CELEX: 62010TJ0035
Politica estera e di sicurezza comune
Misure restrittive adottate nei confronti dell’Iran allo scopo d’impedire la proliferazione nucleare
Congelamento dei capitali
Obbligo di motivazione
Diritti della difesa
Diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva
Legittimo affidamento
Riesame delle misure restrittive adottate
Errore di valutazione
Parità di trattamento
Fondamento giuridico
Forme sostanziali
Proporzionalità

Fatti
La Bank Melli Iran, ricorrente, è una banca commerciale iraniana detenuta dallo Stato iraniano.
La presente causa rientra nell’ambito delle misure restrittive adottate per esercitare pressioni sulla Repubblica islamica dell’Iran affinché ponga fine alle attività nucleari che presentano un rischio di proliferazione e allo sviluppo di sistemi di lancio di armi nucleari (in prosieguo: la «proliferazione nucleare»).
Il nome della ricorrente è stato inserito nell’elenco che figura nell’allegato II della posizione comune 2007/140/PESC del Consiglio, del 27 febbraio 2007, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran (
GU L 61, pag. 49
), mediante la posizione comune 2008/479/PESC del Consiglio, del 23 giugno 2008, che modifica la posizione comune 2007/140 (
GU L 163, pag. 43
).
Di conseguenza, il nome della ricorrente è stato inserito nell’elenco che figura nell’allegato V del regolamento (CE) n. 423/2007 del Consiglio, del 19 aprile 2007, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran (
GU L 103, pag. 1
), mediante la decisione 2008/475/CE del Consiglio, del 23 giugno 2008, che attua l’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 423/2007 (
GU L 163, pag. 29
), da cui è conseguito il congelamento dei suoi capitali.
La ricorrente ha proposto un ricorso dinanzi al Tribunale diretto, in sostanza, all’annullamento dell’inserimento del suo nome nell’elenco dell’allegato V del regolamento n. 423/2007.
Con lettere dell’8 e del 21 luglio 2009, la ricorrente ha chiesto al Consiglio dell’Unione europea di riesaminare la decisione di includere il suo nome nell’elenco dell’allegato V del regolamento n. 423/2007, sostenendo che essa non era implicata nella proliferazione nucleare. Con lettera dell’8 luglio 2009, essa ha chiesto, inoltre, di accedere al fascicolo del Consiglio.
Con lettera del 27 luglio 2009, il Consiglio ha risposto che la ricorrente era oggetto di misure restrittive per le ragioni esposte nella decisione 2008/475. Il Consiglio ha negato l’accesso alla proposta di adozione di misure restrittive riguardante la ricorrente (in prosieguo: la «proposta iniziale»), a motivo della riservatezza di tale documento, ma ha trasmesso alla ricorrente due documenti di natura generale relativi alla procedura di adozione delle misure restrittive.
Con lettera dell’11 settembre 2009, la ricorrente ha nuovamente chiesto di avere accesso al fascicolo del Consiglio.
Con lettera del 1
o
ottobre 2009, il Consiglio ha comunicato alla ricorrente i motivi aggiuntivi dell’adozione delle misure restrittive a suo carico.
Il ricorso della ricorrente riguardante l’inserimento del suo nome nell’elenco dell’allegato V del regolamento n. 423/2007 è stato respinto con la sentenza del Tribunale del 14 ottobre 2009, Bank Melli Iran/Consiglio (
T-390/08, Racc. pag. II-3967
).
Con lettera del 15 ottobre 2009, la ricorrente ha presentato le sue osservazioni sui motivi aggiuntivi comunicati il 1
o
ottobre 2009. Essa ha sostenuto, da un lato, che tali motivi non erano sufficientemente precisi e, dall’altro, che non dimostravano che essa era implicata nella proliferazione nucleare.
L’inserimento del nome della ricorrente nell’allegato V del regolamento n. 423/2007 è stato confermato dal regolamento (CE) n. 1100/2009 del Consiglio, del 17 novembre 2009, che attua l’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 423/2007, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran e che abroga la decisione 2008/475 (
GU L 303, pag. 31
). I motivi esposti erano i seguenti:
«Fornisce o cerca di fornire sostegno finanziario a società che procurano merci per i programmi nucleari e missilistici iraniani o sono coinvolte in tale attività (AIO, SHIG, SBIG, AEOI, Novin Energy Company, Mesbah Energy Company, Kalaye Electric Company e DIO). La Banca Melli funge da facilitatore per le attività sensibili dell’Iran. Ha mediato numerosi acquisti di materiali sensibili per i programmi nucleari e missilistici iraniani. Ha fornito una serie di servizi finanziari a nome di entità collegate alle industrie nucleari e missilistiche iraniane, compresi l’apertura di lettere di credito e la tenuta dei conti. Molte delle società sopramenzionate sono indicate nelle [risoluzioni] 1737 (2006) e 1747 (2007) [del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite]. La Banca Melli continua a svolgere questo ruolo assumendo un comportamento volto a sostenere e facilitare le attività sensibili dell’Iran. Servendosi delle sue relazioni bancarie continua a fornire sostegno e servizi finanziari a entità inserite negli elenchi dell’ONU e dell’UE in relazione a tali attività. Opera anche a nome e sotto la guida di dette entità, compresa la Banca Sepah che spesso opera tramite le sue banche affiliate e associate».
Con lettera del 18 novembre 2009, il Consiglio ha informato la ricorrente del mantenimento del suo nome nell’elenco dell’allegato V del regolamento n. 423/2007. Esso ha precisato che le osservazioni presentate dalla ricorrente non giustificavano la soppressione delle misure restrittive, stante il sostegno che essa avrebbe fornito alla proliferazione nucleare nel prestare servizi finanziari a entità che vi partecipavano. Riguardo alle richieste di accesso al fascicolo, da un lato, il Consiglio ha ribadito che la proposta iniziale era riservata. Dall’altro, ha trasmesso alla ricorrente una versione non riservata della proposta di adozione di misure restrittive relativa ai motivi aggiuntivi comunicati il 1
o
ottobre 2009 (in prosieguo: la «proposta aggiuntiva»).
Con lettera del 14 dicembre 2000, la ricorrente ha chiesto, da un lato, lo svolgimento di un’udienza e, dall’altro, un accesso integrale al fascicolo del Consiglio. Con lettera del 20 gennaio 2010, il Consiglio ha risposto, da un lato, che la ricorrente aveva beneficiato del diritto al contraddittorio presentandogli le sue osservazioni. Dall’altro, esso ha ribadito che la proposta iniziale era riservata.
Con l’adozione della decisione 2010/413/PESC del Consiglio, del 26 luglio 2010, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran e che abroga la posizione comune 2007/140 (
GU L 195, pag. 39
, e rettifica
GU L 197, pag. 19
), il nome della ricorrente è stato inserito nell’elenco dell’allegato II di detta decisione. I motivi indicati a carico della ricorrente sono identici a quelli che figurano nel regolamento n. 1100/2009.
L’inserimento del nome della ricorrente nell’allegato V del regolamento n. 423/2007 non ha subito variazioni con l’entrata in vigore del regolamento di esecuzione (UE) n. 668/2010 del Consiglio, del 26 luglio 2010, che attua l’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 423/2007 (
GU L 195, pag. 25
).
Con lettera del 15 settembre 2010, la ricorrente ha presentato al Consiglio le sue osservazioni riguardo al mantenimento delle misure restrittive che la riguardavano. Essa ha ribadito, in tale contesto, le sue domande concernenti lo svolgimento di un’udienza e l’accesso al fascicolo del Consiglio.
L’inserimento del nome della ricorrente nell’allegato II della decisione 2010/413 è stato confermato dalla decisione 2010/644/PESC del Consiglio, del 25 ottobre 2010, recante modifica della decisione 2010/413 (
GU L 281, pag. 81
).
Essendo stato abrogato il regolamento n. 423/2007 dal regolamento (UE) n. 961/2010 del Consiglio, del 25 ottobre 2010, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran (
GU L 281, pag. 1
), il nome della ricorrente è stato incluso dal Consiglio nell’allegato VIII di quest’ultimo regolamento.
I motivi indicati a carico della ricorrente nella decisione 2010/644 e nel regolamento n. 961/2010 sono identici a quelli che figurano nel regolamento n. 1100/2009.
Con lettera del 28 ottobre 2010, il Consiglio ha informato la ricorrente del mantenimento del suo nome nell’elenco dell’allegato II della decisione 2010/413 e della sua inclusione in quello dell’allegato VIII del regolamento n. 961/2010. Esso ha precisato, al riguardo, che non vi erano elementi nuovi che giustificassero la soppressione delle misure restrittive riguardanti la ricorrente e che queste ultime misure non erano basate su informazioni diverse dai documenti trasmessi in precedenza.
Con lettera del 28 luglio 2011, la ricorrente ha chiesto al Consiglio di riesaminare la decisione di mantenerla nell’elenco dell’allegato II della decisione 2010/413 e in quello dell’allegato VIII del regolamento n. 961/2010. Essa ha ribadito di non essere implicata nella proliferazione nucleare.
Con sentenza del 16 novembre 2011, Bank Melli Iran/Consiglio (
C-548/09 P, Racc. pag. I-11381
), la Corte ha respinto l’impugnazione proposta dalla ricorrente contro la sentenza del 14 ottobre 2009, Bank Melli Iran/Consiglio, punto 10 supra.
L’inserimento del nome della ricorrente nell’allegato II della decisione 2010/413 e nell’allegato VIII del regolamento n. 961/2010 non ha subito variazioni con l’entrata in vigore della decisione 2011/783/PESC del Consiglio, del 1
o
dicembre 2011, che modifica la decisione 2010/413 (
GU L 319, pag. 71
), e del regolamento di esecuzione (UE) n. 1245/2011 del Consiglio, del 1
o
dicembre 2011, che attua il regolamento n. 961/2010 (
GU L 319, pag. 11
).
Con lettera del 5 dicembre 2011, il Consiglio ha informato la ricorrente del mantenimento del suo nome negli elenchi dell’allegato II della decisione 2010/413 e dell’allegato VIII del regolamento n. 961/2010. Esso ha affermato che le osservazioni presentate dalla ricorrente il 28 luglio 2011 non giustificavano la soppressione delle misure restrittive.
Con lettera del 16 gennaio 2012, la ricorrente ha chiesto di avere accesso alle prove concernenti l’adozione delle misure restrittive che la riguardano e il loro mantenimento. Il Consiglio ha risposto con lettera del 21 febbraio 2012, alla quale sono stati allegati tre documenti vertenti sul riesame delle misure restrittive.
Atteso che il regolamento n. 961/2010 è stato abrogato dal regolamento (UE) n. 267/2012 del Consiglio, del 23 marzo 2012, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran (
GU L 88, pag. 1
), il nome della ricorrente è stato incluso dal Consiglio nell’allegato IX di quest’ultimo regolamento. I motivi indicati a carico della ricorrente sono identici a quelli che figurano nel regolamento n. 1100/2009.
Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 29 gennaio 2010, la ricorrente ha proposto il ricorso nella causa T‑35/10, diretto all’annullamento parziale del regolamento n. 1100/2009.
Con ordinanza del presidente della Seconda Sezione del Tribunale del 4 maggio 2010, il procedimento nella causa T‑35/10 è stato sospeso fino alla pronuncia della sentenza della Corte nella causa C‑548/09 P, Bank Melli Iran/Consiglio.
Con atti depositati presso la cancelleria del Tribunale il 17 e il 28 maggio e il 7 giugno 2010, rispettivamente, la Commissione europea, la Repubblica francese e il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord hanno chiesto di intervenire nella causa T‑35/10 a sostegno del Consiglio.
A seguito della modifica delle sezioni del Tribunale, il giudice relatore è stato assegnato alla Quarta Sezione alla quale, di conseguenza, è stata attribuita la causa T‑35/10.
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 7 gennaio 2011, la ricorrente ha proposto un ricorso nella causa T‑7/11, diretto, segnatamente, all’annullamento parziale della decisione 2010/644 e del regolamento n. 961/2010.
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 4 aprile 2011, la Commissione ha chiesto di intervenire nella causa T‑7/11 a sostegno del Consiglio. Con ordinanza del 9 giugno 2011, il presidente della Quarta Sezione del Tribunale ha ammesso tale intervento.
Il 24 novembre 2011, il Tribunale (Quarta Sezione) ha chiesto alle parti, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento previste all’articolo 64 del regolamento di procedura del Tribunale, di presentargli le loro osservazioni sulle conseguenze da trarre, quanto alla causa T‑35/10, dalla sentenza del 16 novembre 2011, Bank Melli Iran/Consiglio, punto 23 supra. Le parti hanno ottemperato a tale richiesta.
Con ordinanza dell’8 febbraio 2012, il presidente della Quarta Sezione del Tribunale ha ammesso l’intervento della Commissione, della Repubblica francese e del Regno Unito a sostegno del Consiglio nella causa T‑35/10.
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 15 febbraio 2012, la ricorrente ha adeguato i capi delle conclusioni nella causa T‑7/11 in seguito all’adozione della decisione 2011/783, del regolamento di esecuzione n. 1245/2011, della decisione 2012/35/PESC del Consiglio, del 23 gennaio 2012, che modifica la decisione 2010/413 (
GU L 19, pag. 22
), del regolamento di esecuzione (UE) n. 54/2012 del Consiglio, del 23 gennaio 2012, che attua il regolamento n. 961/2010 (
GU L 19, pag. 1
), e del regolamento (UE) n. 56/2012 del Consiglio, del 23 gennaio 2012, che modifica il regolamento n. 961/2010 (
GU L 19, pag. 10
).
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 30 luglio 2012, da un lato, la ricorrente ha adeguato le sue domande nella causa T‑7/11 in seguito all’adozione del regolamento n. 267/2012. Dall’altro, essa ha chiesto l’annullamento di qualsiasi regolamento successivo o di qualsiasi decisione successiva che completi o modifichi uno degli atti impugnati che sia in vigore alla data di chiusura della fase orale.
Con ordinanza del presidente della Quarta Sezione del Tribunale del 5 marzo 2013, le cause T‑35/10, T‑7/11 e T‑8/11 sono state riunite ai fini della procedura orale, conformemente all’articolo 50 del regolamento di procedura.
Sulla base della relazione del giudice relatore, il Tribunale (Quarta Sezione) ha deciso di aprire la fase orale e, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento previste all’articolo 64 del regolamento di procedura, ha posto per iscritto taluni quesiti alle parti. Le parti hanno risposto ai quesiti del Tribunale entro il termine impartito.
Le parti hanno esposto le loro difese e hanno risposto ai quesiti scritti e orali posti dal Tribunale all’udienza del 17 aprile 2013.
Nelle sue memorie, la ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
—
annullare il punto 4 della sezione B dell’allegato del regolamento n. 1100/2009; il punto 5 della sezione B dell’allegato della decisione 2010/644; il punto 5 della sezione B dell’allegato VIII del regolamento n. 961/2010; la decisione 2011/783; il regolamento di esecuzione n. 1245/2011; la decisione 2012/35; il regolamento di esecuzione n. 54/2012; il regolamento n. 56/2012 e il punto 5 della parte I.B dell’allegato IX del regolamento n. 267/2012, nella parte in cui tali atti la riguardano;
—
annullare le decisioni del Consiglio trasmesse con lettere di quest’ultimo del 18 novembre 2009, 28 ottobre 2010 e 5 dicembre 2011;
—
dichiarare che l’articolo 20, paragrafo 1, lettera b), della decisione 2010/413 e l’articolo 16, paragrafo 2, del regolamento n. 961/2010 non sono ad essa applicabili;
—
annullare qualsiasi regolamento successivo o decisione successiva che completi o modifichi uno degli atti impugnati che sia in vigore alla data di chiusura della fase orale;
—
condannare il Consiglio alle spese.
In udienza, la ricorrente ha, da un lato, rinunciato al suo ricorso nella parte in cui è diretto all’annullamento della decisione 2012/35, del regolamento di esecuzione n. 54/2012 e del regolamento n. 56/2012. Dall’altro, essa ha osservato che il suo secondo capo delle conclusioni coincideva, in realtà, con il primo capo delle conclusioni e che essa rinunciava, di conseguenza, al suo ricorso nella parte in cui era diretto all’annullamento delle lettere del 18 novembre 2009, 28 ottobre 2010 e 5 dicembre 2011.
Il Consiglio, sostenuto dalla Commissione, chiede che il Tribunale voglia:
—
respingere i ricorsi;
—
condannare la ricorrente alle spese.
Il Regno Unito chiede che il Tribunale voglia respingere il ricorso nella causa T‑35/10.
La Repubblica francese chiede che il Tribunale voglia respingere il ricorso nella causa T‑35/10 e condannare la ricorrente alle spese.
In diritto
In via preliminare, alla luce della connessione delle cause T‑35/10 e T‑7/11, il Tribunale ha deciso di riunirle ai fini della sentenza, ai sensi dell’articolo 50 del regolamento di procedura.
Peraltro, si deve ricordare che il terzo capo delle conclusioni, diretto a dichiarare l’inapplicabilità, nei confronti della ricorrente, dell’articolo 20, paragrafo 1, lettera b), della decisione 2010/413 e dell’articolo 16, paragrafo 2, del regolamento n. 961/2010, coincide, in realtà, con gli argomenti che contestano la legittimità della decisione 2010/413 e del regolamento n. 961/2010, dedotti a sostegno del primo capo delle conclusioni della ricorrente. Di conseguenza, il terzo capo delle conclusioni non deve essere autonomamente esaminato dal Tribunale.
A sostegno del suo primo capo di conclusioni, la ricorrente ha invocato i motivi seguenti nelle sue memorie:
—
il primo motivo nella causa T‑35/10 e il terzo motivo nella causa T‑7/11, vertenti su una violazione dell’obbligo di motivazione, dei suoi diritti di difesa, del suo diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva, dei principi di buona amministrazione e di tutela del legittimo affidamento nonché dell’obbligo del Consiglio di riesaminare le misure restrittive adottate alla luce delle osservazioni formulate;
—
il secondo motivo nella causa T‑35/10 e il quarto motivo nella causa T‑7/11, vertenti su un errore di valutazione in quanto il Consiglio ha considerato che essa fosse implicata nella proliferazione nucleare;
—
il terzo motivo nella causa T‑35/10, vertente su una violazione delle forme sostanziali e su un errore di diritto riguardante il fondamento giuridico del regolamento n. 1100/2009, e il secondo motivo nella causa T‑7/11, vertente su un errore di diritto concernente il fondamento giuridico della decisione 2010/644 e del regolamento n. 961/2010;
—
il quarto motivo nella causa T‑35/10 e il quinto motivo nella causa T‑7/11, vertenti su una violazione del principio di proporzionalità e del suo diritto di proprietà in quanto il Consiglio non ha preso in considerazione le risoluzioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite;
—
il primo motivo nella causa T‑7/11, vertente su una violazione dell’articolo 215 TFUE e dell’articolo 40 TUE, nonché del principio di parità di trattamento;
—
il sesto motivo nella causa T‑7/11, vertente sull’illegittimità dell’articolo 23, paragrafo 4, del regolamento n. 267/2012.
In udienza, la ricorrente ha, altresì, fatto valere che il regolamento n. 267/2012 non le è stato comunicato individualmente.
Il Consiglio, la Repubblica francese, il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord e la Commissione contestano la fondatezza dei motivi della ricorrente.
Il Consiglio e la Commissione sostengono, peraltro, che la ricorrente è un’emanazione dello Stato iraniano e non può, pertanto, invocare a suo vantaggio le tutele e garanzie connesse ai diritti fondamentali. Il Consiglio invoca, del pari, l’irricevibilità del quarto capo delle conclusioni della ricorrente.
Oltre ai motivi e agli argomenti delle parti, deve essere esaminata la ricevibilità degli adeguamenti dei capi delle conclusioni effettuati dalla ricorrente.
Sulla ricevibilità
Sull’adeguamento dei capi delle conclusioni della ricorrente
Secondo la giurisprudenza, quando una decisione o un regolamento che riguarda direttamente e individualmente un privato viene sostituito nel corso del giudizio da un atto avente lo stesso oggetto, questo va considerato come un elemento nuovo che consente al ricorrente di adeguare le sue conclusioni e i suoi motivi. Sarebbe, infatti, in contrasto con una buona amministrazione della giustizia e con il requisito dell’economia processuale costringere il ricorrente a proporre un nuovo ricorso. Sarebbe inoltre ingiusto che l’istituzione in parola, per far fronte alle critiche contenute in un ricorso presentato al giudice dell’Unione contro un atto, potesse adeguare l’atto impugnato o sostituirlo con un altro e valersi, in corso di causa, di tale modifica o di tale sostituzione per privare la controparte della possibilità di estendere le sue conclusioni e le sue difese iniziali all’ulteriore atto o di presentare ulteriori conclusioni o difese contro di esso (v., per analogia, sentenza del Tribunale del 23 ottobre 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Consiglio,
T-256/07, Racc. pag. II-3019
, punto 46 e giurisprudenza ivi citata).
La stessa conclusione vale per gli atti, come la decisione 2011/783 e il regolamento di esecuzione n. 1245/2011, che, senza abrogare un atto anteriore, confermano l’inserimento di un’entità negli elenchi delle entità oggetto di misure restrittive, in seguito ad un procedimento di riesame espressamente imposto dalla normativa applicabile.
Tuttavia, per poter essere ricevibile, una domanda di adeguamento delle conclusioni deve essere presentata entro il termine di ricorso previsto dall’articolo 263, sesto comma, TFUE. Infatti, secondo una giurisprudenza costante, tale termine di ricorso è di ordine pubblico e deve essere applicato dal giudice dell’Unione in modo da garantire la certezza del diritto nonché l’uguaglianza di tutti dinanzi alla legge (v. sentenza della Corte del 18 gennaio 2007, PKK e KNK/Consiglio,
C-229/05 P, Racc. pag. I-439
, punto 101). Spetta, pertanto, al giudice verificare, eventualmente d’ufficio, se tale termine sia stato rispettato (v. ordinanza del Tribunale dell’11 gennaio 2012, Ben Ali/Consiglio, T‑301/11, punto 16).
Al riguardo, si deve ricordare che, secondo la giurisprudenza, il principio di tutela giurisdizionale effettiva implica che l’autorità dell’Unione che adotta misure restrittive individuali a carico di una persona o di un’entità comunichi i motivi alla base di tali misure, o al momento in cui tali misure sono adottate, o, quantomeno, il più rapidamente possibile dopo la loro adozione, in modo da consentire a tali persone o entità di esercitare il loro diritto di ricorso (v., in tal senso, sentenza del 16 novembre 2011, Bank Melli Iran/Consiglio, punto 23 supra, punto 47 e giurisprudenza ivi citata).
Ne consegue che il termine per la proposizione di un ricorso di annullamento contro un atto che impone misure restrittive a carico di una persona o di un’entità inizia a decorrere solo a partire dalla data della comunicazione di tale atto all’interessato. Del pari, il termine per la presentazione di una domanda volta ad estendere le conclusioni e i motivi ad un atto che conferma tali misure comincia a decorrere solo a partire dalla data della comunicazione di tale nuovo atto alla persona o all’entità interessata.
Nel caso di specie, da un lato, la decisione 2011/783 e il regolamento di esecuzione n. 1245/2011 sono stati comunicati individualmente alla ricorrente con lettera del 5 dicembre 2011. Di conseguenza, la domanda di adeguamento delle conclusioni concernenti questi ultimi atti del 15 febbraio 2012 è stata presentata entro il termine di due mesi previsto all’articolo 263, sesto comma, TFUE, aumentato del termine in ragione della distanza di dieci giorni previsto all’articolo 102, paragrafo 2, del regolamento di procedura.
Dall’altro, il regolamento n. 267/2012 non è stato comunicato individualmente alla ricorrente, sebbene il Consiglio conosca il suo indirizzo. In tale contesto, il termine per l’adeguamento dei capi delle conclusioni della ricorrente per quanto concerne il regolamento n. 267/2012 non è iniziato a decorrere, pertanto la domanda della ricorrente del 30 luglio non può essere considerata tardiva.
Alla luce delle suesposte considerazioni, si deve affermare che la ricorrente è legittimata a chiedere l’annullamento della decisione 2011/783, del regolamento di esecuzione n. 1245/2011 e del regolamento n. 267/2012.
Sul capo delle conclusioni diretto all’annullamento di qualsiasi regolamento successivo o di qualsiasi decisione successiva che completi o modifichi uno degli atti impugnati che sia ancora in vigore alla data di chiusura della fase orale
Il Consiglio contesta la ricevibilità del quarto capo delle conclusioni della ricorrente, diretto all’annullamento di qualsiasi regolamento successivo o di qualsiasi decisione successiva che completi o modifichi uno degli atti impugnati che sia ancora in vigore alla data di chiusura della fase orale.
Al riguardo, secondo la giurisprudenza, il Tribunale può essere validamente investito solo di una domanda diretta all’annullamento di un atto pregiudizievole esistente. Se la ricorrente può, quindi, essere autorizzata a riformulare le sue conclusioni in modo che esse riguardino l’annullamento degli atti che, in corso di giudizio, hanno sostituito gli atti inizialmente impugnati, tale soluzione non può autorizzare il controllo teorico della legittimità di atti ipotetici non ancora adottati (v. sentenza del Tribunale del 12 dicembre 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Consiglio,
T-228/02, Racc. pag. II-4665
, punto 32 e giurisprudenza ivi citata).
Ciò premesso, il quarto capo delle conclusioni della ricorrente deve essere respinto, in quanto irricevibile.
Nel merito
Sulla possibilità per la ricorrente di invocare le tutele e le garanzie connesse ai diritti fondamentali
Il Consiglio e la Commissione sostengono che, alla luce del diritto dell’Unione, le persone giuridiche che costituiscono emanazioni degli Stati terzi non possono invocare le tutele e le garanzie connesse ai diritti fondamentali. Poiché, a loro avviso, la ricorrente è un’emanazione dello Stato iraniano, tale regola si applicherebbe ad essa.
In proposito, occorre osservare che né la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (
GU 2010, C 83, pag. 389
), né il diritto primario dell’Unione prevedono disposizioni che escludano le persone giuridiche che sono emanazioni degli Stati dal beneficio della tutela dei diritti fondamentali. Al contrario, le disposizioni di detta Carta che rilevano riguardo ai motivi sollevati dalla ricorrente, e in particolare i suoi articoli 17, 41 e 47, garantiscono i diritti di «[o]gni persona», formulazione che include le persone giuridiche come la ricorrente.
In tale contesto, il Consiglio e la Commissione invocano, tuttavia, l’articolo 34 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 (in prosieguo: la «CEDU»), il quale non ammette la ricevibilità dei ricorsi proposti dinanzi alla Corte europea dei diritti dell’uomo da parte di organizzazioni governative.
Orbene, da un lato, l’articolo 34 della CEDU è una disposizione processuale che non è applicabile ai procedimenti dinanzi al giudice dell’Unione. Dall’altro, secondo la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, lo scopo di tale disposizione è di evitare che uno Stato parte della CEDU sia nel contempo ricorrente e convenuto dinanzi a detta Corte (v., in tal senso, Corte eur. D.U., sentenza Compagnie de navigation de la République islamique d’Iran c. Turchia del 13 dicembre 2007,
Recueil des arrêts et décisions
2007‑V, § 81). Tale ragionamento non è applicabile al caso di specie.
Il Consiglio e la Commissione sostengono del pari che la norma da essi invocata è giustificata dal fatto che uno Stato è garante del rispetto dei diritti fondamentali sul suo territorio, ma non può beneficiare di tali diritti.
Tuttavia, anche supponendo che tale giustificazione trovi applicazione per quanto concerne una situazione interna, il fatto che uno Stato sia garante del rispetto dei diritti fondamentali nel proprio territorio non rileva rispetto alla questione della portata dei diritti di cui possono beneficiare persone giuridiche che sono emanazioni del medesimo Stato nel territorio degli Stati terzi.
Alla luce di quanto precede, si deve considerare che il diritto dell’Unione non contiene norme che impediscano a persone giuridiche che sono emanazioni di Stati terzi di invocare a proprio favore le tutele e le garanzie connesse ai diritti fondamentali. Tali medesimi diritti possono, quindi, essere invocati dalle suddette persone dinanzi al giudice dell’Unione, a condizione che essi siano compatibili con la loro qualità di persona giuridica.
Peraltro, e comunque, il Consiglio e la Commissione non hanno addotto elementi che consentano di dimostrare che la ricorrente era effettivamente un’emanazione dello Stato iraniano, vale a dire un’entità che partecipava all’esercizio dei pubblici poteri o che gestiva un servizio pubblico sotto il controllo delle autorità (v., in tal senso, Corte eur. D.U., sentenza Compagnie de navigation de la République islamique d’Iran c. Turchia, punto 67 supra, § 79).
Al riguardo, il Consiglio sostiene che la ricorrente gestisce un servizio pubblico sotto il controllo delle autorità iraniane, in quanto fornisce servizi finanziari necessari al funzionamento dell’economia iraniana. Orbene, esso non contesta le affermazioni della ricorrente secondo le quali detti servizi rappresentano attività commerciali esercitate in un settore concorrenziale e soggette al diritto comune. In tale contesto, il solo fatto che dette attività siano necessarie per il funzionamento dell’economia di uno Stato non conferisce loro la qualità di servizio pubblico.
La Commissione sostiene, poi, che il fatto che la ricorrente sia implicata nella proliferazione nucleare dimostra che essa partecipa all’esercizio dei pubblici poteri. Orbene, procedendo in tal modo, la Commissione assume come premessa di fatto una circostanza la cui veridicità è contestata dalla ricorrente e che costituisce proprio il nodo centrale della discussione dinanzi al Tribunale. Inoltre, la pretesa implicazione della ricorrente nella proliferazione nucleare, come illustrato negli atti impugnati, non rientra nell’esercizio dei poteri dello Stato, ma in transazioni commerciali effettuate con entità partecipanti alla proliferazione nucleare. Pertanto, tale affermazione non giustifica la qualificazione della ricorrente come emanazione dello Stato iraniano.
Infine, la Commissione ritiene che la ricorrente sia un’emanazione dello Stato iraniano a motivo della partecipazione di quest’ultimo al suo capitale. Orbene, questo fatto non implica, da solo, che la ricorrente partecipi all’esercizio del potere pubblico o gestisca un servizio pubblico.
Alla luce delle suesposte considerazioni, si deve affermare che la ricorrente può invocare a suo favore le tutele e le garanzie connesse ai diritti fondamentali.
Sul primo motivo nella causa T‑35/10 e il terzo motivo nella causa T‑7/11, vertenti su una violazione dell’obbligo di motivazione, dei diritti della difesa della ricorrente, del suo diritto a una tutela giurisdizionale effettiva, dei principi di buona amministrazione e di tutela del legittimo affidamento nonché dell’obbligo del Consiglio di riesaminare le misure restrittive adottate alla luce delle osservazioni formulate
La ricorrente sostiene che, nel contesto dell’adozione degli atti impugnati, il Consiglio ha violato l’obbligo di motivazione, i suoi diritti della difesa e l’obbligo di riesaminare le misure restrittive adottate alla luce delle osservazioni formulate. Peraltro, tali violazioni implicherebbero una violazione del suo diritto a una tutela giurisdizionale effettiva nonché dei principi di buona amministrazione e di tutela del legittimo affidamento.
Il Consiglio, la Repubblica francese, il Regno Unito e la Commissione contestano la fondatezza degli argomenti della ricorrente.
Si deve ricordare, in primo luogo, che l’obbligo di motivare un atto che arreca pregiudizio, come previsto all’articolo 296, secondo comma, TFUE e, più in particolare nel caso di specie, all’articolo 24, paragrafo 3, della decisione 2010/413, all’articolo 15, paragrafo 3, del regolamento n. 423/2007, all’articolo 36, paragrafo 3, del regolamento n. 961/2010 e all’articolo 46, paragrafo 3, del regolamento n. 267/2012, ha lo scopo, da un lato, di fornire all’interessato indicazioni sufficienti per giudicare se l’atto sia fondato oppure se sia eventualmente inficiato da un vizio che consenta di contestarne la validità dinanzi al giudice dell’Unione e, dall’altro, di consentire a quest’ultimo di esercitare il suo sindacato di legittimità su tale atto. L’obbligo di motivazione così enunciato costituisce un principio fondamentale del diritto dell’Unione, al quale si può derogare solo sulla scorta di ragioni imperative. Pertanto, la motivazione, in linea di principio, dev’essere comunicata all’interessato contestualmente all’atto che gli arreca pregiudizio, in quanto la sua mancanza non può essere sanata dal fatto che l’interessato venga a conoscenza dei motivi dell’atto nel corso del procedimento dinanzi al giudice dell’Unione (v., in tal senso, sentenza del 14 ottobre 2009, Bank Melli Iran/Consiglio, punto 10 supra, punto 80 e giurisprudenza ivi citata).
Pertanto, a meno che ragioni imperative attinenti alla sicurezza dell’Unione o dei suoi Stati membri o alla condotta delle loro relazioni internazionali ostino alla comunicazione di determinati elementi, il Consiglio è tenuto a portare a conoscenza di un’entità oggetto di misure restrittive le ragioni specifiche e concrete per le quali ritenga che dette misure dovessero essere adottate. Esso deve, dunque, menzionare gli elementi di fatto e di diritto da cui dipende la giustificazione giuridica delle misure in parola e le ragioni che l’hanno indotto ad adottarle (v., in tal senso, sentenza del 14 ottobre 2009, Bank Melli Iran/Consiglio, punto 10 supra, punto 81 e giurisprudenza ivi citata).
Peraltro, la motivazione dev’essere adeguata alla natura dell’atto di cui si discute e al contesto in cui esso è stato adottato. La necessità di motivazione deve essere valutata in funzione delle circostanze del caso di specie, segnatamente del contenuto dell’atto, della natura dei motivi invocati e dell’interesse che i destinatari dell’atto o altre persone interessate direttamente e individualmente dall’atto possono avere a ricevere spiegazioni. Non è necessario che la motivazione specifichi tutti gli elementi di fatto e di diritto rilevanti, considerato che la sufficienza della motivazione dev’essere valutata alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto nonché del complesso di norme giuridiche che disciplinano la materia interessata. In particolare, un atto che arreca pregiudizio è sufficientemente motivato quando è stato emanato in un contesto noto all’interessato, che gli consente di comprendere la portata del provvedimento adottato nei suoi confronti (v. sentenza del 14 ottobre 2009, Bank Melli Iran/Consiglio, punto 10 supra, punto 82 e giurisprudenza ivi citata).
In secondo luogo, secondo una costante giurisprudenza, il rispetto dei diritti della difesa, e segnatamente del diritto al contraddittorio, in qualsiasi procedimento promosso nei confronti di un’entità e che possa sfociare in un atto che arreca ad essa pregiudizio, costituisce un principio fondamentale del diritto dell’Unione e deve essere garantito, anche in mancanza di qualsiasi normativa concernente il procedimento di cui si discute (sentenza del 14 ottobre 2009, Bank Melli Iran/Consiglio, punto 10 supra, punto 91).
Il principio del rispetto dei diritti della difesa richiede, da un lato, che gli elementi accolti a carico dell’entità interessata per fondare l’atto che le arreca pregiudizio le siano comunicati. Dall’altro, essa dev’essere posta in condizione di far valere utilmente il suo punto di vista in merito a tali elementi (v., per analogia, sentenza Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Consiglio, punto 62 supra, punto 93).
Pertanto, riguardo ad un primo atto mediante il quale i capitali di un’entità vengono congelati, salvo che ragioni imperative riguardanti la sicurezza dell’Unione o dei suoi Stati membri o la condotta delle loro relazioni internazionali non vi ostino, la comunicazione degli elementi a carico deve avvenire o contestualmente all’adozione dell’atto in parola, o il prima possibile dopo detta adozione. Su richiesta dell’entità interessata, quest’ultima ha del pari il diritto di far valere il suo punto di vista riguardo a tali elementi dopo l’adozione dell’atto. Alle stesse condizioni, qualsiasi decisione successiva di congelamento dei capitali deve in linea di principio essere preceduta da una comunicazione dei nuovi elementi a carico e da una nuova possibilità per l’entità interessata di far valere il suo punto di vista (v., per analogia, sentenza Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Consiglio, punto 62 supra, punto 137).
Si deve inoltre rilevare che, qualora siano state comunicate informazioni sufficientemente precise, che consentano all’entità interessata di far conoscere utilmente il suo punto di vista sugli elementi addotti a suo carico dal Consiglio, il principio del rispetto dei diritti della difesa non implica l’obbligo per tale istituzione di concedere spontaneamente l’accesso ai documenti contenuti nel suo fascicolo. Soltanto su richiesta della parte interessata il Consiglio è tenuto a dare accesso a tutti i documenti amministrativi non riservati relativi alla misura di cui trattasi (v. sentenza del 14 ottobre 2009, Bank Melli Iran/Consiglio, punto 10 supra, punto 97 e giurisprudenza ivi citata).
In terzo luogo, il principio della tutela giurisdizionale effettiva costituisce un principio generale del diritto dell’Unione, che deriva dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri e che è stato sancito dagli articoli 6 e 13 della CEDU, nonché dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali. L’efficacia del controllo giurisdizionale implica l’obbligo dell’autorità dell’Unione di cui trattasi di comunicare i motivi di una misura restrittiva all’entità interessata, per quanto possibile, o al momento in cui tale misura è adottata, o, quantomeno, il più rapidamente possibile dopo la sua adozione, in modo da consentire all’entità interessata di esercitare, entro i termini, il proprio diritto di ricorso. Il rispetto di tale obbligo di comunicare i suddetti motivi è, infatti, necessario sia per consentire ai destinatari delle misure restrittive di difendere i loro diritti nelle migliori condizioni possibili e di decidere, con piena cognizione di causa, se sia utile adire il giudice dell’Unione, sia per consentire pienamente a quest’ultimo di esercitare il controllo che gli incombe della legittimità dell’atto di cui si discute (v., in tal senso e per analogia, sentenza della Corte del 3 settembre 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Consiglio e Commissione,
C-402/05 P e C-415/05 P, Racc. pag. I-6351
, punti da 335 a 337 e giurisprudenza ivi citata).
– Sull’obbligo di motivazione
Ad avviso della ricorrente, la motivazione degli atti impugnati è insufficiente. Infatti, i motivi riportati nel regolamento n. 1100/2009, i motivi aggiuntivi che le sono stati comunicati il 1
o
ottobre 2009, nonché i motivi che figurano negli atti impugnati successivi sarebbero vaghi e imprecisi, per cui essa non sarebbe in grado di verificarli e di prendere posizione in merito agli stessi.
Il Consiglio, la Repubblica francese, il Regno Unito e la Commissione contestano la fondatezza degli argomenti della ricorrente.
Occorre ricordare che la ricorrente è oggetto di misure restrittive dal 23 giugno 2008. Tra tale data e la data di adozione del primo degli atti impugnati, vale a dire il 17 novembre 2009, più documenti sono stati scambiati tra la ricorrente e il Consiglio, tra i quali, segnatamente, la lettera di quest’ultimo del 1
o
ottobre 2009, con la quale esso ha informato la ricorrente dei motivi aggiuntivi dell’adozione delle misure restrittive che la riguardano. Tale documento fa parte del contesto dell’adozione degli atti impugnati nelle presenti cause e può, di conseguenza, essere preso in considerazione in sede del loro esame.
Orbene, i motivi esposti negli atti impugnati, come completati e sviluppati dai motivi aggiuntivi comunicati il 1
o
ottobre 2009, sono sufficientemente precisi per soddisfare l’obbligo di motivazione che incombe al Consiglio. Pertanto, tali motivi consentono di identificare le entità alle quali la ricorrente avrebbe fornito servizi finanziari e che sono oggetto delle misure restrittive adottate dall’Unione o dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, nonché il periodo nel corso del quale i servizi in parola sarebbero stati forniti e, in taluni casi, le transazioni specifiche alle quali essi sarebbero stati collegati.
Ciò premesso, dev’essere respinta la censura vertente sulla violazione dell’obbligo di motivazione.
– Sulla violazione del principio del rispetto dei diritti della difesa
La ricorrente sostiene che, nonostante richieste reiterate, essa non ha avuto accesso sufficiente al fascicolo del Consiglio né è stata sentita dinanzi a quest’ultimo, cosicché ignora le prove addotte a suo carico e che, di conseguenza, non è in grado di difendersi. Peraltro, benché il Consiglio le abbia comunicato degli elementi del suo fascicolo, tale comunicazione sarebbe stata tardiva.
In via preliminare, il Consiglio, la Repubblica francese, il Regno Unito e la Commissione contestano l’applicabilità del principio del rispetto dei diritti della difesa al caso di specie, facendo riferimento alla circostanza che la ricorrente non è stata oggetto di misure restrittive a motivo della sua attività propria, bensì in ragione della sua appartenenza alla categoria generale delle persone ed entità che avevano fornito un sostegno alla proliferazione nucleare.
Tale argomentazione non può essere accolta. Infatti, l’articolo 24, paragrafi 3 e 4, della decisione 2010/413, l’articolo 15, paragrafo 3, del regolamento n. 423/2007, l’articolo 36, paragrafi 3 e 4, del regolamento n. 961/2010 e l’articolo 46, paragrafi 3 e 4, del regolamento n. 267/2012 prevedono disposizioni a garanzia dei diritti della difesa delle entità oggetto di misure restrittive adottate in forza di detta normativa. Il rispetto di tali diritti è oggetto del sindacato del giudice dell’Unione (v., in tal senso, sentenza del 14 ottobre 2009, Bank Melli Iran/Consiglio, punto 10 supra, punto 37).
Il Consiglio e il Regno Unito sostengono del pari che il Consiglio non può essere tenuto a fornire alle entità interessate gli elementi di prova e di informazione a sostegno dei motivi delle misure restrittive qualora questi derivino da fonti riservate e siano, in quanto tali, conservati dagli Stati membri che li detengono, o addirittura da Stati terzi con i quali questi ultimi cooperano, e ciò al fine di tutelare le fonti. Il Regno Unito precisa, al riguardo, che il regolamento di procedura del Tribunale non prevede disposizioni che consentano al Tribunale di prendere in considerazione elementi riservati senza divulgarli alle altre parti, il che implicherebbe che non sussiste alcun mezzo di tutelare la riservatezza degli elementi eventualmente comunicati e, pertanto, di tutelare in modo adeguato le ragioni imperative che ostano alla loro comunicazione all’entità interessata. In tale contesto, le predette ragioni dovrebbero prevalere, incluso per quanto concerne il procedimento dinanzi al Tribunale.
Al riguardo, risulta dalla giurisprudenza citata al precedente punto 83 che la comunicazione degli elementi a carico alle entità interessate può effettivamente non aver luogo qualora vi ostino ragioni imperative riguardanti la sicurezza dell’Unione o dei suoi Stati membri o la condotta delle loro relazioni internazionali.
Tuttavia, tenuto conto del ruolo essenziale del controllo giurisdizionale nel contesto dell’adozione e del mantenimento delle misure restrittive, il giudice dell’Unione deve poter controllare la legittimità e la fondatezza di tali misure, incluso il rispetto delle garanzie procedurali delle quali beneficiano le entità interessate (v., in tal senso e per analogia, sentenza Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Consiglio, punto 62 supra, punto 155), posto che la riservatezza di determinati elementi può, eventualmente, giustificare restrizioni per quanto concerne la comunicazione di tali elementi alla ricorrente o ai suoi avvocati, applicabili a tutto il procedimento dinanzi al Tribunale (v., in tal senso e per analogia, sentenza Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Consiglio, punto 62 supra, punto 155).
Peraltro, ai sensi del terzo comma dell’articolo 67, paragrafo 3, del regolamento di procedura, «[q]uando un documento il cui accesso sia stato negato da un’istituzione è stato prodotto dinanzi al Tribunale nell’ambito di un ricorso relativo alla legittimità di tale diniego, il documento in questione non è comunicato alle altre parti». Tale disposizione consente al Tribunale di controllare la legittimità del diniego d’accesso ad un documento contenuto nel fascicolo del Consiglio, senza comunicare tale medesimo documento all’entità interessata.
Per quanto concerne le censure della ricorrente, si deve rilevare, in primo luogo, che emerge dai precedenti punti da 86 a 90 che gli atti impugnati sono sufficientemente motivati. Ciò premesso, il Consiglio ha del pari rispettato il suo obbligo di comunicazione iniziale degli elementi a carico.
In secondo luogo, per quanto riguarda l’accesso al fascicolo, si deve rilevare che le misure restrittive che riguardano la ricorrente si basano su due proposte distinte. Infatti, da un lato, l’adozione iniziale di dette misure, nel 2008, che ha formato oggetto del ricorso della ricorrente nella causa T‑390/08 (v. punti 5, 10 e 23 supra), è stata effettuata in forza della proposta iniziale, che il Consiglio ha negato di comunicare alla ricorrente, nonostante più domande in tal senso. Dall’altro, i motivi aggiuntivi, trasmessi alla ricorrente il 1
o
ottobre 2009, sono fondati sulla proposta supplementare, della quale una copia non riservata è stata trasmessa alla ricorrente il 18 novembre 2009, vale a dire quando quest’ultima è stata informata dell’adozione del regolamento n. 1100/2009.
Al riguardo, si deve considerare che la mancata comunicazione di un documento sul quale il Consiglio si è fondato per adottare o per mantenere le misure restrittive riguardanti un’entità costituisce una violazione dei diritti della difesa che giustifica l’annullamento degli atti di cui trattasi solo qualora sia accertato che le misure restrittive in parola non avrebbero potuto essere adottate o mantenute correttamente qualora il documento non trasmesso avrebbe dovuto essere soppresso come elemento a carico.
Pertanto, nel caso di specie, pur supponendo che il Consiglio abbia erroneamente negato la comunicazione della proposta iniziale alla ricorrente, tale circostanza potrebbe giustificare l’annullamento degli atti impugnati solo se fosse peraltro accertato che il mantenimento delle misure restrittive riguardanti la ricorrente non poteva essere giustificato dagli elementi trasmessi a quest’ultima in tempo utile, vale a dire i motivi riportati negli atti impugnati, i motivi aggiuntivi forniti il 1
o
ottobre 2009 e la proposta supplementare, trasmessa il 18 novembre 2009.
Orbene, risulta dai successivi punti da 122 a 150 che gli argomenti addotti dalla ricorrente non consentono di mettere in discussione la fondatezza della giustificazione delle misure restrittive che la riguardano, alla quale è fatto riferimento al successivo punto 149, come risulta dagli elementi che le sono stati trasmessi. Ciò premesso, la mancata comunicazione della proposta iniziale non può giustificare l’annullamento degli atti impugnati.
In terzo luogo, la ricorrente sostiene erroneamente di non aver potuto essere sentita dinanzi al Consiglio.
Infatti, da un lato, la ricorrente non contesta di aver potuto presentare al Consiglio delle osservazioni scritte l’8 e il 21 luglio e il 15 ottobre 2009, il 15 settembre 2010 e il 28 luglio 2011.
Dall’altro, contrariamente a quanto lascia intendere la ricorrente, né la normativa di cui trattasi né il principio generale del rispetto dei diritti della difesa le conferiscono il diritto ad un’audizione formale (v., per analogia, sentenza People’s Mojahedin Organization of Iran/Consiglio, punto 53 supra, punto 93 e giurisprudenza ivi citata), essendo sufficiente la possibilità di presentare le sue osservazioni per iscritto.
Alla luce delle suesposte considerazioni, si devono respingere le censure attinenti ad una violazione del principio del rispetto dei diritti della difesa in quanto in parte inconferenti e in parte infondate.
– Sui vizi che inficerebbero il riesame effettuato dal Consiglio
Secondo la ricorrente, il Consiglio ha violato l’obbligo di riesaminare le misure restrittive adottate alla luce delle sue osservazioni. In particolare, esso non avrebbe né riesaminato effettivamente dette misure né reagito in modo dettagliato alle predette osservazioni, limitandosi a inviare lettere standard. Del pari, il riesame che ha effettuato non sarebbe basato sugli elementi di informazione e di prova rilevanti.
Al riguardo, da un lato, il Consiglio fa valere, senza essere contraddetto dalla ricorrente, che, anteriormente all’adozione degli atti impugnati, le delegazioni degli Stati membri avevano ricevuto le osservazioni presentate dalla ricorrente. Di conseguenza, tali osservazioni, che includono informazioni dettagliate relative alle relazioni della ricorrente con le entità menzionate nella motivazione degli atti impugnati, nonché elementi di prova che fondano tali medesime informazioni, hanno potuto essere prese in considerazione.
Dall’altro, emerge dalle lettere del Consiglio del 27 luglio e del 18 novembre 2009, del 28 ottobre 2010 e del 5 dicembre 2011 che quest’ultimo ha esaminato le predette osservazioni e che vi ha risposto, insistendo, segnatamente, sulla circostanza che la ricorrente aveva fornito servizi finanziari a entità implicate nella proliferazione nucleare.
Ciò premesso, si devono respingere, in quanto infondati, gli argomenti vertenti sull’esistenza di vizi che inficerebbero il riesame delle misure restrittive riguardanti la ricorrente.
– Sulla mancata comunicazione individuale del regolamento n. 267/2012 alla ricorrente
In udienza, la ricorrente ha fatto valere, senza essere contraddetta dal Consiglio, che il regolamento n. 267/2012 non le era stato comunicato individualmente.
Orbene, da un lato, sebbene un atto che adotti o mantenga misure restrittive nei confronti di una persona o entità debba essere comunicato a quest’ultima e sia tale comunicazione a far decorrere il termine per la proposizione, da parte della persona o entità interessata, di un ricorso di annullamento contro l’atto in parola in forza dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, tale circostanza non implica che una siffatta mancata comunicazione giustifichi, di per sé, l’annullamento dell’atto di cui trattasi.
Dall’altro, la ricorrente non adduce argomenti volti a dimostrare che, nel caso di specie, dalla mancata comunicazione individuale del regolamento n. 267/2012 sia derivato un pregiudizio ai suoi diritti che giustificherebbe l’annullamento di quest’ultimo nella parte in cui la riguarda. L’esistenza di un siffatto pregiudizio non risulta, peraltro, dagli elementi del fascicolo, posto che, anzitutto, i motivi addotti a carico della ricorrente nel regolamento n. 267/2012 sono identici ai motivi che figurano negli atti anteriori ad essa noti; in seguito, che essa ha potuto adeguare le sue conclusioni nella causa T‑7/11 per chiedere l’annullamento del regolamento n. 267/2012 e, infine, che ha potuto avere conoscenza di quest’ultimo da un’altra fonte e allegarne una copia all’atto con il quale ha adeguato le sue conclusioni.
Ciò premesso, si deve respingere l’argomento della ricorrente vertente sulla violazione dell’obbligo del Consiglio di comunicarle il regolamento n. 267/2012, senza che sia necessario esaminare la sua ricevibilità.
– Sulle altre violazioni dedotte
Secondo la ricorrente, le violazioni dell’obbligo di motivazione, dei suoi diritti della difesa e dell’obbligo di riesaminare le misure restrittive adottate implicano, peraltro, una violazione del suo diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva e dei principi di buona amministrazione e di tutela del legittimo affidamento, in quanto il Consiglio non ha agito in buona fede e con diligenza.
Orbene, risulta dall’esame svolto in precedenza che le censure attinenti alla violazione dell’obbligo di motivazione, dei diritti della difesa della ricorrente e dell’obbligo del Consiglio di riesaminare le misure restrittive non giustificano l’annullamento degli atti impugnati. In tale contesto, la censura vertente su una violazione del diritto della ricorrente ad una tutela giurisdizionale effettiva e dei principi di buona amministrazione e di tutela del legittimo affidamento, che non è fondata su argomenti specifici e non ha, quindi, portata autonoma, deve del pari essere respinta.
Alla luce delle suesposte considerazioni, si devono respingere il primo motivo nella causa T‑35/10 e il terzo motivo nella causa T‑7/11 in quanto in parte inconferenti e in parte infondati.
Sul secondo motivo nella causa T‑35/10 e il quarto motivo nella causa T‑7/11, vertenti su un errore di valutazione in quanto il Consiglio ha ritenuto che la ricorrente fosse implicata nella proliferazione nucleare
La ricorrente sostiene che il Consiglio ha commesso un errore di valutazione in quanto ha considerato che essa doveva essere oggetto di misure restrittive. Da un lato, essa contesta di aver fornito servizi finanziari a determinate entità menzionate nella motivazione degli atti impugnati. Dall’altro, essa ritiene che i servizi che essa ha effettivamente fornito a entità implicate nella proliferazione nucleare non giustifichino l’adozione di misure restrittive, in quanto, segnatamente, essi non sono collegati a detta proliferazione.
Peraltro, ad avviso della ricorrente, l’errore del Consiglio implica un abuso di potere da parte sua.
Il Consiglio, la Repubblica francese, il Regno Unito e la Commissione contestano la fondatezza degli argomenti della ricorrente.
In via preliminare, si deve ricordare che un atto è viziato da sviamento di potere solo se, in base ad indizi oggettivi, pertinenti e concordanti, risulti essere stato adottato allo scopo esclusivo, o quanto meno determinante, di raggiungere fini diversi da quelli dichiarati o di eludere una procedura appositamente prevista dal Trattato per far fronte alle circostanze del caso di specie (v. sentenza del 14 ottobre 2009, Bank Melli Iran/Consiglio, punto 50 supra e giurisprudenza ivi citata). Orbene, nel caso di specie, la ricorrente non ha fornito elementi che suggeriscano che, adottando gli atti impugnati, il Consiglio perseguisse uno scopo diverso da quello di impedire la proliferazione nucleare e il suo finanziamento. Pertanto, si deve respingere, anzitutto, l’argomento vertente su un asserito «abuso di potere» da parte del Consiglio.
Per quanto riguarda gli altri argomenti della ricorrente, emerge dalla giurisprudenza che il controllo giurisdizionale della legittimità di un atto con il quale sono state adottate misure restrittive a carico di un’entità si estende alla valutazione dei fatti e delle circostanze addotti per giustificarlo, nonché alla verifica degli elementi di prova e di informazione su cui è fondata tale valutazione. In caso di contestazione, spetta al Consiglio presentare tali elementi ai fini della loro verifica da parte del giudice dell’Unione (v., in tal senso, sentenza del 14 ottobre 2009, Bank Melli Iran/Consiglio, punto 10 supra, punti 37 e 107).
In proposito, il Consiglio e il Regno Unito ribadiscono l’argomento esposto al precedente punto 94, secondo il quale il Consiglio non può essere tenuto a fornire gli elementi di prova e di informazione a sostegno dei motivi delle misure restrittive qualora questi derivino da fonti riservate e siano, in quanto tali, custoditi dagli Stati membri che li detengono, o addirittura da Stati terzi con i quali questi ultimi cooperano, e ciò al fine di tutela delle fonti. Essi precisano che, in tale contesto, il sindacato giurisdizionale effettuato dal Tribunale dovrebbe essere limitato. Pertanto, ad avviso del Consiglio, il Tribunale dovrebbe limitarsi a verificare la «plausibilità oggettiva» delle affermazioni degli Stati membri mentre, secondo il Regno Unito, il sindacato giurisdizionale del Tribunale non dovrebbe concernere la fondatezza sostanziale degli atti che adottano misure restrittive.
Orbene, tale argomentazione non può essere accolta.
Infatti, la circostanza che le misure restrittive a carico della ricorrente siano state adottate sulla base degli elementi raccolti da uno Stato membro non si oppone al fatto che gli atti impugnati siano atti del Consiglio, che deve, pertanto, assicurarsi che la loro adozione sia giustificata, eventualmente domandando allo Stato membro interessato di produrgli gli elementi di prova e di informazione necessari a tale scopo.
Del pari, il Consiglio non può far valere che gli elementi in parola provengono da fonti riservate e non possono, di conseguenza, essere divulgati. Infatti, sebbene tale circostanza potrebbe giustificare, eventualmente, restrizioni alla comunicazione di tali elementi alla ricorrente o ai suoi avvocati, ciò non toglie che, tenuto conto del ruolo essenziale del sindacato giurisdizionale nel contesto dell’adozione di misure restrittive, il giudice dell’Unione deve poter controllare la legittimità e la fondatezza di siffatte misure, senza che possano essergli opposti il segreto o la riservatezza degli elementi di prova e di informazione utilizzati dal Consiglio. Peraltro, il Consiglio non può fondare un atto che adotta misure restrittive su informazioni o elementi del fascicolo trasmessi da uno Stato membro, se tale Stato membro non è disposto ad autorizzarne la comunicazione al giudice dell’Unione investito del sindacato della legittimità di tale decisione.
Di conseguenza, si deve esaminare la fondatezza della giustificazione delle misure restrittive alla luce degli elementi di informazione e di prova trasmessi tanto alla ricorrente quanto al Tribunale.
La motivazione degli atti impugnati e gli elementi trasmessi dal Consiglio il 1
o
ottobre e il 18 novembre 2009 si riferiscono, nel complesso, a nove entità asseritamente implicate nella proliferazione nucleare, alle quali la ricorrente avrebbe fornito servizi finanziari: l’Organizzazione delle industrie aerospaziali (AIO), lo Shahid Hemmat Industrial Group (SHIG), lo Shahid Bagheri Industrial Group (SBIG), l’Agenzia internazionale per l’energia atomica (AEOI), la Novin Energy Company, la Mesbah Energy Company, la Kalaye Electric Company, l’Organizzazione delle industrie della difesa (DIO) e la Bank Sepah.
La ricorrente contesta di aver fornito servizi finanziari allo SHIG, allo SBIG, alla Novin Energy Company e alla Kalaye Electric Company. Poiché il Consiglio non ha presentato elementi di prova o di informazione per dimostrare le sue affermazioni relative ai servizi asseritamente forniti a tali quattro società, dette affermazioni non possono giustificare l’adozione e il mantenimento delle misure restrittive che riguardano la ricorrente, conformemente alla giurisprudenza citata al precedente punto 122.
Per contro, la ricorrente non contesta di aver fornito servizi finanziari alla AIO, all’AEOI, alla Mesbah Energy Company, alla DIO e alla Bank Sepah. Occorre, quindi, esaminare se, così come sostiene il Consiglio, tali servizi configurino un sostegno alla proliferazione nucleare ai sensi della decisione 2010/413, del regolamento n. 423/2007, del regolamento n. 961/2010 e del regolamento n. 267/2012.
A tale proposito, si deve ricordare che, in forza dell’articolo 18 del regolamento n. 423/2007, dell’articolo 39 del regolamento n. 961/2010 e dell’articolo 49 del regolamento n. 267/2012, detti regolamenti si applicano nel territorio dell’Unione, compreso il suo spazio aereo, a bordo di tutti gli aeromobili o di tutti i natanti che rientrano nella giurisdizione di uno Stato membro, a qualsiasi cittadino di uno Stato membro che si trovi all’interno o all’esterno del territorio dell’Unione, a qualsiasi persona giuridica, entità o organismo, registrato o costituito conformemente al diritto di uno Stato membro, nonché a qualsiasi persona giuridica, entità o organismo relativamente a qualsiasi operazione commerciale effettuata interamente o parzialmente all’interno dell’Unione.
Pertanto, per quanto riguarda le transazioni effettuate fuori dall’Unione, il regolamento n. 423/2007, il regolamento n. 961/2010 e il regolamento n. 267/2012 non possono creare obblighi giuridici a carico di un ente finanziario stabilito in uno Stato terzo e costituito conformemente al diritto di tale Stato (in prosieguo: un «ente finanziario estero»), quale la ricorrente. Di conseguenza, siffatto ente finanziario non è tenuto, in forza di detti regolamenti, a congelare i capitali delle entità implicate nella proliferazione nucleare.
Resta tuttavia il fatto che, qualora un ente finanziario estero partecipi, sia direttamente associato o fornisca un sostegno alla proliferazione nucleare, i suoi capitali e le sue risorse economiche che si trovano nel territorio dell’Unione, implicati in un’operazione commerciale effettuata interamente o parzialmente nell’Unione o detenuti da cittadini di Stati membri o da persone giuridiche, entità o organismi registrati o costituiti secondo la legislazione di uno Stato membro, possono essere colpiti da misure restrittive adottate in forza del regolamento n. 423/2007, del regolamento n. 961/2010 e del regolamento n. 267/2012.
Ne deriva che un ente finanziario estero ha tutto l’interesse a sincerarsi di non partecipare, di non essere direttamente associato e di non fornire sostegno alla proliferazione nucleare, in particolare fornendo servizi finanziari a un’entità implicata in quest’ultima. Di conseguenza, ove sappia o possa ragionevolmente sospettare che uno dei suoi clienti sia implicato nella proliferazione nucleare, è tenuto a cessare senza ritardo la prestazione a quest’ultimo di servizi finanziari, in considerazione degli obblighi di legge vigenti, e a non fornirgli nessun nuovo servizio.
Nel caso di specie, il Consiglio non sostiene che i servizi controversi rientravano nell’ambito di applicazione del regolamento n. 423/2007, del regolamento n. 961/2010 e del regolamento n. 267/2012, come ricordato al precedente punto 131. Pertanto, occorre esaminare se la ricorrente abbia agito senza ritardo al fine di cessare la prestazione di servizi finanziari a favore di ciascuna delle cinque entità menzionate al precedente punto 130 quando ha saputo o poteva ragionevolmente sospettare che esse fossero implicate nella proliferazione nucleare.
Al riguardo, in primo luogo, la ricorrente sostiene di aver effettuato solo un versamento a beneficio dell’AIO il 14 marzo 2007, vale a dire anteriormente all’adozione delle misure restrittive a carico di quest’ultima da parte del Consiglio, intervenuta il 23 aprile 2007.
Orbene, il Consiglio non adduce elementi di prova o di informazione concreti che suggeriscano che siano stati forniti servizi dalla ricorrente all’AIO successivamente all’adozione delle misure restrittive che riguardano quest’ultima, oppure che la ricorrente sapesse o potesse ragionevolmente sospettare che l’AIO partecipasse alla proliferazione nucleare alla data del 14 marzo 2007.
Stanti tali premesse, il versamento effettuato a beneficio dell’AIO non giustifica il mantenimento delle misure restrittive a carico della ricorrente.
In secondo luogo, la ricorrente ammette di aver effettuato operazioni per conto della Bank Sepah, della Mesbah Energy Company e della DIO, sia anteriormente che successivamente all’adozione delle misure restrittive che riguardano tali entità. Essa sostiene, tuttavia, che tutte le operazioni effettuate derivavano da impegni sottoscritti anteriormente all’adozione di dette misure e che, comunque, esse non erano collegate alla proliferazione nucleare.
Al riguardo, si deve rilevare che l’articolo 20, paragrafo 6, della decisione 2010/413, l’articolo 9 del regolamento n. 423/2007, l’articolo 18 del regolamento n. 961/2010 e l’articolo 25 del regolamento n. 267/2012 autorizzano, in sostanza, che i fondi delle entità oggetto di misure restrittive siano sbloccati per effettuare pagamenti in forza di obblighi da esse sottoscritti prima della loro designazione, purché detti pagamenti non siano collegati alla proliferazione nucleare. Stanti tali premesse, non si può pretendere che la ricorrente, che non era tenuta, nel caso di specie, a congelare i capitali della Bank Sepah, della Mesbah Energy Company e della DIO in forza della summenzionata normativa, come emerge dai precedenti punti 132 e 135, applichi un regime più rigoroso a carico di queste ultime.
Orbene, il Consiglio non adduce elementi di prova o di informazione che suggeriscano che la ricorrente sapesse o potesse ragionevolmente sospettare che la Bank Sepah, la Mesbah Energy Company e la DIO fossero implicate nella proliferazione nucleare anteriormente all’adozione delle misure restrittive che la riguardano, o che essa abbia effettuato operazioni sulla base di istruzioni successive all’adozione di dette misure, o, ancora, che le operazioni effettuate successivamente all’adozione di dette misure fossero collegate alla proliferazione nucleare.
Ciò premesso, le operazioni effettuate per conto della Bank Sepah, della Mesbah Energy Company e della DIO non giustificano neppure il mantenimento delle misure restrittive che riguardano la ricorrente.
In terzo luogo, la ricorrente ammette di aver effettuato, fino al 18 aprile 2007, delle operazioni per conto dell’AEOI, collegate al pagamento di borse di studio e di spese connesse all’educazione e riguardanti somme che non superavano EUR 8 000.
Orbene, l’AEOI è oggetto di misure restrittive adottate dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite dal 23 dicembre 2006. Pertanto, a partire da tale data, la ricorrente poteva, quantomeno, sospettare che l’AEOI fosse implicata nella proliferazione nucleare.
Inoltre, la ricorrente non asserisce che le operazioni effettuate successivamente al 23 dicembre 2006 fossero fondate su istruzioni ricevute prima di tale data.
Comunque, posto che l’AEOI è responsabile delle attività di ricerca e di sviluppo nell’ambito nucleare, è legittimo considerare che le borse di studio pagate a suo nome siano collegate a tali medesime attività e, pertanto, alla proliferazione nucleare.
Di conseguenza, le considerazioni esposte al precedente punto 140 non sono applicabili alle operazioni effettuate per conto dell’AEOI.
Inoltre, la ricorrente invoca erroneamente l’importo poco significativo dei pagamenti effettuati per conto dell’AEOI. Infatti, da un lato, secondo le indicazioni da essa fornite, l’importo totale di tali pagamenti effettuati nel 2007 ammonta ad EUR 17 768, a 68341 dollari americani (USD) e a 2041 dollari australiani (AUD), vale a dire un importo non trascurabile. Dall’altro, posto che il fatto di disporre di personale altamente qualificato è di estrema importanza per le attività di ricerca e di sviluppo nell’ambito nucleare, il pagamento di borse di studio destinate a garantire l’educazione in tale ambito, anche se di importo individuale relativamente esiguo, costituisce un sostegno alle attività di cui si discute e, di conseguenza, alla proliferazione nucleare.
Ciò premesso, si deve concludere che il fatto che la ricorrente abbia pagato borse di studio e spese collegate all’educazione per conto dell’AEOI successivamente all’adozione delle misure restrittive a carico di quest’ultima da parte del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite costituisce un sostegno alla proliferazione nucleare che giustifica le misure restrittive che la riguardano.
Di conseguenza, il secondo motivo nella causa T‑35/10 e il quarto motivo nella causa T‑7/11 devono essere respinti in quanto infondati.
Sul terzo motivo nella causa T‑35/10, vertente su una violazione delle forme sostanziali e un errore di diritto in relazione al fondamento giuridico del regolamento n. 1100/2009 e sul secondo motivo nella causa T‑7/11, vertente su un errore di diritto in relazione al fondamento giuridico della decisione 2010/644 e del regolamento n. 961/2010
La ricorrente invoca degli errori per quanto concerne il fondamento giuridico dei vari atti mediante i quali sono state adottate le misure restrittive che la riguardano.
Il Consiglio, la Repubblica francese, il Regno Unito e la Commissione contestano la fondatezza degli argomenti della ricorrente.
In primo luogo, la ricorrente sostiene, nella causa T‑35/10, che il Consiglio ha commesso una violazione delle forme sostanziali ed errori di diritto in relazione al fondamento giuridico del regolamento n. 1100/2009. Infatti, tale regolamento avrebbe come fondamento giuridico il regolamento n. 423/2007, che sarebbe illegittimo in quanto è stato adottato dal Consiglio deliberando a maggioranza qualificata, anziché all’unanimità, come lo esigevano tanto l’articolo 308 CE quanto la posizione comune 2007/140. Di conseguenza, il regolamento n. 1100/2009 sarebbe privo di fondamento giuridico. Altresì, anch’esso avrebbe dovuto essere adottato dal Consiglio deliberando all’unanimità, anziché a maggioranza qualificata, come emerge dalla posizione comune 2007/140 che costituirebbe il suo fondamento giuridico.
Al riguardo, anzitutto, per quanto concerne il regolamento n. 423/2007, occorre ricordare che, secondo la giurisprudenza, gli articoli 60 CE e 301 CE costituivano un fondamento giuridico sufficiente per l’adozione di detto regolamento, non essendo stato necessario ricorrere all’articolo 308 CE. Del pari, emergeva dall’articolo 301 CE, al quale rinviava l’articolo 60 CE, che la posizione comune 2007/140 non costituiva un fondamento giuridico del regolamento n. 423/2007 e degli atti che vi davano esecuzione, come il regolamento n. 1100/2009 (v., in tal senso, sentenza del 16 novembre 2011, Bank Melli Iran/Consiglio, punto 23 supra, punti da 66 a 72).
Di conseguenza, tanto la regola di voto prevista dall’articolo 308 CE, quanto quella applicabile all’adozione della posizione comune 2007/140 e alla sua modifica, non rilevano per quanto concerne il regolamento n. 423/2007. Il rispetto della regola di voto adeguata e degli altri requisiti procedurali deve, quindi, essere verificato con riferimento al tenore del solo articolo 301 CE, al quale rinvia l’articolo 60 CE.
Secondo l’articolo 301 CE, «[q]uando una posizione comune o un’azione comune adottata in virtù delle disposizioni del trattato sull’Unione (…) relative alla politica estera e di sicurezza comune prevedano un’azione della Comunità per interrompere o ridurre parzialmente o totalmente le relazioni economiche con uno o più paesi terzi, il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata su proposta della Commissione, prende le misure urgenti necessarie».
Nel caso di specie, la ricorrente non contesta che il regolamento n. 423/2007 sia stato adottato a maggioranza qualificata, in conformità alla regola stabilita dall’articolo 301 CE. Non è nemmeno contestato che l’adozione del regolamento n. 423/2007 sia stata preceduta dall’adozione all’unanimità della posizione comune 2007/140. Stanti tali premesse, occorre concludere che i requisiti stabiliti dall’articolo 301 CE sono stati rispettati per quanto concerne l’adozione del regolamento n. 423/2007.
Inoltre, per quanto riguarda il regolamento n. 1100/2009, occorre osservare che, da un lato, la ricorrente non contesta che esso sia stato adottato, sulla base dell’articolo 15, paragrafo 2, del regolamento n. 423/2007, a maggioranza qualificata e successivamente all’inserimento del suo nome nell’elenco riportato nell’allegato II della posizione comune 2007/140, mediante la posizione comune 2008/479, adottata all’unanimità, conformemente all’articolo 7, paragrafo 2, della posizione comune 2007/140. Dall’altro, come è già stato ricordato al precedente punto 154, contrariamente a quanto pretende la ricorrente, la posizione comune 2007/140 non costituiva un fondamento giuridico del regolamento n. 1100/2009, perciò la regola di voto che essa prevede è irrilevante per quanto concerne l’adozione di quest’ultimo regolamento.
Ciò premesso, devono essere respinti gli argomenti della ricorrente riguardanti il regolamento n. 423/2007 e il regolamento n. 1100/2009.
In secondo luogo, ad avviso della ricorrente, poiché la decisione 2010/644 e il regolamento n. 961/2010 prevedono misure restrittive a carico di entità che non sono contemplate dalle risoluzioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, tali atti avrebbero dovuto essere adottati non in forza della procedura prevista all’articolo 215 TFUE, bensì ai sensi di quella prevista all’articolo 75 TFUE. In alternativa, gli atti impugnati avrebbero potuto essere fondati sugli articoli 75 TFUE e 215 TFUE, applicati congiuntamente.
Secondo una giurisprudenza costante, la scelta del fondamento giuridico di un atto dell’Unione deve basarsi su elementi oggettivi, suscettibili di sindacato giurisdizionale, tra i quali figurano lo scopo e il contenuto dell’atto (v. sentenza della Corte del 19 luglio 2012, Parlamento/Consiglio, C‑130/10, punto 42 e giurisprudenza ivi citata).
Al riguardo, l’articolo 75 TFUE è incluso nel titolo V della terza parte del Trattato FUE, consacrata allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia in seno all’Unione. Esso consente di adottare misure restrittive dirette alla realizzazione degli obiettivi definiti da detto titolo, indicati all’articolo 67 TFUE, e ciò solo per quanto concerne la prevenzione del terrorismo e delle attività collegate, nonché la lotta contro tali fenomeni.
Per quanto riguarda l’articolo 215 TFUE, esso è incluso nel titolo IV della quinta parte del Trattato FUE, che concerne l’azione esterna dell’Unione. Esso consente l’adozione di misure restrittive a carico di paesi terzi nonché di persone fisiche o giuridiche, di gruppi e di entità non statali, al fine di attuare una decisione adottata conformemente al capo 2 del titolo V del Trattato UE, nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune (in prosieguo: la «PESC»).
Nel caso di specie, si deve rilevare, in via preliminare, che la ricorrente pretende erroneamente che la decisione 2010/644 avrebbe dovuto essere fondata sull’articolo 75 TFUE, posto che non si tratta di un atto adottato in forza del Trattato FUE, bensì in forza del Trattato UE, in particolare del suo articolo 29.
Per quanto riguarda il regolamento n. 961/2010, il Consiglio fa valere giustamente che le misure restrittive che questo prevede non concernono né gli obiettivi previsti dall’articolo 67 TFUE né, a fortiori, la prevenzione del terrorismo e delle attività connesse o la lotta contro tali fenomeni. Esse riguardano le attività della Repubblica islamica dell’Iran, vale a dire un paese terzo, collegate alla proliferazione nucleare.
Inoltre, il regolamento n. 961/2010 è stato adottato al fine di dare esecuzione ad atti che rientrano nella PESC, vale a dire la decisione 2010/413 e la decisione 2010/644.
Ciò premesso, si deve concludere che l’articolo 215 TFUE costituisce un fondamento giuridico adeguato e sufficiente per l’adozione del regolamento n. 961/2010, dal momento che le misure restrittive previste da quest’ultimo non rientrano nell’ambito di applicazione ratione materiae dell’articolo 75 TFUE.
La circostanza, invocata dalla ricorrente, secondo la quale le misure restrittive che la riguardano vanno oltre quelle adottate dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, è inconferente in questo contesto.
Al riguardo, emerge dalla giurisprudenza che nulla negli articoli 60 CE e 301 CE consente di considerare che la competenza attribuita alla Comunità da tali disposizioni fosse limitata all’attuazione delle misure decise dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite (v., in tal senso, sentenza del 14 ottobre 2009, Bank Melli Iran/Consiglio, punto 10 supra, punti 51, 52 e 64). Tali affermazioni sono applicabili alle misure restrittive adottate ai sensi dell’articolo 215 TFUE, il quale rispecchia il contenuto degli articoli 60 CE e 301 CE (v., in tal senso, sentenza Parlamento/Consiglio, punto 161 supra, punto 51).
Pertanto, il fatto che delle misure restrittive adottate nell’ambito della PESC vadano oltre quelle decise dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite non ha impatto sull’adeguatezza e sufficienza dell’articolo 215 TFUE quale fondamento giuridico di tali misure.
Inoltre, secondo la giurisprudenza, le differenze procedimentali applicabili in forza dell’articolo 75 TFUE e dell’articolo 215, paragrafo 1, TFUE, escludono che queste due disposizioni possano essere cumulate per costituire un duplice fondamento giuridico di un atto quale il regolamento n. 961/2010 (v., per analogia, sentenza Parlamento/Consiglio, punto 161 supra, punto 49).
Nonostante la ricorrente sostenga ancora, in tale contesto, che il ricorso all’articolo 75 TFUE consentirebbe di garantire un livello adeguato di controllo democratico grazie all’intervento del Parlamento europeo, si deve rilevare, anzitutto, che non sono le procedure a definire il fondamento giuridico di un atto, ma è il fondamento giuridico di un atto che determina le procedure da seguire per la sua adozione (sentenza Parlamento/Consiglio, punto 161 supra, punto 80). Pertanto, la volontà di associare il Parlamento alla procedura di adozione delle misure restrittive non può avere come conseguenza che gli atti interessati debbano essere basati su un fondamento giuridico che non è applicabile ratione materiae, quale, nel caso di specie, l’articolo 75 TFUE.
Inoltre, la differenza tra gli articoli 75 TFUE e 215 TFUE quanto all’implicazione del Parlamento risulta dalla scelta, operata dagli autori del Trattato di Lisbona, di attribuirgli un ruolo più limitato riguardo all’azione dell’Unione nel contesto della PESC (sentenza Parlamento/Consiglio, punto 161 supra, punto 82).
Infine, a termini dell’articolo 215, paragrafo 3, TFUE, gli atti di cui a tale articolo contengono le necessarie disposizioni sulle garanzie giuridiche (sentenza Parlamento/Consiglio, punto 161 supra, punto 83).
Stanti tali premesse, si deve concludere che il Consiglio non ha commesso alcun errore per quanto concerne il fondamento giuridico della decisione 2010/644 e del regolamento n. 961/2010.
Alla luce delle suesposte considerazioni, si devono respingere il terzo motivo nella causa T‑35/10 e il secondo motivo nella causa T‑7/11, in quanto in parte inconferenti e in parte infondati.
Sul quarto motivo nella causa T‑35/10 e il quinto motivo nella causa T‑7/11, vertenti su una violazione del principio di proporzionalità e del diritto di proprietà della ricorrente, derivante dalla circostanza che il Consiglio non ha preso in considerazione le risoluzioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite
La ricorrente sostiene che il Consiglio ha violato il principio di proporzionalità nonché il suo diritto di proprietà.
Il Consiglio contesta la fondatezza degli argomenti della ricorrente.
Secondo la giurisprudenza, in forza del principio di proporzionalità, che fa parte dei principi generali del diritto dell’Unione, la legittimità del divieto di un’attività economica è subordinata alla condizione che le misure di divieto siano adeguate e necessarie al conseguimento degli scopi legittimamente perseguiti dalla normativa di cui trattasi, fermo restando che, qualora sia possibile una scelta fra più misure appropriate, occorre ricorrere alla meno restrittiva e che gli inconvenienti causati non devono essere sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti (sentenza del 14 ottobre 2009, Bank Melli Iran/Consiglio, punto 10 supra, punto 66).
Nel caso di specie, in primo luogo, la ricorrente sostiene di essere oggetto di misure restrittive che vanno oltre le misure previste nelle risoluzioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, mentre gli atti impugnati dovrebbero rispecchiare tali medesime risoluzioni. Pertanto, le misure restrittive che la riguardano sarebbero sproporzionate, dato che il Consiglio non ha fornito alcuna giustificazione oggettiva riguardo a tale disparità.
In proposito, è già stato esposto al precedente punto 169, da un lato, che, secondo la giurisprudenza, il Consiglio era competente per adottare, in forza degli articoli 60 CE e 301 CE, misure restrittive che vanno oltre quelle decise dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite e, dall’altro, che tale affermazione è applicabile alle misure restrittive adottate ai sensi dell’articolo 215 TFUE, quali quelle previste dal regolamento n. 961/2010 e dal regolamento n. 267/2012.
La stessa conclusione deve essere applicata, per analogia, alle misure restrittive adottate in forza dell’articolo 29 TUE, quali quelle previste dalla decisione 2010/413 e dalle decisioni adottate per attuarla. L’articolo 29 TUE, infatti, non limita neanche i poteri che attribuisce al Consiglio all’attuazione delle misure decise dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite.
Di conseguenza, il semplice fatto che le misure restrittive che riguardano la ricorrente vadano oltre quelle adottate dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite non implica che il Consiglio abbia violato il principio di proporzionalità.
Inoltre, la ricorrente sostiene erroneamente che il Consiglio fosse tenuto a fornire una «giustificazione obiettiva» riguardo al fatto di adottare misure restrittive autonome a suo carico. Infatti, secondo la giurisprudenza, le misure restrittive autonome che riguardano le entità implicate nella proliferazione nucleare perseguono un obiettivo legittimo che corrisponde agli scopi perseguiti dalle risoluzioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, vale a dire impedire la proliferazione nucleare e il suo finanziamento. Esse sono, poi, adeguate e necessarie al conseguimento di detto scopo (v., in tal senso, sentenza del 14 ottobre 2009, Bank Melli Iran/Consiglio, punto 10 supra, punti 67 e 68). In tale contesto, il Consiglio non era tenuto a fornire alla ricorrente una «giustificazione obiettiva», bensì soltanto le ragioni concrete e specifiche per le quali riteneva che i criteri di adozione di misure restrittive autonome fossero ad essa applicabili. Orbene, come emerge dai precedenti punti da 86 a 90, il Consiglio ha rispettato tale obbligo.
Stanti tali premesse, la censura vertente sul fatto che le misure restrittive che riguardano la ricorrente sono sproporzionate poiché vanno oltre quelle previste dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite deve essere respinta in quanto infondata.
In secondo luogo, la ricorrente fa valere che le misure restrittive che la riguardano si applicano non soltanto ai propri capitali, ma anche a quelli dei suoi depositanti, il che sarebbe incompatibile con le risoluzioni in parola del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite.
Orbene, da un lato, come lo sostiene il Consiglio, l’articolo 20, paragrafo 6, della decisione 2010/413, l’articolo 9 del regolamento n. 423/2007, l’articolo 18 del regolamento n. 961/2010 e l’articolo 25 del regolamento n. 267/2012 consentono ai clienti della ricorrente che non sono essi stessi oggetto di misure restrittive di ritirare, a determinate condizioni, i capitali che sono stati depositati presso di essa anteriormente all’adozione delle misure restrittive che la riguardano. Di conseguenza, l’argomento della ricorrente è carente sotto il profilo sostanziale per quanto concerne i depositanti che non sono oggetto di misure restrittive.
Dall’altro, quanto ai depositanti oggetto essi stessi di misure restrittive, l’impossibilità di ritirare i loro capitali depositati presso la ricorrente e che costituiscono oggetto di un congelamento non consegue dall’adozione delle misure restrittive che riguardano la ricorrente, bensì di quelle che riguardano le entità interessate. Pertanto, tale circostanza non può mettere in discussione la legittimità delle misure restrittive che riguardano la ricorrente.
Alla luce delle suesposte considerazioni, devono essere respinti il quarto motivo nella causa T‑35/10 e il quinto motivo nella causa T‑7/11, in quanto infondati.
Sul primo motivo nella causa T‑7/11, vertente su una violazione dell’articolo 215 TFUE e dell’articolo 40 TUE nonché del principio di parità di trattamento
La ricorrente sostiene, nella causa T‑7/11, che, adottando il regolamento n. 961/2010, il Consiglio ha violato l’articolo 215 TFUE e l’articolo 40 TUE nonché il principio di parità di trattamento.
Il Consiglio contesta la fondatezza degli argomenti della ricorrente.
In primo luogo, la ricorrente fa valere che, mentre l’articolo 215, paragrafo 2, TFUE prevede che il Consiglio «può» adottare misure restrittive, il che implica che esso dispone di un potere discrezionale sul punto, la decisione 2010/413, adottata nell’ambito della PESC, avrebbe imposto al Consiglio l’adozione di misure restrittive, in violazione dell’articolo 215 TFUE e, di conseguenza, dell’articolo 40 TUE.
Al riguardo, si deve rilevare che, benché l’adozione preliminare di una decisione conformemente al capo 2 del titolo V del Trattato UE costituisca una condizione necessaria affinché il Consiglio possa adottare misure restrittive in forza dei poteri che gli sono attribuiti dall’articolo 215 TFUE, la mera esistenza di una tale decisione non è idonea a creare un obbligo del Consiglio di adottare siffatte misure.
Infatti, il Consiglio rimane libero di valutare, nell’ambito dell’esercizio dei poteri che gli sono attribuiti dal Trattato FUE, le modalità di attuazione delle decisioni adottate conformemente al capo 2 del titolo V del Trattato UE, inclusa l’adozione eventuale di misure restrittive fondate sull’articolo 215 TFUE.
Di conseguenza, la ricorrente deduce erroneamente che la decisione 2010/413 imponga al Consiglio di adottare misure restrittive. Non è necessario, pertanto, constatare una violazione dell’articolo 215 TFUE o dell’articolo 40 TUE.
In secondo luogo, ad avviso della ricorrente, contrariamente a quanto richiede l’articolo 29 TUE, la decisione 2010/413 non definisce la posizione dell’Unione su una questione particolare di natura geografica o tematica, bensì impone degli obblighi precisi agli Stati membri e alle persone che rientrano nella loro giurisdizione. Ne consegue che la predetta decisione sarebbe sprovvista di fondamento giuridico e il Consiglio avrebbe, pertanto, violato l’articolo 215, paragrafo 2, TFUE basandosi su di essa nell’adottare il regolamento n. 961/2010.
In proposito, occorre rilevare che nulla nell’articolo 29 TUE esclude che la definizione di una posizione geografica o tematica verta anche su misure concrete che devono essere attuate da tutti gli Stati membri a fronte di un evento o di un fenomeno.
Ciò vale tanto più in quanto l’articolo 29 TUE impone agli Stati membri di provvedere affinché le loro politiche nazionali siano conformi alle posizioni così definite. Orbene, la definizione esatta, al tempo stesso, delle misure da adottare e delle persone, delle entità e degli organismi oggetto di tali medesime misure può rivelarsi necessaria al fine di garantire un’attuazione coerente della posizione del Consiglio da parte di tutti gli Stati membri.
Nel caso di specie, lo scopo consistente nell’impedire la proliferazione nucleare e il suo finanziamento, sotteso all’adozione della decisione 2010/413, si traduce, segnatamente, nel congelamento dei capitali di determinate persone, entità e organismi. Orbene, l’efficacia di siffatte misure dipende, in larga parte, dalla loro attuazione uniforme e simultanea da parte di tutti gli Stati membri, su cui incide una definizione precisa tanto del loro contenuto, quanto delle persone, delle entità e degli organismi interessati.
Stanti tali premesse, si deve giungere alla conclusione che la decisione 2010/413 è conforme all’articolo 29 TUE. Di conseguenza, il Consiglio non ha violato l’articolo 215 TFUE quando vi ha fatto riferimento nell’adottare il regolamento n. 961/2010.
In terzo luogo, la ricorrente ritiene che il regolamento n. 961/2010 e il regolamento n. 267/2012 non contengano le disposizioni necessarie in materia di garanzie giuridiche, contrariamente a quanto richiede l’articolo 215, paragrafo 3, TFUE. L’insussistenza di siffatte disposizioni, tanto nel regolamento n. 961/2010 e nel regolamento n. 267/2012, quanto nella decisione 2010/413, implicherebbe, inoltre, una violazione del principio di parità di trattamento riguardo alle entità oggetto degli atti che prevedono misure restrittive adottate in forza dell’articolo 75 TFUE. In tale contesto, ad avviso della ricorrente le disposizioni dell’articolo 24 della decisione 2010/413, dell’articolo 36 del regolamento n. 961/2010 e dell’articolo 46 del regolamento n. 267/2012 non costituiscono garanzie giuridiche sufficienti, tenuto conto anche del fatto che esse non sono effettivamente attuate dal Consiglio.
Al riguardo, l’argomento vertente sull’insussistenza di garanzie giuridiche negli atti di cui trattasi è carente sotto il profilo sostanziale. Infatti, come ricordato al precedente punto 93, l’articolo 24, paragrafi 3 e 4, della decisione 2010/413, l’articolo 36, paragrafi 3 e 4, del regolamento n. 961/2010 e l’articolo 46, paragrafi 3 e 4, del regolamento n. 267/2012 prevedono disposizioni a garanzia dei diritti della difesa delle entità oggetto di misure restrittive adottate in forza di tale normativa, essendo, del resto, il rispetto di tali diritti oggetto del sindacato del giudice dell’Unione.
Ciò premesso, la questione di sapere se la decisione 2010/413, il regolamento n. 961/2010 e il regolamento n. 267/2012 prevedano garanzie giuridiche richieste dall’articolo 215, paragrafo 3, TFUE è distinta da quella di sapere se tali medesime garanzie siano effettivamente attuate dal Consiglio quando adotta misure restrittive a carico di persone, entità o organismi determinati. Di conseguenza, l’argomento vertente sulla mancata attuazione effettiva di dette misure è inconferente nel contesto della censura attinente ad una violazione dell’articolo 215, paragrafo 3, TFUE e ad una violazione del principio di parità di trattamento che ne deriverebbe. Inoltre, il rispetto delle garanzie giuridiche previste dalla decisione 2010/413, dal regolamento n. 961/2010 e dal regolamento n. 267/2012 nell’ambito dell’adozione e del mantenimento delle misure restrittive riguardanti la ricorrente è stato esaminato ai precedenti punti da 76 a 117, e l’esame degli argomenti della ricorrente non ha fato emergere illegittimità che giustifichino l’annullamento degli atti impugnati.
Dalle suesposte considerazioni deriva che la censura vertente su una violazione del principio di parità di trattamento deve essere respinta in quanto essa si basa sulla premessa fattuale erronea dell’insussistenza di garanzie giuridiche nella decisione 2010/413, nel regolamento n. 961/2010 e nel regolamento n. 267/2012.
Pertanto, si deve affermare che il Consiglio non ha violato né l’articolo 215, paragrafo 3, TFUE, né il principio di parità di trattamento.
Alla luce delle suesposte considerazioni si deve respingere il primo motivo nella causa T‑7/11, in quanto in parte inconferente e in parte infondato.
Sul sesto motivo nella causa T‑7/11, vertente sull’illegittimità dell’articolo 23, paragrafo 4, del regolamento n. 267/2012
La ricorrente sostiene, nella causa T‑7/11, che l’articolo 23, paragrafo 4, del regolamento n. 267/2012, che prevede un divieto di fornire servizi specializzati di messaggistica finanziaria a persone ed entità oggetto di misure restrittive, sia illegittimo.
In tale contesto, occorre osservare che, nel suo adeguamento dei capi delle conclusioni relative al regolamento n. 267/2012, depositato il 30 luglio 2012, la ricorrente non ha né chiesto l’annullamento dell’articolo 23, paragrafo 4, di detto regolamento, né formalmente sollevato un’eccezione di illegittimità da parte sua ai sensi dell’articolo 277 TFUE. In udienza, la ricorrente ha precisato che la disposizione di cui trattasi era stata da essa invocata solo per spiegare che il regolamento n. 267/2012 introduceva nuove restrizioni a carico delle entità oggetto delle misure restrittive.
Stanti tali premesse, si deve affermare che, pur supponendo che il motivo vertente sull’illegittimità dell’articolo 23, paragrafo 4, del regolamento n. 267/2012 sia fondato, tale circostanza non può comportare l’accoglimento delle conclusioni presentate dalla ricorrente.
Conseguentemente, il sesto motivo nella causa T‑7/11 deve essere respinto in quanto inconferente.
Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, i ricorsi devono essere respinti integralmente.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché il Consiglio ne ha fatto domanda, la ricorrente, rimasta soccombente, deve essere condannata alle spese.
Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 4, primo comma, del medesimo regolamento, gli Stati membri e le istituzioni che sono intervenuti nella causa sopportano le proprie spese. Pertanto, la Repubblica francese, il Regno Unito e la Commissione sopporteranno le proprie spese.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quarta Sezione)
dichiara e statuisce:

1)
Le cause T‑35/10 e T‑7/11 sono riunite ai fini della sentenza.

2)
I ricorsi sono respinti.

3)
La Bank Melli Iran sopporterà, oltre alle proprie spese, quelle sostenute dal Consiglio dell’Unione europea.

4)
La Repubblica francese, il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord e la Commissione europea sopporteranno le proprie spese.

Pelikánová
Jürimäe
van der Woude
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 6 settembre 2013.
Firme
Indice

Fatti

Procedimento e conclusioni delle parti

In diritto

Sulla ricevibilità

Sull’adeguamento dei capi delle conclusioni della ricorrente

Sul capo delle conclusioni diretto all’annullamento di qualsiasi regolamento successivo o di qualsiasi decisione successiva che completi o modifichi uno degli atti impugnati che sia ancora in vigore alla data di chiusura della fase orale

Nel merito

Sulla possibilità per la ricorrente di invocare le tutele e le garanzie connesse ai diritti fondamentali

Sul primo motivo nella causa T‑35/10 e il terzo motivo nella causa T‑7/11, vertenti su una violazione dell’obbligo di motivazione, dei diritti della difesa della ricorrente, del suo diritto a una tutela giurisdizionale effettiva, dei principi di buona amministrazione e di tutela del legittimo affidamento nonché dell’obbligo del Consiglio di riesaminare le misure restrittive adottate alla luce delle osservazioni formulate

– Sull’obbligo di motivazione

– Sulla violazione del principio del rispetto dei diritti della difesa

– Sui vizi che inficerebbero il riesame effettuato dal Consiglio

– Sulla mancata comunicazione individuale del regolamento n. 267/2012 alla ricorrente

– Sulle altre violazioni dedotte

Sul secondo motivo nella causa T‑35/10 e il quarto motivo nella causa T‑7/11, vertenti su un errore di valutazione in quanto il Consiglio ha ritenuto che la ricorrente fosse implicata nella proliferazione nucleare

Sul terzo motivo nella causa T‑35/10, vertente su una violazione delle forme sostanziali e un errore di diritto in relazione al fondamento giuridico del regolamento n. 1100/2009 e sul secondo motivo nella causa T‑7/11, vertente su un errore di diritto in relazione al fondamento giuridico della decisione 2010/644 e del regolamento n. 961/2010

Sul quarto motivo nella causa T‑35/10 e il quinto motivo nella causa T‑7/11, vertenti su una violazione del principio di proporzionalità e del diritto di proprietà della ricorrente, derivante dalla circostanza che il Consiglio non ha preso in considerazione le risoluzioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite

Sul primo motivo nella causa T‑7/11, vertente su una violazione dell’articolo 215 TFUE e dell’articolo 40 TUE nonché del principio di parità di trattamento

Sul sesto motivo nella causa T‑7/11, vertente sull’illegittimità dell’articolo 23, paragrafo 4, del regolamento n. 267/2012

Sulle spese
(
*1
)	Lingua processuale: l’inglese.