, 3, 4 och 5 a, bifallas såvitt avser den första grundens första del.
c) Den första grundens andra del: Åsidosättande av artikel 4.2 första strecksatsen i förordning nr 1049/2001
131. Sökandeföretaget har för det första, med stöd av Konungariket Sverige, gjort gällande att uppgifterna i de handlingar som har begärts utlämnade är så gamla att ett utlämnande av desamma inte skulle äventyra de berörda företagens affärsintressen. För det andra anser sökandeföretaget att det intresse som deltagarna i den konkurrensbegränsande samverkan har av att handlingarna i ärendet beläggs med sekretess rent objektivt inte är värt att skyddas. För det tredje har deltagarna i den konkurrensbegränsande samverkan enligt sökandeföretaget inga berättigade förväntningar på att de aktuella handlingarna inte ska lämnas ut.
132. Kommissionen har, med stöd av ABB och Siemens, i huvudsak gjort gällande att begreppet ”skydd av affärsintressen” ska tolkas vitt. Enligt sökandeföretaget har en prövning av handlingarnas konfidentialitet redan gjorts i samband med de berördas tillgång till handlingarna i konkurrensärendet. Det är därför inte nödvändigt att göra en ny konkret och fullständig prövning. Huruvida uppgifter av ekonomisk natur är känsliga eller ej kan inte heller uteslutande bedömas mot bakgrund av hur gamla de är. I förordning nr 1/2003, vilken innehåller en uttömmande uppräkning av de offentligrättsliga sanktioner som kan vidtas mot företag som har deltagit i konkurrensbegränsande samverkan, föreskrivs för övrigt inte att rättigheter kopplade till skyddet av dessa företags affärsintressen kan gå förlorade.
133. Enligt artikel 4.2 första strecksatsen i förordning nr 1049/2001 ska institutionerna vägra att ge tillgång till en handling för det fall ett utlämnande skulle undergräva skyddet för en fysisk eller juridisk persons affärsintressen, om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet av den aktuella handlingen.
134. Det ska noteras att även om begreppet ”affärsintressen” inte har definierats i rättspraxis, har tribunalen preciserat att samtliga upplysningar om ett företag och dess affärsförbindelser inte kan omfattas av skyddet för affärsintressen enligt artikel 4.2 första strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Om så var fallet skulle den allmänna principen om att allmänheten ska ges största möjliga tillgång till handlingar hos institutionerna inte kunna tillämpas (förstainstansrättens dom av den 30 januari 2008 i mål T‑380/04, Terezakis mot kommissionen, ej publicerad i rättsfallssamlingen, punkt 93).
135. Tribunalen ska således pröva huruvida kommissionen begick ett fel när den fastställde att handlingarna i kategorierna 1–4 omfattades av begreppet ”affärsintressen”, i den mening som avses i artikel 4.2 första strecksatsen i förordning nr 1049/2001.
136. Rent allmänt har sökandeföretaget inte bestritt att de begärda handlingarna kan innehålla uppgifter om affärsförbindelser som de företag som deltog i kartellen för gasisolerade ställverk har, om priserna på dessa företags varor, deras kostnadsstruktur eller marknadsandelar eller om liknande omständigheter.
137. Icke desto mindre ska, vad avser sökandeföretagets första argument avseende det faktum att det är fråga om gamla upplysningar, noteras att kommissionen själv, i punkt 23 i kommissionens tillkännagivande om reglerna för tillgång till kommissionens handlingar i ärenden enligt artiklarna 81 [EG] och 82 [EG], enligt artiklarna 53, 54 och 57 i EES-avtalet och enligt rådets förordning (EG) nr 139/2004 (EUT C 325, 2005, s. 7) (nedan kallat tillkännagivandet om reglerna för tillgång till kommissionens handlingar i konkurrensärenden), konstaterar att ”upplysningar som har förlorat sin kommersiella betydelse, till exempel för att en viss tid har förflutit, … inte längre [kan] betraktas som konfidentiella” och att kommissionen som regel presumerar att ”upplysningar som avser parternas omsättning, försäljning, marknadsandelar och liknande som är mer än fem år gamla inte längre är konfidentiella”.
138. Detta tillkännagivande av kommissionen binder i och för sig inte tribunalen vid tolkningen av förordning nr 1049/2001. I punkt 2 i tillkännagivandet preciseras nämligen att rätten till tillgång till kommissionens handlingar såsom den definieras inom ramen för nämnda tillkännagivande ska skiljas från den allmänna rätten till tillgång till handlingar enligt förordning nr 1049/2001, för vilken andra kriterier och undantag gäller. Punkt 23 i tillkännagivandet om reglerna för tillgång till kommissionens handlingar i konkurrensärenden rör dessutom begreppet ”konfidentiell behandling” och inte begreppet ”affärsintressen” vilket avses i artikel 4.2 första strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Begreppet ”affärsintressen” kan därför inte förstås mot någon annan bakgrund än den ovannämnda förordningen. Icke desto mindre kan nämnda punkt 23 enligt kommissionen kasta ljus över det innehåll som det sistnämnda begreppet ska tillskrivas.
139. Med beaktande av att kommissionen, för att tolka begreppet ”konfidentiell behandling”, har använt sig av begreppet ”kommersiell betydelse”, vilket i sin tur ligger nära begreppet ”affärsintressen”, går det nämligen att dra slutsatsen att graden av konfidentiell behandling av en handling eller upplysningar enligt institutionen beror på omfattningen av de negativa följder som ett bolag kan drabbas av om nämnda handling eller upplysningar lämnas ut. Detta innebär att punkt 23 i tillkännagivandet om reglerna för tillgång till kommissionens handlingar i konkurrensärenden ger vägledning beträffande den intresseavvägning som, enligt kommissionen själv, ska göras när upplysningar om ett bolags affärsverksamhet kan komma att lämnas ut till andra näringsidkare vilkas intressen kan vara oförenliga med det berörda bolagets, såsom fallet är här. I detta hänseende ska noteras att de negativa följderna av ett utelämnande av känsliga affärsupplysningar avtar i förhållande till hur gamla upplysningarna är (se, för ett liknande resonemang, förstainstansrättens beslut av den 15 november 1990 i de förenade målen T‑1/89–T‑4/89 och T‑6/89–T‑15/89, Rhône-Poulenc m.fl. mot kommissionen, REG 1990, s. II‑637, punkt 23, och av den 19 juni 1996 i de förenade målen T‑134/94, T‑136/94–T‑138/94, T‑141/94, T‑145/94, T‑147/94, T‑148/94, T‑151/94, T‑156/94 och T‑157/94, NMH Stahlwerke m.fl. mot kommissionen, REG 1996, s. II‑537, punkterna 24 och 32).
140. Vid tidpunkten för antagandet av det angripna beslutet (den 16 juni 2008) var merparten av de kommersiellt känsliga upplysningarna i de begärda handlingarna betydligt äldre än fem år. Såsom sökandeföretaget har betonat pågick kartellen för gasisolerade ställverk nämligen mellan den 15 april 1988 och den 11 maj 2004. Endast upplysningarna avseende åren 2003 och 2004 var ännu inte fem år gamla vid tidpunkten för antagandet av det angripna beslutet.
141. Kommissionen har gjort gällande att den rättspraxis från tribunalen till vilken det hänvisas i punkt 139 ovan rörde begreppet ”affärshemlighet” och inte det betydligt mer vittgående begreppet ”affärsintressen”, samt att femårsgränsen i punkt 23 i tillkännagivandet om reglerna för tillgång till kommissionens handlingar i konkurrensärenden inte ät tvingande, utan på sin höjd utgör en ”empirisk regel”. För övrigt har kommissionen tagit upp rättspraxis i vilken upplysningar har ansetts vara skyddsvärda efter denna period.
142. I detta avseende ska noteras, såsom kommissionen med rätta har gjort gällande, att fråga inte är om att tillämpa en tvingande regel enligt vilken alla upplysningar rörande omständigheter en viss tid tillbaka inte längre ska anses ha en inverkan på det av upplysningarna berörda bolagets affärsintressen. Icke desto mindre innebär den omständigheten, såsom redan har anförts i punkt 139 ovan, att de aktuella upplysningarna rör omständigheter en viss tid tillbaka, att sannolikheten för att de berörda bolagens affärsintressen inte längre ska påverkas i sådan grad att det är befogat att tillämpa ett undantag från principen om öppenhet i förordning nr 1049/2001 ökar. Med beaktande av den omständigheten att upplysningarna om de berörda bolagens affärsverksamhet täckte en period om sexton år (åren 1988–2004), anser tribunalen att kommissionen under alla omständigheter var skyldig att göra en konkret och individuell prövning av de begärda handlingarna med avseende på undantaget till skydd för affärsintressen och inte kunde inskränka sig till en allmän bedömning av samtliga handlingar i kategorierna 1–4. Eftersom kommissionen inte gjorde en sådan prövning har den inte styrkt att ett utlämnande av de begärda handlingarna skulle ha undergrävt skyddet för vissa juridiska personers affärsintressen.
143. I detta sammanhang kan tribunalen inte godta kommissionens argument att det inte var nödvändigt att göra en ny konkret och fullständig prövning av diverse handlingar, eftersom de sekretessbelagda uppgifterna i ärendet COMP/F/38.899 redan varit föremål för en prövning avseende nämnda uppgifters skyddsvärde, i samband med offentliggörandet av den icke-konfidentiella versionen av GS-beslutet och i samband med beviljandet av tillgång till handlingarna under ärendets handläggning.
144. För det första grundar sig detta argument på en sammanblandning av olika bestämmelser rörande konfidentiell behandling av skyddade uppgifter. Enligt dessa bestämmelser ska olika kriterier tillämpas vid bedömningen av behovet av skydd och avvägningen mellan de intressen som talar för och emot ett beviljande av tillgång. Kommissionen har själv medgett att så är fallet i punkt 2 i tillkännagivandet om reglerna för tillgång till kommissionens handlingar i konkurrensärenden, vilken återges i punkt 138 ovan.
145. Till exempel avser den tillgång till vissa handlingar i ärendet som företag – till vilka kommissionen har riktat meddelande om invändningar – har enligt artikel 27.2 i förordning nr 1/2003 utövandet av deras rätt till försvar, och, såsom anges i punkt 60 ovan, handlingar till vilka tillgång har getts på detta sätt får endast användas för rättsliga eller administrativa förfaranden som avser tillämpningen av artiklarna 81 EG och 82 EG. Rätten till försvar i egenskap av en specifik rättighet som ingår bland det berörda företagets grundläggande rättigheter ger sålunda, under vissa omständigheter, tillgång till vissa handlingar från vilka endast institutionens interna handlingar, andra företags affärshemligheter och annan sekretessbelagd information undantas. Allmänhetens rätt till tillgång till handlingar enligt förordning nr 1049/2001 ger däremot, i egenskap av allmän rättighet utan restriktioner vad avser användningen av handlingarna, tillgång till samtliga handlingar i institutionernas besittning, med de undantag som följer av skälen i artikel 4 i nämnda förordning. Med beaktande av dessa skillnader befriar den omständigheten att kommissionen redan hade gjort en bedömning av i vilken utsträckning den kunde lämna ut uppgifter i ärendet COMP/F/38.899, i samband med prövningen av tillgången till handlingarna i ärendet med beaktande av rätten till försvar, eller av i vilken mån som dessa uppgifter kunde offentliggöras i den icke-konfidentiella versionen av GS-beslutet, inte institutionen från skyldigheten att ta ställning till dessa frågor igen, mot bakgrund av de särskilda villkor som ställs för rätten till tillgång i förordning nr 1049/2001.
146. För det andra följer det av övervägandena i punkterna 139–142 ovan att den omständigheten att tiden går innebär i sig att behovet av att skydda uppgifter i ärendet COMP/F/38.899 gradvis minskar. Enbart det faktum att en period om mer än två år förflöt mellan det att tillgång till handlingarna i ärendet beviljades, i april år 2006, med stöd av artikel 27.2 i förordning nr 1/2003, och antagandet, i juni år 2008, av det angripna beslutet räckte således för att kommissionen ska vara skyldig att göra en ny prövning av de krav på konfidentiell behandling som följer av skyddandet av de berörda företagens affärsintressen.
147. Slutligen konstaterar tribunalen att det intresse som företagen som deltog i kartellen – och i synnerhet intervenienterna ABB och Siemens – har av att de handlingar som ansökan om tillgång avser inte lämnas ut inte kan betecknas som affärsintressen i strikt bemärkelse. Med beaktande av att merparten av upplysningarna i det aktuella ärendet är gamla, förefaller nämligen det intresse som bolagen kan ha av att de begärda handlingarna inte lämnas ut inte i första hand vara hänförligt till en önskan att bevara bolagens konkurrenssituation på marknaden för gasisolerade ställverk, på vilken de är verksamma, utan till en önskan att undvika att talan om skadestånd väcks mot dem vid nationell domstol.
148. Den omständigheten att talan om skadestånd som väcks mot ett bolag kan medföra höga kostnader för nämnda bolag, om än bara i form av advokatkostnader, även om nämnda talan i ett senare skede skulle ogillas, ändrar emellertid inte det faktum att det intresse som ett bolag som har deltagit i konkurrensbegränsande samverkan har av att undvika sådana talan inte kan betecknas som ett affärsintresse och inte är skyddsvärt, med beaktande av varje persons rätt att begära ersättning för en sådan skada som ett handlande som kan begränsa eller snedvrida konkurrensen har orsakat personen (domen i det ovan i punkt 128 nämnda målet Cour Courage och Crehan, punkterna 24 och 26, och dom av den 13 juli 2006 i de förenade målen C‑295/04-C‑298/04, Manfredi m.fl., REG 2006, s. I‑6619, punkterna 59 och 61).
149. Av det ovan anförda följer att kommissionen inte har styrkt att tillgång till de begärda handlingarna konkret och faktiskt skulle kunna påverka de affärsintressen som de företag som deltog i kartellen har.
150. Mot bakgrund av det ovan anförda ska talan bifallas såvitt avser sökandeföretagets första grunds andra del.
d) Den första grundens tredje del: Åsidosättande av artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001
151. Sökandeföretaget har gjort gällande att kommissionens rättstillämpning var felaktig i den mån som den, efter att ha konstaterat att sökandeföretaget saknade rätt till tillgång till samtliga handlingar i kategori 5 a, med tillämpning av artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001, bland annat nekade sökandeföretaget tillgång till handlingar som inte innehöll yttranden för internt bruk, i den mening som avses i denna bestämmelse. Kommissionen har inte heller redogjort för på vilket sätt som dess beslutsförfarande allvarligt skulle undergrävas, såsom krävs i nämnda bestämmelse, om sökandeföretaget gavs tillgång till dessa handlingar. Efter antagandet av GS-beslutet är det nämligen inte längre tänkbart att ett utlämnande av interna handlingar kan främja försök att påverka resultaten av utredningen.
152. För det första ska det erinras om att det i artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001 tydligt görs åtskillnad mellan det fall i vilket ett förfarande har avslutats och det fall i vilket det inte har avslutats. Enligt denna bestämmelses första stycke omfattar tillämpningsområdet för undantaget till skydd för beslutsförfarandet sålunda alla handlingar som upprättats av en institution för internt bruk eller mottagits av en institution, och som gäller en fråga där institutionen inte fattat något beslut. I denna bestämmelses andra stycke anges att efter det att beslutet fattats omfattar det aktuella undantaget endast handlingar som innehåller yttranden för internt bruk och som är en del av överläggningar och inledande samråd inom den berörda institutionen.
153. Det är följaktligen endast för vissa handlingar för internt bruk, närmare bestämt de som innehåller yttranden för internt bruk och som är en del av överläggningar och inledande samråd inom den berörda institutionen, som det enligt andra stycket i nämnda punkt 3 är tillåtet att vägra tillgång även efter det att beslutet fattats, när utlämnande av dessa handlingar allvarligt skulle undergräva institutionens beslutsförfarande.
154. Unionslagstiftaren har således ansett att när ett beslut väl är fattat väger skyddet för beslutsförfarandet mindre tungt, varför utlämnandet av andra handlingar än dem som nämns i artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001 aldrig kan innebära att beslutsförfarandet undergrävs. Det är därför inte tillåtet att vägra lämna ut en sådan handling, även om utlämnandet av denna handling allvarligt hade kunnat undergräva beslutsförfarandet om det skett innan det aktuella beslutet hade fattats (domstolens dom av den 21 juli 2011 i mål C‑506/08 P, Sverige mot MyTravel och kommissionen, REU 2011, s. I‑6237, punkterna 78–80).
155. I förevarande fall noterar tribunalen att kommissionen uteslutande grundade sitt avslag på det andra stycket i artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001 och inte på det första stycket i nämnda bestämmelse.
156. För det andra, vad avser frågan huruvida kommissionen hade styrkt att samtliga handlingar i kategori 5 a innehöll yttranden för internt bruk och som är en del av överläggningar och inledande samråd, i den mening som avses i artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001, har kommissionen, som svar på en skriftlig fråga från tribunalen, uppgett att detta uttryck för det första omfattar samtliga handlingar som innehåller en bedömning eller ett utlåtande av kommissionens tjänstemän eller avdelningar, eller som innehåller en begäran om en sådan bedömning eller ett sådant utlåtande, för det andra samtliga handlingar som syftar till att förbereda kommissionens beslut och, för det tredje, samtliga handlingar som syftar till att säkerställa andra avdelningars deltagande i förfarandet. Enligt kommissionen motsvarar samtliga handlingar i kategori 5 a som institutionen angett i sitt svar av den 9 november 2011, med deras sidnummer i akten i ärendet COMP/F/38.899, denna definition.
157. Kommissionen grundade sig i detta hänseende på unionsdomstolens kvalificering i andra mål av handlingar hos kommissionen som det hade begärts tillgång till. Enligt kommissionen framgår det av domen i det ovan i punkt 154 nämnda målet Sverige mot MyTravel och kommissionen, och av t ribunalens dom av den 9 september 2008 i mål T‑403/05, MyTravel mot kommissionen (REG 2008, s. II‑2027), att unionsdomstolarna har betecknat ett meddelande från generaldirektoratet för konkurrens till den rådgivande kommittén som en tjänsteanteckning samt en rapport rörande följderna av en dom och handlingar som hade samband med utarbetandet av denna rapport som interna handlingar som innehåller yttranden, i den mening som avses i artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001. På samma sätt bedömde tribunalen, i sin dom av den 9 juni 2010 i mål T‑237/05, Éditions Jacob mot kommissionen (REU 2010, s. II‑22245), att ett meddelande från generaldirektoratet för konkurrens till kommissionens rättstjänst, i vilket ett yttrande avseende tillämpningen av en lagbestämmelse begärdes utlämnat, och en promemoria i vilken ärendet sammanfattades, som hade upprättats för kommissionsledamoten med ansvar för konkurrensfrågor, innehöll yttranden av detta slag.
158. I detta avseende ska det emellertid noteras att kommissionen, på grundval av bedömningar som unionsdomstolarna gjort med avseende på vissa handlingar, genom att generalisera och genom analogislut försökt likställa ”yttranden för internt bruk och som är en del av överläggningar och inledande samråd”, i den mening som avses i artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001, med handlingar ”som upprättats av en institution för internt bruk”, i den mening som avses i första stycket i denna bestämmelse. Om en sådan vid definition av uttrycket ”yttranden för internt bruk och som är en del av överläggningar och inledande samråd” godtogs, skulle emellertid den ändamålsenliga verkan av de båda styckena i artikel 4.3 till viss del försvinna. Artikelns systematik bygger nämligen bland annat på principen, vilken framgår av den rättspraxis som citeras i punkt 154 ovan, enligt vilken tillgång efter det att den berörda institutionen har fattat sitt beslut endast kan nekas för vissa handlingar avsedda för internt bruk.
159. Kommissionen har följaktligen inte styrkt att samtliga handlingar i kategori 5 a innehöll yttranden i den mening som avses i artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001.
160. Kommissionens vid tribunalen åberopade motiveringar (se punkt 156 ovan) kan visserligen innebära att påståendet att många handlingar i kategori 5 a innehåller sådana yttranden blir sannolikt. Tribunalen konstaterar emellertid att dessa motiveringar – och i synnerhet den konfidentiella versionen av förteckningen över handlingarna i ärendet COMP/F/38.899 samt angivandet av handlingarna, genom deras sidnummer, i de tre underkategorierna till kategori 5 a – inte åberopades av kommissionen i det angripna beslutet och därmed inte kan anses ha varit avgörande för beslutets antagande. Tribunalen finner följaktligen att kommissionen inte har förmått styrka att samtliga handlingar i kategori 5 a innehöll yttranden i den mening som avses i artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001.
161. Detta innebär att kommissionens rättstillämpning i det angripna beslutet var felaktig i den mån som den bedömde att samtliga handlingar i kategori 5 a innehöll yttranden, i den mening som avses i artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001.
162. För det tredje, vad avser det resonemang som kommissionen förde i det angripna beslutet för att motivera beslutet att neka tillgång med stöd av artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001, ska det erinras om att tillämpningen av detta undantag enligt fast rättspraxis förutsätter att det har visats att tillgång till de begärda handlingarna konkret och faktiskt skulle kunna undergräva skyddet för kommissionens beslutsförfarande och att denna risk rimligen kunde förutses och inte endast var hypotetisk (se tribunalens dom av den 18 december 2008 i mål T‑144/05, Muñiz mot kommissionen, ej publicerad i rättsfallssamlingen, punkt 74 och där angiven rättspraxis).
163. För att omfattas av undantaget i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 krävs det dessutom att ett utlämnande skulle innebära att beslutsförfarandet allvarligt undergrävdes. Detta är bland annat fallet när utlämnandet av de avsedda handlingarna har en väsentlig inverkan på beslutsförfarandet. Bedömningen av skadans allvar beror på samtliga ifrågavarande omständigheter, bland annat de negativa effekterna på beslutsförfarandet, som institutionen åberopat avseende utlämnandet av de begärda handlingarna (domen i det ovan i punkt 162 nämnda målet Muñiz mot kommissionen, punkt 75).
164. I förevarande fall betonas det i det angripna beslutet att kommissionens beslutsförfarande kräver att det råder en anda av förtroende och en öppen diskussion, så att kommissionens tjänstemän fritt kan ge uttryck för sina synpunkter, i synnerhet i känsliga frågor som ärenden rörande konkurrensbegränsande samverkan. Det rör sig om en grundläggande förutsättning för att institutionen ska kunna uppfylla sitt uppdrag. Offentliggörande av interna och provisoriska synpunkter i en utredning på området för konkurrensbegränsande samverkan undergräver denna förmåga och skulle kunna inskränka det bestående handlingsutrymmet vad avser en ny prövning av dessa synpunkter.
165. Kommissionen har tillagt att för det fall GS-beslutet skulle ogiltigförklaras såsom en följd av att deltagarna i kartellen för gasisolerade ställverk har väckt talan, måste den fullfölja sin utredning av ärendet. Ett utlämnande av de interna handlingarna skulle således kunna främja försök att påverka resultaten av utredningen och därmed allvarligt skada kommissionens beslutsförfarande.
166. Det ska konstateras att dessa motiveringar är allmänt och abstrakt hållna, och att de inte stöds av någon utförlig argumentation vad gäller innehållet i de ifrågavarande handlingarna. Sådana överväganden skulle således kunna åberopas i samband med vilka handlingar som helst av samma slag. De räcker därför inte för att motivera nekad tillgång till de begärda handlingarna, eftersom detta skulle strida mot principen om restriktiv tolkning av undantagen i artikel 4 i förordning nr 1049/2001, och i synnerhet av undantaget i artikel 4.3 andra stycket i samma förordning. I detta hänseende ska särskilt noteras att kommissionen över huvud taget inte har preciserat på vilket sätt som tredje män skulle kunna försöka ”påverka resultaten av utredningen” för det fall den skulle återupptas.
167. Vad avser den hypotes som har tagits upp enligt vilken kommissionen, om GS-beslutet ogiltigförklarades, skulle bli tvungen att anta ett nytt beslut, konstaterar tribunalen att kommissionen jämfört eller likställt förevarande situation, vilken såsom visats i punkterna 117–119 ovan utmärks av att kommissionen redan har fattat ett beslut, med en situation i vilken beslut ännu inte har fattats. Med beaktande av den rättspraxis som nämns i punkterna 152–154 ovan, enligt vilken betydligt strängare villkor måste vara uppfyllda för att tillgång ska kunna nekas efter det att ett beslut har fattats, är det emellertid nödvändigt att undvika all sammanblandning av rekvisiten i dessa båda stycken i artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001.
168. Av detta följer att i den mån som handlingarna i kategori 5 a innehåller yttranden, i den mening som avses i artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001, gjorde kommissionen en oriktig bedömning när den fastställde att ett utlämnande av handlingar allvarligt skulle undergräva institutionens beslutsförfarande.
169. Kommissionens rättstillämpning i det angripna beslutet var följaktligen felaktig i den mån som den grundade beslutet på undantaget i artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001.
170. Talan ska i enlighet härmed bifallas på sökandeföretagets första grunds tredje del.
171. Med beaktande av vad som anförts ovan ska för det första, i enlighet med konstaterandena i punkt 37 ovan, talan bifallas på grunden om en uppenbart oriktig bedömning av räckvidden av ansökan om tillgång vad avser handlingar i kategori 5 b, med följden att det angripna beslutet ska ogiltigförklaras i den mån som tillgång till dessa handlingar nekas.
172. För det andra ska talan, i enlighet med konstaterandena i punkterna 110 och 111 ovan, bifallas på anmärkningen om att en konkret och individuell prövning av de begärda handlingarna inte gjorts, dock med undantag för handlingarna i kategori 3 och då uteslutande med avseende på det undantag som avses i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001.
173. För det tredje ska talan, i enlighet med konstaterandena i punkterna 129 och 130 ovan, bifallas på den första grundens första del, rörande ett åsidosättande av artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, för handlingar i kategorierna 1, 2, 3, 4 och 5 a, i den mån som kommissionen felaktigt bedömde att undantaget om skyddande av syftet med utredningen var tillämpligt i förevarande fall.
174. För det fjärde ska talan, i enlighet med konstaterandena i punkterna 149 och 150 ovan, bifallas på den första grundens andra del, om ett åsidosättande av artikel 4.2 första strecksatsen i förordning nr 1049/2001, i den mån som kommissionen felaktigt bedömde att ett utlämnande av handlingar i kategorierna 1–4 skulle kunna påverka de affärsintressen som de företag som deltog i kartellen för gasisolerande ställverk har.
175. För det femte ska talan, i enlighet med konstaterandena i punkterna 161 och 168–170 ovan, bifallas på den första grundens tredje del, om ett åsidosättande av artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001, i den mån som kommissionen felaktigt bedömde att handlingarna i kategori 5 a innehöll yttranden, i den mening som avses i denna bestämmelse, och i den mån som den felaktigt bedömde att ett utlämnande av dessa handlingar allvarligt skulle undergräva institutionens beslutsförfarande.
176. Av detta följer att det angripna beslutet ska ogiltigförklaras i sin helhet, utan att det är nödvändigt att pröva sökandeföretagets andra och tredje grunder.
Rättegångskostnader
177. Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Sökanden har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet, ska sökandens yrkande bifallas.
178. Konungariket Sverige, ABB och Siemens ska bära sina egna rättegångskostnader, i enlighet med artikel 87.4 första och tredje styckena i rättegångsreglerna.
Domslut
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (fjärde avdelningen)
följande:
1) Kommissionens beslut SG.E3/MV/psi D (2008) 4931 av den 16 juni 2008 att neka tillgång till handlingarna i ärende COMP/F/38.899 – Gasisolerade ställverk ogiltigförklaras.
2) Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader och ersätta EnBW Energie Baden-Württemberg AG:s rättegångskostnader.
3) Konungariket Sverige, ABB Ltd och Siemens AG ska bära sina rättegångskostnader.