CELEX: 62013CJ0047
Prejudiciële verwijzing
Gemeenschappelijk landbouwbeleid
Gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening
Bedrijfstoeslagregeling
Begrip ‚blijvend grasland’
Grond met een vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die gedurende ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf wordt opgenomen
Grond die tijdens die periode is omgeploegd en ingezaaid met een ander kruidachtig voedergewas dan het voordien op die grond geteelde kruidachtige voedergewas

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 2, punt 2, van verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers (
PB L 141, blz. 18
, met rectificatie in
PB 2005, L 37, blz. 22
).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen M. Grund, eigenaar van een landbouwbedrijf, en het Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig-Holstein (dienst voor landbouw, milieu en plattelandsgebieden van het Land Schleswig-Holstein; hierna: „LLUR”), over de classificatie van een aantal van zijn landbouwgronden als „blijvend grasland”.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Punt 4 van de considerans van verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers en houdende wijziging van de verordeningen (EEG) nr. 2019/93, (EG) nr. 1452/2001, (EG) nr. 1453/2001, (EG) nr. 1454/2001, (EG) nr. 1868/94, (EG) nr. 1251/1999, (EG) nr. 1254/1999, (EG) nr. 1673/2000, (EEG) nr. 2358/71 en (EG) nr. 2529/2001 (
PB L 270, blz. 1
, met rectificaties in
PB 2004, L 94, blz. 70
en
PB 2006, L 279, blz. 30
), was in de volgende bewoordingen gesteld:
„Aangezien blijvend grasland een positief milieueffect heeft, is het dienstig maatregelen ter bevordering van de instandhouding van bestaand blijvend grasland vast te stellen om een massale omzetting in bouwland te voorkomen.”
Artikel 2, punt 2, van verordening nr. 796/2004 bevatte een definitie van de woorden „blijvend grasland”, die in de oorspronkelijke versie van deze verordening luidde als volgt:
„‚blijvend grasland’: grond met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die gedurende ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf wordt opgenomen”.
Na de vaststelling van verordening (EG) nr. 239/2005 van de Commissie van 11 februari 2005 tot wijziging en rectificatie van verordening nr. 796/2004 (
PB L 42, blz. 3
), die van toepassing was vanaf 1 januari 2005, gold de volgende definitie:
„‚blijvend grasland’: grond met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die gedurende ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf werd opgenomen met uitzondering van de grond die valt onder de bij artikel 6 van verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad [...] ingestelde braakleggingsregelingen, de grond die valt onder de bij artikel 54, lid 2, en artikel 107 van verordening [...] nr. 1782/2003 ingestelde braakleggingsregelingen, de overeenkomstig verordening (EEG) nr. 2078/92 van de Raad [...] braakgelegde oppervlakten en de overeenkomstig de artikelen 22, 23 en 24 van verordening (EG) nr. 1257/1999 van de Raad [...] braakgelegde oppervlakten”.
Voorts is bij verordening nr. 239/2005 een definitie van de woorden „grassen of andere kruidachtige voedergewassen” ingevoegd in artikel 2, punt 2 bis, van verordening nr. 796/2004, zoals gewijzigd bij eerstgenoemde verordening, die luidde als volgt:
„‚grassen of andere kruidachtige voedergewassen’: alle kruidachtige planten die in de lidstaat traditioneel in natuurlijk grasland voorkomen of normaliter in zaadmengsels voor grasland worden opgenomen (ongeacht of het betrokken grasland al dan niet voor het weiden van dieren wordt gebruikt). De lidstaten kunnen in bijlage IX bij verordening [...] nr. 1782/2003 vermelde gewassen ertoe rekenen”.
In artikel 3 van verordening nr. 796/2004 waren de verplichtingen van de lidstaten op het gebied van de instandhouding van het blijvend grasland, zoals bepaald in artikel 5, lid 2, van verordening nr. 1782/2003, uiteengezet.
Artikel 4 van verordening nr. 796/2004, zoals gewijzigd bij verordening nr. 239/2005, had als opschrift „Instandhouding van het blijvend grasland op individueel niveau” en bepaalde:
„1.   Indien blijkt dat het in artikel 3, lid 1, van de onderhavige verordening bedoelde aandeel van het blijvend grasland afneemt, legt de betrokken lidstaat op nationaal of regionaal niveau aan de landbouwers die steun aanvragen in het kader van welke dan ook van de in bijlage I bij verordening [...] nr. 1782/2003 genoemde regelingen inzake rechtstreekse betalingen, de verplichting op dat zij blijvend grasland niet zonder voorafgaande toestemming mogen omzetten.
[...]
2.   Indien blijkt dat de nakoming van de in artikel 3, lid 2, van de onderhavige verordening neergelegde verplichting niet kan worden gegarandeerd, legt de betrokken lidstaat, ter aanvulling van de overeenkomstig lid 1 genomen maatregelen, op nationaal of regionaal niveau aan de landbouwers die steun aanvragen in het kader van welke dan ook van de in bijlage I bij verordening [...] nr. 1782/2003 genoemde regelingen inzake rechtstreekse betalingen, de verplichting op dat die landbouwers die beschikken over land dat van blijvend grasland in land voor andere vormen van grondgebruik is omgezet, land opnieuw in blijvend grasland moeten omzetten.
[...]”
Verordening nr. 1782/2003 is per 1 januari 2009 vervangen door verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr. 378/2007 en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1782/2003 (
PB L 30, blz. 16
, met rectificaties in
PB 2003, L 213, blz. 30
,
PB 2010, L 43, blz. 7
en
PB 2011, L 255, blz. 14
). Punt 7 van de considerans van verordening nr. 73/2009 luidt:
„In verordening [...] nr. 1782/2003 is het positieve effect van blijvend grasland op het milieu erkend. De maatregelen in die verordening ter bevordering van de instandhouding van bestaand blijvend grasland om een massale omzetting in bouwland te voorkomen, dienen te worden gehandhaafd.”
Verordening nr. 796/2004 is per 1 januari 2010 vervangen door verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Commissie van 30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van verordening nr. 73/2009 wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers en ter uitvoering van verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden in het kader van de steunregeling voor de wijnsector (
PB L 316, blz. 65
, met rectificatie in
PB 2009, L 221, blz. 15
).
Artikel 2, punt 2, van verordening nr. 1122/2009 verwijst voor de definitie van de woorden „blijvend grasland” naar de definitie in artikel 2, sub c, van verordening (EG) nr. 1120/2009 van de Commissie van 29 oktober 2009 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij titel III van verordening nr. 73/2009 (
PB L 316, blz. 1
), die in beginsel van toepassing is vanaf 1 januari 2010.
Artikel 4 van verordening nr. 1122/2009, met als opschrift „Instandhouding van het blijvend grasland op individueel niveau”, bepaalt:
„1.   Indien blijkt dat het in artikel 3, lid 1, van de onderhavige verordening bedoelde aandeel blijvend grasland afneemt, legt de betrokken lidstaat op nationaal of regionaal niveau aan de landbouwers die steun aanvragen in het kader van welke dan ook van de in bijlage I bij verordening [...] nr. 73/2009 genoemde regelingen inzake rechtstreekse betalingen, de verplichting op dat zij blijvend grasland niet zonder voorafgaande toestemming mogen omzetten.
Indien aan de in de eerste alinea bedoelde toestemming de voorwaarde wordt verbonden dat een oppervlakte blijvend grasland wordt aangelegd, wordt die oppervlakte in afwijking van de definitie in artikel 2, punt 2, vanaf de eerste dag van de omzetting als blijvend grasland beschouwd. Dergelijke oppervlakten worden voor de teelt van grassen of andere kruidachtige voedergewassen gebruikt gedurende de vijf opeenvolgende jaren na de datum van de omzetting ervan.
2.   Indien blijkt dat de nakoming van de in artikel 3, lid 2, van de onderhavige verordening neergelegde verplichting niet kan worden gegarandeerd, legt de betrokken lidstaat, ter aanvulling van de overeenkomstig lid 1 van het onderhavige artikel genomen maatregelen, op nationaal of regionaal niveau aan de landbouwers die steun aanvragen in het kader van welke dan ook van de in bijlage I bij verordening [...] nr. 73/2009 genoemde regelingen inzake rechtstreekse betalingen, de verplichting op dat die landbouwers die beschikken over land dat van blijvend grasland in land voor andere vormen van grondgebruik is omgezet, land opnieuw in blijvend grasland moeten omzetten.
[...]”
Artikel 2, sub b, van verordening nr. 1120/2009 definieert de woorden „blijvende teelten” als „niet in de vruchtwisseling opgenomen teelten van gewassen, andere dan blijvend grasland, die de grond gedurende ten minste vijf jaar in beslag nemen en die geregeld een oogst opleveren, met inbegrip van boomkwekerijgewassen (kwekerijproducten) en van hakhout met korte omlooptijd”.
Artikel 2, sub c, van verordening nr. 1120/2009 definieert de woorden „blijvend grasland” als volgt:
„‚blijvend grasland’: grond met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die gedurende ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf werd opgenomen, met uitzondering van de overeenkomstig verordening (EEG) nr. 2078/92 van de Raad [...] braakgelegde oppervlakten, de overeenkomstig de artikelen 22, 23 en 24 van verordening (EG) nr. 1257/1999 van de Raad [...] braakgelegde oppervlakten en de overeenkomstig artikel 39 van verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad [...] braakgelegde oppervlakten; in dit verband wordt onder ‚grassen of andere kruidachtige voedergewassen’ verstaan: alle kruidachtige planten die in de lidstaat traditioneel in natuurlijk grasland voorkomen of normaliter in zaadmengsels voor grasland worden opgenomen (ongeacht of het betrokken grasland al dan niet voor het weiden van dieren wordt gebruikt). De lidstaten kunnen de in bijlage I genoemde akkerbouwgewassen ertoe rekenen”.
In dat verband geeft artikel 2, sub d, van verordening nr. 1120/2009 de volgende definitie van de term „grasland”:
„‚grasland’: voor de productie van (ingezaaid of natuurlijk) gras gebruikt bouwland; voor de toepassing van artikel 49 van verordening [...] nr. 73/2009 omvat grasland mede blijvend grasland”.
Duits recht
Met het oog op de uitvoering van de in de verordeningen van de Unie neergelegde verplichtingen van de lidstaten inzake de instandhouding van blijvend grasland heeft de Duitse federale wetgever het Direktzahlungen-Verpflichtungengesetz (wet houdende verplichtingen voor rechtstreekse betalingen) aangenomen. Volgens § 3 van die wet zorgen de deelstaten ervoor dat op hun grondgebied het aandeel blijvend grasland in het totale landbouwareaal niet aanzienlijk afneemt. Daartoe machtigt § 5, lid 3, punt 1, van die wet de regeringen van de deelstaten om bij verordening het omzetten van blijvend grasland te verbieden of te beperken wanneer het aandeel blijvend grasland met meer dan 5 % is afgenomen.
Op basis van die machtiging heeft het Land Schleswig-Holstein op 13 mei 2008 de Dauergrünland-Erhaltungsverordnung (verordening tot instandhouding van blijvend grasland; hierna: „DGL-VO SH”) vastgesteld. § 1, lid 1, DGL-VO SH bepaalt dat wanneer op basis van de aanvragen in het kader van de bedrijfstoeslagregeling wordt vastgesteld dat het aandeel blijvend grasland met meer dan vijf procent is afgenomen, dit door de bevoegde overheidsinstantie wordt bekendgemaakt, met als gevolg dat het na deze bekendmaking verboden is om zonder toestemming blijvend grasland om te zetten.
In dat verband bepaalt § 2 DGL-VO SH:
„1.   Na de bekendmaking van de in § [1], lid 1, bedoelde vaststelling mogen landbouwers die rechtstreekse betalingen aanvragen, blijvend grasland in de zin artikel 2, punt 2, van verordening [...] nr. 796/2004 [...] niet omzetten zolang zij rechtstreekse betalingen ontvangen.”
2.   In afwijking van lid 1 kan de bevoegde overheidsinstantie toestemming geven om blijvend grasland om te zetten [...]”
Het bevoegde ministerie van het Land Schleswig-Holstein heeft in het Amtsblatt für Schleswig-Holstein van 23 juni 2008 middels een algemeen besluit bekendgemaakt dat het aandeel blijvend grasland met meer dan 5 % was afgenomen. Bijgevolg geldt sinds de dag volgend op deze bekendmaking het omzettingsverbod van § 1, lid 1, tweede zin, DGL-VO SH.
Hoofdgeding en prejudiciële vraag
M. Grund is eigenaar van een landbouwbedrijf en dient jaarlijks een aanvraag in het kader van de bedrijfstoeslagregeling in. In zijn aanvragen heeft hij vanaf 1998 en 1999 aangegeven dat hij op twee percelen „Ackergras” (hierna: „voedergras”) teelde. In 2005 heeft hij op beide percelen „Kleegras” (een mengeling van klaver en gras; hierna: „klavergras”) doorgezaaid en deze vervolgens van 2005 tot 2008 aangemeld als percelen met klavergras. In 2009 werden de twee betrokken percelen opnieuw gebruikt als percelen met voedergras. Een van de twee percelen is bij het begin van het oogstjaar 2010 verpacht en wordt sindsdien in de aanvragen aangegeven als hooiweide. Op het andere perceel teelt Grund sinds 2010 kuilmaïs, waarvoor hem toestemming is verleend in ruil voor de verplichting om een ander van zijn percelen als blijvend grasland aan te leggen.
Bij brief van 9 januari 2009 heeft het LLUR aan Grund meegedeeld dat het de code voor die twee percelen had gewijzigd naar blijvend grasland aangezien deze van 1998 tot 2008 gedurende een periode van zes jaar of meer ononderbroken als grasland waren gebruikt. Voorts wees het LLUR Grund erop, dat bedoelde percelen vielen onder het omzettingsverbod van het DGL-VO SH.
Op 4 juni 2009 heeft Grund krachtens § 43, lid 1, Verwaltungsgerichtsordnung (wetboek bestuursprocesrecht) een vordering tot verklaring voor recht ingesteld bij het Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht (bestuursrechter in eerste aanleg van Schleswig-Holstein) teneinde te doen vaststellen dat de twee percelen waarvoor het LLUR de code had gewijzigd, niet onder voormeld omzettingsverbod vielen. Ter ondersteuning van zijn beroep zette Grund uiteen dat hij een gewettigd belang bij deze vaststelling had en voerde hij aan dat die twee percelen niet konden worden aangemerkt als blijvend grasland omdat bedoelde, voor de teelt van voedergras gebruikte percelen na een of twee jaren werden omgeploegd. Grund betoogde dat er los daarvan bij het overschakelen van klavergras naar voedergras en omgekeerd sprake is van vruchtwisseling, die eraan in de weg staat dat blijvend grasland ontstaat en een einde maakt aan een bestaand gebruik als blijvend grasland.
Het LLUR heeft dat betoog betwist door te stellen dat land met voedergras dat regelmatig wordt omgeploegd, gelijk moest worden gesteld met natuurlijk blijvend grasland. Doorslaggevend is dat ononderbroken hetzelfde gewas wordt geteeld en dat zich anders vruchtwisseling zou voordoen. Aangezien op de twee betrokken oppervlakten gedurende meer dan vijf jaar ononderbroken voedergras was geteeld, was er evenwel sprake van blijvend grasland, ongeacht dat nadien klavergras was ingezaaid.
Bij vonnis van 13 oktober 2010 heeft het Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht in eerste aanleg voormeld beroep ongegrond verklaard, waarbij het ter motivering in wezen aanvoerde dat de eenmaal verworven status van blijvend grasland niet verloren ging door een vruchtwisseling van verschillende kruidachtige voedergewassen. Bij arrest van 12 mei 2011 heeft het Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht (bestuursrechter in tweede aanleg van Schleswig-Holstein), na de partijen dezelfde dag ter terechtzitting te hebben gehoord, het door Grund tegen dat vonnis ingestelde hoger beroep verworpen op grond dat, los van de vraag of een vruchtwisseling zich uitsluitend voordoet wanneer wordt overgeschakeld van de teelt van grassen of andere kruidachtige voedergewassen naar de teelt van andere landbouwgewassen, de overschakeling van de teelt van gras naar de teelt van andere kruidachtige voedergewassen de reeds verworven status van blijvend grasland onverlet liet.
Op 28 juni 2011 heeft Grund bij het Bundesverwaltungsgericht (hoogste federale bestuursrechter) tegen dat arrest beroep in „Revision” ingesteld.
In zijn verzoek om een prejudiciële beslissing benadrukt de verwijzende rechter dat hij gebonden is aan de feitelijke vaststellingen van de rechter in hoger beroep in diens arrest van 12 mei 2011. Hij preciseert dat, wat het eerste in geding zijnde perceel betreft, dat is verpacht, Grund nog steeds belang heeft bij de vaststelling dat het niet gaat om blijvend grasland, aangezien hij in voorkomend geval de grond tegen een hogere pachtprijs zou kunnen verpachten. Bijgevolg moet worden onderzocht of de grond op 12 mei 2011 blijvend grasland was. Wat het andere perceel betreft, dat sinds 2010 niet meer als grasland, maar voor de productie van kuilmaïs wordt gebruikt, is de verwijzende rechter van oordeel dat de vordering tot verklaring voor recht de datum betreft waarop het gebruik veranderde, aangezien de verbintenis om op een vervangend perceel blijvend grasland aan te leggen, die Grund had moeten aangaan in ruil voor de toestemming om dat perceel om te zetten, voortvloeide uit de status van blijvend grasland, welke dat jaar werd beëindigd. Voor dat laatste perceel moet dus worden onderzocht of de grond in 2010 blijvend grasland was.
De verwijzende rechter merkt op dat de uitkomst van de procedure afhangt van de uitlegging van het begrip „blijvend grasland” in de zin van het Unierecht en met name in de zin van artikel 2, punt 2, van verordening nr. 796/2004, aangezien het relevante Duitse recht met zoveel woorden naar die bepaling verwijst, niettegenstaande het feit dat die bepaling later is gewijzigd door verordening nr. 239/2005 en zelfs is vervangen door verordening nr. 1122/2009. De uitkomst van het hoofdgeding hangt dus af van de vraag, welke veranderingen op een stuk landbouwgrond eraan in de weg staan dat er sprake is van blijvend grasland. In dat verband kan de verwijzende rechter in de in voormelde bepaling opgenomen definitie van „blijvend grasland” geen aanwijzingen vinden dat het omploegen op zich de kwalificatie als „blijvend grasland” zou uitsluiten. Voormelde rechter geeft tevens aan, geneigd te zijn, in de opeenvolging van verschillende kruidachtige voedergewassen geen vruchtwisseling in de zin van verordening nr. 796/2004 te zien, maar merkt op dat de juiste uitlegging van het Unierecht echter niet zo evident is dat redelijkerwijze geen twijfel meer kan bestaan. Hij vermeldt immers een aantal Unierechtelijke bepalingen inzake enquêtes naar de structuur van landbouwbedrijven die gevolgen zouden kunnen hebben voor de uitlegging van voormeld begrip.
Daarop heeft het Bundesverwaltungsgericht de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld:
„Is een stuk landbouwgrond dat thans en sinds ten minste vijf jaar wordt gebruikt voor de teelt van grassen of andere kruidachtige voedergewassen, maar tijdens die periode is omgeploegd en ingezaaid met een ander kruidachtig voedergewas (in casu voedergras) in plaats van het tot dusver geteelde kruidachtige voedergewas (in casu klavergras), blijvend grasland in de zin van artikel 2, punt 2, van [verordening nr. 796/2004] of is er in dat geval sprake van vruchtwisseling, die het ontstaan van blijvend grasland uitsluit?”
Beantwoording van de prejudiciële vraag
Opmerkingen vooraf
Het verzoek om een prejudiciële beslissing verwijst naar de definitie van „blijvend grasland” in de zin van artikel 2, punt 2, van verordening nr. 796/2004. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt evenwel dat de relevante data om te bepalen of de twee in het hoofdgeding aan de orde zijnde percelen onder de definitie van „blijvend grasland” vallen, in 2010 respectievelijk 2011 te situeren zijn. Hieruit volgt dat de definitie van „blijvend grasland” die is opgenomen in de Unierechtelijke regeling die tijdens die twee jaren van toepassing was, moet worden toegepast op de feiten van het hoofdgeding, namelijk de definitie in artikel 2, sub c, van verordening nr. 1120/2009. Het Hof zal derhalve een uitlegging geven van de definitie van „blijvend grasland” zoals bedoeld in die laatste bepaling. In dat verband is de omstandigheid dat de betrokken nationale regeling nog steeds verwijst naar verordening nr. 796/2004 niet van belang.
Zoals de advocaat-generaal in punt 35 van haar conclusie heeft opgemerkt, zijn er evenwel geen wezenlijke verschillen tussen de definitie van „blijvend grasland” in artikel 2, punt 2, van verordening nr. 796/2004 en die in artikel 2, sub c, van verordening nr. 1120/2009, aangezien de elementen van die definitie die bepalend zijn voor de beslechting van het hoofdgeding in die twee verordeningen in elk geval in grote lijnen identiek zijn. Zou de verwijzende rechter conform het nationale procesrecht vaststellen dat dit geding uiteindelijk valt onder de definitie van „blijvend grasland” van artikel 2, punt 2, van verordening nr. 796/2004, dan zou het in het onderhavige arrest gegeven antwoord op de gestelde vraag bijgevolg ook kunnen worden toegepast op die eerdere wetgevingshandeling.
Ten gronde
Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de definitie in artikel 2, sub c, van verordening nr. 1120/2009 van „blijvend grasland” aldus moet worden uitgelegd dat zij betrekking heeft op landbouwgrond die thans en sinds ten minste vijf jaar wordt gebruikt voor de teelt van grassen of andere kruidachtige voedergewassen, ook al is die grond tijdens die periode omgeploegd en ingezaaid met een ander kruidachtig voedergewas dan er voordien werd geteeld.
Om te beginnen moet worden vastgesteld dat in de in artikel 2, sub c, van verordening nr. 1120/2009 gegeven definitie van „blijvend grasland” geenszins is vermeld dat het feit dat de grond wordt omgeploegd en ingezaaid met een ander kruidachtig voedergewas dan er voordien werd geteeld als zodanig de kwalificatie als „blijvend grasland” uitsluit.
Tevens moet worden opgemerkt dat die definitie geen enkel onderscheid maakt tussen gras en bepaalde kruidachtige voedergewassen, zodat alle grassen en alle andere kruidachtige voedergewassen behoren tot één enkele categorie die zelf niet kan worden onderverdeeld. Uit de formulering van de woorden „de teelt van grassen of andere kruidachtige voedergewassen” in die definitie blijkt immers dat alle soorten kruidachtige voedergewassen worden geacht gelijkwaardig te zijn vanuit het oogpunt van artikel 2, sub c, van verordening nr. 1120/2009 en dat de keuze van de specifieke soort kruidachtige voederplant die op de betrokken grond wordt geteeld, als zodanig niet van invloed is op de kwalificatie van die grond als „blijvend grasland”. Uit het feit dat in die formulering gras en andere kruidachtige voedergewassen samen worden vermeld, blijkt dat er slechts sprake kan zijn van „vruchtwisseling” in de zin van deze bepaling wanneer er andere dan kruidachtige voedergewassen worden geteeld.
Bovendien blijkt uit de in verordening nr. 1122/2009 neergelegde regeling van vaststelling van de verplichting om blijvend grasland in stand te houden, tevens dat de categorie van het blijvend grasland niet kan worden onderverdeeld in subcategorieën van verschillende graslandteelten, en dat bijgevolg de keuze van de geteelde soort kruidachtig voedergewas in dat verband irrelevant is. Uit de bewoordingen van artikel 4, leden 1 en 2, van die verordening blijkt immers dat de verplichting van voorafgaande toestemming enkel geldt voor het gebruik van grond voor andere teelten dan blijvend grasland. De woorden „andere vormen van grondgebruik” in die bepalingen stellen enkel de „andere vormen van grondgebruik” tegenover het gebruik van grond als blijvend grasland, als een algemene en ondeelbare categorie. Evenzo heeft de in dat artikel vastgestelde verplichting om „land opnieuw in blijvend grasland [om te zetten]” slechts zin indien de betrokken grond niet meer als grasland wordt gebruikt nadat hij bestemd is voor een „andere vorm van grondgebruik”.
De Uniewetgever hecht dus geen enkel belang aan de vraag welk kruidachtig voedergewas concreet op de betrokken grond werd geteeld. Die regeling vereist immers met name niet dat de betrokken gronden opnieuw worden ingezaaid met dezelfde soort kruidachtig voedergewas als er voordien werd geteeld. Voor de kwalificatie als „blijvend grasland” in de zin van artikel 2, sub c, van verordening nr. 1120/2009 komt het aan op het daadwerkelijke gebruik van de betrokken grond (zie arrest Landkreis Bad Dürkheim, C‑61/09,
EU:C:2010:606
, punt 37). De verandering van het soort gras noch overigens het gebruikte technische procedé, zoals het omploegen of het doorzaaien, zijn van invloed op deze kwalificatie.
Bovendien wijst ook de in punt 7 van de considerans van verordening nr. 73/2009 vermelde doelstelling van instandhouding van het blijvend grasland erop dat de omschakeling op een bepaalde oppervlakte, van een bepaald type grasland naar een ander type niet kan worden beschouwd als een „vruchtwisseling” in de zin van artikel 2, sub c, van verordening nr. 1120/2009, die de kwalificatie van „blijvend grasland” als bedoeld in dat artikel uitsluit. Uit dat punt van de considerans volgt immers dat het wegens het positief milieueffect van blijvend grasland dienstig is maatregelen ter bevordering van de instandhouding van bestaand blijvend grasland vast te stellen om een massale omzetting in bouwland te voorkomen.
Dat doel van instandhouding van het blijvend grasland kan echter slechts worden bereikt indien gronden ook bij een opeenvolging van verschillende vormen van gebruik van gronden als grasland na vijf jaar de status van blijvend grasland kunnen verkrijgen. Daartoe dient de omzetting van grasland in bouwland te worden bemoeilijkt, met name door te verhinderen dat een eigenaar van een landbouwbedrijf gemakkelijk kan voorkomen dat zijn voor de productie van gras of andere kruidachtige voedergewassen gebruikte gronden worden aangemerkt als „blijvend grasland” in de zin van artikel 2, sub c, van verordening nr. 1120/2009 en bijgevolg de aan de instandhouding ervan verbonden verplichtingen kan omzeilen.
Zou worden aanvaard dat de overschakeling, tijdens de periode van ten minste vijf jaar bedoeld in die bepaling, van een kruidachtig voedergewas naar een ander kruidachtig voedergewas op zichzelf zou volstaan om de kwalificatie als „blijvend grasland” uit te sluiten, dan zou het echter moeilijk zijn om voormeld doel van instandhouding van het blijvend grasland te bereiken. Het omploegen en inzaaien van die gronden, tijdens die periode, met een ander kruidachtig voedergewas dan er voordien werd geteeld, kan dus als zodanig niet van invloed zijn op die kwalificatie.
Overigens dient te worden opgemerkt dat de door de verwijzende rechter aangehaalde Unierechtelijke bepalingen inzake de enquêtes naar de structuur van landbouwbedrijven niet afdoen aan deze uitlegging van de definitie van „blijvend grasland” in artikel 2, sub c, van verordening nr. 1120/2009, aangezien, zoals de advocaat-generaal in punt 66 van haar conclusie heeft opgemerkt, die bepalingen een ander voorwerp en doel hebben dan die van de voorschriften inzake rechtstreekse betalingen, waarop het verzoek om een prejudiciële beslissing betrekking heeft.
Gelet op een en ander moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat de definitie van „blijvend grasland” in artikel 2, sub c, van verordening nr. 1120/2009 aldus moet worden uitgelegd dat zij betrekking heeft op landbouwgrond die thans en sinds ten minste vijf jaar wordt gebruikt voor de teelt van grassen of andere kruidachtige voedergewassen, ook al is die grond tijdens die periode omgeploegd en ingezaaid met een andere kruidachtig voedergewas dan er voordien werd geteeld.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Tweede kamer) verklaart voor recht:

De definitie van „blijvend grasland” in artikel 2, sub c, van verordening (EG) nr. 1120/2009 van de Commissie van 29 oktober 2009 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij titel III van verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, moet aldus worden uitgelegd dat zij betrekking heeft op landbouwgrond die thans en sinds ten minste vijf jaar wordt gebruikt voor de teelt van grassen of andere kruidachtige voedergewassen, ook al is die grond tijdens die periode omgeploegd en ingezaaid met een ander kruidachtig voedergewas dan er voordien werd geteeld.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Duits.