CELEX: 62013CJ0498
Procedimiento prejudicial
Agricultura
Política agrícola común
Reglamento (CEE) nº 2078/92
Métodos de producción agraria compatibles con las exigencias de la protección del medio ambiente y la conservación del espacio natural
Retirada de la producción de las tierras de labor a largo plazo con fines relacionados con el medio ambiente
Ayudas agroambientales abonadas a los agricultores y cofinanciadas por la Unión Europea
Condición de beneficiario de tales ayudas

La presente petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del Reglamento (CEE) n
o
2078/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, sobre métodos de producción agraria compatibles con las exigencias de la protección del medio ambiente y la conservación del espacio natural (
DO L 215, p. 85
), y del Reglamento (CE) n
o
746/96 de la Comisión, de 24 de abril de 1996, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento n
o
2078/92 (
DO L 102, p. 19
).
Esta petición de decisión prejudicial se ha presentado en el marco de un litigio entre, por una parte, la sociedad Agrooikosystimata EPE (en lo sucesivo, «Agrooikosystimata») y, por otra parte, el Ypourgos Oikonomias kai Oikonomikon (Ministro de Economía y Hacienda), el Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon (Ministro de Desarrollo Agrícola y Alimentación) y la Perifereia Thassalias (Perifereaki Enotita Magnisias) (región de Tesalia, provincia de Magnesia), en relación con la exclusión de unos terrenos agrícolas arrendados a Agrooikosystimata del programa de retirada de la producción de las tierras de labor a largo plazo (en lo sucesivo, «programa de retirada de tierras»).
Marco jurídico
Reglamento n
o
2078/92
Los considerandos segundo, cuarto, décimo, undécimo y duodécimo del Reglamento n
o
2078/92 tenían el siguiente tenor:
«Considerando que las medidas destinadas a reducir la producción agraria en la Comunidad deben tener consecuencias favorables para el medio ambiente»;
[...]
Considerando que, merced a un régimen de ayudas apropiadas, los agricultores pueden ejercer un auténtica función al servicio de toda la sociedad introduciendo o manteniendo métodos de producción compatibles con la necesidad cada vez mayor de proteger el medio ambiente y los recursos naturales y de conservar el espacio natural y el paisaje;
[...]
Considerando que la magnitud de los problemas es tal que es preciso que los regímenes sean aplicables en favor de todos los agricultores de la Comunidad que se comprometan a ejercer su actividad protegiendo, conservando o mejorando el medio ambiente y el espacio natural y a evitar cualquier nueva intensificación de la producción agraria;
Considerando que […] resulta oportuno establecer un régimen que permita la retirada de la producción a largo plazo de las tierras de labor, con fines relacionados con el medio ambiente y con la protección de los recursos naturales;
Considerando que las medidas que establece el presente Reglamento deben incitar a los agricultores a comprometerse a desarrollar una agricultura compatible con las exigencias de la protección del medio ambiente y la conservación del espacio natural y de este modo contribuir al equilibrio de los mercados; que su objetivo es compensar a los agricultores por las pérdidas de renta debidas a la reducción de la producción o al aumento de los costes de ésta, y por la contribución que aportan a la mejora del medio ambiente».
A tenor del artículo 1 del Reglamento n
o
2078/92:
«Se crea un régimen comunitario de ayudas cofinanciadas por la Sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA) con el fin de:
—
acompañar los cambios previstos en el contexto de las organizaciones comunes de mercado,
—
contribuir a la realización de los objetivos de las políticas comunitarias en materia de agricultura y medio ambiente,
—
contribuir a garantizar a los agricultores una renta adecuada.
Este régimen comunitario de ayudas está destinado a:
a)
fomentar la utilización de prácticas de producción agraria que disminuyan los efectos contaminantes de la agricultura, lo que, mediante una reducción de la producción, ha de contribuir asimismo a un mejor equilibrio de los mercados;
b)
fomentar una extensificación beneficiosa para el medio ambiente de las producciones vegetales y de la ganadería bovina y ovina, incluida la transformación de las tierras de cultivos herbáceos en pastizales extensivos;
c)
fomentar una explotación de las tierras agrícolas compatible con la protección y la mejora del medio ambiente, del espacio natural, del paisaje, de los recursos naturales, de los suelos y de la diversidad genética;
d)
promover la conservación de tierras agrícolas y forestales abandonadas allí donde su mantenimiento sea necesario, por motivos ecológicos o debido a peligros naturales o de incendio, para prevenir los riesgos derivados del despoblamiento de las regiones agrarias;
e)
fomentar la retirada de la producción de las tierras de labor a largo plazo, con fines relacionados con el medio ambiente;
f)
fomentar la gestión de las tierras con vistas al acceso del público y al esparcimiento;
g)
sensibilizar y formar a los agricultores en materia de producción agraria compatible con las exigencias de la protección del medio ambiente y la conservación del espacio natural.»
El artículo 2, apartado 1, de este Reglamento establecía lo siguiente:
«Siempre que ello tenga unos efectos positivos para el medio ambiente y el espacio natural, el régimen podrá incluir ayudas destinadas a los agricultores que se comprometan:
[...]
e)
[a] efectuar el mantenimiento de las tierras agrícolas o forestales abandonadas;
f)
a retirar de la producción las tierras de labor durante al menos veinte años para utilizarlas con fines relacionados con el medio ambiente, en particular para constituir reservas de biotopos o parques naturales, o para proteger las aguas;
[...]»
El artículo 4, apartado 1, de dicho Reglamento, disponía lo siguiente:
«Se concederá una prima anual por hectárea o por unidad de ganado que se reduzca a los agricultores que suscriban durante un mínimo de cinco años uno o varios de los compromisos contemplados en el artículo 2, con arreglo al programa aplicable en la zona correspondiente. En el caso de la retirada de tierras, este compromiso deberá durar veinte años.»
El artículo 5 del Reglamento n
o
2078/92 estaba redactado así:
«1.   Con vistas a alcanzar los objetivos del presente Reglamento en el marco de las disposiciones reglamentarias generales contempladas en el apartado 4 del artículo 3 y/o dentro de los programas de zona, los Estados miembros determinarán:
a)
las condiciones de concesión de la ayuda;
b)
el importe de la ayuda en función del compromiso suscrito por el beneficiario, de las pérdidas de renta y del carácter incentivo de la medida;
c)
las condiciones en que la ayuda por mantenimiento de las superficies retiradas de la producción establecida en la letra e) del apartado 1 del artículo 2 podrá ser concedida, en caso de no disponibilidad de los agricultores, a otras personas;
[...]
2.   No podrá concederse ninguna ayuda en virtud del presente Reglamento por las superficies que se hayan acogido al régimen comunitario de retirada de tierras y sean utilizadas para una producción no alimentaria.
[...]»
El Reglamento n
o
2078/92 fue derogado por el artículo 55, apartado 1, del Reglamento (CE) n
o
1257/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) y por el que se modifican y derogan determinados Reglamentos (
DO L 160, p. 80
).
Sin embargo, en virtud del artículo 55, apartado 3, del Reglamento n
o
1257/1999, los reglamentos y disposiciones derogados con arreglo a los apartados 1 y 2 de ese artículo 55 han seguido siendo aplicables a las medidas aprobadas por la Comisión de las Comunidades Europeas en virtud de esas normas antes del 1 de enero de 2000.
Reglamento n
o
746/96
El artículo 1 del Reglamento n
o
746/96 disponía lo siguiente:
«Las ayudas a las explotaciones agrícolas contempladas en el apartado 1 del artículo 2 del Reglamento (CEE) n
o
2078/92 se concederán en relación con compromisos que tengan efectos positivos para el medio ambiente y el espacio natural. Habida cuenta de los objetivos enunciados en el artículo 1 de dicho Reglamento, tales compromisos deben hacer más compatibles los métodos de producción con las exigencias de la protección del medio ambiente y, de ese modo, contribuir a la mejora de las buenas prácticas agrarias.»
Decisión 2000/115/CE
El anexo I de la Decisión 2000/115/CE de la Comisión, de 24 de noviembre de 1999, por la que se fijan las definiciones de las características, la lista de productos agrícolas, las excepciones a las definiciones y las regiones y circunscripciones en relación con las encuestas sobre la estructura de las explotaciones agrícolas (
DO 2000, L 38, p. 1
), titulado «Definiciones y explicaciones referentes a la lista de características que deben utilizarse para las encuestas comunitarias sobre la estructura de las explotaciones agrícolas», define la explotación agrícola de la manera siguiente:
«Unidad técnico-económica sometida a una gestión única y que produzca productos agrícolas. La explotación puede producir también otros productos y servicios (no agrícolas).»
El epígrafe B/01 de dicho anexo define de la siguiente forma al titular de la explotación:
«Persona física, grupo de personas físicas o persona jurídica por cuya cuenta y en cuyo nombre se explota la explotación y que es responsable jurídica y económicamente de la misma, es decir, que asume los riesgos económicos. El titular puede ser propietario, arrendatario, enfiteuta, usufructuario o trustee. Todos los socios de una agrupación de explotaciones que participan en los trabajos agrícolas son considerados titulares.»
Litigio principal y cuestión prejudicial
Agrooikosystimata se constituyó como sociedad de responsabilidad limitada, con un objeto social que incluye, entre otros, el estudio y la ejecución de programas y proyectos relativos a la protección, la recuperación y la mejora del medio natural y agrícola, la elaboración de iniciativas y medidas en pro de la protección del medio ambiente, la realización de estudios de impacto medioambiental y el estudio y la aplicación de programas con fines de desarrollo rural.
En 1997, Agrooikosystimata tomó en arrendamiento terrenos de una superficie de 237,4 hectáreas en la provincia de Magnesia, con el fin de crear en ellos biotopos y parques ecológicos.
El 26 de enero de 1998, Agrooikosystimata celebró con el jefe de la Dirección de Desarrollo Agrícola de esta provincia, que actuaba en calidad de representante del Ministro de Desarrollo Agrícola y Alimentación, un convenio de explotación en el marco del programa de retirada de tierras contemplado en el Reglamento n
o
2078/92.
Los terrenos de que se trata se incluyeron en ese programa por un período de veinte años, a partir de 1998. Agrooikosystimata asumió diversos compromisos destinados a alcanzar, bajo control, los objetivos de dicho programa y, como contraprestación, percibió una ayuda económica de base por hectárea, así como una ayuda complementaria durante cinco años para la creación de un parque natural.
En el mes de junio de 2005, el Comité central de control del programa de retirada de tierras en el territorio griego consideró que, a pesar de que esos terrenos podían ser seleccionados para dicho programa, Agrooikosystimata no cumplía los requisitos para ser beneficiario de las ayudas.
Según ese Comité, pueden acogerse al programa de retirada de tierras las personas físicas o jurídicas que, en el momento de la inclusión de sus tierras de labor en el programa, disponían de una renta procedente de la actividad agraria ejercida por ellas en las tierras seleccionables para el programa, de la que podían verse privadas por la reducción prevista de la producción o por el aumento de los costes de producción.
En cambio, a su juicio, no pueden participar en el referido programa las personas físicas o jurídicas que, en el momento de la inclusión de sus tierras de labor en el programa, no han sufrido ninguna pérdida de renta debida a la reconversión de su explotación ni, con mayor motivo, las personas jurídicas constituidas con el objetivo mercantil de acceder a las ayudas económicas ofrecidas por dicho programa, gracias a la inclusión en el mismo de tierras de labor que tomaban en arrendamiento o preveían tomar en arrendamiento a tal efecto.
Considerando que Agrooikosystimata se había constituido como sociedad mercantil, que no había sufrido ninguna pérdida de renta tras la inclusión de los terrenos en cuestión en el programa de retirada de tierras y que, además, la toma en arrendamiento de esos terrenos y su inclusión en el programa perseguían un objetivo mercantil y de lucro, en contradicción con las disposiciones del Reglamento n
o
2078/92, el Comité central de control del programa de retirada de tierras concluyó que esos terrenos se habían incluido indebidamente en el programa y debían ser excluidos del mismo.
En consecuencia, mediante decisión del Director de Desarrollo Agrícola de la Administración Provincial de Magnesia de 14 de noviembre de 2007, se rescindió el convenio de explotación celebrado entre el Ministro de Desarrollo Agrícola y Alimentación y Agrooikosystimata, y los terrenos de que se trata quedaron excluidos del programa de retirada de tierras.
Agrooikosystimata recurrió la resolución. Ante el Dioikitiko Efeteio Larisas (Tribunal contencioso-administrativo de apelación de Larisa) sostuvo, en particular, que se deduce tanto del artículo 2, apartado 1, del Reglamento n
o
2078/92 como del artículo 2, apartado 1, del Reglamento n
o
746/96, así como de la Decisión 89/651/CEE de la Comisión, de 26 de octubre de 1989, por la que se fijan las definiciones de las características y la lista de productos agrícolas que deben utilizarse para la realización de las encuestas comunitarias sobre la estructura de las explotaciones agrarias durante el período 1988-1997 (
DO L 391, p. 1
), y de la Decisión 2000/115, que los beneficiarios del programa de retirada de tierras son los titulares de las explotaciones, personas físicas o jurídicas, tanto si son propietarios como arrendatarios, y ello con independencia de la cuestión de si ejercen o no una actividad agraria en explotaciones ya en funcionamiento y que generen una renta agraria. Según Agrooikosystimata, es la privación de la posibilidad de utilizar los terrenos de que se trate con arreglo al uso al que están destinados lo que explica que se abone al titular de la explotación la compensación económica establecida en el Reglamento n
o
2078/92.
El Dioikitiko Efeteio Larisas considera que, con arreglo a los Reglamentos n
os
2078/92 y 746/96, únicamente pueden participar en el programa de retirada de tierras las personas cuya actividad profesional principal sea la agricultura y cuya renta procedente de las explotaciones seleccionables para el programa se vea mermada a causa de los compromisos y las restricciones suscritos por ellas. Al estimar que Agrooikosystimata no ejercía ninguna actividad agraria y no había sufrido ninguna pérdida de renta agraria como consecuencia de la retirada de la producción de los terrenos de que se trata, ese tribunal declaró que esta sociedad no reunía los requisitos necesarios para ser beneficiaria del programa por esos terrenos.
Por consiguiente, el Dioikitiko Efeteio Larisas desestimó el recurso interpuesto por Agrooikosystimata.
La recurrente en el litigio principal, alegando que dicho tribunal se había fundado en una interpretación errónea de los Reglamentos n
os
2078/92 y 746/96, interpuso recurso de casación ante el órgano jurisdiccional remitente.
Por entender que la solución del litigio principal depende de la interpretación de los citados Reglamentos, el Symvoulio tis Epikrateias (Consejo de Estado) ha decidido suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la cuestión prejudicial siguiente:
«¿Deben reunir los beneficiarios del programa de retirada de la producción de las tierras de labor a largo plazo, con arreglo al sistema de los Reglamentos n
os
2078/92 y 746/96, la condición de agricultores o basta con que asuman el riesgo económico inherente a la gestión de la explotación seleccionable para el programa de la que son responsables?»
Sobre la cuestión prejudicial
Mediante su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente solicita sustancialmente que se dilucide si los beneficiarios del programa de retirada de tierras instaurado por el Reglamento n
o
2078/92 deben reunir la condición de agricultores o si basta con que asuman el riesgo económico inherente a la gestión de la explotación seleccionable para el programa de la que son responsables.
Agrooikosystimata impugna ante el órgano jurisdiccional remitente la interpretación dada a los Reglamentos n
os
2078/92 y 746/96 por el Dioikitiko Efeteio Larisas, según la cual únicamente pueden participar en dicho programa las personas cuya actividad profesional principal sea la agricultura y cuya renta procedente de las explotaciones seleccionables para el programa se vea mermada por los compromisos y las restricciones suscritos por ellas.
Según Agrooikosystimata, se desprende del artículo 2, apartado 1, del Reglamento n
o
2078/92 —que, en su versión griega, identifica a los destinatarios del régimen de ayudas instaurado por el Reglamento como «κατόχους γεωργικών εκμεταλλεύσεων» (titulares de explotaciones agrícolas)— que la condición de agricultor no es necesaria para poder acogerse al programa de retirada de tierras.
A este respecto, Agrooikosystimata sostiene que dicho Reglamento opera una distinción entre el concepto de «γεωργοί» (agricultores) y el de «κατόχους γεωργικών εκμεταλλεύσεων» (titulares de explotaciones agrícolas). Este último concepto, más amplio que el primero, corresponde a su entender a la definición que figura en el epígrafe B/01 del anexo I de la Decisión 2000/115, a saber, «persona física, grupo de personas físicas o persona jurídica por cuya cuenta y en cuyo nombre se explota la explotación y que es responsable jurídica y económicamente de la misma, es decir, que asume los riesgos económicos».
Debe precisarse que existen disparidades entre las diversas versiones lingüísticas del artículo 2, apartado 1, del Reglamento n
o
2078/92.
En efecto, mientras que las versiones griega, francesa, italiana y neerlandesa de esta disposición hacen referencia al concepto de «titular de la explotación agrícola» para identificar a los destinatarios del régimen de ayudas establecido en ese Reglamento, las versiones española, alemana e inglesa de dicha disposición se refieren al concepto de «agricultor».
A este respecto, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, las disposiciones del Derecho de la Unión deben ser interpretadas y aplicadas de modo uniforme, a la luz de las versiones en todas las lenguas de la Unión, y, en caso de divergencia entre las distintas versiones lingüísticas de una disposición del Derecho de la Unión, ésta debe interpretarse en función de la estructura general y la finalidad de la normativa en que se integra (véase la sentencia GSV, C‑74/13,
EU:C:2014:243
, apartado 27 y jurisprudencia citada).
En el presente caso, aunque las versiones griega, francesa, italiana y neerlandesa empleen, en el artículo 2, apartado 1, del Reglamento n
o
2078/92, la expresión «titular de la explotación agrícola», y no el término «agricultor», para designar a los beneficiarios del régimen de ayudas de que se trata, estos dos conceptos tienen un sentido equivalente, tal y como se desprende de la estructura general de este Reglamento.
Esto es lo que se deduce tanto de la exposición de motivos del Reglamento n
o
2078/92, que, en todas las versiones lingüísticas mencionadas en el apartado 32 de la presente sentencia, emplea el término «agricultor» y omite el de «titular de la explotación», incluso cuando identifica —especialmente en los considerandos cuarto y duodécimo— a los «agricultores» como destinatarios del régimen de ayudas establecido por él, como del artículo 1 del propio Reglamento, según el cual ese régimen de ayudas tiene la finalidad de contribuir a garantizar «a los agricultores» una renta adecuada.
Esta interpretación queda corroborada por la letra c) del apartado 1 del artículo 5 del Reglamento n
o
2078/92, relativa a las superficies abandonadas, de la que se infiere que la ayuda establecida en el artículo 2, apartado 1, de dicho Reglamento sólo puede concederse a personas distintas de los agricultores en la medida en que estos últimos no estén disponibles para efectuar el mantenimiento de las tierras agrícolas o forestales abandonadas.
La interpretación que se desprende de las anteriores consideraciones, según la cual únicamente pueden aspirar a acogerse al programa de retirada de tierras las personas que gocen de la condición de agricultor, es además conforme a los objetivos que persigue el Reglamento n
o
2078/92.
En efecto, como se deduce de sus considerandos segundo, décimo y duodécimo, este Reglamento había instaurado un régimen comunitario de ayudas cuyo objetivo principal era orientar la producción agraria (véase, en ese sentido, la sentencia Huber, C‑336/00,
EU:C:2002:509
, apartado 35).
Ése era, en particular, el objetivo del programa de retirada de tierras, en virtud del cual se abonaba una compensación económica a los agricultores que se comprometían a retirar de su actividad agraria una parte de sus tierras de labor, con fines relacionados con el medio ambiente y la protección de los recursos naturales.
A este respecto, debe precisarse que el concepto de «actividad agraria», tal como se define en el artículo 2, letra c), del Reglamento (CE) n
o
1782/2003 del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CEE) n
o
2019/93, (CE) n
o
1452/2001, (CE) n
o
1453/2001, (CE) n
o
1454/2001, (CE) n
o
1868/94, (CE) n
o
1251/1999, (CE) n
o
1254/1999, (CE) n
o
1673/2000, (CEE) n
o
2358/71 y (CE) n
o
2529/2001 (
DO L 270, p. 1
, con corrección de errores en
DO 2004, L 94, p. 70
), que incluye el mantenimiento de la tierra en buenas condiciones agrarias y medioambientales, no puede utilizarse en la interpretación del Reglamento n
o
2078/92, ya que dicho concepto se definió en el marco de la disociación entre las ayudas y la producción agraria, es decir, en un contexto totalmente diferente de aquel en el que se inscriben los hechos controvertidos en el litigio principal, en el que las ayudas agrícolas se otorgaban aún esencialmente en función del volumen de producción.
De las anteriores consideraciones se desprende que únicamente podían acogerse al programa de retirada de tierras las personas que dispusieran previamente de una producción agraria.
Corrobora esta interpretación el anexo I de la Decisión 2000/115, según el cual «todos los socios de una agrupación de explotaciones que participan en los trabajos agrícolas son considerados titulares», definiéndose la explotación agrícola como la «unidad técnico-económica sometida a una gestión única y que produzca productos agrícolas».
Además, si bien el Tribunal de Justicia ha declarado que los objetivos medioambientales forman parte de los objetivos perseguidos por el Reglamento n
o
2078/92, también ha precisado que la promoción de métodos de producción más respetuosos del medio ambiente constituye un objetivo ciertamente real, pero accesorio, de la política agrícola común (véase, en ese sentido, la sentencia Huber,
EU:C:2002:509
, apartados 32 y 36).
Dadas estas circunstancias, no cabe sostener, como hace Agrooikosystimata, que la consecución de los objetivos agroambientales que persigue el Reglamento n
o
2078/92 es suficiente por sí sola para justificar que la ayuda establecida en este Reglamento se otorgue a personas que no sean agricultores.
Habida cuenta del conjunto de consideraciones expuestas, procede responder a la cuestión prejudicial planteada que el Reglamento n
o
2078/92 debe interpretarse en el sentido de que únicamente podían acogerse al programa de retirada de la producción de las tierras de labor a largo plazo establecido en el artículo 2, apartado 1, letra f), de dicho Reglamento las personas que dispusieran previamente de una producción agraria.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia sin ser partes del litigio principal no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Sexta) declara:

El Reglamento (CEE) n
o
2078/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, sobre métodos de producción agraria compatibles con las exigencias de la protección del medio ambiente y la conservación del espacio natural, debe interpretarse en el sentido de que únicamente podían acogerse al programa de retirada de la producción de las tierras de labor a largo plazo establecido en el artículo 2, apartado 1, letra f), de dicho Reglamento las personas que dispusieran previamente de una producción agraria.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: griego.