CELEX: 62002TJ0210(01)
Staatssteun
Milieuheffing op aggregaten in Verenigd Koninkrijk
Beschikking van Commissie om geen bezwaar te maken
Voordeel
Selectiviteit

Voorgeschiedenis van het geding
De aan het geding ten grondslag liggende feiten zijn in de punten 1 tot en met 25 van het arrest van het Gerecht van 13 september 2006, British Aggregates/Commissie (
T-210/02, Jurispr. blz. II-2789
; hierna: „vernietigd arrest” of „arrest van het Gerecht”), als volgt uiteengezet:
„1
British Aggregates Association is een vereniging van kleine zelfstandige ondernemingen die steengroeven exploiteren in het Verenigd Koninkrijk. Zij heeft 55 leden, die meer dan 100 steengroeven exploiteren.
Aggregaten zijn chemisch inerte granuleuze materialen die worden gebruikt in de sector bouw en openbare werken. Zij kunnen als zodanig worden gebruikt, bijvoorbeeld als bouwremblai of ballast, of worden gemengd met bindmiddelen zoals cement (waardoor beton kan worden verkregen) of bitumen. Bepaalde natuurlijk granuleuze materialen zoals zand en grind kunnen door zeven worden verkregen. Andere materialen, zoals hard gesteente, moeten vóór het zeven worden verpulverd. Aggregaten die voor diverse doeleinden worden gebruikt, moeten aan de desbetreffende specificaties beantwoorden. De fysische eigenschappen van het oorspronkelijke materiaal bepalen of het voor het beoogde gebruik geschikt is. Zo zijn de specificaties ter zake van bouwremblai minder dwingend dan die voor de grondlagen van wegen, welke specificaties op hun beurt minder dwingend zijn dan die voor intensief gebruikte oppervlakten zoals slijtlagen van wegen of spoorwegballast. Meer materialen kunnen worden gebruikt als aggregaat voor doeleinden waarvoor minder strenge voorschriften gelden, terwijl minder materialen aan de strengere vereisten voldoen.
Finance Act 2001
Sections 16 tot en met 49 van het tweede deel van de Finance Act 2001 (hierna: ‚Act’) en schedules 4 tot en met 10 daarbij, voeren in het Verenigd Koninkrijk een Aggregates Levy (heffing over aggregaten; hierna: ‚AGL’ of ‚heffing’) in.
De bepalingen tot invoering van de AGL zijn overeenkomstig de verordening tot uitvoering van de Act in werking getreden op 1 april 2002.
De Act is gewijzigd bij sections 129 tot en met 133 van en schedule 38 bij de Finance Act 2002. De aldus gewijzigde bepalingen voorzien in vrijstellingen voor specie (spoils) uit de winning van bepaalde mineralen, met name leisteen, schist, ball clay en kaolien. Bovendien bepalen zij een overgangsperiode voor de invoering van de heffing in Noord-Ierland.
De AGL bedraagt 1,60 pond sterling (GBP) per ton commercieel geëxploiteerd aggregaat (section 16, lid 4, van de Act).
Section 16, lid 2, van de Act, zoals gewijzigd, bepaalt dat de AGL verschuldigd is wanneer een hoeveelheid belastbare aggregaten commercieel wordt geëxploiteerd in het Verenigd Koninkrijk vanaf de datum van inwerkingtreding van de Act. Zij treft dus zowel ingevoerde aggregaten als die welke in het Verenigd Koninkrijk worden gewonnen.
Op basis van Regulation 13, lid 2, sub a, van de uitvoeringsverordening kan de exploitant in aanmerking komen voor belastingvermindering wanneer belastbare aggregaten zonder verdere behandeling worden uitgevoerd of verwijderd uit het Verenigd Koninkrijk.
Section 17, lid 1, van de Act, zoals gewijzigd, luidt:
‚In het onderhavige deel wordt verstaan onder „aggregaat” (onverminderd section 18 hieronder), rots, grind of zand, alsmede alle materialen die voorlopig daarin zijn geïncorporeerd of natuurlijk daarmee zijn gemengd.’
Section 17, lid 2, van de Act bepaalt dat aggregaat in vier gevallen niet belastbaar is: indien het uitdrukkelijk is vrijgesteld; indien het reeds voor de bouw is gebruikt; indien het reeds is onderworpen aan een heffing over aggregaten, of indien het zich op de dag van inwerkingtreding van de Act niet op zijn oorspronkelijke plaats bevindt.
Section 17, leden 3 en 4, van de Act, zoals gewijzigd, voorziet in bepaalde gevallen van vrijstelling van de heffing.
Bovendien noemt section 18, leden 1, 2 en 3, van de Act, zoals gewijzigd, de van de heffing vrijgestelde procedés en de materialen waarop deze vrijstelling betrekking heeft.
Administratieve procedure en geschil voor de nationale rechter
Bij brief van 24 september 2001 heeft de Commissie een [eerste] klacht [...] ontvangen van twee ondernemingen die geen enkele band hebben met verzoekster, die hebben verzocht hun identiteit geheim te houden voor de betrokken lidstaat overeenkomstig artikel 6, lid 2, van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [88 EG] (
PB L 83, blz. 1
). Klaagsters waren in wezen van mening dat de uitsluiting van bepaalde materialen van de werkingssfeer van de AGL, de vrijstelling bij uitvoer en de afwijkingen voor Noord-Ierland staatssteun vormden.
Bij brief van 20 december 2001 heeft het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland de Commissie in kennis gesteld van de staatssteunregeling ‚Gefaseerde invoering van de heffing over aggregaten in Noord-Ierland’.
Bij brief van 6 februari 2002 heeft de Commissie deze lidstaat een synthese van de eerste klacht meegedeeld. Zij heeft deze ook verzocht om opmerkingen over die klacht en om aanvullende informatie over de AGL. De lidstaat heeft hier bij brief van 19 februari 2002 gevolg aan gegeven.
Op 11 februari 2002 heeft verzoekster tegen de AGL beroep ingesteld bij de High Court of Justice of England and Wales, Queen’s Bench Division, waarbij zij zich met name heeft beroepen op schending van de communautaire voorschriften ter zake van staatssteun. Bij uitspraak van 19 april 2002 heeft de High Court of Justice het beroep verworpen, maar verzoekster toestemming gegeven om hoger beroep in te stellen bij de Court of Appeal (England and Wales), hetgeen [verzoekster] ook heeft gedaan. De Court of Appeal heeft de behandeling van de zaak geschorst gelet op de instelling van het onderhavige beroep bij het Gerecht.
Bij brief van 15 april 2002 had verzoekster ondertussen bij de Commissie een klacht ingediend tegen de AGL [...], waarbij zij in wezen betoogde dat de uitsluiting van bepaalde materialen van de werkingssfeer van de AGL en de vrijstelling bij uitvoer staatssteun vormden en dat de door de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk aangemelde afwijkingen voor Noord-Ierland onverenigbaar waren met de gemeenschappelijke markt.
Bestreden beschikking
Op 24 april 2002 heeft de Commissie [de bestreden beschikking gegeven] om geen bezwaar te maken tegen de AGL [...].
Op 2 mei 2002 hebben de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk verzoekster op de hoogte gebracht van de bestreden beschikking. De Commissie heeft verzoekster bij brief van 27 juni 2002 formeel in kennis gesteld van deze beschikking.
In haar beschikking (punt 43) oordeelt de Commissie dat de heffing geen element van staatssteun omvat in de zin van artikel 87, lid 1, EG, daar de werkingssfeer ervan wordt gerechtvaardigd door de aard en de logica van de belastingregeling. Bovendien acht zij de bij de Commissie aangemelde vrijstelling voor Noord-Ierland verenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
Bij de beschrijving van de werkingssfeer van de AGL benadrukt de Commissie in wezen dat deze heffing zal worden geheven over natuurlijk aggregaat, ‚gedefinieerd als aggregaat dat wordt voortgebracht uit natuurlijke mineraallagen bij de eerste winning daarvan’, en bestaande uit ‚resten rots, zand en grind die onbewerkt kunnen worden gebruikt, of na mechanische behandeling zoals verpulveren, wassen en kalibreren’ (punten 8 en 9). Aangaande de uitgesloten materialen en de nagestreefde doelstellingen stelt zij in de punten 11 tot en met 13 van de bestreden beschikking:
‚De AGL zal niet worden geheven over materialen die bijproducten of afvalstoffen van andere procedés zijn. Volgens de [autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk] omvatten die materialen onder meer schist- en kaolienafval, mijnafval, assen, slakken uit hoogovens, glas- en rubberafval. Zij zal evenmin worden geheven over gerecycleerd aggregaat, zoals rots, zand of grind dat minstens één keer is gebruikt (over het algemeen in de bouw en de openbare werken).
Volgens de [autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk] heeft de uitsluiting van dergelijke materialen van de werkingssfeer van de AGL tot doel, het gebruik ervan als bouwmateriaal te stimuleren en de nodeloze winning van natuurlijk aggregaat te verminderen, waardoor een rationeel beheer van de hulpbronnen wordt aangemoedigd.
De oorspronkelijke verwachtingen van de [autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk] gaan uit van de veronderstelling dat de AGL de vraag naar natuurlijke aggregaten met gemiddeld 20 miljoen ton per jaar zal doen verminderen. De jaarlijkse vraag in het Verenigd Koninkrijk bedraagt 230 à 250 miljoen ton.’
Aangaande de beoordeling van de werkingssfeer van de AGL, vermeldt de bestreden beschikking in de punten 29 en 31:
‚De Commissie merkt op dat de AGL alleen zal worden geheven over de commerciële exploitatie van rots, zand en grind die als aggregaat worden gebruikt. Deze materialen worden niet belast indien zij voor andere doeleinden worden gebruikt. De AGL zal enkel worden geheven over natuurlijke aggregaten. Zij zal niet worden geheven over aggregaten die worden gewonnen als bijproducten of afvalstoffen van andere procedés (secundaire aggregaten) en evenmin over gerecycleerde aggregaten. Bijgevolg is de Commissie van mening dat de AGL slechts bepaalde sectoren en bepaalde ondernemingen treft. Bijgevolg moet worden uitgemaakt of de werkingssfeer van de AGL wordt gerechtvaardigd door de opzet en de logica van de belastingregeling.
[...] [I]n het kader van de uitoefening van zijn vrijheid bij de bepaling van de nationale belastingregeling, streeft het Verenigd Koninkrijk met de AGL naar een zo groot mogelijk gebruik van gerecycleerde aggregaten of andere substitutieproducten in de plaats van natuurlijke aggregaten en wil het een rationeel gebruik van natuurlijke aggregaten, een niet-hernieuwbare natuurlijke hulpbron, bevorderen. De milieuschade die door de winning van aggregaat wordt veroorzaakt en die het Verenigd Koninkrijk [door middel van] de AGL wil beperken, omvat geluidshinder, stof, aantasting van de biodiversiteit en horizonvervuiling.’
De Commissie leidt daar in punt 32 uit af dat ‚de AGL een specifieke heffing met een zeer beperkte werkingssfeer is, die door de lidstaat wordt gedefinieerd aan de hand van de eigen kenmerken van de betrokken sector’ en dat ‚[d]e structuur en de werkingssfeer van de heffing blijk geven van het duidelijke onderscheid tussen de winning van natuurlijk aggregaat, waardoor milieuschade wordt veroorzaakt, en de productie van secundair of gerecycleerd aggregaat, die aanzienlijk bijdraagt tot de behandeling van rots, grind en zand uit uitgravingen, andere werkzaamheden of rechtmatig om diverse doeleinden verrichte behandelingen’.
Aangaande de vrijstelling van aggregaat dat zonder behandeling in het Verenigd Koninkrijk wordt uitgevoerd, vermeldt punt 33 van de bestreden beschikking:
‚[...] een dergelijke oplossing vindt haar rechtvaardiging in het feit dat aggregaat in het Verenigd Koninkrijk kan worden vrijgesteld indien het wordt gebruikt bij vrijgestelde productieprocedés (bijvoorbeeld de productie van glas, plastic, papier, bemestingsmiddelen en pesticiden). Aangezien de [autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk] geen toezicht kunnen uitoefenen op het gebruik van aggregaat buiten hun grondgebied, is de vrijstelling bij uitvoer noodzakelijk om de exporteurs van aggregaat rechtszekerheid te bieden en te voorkomen dat de uitvoer van aggregaat dat anders in aanmerking zou komen voor een vrijstelling in het Verenigd Koninkrijk, ongelijk wordt behandeld.’
De Commissie concludeert in punt 34:
‚Het strookt met de aard en de algemene opzet van een dergelijke heffing dat zij niet van toepassing is op secundair aggregaat en gerecycleerd aggregaat. De invoering van een heffing over de winning van natuurlijk aggregaat zal bijdragen tot de vermindering van de winning van primair aggregaat, van het gebruik van niet-hernieuwbare hulpbronnen en van de milieuschade. De Commissie is dan ook van mening dat de voordelen die de afbakening van de werkingssfeer van de AGL kan opleveren voor bepaalde ondernemingen, worden gerechtvaardigd door de aard en de algemene opzet van de belastingregeling.’”
Litigieuze procedures en conclusies van partijen
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 12 juli 2002, heeft verzoekster, British Aggregates Association, beroep ingesteld tot gedeeltelijke nietigverklaring van beschikking C(2002) 1478 def. van de Commissie van 24 april 2002 betreffende staatssteundossier N 863/01 — Verenigd Koninkrijk/Heffing over aggregaten (hierna: „bestreden beschikking”).
Bij beschikking van de president van de Tweede kamer van het Gerecht van 28 november 2002 is het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Commissie van de Europese Gemeenschappen.
Tot staving van haar beroep beroept verzoekster zich in de eerste plaats op schending van artikel 87, lid 1, EG, in de tweede plaats op ontoereikende motivering in de zin van artikel 253 EG, in de derde plaats op niet-nakoming door de Commissie van haar verplichting tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure in de zin van artikel 88, lid 2, EG, en in de vierde plaats op niet-nakoming door deze instelling van haar verplichtingen tijdens het inleidende onderzoek in de zin van artikel 88, lid 3, EG.
De Commissie heeft de ontvankelijkheid van het beroep betwist, op grond dat de bestreden beschikking verzoekster niet individueel raakte in de zin van artikel 230, vierde alinea, EG.
Bij het vernietigde arrest, punt 1 supra, heeft het Gerecht om de in de punten 45 tot en met 68 van dat arrest aangegeven redenen het beroep ontvankelijk verklaard. Overigens heeft het Gerecht het eerste en het tweede middel, die samen zijn behandeld, en vervolgens het derde en het vierde middel afgewezen om de in respectievelijk de punten 104 tot en met 156, 163 tot en met 173, en 177 tot en met 180 van het vernietigde arrest, punt 1 supra, uiteengezette redenen. Het Gerecht heeft het beroep dus in zijn geheel verworpen.
Bij op 27 november 2006 ingediende memorie heeft verzoekster bij het Hof hogere voorziening ingesteld tot vernietiging van het arrest van het Gerecht, punt 1 supra, en tot nietigverklaring van de bestreden beschikking, met uitzondering van het onderdeel over de vrijstelling voor Noord-Ierland. De Commissie heeft bij het Hof incidentele hogere voorziening ingesteld tot vernietiging van dit arrest en tot niet-ontvankelijkverklaring van het beroep. Het Verenigd Koninkrijk heeft geconcludeerd tot afwijzing van de principale hogere voorziening.
Bij arrest van 22 december 2008, British Aggregates/Commissie (
C-487/06 P, Jurispr. blz. I-10505
; hierna: „arrest in hogere voorziening”), heeft het Hof het arrest van het Gerecht, punt 1 supra, vernietigd en de zaak terugverwezen naar het Gerecht.
Het Hof heeft het oordeel van het Gerecht over de ontvankelijkheid van het beroep in zijn geheel bevestigd (arrest in hogere voorziening, punt 8 supra, punten 24-58).
Ten gronde heeft het Hof het bestaan vastgesteld van twee onjuiste rechtsopvattingen van het Gerecht.
Volgens het Hof heeft het Gerecht in de punten 115, 117, 120, 121 en 128 van het vernietigde arrest, punt 1 supra, het begrip „steun” onjuist opgevat, in het bijzonder het criterium van de selectiviteit van het voordeel, dat geen onderscheid maakt naar de redenen of doeleinden van de maatregelen van de staten, doch ziet naar hun gevolgen. Derhalve had het Gerecht geen rekening mogen houden met de nagestreefde milieudoelstelling ter rechtvaardiging van de uitsluiting van maatregelen die een selectief voordeel behelzen, van de werkingssfeer van artikel 87, lid 1, EG (arrest in hogere voorziening, punt 8 supra, punten 82-92).
Voorts heeft het Hof geoordeeld dat het Gerecht, door met name in de punten 118, 134, 139, 154 en 171 van het vernietigde arrest, punt 1 supra, te oordelen dat de Commissie bij de toepassing van artikel 88, lid 3, EG over een ruime beoordelingsvrijheid beschikte, zich had vergist met betrekking tot de omvang van het rechterlijke toezicht dat moest worden uitgeoefend op het begrip „steun”, dat een rechtsbegrip is dat moest worden uitgelegd op basis van objectieve elementen. Daarom moet de Unierechter volgens het Hof in beginsel volledig toetsen of een maatregel al dan niet binnen de werkingssfeer van artikel 87, lid 1, EG valt. Dit beginsel geldt eveneens voor de door de Commissie aan het einde van de preliminaire procedure in de zin van artikel 88, lid 3, EG gegeven beschikkingen, aangezien de Commissie, zonder daarbij over enige beoordelingsmarge te beschikken, de formele onderzoeksprocedure van lid 2 van dit artikel moet inleiden indien zij op grond van het preliminaire onderzoek niet alle beoordelingsmoeilijkheden kan overwinnen. Naar het oordeel van het Hof tast deze onjuiste rechtsopvatting de gehele door het Gerecht uitgevoerde analyse ten gronde van de bestreden beschikking aan (arrest in hogere voorziening, punt 8 supra, punten 109-115).
Het Hof heeft eveneens een grief aanvaard inzake punt 112 van het vernietigde arrest, punt 1 supra. Het Gerecht heeft in dit punt in wezen geoordeeld dat de Commissie in de gehele bestreden beschikking, en in punt 29 in het bijzonder, het begrip „primaire aggregaten” in wezen heeft gebruikt voor „AGL-plichtige” aggregaten, terwijl het begrip „secundaire aggregaten” in wezen verwees naar in de Act opgesomde „vrijgestelde” aggregaten. Het Gerecht heeft daaruit met name afgeleid dat de Commissie in dit punt enkel heeft gesteld dat „de AGL niet verschuldigd is voor afgeleide producten of afval uit eerste winning wanneer de Act [...] deze vrijstelt”. Volgens het Hof heeft het Gerecht aldus een uitleggingsfout gemaakt en zijn eigen uitlegging in de plaats gesteld van die welke rechtstreeks voortvloeit uit de bestreden beschikking, hoewel de materiële elementen zulks niet rechtvaardigen (arrest in hogere voorziening, punt 8 supra, punten 140-145, in het bijzonder punt 144, en punt 151).
Voorts heeft het Hof een grief aanvaard inzake punt 150 van het vernietigde arrest, punt 1 supra, betreffende de nakoming van de motiveringsplicht van artikel 253 EG. Volgens het Hof kan, anders dan het Gerecht in dit punt heeft geoordeeld, de op artikel 91 EG gebaseerde motivering niet worden geacht samen te hangen met de in de bestreden beschikking uiteengezette motivering, namelijk dat de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk buiten deze lidstaat geen toezicht kunnen uitoefenen op het gebruik van de materialen als aggregaten, maar is zij in werkelijkheid een andere motivering, die pas na de vaststelling van die beschikking is aangevoerd. Naar het oordeel van het Hof heeft het Gerecht artikel 253 EG dus geschonden door die motivering in aanmerking te nemen als een in de bestreden beschikking aangevoerde motivering (arrest in hogere voorziening, punt 8 supra, punten 172-179, in het bijzonder punt 178).
Ten slotte heeft het Hof de middelen in hogere voorziening afgewezen inzake onjuiste rechtsopvattingen met betrekking tot het niet-inleiden van de in artikel 88, lid 2, EG bedoelde formele onderzoeksprocedure (arrest in hogere voorziening, punt 8 supra, punten 185-189), en de ontoereikende motivering van de bestreden beschikking (arrest in hogere voorziening, punt 8 supra, punten 192-194).
Het Hof heeft uiteindelijk besloten het arrest van het Gerecht, punt 1 supra, te vernietigen, de zaak naar het Gerecht terug te wijzen wegens de twee in de punten 11 en 12 hierboven vermelde onjuiste rechtsopvattingen, en de beslissing over de kosten aan te houden (arrest in hogere voorziening, punt 8 supra, punten 195, 197 en 198).
Na terugwijzing van de onderhavige zaak is partijen verzocht opmerkingen in te dienen over de gevolgen van het arrest in hogere voorziening, punt 8 supra, voor de beslechting van het geding. Overeenkomstig artikel 119, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht hebben verzoekster, de Commissie en het Verenigd Koninkrijk hun memories van opmerkingen ingediend.
Verzoekster concludeert dat het het Gerecht behage:
—
de bestreden beschikking nietig te verklaren, met uitzondering van het onderdeel over de vrijstelling voor Noord-Ierland;
—
de Commissie te verwijzen in de kosten, met inbegrip van de in het kader van de hogere voorziening gemaakte kosten.
De Commissie, ondersteund door het Verenigd Koninkrijk, concludeert dat het het Gerecht behage:
—
het beroep te verwerpen;
—
verzoekster te verwijzen in de kosten.
Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Eerste kamer — uitgebreid) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan.
De partijen hebben pleidooi gehouden en mondelinge vragen van het Gerecht beantwoord ter terechtzitting van 16 mei 2011.
Ter terechtzitting heeft het Gerecht de Commissie en het Verenigd Koninkrijk bij wege van maatregel tot organisatie van de procesgang krachtens artikel 64 van het Reglement voor de procesvoering verzocht om overlegging van alle documenten of verwijzingen naar de zich reeds in het administratieve dossier bevindende documenten betreffende bepaalde feiten van de administratieve procedure die is ingeleid na de kennisgeving van de Aggregates Levy (heffing over aggregaten; hierna:„AGL” of „heffing”) betreffende de winning van voor commerciële exploitatie bestemde „natuurlijke” aggregaten. Derhalve heeft het Gerecht de mondelinge behandeling niet gesloten en heeft het hiervan akte genomen in het proces-verbaal van de terechtzitting.
Bij afzonderlijke akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 30 mei 2011, heeft verzoekster het Gerecht verzocht de Commissie en het Verenigd Koninkrijk bij wege van maatregelen tot organisatie van de procesgang krachtens artikel 64 van het Reglement voor de procesvoering te gelasten aanvullende informatie te verstrekken over bepaalde ter terechtzitting betwiste feiten. De Commissie en het Verenigd Koninkrijk hebben hun opmerkingen over dit verzoek op 13 en 14 juli 2011 ingediend.
Bij afzonderlijke akten, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 14 juni 2011, hebben de Commissie en het Verenigd Koninkrijk onderscheidenlijk gehoor gegeven aan het verzoek van het Gerecht tot overlegging van documenten. Verzoekster heeft haar opmerkingen over deze documenten op 18 juli 2011 ingediend en de mondelinge behandeling is gesloten.
In rechte
1.
Opmerkingen vooraf
Aangezien het Hof het oordeel van het Gerecht in het vernietigde arrest, punt 1 supra, over de ontvankelijkheid van het beroep definitief heeft bevestigd (arrest in hogere voorziening, punt 8 supra, punten 24-58), wat partijen hebben erkend, moet worden vastgesteld dat het onderhavige beroep ontvankelijk is, en moet de beoordeling door het Gerecht worden beperkt tot de rechtmatigheid ten gronde van de bestreden beschikking.
Hiertoe moet het Gerecht, na terugwijzing van de onderhavige zaak wegens de onjuiste rechtsopvattingen die zijn vastgesteld in de punten 82 tot en met 92 en 109 tot en met 115 van het arrest in hogere voorziening, punt 8 supra, met betrekking tot de onjuiste opvatting door het Gerecht van het begrip „steun” en de omvang van het rechterlijke toezicht op de bestreden beschikking (zie punten 10-12 en 16 hierboven), alle in het onderhavige geding aan de orde zijnde relevante feiten opnieuw onderzoeken en ze opnieuw kwalificeren ten aanzien van het in artikel 87, lid 1, EG vastgestelde verbod.
Het Gerecht is derhalve van oordeel dat het eerste middel, dat is ontleend aan schending van artikel 87, lid 1, EG, moet worden onderzocht.
2.
Eerste middel: schending van artikel 87, lid 1, EG
Samenvatting van de opmerkingen van partijen na de terugwijzing
Verzoekster betoogt in wezen dat in de bestreden beschikking het begrip „steun” onjuist is opgevat, in het bijzonder de selectiviteit van de uit de AGL voortvloeiende voordelen. Noch de Commissie noch het Verenigd Koninkrijk heeft aangetoond dat de verschillende behandeling van bepaalde aggregaten en/of materialen uit het oogpunt van de met de AGL nagestreefde milieudoelstelling kon worden gerechtvaardigd door de aard, de algemene opzet of de milieulogica van de Act. De incoherentie van de werkingssfeer van de AGL geeft bijgevolg aanleiding tot bij artikel 87, lid 1, EG verboden selectieve voordelen. Volgens verzoekster wordt deze incoherentie met name bevestigd door de vrijstelling van de heffing voor bepaalde materialen, zoals leisteen, klei en schist, ook al zijn zij „aggregaten” in de zin van de Act en zijn aggregaten van substitutiematerialen aan de heffing onderworpen. Aangezien er geen duidelijke definitie van het begrip „aggregaten” bestaat, kan deze vrijstelling echter niet worden gerechtvaardigd met het argument dat de AGL gericht is op de bevordering van een verschuiving van de vraag naar „natuurlijke” aggregaten naar de vraag naar milieuvriendelijkere materialen, in het bijzonder op de bevordering van het gebruik van gerecycleerde aggregaten en andere substitutiematerialen en een efficiënt gebruik van deze natuurlijke aggregaten, die niet-hernieuwbare hulpbronnen zijn (punt 31 van de bestreden beschikking).
Wat de vrijstelling bij uitvoer betreft, vraagt verzoekster het Gerecht de in punt 33 van de bestreden beschikking uiteengezette redenering af te keuren, volgens welke de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk niet in staat zijn om de uitvoer van aggregaten te controleren, wat het risico van ongelijke behandeling van de uitgevoerde aggregaten inhoudt. 90 % van de uitgevoerde en vrijgestelde aggregaten is immers afkomstig uit een enkele granietgroeve te Glensanda in Schotland, waarvan geen enkel product kan worden gebruikt in procedés die zijn vrijgesteld in het Verenigd Koninkrijk. De echte reden voor deze vrijstelling, die niets te maken heeft met de aard en de algemene opzet van een milieuheffing, is bijgevolg de vrijwaring van het concurrentievermogen. De vrijstelling bij uitvoer vormt dus een selectief voordeel in de zin van artikel 87, lid 1, EG.
De Commissie repliceert dat het Gerecht voor de toepassing van artikel 87, lid 1, EG „eerst [moet] beoordelen of er sprake is van een maatregel die (of een ‚stelsel’ dat) geen elementen van staatssteun omvat en geen rekening houdt met de milieudoelstelling of de aard of de algemene opzet van het stelsel”.
Volgens de Commissie moet in de eerste plaats immers worden vastgesteld dat een bijzondere fiscale last die drukt op een begrensde sector geen staatssteun is, zonder dat de doelstellingen van de heffing of de aard en de algemene opzet van het stelsel hoeven te worden beoordeeld. In casu zijn aggregaten aan de heffing onderworpen, terwijl andere materialen dan aggregaten, of die niet als zodanig worden gebruikt, er niet aan zijn onderworpen. In de tweede plaats zij vastgesteld dat het stelsel in uitzonderingen voorziet voor gerecycleerde producten en substituten voor natuurlijke aggregaten, met name voor specie, zelfs indien zij als aggregaat worden gebruikt, en dat deze afwijkingen onder de aard of de algemene opzet van het stelsel vallen en daadwerkelijk bijdragen tot de verdere vermindering van de winning van natuurlijke aggregaten. Verzoekster volhardt echter in haar aanvankelijke fout die erin bestaat de milieudoelstelling, die onder de aard of de algemene opzet van het stelsel valt, over te brengen van het tweede naar het eerste deel van deze redenering. Anders dan het Gerecht in het vernietigde arrest, punt 1 supra, heeft geoordeeld, geldt deze redenering voor elke heffing die een bijzondere fiscale last vormt die drukt op een begrensde sector, ongeacht de doelstellingen ervan. In het arrest in hogere voorziening, punt 8 supra, is terecht op deze fout gewezen en aldus zijn de bestreden beschikking en het standpunt van de Commissie bij dit arrest bevestigd.
De Commissie betwist dat de AGL geen samenhangende logica volgt op grond dat andere sectoren met vergelijkbare milieueffecten niet zijn onderworpen aan de heffing (arrest van het Gerecht, punt 1 supra, punten 82, 86 en 87). Een bijzondere fiscale last die drukt op een begrensde sector, te weten de aggregaatsector, omvat geen elementen van staatssteun voor alle andere sectoren die niet zijn onderworpen aan de heffing. Deze andere sectoren zijn niet onderworpen aan de heffing, omdat zij hetzij geen aggregaten waren (steenkool, ligniet, klei, kaolien, ball clay, leisteen en schist; arrest van het Gerecht, punt 1 supra, punt 129), hetzij niet als aggregaten werden gebruikt (kalksteen voor de productie van cement en zand voor de productie van glas) (arrest van het Gerecht, punt 1 supra, punten 90-92 en 128, eerste volzin). In het vernietigde arrest, punt 1 supra, heeft het Gerecht dit argument van verzoekster terecht afgewezen en geoordeeld dat het in beginsel aan de lidstaat staat om te bepalen welke goederen of diensten hij aan een heffing zal onderwerpen, zonder dat dit leidt tot staatssteun voor de andere sectoren met vergelijkbare milieueffecten (punten 114-116, 128 en 129 van het arrest van het Gerecht, punt 1 supra).
Het Gerecht heeft echter een aspect toegevoegd dat niet uit de motivering van de bestreden beschikking volgt en dat door de Commissie niet is aangevoerd in de loop van het geding aangezien het onverenigbaar is met de vaste rechtspraak (arrest in hogere voorziening, punt 8 supra, punten 84, 85 en 87), te weten de milieudoelstelling (arrest van het Gerecht, punt 1 supra, punten 115 en 128). Het Gerecht heeft de motivering van de bestreden beschikking immers verkeerd uitgelegd als zijnde beperkt tot milieuheffingen, aangezien deze motivering voor alle heffingen geldt, ongeacht het doel ervan. Het Hof heeft deze fout terecht vastgesteld (arrest in hogere voorziening, punt 8 supra, punten 86 en 87). Ter verbetering van deze fout moet het Gerecht de milieudoelstelling weglaten uit dit deel van zijn redenering en concluderen dat een bijzondere fiscale last die drukt op een begrensde sector, geen elementen van staatssteun omvat voor alle andere sectoren die niet zijn onderworpen aan de heffing, en dat er geen sprake is van staatssteun voor andere materialen dan aggregaten en aggregaten die bestemd zijn voor aanwendingen die zijn uitgesloten van de werkingssfeer van de AGL. De Commissie preciseert in dit verband dat de verschillende grieven van verzoekster met betrekking tot het feit dat bepaalde aggregaten aan de heffing zijn onderworpen en bepaalde andere materialen dan aggregaten, of die niet als zodanig worden gebruikt, er niet aan zijn onderworpen, in het arrest in hogere voorziening, punt 8 supra, uitdrukkelijk zijn afgewezen.
De Commissie betoogt dat punt 88 van het arrest in hogere voorziening, punt 8 supra, deze beoordeling bevestigt op grond dat de toevoeging in het vernietigde arrest, punt 1 supra, van de milieudoelstelling kennelijk in tegenspraak is met de uitsluiting van andere sectoren die schadelijk zijn voor het milieu, zoals de steenkoolsector, en met het beroep op andere doelstellingen ter rechtvaardiging van de niet-onderwerping aan de heffing van deze andere sectoren, waaronder de wil om het internationale concurrentievermogen te vrijwaren. In dit verband heeft het Hof terecht vastgesteld dat deze tegenspraak niet kan worden opgeheven door een beroep te doen op gronden in verband met de aard of de algemene opzet van het stelsel, temeer daar „niet de doelstelling maar de gevolgen van belang zijn” (arrest in hogere voorziening, punt 8 supra, punten 84, 85 en 87).
Aangaande het door het Gerecht in de punten 120 en 121 van het vernietigde arrest, punt 1 supra, gemaakte onderscheid tussen het onderhavige geval en het aan het arrest van het Hof van 8 november 2001, Adria-Wien Pipeline en Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke (
C-143/99, Jurispr. blz. I-8365
; hierna: „arrest Adria-Wien Pipeline”) ten grondslag liggende geval, herinnert de Commissie eraan dat het Hof heeft vastgesteld dat artikel 87, lid 1, EG de maatregelen van de staten aan de hand van hun gevolgen definieert, en dus onafhankelijk van de gebruikte technieken (arrest in hogere voorziening, punt 8 supra, punt 89). Wat de gevolgen betreft, brengt de Commissie in herinnering dat de AGL een specifieke heffing is die drukt op een begrensde sector, te weten de aggregaatsector (punt 32 van de bestreden beschikking). Dit kenmerk van bijzondere fiscale last die drukt op een begrensde sector wettigt de conclusie dat deze heffing als zodanig, ongeacht het doel ervan, geen staatssteun is voor andere materialen dan aggregaten of niet als zodanig gebruikte aggregaten (arrest van het Gerecht, punt 1 supra, punten 90-92). Volgens de Commissie vormt dit kenmerk voorts het „neutrale referentiepunt” of „stelsel” dat, of de „normale toestand” die, „als zodanig geen elementen van staatssteun omvat, niet is ingesteld met inaanmerkingneming van of gebaseerd is op het doel van de heffing of [...] de aard of de algemene opzet van het stelsel” en aan de hand waarvan kan worden nagegaan of andere vrijstellingen van de heffing al dan niet onder de aard of de algemene opzet van het stelsel vallen. Een dergelijke begrensde sector als „referentiepunt” ontbreekt echter in de aan het reeds aangehaalde arrest Adria-Wien Pipeline ten grondslag liggende situatie, aangezien de betrokken maatregel een weerslag heeft gehad op een groot deel van de algemene economie, wat een andere aanpak heeft gerechtvaardigd.
De Commissie verzoekt het Gerecht bijgevolg ten eerste de identificatie van de aggregaatsector opnieuw te onderzoeken met naleving van de vereiste standaard norm voor rechterlijke toetsing (arrest van het Gerecht, punt 1 supra, punten 75, 90, 91, 110, 138 en 139, en arrest in hogere voorziening, punt 8 supra, punten 96-101). In casu heeft de Commissie haar analyse gebaseerd op de door het Verenigd Koninkrijk bepaalde werkingssfeer van de heffing. Andere materialen dan aggregaten, zoals steenkool, ligniet, klei, kaolien, ball clay, leisteen en schist, en aggregaten die niet als zodanig worden gebruikt, met name kalksteen voor de productie van cement en zand voor de productie van glas, zijn niet onderworpen aan de heffing, omdat zij niet tot de aggregaatsector behoren. Het is dus onjuist dat, zoals verzoekster stelt, alle betrokken materialen aggregaten zijn. Het arrest in hogere voorziening, punt 8 supra (punt 130), bevestigt ook dat bepaalde materialen niet zijn onderworpen aan de heffing omdat zij geen aggregaten zijn. Ten tweede moet dit hernieuwd onderzoek betrekking hebben op de onderwerping aan de heffing van aggregaten met hoge technische specificaties, zoals rood grind voor fietspaden, wegverharding en spoorwegballast, op grond dat zij aggregaten zijn, ongeacht of er al dan niet substituten voor deze materialen bestaan (arrest van het Gerecht, punt 1 supra, punten 85, 90-92, 135 en 136, en arrest in hogere voorziening, punt 8 supra, punten 125, 126, 130 en 131). Ten derde moet het Gerecht de onderwerping aan de heffing opnieuw onderzoeken van „secundaire” kalksteen en zand op grond dat zij als aggregaten worden gebruikt, ongeacht of zij al dan niet worden gekwalificeerd als „secundaire” producten van bepaalde steengroeven (arrest van het Gerecht, punt 1 supra, punten 86, 90-92 en 137, en arrest in hogere voorziening, punt 8 supra, punten 146-151). Ten vierde moet dit hernieuwd onderzoek betrekking hebben op de niet-belastbaarheid van andere producten dan aggregaten en specie, zoals leisteen, schist, klei, kaolien, ball clay, steenkool en ligniet, ook al worden zij als aggregaten gebruikt, op grond dat het stimuleren van het gebruik van substituten voor natuurlijke aggregaten onder de aard of de algemene opzet van het stelsel valt (arrest van het Gerecht, punt 1 supra, punten 83, 94-98 en 130-132, en arrest in hogere voorziening, punt 8 supra, punten 152-154 en 160-162). Ten slotte verzoekt de Commissie het Gerecht opnieuw te onderzoeken of de vrijstelling bij uitvoer wordt gerechtvaardigd door de in de punten 22 en 33 van de bestreden beschikking uiteengezette redenen.
Het Verenigd Koninkrijk betwist in het bijzonder verzoeksters argument dat essentiële begrippen van de AGL nooit duidelijk zijn omschreven en aan deze begrippen een andere inhoud is toegekend afhankelijk van de omstandigheden.
Zo wordt de term „primair aggregaat” door exploitanten van steengroeven het vaakst gebruikt ter aanduiding van daar geproduceerd primair aggregaat of hoofdaggregaat. Deze exploitanten produceren vaak veel verschillende aggregaten die verschillen qua fysische eigenschappen, technische specificatie en geschiktheid voor bepaalde toepassingen. Zo kunnen aggregaten met een hoge specificatie worden gebruikt voor de productie van teer of beton, terwijl aggregaten met een lagere specificatie geschikt kunnen zijn om als remblai of ballast te worden gebruikt. Primaire aggregaten worden in het algemeen geacht de hoogste waarde te hebben, zeer gevraagd te zijn en een voldoende hoog gehalte te hebben waardoor zij geschikt zijn voor een breed scala van toepassingen. De economische levensvatbaarheid van de winning hangt in belangrijke mate af van de geologische eigenschappen van het terrein, en in zekere mate van het gemak waarmee het materiaal dat nodig is om de grondstof te zuiveren en de gewenste kwaliteiten ervan te maximaliseren, over het terrein kan worden vervoerd.
Daarentegen wordt de term „secundair aggregaat” door exploitanten van steengroeven het vaakst gebruikt ter aanduiding van aggregaten die uit de productie van primaire aggregaten afgeleide producten zijn, welke productie vaak een fysische behandeling impliceert, zoals verpulveren, zeven, slijpen en vergruizen. In alle stadia van deze behandeling hebben de geproduceerde afgeleide aggregaten een lager gehalte dan de primaire aggregaten en zijn hier dus van gescheiden. Secundaire aggregaten kunnen in verschillende stadia aan een aanvullende behandeling worden onderworpen om hun hoogste potentieel als aggregaten te bereiken. Aldus wordt een reeks producten met een verschillend gehalte en van steeds lagere kwaliteit of waarde geproduceerd totdat alleen nog een zeer fijn korrelig materiaal overblijft, namelijk „fijne deeltjes”, waarvan het gebruik beperkt is en waarnaar de vraag laag is. Het gaat echter niet noodzakelijkerwijs om afgeleide producten of afvalstoffen. De meeste secundaire aggregaten hebben daarentegen een bijzonder hoge waarde en kwaliteit en zijn gevraagd, zodat in de meeste gevallen alleen de „fijne deeltjes” als afvalstoffen kunnen worden gekwalificeerd. Derhalve vormt het gehalte van secundair aggregaat, dat lager is dan het gehalte van primair aggregaat, het belangrijkste aspect op grond waarvan een onderscheid kan worden gemaakt tussen deze twee soorten aggregaten. De term „secundair aggregaat” wordt soms ook gebruikt ter aanduiding van producten die zijn afgeleid uit een aantal winnings- en fabricageprocedés die niet gericht zijn op de productie van aggregaten, maar onvermijdelijk leiden tot de productie van dergelijke materialen, zoals as van elektriciteitscentrales, hoogovenslakken en afval van mijnbouw, kaolienwinning en leisteenproductie. Onderscheid moet dus worden gemaakt tussen deze procedés en de exploitatie van aggregaten.
Het Verenigd Koninkrijk merkt op dat het de verwijdering van dergelijke afgeleide producten als afval wil verminderen en dus ernaar streeft het gebruik ervan te stimuleren als geschikt alternatief voor de exploitatie van aggregaten als zodanig. Hoewel deze materialen in de AGL niet worden gedefinieerd als „secundaire aggregaten”, wordt deze aanduiding in de betrokken sectoren vaak gebruikt. De in de sector van exploitatie van steengroeven gebruikte terminologie kan echter misleidend zijn, aangezien de belastbare en de niet-belastbare materialen vaak ten onrechte als primaire respectievelijk als secundaire aggregaten worden aangeduid, ook al omvat de categorie belastbare aggregaten zowel primaire als secundaire aggregaten. Voorts verwijst de term „natuurlijke aggregaten” zowel naar primaire als naar secundaire aggregaten die nog niet zijn gebruikt, daar zij recentelijk zijn gewonnen. Gerecycleerde aggregaten zijn dus geen natuurlijke aggregaten.
Het Verenigd Koninkrijk betwist verzoeksters argument dat noch de Commissie noch het Verenigd Koninkrijk heeft aangetoond dat de AGL een samenhangende milieulogica volgt of dat de werkingssfeer van de AGL wordt gerechtvaardigd door de aard en de algemene opzet ervan. Vaststaat dat de winning van aggregaten veel schadelijke milieueffecten heeft, waaronder geluidshinder, stof, visuele hinder, schade aan de biodiversiteit en gederfde levensvreugde. De AGL is erop gericht deze milieukosten door te berekenen in de prijs van de aggregaten ter vermindering van de winning van natuurlijke aggregaten en ter aanmoediging van een efficiënt gebruik van natuurlijke aggregaten en het gebruik van andere gerecycleerde materialen en materialen die anders als afval zouden worden verwijderd. Ook al wordt de AGL rechtstreeks geïnd bij de producenten van aggregaten, de heffing wordt uiteindelijk betaald door de eindverbruikers van aggregaten, aangezien deze producenten de kosten van de heffing op hun klanten afwentelen bij de vaststelling van hun prijzen. In die zin is de AGL een indirecte belasting die rust op de eindverbruikers van de natuurlijke aggregaten.
Het Verenigd Koninkrijk betwist dat de algemene opzet van de AGL onsamenhangend is waardoor bepaalde niet aan de heffing onderworpen sectoren of producten selectieve voordelen ontvangen. Het Gerecht hoeft verzoeksters argumenten betreffende de aard, de logica en de werkingssfeer van de AGL niet uitvoerig opnieuw te onderzoeken, aangezien het Hof, gezien de soevereine feitelijke beoordelingen van het Gerecht, ze grotendeels heeft verworpen (arrest in hogere voorziening, punt 8 supra, punten 94-101). Voorts zijn de aard en de logica van de AGL, evenals de milieubeginselen die deze heffing rechtvaardigen, eenvoudig, coherent en doordacht. Zo vloeit de niet-belastbaarheid van bepaalde materialen, zoals kaolien, ball clay, leisteen en ander mineraal en industrieel afval, voort uit de aard en de algemene structuur van de AGL, waardoor deze vrijstelling niet onder artikel 87, lid 1, EG valt.
Wat de vrijstelling van de heffing voor leisteen, schist en kaolien betreft, betoogt het Verenigd Koninkrijk dat bij het productieproces van leisteen en kaolien veel uit aggregaat afgeleide producten ontstaan. Voorts hebben bepaalde sectoren van de aggregaatmarkt dergelijke afgeleide producten met succes gebruikt ter vervanging van andere aan de AGL onderworpen natuurlijke aggregaten. De procedés voor de winning van kaolien, leisteen, steenkool en andere materialen zijn immers niet gericht op de productie van aggregaten, maar leiden onvermijdelijk tot de productie van voor een dergelijk gebruik geschikte materialen. Hoewel bij deze winningsprocedés in zekere mate afval ontstaat en deze procedés schadelijk voor het milieu zijn, bestaat er geen doeltreffender procedé voor de productie van materialen zoals leisteen en kaolien. Gelet op het doel van milieubescherming van de AGL, moet voor zover mogelijk de voorrang worden gegeven aan het gebruik van uit deze procedés afgeleide producten als aggregaten boven het gebruik van andere natuurlijke aggregaten, in het bijzonder wanneer het enige alternatief erin bestaat deze afgeleide producten als afval te verwijderen. Thans worden immers grote hoeveelheden uit deze procedés afgeleide materialen verkocht als niet aan de AGL onderworpen aggregaten, terwijl het merendeel van deze materialen vóór de invoering van de heffing werd gestort. Voor ander gebruik dan als aggregaat bestemde materialen, zoals kiezelzand voor de productie van glas, zijn vrijgesteld indien cumulatief aan twee hoofdvoorwaarden is voldaan, te weten dat er geen enkel geschikt substitutiemateriaal bestaat, en voorts dat het materiaal niet als aggregaat wordt gebruikt.
Volgens het Verenigd Koninkrijk heeft het Hof in wezen alle argumenten van verzoekster afgewezen betreffende het al dan niet in overeenstemming zijn van de AGL met het beginsel dat de vervuiler betaalt, de milieueffecten van de winning van verschillende materialen, de definitie van de Commissie van de „aggregaatsector” en de beweerde echte aan de vrijstelling van bepaalde materialen ten grondslag liggende logica, te weten de vrijwaring van het internationale concurrentievermogen (arrest in hogere voorziening, punt 8 supra, punten 99-101, 128-132, 149, 150, 161 en 162), en bijgevolg kan niet met deze argumenten worden ingestemd. In ieder geval zijn deze argumenten, gezien de aard en de logica van de AGL, zoals hierboven uiteengezet, kennelijk onjuist (arrest van het Gerecht, punt 1 supra, punten 129, 133, 134, 138 en 153). Voorts haalt verzoekster de termen „primaire aggregaten”, „secundaire aggregaten” en „natuurlijke aggregaten” door elkaar en kent hieraan een betekenis toe die niet op een in de Act opgenomen juridische definitie is gebaseerd.
Toepassingsvoorwaarden van artikel 87, lid 1, EG
Criteria voor de selectiviteit van het voordeel
In haar eerste middel verwijt verzoekster de Commissie in wezen onjuiste opvatting en toepassing van het begrip „steun”, in het bijzonder het criterium voordeel en het criterium selectiviteit van het voordeel in de zin van artikel 87, lid 1, EG.
Wat het criterium voordeel betreft, is het vaste rechtspraak dat het begrip „steun” een algemenere strekking heeft dan het begrip „subsidie”, daar het niet alleen positieve prestaties zoals de subsidie zelf omvat, maar ook overheidsmaatregelen die, in verschillende vormen, de lasten verlichten die normaliter op het budget van een onderneming drukken en daardoor — zonder subsidies in de strikte zin van het woord te zijn — van dezelfde aard zijn en identieke gevolgen hebben (zie arresten van het Hof van 8 mei 2003, Italië en SIM 2 Multimedia/Commissie,
C-328/99 en C-399/00, Jurispr. blz. I-4035
, punt 35; 10 januari 2006, Cassa di Risparmio di Firenze e.a.,
C-222/04, Jurispr. blz. I-289
, punt 131, en 15 juni 2006, Air Liquide Industries Belgium,
C-393/04 en C-41/05, Jurispr. blz. I-5293
, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Wat belastingen betreft, heeft het Hof gepreciseerd dat een maatregel waarbij de overheid aan bepaalde ondernemingen een belastingvrijstelling verleent die de financiële situatie van de begunstigden verbetert ten opzichte van de andere belastingplichtigen, als een steunmaatregel van de staat in de zin van artikel 87, lid 1, EG is aan te merken. Ook een maatregel waarbij aan bepaalde ondernemingen een belastingvermindering of een uitstel van betaling van de normaliter verschuldigde belasting wordt verleend, kan een steunmaatregel van de staat zijn (zie in die zin arrest Cassa di Risparmio di Firenze e.a., reeds aangehaald, punt 132).
Wat het criterium selectiviteit van het voordeel betreft, moet worden nagegaan of een overheidsmaatregel in het kader van een bepaalde rechtsregeling „bepaalde ondernemingen of bepaalde producties” in de zin van artikel 87, lid 1, EG kan begunstigen ten opzichte van andere ondernemingen die, gelet op de doelstelling van de betrokken maatregel, zich in een feitelijk en juridisch vergelijkbare situatie bevinden (arrest Adria-Wien Pipeline, punt 35 supra, punt 41; zie ook arresten Hof van 3 maart 2005, Heiser,
C-172/03, Jurispr. blz. I-1627
, punt 40; 22 juni 2006, België en Forum 187/Commissie,
C-182/03 en C-217/03, Jurispr. blz. I-5479
, punt 119; 6 september 2006, Portugal/Commissie,
C-88/03, Jurispr. blz. I-7115
, punt 54, en 11 september 2008, UGT-Rioja e.a.,
C-428/06-C-434/06, Jurispr. blz. I-6747
, punt 46).
Een maatregel die weliswaar de begunstigde bevoordeelt, maar wordt gerechtvaardigd door de aard of de algemene opzet van het belastingstelsel waarvan hij deel uitmaakt, voldoet echter niet aan deze selectiviteitsvoorwaarde (zie in die zin arresten Adria-Wien Pipeline, punt 35 supra, punt 42, en Portugal/Commissie, punt 47 supra, punt 52). Het Hof heeft gepreciseerd dat de betrokken lidstaat kan aantonen dat deze maatregel rechtstreeks uit de basis- of hoofdbeginselen van zijn belastingstelsel voortvloeit en dat in dit verband een onderscheid moet worden gemaakt tussen de doelstellingen van een specifiek belastingstelsel die buiten dat stelsel zijn gelegen, en de voor het bereiken van dergelijke doelstellingen noodzakelijke mechanismen die inherent zijn aan het belastingstelsel zelf (arrest Portugal/Commissie, punt 47 supra, punt 81). Belastingvrijstellingen die een doelstelling nastreven die vreemd is aan het belastingstelsel waarvan zij onderdeel uitmaken, kunnen immers niet ontsnappen aan de vereisten die uit artikel 87, lid 1, EG voortvloeien.
Voorts is ter beoordeling van de selectiviteit van het door de betrokken maatregel verschafte voordeel, de afbakening van het referentiekader des te belangrijker bij belastingmaatregelen, aangezien het bestaan van een voordeel slechts ten opzichte van een zogenoemde „normale” belasting kan worden vastgesteld (zie in die zin arrest Portugal/Commissie, punt 47 supra, punt 56, en arrest Gerecht van 1 juli 2004, Salzgitter/Commissie,
T-308/00, Jurispr. blz. II-1933
, punt 81). De kwalificatie van een nationale belastingmaatregel als „selectief” veronderstelt aldus dat allereerst wordt bepaald en onderzocht welke algemene of „normale” belastingregeling geldt in de betrokken lidstaat. Vervolgens moet worden beoordeeld en vastgesteld of het door de betrokken belastingmaatregel verschafte voordeel eventueel selectief is ten opzichte van die algemene belastingregeling, door te bewijzen dat die maatregel van voornoemde algemene regeling afwijkt, voor zover zij differentiaties invoert tussen marktdeelnemers die, gelet op het doel van het belastingstelsel van de betrokken lidstaat, zich in een feitelijk en juridisch vergelijkbare situatie bevinden.
Derhalve moeten in eerste instantie de criteria worden vastgesteld voor de bij de AGL voorziene „normale” belasting.
Bij de AGL voorziene „normale” belasting
In casu erkennen partijen dat het referentiekader aan de hand waarvan de normale belasting en het bestaan van eventuele selectieve voordelen moeten worden vastgesteld, bestaat uit de AGL als zodanig, waarbij een specifieke belastingregeling voor de aggregaatsector in het Verenigd Koninkrijk is ingevoerd.
Gesteld dat deze regeling kan worden omschreven als een „bijzondere fiscale last die beperkt is tot een begrensde economische sector”, deze last kan, anders dan de Commissie stelt (zie punten 31-33 hierboven), op die grond alleen echter niet aan het verbod van artikel 87, lid 1, EG ontsnappen (zie in die zin arrest Heiser, punt 47 supra, punt 42), aangezien deze regeling geschikt is om in die sector differentiaties toe te passen die kunnen voldoen aan de criteria voor een voordeel en voor selectiviteit in de zin van de in punt 47 hierboven bedoelde rechtspraak. Voorts volstaat het doel van een overheidsmaatregel, zoals in casu de milieudoelstelling of het karakter van een milieuheffing van een specifieke of sectoriële belastingregeling, gelet op het feit dat het begrip „steun” een rechtsbegrip is dat moet worden uitgelegd op basis van objectieve elementen (arrest in hogere voorziening, punt 8 supra, punt 111), niet om ten aanzien van deze maatregel meteen de kwalificatie als „steunmaatregel” in de zin van deze bepaling uit te sluiten (arrest in hogere voorziening, punt 8 supra, punt 84), aangezien een dergelijke maatregel moet worden beoordeeld aan de hand van zijn gevolgen, zonder rekening te houden met zijn redenen of doeleinden (arrest in hogere voorziening, punt 8 supra, punten 85-88). Bijgevolg vereist het begrip „steun” in de zin van artikel 87, lid 1, EG dat wordt nagegaan of een specifieke of sectoriële belastingregeling differentiaties inhoudt waardoor „bepaalde ondernemingen of bepaalde producties” in de sector waarvoor deze regeling geldt, worden begunstigd, hetgeen veronderstelt dat eerst de „normale” belasting wordt vastgesteld waarop deze regeling berust (zie punt 49 hierboven).
Zoals blijkt uit met name de schriftelijke opmerkingen van het Verenigd Koninkrijk (zie punten 37-43 hierboven) en de antwoorden van partijen op mondelinge vragen van het Gerecht ter terechtzitting, is het aan de AGL ten grondslag liggende beginsel van „normale” belasting dat van de commerciële exploitatie in het Verenigd Koninkrijk van een belastbaar materiaal als „aggregaat” (section 16, leden 1 en 2, en section 17, lid 1, van de Act), zonder dat de Act een nauwkeurige definitie geeft van de term „aggregaat” of de algemene criteria voor de belastingheffing die deze term verduidelijken, met name op basis van de fysisch-chemische eigenschappen, de samenstelling, de grootte of de handelswaarde van de betrokken materialen.
Dienaangaande zij gepreciseerd dat de aanduidingen „natuurlijke”, „primaire” of „secundaire” aggregaten, die herhaaldelijk zijn gebruikt zowel in de bestreden beschikking als door partijen in de loop van het geding, niet doorslaggevend zijn, aangezien de AGL dit onderscheid niet maakt. Zoals het Verenigd Koninkrijk ter terechtzitting heeft erkend, wordt de normale belastingregeling van de AGL immers niet gedefinieerd aan de hand van een algemeen begrip „aggregaat”, en voorts sluit de Act aggregaten ontstaan uit bepaalde materialen (section 17 van de Act), ongeacht hun fysische eigenschappen, aggregaten ontstaan uit bepaalde winnings- of productieprocedés (krachtens section 18 van de Act „vrijgestelde procedés”), en voor uitvoer bestemde aggregaten (section 16, lid 2, van de Act), uit van de werkingssfeer van de AGL. De AGL bevat aldus een lijst van aggregaten ontstaan uit materialen of winnings- of productieprocedés die niet aan de heffing zijn onderworpen, ongeacht tot welke van de aangehaalde categorieën aggregaten zij eventueel behoren (section 17, leden 2-4, en section 18, leden 1-3, van de Act).
Bijgevolg is het aan de AGL ten grondslag liggende beginsel van normale belasting alleen gebaseerd op het begrip commerciële exploitatie in het Verenigd Koninkrijk van een belastbaar materiaal als „aggregaat”.
In de bestreden beschikking heeft de Commissie bij de beoordeling van de selectiviteit van eventuele uit de AGL voortvloeiende voordelen echter kennelijk geen rekening gehouden met dit beginsel van normale belasting. Aldus komt de beschrijving van de werkingssfeer van de AGL met name in punt 29, tweede en derde volzin, van de bestreden beschikking niet overeen met deze omschrijving van de normale belasting. Luidens deze volzinnen wordt de heffing in wezen immers enkel geheven over „natuurlijke” aggregaten en niet „over aggregaten die worden gewonnen als bijproducten of afvalstoffen van andere procedés (secundaire aggregaten) en evenmin over gerecycleerde aggregaten”. De AGL voorziet echter niet in een dergelijke algemene belastingregeling waarin een onderscheid wordt gemaakt tussen deze verschillende categorieën aggregaten („natuurlijke”, „secundaire” en „gerecycleerde”).
Aan deze vaststelling wordt niet afgedaan door punt 144 van het arrest in hogere voorziening, punt 8 supra, dat geen betrekking heeft op de vaststelling van het aan de AGL ten grondslag liggende beginsel van normale belasting, laat staan dat hierin wordt geoordeeld dat de bestreden beschikking is gebaseerd op een juiste definitie van dit beginsel. Het Hof heeft in dit punt immers slechts geoordeeld dat het Gerecht punt 29 van de bestreden beschikking niet aldus mocht uitleggen dat het bepaalde dat het begrip „primaire aggregaten” voornamelijk aan de AGL onderworpen aggregaten omvatte en dat het begrip „secundaire aggregaten” voornamelijk betrekking had op „vrijgestelde aggregaten die in de Act nauwkeurig zijn genoemd” (vernietigd arrest, punt 1 supra, punt 112). Gesteld dat het gebruik van de begrippen „primaire” en/of „secundaire” aggregaten in dit verband relevant is, het aan de AGL ten grondslag liggende beginsel van normale belasting, zoals dat in punt 55 hierboven in herinnering is gebracht, sluit echter geenszins uit dat een „secundair” aggregaat eveneens een „natuurlijk” aggregaat is of in beginsel aan de AGL is onderworpen, juist omdat het als „aggregaat” wordt gebruikt. Aldus heeft het loutere feit dat de term „secundaire aggregaten” wordt geacht te verwijzen naar „aggregaten die worden gewonnen als bijproducten of afvalstoffen van andere procedés”, in tegenstelling tot wat uit punt 29 van de bestreden beschikking afdoende blijkt, niet noodzakelijk tot gevolg dat deze aggregaten zijn vrijgesteld van de heffing. Hetzelfde geldt voor „gerecycleerde” materialen, aangezien zij „aggregaten” in de zin van de AGL zijn (zie punt 55 hierboven).
Deze vaststelling vindt bevestiging in de door het Verenigd Koninkrijk gedane aannemelijke verklaringen, uiteengezet in de punten 37 tot en met 40 hierboven, die, zoals de Commissie heeft erkend in antwoord op een maatregel tot organisatie van de procesgang van het Gerecht, overeenkomen met de verklaring gegeven in punt 19 van de kennisgeving van de AGL, waarin, net zomin als in de Act, de begrippen „primaire” en/of „secundaire” aggregaten voorkomen. In wezen blijkt uit deze verklaringen dat de in de bestreden beschikking gebruikte terminologie ter aanduiding van de verschillende categorieën aggregaten niet overeenkomt met die van de AGL, maar veeleer met de in de sector van exploitatie van steengroeven gebruikte terminologie, en voorts dat er sprake is van een aanzienlijke overlapping tussen het begrip „secundaire” aggregaten — waartegenover het begrip „primaire” aggregaten staat — en het begrip „natuurlijke” aggregaten. Volgens het Verenigd Koninkrijk omvat het begrip „natuurlijke” aggregaten immers zowel „primaire” aggregaten als „secundaire” aggregaten, terwijl „gerecycleerde” aggregaten geen „natuurlijke” aggregaten zijn. De reden voor deze overlapping is dat de term „secundaire” aggregaten vaak verwijst naar aggregaten die afgeleide producten of bijproducten van de productie van „primaire” aggregaten zijn, dat wil zeggen van de eerste winning van bepaalde materialen uit de ondergrond ter verkrijging van aggregaten in de zin van de AGL. Het belangrijkste verschil tussen „primaire” aggregaten en „secundaire” aggregaten is gelegen in hun respectieve samenstelling die hun specifiek industrieel gebruik bepaalt. Derhalve kunnen zowel „primaire” aggregaten als „secundaire” aggregaten „natuurlijke” aggregaten zijn, voor zover zij recentelijk zijn gewonnen en nog niet (als aggregaten) zijn gebruikt. Ter terechtzitting hebben de andere partijen de relevantie erkend van deze door het Verenigd Koninkrijk aangevoerde precisering.
Bijgevolg voorziet de AGL, anders dan hetgeen in punt 29 van de bestreden beschikking is uiteengezet, niet in een algemene vrijstelling voor „secundaire” aggregaten die voor alle onder het begrip „aggregaat” vallende materialen geldt, maar de AGL verbindt louter de kwalificatie als vrijgesteld aggregaat aan hetzij in de Act met name genoemde specifieke materialen, hetzij een specifiek winnings- of productieprocedé van een van deze materialen, hetzij uitgevoerde aggregaten.
Bijgevolg is de Commissie, zoals verzoekster aanvoert (vernietigd arrest, punt 1 supra, punt 79), door zich ertoe te beperken in punt 29 van de bestreden beschikking de werkingssfeer van de AGL onjuist te omschrijven, uitgegaan van een onjuist begrip van het aan de Act ten grondslag liggende beginsel van de normale belasting, waardoor de rechtmatigheid kon worden aangetast van haar beoordeling van de vrijstellingen van de heffing in het licht van het begrip „steun”, en in het bijzonder van hun eventuele selectiviteit in de zin van de in de punten 47 tot en met 49 hierboven aangehaalde rechtspraak.
Derhalve moet worden onderzocht of en in hoeverre deze fout van de Commissie in casu haar beoordeling in de bestreden beschikking van de andere criteria voor de selectiviteit van het voordeel in de zin van artikel 87, lid 1, EG kan aantasten. In dit verband moet worden nagegaan of de Commissie mocht uitsluiten dat er sprake was van voordelen die voortvloeiden uit door de AGL toegepaste verschillen in fiscale behandeling, op de enkele grond dat „de werkingssfeer van de AGL” werd gerechtvaardigd door de logica en de algemene opzet van deze heffing (zie punten 29, 34 en 43 van de bestreden beschikking).
Bestaan van door de AGL toegepaste verschillen in fiscale behandeling
– Criteria voor de vergelijkbaarheid van de betrokken situaties
Ter beoordeling van de selectiviteit van door een belastingregeling verleende voordelen moet worden nagegaan of de op deze regeling gebaseerde maatregelen „bepaalde ondernemingen of bepaalde producties” in de zin van artikel 87, lid 1, EG kunnen begunstigen ten opzichte van andere ondernemingen die, gelet op de doelstelling van de betrokken maatregel, zich in een feitelijk en juridisch vergelijkbare situatie bevinden (arrest Adria-Wien Pipeline, punt 35 supra, punt 41).
Zoals partijen met name ter terechtzitting unaniem hebben erkend, heeft de AGL als voornaamste doelstelling het milieu te beschermen, ook al blijkt die doelstelling niet rechtstreeks uit de inhoud van deze heffing.
Deze doelstelling bestaat in wezen erin in de bouwsector het gebruik te bevorderen van gerecycleerde aggregaten of aggregaten die bijproducten of afvalstoffen van bepaalde procedés zijn (ook wel „secundaire” aggregaten genoemd), om aldus het gebruik te verminderen van aggregaten die worden gewonnen uit steengroeven (ook wel „primaire” aggregaten genoemd), die niet-hernieuwbare natuurlijke hulpbronnen zijn, en aldus de met dit winningsprocedé samenhangende milieuaantastingen te beperken (hierna: „doelstelling van verschuiving van de vraag” of „milieudoelstelling van de AGL”). Dienaangaande betoogt verzoekster in wezen slechts dat deze doelstelling, gelet op de incoherentie van de werkingssfeer van de Act, niet stelselmatig kan worden verwezenlijkt en dat de AGL aggregaten die zijn ontstaan uit bepaalde materialen bevoordeelt ten opzichte van aggregaten die zijn ontstaan uit andere materialen, die zich nochtans in een vergelijkbare situatie bevinden gelet op deze doelstelling. Gepreciseerd zij dat deze algemene definitie van de milieudoelstelling van de AGL, die niet aldus is geëxpliciteerd in de Act, net zomin als het aan de AGL ten grondslag liggende beginsel van normale belasting, zoals beschreven in de punten 53 tot en met 55 hierboven, een onderscheid maakt tussen de verschillende categorieën materialen waaruit dergelijke aggregaten kunnen ontstaan.
Vastgesteld zij echter dat de motivering in de bestreden beschikking is gebaseerd op deze definitie van de milieudoelstelling van de AGL (zie punten 5, 29, 31, 32 en 35 van deze beschikking; zie eveneens arrest in hogere voorziening, punt 8 supra, punten 150 en 161).
Overigens hoeft in casu geen antwoord te worden gegeven op de vraag of de AGL eveneens is gebaseerd op het beginsel dat de vervuiler betaalt, welk beginsel noch in de bewoordingen van de relevante bepalingen van de AGL, noch in de motivering van de bestreden beschikking is terug te vinden (arrest in hogere voorziening, punt 8 supra, punten 128-131). Dit beginsel vooronderstelt dat de heffing in beginsel van toepassing is op elke winning van ertsen om de veroorzaakte milieukosten te internaliseren. Verzoekster heeft ter terechtzitting echter toegegeven dat dit niet het geval was. Indien deze aanvullende doelstelling inhield dat de heffing moest worden geheven op alle uit de ondergrond gewonnen erts, ongeacht of dit met het oog op de commerciële exploitatie ervan als aggregaat gebeurde of niet, zou zij afbreuk doen niet alleen aan het beginsel van normale belasting, zoals beschreven in de punten 53 tot en met 55 hierboven, maar ook aan de coherente en doeltreffende verwezenlijking van de doelstelling van verschuiving van de vraag.
Derhalve moet worden nagegaan of de AGL voorziet in een gunstigere fiscale behandeling van bepaalde ondernemingen of producties ten opzichte van andere ondernemingen of producties (hierna: „verschil in fiscale behandeling”) die, gelet op de in de punten 63 en 64 hierboven vastgestelde milieudoelstelling van de AGL, zich in een feitelijk en juridisch vergelijkbare situatie bevinden.
Anders dan de Commissie als verweer aanvoert na de terugwijzing van de onderhavige zaak naar het Gerecht (zie punten 30 tot en met 33 hierboven), moeten de Commissie en het Gerecht bij de beoordeling van de vergelijkbaarheid van de betrokken situaties immers rekening houden met deze milieudoelstelling van de AGL (arrest in hogere voorziening, punt 8 supra, punt 87; arrest Adria-Wien Pipeline, punt 35 supra, punt 41, en punt 49 hierboven), aangezien de kenmerken van verschillende situaties en daarmee hun vergelijkbaarheid met name moeten worden bepaald en beoordeeld tegen de achtergrond van het voorwerp en het doel van de handeling die het betrokken onderscheid invoert, en van de beginselen en doelstellingen van het gebied waaronder deze handeling valt (zie in die zin en naar analogie arresten Hof van 16 december 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e.a.,
C-127/07, Jurispr. blz. I-9895
, punt 26, en 12 mei 2011, Luxemburg/Parlement en Raad,
C-176/09, Jurispr. blz. I-3727
, punt 32).
In het kader van haar eerste middel betoogt verzoekster met name dat de uitsluiting van verschillende materialen van de werkingssfeer van de AGL, gelet op de milieudoelstelling van deze heffing, aanleiding geeft tot een ongerechtvaardigd verschil in fiscale behandeling ten nadele van bepaalde andere materialen (vernietigd arrest, punt 1 supra, punten 81-86).
Derhalve moet worden onderzocht of uit de stukken blijkt dat deze vrijgestelde materialen, gelet op de milieudoelstelling van de AGL, zich in een feitelijke en juridische situatie bevinden die vergelijkbaar is met die van andere aan de heffing onderworpen materialen.
– Vergelijkbaarheid van de situaties van aggregaten van klei, leisteen, kaolien, plastische klei (ball clay) en schist met die van andere aggregaten
Wat met name aggregaten van klei, leisteen, kaolien, plastische klei en schist betreft, die krachtens section 17, leden 3 en 4, en section 18, lid 3, van de AGL zijn vrijgesteld van de heffing, zij vastgesteld dat verzoekster terecht stelt dat deze aggregaten, ongeacht de kwalificatie ervan in de handelspraktijk, namelijk „natuurlijke”, „primaire” dan wel „secundaire” aggregaten, in beginsel voldoen aan het criterium voor de bij de AGL voorziene normale belasting, aangezien zij „aggregaten” in de zin van de Act zijn. Noch de Commissie noch het Verenigd Koninkrijk heeft deze beginselstelling betwist. Zij hebben slechts aangevoerd dat deze materialen normaliter niet worden ontgonnen om als aggregaat te worden gebruikt.
Voor zover deze aggregaten als zodanig worden gebruikt en commercieel geëxploiteerd, bijvoorbeeld bij de oprichting van een gebouw of de aanleg van een weg, bevinden zij zich echter in een situatie die vergelijkbaar is met, zo niet identiek is aan die van andere belaste substitutieaggregaten. Dienaangaande is noch de Commissie noch het Verenigd Koninkrijk erin geslaagd verzoeksters argument in twijfel te trekken dat er in een dergelijk geval tussen deze verschillende aggregaten minstens een mogelijke concurrentie- of substitutieverhouding bestaat voor het gebruik of de commerciële exploitatie ervan. Aldus kan niet worden ingestemd met het argument van de Commissie en het Verenigd Koninkrijk dat materialen zoals leisteen, plastische klei, kaolien en schist van de werkingssfeer van de AGL zijn uitgesloten op grond dat zij niet tot de „aggregaatsector” behoren, dat zij „over het algemeen” of „traditioneel” niet als zodanig worden gebruikt, noch voor een dergelijk doeleinde worden gewonnen, of dat zij niet in een „duidelijke concurrentieverhouding staan tot de belaste sector” (zie punten 32 en 36 hierboven), aangezien deze materialen slechts binnen de werkingssfeer van de heffing vallen krachtens de van toepassing zijnde normale belastingregeling (zie punt 55 hierboven) indien is bewezen dat zij daadwerkelijk als aggregaat worden geëxploiteerd. Bovendien zijn de Commissie en het Verenigd Koninkrijk niet opgekomen tegen verzoeksters argument dat er op het grondgebied van deze lidstaat verscheidene steengroeven zijn waar (primaire) aggregaten van schist en leisteen worden geproduceerd.
Overigens staat vast dat de winning van niet-belaste materialen, met name van leisteen en klei, het milieu evenzeer, zoniet meer, schaadt dan de winning van andere belaste materialen, waaruit ook specie, afvalstoffen of andere bijproducten die als aggregaat kunnen worden gebruikt, kunnen ontstaan (zie punt 41 hierboven). Zo hebben partijen de nadruk gelegd op de duidelijke ondoeltreffendheid van de winning van leisteen, plastische klei en kaolien en op het bestaan van grote voorraden specie en afvalstoffen van deze materialen die het landschap verstoren, en dus op de bijzonder schadelijke gevolgen van het betrokken winningsprocedé voor het milieu, wat de reden is waarom de wetgever van het Verenigd Koninkrijk deze materialen van de heffing heeft vrijgesteld ter bevordering van het gebruik of de recycling ervan als aggregaat (zie punt 43 hierboven). Derhalve bevinden aggregaten van deze verschillende materialen zich a priori in een op zijn minst vergelijkbare situatie gelet op de milieudoelstelling van de AGL.
Dienaangaande zij gepreciseerd dat de Commissie en het Verenigd Koninkrijk er niet in zijn geslaagd rechtens genoegzaam aan te tonen dat juist de buitengewone schadelijkheid voor het milieu van de winning van niet-belaste materialen hun situatie anders maakt dan die van belaste materialen, aangezien noch in de motivering van de bestreden beschikking, noch in de brief van het Verenigd Koninkrijk van 19 februari 2002, die gevoegd is bij het schriftelijke antwoord van de Commissie van 2 december 2005 op schriftelijke vragen van het Gerecht, noch in de antwoorden van deze partijen op de mondelinge vragen van het Gerecht ter terechtzitting, dienaangaande een toereikende verklaring wordt gegeven.
– Verschil in fiscale behandeling tussen vergelijkbare situaties
Uit de voorgaande overwegingen volgt dat het feit dat aggregaten van bepaalde materialen, zoals leisteen, plastische klei, kaolien en schist, van de heffing worden vrijgesteld en aggregaten van andere materialen eraan worden onderworpen, ook al bevinden deze verschillende aggregaten zich in het licht van de milieudoelstelling van de AGL in een vergelijkbare situatie wat het gebruik ervan als „aggregaten” betreft, een verschil in fiscale behandeling vormt dat kan leiden tot selectieve voordelen in de zin van de in punt 47 hierboven bedoelde rechtspraak.
Zelfs indien wordt aangenomen dat de differentiatie tussen „primaire” en „secundaire” aggregaten relevant is, welke differentiatie nochtans niet uit de tekst van de Act blijkt (zie punt 54 hierboven), worden producenten van belaste aggregaten die aggregaten van vrijgestelde materialen kunnen vervangen, dubbel benadeeld. Belaste aggregaten zijn immers niet alleen aan de AGL onderworpen, maar dragen, op zijn minst meer dan vrijgestelde materialen, ook de economische gevolgen van het effect van de heroriëntering van de vraag naar vrijgestelde „secundaire” aggregaten, dat wordt veroorzaakt door het feit dat alleen belastbare aggregaten worden belast.
De argumenten van de Commissie en het Verenigd Koninkrijk kunnen niet afdoen aan deze beoordeling.
Integendeel, naar aanleiding van een specifieke vraag van het Gerecht ter terechtzitting zijn de Commissie en het Verenigd Koninkrijk niet ingegaan op de vraag of de vrijstelling voor aggregaten van klei, leisteen, kaolien, plastische klei en schist in de bouwsector noodzakelijkerwijs leidt tot een grotere vraag naar deze aggregaten, en zelfs tot een economische stimulans om meer („primaire”) aggregaten van deze vrijgestelde materialen te winnen. Deze heroriëntering van de vraag naar („primaire”) aggregaten van vrijgestelde materialen versterkt echter de ongelijke economische gevolgen van het verschil in fiscale behandeling op zich voor de commerciële exploitatie van belaste substitutieaggregaten. Voorts zou zij weleens afbreuk kunnen doen aan de milieudoelstelling van de AGL, die er juist in bestaat de winning van („primaire”) aggregaten van bepaalde materialen, vooral vrijgestelde materialen, te ontmoedigen en doeltreffender te maken en te waarborgen dat de voorraden specie en afvalstoffen van deze materialen worden opgeruimd.
Derhalve moet worden aangenomen dat de algemene vrijstelling van aggregaten van klei, leisteen, kaolien, plastische klei en schist leidt tot een verschil in fiscale behandeling ten nadele van substitutieaggregaten ontstaan uit andere materialen die onderworpen zijn aan de AGL. Dienaangaande heeft het Verenigd Koninkrijk ter terechtzitting overigens erkend dat de AGL verschillen in behandeling inhield, maar het heeft gesteld dat deze verschillen konden worden gerechtvaardigd door de aard en de algemene opzet van het ingevoerde belastingstelsel.
Voorts wordt aan deze beoordeling ook niet afgedaan door de omstandigheid dat het Hof in de punten 158 tot en met 163 van het arrest in hogere voorziening, punt 8 supra, geen kritiek heeft geleverd op punt 130 van het vernietigde arrest, punt 1 supra. Het Hof heeft in deze punten immers geantwoord op een zeer beperkte grief van verzoekster inzake met name een beweerde onwettige vervanging van de motivering door het Gerecht met betrekking tot de rechtvaardiging in het licht van de nagestreefde milieudoelstellingen van de vrijstelling van bepaalde materialen, zoals schist en leisteen van slechte kwaliteit, klei en afval van kaolien en plastische klei, zelfs wanneer zij na winning als aggregaat worden gebruikt. Aldus heeft het Hof alleen in die context enkel geoordeeld dat de vaststelling van het Gerecht dat deze materialen „gezien hun hoge transportkosten tot [dan] toe weinig [waren] gebruikt als aggregaat”, niet door een onjuiste rechtsopvatting was aangetast, aangezien „de bevordering van het gebruik van tot dan toe weinig als aggregaat gebruikte natuurlijke materialen [...] strookt met de doelstelling om het gebruik van aggregaten te rationaliseren” en „de stimulans om deze materialen te gebruiken [bijgevolg] ook niet strijdig [is] met de aard en de algemene opzet vanuit milieuoogpunt van de AGL” (arrest in hogere voorziening, punt 8 supra, punt 161; zie eveneens de conclusie van advocaat-generaal Mengozzi in die zaak, Jurispr. blz. I-10521, punten 120-122). Het Hof heeft zich in dit verband echter niet uitgesproken over de vraag of de heroriëntering van de vraag naar aggregaten ontstaan uit deze vrijgestelde materialen een verschil in fiscale behandeling kon vormen ten nadele van aggregaten ontstaan uit belaste materialen.
Bijgevolg moet verzoeksters voornaamste argument, dat de AGL leidt tot een verschil in fiscale behandeling tussen van de heffing vrijgestelde materialen en substitutieaggregaten ontstaan uit belaste materialen, worden aanvaard zonder dat uitspraak behoeft te worden gedaan op de andere door verzoekster dienaangaande aangevoerde grieven en argumenten.
Dit verschil in fiscale behandeling leidt echter slechts tot selectieve voordelen voor bepaalde ondernemingen of producties indien het niet kan worden gerechtvaardigd door de aard en de algemene opzet van het bij de AGL ingevoerde belastingstelsel (zie punt 48 hierboven).
Rechtvaardiging door de aard of de algemene opzet van de AGL
Derhalve moet worden onderzocht of de Commissie op goede gronden kon stellen dat de vastgestelde fiscale voordelen voor bepaalde producenten of bepaalde materialen werden gerechtvaardigd door de aard of de algemene opzet van de AGL, die het enige voor de onderhavige zaak relevante referentiekader vormt (zie punten 5, 29, 31 en 32 van de bestreden beschikking; zie ook punt 51 hierboven).
Dienaangaande zij erop gewezen dat voor deze beoordeling een onderscheid moet worden gemaakt tussen de doelstellingen van een specifiek belastingstelsel die buiten dat stelsel zijn gelegen, en de voor het bereiken van dergelijke doelstellingen noodzakelijke mechanismen die inherent zijn aan het belastingstelsel zelf, aangezien deze doelstellingen en mechanismen als basis- of hoofdbeginselen van het betrokken belastingstelsel een dergelijke rechtvaardiging kunnen ondersteunen, hetgeen door de lidstaat moet worden aangetoond (zie in die zin arrest Portugal/Commissie, punt 47 supra, punten 80 en 81).
Zoals in de punten 63 en 64 hierboven is uiteengezet, strekt de milieudoelstelling van de AGL er in hoofdzaak toe in de bouwsector een verschuiving te bevorderen van de vraag naar zogenoemde „primaire” aggregaten naar de vraag naar „gerecycleerde” aggregaten en zogenoemde „secundaire” aggregaten, die bijproducten of afvalstoffen van andere procedés zijn, zonder dat deze algemene definitie een onderscheid maakt tussen verschillende materialen waaruit deze aggregaten kunnen ontstaan. De criteria ter bepaling van het „normale” karakter van de AGL-heffing (zie punten 53 en 54 hierboven) en deze doelstelling vormen bijgevolg de basis- of hoofdbeginselen van de Act in het licht waarvan moet worden beoordeeld of een verschil in fiscale behandeling eventueel gerechtvaardigd is.
Gelet op de door verzoekster verstrekte gegevens zijn de Commissie en het Verenigd Koninkrijk er echter niet in geslaagd aan te tonen dat het verschil in fiscale behandeling met betrekking tot de vrijstelling van aggregaten van klei, leisteen, kaolien, plastische klei en schist is gerechtvaardigd door het aan de AGL ten grondslag liggende beginsel van „normale” belasting of in het licht van de milieudoelstelling van de AGL.
Dit verschil in fiscale behandeling wijkt duidelijk af van de logica van normale belasting van de AGL, aangezien alle aggregaten van vrijgestelde materialen, althans potentieel, commercieel geëxploiteerde „aggregaten” in de zin van de Act zijn.
Voorts kan dit verschil in fiscale behandeling in twee opzichten afbreuk doen aan de milieudoelstelling van de AGL.
In de eerste plaats zou de vrijstelling van aggregaten van klei, leisteen, kaolien, plastische klei en schist, behoudens tegenbewijs, dat noch de Commissie noch het Verenigd Koninkrijk tot op heden heeft geleverd, in de bouwsector weleens kunnen leiden tot een grotere vraag naar „primaire” aggregaten in plaats van naar „secundaire” aggregaten — te weten bijproducten of afvalstoffen van bepaalde procedés, met inbegrip van die ontstaan uit andere substitutiematerialen die wel belast zijn — en derhalve tot een intensievere winning van deze „primaire” aggregaten, hetgeen in strijd zou zijn met de milieudoelstelling van de AGL, die ertoe strekt het uitsluitende gebruik van deze „secundaire” aggregaten te bevorderen en de storting en opslag ervan te voorkomen (zie punt 78 hierboven). In dit verband zijn de Commissie en het Verenigd Koninkrijk, buiten de algemene stelling dat deze materialen „traditioneel” of „over het algemeen” geen aggregaten zijn, er niet in geslaagd om verzoeksters argument in twijfel te trekken dat er op het grondgebied van deze lidstaat verscheidene steengroeven zijn waar („primaire”) aggregaten van schist en leisteen worden geproduceerd die aldus voor deze vrijstelling in aanmerking kunnen komen op de hierboven beschreven wijze.
In de tweede plaats is in die mate niet langer een doeltreffende en coherente verschuiving gewaarborgd van deze vraag naar het gebruik van „secundaire” aggregaten van alle categorieën materialen, te weten bijproducten of afvalstoffen van bepaalde procedés, of „gerecycleerde” aggregaten, om zo de storting van deze „secundaire” aggregaten te voorkomen en een doeltreffendere winning te bevorderen van alle „primaire” aggregaten, en niet alleen van die ontstaan uit bepaalde vrijgestelde materialen. Dit resultaat is echter kennelijk onverenigbaar met de door het Verenigd Koninkrijk aangevoerde milieudoelstelling van de AGL. Voorts volstaat, gelet op deze doelstelling, het mogelijk positieve gevolg voor het milieu, namelijk in eerste instantie de bestaande voorraden „secundaire” aggregaten van klei, leisteen, kaolien, plastische klei en schist op te maken, in deze omstandigheden niet ter rechtvaardiging van het vastgestelde verschil in fiscale behandeling, aangezien dit gevolg, doordat het niet in de tijd is beperkt, tenzij het tegendeel wordt bewezen, wat het Verenigd Koninkrijk in casu niet heeft gedaan, weleens vergelijkbare problemen zou kunnen opleveren met de opslag van afvalstoffen van aggregaten die zijn ontstaan uit andere aan de heffing onderworpen materialen, waarnaar de vraag thans is verschoven, hetgeen eveneens in strijd zou zijn met de milieudoelstelling van de AGL.
Gelet op het voorgaande, waaruit het bestaan van selectieve voordelen in de zin van artikel 87, lid 1, EG blijkt, kon de Commissie in de punten 34 en 43 van de bestreden beschikking derhalve niet op goede gronden concluderen dat „de voordelen die de afbakening van de werkingssfeer van de AGL kan opleveren voor bepaalde ondernemingen, worden gerechtvaardigd door de aard en de algemene opzet van de [betrokken] belastingregeling”.
De Commissie heeft in casu aldus het begrip „steun” in de zin van artikel 87, lid 1, EG onjuist opgevat, zodat het eerste middel dient te worden toegewezen voor zover het betrekking heeft op het bestaan van een door de AGL toegepast verschil in fiscale behandeling en het ontbreken van een rechtvaardiging daarvoor door de aard en de algemene opzet van het betrokken belastingstelsel.
Ten slotte is het Gerecht van oordeel dat het noodzakelijk is de grief inzake onjuiste opvatting van het begrip „steun” met betrekking tot de beoordeling door de Commissie van de vrijstelling bij uitvoer van aggregaten te onderzoeken, nu deze grief een aspect van de bestreden beschikking betreft waarop de in het vorige punt aanvaarde grief geen betrekking heeft.
Vrijstelling bij uitvoer van aggregaten
Blijkens section 16, lid 2, van de Act is de territoriale werkingssfeer van de AGL beperkt tot het grondgebied van het Verenigd Koninkrijk, zodat het in de handel brengen van aggregaten buiten dit grondgebied, namelijk elke met de uitvoer ervan verband houdende economische transactie, is vrijgesteld van de heffing (zie ook artikel 13, lid 2, sub a, van de verordening tot uitvoering van de Act). Dienaangaande zij eraan herinnerd dat verzoekster het Gerecht vraagt de in punt 33 van de bestreden beschikking uiteengezette redenering af te keuren, volgens welke de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk niet in staat zijn om de uitvoer van aggregaten te controleren, wat het risico van ongelijke behandeling van de uitgevoerde aggregaten inhoudt (zie punt 29 hierboven).
Om te bepalen of de vrijstelling bij uitvoer een selectief voordeel voor bepaalde ondernemingen of producties inhoudt, moet overeenkomstig het in punt 47 hierboven genoemde beginsel in eerste instantie worden beoordeeld of de uitgevoerde aggregaten en de in het Verenigd Koninkrijk verhandelde aggregaten zich in een vergelijkbare, zo niet identieke situatie bevinden.
In dit verband zij eraan herinnerd dat het Hof, in het kader van zijn onderzoek in de punten 174 tot en met 178 van het arrest in hogere voorziening, punt 8 supra, heeft geconcludeerd dat het Gerecht bij de toepassing van artikel 253 EG blijk had gegeven van een onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot de uitlegging van de draagwijdte van de motivering in punt 33 van de bestreden beschikking (vernietigd arrest, punt 1 supra, punt 150). Het Hof heeft met name gepreciseerd dat deze motivering dus „verwijst [...] naar de ongelijke behandeling die zonder vrijstelling van het uitgevoerde aggregaat zou ontstaan als gevolg van het feit dat de aggregaten die in het Verenigd Koninkrijk worden verhandeld, zijn vrijgesteld als ze voor bepaalde doeleinden worden gebruikt, terwijl de aggregaten die in de staat van invoer voor dezelfde doeleinden worden gebruikt aan AGL zouden worden onderworpen door het ontbreken van middelen van de [autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk] om toezicht uit te oefenen op het gebruik van de aggregaten buiten het grondgebied van [deze lidstaat]” (arrest in hogere voorziening, punt 8 supra, punt 176).
Zoals de Commissie in punt 33 van de bestreden beschikking heeft opgemerkt, moet, gelet op de doelstelling van de AGL, waarmee slechts de belasting van als aggregaat geëxploiteerde materialen wordt beoogd, worden vastgesteld dat de in het Verenigd Koninkrijk verhandelde materialen en de naar het buitenland uitgevoerde materialen zich daadwerkelijk in verschillende situaties bevinden, doordat de autoriteiten [van het Verenigd Koninkrijk] na de uitvoer in beginsel geen toezicht meer kunnen houden op de toepassing van het doorslaggevende criterium voor de belastingheffing, te weten de commerciële exploitatie als aggregaat. Deze autoriteiten zullen immers niet, of slechts met moeite, kunnen vaststellen of een uitgevoerd materiaal als aggregaat kan worden gebruikt en geëxploiteerd, en of het daadwerkelijk zo zal worden gebruikt en geëxploiteerd, dan wel of het voor een ander doel zal worden aangewend, wat ook afhankelijk is van de in de landen van bestemming geldende specifieke regelingen. In dit verband faalt verzoeksters argument dat het voor de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk bijzonder eenvoudig is om de fysisch-chemische eigenschappen van de voor uitvoer bestemde materialen vast te stellen, teneinde aldus uit te maken of zij al dan niet geschikt zijn om in procedés te worden gebruikt waarvoor een vrijstelling van de AGL geldt. Gesteld dat dit het geval is, de kwalificatie als „aggregaat” of vrijgesteld materiaal, zoals in de punten 53 en 54 hierboven is opgemerkt, hangt juist niet van deze eigenschappen af, maar met name van een uitsluiting van geval tot geval van bepaalde materialen die met name zijn genoemd of die zijn ontstaan uit bepaalde binnen de werkingssfeer van de AGL vallende procedés. Voorts is het feit dat uitgevoerde materialen en in het Verenigd Koninkrijk verhandelde materialen zich niet in een vergelijkbare situatie bevinden, bevestigd wat de milieudoelstelling van de AGL betreft (zie punt 63 hierboven), aangezien de wetgever en de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk in geval van uitvoer niet in staat zijn om overeenkomstig deze doelstelling de vraag naar aggregaten te heroriënteren aan de hand van een ander belastingtarief.
Ten slotte zijn er geen bewijzen voor verzoeksters argument dat 90 % van de uitgevoerde en bijgevolg vrijgestelde aggregaten afkomstig is uit een granietgroeve te Glensanda in Schotland en niet kan worden gebruikt in procedés die zijn vrijgesteld in het Verenigd Koninkrijk. Gesteld dat dit argument is hardgemaakt, het volstaat echter niet om de overwegingen in punt 97 hierboven in twijfel te trekken. Zelfs indien deze materialen aan de heffing waren onderworpen wanneer zij in het Verenigd Koninkrijk commercieel worden geëxploiteerd als aggregaat, zou dit argument immers niet kunnen aantonen dat de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk in staat zijn om na te gaan of de uitgevoerde materialen zich in het land van bestemming in een juridische en feitelijke situatie bevinden waarin zij aan de AGL zouden zijn onderworpen indien zij in het Verenigd Koninkrijk op dezelfde manier waren geëxploiteerd.
Aangezien de betrokken situaties niet vergelijkbaar zijn, heeft verzoekster bijgevolg niet aangetoond dat de vrijstelling bij uitvoer tot verschillen in fiscale behandeling leidt die selectieve voordelen in de zin van artikel 87, lid 1, EG kunnen vormen. Derhalve hoeft niet te worden onderzocht of deze vrijstelling de exploitatie van „primaire” aggregaten kan bevorderen en dus met de milieudoelstelling van de AGL strijdige gevolgen kan teweegbrengen die kunnen worden gerechtvaardigd door de aard en de opzet van deze heffing.
Gelet op de voorgaande overwegingen heeft verzoekster bijgevolg niet aangetoond dat punt 33 van de bestreden beschikking een fout bevat voor zover daarin wordt vastgesteld dat de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk geen toezicht kunnen uitoefenen op „het gebruik van aggregaat buiten hun grondgebied”, en voorts dat het noodzakelijk is te „voorkomen dat de uitvoer van aggregaat ongelijk wordt behandeld”.
Bijgevolg moet deze grief worden afgewezen. Dit doet echter niet af aan de onwettigheid van het dispositief van de bestreden beschikking, zoals blijkt uit punt 43 ervan, volgens hetwelk de Commissie geen bezwaar maakt tegen de AGL in haar geheel op grond dat „de werkingssfeer ervan wordt gerechtvaardigd door de aard en de logica van de [betrokken] belastingregeling”.
Gelet op de door de Commissie bij de toepassing van het begrip „steun” gemaakte fouten, zoals deze in de punten 51 tot en met 92 hierboven zijn vastgesteld, moet de bestreden beschikking dus nietig worden verklaard, met uitzondering van het onderdeel over de vrijstelling voor Noord-Ierland, dat niet het voorwerp is van het onderhavige geding, wegens schending van artikel 87, lid 1, EG, zonder dat uitspraak behoeft te worden gedaan op het tweede, het derde en het vierde middel.
Kosten
In zijn arrest in hogere voorziening heeft het Hof de beslissing omtrent de kosten aangehouden. Derhalve moet het Gerecht in dit arrest overeenkomstig artikel 121 van het Reglement voor de procesvoering beslissen over alle kosten betreffende de verschillende procedures.
Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig verzoeksters vordering te worden verwezen in de voor het Hof en het Gerecht gemaakte kosten.
Volgens artikel 87, lid 4, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering dragen de lidstaten die in het geding zijn tussengekomen, hun eigen kosten. Het Verenigd Koninkrijk zal dus zijn eigen voor het Hof en het Gerecht gemaakte kosten dragen.

HET GERECHT (Eerste kamer — uitgebreid),
rechtdoende, verklaart:

1)
Beschikking C(2002) 1478 def. van de Commissie van 24 april 2002 betreffende staatssteundossier N 863/01 — Verenigd Koninkrijk/Heffing over aggregaten wordt nietig verklaard, met uitzondering van het onderdeel over de vrijstelling voor Noord-Ierland.

2)
De Europese Commissie zal haar eigen kosten en de door British Aggregates Association voor het Hof en het Gerecht gemaakte kosten dragen.

3)
Het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland zal zijn eigen voor het Hof en het Gerecht gemaakte kosten dragen.

Azizi
Labucka
Frimodt Nielsen
Schwarcz
Gratsias
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 7 maart 2012.
ondertekeningen
Inhoud

Voorgeschiedenis van het geding

Litigieuze procedures en conclusies van partijen

In rechte

1. Opmerkingen vooraf

2. Eerste middel: schending van artikel 87, lid 1, EG

Samenvatting van de opmerkingen van partijen na de terugwijzing

Toepassingsvoorwaarden van artikel 87, lid 1, EG

Criteria voor de selectiviteit van het voordeel

Bij de AGL voorziene „normale” belasting

Bestaan van door de AGL toegepaste verschillen in fiscale behandeling

— Criteria voor de vergelijkbaarheid van de betrokken situaties

— Vergelijkbaarheid van de situaties van aggregaten van klei, leisteen, kaolien, plastische klei (ball clay) en schist met die van andere aggregaten

— Verschil in fiscale behandeling tussen vergelijkbare situaties

Rechtvaardiging door de aard of de algemene opzet van de AGL

Vrijstelling bij uitvoer van aggregaten

Kosten
(
*1
)	Procestaal: Engels.