CELEX: 62012TJ0345
Concorrência
Procedimento administrativo
Mercado europeu do peróxido de hidrogénio e do perborato
Publicação de uma decisão que declara uma infração ao artigo 81.º CE
Indeferimento de um pedido de tratamento confidencial das informações fornecidas à Comissão para efeitos da sua comunicação sobre a cooperação
Dever de fundamentação
Confidencialidade
Segredo profissional
Confiança legítima

Antecedentes do litígio
Em 3 de maio de 2006, a Comissão das Comunidades Europeias adotou a Decisão C(2006) 1766 final, relativa a um processo de aplicação do artigo 81.
o
[CE] e do artigo 53.
o
do Acordo EEE contra a Akzo Nobel NV, a Akzo Nobel Chemicals Holding AB, a Eka Chemicals AB, a Degussa AG, a Edison SpA, a FMC Corporation, a FMC Foret SA, a Kemira OYJ, a L ’Air Liquide SA, a Chemoxal SA, a Snia SpA, a Caffaro Srl, a Solvay SA/NV, a Solvay Solexis SpA, a Total SA, a Elf Aquitaine SA e a Arkema SA (Processo COMP/38.620 — Peróxido de hidrogénio e perborato) (a seguir «decisão PHP»).
Na decisão PHP, a Comissão apurou nomeadamente que a Akzo Nobel, a Akzo Chemicals Holding e a Eka Chemicals, as recorrentes, tinham participado numa infração ao artigo 81.
o
CE no território do Espaço Económico Europeu (EEE), com catorze outras sociedades com atividade no setor do peróxido de hidrogénio e do perborato. Foi‑lhes, portanto, aplicada solidariamente uma coima de 25,2 milhões de euros.
Em 2007, uma primeira versão não confidencial da decisão PHP foi publicada no sítio Internet da Direção‑Geral (DG) «Concorrência» da Comissão (a seguir «DG COMP»).
Numa carta enviada às recorrentes em 28 de novembro de 2011, a Comissão informou‑as da sua intenção de publicar uma nova versão não confidencial mais detalhada da decisão PHP, que reproduziria a totalidade do conteúdo da referida decisão com exceção das informações confidenciais. Nesse momento, a Comissão pediu que as recorrentes identificassem, na decisão PHP, as informações cujo tratamento confidencial pretendessem requerer.
Tendo constatado que a versão mais detalhada da decisão PHP que a Comissão tencionava publicar continha um grande número de informações fornecidas no quadro de um pedido baseado na comunicação da Comissão relativa à imunidade em matéria de coimas e à redução do seu montante nos processos relativos a cartéis (
JO 2002, C 45, p. 3
, a seguir «comunicação sobre a cooperação de 2002»), as recorrentes, por carta dirigida à Comissão em 9 de janeiro de 2012, informaram‑na de que se opunham à sua proposta, pelo facto de a publicação prevista prejudicar grave e irreversivelmente os seus interesses. Pediram, portanto, à Comissão, a título principal, que reconsiderasse a sua intenção de publicar uma nova versão não confidencial mais detalhada da decisão PHP e, a título subsidiário, que omitisse nessa publicação uma série de informações que consideravam confidenciais.
Por carta de 15 de março de 2012, a Comissão informou as recorrentes de que aceitava o seu pedido de suprimir da nova versão não confidencial destinada a ser publicada todas as informações que permitissem direta ou indiretamente identificar a fonte das informações comunicadas nos termos da comunicação sobre a cooperação de 2002. Em contrapartida, a Comissão considerou que não se justificava conceder o benefício da confidencialidade às outras informações cujo tratamento confidencial as recorrentes tinham requerido.
Utilizando a possibilidade prevista na Decisão 2011/695/UE do presidente da Comissão, de 13 de outubro de 2001, relativa às funções e ao mandato do Auditor em determinados procedimentos de concorrência (
JO L 275, p. 29
, a seguir «decisão relativa à função e ao mandato do auditor»), as recorrentes pediram ao auditor que excluísse da versão não confidencial a publicar todas as informações que tinham fornecido ao abrigo da comunicação sobre a cooperação de 2002.
Decisão impugnada
Por decisão C(2012) 3533 final, de 24 de maio de 2012 (a seguir «decisão impugnada»), o auditor, em nome da Comissão, indeferiu os pedidos de tratamento confidencial apresentados pelas recorrentes, autorizando consequentemente a publicação de informações por estas comunicadas à Comissão com vista a beneficiar do seu programa de clemência.
Na decisão impugnada, o auditor salientou, em primeiro lugar, os limites do seu mandato, que lhe permitiria apenas examinar se uma informação devia ser considerada confidencial e não sanar uma alegada violação das legítimas expectativas das recorrentes face à Comissão.
Por outro lado, referiu que as recorrentes se opunham à publicação de uma nova versão não confidencial mais detalhada da decisão PHP pelo simples facto de esta conter informações fornecidas em aplicação da comunicação sobre a cooperação de 2002 e de a comunicação dessas informações a terceiros ser suscetível de lhes causar prejuízo no contexto de ações de indemnização intentadas nos tribunais nacionais. Ora, segundo o auditor, a Comissão dispõe de uma ampla margem de apreciação para decidir publicar mais do que o essencial das suas decisões. Além disso, as referências a documentos contidos no processo administrativo não constituem, em si mesmas, segredos comerciais ou outras informações confidenciais.
Segundo o auditor, as recorrentes não demonstraram que a publicação de informações que tinham comunicado à Comissão para beneficiarem da sua clemência era suscetível de lhes causar um prejuízo grave. O interesse de uma empresa à qual a Comissão aplicou uma coima por violação do direito da concorrência em que os detalhes do comportamento ilícito que lhe é imputado não sejam divulgados ao público não merece, em qualquer dos casos, nenhuma proteção especial. O auditor recordou, quanto a este ponto, que as ações de indemnização faziam parte integrante da política da União Europeia em matéria de concorrência e que, por isso, as recorrentes não podiam invocar um interesse legítimo em ser protegidas contra o risco de serem objeto de tais ações, em razão da sua participação no cartel visado pela decisão PHP.
Tramitação do processo e pedidos das partes
Por petição entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 3 de agosto de 2012, as recorrentes interpuseram o presente recurso.
Por despacho de 16 de novembro de 2012, Akzo Nobel e o./Comissão (T‑345/12 R), o presidente do Tribunal Geral decidiu, por um lado, suspender a execução da decisão impugnada e, por outro, ordenar à Comissão que se abstenha de publicar uma versão da decisão PHP que seja mais detalhada, no que respeita às recorrentes, do que a versão publicada no sítio Internet da DG COMP desde 2007.
Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 10 de janeiro de 2013, a Comissão requereu ao Tribunal o tratamento prioritário do presente processo, ao abrigo do artigo 55.
o
, n.
o
2, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral.
Por despacho do presidente da Segunda Secção do Tribunal Geral de 7 de junho de 2013, foi admitida a intervenção da CDC Hydrogene Peroxide Cartel Damage Claims (CDC Hydrogene Peroxide) no presente processo, em apoio dos pedidos da Comissão.
Tendo a composição das secções do Tribunal Geral sido alterada, o juiz‑relator foi afetado à Terceira Secção, à qual o processo foi, por conseguinte, distribuído.
Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal Geral (Terceira Secção) decidiu iniciar a fase oral do processo sem deferir o pedido de tratamento prioritário apresentado pela Comissão. No âmbito das medidas de organização do processo, pediu também a apresentação de documentos pelas recorrentes. As recorrentes apresentaram os documentos pedidos no prazo fixado.
Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões orais colocadas pelo Tribunal Geral na audiência de 9 de abril de 2014.
As recorrentes concluem pedindo que o Tribunal se digne:
—
anular total ou parcialmente a decisão impugnada;
—
no caso de o Tribunal considerar que a decisão recorrida implica uma autorização de acesso com base no Regulamento (CE) n.
o
1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (
JO L 145, p. 43
), anular a decisão que contenha tal autorização;
—
condenar a Comissão nas despesas.
Na audiência, os recorrentes, em resposta a uma questão do Tribunal Geral, indicaram que desistiam do segundo pedido, o que ficou exarado na ata da audiência.
A Comissão e a interveniente concluem pedindo que o Tribunal se digne:
—
negar integralmente provimento ao recurso;
—
condenar as recorrentes nas despesas.
Questão de direito
Quanto à admissibilidade
A Comissão sustenta, em substância, que, na medida em que se considere que a carta que enviou às recorrentes em 28 de novembro de 2011 continha uma decisão formal de publicar uma versão não confidencial mais detalhada da decisão PHP, as recorrentes deixaram de poder impugnar a legalidade de tal decisão no presente recurso, uma vez que não pediram a sua anulação no prazo previsto no artigo 263.
o
, sexto parágrafo, TFUE.
A este respeito, importa salientar que, embora seja verdade que, na sua carta de 28 de novembro de 2011, a Comissão informou as recorrentes de que tinha «recentemente decidido» publicar uma nova versão da decisão PHP mais detalhada do que a disponível no sítio Internet da DG COMP desde 2007, o objeto dessa diligência era permitir às recorrentes pedirem que fossem omitidos nessa publicação eventuais segredos comerciais seus ou outras informações confidenciais, em conformidade com as explicações fornecidas no anexo III da referida carta. Esta última não continha, pois, a posição definitiva da Comissão sobre as questões de confidencialidade que estão no cerne do presente litígio.
Isso revela, aliás, que a Comissão, na carta que dirigiu às recorrentes em 15 de março de 2012, não exerceu o caráter definitivo de uma decisão de publicação alegadamente contida na carta de 28 de novembro de 2011, tendo‑as antes convidado a recorrer ao auditor caso pretendessem impugnar o indeferimento pela DG COMP da maior parte dos seus pedidos de confidencialidade.
Há que observar ainda que, na sequência da adoção da decisão impugnada, a Comissão, em resposta a um pedido das recorrentes, enviou ao seu advogado um correio eletrónico do qual resulta que a referida decisão era a única tomada a seu respeito na matéria e que refletia a sua posição definitiva.
Daí resulta que o recurso é admissível.
Quanto ao mérito
As recorrentes invocam três fundamentos em apoio dos seus pedidos de anulação da decisão impugnada. O primeiro é relativo à violação do dever de fundamentação e do direito das recorrentes a uma boa administração, o segundo, à violação do dever de confidencialidade que resulta do artigo 339.
o
TFUE e do artigo 28.
o
, n.
o
2, do Regulamento (CE) n.
o
1/2003 do Conselho, de 16 de dezembro de 2002, relativo à execução das regras de concorrência estabelecidas nos artigos [101.° TFUE] e [102.° TFUE] (
JO 2003, L 1, p. 1
), e, o terceiro à violação das expectativas legítimas dos recorrentes, do princípio da segurança jurídica e do princípio da boa administração.
Quanto ao primeiro fundamento, baseado na insuficiência de fundamentação e a uma violação do direito a uma boa administração
As recorrentes sustentam que a decisão impugnada não está adequadamente fundamentada e viola, portanto, o artigo 296.
o
TFUE, bem como o direito a uma boa administração consagrado no artigo 41.
o
, n.
o
2, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. Afirmam, antes de mais que a decisão impugnada não lhes permite compreender as razões que justificam a rejeição dos argumentos relativos às suas expectativas legítimas, apresentados em apoio dos seus pedidos de tratamento confidencial. Em seguida, as recorrentes sustentam que a decisão impugnada não responde ao seu argumento de que a publicação prevista pela Comissão se afasta da sua prática administrativa anterior. Por último, alegam que o nível de fundamentação exigido no caso em apreço é elevado, uma vez que a decisão impugnada se afasta do critério seguido pela Comissão em 2007, que consistia em publicar uma versão não confidencial da decisão PHP desprovida das informações cujo tratamento confidencial as recorrentes tinham requerido.
A Comissão sustenta que a decisão impugnada, considerada no seu contexto, está suficientemente fundamentada.
Segundo jurisprudência constante, o dever de fundamentar uma decisão individual tem por objetivo permitir ao juiz da União exercer a sua fiscalização da legalidade da decisão e fornecer ao interessado uma indicação suficiente para saber se a decisão é fundada ou se eventualmente enferma de um vício que permita contestar a sua validade, precisando‑se, porém, que o alcance desse dever depende da natureza do ato em causa e do contexto em que foi adotado (acórdão do Tribunal de Justiça de 9 de novembro de 1983, Nederlandsche Banden‑Industrie‑Michelin/Comissão,
322/81, Recueil, p. 3461
, n.
o
14; acórdão do Tribunal Geral de 11 de dezembro de 1996, Van Megen Sports/Comissão,
T-499/95, Colet., p. II-1799
, n.
o
51).
Assim, embora, por força do artigo 296.
o
TFUE, a Comissão seja obrigada a mencionar os elementos de facto e de direito de que depende a justificação legal da decisão e as considerações que a levaram a tomá‑la, não se exige que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um ato cumpre as exigências desta disposição deve ser apreciada à luz não somente do seu teor mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa (v. acórdão do Tribunal de Justiça de 2 de abril de 1998, Comissão/Sytraval e Brink’s France,
C-367/95 P, Colet., p. I-1719
, n.
o
63, e jurisprudência aí referida, e acórdão do Tribunal Geral de 26 de outubro de 2012, CF Sharp Shipping Agencies/Conselho, T‑53/12, n.
o
37). Em especial, um ato desfavorável está suficientemente fundamentado quando tiver sido adotado num contexto conhecido do interessado, que lhe permita compreender o alcance da medida adotada a seu respeito (acórdão do Tribunal Geral de 15 de abril de 2011, República Checa/Comissão,
T-465/08, Colet., p. II-1941
, n.
o
163).
Esse dever de fundamentação está previsto no artigo 8.
o
, n.
o
2, da decisão relativa à função e ao mandato do auditor, conjugado com o n.
o
3 desta disposição, no que respeita às decisões que o auditor é chamado a tomar sobre o tratamento confidencial de determinadas informações no âmbito de processos de aplicação das normas da concorrência.
No caso, resulta tanto das cartas dos recorrentes de 8 de dezembro de 2011 e 9 de janeiro de 2012, enviadas à DG COMP, como da carta que enviaram ao auditor em 10 de abril de 2012 que as recorrentes alegaram, no procedimento administrativo, que a publicação de uma versão da decisão PHP que contivesse informações que tinham comunicado voluntariamente para beneficiar da comunicação de 2002 sobre a cooperação violaria as suas legítimas expectativas. Resulta ainda dessas mesmas cartas que as recorrentes alegaram que essa publicação se afastaria da prática administrativa anterior da Comissão, que consistia em não divulgar a terceiros as informações que lhe eram comunicadas pelas empresas no âmbito do programa de clemência.
Quanto a este ponto, importa salientar que, embora o auditor não tenha especificamente respondido a cada um destes argumentos quanto ao fundo, foi, conforme resulta no essencial do acórdão do Tribunal Geral desta data, Evonik Degussa/Comissão (T‑341/12, n.
os
42 a 44 e 58), para respeitar os limites do mandato que lhe foi conferido pelo presidente da Comissão ao abrigo do artigo 8.
o
da decisão relativa à função e ao mandato do auditor.
No entanto, a decisão impugnada foi tomada no termo de um procedimento administrativo no qual a Comissão foi chamada a responder às objeções de princípio à publicação prevista suscitadas pelas recorrentes, excluídas do âmbito das competências do auditor.
Nestas circunstâncias e a fim de garantir uma proteção jurisdicional efetiva às recorrentes, há que encarar a decisão impugnada no contexto que conduziu à sua adoção e considerar, por conseguinte, que essa decisão inclui implícita mas necessariamente a posição da Comissão relativamente à publicação prevista, manifestada através da DG COMP, na medida em que incide sobre aspetos que não fazem parte do mandato do auditor.
Ora, a decisão impugnada, encarada desta forma, permite às recorrentes compreender os elementos de facto e de direito de que depende a sua justificação legal.
Assim, em primeiro lugar, a Comissão, na carta que enviou às recorrentes em 28 de novembro de 2011, justificou a sua intenção de publicar uma versão não confidencial mais detalhada da decisão PHP por referência a um objetivo de transparência. Por outro lado, numa carta enviada às recorrentes em 20 de dezembro de 2011, a Comissão especificou, no essencial, que a publicação prevista devia ser entendida à luz de um pedido de acesso à versão confidencial da decisão PHP, apresentado ao abrigo do Regulamento n.
o
1049/2001.
Em segundo lugar, embora seja verdade que o auditor declarou a sua incompetência para examinar uma eventual violação das expectativas legítimas dos recorrentes, com o fundamento de que tal exame teria ultrapassado os limites do mandato que retirava do artigo 8.
o
da decisão relativa à função e ao mandato do auditor, a Comissão, na carta endereçada pela sua DG COMP às recorrentes em 15 de março de 2012, respondeu expressamente ao argumento destas últimas de que a publicação controvertida violava as suas expectativas legítimas.
Com efeito, resulta da referida carta, em substância, que, na análise das objeções de princípio à publicação controvertida, a Comissão considerou que lhe competia ponderar, nomeadamente, a proteção dos objetivos das atividades de inquérito, visada pela exceção ao princípio da transparência prevista no artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001, com os interesses legítimos das partes. Por outro lado, a Comissão indicou que um documento não beneficiava de proteção pelo simples facto de ter sido comunicado no âmbito de um pedido de clemência e que a publicação prevista não prejudicava os objetivos das suas atividades de inquérito. A Comissão sublinhou, além disso, que havia que ter em conta, no caso em apreço, o artigo 4.
o
, n.
o
7, do Regulamento n.
o
1049/2001, nos termos do qual as exceções ao direito de acesso aos documentos previstas nos três primeiros números desse artigo se aplicavam unicamente durante o período em que a proteção nele prevista se justificasse à luz do conteúdo do documento. A Comissão deduziu daí que a publicação controvertida não implicava uma quebra da confiança legítima das recorrentes.
Em terceiro lugar, a decisão recorrida menciona vários elementos em apoio do indeferimento dos pedidos de confidencialidade apresentados pelas recorrentes. O auditor salientou, a título preliminar, que as referências a documentos contidos no processo administrativo não constituíam, em si mesmos, segredos comerciais ou outras informações de natureza confidencial. O indeferimento dos pedidos de confidencialidade foi seguidamente justificado, em primeiro lugar, pela margem de apreciação de que beneficia a Comissão para publicar mais do que o essencial das decisões que tomava em aplicação do artigo 23.
o
do Regulamento n.
o
1/2003, em segundo lugar, pelo facto de as recorrentes não terem demonstrado que a publicação das informações que tinham comunicado à Comissão nos termos da comunicação sobre a cooperação de 2002 poderia causar‑lhes um prejuízo grave e, em terceiro lugar, pelo facto de, mesmo supondo que esse risco estivesse demonstrado, resultar da jurisprudência que o interesse das recorrentes em que os detalhes da sua participação numa infração não fossem conhecidos do público não era digno de proteção.
As conclusões a que se chegou no número anterior também levam a rejeitar o argumento das recorrentes de que a decisão impugnada não expõe o que justifica derrogar, no caso em apreço, a prática administrativa anterior da Comissão. Com efeito, mesmo que se admita demonstrada a prática administrativa anterior a que as recorrentes se referem, a decisão impugnada, considerada no contexto da sua adoção, fornece suficientes elementos suscetíveis de lhes permitir compreender as razões pelas quais a Comissão decidiu não as aplicar no caso em apreço.
Por último, quanto ao argumento das recorrentes de que o nível de fundamentação exigido no caso presente é maior do que o habitual, uma vez que a decisão impugnada autoriza a publicação de informações anteriormente consideradas confidenciais pela Comissão, deve ser julgado inoperante. Com efeito, mesmo admitindo que esse reforço da necessidade de fundamentação fosse justificado, haveria que considerar que, atendendo tanto à natureza dos argumentos apresentados pelas recorrentes ao auditor na sua carta de 10 de abril de 2012 como ao contexto em que foi adotada a decisão impugnada, conhecido das recorrentes, a referida decisão expõe de modo suficientemente claro e preciso as razões pelas quais se decidiu, no caso presente, deixar de considerar confidenciais as informações controvertidas.
Por isso, não têm razão as recorrentes quando alegam que a decisão impugnada está insuficientemente fundamentada. Não tendo as recorrentes, de resto, indicado de que modo a sua alegação de inobservância do direito a uma boa administração se distingue da sua argumentação sobre insuficiência de fundamentação da decisão impugnada, esse argumento também não colhe. Daqui resulta que o primeiro fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação do dever de confidencialidade que resulta do artigo 339.
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TFUE e do artigo 28.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1/2003
As recorrentes sustentam que a decisão impugnada viola o dever de confidencialidade que incumbe à Comissão por força do artigo 339.
o
TFUE e do artigo 28.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1/2003. Resulta, com efeito, da jurisprudência que as informações comunicadas voluntariamente à Comissão pelas empresas devem poder beneficiar de proteção contra a divulgação. Ora, as informações cujo tratamento confidencial as recorrentes requereram foram por elas voluntariamente transmitidas à Comissão a fim de beneficiarem da comunicação sobre a cooperação de 2002.
As recorrentes baseiam‑se ainda no artigo 30.
o
do Regulamento n.
o
1/2003, por força do qual a Comissão, na publicação das suas decisões, deve ter em conta o legítimo interesse das empresas em que os seus segredos comerciais não sejam divulgados, e no artigo 16.
o
, n.
o
1, do Regulamento (CE) n.
o
773/2004 da Comissão, de 7 de abril de 2004, relativo à instrução de processos pela Comissão para efeitos dos artigos 81.° [CE] e 82.° [CE] (
JO L 123, p. 18
), por força do qual os segredos comerciais e outras informações confidenciais não devem ser comunicados nem acessíveis.
Os recorrentes alegam igualmente que as informações que comunicaram ao abrigo da comunicação sobre a cooperação de 2002 estão abrangidas pelo sigilo profissional.
Assim, a referida comunicação, nomeadamente nos seus n.
os
29, 32 e 33, prevê o tratamento confidencial das informações contidas nos pedidos de clemência. A proteção conferida a estas informações é confirmada pelo n.
o
6 da comunicação da Comissão relativa à imunidade em matéria de coimas e à redução do seu montante nos processos relativos a cartéis (
JO 2006, C 298, p. 17
, a seguir «comunicação sobre a cooperação de 2006»). Além disso, há que ter em conta o facto de essas informações terem sido comunicadas à Comissão a título oficial, de só serem do conhecimento de um número restrito de pessoas e de a sua divulgação prejudicar gravemente as recorrentes, uma vez que, no âmbito de ações de indemnização propostas contra elas, as coloca em desvantagem de modo significativo relativamente a outros destinatários da decisão PHP que não cooperaram com a Comissão. Por estas razões, a natureza confidencial dessas informações não é afetada pelo decurso do tempo, ao invés de informações comercialmente sensíveis no sentido estrito do termo. O interesse das recorrentes em que essas informações não sejam divulgadas, por outro lado, é digno de proteção uma vez que o tratamento confidencial dessas informações constitui uma condição essencial para o bom funcionamento do programa de clemência da Comissão e, portanto, para a efetividade do direito da União em matéria de cartéis.
As recorrentes contestam, nesse âmbito, a perspetiva da Comissão que consiste em oferecer proteção apenas aos documentos comunicados no quadro de pedidos de clemência ou às declarações prestadas por um requerente de clemência, com exclusão das informações que esses documentos e declarações contêm. No entender das recorrentes, isso viola o direito fundamental à proteção do segredo profissional, garantido pelo artigo 339.
o
TFUE. Na audiência, os recorrentes acrescentaram que a publicação da versão não confidencial mais detalhada prevista pela Comissão equivaleria a contornar as exceções ao direito de acesso aos documentos das instituições previstas no Regulamento n.
o
1049/2001, bem como as regras específicas de acesso aos processos de inquérito em matéria de concorrência previstas no Regulamento n.
o
1/2003.
Por último, segundo as recorrentes, a publicação da versão não confidencial da decisão PHP em 2007 responde ao objetivo de o público em geral ser informado dos fundamentos em que assenta essa decisão. Através da publicação de uma versão não confidencial mais completa da decisão PHP, a Comissão pretende na realidade a facilitar a ação de indemnização intentada pela interveniente no Landgericht Dortmund (Tribunal Regional de Dortmund, Alemanha). A decisão recorrida reflete a este respeito uma mudança mais geral da política de publicação da Comissão em matéria de cartéis, destinada a prestar assistência aos autores de ações de indemnização intentadas contra participantes nesse tipo de infração ao direito da concorrência. Na falta de uma reforma do quadro jurídico aplicável, a decisão de publicar uma versão não confidencial mais detalhada da decisão PHP não se justifica. Com efeito, o artigo 28.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
1/2003 proíbe a utilização de informações recolhidas no âmbito do inquérito para fins alheios a este e protege, assim, os interesses de empresas envolvidas nas investigações da Comissão contra a utilização dessas informações no âmbito de ações cíveis. As recorrentes acrescentaram ainda, na audiência, em substância, que, de qualquer modo, o interesse das eventuais vítimas de um cartel em obter informações precisas a respeito do seu processamento está suficientemente protegido através da faculdade de os tribunais nacionais pedirem à Comissão que lhes comunique essas informações.
A Comissão e a interveniente contestam esta argumentação.
A este respeito, o Tribunal salienta, a título preliminar, que os argumentos relativos a uma violação da confiança legítima alegadamente adquirida pelas recorrentes em razão das comunicações sobre a cooperação de 2002 e 2006, bem como da prática anterior da Comissão, apresentados em apoio do segundo fundamento, se confundem, no essencial, com uma parte da argumentação desenvolvida em apoio do terceiro fundamento. Estes argumentos serão, portanto, examinados nesse âmbito.
Importa recordar que, nos termos do artigo 339.
o
TFUE, os membros das instituições da União, os membros dos Comités, bem como os funcionários e agentes da União são obrigados, mesmo após a cessação das suas funções, a não divulgar as informações que, por sua natureza, estejam abrangidas pelo segredo profissional, designadamente as respeitantes às empresas e respetivas relações comerciais ou elementos dos seus preços de custo.
Nos termos do artigo 28.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
1/2003, as informações recolhidas pela Comissão no decurso dos inquéritos que leva a cabo ao abrigo do referido regulamento, nos termos dos seus artigos 17.° a 22, só podem, sem prejuízo da aplicação dos artigos 12.° e 15.° desse mesmo regulamento, ser utilizadas para os fins para que foram obtidas. O artigo 28.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1/2003, que completa a regra de conduta prevista no artigo 339.
o
TFUE no âmbito de aplicação do referido regulamento, precisa, nomeadamente, que, sem prejuízo da cooperação entre a Comissão e as autoridades da concorrência dos Estados‑Membros, bem como da possibilidade de os destinatários de uma comunicação de acusações consultarem o processo de inquérito, a Comissão e as referidas autoridades, os seus funcionários, agentes e outras pessoas que trabalham sob a supervisão dessas autoridades, bem como os agentes e funcionários públicos de outras autoridades dos Estados‑Membros, não podem divulgar as informações obtidas ou trocadas nos termos do referido regulamento e que, pela sua natureza, estejam abrangidas pelo segredo profissional.
Por outro lado, por força do artigo 30.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
1/2003, a Comissão publicará nomeadamente as decisões em que aplica coimas às empresas ou associações de empresas que considera responsáveis por uma infração ao direito da União em matéria de cartéis. Segundo o artigo 30.
o
, n.
o
2, desse regulamento, a referida publicação menciona as partes interessadas e o conteúdo essencial da decisão, incluindo as sanções aplicadas, mas deve ter em conta o legítimo interesse das empresas em que os seus segredos comerciais não sejam divulgados.
O artigo 16.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
773/2004 prevê, por seu lado, no essencial, que a Comissão não pode facultar o acesso a informações, incluindo documentos, contidas no processo de inquérito na medida em que contenham segredos comerciais ou outras informações confidenciais de qualquer pessoa.
Por último, o artigo 8.
o
, n.
os
1 a 3, da decisão relativa à função e ao mandato do auditor dispõe o seguinte:
«1.   Sempre que a Comissão tiver a intenção de divulgar informações suscetíveis de constituir segredos comerciais ou outras informações confidenciais de qualquer empresa ou pessoa, a [DG COMP] deve comunicar‑lhes por escrito tal intenção e as respetivas razões. Ser‑lhes‑á fixado um prazo para apresentarem por escrito eventuais observações.
2.   Sempre que a empresa ou a pessoa em causa levantar objeções à divulgação das informações pode remeter o assunto para o Auditor. Se o Auditor considerar que as referidas informações podem ser divulgadas, uma vez que não constituem segredo comercial nem outras informações confidenciais ou pelo facto de a sua divulgação se justificar por razões de interesse primordial, tal é indicado em decisão fundamentada, que é notificada à empresa ou à pessoa em causa. A decisão indica a data a partir da qual a informação será divulgada. Este prazo não pode ser inferior a uma semana a contar da data da notificação.
3.   Os n.
os
1 e 2 aplicam‑se,
mutatis mutandis
, à divulgação de informações mediante publicação no
Jornal Oficial da União Europeia
.»
No caso, as recorrentes não negam ter participado no cartel que deu origem à adoção da decisão PHP. Sustentam, em contrapartida, que a confidencialidade das informações controvertidas resulta unicamente do facto de terem sido transmitidas voluntariamente à Comissão, no âmbito do programa de clemência, e que a publicação prevista é assim suscetível de comprometer a proteção dos objetivos das atividades de inquérito da Comissão.
Uma vez que o domínio das informações abrangidas pelo segredo profissional se estende para além dos segredos comerciais das empresas (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 7 de novembro de 1985, Adams/Comissão,
145/83, Recueil, p. 3539
, n.
o
34, e acórdão do Tribunal Geral de 30 de maio de 2006, Bank Austria Creditanstalt/Comissão,
T-198/03, Colet., p. II-1429
, n.
o
29), há que determinar, sem prejuízo da análise do mérito do terceiro fundamento, se, como sustentam as recorrentes, as informações devem beneficiar de proteção, a esse título, pelo simples facto de terem sido voluntariamente transmitidas por uma empresa à Comissão com o objetivo de beneficiar do programa de clemência.
Nos termos do artigo 1.
o
, segundo parágrafo, TUE, na União, as decisões são tomadas no maior respeito do princípio da abertura. Este princípio reflete‑se no artigo 15.
o
TFUE, que garante, sob determinadas condições, um direito de acesso dos cidadãos aos documentos das instituições. Em conformidade com este princípio, e na falta de disposições que ordenem ou proíbam expressamente uma publicação, a faculdade de as instituições divulgarem os atos que adotam é a regra, existindo no entanto exceções na medida em que o direito da União, designadamente através de disposições que garantam o respeito do segredo profissional, se oponha a uma divulgação desses atos ou das informações que estes contêm (v., por analogia, acórdão Bank Austria Creditanstalt/Comissão, já referido no n.
o
59
supra
, n.
o
69).
Nem o artigo 339.
o
TFUE nem o artigo 28.
o
do Regulamento n.
o
1/2003 indicam expressamente quais as informações, para além dos segredos comerciais, abrangidas pelo segredo profissional. Ora, não se pode inferir do artigo 28.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1/2003 que é esse o caso de todas as informações recolhidas em aplicação do referido regulamento, com exceção daquelas cuja publicação é obrigatória por força do seu artigo 30.
o
Com efeito, como o artigo 339.
o
TFUE, o artigo 28.
o
do Regulamento n.
o
1/2003, que completa e dá execução a essa disposição do direito primário no domínio das regras da concorrência aplicáveis às empresas, opõe‑se apenas à divulgação de informações que, pela sua natureza, estejam abrangidas pelo segredo profissional (v., por analogia, acórdão Bank Austria Creditanstalt/Comissão, referido no n.
o
59
supra
, n.
o
70).
Além disso, é certo que, segundo os n.
os
75 do acórdão Bank Austria/Comissão, já referido no n.
o
59
supra
, e 64 do acórdão de 12 de outubro de 2007, Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Comissão,
T-474/04, Colet., p. II-4225
, na medida em que a confidencialidade de certas informações está protegida por uma exceção ao direito de acesso aos documentos prevista no artigo 4.
o
do Regulamento n.
o
1049/2001, essa proteção é pertinente para verificar se a Comissão respeitou a proibição que lhe é imposta pelo artigo 28.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1/2003 de divulgar as informações que, por sua natureza, estejam abrangidas pelo segredo profissional.
Todavia, após a prolação desses acórdãos, o Tribunal de Justiça interpretou o artigo 4.
o
do Regulamento n.
o
1049/2001 de maneira a que seja permitido às instituições basearem‑se, a este respeito, em presunções gerais aplicáveis a certas categorias de documentos, uma vez que podem ser opostas considerações similares de ordem geral a pedidos de divulgação respeitantes a documentos da mesma natureza. Esta interpretação impõe‑se quando a regulamentação que rege o processo previr igualmente regras estritas quanto ao tratamento das informações obtidas ou apuradas no quadro desse procedimento (acórdão do Tribunal de Justiça de 28 de junho de 2012, Comissão/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, n.
os
108, 116 e 118). Ora, é esse precisamente o caso dos artigos 27.° e 28.°, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1/2003 e dos artigos 6.°, 8.°, 15.° e 16.° do Regulamento n.
o
773/2004, que regem de maneira restritiva o uso dos documentos constantes do processo relativo a um processo de aplicação do artigo 101.
o
TFUE (acórdão do Tribunal de Justiça de 27 de fevereiro de 2014, Comissão/EnBW Energie Baden‑Württemberg, C‑365/12 P, n.
o
86). Neste contexto, tomar em consideração o artigo 4.
o
do Regulamento n.
o
1049/2001 para proibir a Comissão de publicar qualquer informação cujo acesso pudesse recusar ao abrigo desta última disposição invocando uma presunção geral esvaziaria se substância o artigo 30.
o
do Regulamento n.
o
1/2003. Com efeito, essa interpretação teria por efeito privar a Comissão da possibilidade de publicar mesmo o essencial da sua decisão, na medida em que este resultasse necessariamente dos elementos do processo da investigação. Por outro lado, tem igualmente por efeito prático inverter o ónus da prova, que, em matéria de tratamento confidencial, incumbe ao requerente de tal tratamento, pois bastar‑lhe‑ia invocar a presunção geral que as instituições podem invocar nas condições acima descritas e obrigar de facto a Comissão a demonstrar que a informação controvertida pode ser incluída na versão publicada da sua decisão.
Ora, contrariamente ao que sustentam, em substância, as recorrentes, a divulgação de informações a propósito de uma infração ao direito da concorrência da União por intermédio da publicação de uma decisão que pune essa infração, com base no artigo 30.
o
do Regulamento n.
o
1/2003, não pode, em princípio, ser confundida com um acesso por terceiros a documentos que constam do processo de inquérito da Comissão relativo a essa infração. Assim, no presente processo, a publicação de informações relativas aos factos constitutivos da infração que não figuram na versão não confidencial da decisão PHP publicada em 2007, a ocorrer, não teria por resultado a comunicação a terceiros de pedidos de clemência apresentados pelas recorrentes à Comissão, de atas das declarações orais dos recorrentes que consignassem as declarações verbais prestadas no programa de clemência, ou mesmo de documentos voluntariamente apresentados à Comissão no inquérito.
É à luz destes princípios que importa examinar os três requisitos cumulativos que devem estar preenchidos para que as informações, pela sua natureza, entrem no âmbito do segredo profissional e beneficiem assim de uma proteção contra a divulgação ao público, a saber, em primeiro lugar, o de essas informações só serem do conhecimento de um número restrito de pessoas, em segundo lugar, o de a sua divulgação poder causar um prejuízo sério à pessoa que as forneceu ou a terceiros e, por último, em terceiro lugar, o de os interesses suscetíveis de ser lesados pela divulgação de tais informações serem objetivamente dignos de proteção (acórdão Bank Austria Creditanstalt/Comissão, já referido no n.
o
59
supra
, n.
o
71, e Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Comissão, referido no n.
o
62
supra
, n.
o
65).
A Comissão sustenta que o primeiro requisito não está preenchido no caso presente, uma vez que as informações que lhe foram transmitidas pelas recorrentes no inquérito figuravam no processo ao qual os outros destinatários da decisão PHP tiveram acesso.
Esta argumentação deve ser rejeitada. Com efeito, há que fazer uma distinção entre a proteção a conceder às informações abrangidas pelo segredo profissional relativamente a pessoas, a empresas ou a associações de empresas que beneficiem do direito de audiência num processo de aplicação das regras da concorrência e a proteção a conceder a tais informações relativamente ao público em geral [acórdão Bank Austria Creditanstalt/Comissão, já referido no n.
o
59
supra
, n.
o
29; v. igualmente, por analogia, despacho do vice‑presidente do Tribunal de Justiça do 10 de setembro de 2013, Comissão/Pilkington Group, C‑278/13 P (R), n.
os
56 e 57].
Assim, a obrigação de os funcionários e agentes das instituições não divulgarem as informações que possuam que estejam abrangidas pelo segredo profissional, enunciada no artigo 339.
o
TFUE e executada, no domínio das regras da concorrência aplicáveis às empresas, pelo artigo 28.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1/2003, é atenuada no que respeita às pessoas às quais o artigo 27.
o
, n.
o
2, do referido regulamento concede o direito de audiência. A Comissão pode comunicar a essas pessoas algumas informações abrangidas pelo segredo profissional, desde que tal comunicação seja necessária para o bom decurso da instrução. Em tais circunstâncias, todavia, há que considerar que essas informações só são do conhecimento de um número restrito de pessoas.
Daqui resulta que a regra prevista no artigo 27.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1/2003, que consagra o direito de as partes envolvidas no inquérito da Comissão acederem ao processo administrativo, não prejudica a proteção contra a divulgação ao público em geral das informações comunicadas à Comissão no decurso da investigação e cobertos pelo segredo profissional.
Quanto ao segundo requisito, as recorrentes sustentam que a divulgação das informações que comunicaram à Comissão no programa de clemência as prejudicaria gravemente uma vez que, no âmbito de ações de indemnização intentadas contra elas, as coloca em desvantagem de modo significativo relativamente a outros destinatários da decisão PHP que não colaboraram com a Comissão. Acresce que, segundo afirmam, essa divulgação pode igualmente lesar o interesse público uma vez que é suscetível de dissuadir as empresas de denunciarem futuras infrações ao artigo 81.
o
CE.
A Comissão contesta este ponto de vista, alegando que a divulgação das informações controvertidas não pode causar um prejuízo sério às recorrentes, uma vez que a sua posição alegadamente menos favorável no âmbito de ações cíveis é apenas a consequência legítima da sua participação numa infração ao direito da concorrência da União.
Todavia, não se pode deixar de observar que esta objeção da Comissão é exclusivamente relativa à legitimidade do interesse das recorrentes na proteção da confidencialidade das informações controvertidas, que é o cerne da terceira condição examinada nos n.
os
79 a 89
infra
, e não o caráter sério, de modo objetivo, do prejuízo que possam sofrer as recorrentes no caso de essas informações virem a ser levadas ao conhecimento do público.
Ora, a este propósito, é pacífico que as informações controvertidas, cuja publicação depende da decisão da causa, consistem, no essencial, na descrição de elementos constitutivos da infração ao artigo 81.
o
CE punida pela Comissão na decisão PHP.
Assim, embora seja certo que a Comissão não fundamentou especificamente a decisão impugnada por referência ao objetivo de facilitar os pedidos de indemnização nos tribunais nacionais, resulta dos autos que,
prima facie
, a publicação da versão não confidencial mais completa da decisão PHP prevista pela Comissão, em especial, a parte da referida decisão relativa à descrição do funcionamento do cartel, é suscetível de permitir à interveniente, que representa os interesses de empresas que se considerem lesadas pela infração ao direito da concorrência aí declarada, demonstrar mais facilmente a responsabilidade civil das recorrentes e de outras empresas participantes nessa infração e eventualmente a sua extensão, no âmbito da ação de indemnização que propôs no Landgericht Dortmund.
Com efeito, essa versão revela de forma detalhada os contactos colusórios ou acordos anticoncorrenciais nos quais as recorrentes participaram, referindo, nomeadamente, nomes de produtos abrangidos pelos referidos contactos ou acordos, números relativos aos preços praticados e os objetivos prosseguidos pelos participantes em termos de preços e de repartição das quotas de mercado. Essas informações são adequadas a facilitar a demonstração do seu dano por pessoas singulares ou coletivas que, como as empresas cujos interesses são representados pela interveniente, se considerarem lesadas pela infração ao artigo 81.
o
CE sancionada na decisão PHP, bem como o nexo causal entre a infração e o dano alegado.
Há que salientar ainda que, para além das explicações fornecidas pela interveniente a este respeito nas alegações de intervenção e na audiência, a Comissão sublinhou, nos seus articulados, que a aplicação na esfera privada da proibição contida no artigo 81.
o
CE é favorecida pela publicação da nova versão não confidencial que prevê.
Consequentemente, e sem que seja sequer necessário, nesta fase do raciocínio, conhecer da questão de saber se, como afirmam as recorrentes, a publicação das informações controvertidas as desfavorece, no âmbito da ação de indemnização, relativamente a outras empresas que participaram na infração punida na decisão PHP, mas que não tiveram o mesmo espírito de cooperação, há que dar como provado que a divulgação das informações cujo tratamento confidencial as recorrentes requereram seria suscetível de lhes causar um prejuízo sério.
O segundo requisito acima referido no n.
o
65 está, portanto, preenchido no caso presente.
Por último, quanto ao terceiro requisito, importa recordar que este implica que a apreciação do caráter confidencial de uma informação necessita de uma ponderação entre os interesses legítimos que se opõem à sua divulgação e o interesse geral em que as atividades das instituições decorram no maior respeito possível do princípio da abertura (acórdãos Bank Austria Creditanstalt/Comissão, já referido no n.
o
59
supra
, n.
o
71, e Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Comissão, referido no n.
o
62
supra
, n.
o
65).
A este propósito, no tocante, em primeiro lugar, ao argumento das recorrentes de que a publicação prevista as expõe ao risco acrescido de serem condenadas em ações cíveis intentadas contra elas, designadamente pela interveniente, devido à sua participação na infração punida na decisão PHP, importa desde logo realçar que o interesse de uma empresa à qual a Comissão aplicou uma coima por violação do direito da concorrência em que os detalhes do seu comportamento ilícito não sejam divulgados ao público não merece nenhuma proteção especial, em princípio, tendo em conta o interesse do público em conhecer o mais amplamente possível os motivos de toda e qualquer ação da Comissão, o interesse dos operadores económicos em saber quais são os comportamentos suscetíveis de os expor a sanções e o interesse das pessoas lesadas pela infração em conhecerem os pormenores de modo a poderem exercer, se for caso disso, os seus direitos contra as empresas punidas e tendo em conta a possibilidade de essa empresa submeter essa decisão a fiscalização jurisdicional (acórdão Bank Austria Creditanstalt/Comissão, já referido no n.
o
59
supra
, n.
o
78, e Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Comissão, referido no n.
o
62
supra
, n.
o
72; v., por analogia, acórdão do Tribunal da EFTA de 21 de dezembro de 2012, a DB Schenker/EFTA Surveillance Authority, E‑14/11, Report of the EFTA Court, p. 1178, n.
o
189).
Daqui decorre que as recorrentes não podem legitimamente opor‑se à publicação, pela Comissão, de informações que revelem detalhadamente a sua participação na infração punida na decisão PHP pelo facto de essa publicação as expor ao risco acrescido de terem de assumir as consequências, em termos de responsabilidade civil, da sua participação na referida infração.
No entanto, independentemente do terceiro fundamento, as recorrentes alegam, no essencial, que a decisão impugnada, ao dissuadir as empresas de denunciarem as infrações ao direito da concorrência da União de que tenham conhecimento e de cooperarem com a Comissão a fim de beneficiarem do seu programa de clemência, pode prejudicar a eficácia da política de luta contra as infrações ao direito da União em matéria de cartéis. Ora, esse interesse é digno de proteção uma vez que o programa de clemência tem um impacto importante na eficácia global do direito da União em matéria de cartéis. Em substância, acrescentam que, uma vez que as informações cuja publicação está prevista lhes dizem mais respeito do que a outras empresas que não requereram clemência, tal publicação coloca‑as em desvantagem de forma desproporcionada em processos nos tribunais nacionais, o que põe em causa a eficácia do programa de clemência.
A este respeito, há que salientar, por um lado, que a eficácia dos programas de clemência poderia ser afetada pela comunicação dos documentos relativos a um procedimento de clemência às pessoas que pretendem propor uma ação de indemnização, mesmo que as autoridades nacionais de concorrência ou a Comissão concedam ao requerente de clemência uma isenção total ou parcial da coima que teriam podido aplicar (v., por analogia, acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de junho de 2011, Pfleiderer,
C-360/09, Colet., p. I-5161
, n.
o
26). Com efeito, uma pessoa envolvida numa violação do direito da concorrência, face à eventualidade de tal comunicação, poderá ser dissuadida de utilizar a possibilidade oferecida por esses programas de clemência, tendo em conta nomeadamente o facto de os documentos comunicados à Comissão ou as declarações efetuadas junto dela para esse efeito poderem ter caráter autoincriminatório.
Por outro lado, o direito de obter a reparação dos danos causados por um contrato ou um comportamento suscetível de restringir ou de falsear a concorrência é suscetível de contribuir substancialmente para a manutenção de uma concorrência efetiva na União (v. acórdão do Tribunal de Justiça de 6 de novembro de 2012, Otis e o., C‑199/11, n.
o
42 e jurisprudência aí referida), e contribui assim para a realização de um objetivo de interesse público (v., neste sentido e por analogia, acórdão DB Schenker/EFTA Authority, referido no n.
o
80
supra
, n.
o
132).
Foi pela aplicação destes princípios que o Tribunal de Justiça, questionado por via prejudicial no âmbito de litígios relativos a pedidos de empresas que se consideravam lesadas por infrações ao direito da concorrência de acederem aos processos de inquérito na posse das autoridades nacionais da concorrência, convidou os tribunais nacionais chamados a conhecer destes litígios a ponderarem os interesses que justificam a comunicação das informações fornecidas voluntariamente por requerentes de clemência e a proteção destas (acórdãos do Tribunal de Justiça Pfleiderer, n.
o
83
supra
, n.
o
30, e de 6 de junho de 2013, Donau Chemie e o., C‑536/11, n.
os
30 e 31).
Importa apreciar o alcance desta jurisprudência no caso presente.
Como acima resulta do n.
o
64, o presente processo não diz respeito à impugnação de uma recusa de acesso a documentos de um processo em matéria de concorrência, no cerne dos processos que deram origem aos acórdãos Pfleiderer, n.
o
83
supra
, e Donau Chemie e o., n.
o
85
supra
, mas sim à publicação pretendida pela Comissão de certas informações contidas nos documentos ou declarações que lhe foram apresentados voluntariamente pelas recorrentes para beneficiarem do programa de clemência.
No caso, as recorrentes limitam‑se a afirmar, em termos gerais, que a publicação das informações que comunicaram voluntariamente na investigação na expectativa de beneficiarem do programa de clemência prejudica o objetivo das atividades de inquérito da Comissão.
Nestas condições, não se pode deixar de observar que, mesmo admitindo a sua veracidade, essa afirmação não revela a existência de uma norma jurídica que a Comissão viole pelo simples facto de a publicação prevista nas informações fornecidas no âmbito da clemência poder ter impacto na execução do referido programa à luz dos futuros inquéritos. Além disso, este argumento especial envolve o interesse do público em conhecer o mais amplamente possível os motivos de toda e qualquer ação da Comissão, o de os operadores económicos se informarem dos comportamentos suscetíveis de os expor a sanções e, por último, o da Comissão em preservar o efeito útil do seu programa de clemência. Ora, estes interesses específicos não são das recorrentes, uma vez que compete unicamente à Comissão ponderar, nas circunstâncias do caso concreto, a eficácia do programa de clemência, por um lado, e o interesse do público e dos operadores económicos em se informarem sobre o conteúdo da sua decisão e de atuar com o objetivo de protegerem os seus direitos, por outro.
Esta conclusão não pode ser posta em causa pelo argumento das recorrentes de que, no essencial, as informações cujo tratamento confidencial requereram não são essenciais para a compreensão do dispositivo da decisão PHP nem estão abrangidas, portanto, pela obrigação de publicação que incumbe à Comissão por força do artigo 30.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1/2003. Com efeito, sem que seja necessário apreciar se é esse o caso, basta observar que, atendendo à consideração acima feita no n.
o
80, esta disposição não tem por objetivo restringir a liberdade da Comissão de publicar voluntariamente uma versão da sua decisão mais completa do que o mínimo necessário e de aí incluir igualmente informações cuja publicação não é exigida, desde que a sua divulgação não seja incompatível com a proteção do segredo profissional (acórdão Bank Austria Creditanstalt/Comissão, já referido no n.
o
59
supra
, n.
o
79).
De igual modo, não pode ser aceite o argumento que as recorrentes baseiam no artigo 16.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
773/2004, uma vez que, como resulta destas considerações, não demonstraram que as informações cujo tratamento confidencial pediam constituem segredos comerciais ou outras informações confidenciais.
Nestas circunstâncias, há que julgar igualmente inoperante o argumento das recorrentes de que o caráter confidencial das informações controvertidas não é afetado pelo decurso do tempo.
Quanto à referência feita pelas recorrentes ao acórdão do Tribunal de Justiça de 16 de julho de 1992, Asociación Española de Banca Privada e o. (
C-67/91, Colet., p. I-4785
), não é relevante para o caso em apreço, uma vez que esse processo se distingue do presente processo num ponto essencial.
Com efeito, sem que seja sequer necessário recordar as diferenças existentes entre o artigo 20.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
17 do Conselho, de 6 de fevereiro de 1962, Primeiro Regulamento de execução dos artigos [81.° CE] e [82.° CE] (
JO 1962, 13, p. 204
; EE 08 F1 p. 22), e o artigo 28.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
1/2003, que o substitui, basta observar que esse acórdão dizia respeito à utilização pelas autoridades nacionais, como meios de prova, de informações recolhidas pela Comissão junto de empresas e que não tinham sido mencionadas numa decisão desta que punia uma infração ao direito da concorrência, publicada nas condições previstas no artigo 21.
o
do Regulamento n.
o
17, tendo o Tribunal de Justiça declarado que essa utilização era proibida por ser alheia ao motivo pelo qual essas informações tinham sido recolhidas (acórdão Asociación Española de Banca Privada e o., n.
o
93
supra
, n.
os
35 a 38 e 47 a 54).
Ao invés, como resulta do acórdão de 22 de maio de 2008, Evonik Degussa/Comissão, acima referido no n.
o
34 (n.
os
170 a 175), a publicação, pela Comissão Europeia, de uma versão não confidencial das decisões que toma nos termos do artigo 23.
o
do Regulamento n.
o
1/2003 e que contenham informações que lhe foram transmitidas voluntariamente por empresas com vista a beneficiarem do programa de clemência não pode ser qualificada de alheia ao motivo pelo qual as referidas informações foram obtidas.
Daí resulta que o segundo fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao terceiro fundamento, relativo à violação da confiança legítima das recorrentes, do princípio da segurança jurídica e do princípio da boa administração
As recorrentes alegam que a decisão impugnada, na medida em que autoriza a publicação de uma versão não confidencial da decisão PHP que contém informações por elas apresentadas voluntariamente à Comissão no âmbito do programa de clemência, viola as suas expectativas legítimas e, assim, o princípio da segurança jurídica e o direito a uma boa administração, consagrado no artigo 41.
o
da Carta dos Direitos Fundamentais.
As recorrentes afirmam, antes de mais, a este propósito, que as comunicações sobre a cooperação de 2002 e de 2006 lhes incutiram garantias precisas quanto à preservação do caráter confidencial das informações que comunicaram à Comissão nos termos do pedido de clemência que apresentaram. Essas garantias decorrem não apenas do teor dessas comunicações, particularmente da referência ao facto de os requerentes de clemência poderem ser dissuadidos de cooperar se a sua posição nas ações cíveis for menos favorável do que a de empresas que não cooperaram, mas também da prática anterior da Comissão. As recorrentes salientam que a Comissão só muito recentemente alterou a sua política em matéria de proteção das declarações e dos documentos apresentados voluntariamente pelas empresas no âmbito do seu programa de clemência.
As recorrentes contestam, além disso, o argumento da Comissão de que esta não tinha por prática, até agora, deferir os pedidos de confidencialidade relacionados com as informações que lhe tinham sido comunicadas voluntariamente no âmbito do seu programa de clemência. Referem, a este respeito, várias decisões anteriores da Comissão que aplicaram coimas por violação do artigo 81.
o
CE. Embora seja certo que as recorrentes admitem que existem casos em que as decisões que declaram infrações ao artigo 81.
o
CE foram publicadas com ocultação das informações apresentadas à Comissão a título da clemência, não se pode excluir a possibilidade de isso resultar do facto de as empresas que tinham comunicado essas informações não terem requerido o seu tratamento confidencial.
A confiança legítima das recorrentes tem igualmente origem no facto de a Comissão já ter publicado uma versão não confidencial da decisão PHP em 2007, de essa versão não ter sido apresentada como provisória e de as regras aplicáveis em matéria de publicação não preverem a possibilidade de publicar uma versão não confidencial mais pormenorizada da referida decisão. O presente processo distingue‑se, quanto a este último ponto, de outros processos em que a Comissão publicou versões não confidenciais provisórias de decisões que declaravam infrações ao artigo 81.
o
CE, na expectativa de uma solução definitiva das questões de confidencialidade.
A Comissão e a interveniente contestam esta argumentação.
A este respeito, importa salientar, a título preliminar, que, de acordo com o raciocínio acima exposto nos n.
os
34 a 36, a decisão impugnada deve ser encarada no contexto do procedimento administrativo que conduziu à sua adoção e que a referida decisão inclui a posição da Comissão relativamente à publicação prevista, na medida em que versa sobre aspetos não pertencentes ao mandato do auditor.
Daí resulta que o mero facto de o auditor não ser competente para se pronunciar sobre os argumentos das recorrentes relativos à violação dos princípios da confiança legítima e da segurança jurídica não prejudica a competência do juiz da União para se pronunciar sobre tais argumentos no âmbito do presente recurso (v., por analogia, acórdão Evonik Degussa/Comissão, referido no n.
o
34
supra
, n.
o
133).
Quanto ao mérito, há que recordar que, ao adotar regras de conduta como as contidas nas comunicações sobre a cooperação de 2002 e de 2006 e ao anunciar, através da sua publicação, que as aplicará no futuro aos casos a que essas regras dizem respeito, a Comissão autolimita‑se no exercício do seu poder de apreciação e não pode afastar‑se dessas regras, sem justificação, sob pena de poder ser sancionada, eventualmente, por violação de princípios gerais do direito, tais como os da igualdade de tratamento ou da proteção da confiança legítima (v., neste sentido e por analogia, acórdão do Tribunal de Justiça de 28 de junho de 2005, Dansk Rørindustri e o./Comissão,
C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P a C-208/02 P e C-213/02 P, Colet., p. I-5425
, n.
o
211; acórdão do Tribunal Geral de 8 de outubro de 2008, Carbone‑Lorraine/Comissão,
T-73/04, Colet., p. II-2661
, n.
o
71).
Além disso, é jurisprudência assente que pode invocar o princípio da confiança legítima qualquer sujeito de direito no qual uma instituição da União tenha incutido esperanças fundadas na sequência de garantias precisas que essa instituição lhe tenha dado [acórdãos do Tribunal de Justiça de 11 de março de 1987, Van den Bergh en Jurgens e Van Dijk Food Products (Lopik)/CEE,
265/85, Colet., p. I-1155
, n.
o
44, e de 16 de dezembro de 2010, Kahla Thüringen Porzellan/Comissão,
C-537/08 P, Colet., p. I-12917
, n.
o
63].
No caso, em primeiro lugar, há que rejeitar o argumento das recorrentes de que a proibição de a Comissão publicar em todas as circunstâncias informações constantes dos pedidos de clemência ou das declarações efetuadas a título do programa de clemência resulta das comunicações sobre a cooperação de 2002 ou mesmo de 2006.
É certo que resulta dos n.
os
32 e 33 da comunicação sobre a cooperação de 2002 que «[q]ualquer declaração escrita feita à Comissão [a esse título... não] poderá ser divulgada ou utilizada para outros fins que não os da aplicação do artigo 81.
o
[CE]» e que «[a] Comissão considera que, na generalidade, a divulgação, em qualquer altura, de documentos recebidos no contexto [de um pedido de clemência] prejudicaria a proteção do objetivo das atividades de inspeção e inquérito, na aceção do n.
o
2 do artigo 4.
o
do Regulamento (CE) n.
o
1049/200». É certo também que a Comissão precisou na sua comunicação sobre a cooperação de 2006, cuja adoção é posterior ao período em que as recorrentes cooperaram no inquérito que conduziu à decisão PHP, por um lado, que as iniciativas de determinadas empresas de lhe submeterem espontaneamente o que sabiam de um cartel, bem como o seu papel no cartel, «não dev[eriam] ser desencorajadas por decisões que determinem a apresentação coerciva de provas documentais no âmbito de uma ação cível» (n.
o
6) e, por outro lado, que «[s]erá negado acesso a outras partes [às declarações das empresas]», efetuadas a título da clemência (n.
o
33).
Todavia, como sublinha corretamente a Comissão, estes diversos compromissos são relativos apenas à divulgação dos documentos que lhe são apresentados voluntariamente pelas empresas que pretendem beneficiar do programa de clemência e às declarações efetuadas por estas mesmas empresas a esse título. Aliás, é designadamente à luz desses compromissos que se deve compreender a decisão da Comissão, a que esta última faz referência nos seus articulados, de recusar à EnBW Energie Baden‑Württemberg AG o acesso à totalidade dos documentos constantes do processo administrativo relativo ao processo COMP/F/38.899 — Mecanismos de comutação isolados a gás.
Estes compromissos fornecem, além disso, um esclarecimento sobre o motivo que serviu de base à decisão da Comissão de suprimir, na versão não confidencial mais detalhada da decisão PHP cuja publicação está prevista, todas as informações que pudessem permitir identificar direta ou indiretamente a fonte das informações que lhe foram transmitidas pelas recorrentes com vista a beneficiar do programa de clemência.
Em segundo lugar, importa observar que a distinção refletida nos n.
os
106 a 109
supra
não é contrariada pelas declarações ou tomadas de posição da Comissão a que as recorrentes se referem.
Assim, em primeiro lugar, quanto ao excerto do ofício enviado pelo diretor‑geral da DG COMP a um magistrado dos Estados Unidos da América em outubro de 2011, no qual se indicava que «[a] política constante da Comissão é que as declarações especificamente redigidas pelas empresas para serem apresentadas no âmbito do programa de clemência, estão protegidas contra a divulgação antes e depois do inquérito», este não é pertinente no caso presente. Com efeito, como observa acertadamente a Comissão, essa passagem limita‑se a refletir a vontade de proteger contra a divulgação as declarações que sejam efetuadas pelas empresas no âmbito do programa de clemência. Em contrapartida, não se infere desta passagem que o diretor‑geral da DG COMP tenha sugerido a existência de uma política da Comissão que garantisse a confidencialidade de toda a informação voluntariamente transmitida por uma empresa requerente do programa de clemência, nomeadamente no âmbito da publicação das decisões que a Comissão toma com fundamento no artigo 23.
o
do Regulamento n.
o
1/2003.
Um raciocínio análogo é aplicável na passagem das declarações feitas pela Comissão enquanto
amicus curiae
na High Court of Justice (England & Wales) [Supremo Tribunal de Justiça (Inglaterra e País de Gales), Reino Unido] em novembro de 2011, referido pelas recorrentes, uma vez que a Comissão se limitou a recordar «[a] sua política constante [no sentido de que] as declarações especificamente redigidas pelas empresas para serem apresentadas no âmbito do programa de clemência [eram] protegidas contra a divulgação antes e depois do inquérito».
No que respeita, em seguida, à referência a uma reunião da Rede Europeia de Concorrência em 23 de maio de 2012, as recorrentes limitam‑se a observar que aí se sublinhou que a proteção contra a divulgação dos pedidos de clemência, enquanto tais, e não, em princípio, das informações que continham, era fundamental para a aplicação eficaz das regras da concorrência da União.
Quanto às referências feitas pelas recorrentes ao ponto de vista defendido pela Comissão nos processos que deram origem ao acórdão do Tribunal Geral de 22 de maio de 2012, EnBW Energie Baden‑Württemberg/Comissão (T‑344/08,), e ao acórdão do Tribunal de Justiça, Comissão/EnBW Energie Baden‑Württemberg, já referido no n.
o
62
supra
, e ao acórdão do Tribunal Geral de 15 de dezembro de 2011, CAC Hydrogene Peroxide/Comissão (
T-437/08, Colet., p. II-8251
), são irrelevantes para o caso presente, uma vez que, como acertadamente sublinha a Comissão, esses processos diziam respeito a uma decisão de recusa de acesso ao processo de inquérito relativo a uma infração ao artigo 81.
o
CE, ou de uma decisão de recusa de acesso ao índice de um processo de inquérito relativo a essa infração. Daí decorre que o ponto de vista defendido pela Comissão nesse quadro não pôde criar nas recorrentes a expectativa legítima de que a Comissão não daria conhecimento ao público de qualquer informação que lhe tivesse sido voluntariamente comunicada durante o inquérito para efeitos de benefício do programa de clemência.
Por último, os recorrentes salientam que a Comissão indicou, num articulado apresentado na Anti‑Trust Modernization Commission (comissão de modernização do combate aos cartéis e abusos de posição dominante, Estados Unidos) em abril de 2006, que «a divulgação de informações espontaneamente prestadas no inquérito pode comprometer gravemente a eficácia das medidas tomadas pela Comissão e pelas outras autoridades para aplicar o direito da concorrência».
No entanto, embora seja certo que esta declaração diz respeito às informações comunicadas à Comissão no quadro dos pedidos de clemência e não, como tais, os pedidos de clemência ou as declarações prestadas no âmbito desses pedidos, não deixa de ser verdade que a referida declaração, deste ponto de vista, é isolada à luz das conclusões acima referidas nos n.
os
111 a 114.
De resto, foi com razão que a Comissão sublinhou a diferença que existe entre uma publicação como a que está prevista no caso presente e a divulgação de informações obtidas ao abrigo da clemência no contexto de processos pendentes nas autoridades de punição de uma infração ao direito da concorrência de Estados terceiros, como os Estados Unidos. Com efeito, como já foi acima sublinhado no n.
o
95, a divulgação dessas informações através de uma publicação nos termos do artigo 30.
o
do Regulamento n.
o
1/2003 não faz parte de uma utilização para fins diferentes daqueles para os quais essas informações foram obtidas na aceção do artigo 28.
o
, n.
o
1, desse mesmo regulamento, a saber, combater e punir as infrações ao direito da concorrência da União. Em contrapartida, a Comissão podia considerar, sem se contradizer quanto a este ponto, que a norma constante do artigo 28.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
1/2003 era suscetível de constituir um obstáculo à divulgação às autoridades de um Estado terceiro do conteúdo de pedidos de clemência ou de declarações prestadas a ela nesse âmbito, sem prejuízo das eventuais obrigações de cooperação a que estava obrigada por força de compromissos internacionais da União.
Em terceiro lugar, deve examinar‑se o argumento das recorrentes de que a quebra da sua confiança legítima tem igualmente origem na prática anterior da Comissão que consistiu em não divulgar as informações que lhe eram comunicadas voluntariamente pelas empresas no quadro de pedidos de clemência e cujo tratamento confidencial as referidas empresas tinham requerido. Esta prática é ilustrada pela versão não confidencial da decisão PHP publicada em 2007, que reflete os pedidos de tratamento confidencial apresentados pelas recorrentes e, ao contrário de outras versões publicadas de decisões que punem infrações ao direito da concorrência da União, não foi qualificada de provisória pela Comissão.
A este respeito, há que referir que, mesmo admitindo que tal prática estivesse consolidada, não teria sido suscetível de gerar nas recorrentes uma confiança legítima em que a Comissão não a alteraria no futuro.
Com efeito, embora o respeito do princípio da confiança legítima faça parte dos princípios fundamentais do direito da União, os operadores económicos não têm fundamento para depositar a sua confiança legítima na manutenção de uma situação existente que pode ser alterada no âmbito do poder de apreciação das instituições da União (acórdão do Tribunal de Justiça de 15 de julho de 1982, Edeka,
245/81, Colet., p. 2745
, n.
o
27; acórdão do Tribunal Geral de 8 de setembro de 2010, a Deltafina/Comissão,
T-29/05, Colet., p. II-4077
, n.
o
426, e a jurisprudência aí referida).
No caso, resulta do exame do segundo fundamento
supra
que as informações a cuja publicação as recorrentes se opõem não podem, em face da argumentação por elas apresentada no procedimento administrativo e nos presentes autos, ser consideradas confidenciais por natureza.
Ora, a Comissão dispõe de uma ampla margem de apreciação para decidir publicar ou não essas informações. Com efeito, tendo em conta os princípios acima recordados nos n.
os
60 e 61, há que interpretar o artigo 30.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1/2003 no sentido de que limita a obrigação de publicação que incumbe à Comissão unicamente à menção das partes em causa e do essencial das decisões a que se refere o n.
o
1 dessa disposição, com vista a facilitar a missão da Comissão de informar o público sobre a existência e o conteúdo destas últimas, tendo designadamente em consideração os condicionalismos linguísticos ligados à publicação no
Jornal Oficial da União Europeia
. Em contrapartida, esta disposição não restringe a faculdade da Comissão, se considerar oportuno e se os recursos o permitirem, de publicar o texto integral ou, pelo menos, uma versão muito detalhada das suas decisões, sem prejuízo da proteção devida aos segredos comerciais e às outras informações confidenciais (v., por analogia, acórdão Bank Austria Creditanstalt/Comissão, já referido no n.
o
59
supra
, n.
o
76).
Embora a Comissão esteja sujeita a uma obrigação geral de apenas publicar versões não confidenciais das suas decisões, não é necessário, para garantir o respeito dessa obrigação, interpretar o artigo 30.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1/2003 no sentido de que atribui um direito específico aos destinatários das decisões adotadas nos termos dos artigos 7.° a 10.°, 23.° e 24.° do referido regulamento de se oporem a que a Comissão publique no Jornal Oficial e eventualmente no seu sítio Internet informações que, embora não confidenciais, não sejam essenciais para a compreensão do dispositivo dessas decisões (v., por analogia, acórdão Bank Austria Creditanstalt/Comissão, n.
o
59
supra
, n.
o
77). Assim, o artigo 30.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1/2003 não tem por objetivo restringir a liberdade da Comissão de publicar voluntariamente uma versão da sua decisão mais completa do que o mínimo necessário e de aí incluir igualmente informações cuja publicação não é exigida, desde que a sua divulgação não seja incompatível com a proteção do segredo profissional (acórdão Bank Austria Creditanstalt/Comissão, n.
o
59
supra
, n.
o
79).
Resulta, assim, desta margem de apreciação que, em conformidade com a jurisprudência acima recordada no n.
o
120, as recorrentes, admitindo demonstrada a prática administrativa anterior a que se referem, não podiam adquirir qualquer confiança legítima na sua manutenção.
Esta conclusão impõe‑se tanto mais quanto, no caso em apreço, a publicação de informações detalhadas sobre uma infração ao direito da União em matéria de cartéis é suscetível de facilitar a prova da responsabilidade civil das empresas responsáveis por essa infração e, desse modo, reforçar a aplicação do referido direito na esfera privada. Há que ter igualmente em conta, a este respeito, o facto de a Comissão ter sublinhado, no n.
o
31 da comunicação sobre a cooperação de 2002 e no n.
o
39 da comunicação da Comissão sobre a cooperação de 2006, que «[o] facto de ser concedida imunidade em matéria de coimas ou uma redução do seu montante não protege a empresa das consequências de direito civil da sua participação numa infração ao artigo 81.
o
[CE]».
Quanto ao argumento das recorrentes de que a sua confiança legítima em que a Comissão não divulgaria informações apresentadas voluntariamente no inquérito tem a sua origem na publicação de uma primeira versão não confidencial da decisão PHP em 2007, tendo em conta os pedidos de confidencialidade que tinham apresentado, também não pode prosperar.
É certo que a Comissão não qualificou expressamente de provisória essa primeira versão não confidencial da decisão PHP, publicada em 2007.
Porém, importa recordar que, nessa data, o Tribunal Geral já tinha interpretado o artigo 21.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
17, que corresponde, em substância, ao artigo 30.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1/2003, no sentido de que não pretendia restringir a liberdade da Comissão de publicar voluntariamente uma versão da sua decisão mais completa do que o mínimo necessário e de aí incluir igualmente informações cuja publicação não fosse necessária, na medida em que a sua divulgação não fosse incompatível com a proteção do segredo profissional (acórdão Bank Austria Creditanstalt/Comissão, n.
o
59
supra
, n.
o
79). Neste contexto, há que considerar que o simples facto de a Comissão ter publicado uma primeira versão não confidencial da decisão PHP em 2007 e de não a ter qualificado de provisória não podia dar às recorrentes nenhuma garantia precisa de que não seria publicada posteriormente uma nova versão não confidencial mais pormenorizada da referida decisão, na aceção da jurisprudência acima recordada no n.
o
105.
Por outro lado, uma vez que as recorrentes não apresentaram nenhum elemento capaz de demonstrar que a Comissão se obrigou especificamente para com elas a não publicar uma versão não confidencial da decisão PHP com mais informações do que a publicada no sítio Internet da DG COMP em setembro de 2007, não podem basear‑se unicamente nessa publicação para daí inferirem uma confiança legítima nesse sentido.
Por último, as alegações de violação dos princípios da segurança jurídica e do direito a uma boa administração devem também ser julgadas improcedentes, uma vez que o raciocínio das recorrentes em seu apoio se confunde, em substância, com o raciocínio apresentado em apoio da alegação de violação do princípio da proteção da confiança legítima.
Daqui decorre que o terceiro fundamento deve ser julgado improcedente, e com ele todo o recurso.
Quanto às despesas
Por força do disposto no artigo 87.
o
, n.
o
2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
Tendo as recorrentes sido vencidas, há que condená‑las nas despesas, em conformidade com os pedidos da Comissão e da interveniente.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Terceira Secção)
decide:

1)
É negado provimento ao recurso.

2)
A Akzo Nobel NV, a Akzo Chemicals Holding AB e a Eka Chemicals AB são condenadas nas despesas, incluindo nas do processo de medidas provisórias.

Papasavvas
Forwood
Bieliūnas
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 28 de janeiro de 2015.
Assinaturas
(
*1
)	* Língua do processo: inglês.