CELEX: 62012TJ0334
Tutela dei consumatori
Indicazioni sulla salute fornite sui prodotti alimentari
Regolamento (UE) n. 432/2012
Ricorso di annullamento
Atto regolamentare che non comporta alcuna misura d’esecuzione
Incidenza diretta
Ricevibilità
Regolamento (CE) n. 1924/2006
Eccezione di illegittimità
Registro delle indicazioni sulla salute

Fatti
I ricorrenti, Plantavis Gmbh e NEM, Verband mitterlständischer europäischer Hersteller und Distributoren von Nahrungsergänzungsmitteln & Gesundheitesprodukten eV, hanno sede in Germania e sono, rispettivamente, un’impresa che produce e commercializza integratori alimentari e alimenti dietetici sul mercato europeo e un’associazione professionale che rappresenta gli interessi delle imprese che svolgono questo tipo d’attività. Queste ultime utilizzano quotidianamente indicazioni sulla salute nell’etichettatura e nella pubblicità dei loro prodotti.
A seguito dell’adozione del regolamento (CE) n. 1924/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 dicembre 2006, relativo alle indicazioni nutrizionali e sulla salute fornite sui prodotti alimentari (
GU L 404, p.9
), le ricorrenti hanno sottoposto talune indicazioni sulla salute alle autorità dei loro rispettivi Stati membri ai fini della procedura di autorizzazione prevista all’articolo 13, paragrafi da 1 a 3, di tale regolamento. La Commissione delle Comunità europee ha in seguito ricevuto un totale di circa 44000 indicazioni sulla salute da parte degli Stati membri ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 2, di tale regolamento. In tale contesto, sono stati costituiti un elenco consolidato, destinato a contenere tutte le indicazioni sulla salute trasmesse dagli Stati membri e ad evitare duplicazioni e ripetizioni, e un sistema di codificazione al fine di garantire, secondo la Commissione, un trattamento coerente degli elenchi nazionali e l’identificazione di tali indicazioni attraverso l’utilizzazione dei numeri «ID».
Il 24 luglio 2008, la Commissione ha formalmente trasmesso all’Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA) una richiesta di parere scientifico conformemente all’articolo 13, paragrafo 3, del regolamento n 1924/2006. In tale occasione, la Commissione ha trasmesso all’EFSA una prima parte dell’elenco consolidato. Le restanti parti di tale elenco sono state trasmesse a novembre e dicembre 2008, previa consultazione degli Stati membri, poi, mediante un addendum, nel marzo 2010, portando il numero definitivo delle indicazioni sulla salute da esaminare a 4637.
Tra ottobre 2009 e luglio 2011, l’EFSA ha eseguito la valutazione scientifica delle indicazioni sulla salute trasmesse dalla Commissione.
Il 16 maggio 2012, in forza dell’articolo 13, paragrafo 3, del regolamento n. 1924/2006, la Commissione ha adottato il regolamento n. 432/2012, relativo alla compilazione di un elenco di indicazioni sulla salute consentite sui prodotti alimentari, diverse da quelle facenti riferimento alla riduzione dei rischi di malattia e allo sviluppo e alla salute dei bambini (
GU L 136, pag. 1
). In tale regolamento, essa ha autorizzato un elenco parziale di 222 indicazioni sulla salute, corrispondenti a 497 voci iscritte nell’elenco consolidato, riguardo alle quali l’EFSA aveva, sostanzialmente, concluso che, i dati presentati consentivano di stabilire un rapporto di causa ed effetto tra una categoria di prodotti alimentari, un alimento o uno dei suoi componenti e gli effetti indicati (in prosieguo, l’«elenco delle indicazioni consentite»). Tali indicazioni, nonché le altre indicazioni che sono state respinte, sono state anche iscritte nel registro dell’Unione relativo alle indicazioni nutrizionali e sulla salute fornite sui prodotti alimentari, previste dalla Commissione conformemente all’articolo 20, paragrafo 2, lettere c) e d), del regolamento n. 1924/2006. Inoltre, la Commissione ha stabilito che il regolamento n. 432/2012 sarebbe divenuto applicabile dopo sei mesi dalla data della sua entrata in vigore, vale a dire a decorrere dal 14 dicembre 2012, al fine di consentire agli operatori del settore alimentare che utilizzassero indicazioni non autorizzate di adeguarsi alle sue prescrizioni, segnatamente al divieto di commercializzazione previsto all’articolo 10, paragrafo 1, del regolamento n. 1924/2006.
Lo stesso giorno, la Commissione ha redatto un elenco di più di 2000 indicazioni delle quali l’EFSA non aveva terminato la valutazione o sulle quali la Commissione stessa non si era ancora pronunciata, ed ha pubblicato tale elenco sul suo sito Internet (in prosieguo, l’«elenco delle indicazioni in sospeso»). Secondo la Commissione, queste indicazioni sulla salute, che riguardavano segnatamente gli effetti di sostanze provenienti da piante o da erbe, denominate «sostanze botaniche», rimanevano in sospeso e potevano pertanto continuare ad essere utilizzate conformemente al regime transitorio previsto dall’articolo 28, paragrafi 5 e 6, del regolamento n 1924/2006.
Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 25 luglio 2012, le ricorrenti hanno proposto il presente ricorso.
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 25 ottobre 2012, il Consiglio dell’Unione europea ha chiesto di intervenire a sostegno delle conclusioni della Commissione e dell’EFSA.
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 16 novembre 2012, il Parlamento europeo ha chiesto di intervenire a sostegno delle conclusioni della Commissione.
Con ordinanza del 15 gennaio 2013, il presidente della prima sezione del Tribunale ha ammesso tali interventi.
A seguito della modifica delle sezioni del Tribunale, il giudice relatore è stato assegnato all’Ottava Sezione alla quale, di conseguenza, è stata attribuita la presente causa.
Stante l’impedimento del presidente dell’ottava sezione a presiedere il procedimento, il presidente del Tribunale ha designato, secondo l’ordine previsto all’articolo 6 del regolamento di procedura del Tribunale, un primo giudice per sostituirlo e, in applicazione dell’articolo 32, paragrafo 3, del regolamento di procedura, un secondo giudice per completare la sezione.
Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (ottava sezione) ha deciso di avviare la fase orale e, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento previste dall’articolo 64 del regolamento di procedura, ha, da un lato, invitato le ricorrenti, in primo luogo, a fornirgli una lista delle indicazioni sulla salute che le riguardavano e ad indicare in modo preciso lo status di tali indicazioni, in particolare se queste erano state autorizzate, respinte o lasciate in sospeso a seguito dell’adozione del regolamento n. 432/2012, in secondo luogo, a precisare in modo concreto gli atti interessati dal loro ricorso nonché le disposizioni di tali atti oggetto della loro domanda di annullamento e, in terzo luogo, a precisare le domande formulate nel loro ricorso in via principale e in subordine. D’altro lato, il Tribunale ha invitato le parti ad indicare se il regolamento n. 432/2012 costituiva, secondo queste, un atto regolamentare che riguardava le ricorrenti direttamente e che non comportava misure d’esecuzione ai sensi della terza ipotesi prevista all’articolo 263, quarto comma, TFUE. Le parti hanno ottemperato a tali richieste nel termine impartito.
Le parti hanno svolto le loro difese e risposto ai quesiti posti dal Tribunale all’udienza del 23 ottobre 2014.
Le ricorrenti chiedono che il Tribunale voglia:
—
annullare i divieti previsti dal regolamento n. 1924/2006, in combinato disposto con il regolamento n. 432/2012 e con il registro delle indicazioni nutrizionali e sulla salute fornite sui prodotti alimentari pubblicato sul sito internet della Commissione (in prosieguo: il «registro delle indicazioni sulla salute autorizzate»), nonché le valutazioni delle indicazioni nutrizionali e sulla salute effettuate dall’EFSA, sulle quali si basa la Commissione.
La Commissione e l’EFSA chiedono che il Tribunale voglia:
—
respingere il ricorso in quanto irricevibile o, in subordine, in quanto infondato;
—
condannare le ricorrenti alle spese.
In diritto
In via preliminare, va osservato che le ricorrenti hanno precisato al Tribunale, in risposta a uno dei quesiti loro rivolti nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento, da un lato, che la loro domanda di annullamento era rivolta, in via principale e sulla base dell’articolo 263 TFUE, contro il regolamento n. 432/2012. Dall’altro, queste hanno indicato che la loro domanda era rivolta, in via incidentale e sul fondamento dell’articolo 277 TFUE, ad ottenere che fosse dichiarata, a sostegno della domanda di annullamento, l’inapplicabilità del regolamento n 1924/2006. Le ricorrenti domandano, inoltre, nei loro scritti, l’annullamento del registro delle indicazioni sulla salute autorizzate nonché delle valutazioni delle indicazioni nutrizionali e sulla salute effettuate dall’EFSA, sulle quali si basa la Commissione. Occorre pertanto esaminare queste tre domande separatamente.
Sulla domanda di annullamento del regolamento n. 432/2012
Senza sollevare formalmente un’eccezione di irricevibilità a titolo dell’articolo 114 del regolamento di procedura, la Commissione e l’EFSA, sostenute dal Consiglio e dal Parlamento, sostengono che la domanda di annullamento del regolamento n. 432/2012 sia irricevibile. In particolare, queste fanno valere che, anche considerando il regolamento n. 432/2012 un atto regolamentare che non comporta alcuna misura d’esecuzione ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, le ricorrenti non hanno dimostrato che tale regolamento le riguarda direttamente. L’EFSA aggiunge poi che tale domanda di annullamento deve, comunque, essere respinta nella parte in cui è rivolta contro la stessa, dal momento che il regolamento n. 432/2012 è stato adottato esclusivamente dalla Commissione.
Le ricorrenti contestano gli argomenti della Commissione e dell’EFSA circa l’irricevibilità del ricorso. In primo luogo, esse osservano che il regolamento n. 432/2012 è un atto regolamentare ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, che non comporta misure d’esecuzione. Inoltre, esse sostengono che, conformemente alla giurisprudenza, questo regolamento le riguarda direttamente poiché, da un lato, produce direttamente effetti nella loro sfera giuridica, e, dall’altro, non lascia alcuna discrezionalità ai destinatari incaricati della sua attuazione.
In via preliminare, il Tribunale osserva che, come l’EFSA ha correttamente sostenuto, la domanda in annullamento del regolamento n. 432/2012 deve essere dichiarata irricevibile nella parte che riguarda tale autorità, dal momento che quest’ultima non è l’autore dell’atto impugnato. A tale riguardo, è sufficiente constatare che è stata la Commissione che ha adottato, dopo aver consultato l’EFSA, l’elenco delle indicazioni consentite conformemente alla procedura prevista all’articolo 13, paragrafo 3, del regolamento n. 1924/2006, nonché tutte le condizioni necessarie per l’uso di tali indicazioni. In tali circostanze, la presente domanda di annullamento deve essere considerata come diretta unicamente contro la Commissione.
Ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, qualsiasi persona fisica o giuridica può proporre, alle condizioni previste al primo e secondo comma di detto articolo, un ricorso contro gli atti adottati nei suoi confronti o che la riguardano direttamente e individualmente, e contro gli atti regolamentari che la riguardano direttamente e che non comportano alcuna misura d’esecuzione.
Nel caso di specie, è pacifico che il regolamento n. 432/2012 non è indirizzato alle ricorrenti, le quali non sono quindi destinatarie di tale atto. Pertanto, ai sensi dell’art. 263, quarto comma, TFUE, le ricorrenti possono proporre un ricorso di annullamento contro detto atto solo a condizione che esso costituisca un atto regolamentare che le riguarda direttamente e non comporti alcuna misura d’esecuzione, o che le riguarda direttamente e individualmente.
Pertanto, in primo luogo, occorre verificare se la decisione impugnata costituisce un atto regolamentare, ai sensi della terza ipotesi prevista dall’articolo 263, quarto comma, TFUE.
Secondo la giurisprudenza, la nozione di «atto regolamentare» deve essere intesa nel senso che include qualsiasi atto di portata generale ad eccezione degli atti legislativi (sentenza del 3 ottobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e a./Parlamento e Consiglio, C‑583/11 P, Racc.,
EU:C:2013:635
, punto 60).
Nel caso di specie, da un lato, il regolamento n 432/2012 ha come base giuridica l’articolo 13, paragrafo 3, del regolamento n. 1924/2006, che conferisce alla Commissione il mandato ad adottare, conformemente alla procedura prevista all’articolo 25, paragrafo 3, dello stesso regolamento, un elenco di indicazioni sulla salute consentite sui prodotti alimentari, diverse da quelle che fanno riferimento alla riduzione dei rischi di malattia e allo sviluppo e alla salute dei bambini. L’articolo 25, paragrafo 3, del regolamento n. 1924/2006 rinvia, a sua volta, all’articolo 5 bis della decisione 1999/468/CE del Consiglio, del 28 giugno 1999, recante modalità per l’esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione (
GU L 184, pag. 23
), che riguarda l’adozione di misure che hanno per oggetto la modifica degli elementi non essenziali di un atto di base adottato secondo la procedura di codecisione. Da ciò risulta che il regolamento n. 432/2012 è stato adottato dalla Commissione nell’esercizio delle competenze d’esecuzione, nell’ambito della procedura di regolamentazione con controllo, e che, conseguentemente, non costituisce un atto legislativo ai sensi della giurisprudenza derivante dalla sentenza Inuit Tapiriit Kanatami e a./Parlamento e Consiglio (
EU:C:2013:625
, punto 24, supra).
D’altro lato, dal momento che il regolamento n. 432/2012, in combinato disposto con l’articolo 1, secondo paragrafo, del regolamento n. 1924/2006, si applica a tutti gli operatori economici del settore alimentare che utilizzano le indicazioni sulla salute sui prodotti alimentari diverse da quelle facenti riferimento alla riduzione dei rischi di malattia e allo sviluppo e alla salute dei bambini, si deve concludere che tale regolamento abbia una portata generale, in quanto si applica a situazioni determinate obiettivamente e produce effetti giuridici obbligatori nei confronti di una categoria di persone considerate in modo generale ed astratto [vedi, in tal senso, sentenza del 25 ottobre 2011, Microban International e Microban (Europa)/Commissione, T‑262/10, Racc., EU:T:2011.623, punto 23].
Ne consegue che il regolamento n. 432/2012 costituisce un atto regolamentare ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, in fine, TFUE.
In secondo luogo, per quanto riguarda la nozione di incidenza diretta, è stato dichiarato che questa condizione esige, da una parte, che la misura incriminata produca direttamente effetti nella sfera giuridica del ricorrente e, dall’altra, che essa non lasci alcun potere discrezionale ai destinatari della misura stessa incaricati della sua applicazione, di carattere meramente automatico e derivante dalla sola normativa incriminata senza intervento di altre norme intermedie (sentenza del 5 maggio 1998, Dreyfus/Commissione, C‑386/96 P, Racc.,
EU:C:1998:193
, punto 43, e del 10 settembre 2009, Commissione/Ente per le Ville Vesuviane e Ente per le Ville Vesuviane/Commissione, C‑445/07 e C‑455/07 P, Racc.,
EU:C:2009:529
, punto 45).
Nel caso di specie, si deve rilevare, anzitutto, che gli effetti che derivano dal regolamento n. 432/2012 consistono, da un lato, nell’autorizzare, in forza del suo articolo 1, un totale di 222 indicazioni sulla salute sui prodotti alimentari diverse da quelle facenti riferimento alla riduzione dei rischi di malattia e allo sviluppo e alla salute dei bambini. D’altro lato, così come esposto ai considerando 12 e 13 del regolamento n. 432/2012, quest’ultimo ha per effetto il divieto, in forza dell’applicazione in combinato disposto con l’articolo 10, paragrafo 1, del regolamento n. 1924/2006, di un certo numero di indicazioni dello stesso genere, di cui la valutazione e l’esame a titolo dell’articolo 13, paragrafo 3, di tale regolamento sono stati completati rispettivamente dall’EFSA e dalla Commissione, concludendo, sostanzialmente, o che queste non erano scientificamente supportate, o che non rispettavano i requisiti generali o specifici previsti da tale regolamento.
Ne consegue che, poiché le ricorrenti, in qualità di operatori del settore alimentare, contestano la legittimità del regolamento n 432/2012, spetta loro identificare le indicazioni interessate da tale regolamento che incidono sulla loro sfera giuridica, al fine di dimostrare che quest’ultimo le riguarda direttamente ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE. Più in particolare, dal momento che, come risulta sostanzialmente dai loro scritti, le indicazioni sulla salute autorizzate non sono oggetto del loro ricorso, per il fatto che le ricorrenti non potrebbero vantarsi di alcun beneficio derivante da una loro eventuale valutazione, queste sono tenute a dimostrare che, al momento dell’introduzione del ricorso davanti al Tribunale, utilizzavano, nelle comunicazioni di natura commerciale relative ai loro prodotti, indicazioni vietate a seguito dell’adozione del regolamento n. 432/2012.
Nel caso di specie, in risposta alla domanda rivolta alle ricorrenti nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento, con cui il Tribunale le ha invitate a fornirgli l’elenco delle indicazioni sulla salute del regolamento n. 432/2012 che le riguardavano, indicando in modo preciso lo status di tali indicazioni, le ricorrenti si sono limitate a rilevare che le indicazioni alle quali avevano fatto ricorso nell’ambito delle loro attività commerciali erano quelle che risultavano dall’allegato A.1 del loro ricorso.
Orbene, si deve constatare che tale allegato fa riferimento esclusivamente all’elenco delle indicazioni sulla salute che le ricorrenti hanno inviato alle autorità tedesche per l’elaborazione degli elenchi nazionali ai quali fa riferimento l’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento n 1924/2006, senza tuttavia fornire elementi di risposta alla questione se ognuna di tali indicazioni fosse stata autorizzata o respinta dal regolamento n. 432/2012. A tale riguardo, si deve rilevare che, anche se è vero che questa informazione potrebbe essere ottenuta consultando, da un lato, l’allegato di tale regolamento, e dall’altro lato, il registro pubblicato dalla Commissione sul suo sito Internet, il cui link è stato portato a conoscenza del Tribunale in quanto versato agli atti del fascicolo, non compete a tale giudice ricercare ed identificare le indicazioni che potrebbero, eventualmente, fondare la ricevibilità del ricorso delle ricorrenti, segnatamente quando, come nel caso di specie, circa 2000 indicazioni sulla salute sono interessate, tra le quali 222 autorizzate, corrispondenti a 497 voci dell’elenco consolidato, e 1719 vietate [vedi, in tal senso, ordinanza dell’8 luglio 2010, Strålfors/UAMI (ID SOLUTIONS), T‑211/10,
EU:T:2013:301
, punto 7 e giurisprudenza citata).
Ne consegue che le ricorrenti non sono riuscite ad identificare le indicazioni sulla salute interessate dal regolamento n. 432/2012 il cui divieto inciderebbe sulla loro sfera giuridica.
Tale conclusione non può essere rimessa in discussione dagli altri argomenti dei ricorrenti in risposta alle questioni loro rivolte dal Tribunale, sia a titolo di misure di organizzazione del procedimento, sia in udienza
In primo luogo, le ricorrenti sostengono che il regolamento n. 432/2012 le riguarda direttamente poiché, a seguito della sua entrata in vigore, le indicazioni sulla salute che, quali le loro, non sono state autorizzate dalla Commissione sono necessariamente vietate in forza dell’articolo 10, paragrafo 1, del regolamento n. 1924/2006.
Tuttavia, anche supponendo che, come affermato dalle ricorrenti, le indicazioni che le riguardano non siano state autorizzate dal regolamento n. 432/2012, una tale affermazione non è sufficiente a identificare in modo preciso le indicazioni non autorizzate che possano fondare un’incidenza diretta sugli interessi delle ricorrenti. In effetti, si deve notare che, così come emerge dai considerando 10 e 11 del regolamento n. 432/2012, più di 2000 indicazioni sulla salute facenti capo all’articolo 13, paragrafi da 1 a 3, del regolamento n 1924/2006 restano ancora in attesa di valutazione e possono di conseguenza essere utilizzate conformemente alle misure transitorie previste all’articolo 28, paragrafi 5 e 6, dello stesso regolamento. In tale contesto, non si può escludere che le indicazioni sulla salute che riguardano le ricorrenti facciano parte della lista delle indicazioni in sospeso. Peraltro, si deve sottolineare, a tale riguardo, che, qualora le indicazioni in sospeso siano ancora in fase di valutazione e la Commissione non si sia pronunciata definitivamente sulla loro autorizzazione o sul loro divieto, esse non possono dar luogo ad un ricorso in annullamento. Infatti, le indicazioni che restano in sospeso continuano a beneficiare del regime giuridico applicabile precedentemente all’adozione del regolamento n. 432/2012. Conseguentemente, le imprese interessate a queste indicazioni possono continuare a utilizzarle nell’ambito delle loro attività di commercializzazione di prodotti alimentari conformemente all’articolo 28, paragrafi 5 e 6, del regolamento n 1924/2006.
In secondo luogo, le ricorrenti sostengono che le indicazioni respinte non possono essere facilmente identificate dagli operatori del mercato, che non saprebbero pertanto quali indicazioni sono state respinte e quali indicazioni possono ancora essere utilizzate conformemente all’articolo 28, paragrafi 5 e 6, del regolamento n 1924/2006.
Tuttavia, a tale riguardo, il Tribunale osserva che i considerando 4 e 11 del regolamento n 432/2012 rinviano ai rispettivi siti Internet dell’EFSA e della Commissione, dove sono messi a disposizione del pubblico, da un lato, l’elenco consolidato di tutti i codici ID delle indicazioni sulla salute trasmesse dagli Stati membri a titolo dell’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento n. 1924/2006 e, d’altro lato, l’elenco che enumera i codici ID relativi alle indicazioni sulla salute in corso di valutazione, nonché l’elenco dei codici ID relativi alle indicazioni sulla salute respinte. In queste circostanze, si deve rilevare che l’identificazione delle indicazioni sulla salute non autorizzate e delle indicazioni sulla salute rimaste in sospeso emerge dalla consultazione dell’elenco consolidato alla luce dei codici ID forniti dalla Commissione, cosicché l’addebito delle ricorrenti fondato sulla mancanza di chiarezza o di precisione a tale proposito deve essere respinto.
In terzo luogo, riguardo all’argomento delle ricorrenti relativo all’applicazione al caso di specie dei principi della sentenza del 30 aprile 2014, Hagenmeyer e Hahn/Commissione (T‑17/12, Racc.,
EU:T:2014:234
), nella quale il Tribunale avrebbe riconosciuto l’incidenza diretta sugli interessi delle due ricorrenti per il solo motivo che queste hanno introdotto davanti alle autorità nazionali una domanda di autorizzazione di un’indicazione sulla salute, si deve constatare, in primo luogo, che questa sentenza riguarda la procedura di autorizzazione prevista agli articoli da 14 a 18 del regolamento n. 1924/2006, relativo alle indicazioni sulla salute facenti riferimento alla riduzione dei rischi di malattia e allo sviluppo e alla salute dei bambini, che è differente dalla procedura di autorizzazione rilevante nel caso di specie, vale a dire quella prevista all’articolo 13, paragrafi da 1 a 3, dello stesso regolamento, relativo alle indicazioni sulla salute diverse da quelle facenti riferimento alla riduzione dei rischi di malattia nonché allo sviluppo e alla salute dei bambini. Infatti, si deve osservare che, come ha rilevato il Tribunale al punto 42 della sentenza Hagenmeyer e Hahn/Commissione, già citata (
EU:T:2014:234
), mentre la procedura prevista agli articoli da 14 a 18 del regolamento n. 1924/2006 è avviata dalla domanda di autorizzazione dei privati, che possono quindi formulare osservazioni sui pareri dell’EFSA e ottenere una decisione individuale, la procedura prevista all’articolo 13, paragrafi da 1 a 3, dello stesso regolamento è basata sugli elenchi delle indicazioni presentate dagli Stati membri, mentre i privati non possono introdurre domande di autorizzazione a titolo individuale. In secondo luogo, si deve osservare che, a differenza che nella presente causa, nell’ambito della sentenza Hagenmeyer e Hahn/Commissione, già citata (
EU:T:2014:234
), il Tribunale ha constatato l’esistenza di un’incidenza diretta sugli interessi delle ricorrenti, dato che la decisione definitiva di respingere la loro domanda di autorizzazione figurava nel regolamento impugnato. Orbene, nel caso di specie, così come emerge dalla conclusione stabilita al punto 33 di cui sopra, i ricorrenti non sono riusciti a dimostrare che una decisione definitiva di rigetto, circa le indicazioni che le riguardavano, conseguisse all’adozione del regolamento 432/2012. Pertanto, la soluzione adottata nell’ambito della sentenza Hagenmeyer e Hahn/Commissione, citata (
EU:T:2014:234
), non può essere applicata nel caso di specie.
Inoltre, durante l’udienza, le ricorrenti hanno anche affermato che le indicazioni da loro inviate alle autorità tedesche non erano mai state trasmesse alla Commissione ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento n. 1924/2012 e che esse ignoravano le ragioni di tale omissione.
Al riguardo si deve rilevare, in prima battuta, che, conformemente a quest’ultima disposizione, incombeva alle autorità nazionali degli Stati membri fornire alla Commissione l’elenco delle indicazioni sulla salute che avrebbero dovuto, in seguito, essere oggetto di una valutazione scientifica da parte dell’EFSA e di esame da parte della Commissione rispetto alle altre condizioni previste nel regolamento n 1924/2006. Ne consegue che, nell’ipotesi in cui, come sostengono le ricorrenti, le autorità tedesche non abbiano trasmesso la lista delle indicazioni che queste ultime hanno loro inviato, ogni addebito relativo a tale pretesa omissione può essere esaminato solo dalle autorità competenti.
In seguito, si deve constatare che, come emerge, sostanzialmente, dalla lettura combinata dei considerando 13 e 15 del regolamento n. 432/2012, le sole indicazioni che sono state inviate alla Commissione, senza essere state ritirate successivamente dagli Stati membri, e che sono state in seguito esaminate dall’EFSA e sulle quali la Commissione si è in fine pronunciata, autorizzandole o respingendole, sono coperte da tale regolamento. Orbene, qualora le indicazioni inviate dai ricorrenti alle autorità tedesche non fossero state trasmesse da queste alla Commissione, o fossero state rimosse da tali autorità, si dovrebbe allora constatare che queste indicazioni non avrebbero potuto essere esaminate dall’EFSA e dalla Commissione e che, pertanto, non potrebbero essere coperte dal regolamento n. 432/2012.
Inoltre, come ha rilevato la Commissione durante l’udienza, non si può escludere che queste indicazioni siano state trasmesse dalle autorità degli altri Stati membri e che quindi abbiano potuto essere respinte o lasciate in sospeso. In tal caso, l’incidenza diretta sugli interessi delle ricorrenti nel caso di specie può, conformemente alle considerazioni effettuate al punto 30 di cui sopra, essere constatata solo a seguito della determinazione precisa, attraverso queste, dello status di ciascuna di tali indicazioni.
Infine, l’argomento sostenuto dalle ricorrenti secondo cui, in tale contesto, esse sarebbero private di ogni possibilità di ottenere l’autorizzazione delle indicazioni che quotidianamente utilizzano nella commercializzazione dei loro prodotti, dal momento che il ricorso contro il regolamento n 432/2012 è il solo mezzo per agire a tale scopo, non può essere accolto. Infatti, se risultasse che le autorità nazionali non hanno inviato tali indicazioni alla Commissione, di modo che queste non rientrerebbero nel procedimento di autorizzazione controverso, i ricorrenti potrebbero ancora rivolgersi a tali autorità, che dispongono della facoltà di domandare alla Commissione di modificare, dopo aver consultato l’EFSA, l’elenco delle indicazioni consentite conformemente all’articolo 13, paragrafo 4, del regolamento n. 1924/2006.
Alla luce di quanto precede, le ricorrenti non sono riuscite a dimostrare che il regolamento n. 432/2012 le riguardava direttamente.
In tali circostanze, la loro domanda di annullamento del regolamento n. 432/2012 deve essere respinta in quanto irricevibile, senza che sia necessario esaminare le altre condizioni previste dall’articolo 263, quarto comma, TFUE.
Sulla domanda volta ad ottenere l’inapplicabilità del regolamento n. 1924/2006
La Commissione e l’EFSA, sostenute dal Consiglio e dal Parlamento, sostengono che la domanda di annullamento del regolamento n. 1924/2006 è irricevibile, poiché non soddisferebbe i requisiti previsti dall’articolo 277 TFUE per poter essere considerata un’eccezione di illegittimità.
Le ricorrenti contestano questi argomenti.
In forza dell’articolo 277 TFUE, «[n]ell’eventualità di una controversia che metta in causa un atto di portata generale adottato da un’istituzione, organo o organismo dell’Unione, ciascuna parte può, anche dopo lo spirare del termine previsto all’articolo 263, sesto comma, [TFUE] valersi dei motivi previsti all’articolo 263, secondo comma, [TFUE] per invocare dinanzi alla Corte di giustizia dell’Unione europea l’inapplicabilità dell’atto stesso».
Per giurisprudenza costante, la facoltà offerta dall’articolo 277 TFUE di invocare l’illegittimità di un atto di portata generale non costituisce un autonomo diritto d’azione e non può essere esercitata se non in via incidentale, ragion per cui l’irricevibilità dell’azione principale determina quella dell’eccezione d’illegittimità (vedi, in tal senso, sentenza del 16 luglio 1981, Albini/Consiglio e Commissione, 33/80, Racc.,
EU:C:1981:186
, punto 17, e ordinanza del 16 novembre 2000, Schiocchet/Commissione, C‑289/99 P, Racc.,
EU:C:2000:641
, punti 11 e 25).
Inoltre, un’eccezione di illegittimità sollevata in via incidentale in forza dell’articolo 277 TFUE, al momento della contestazione in via principale della legittimità di un terzo atto, è ricevibile solo se esiste un nesso di collegamento tra questo atto e la norma di cui viene eccepita la presunta illegittimità. Poiché l’articolo 277 TFUE non è diretto a consentire ad una parte di contestare l’applicabilità di qualsiasi atto di carattere generale a sostegno di qualsivoglia ricorso, la portata di un’eccezione di illegittimità dev’essere limitata a quanto è indispensabile per la definizione della lite. Di conseguenza, l’atto generale di cui venga eccepita l’illegittimità deve essere applicabile, direttamente o indirettamente, alla fattispecie che costituisce oggetto del ricorso (vedi, in tal senso, sentenza del 26 ottobre 1993, Reinarz/Commissione, T‑6/92 e T‑52/92, Racc.,
EU:T:1993:89
, punto 57 e giurisprudenza citata).
Nel caso di specie, si deve rilevare che la ricevibilità della domanda formulata sul fondamento dell’articolo 277 TFUE dipende, così come emerge dalla giurisprudenza sopra citata al punto 50, dalla ricevibilità del ricorso volto all’annullamento del regolamento n. 432/2012.
Dal momento che, come è stato sopra constatato al punto 46, la domanda di annullamento del regolamento n. 432/2012 è stata dichiarata irricevibile, l’eccezione di illegittimità deve essere dichiarata allo stesso modo irricevibile.
Sulla domanda di annullamento del registro delle indicazioni sulla salute autorizzate, nonché sulle valutazioni effettuate dall’EFSA
La Commissione e l’EFSA ritengono che né il registro delle indicazioni sulla salute autorizzate né le valutazioni effettuate dall’EFSA nell’ambito della procedura dell’articolo 13, paragrafi da 1 a 3, del regolamento n 1924/2006 possano essere oggetto di un ricorso ai sensi dell’articolo 263 TFUE, poiché non si tratta di atti che comportano effetti obbligatori idonei a modificare la situazione giuridica delle ricorrenti.
Le ricorrenti sostengono che tanto le pubblicazioni effettuate dalla Commissione nel registro delle indicazioni sulla salute autorizzate, quanto le pubblicazioni dell’EFSA sono sottoposte al controllo del giudice dell’Unione in forza dell’articolo 263 TFUE. Per quanto riguarda l’EFSA, le ricorrenti sostengono che quest’ultima esercita in realtà una funzione decisiva producendo effetti giuridici diretti nei confronti dei terzi nell’ambito della valutazione dei regolamenti n. 1924/2006 e n. 432/2012.
Secondo una costante giurisprudenza, costituiscono atti o decisioni che possono essere oggetto di un ricorso di annullamento ai sensi dell’articolo 263 del TFUE, i provvedimenti destinati a produrre effetti giuridici obbligatori idonei ad incidere sugli interessi delle ricorrenti, modificando in misura rilevante la situazione giuridica di queste (sentenza dell’11 novembre 1981, IBM/Commissione 60/81, Racc.,
EU:C:1981:264
, punto 9, del 31 marzo 1998, Francia e a./Commissione, C‑68/94 e C‑30/95, Racc.,
EU:C:1998:148
, punto 62, e del 4 marzo 1999, Assicurazioni Generali e Unicredito/Commissione, T‑87/96, Racc.,
EU:T:1999:37
, punto 37). Al fine di determinare se un atto o una decisione producano tali effetti, occorre avere riguardo alla loro sostanza (ordinanza del 13 giugno 1991, Sunzet/Commissione, C‑50/90, Racc.,
EU:C:1991:253
, punto 12, e sentenza Francia e a./Commissione, citata,
EU:C:1998:148
, punto 63).
Nel caso di specie, si deve osservare che le ricorrenti chiedono l’annullamento «[d]elle pubblicazioni della Commissione (...) che figurano nel registro comunitario tenuto da quest’ultima, e [d]elle valutazioni delle indicazioni nutrizionali e sulla salute effettuate dall’EFSA, sulle quali si basa la Commissione».
In primo luogo, per quanto riguarda la domanda di annullamento del registro delle indicazioni sulla salute autorizzate, si deve osservare, al pari della Commissione, che tale registro è stato creato conformemente all’articolo 20 del regolamento n. 1924/2006 e che non costituisce, in quanto tale, un atto giuridico ai sensi della giurisprudenza citata al punto 56 di cui sopra. Infatti, come emerge dal considerando 31 del regolamento n. 1924/2006, il registro delle indicazioni sulla salute autorizzate costituisce uno strumento di comunicazione a fini di trasparenza e di informazione, allo scopo di evitare domande riguardanti indicazioni che sono già state oggetto di valutazione. Nonostante questo registro fornisca informazioni sugli atti giuridici adottati nell’ambito delle indicazioni nutrizionali e sulla salute, esso è nondimeno idoneo a produrre effetti giuridici nei confronti dei terzi.
Pertanto, il registro delle indicazioni sulla salute autorizzate non può essere oggetto di un ricorso a titolo dell’articolo 263 TFUE.
In secondo luogo, per quanto riguarda i pareri scientifici dell’EFSA, pubblicati a seguito delle valutazioni effettuate conformemente alla procedura prevista all’articolo 13, paragrafo 3, del regolamento n. 1924/2006, è sufficiente ricordare, come è stato indicato al punto 20 di cui sopra, che l’EFSA agisce in qualità di autorità con compiti scientifici e tecnici, senza alcuna possibilità di adottare atti che producono effetti obbligatori nella sfera giuridica dei terzi.
A tale riguardo, si deve ricordare che i pareri e le raccomandazioni delle istituzioni, degli organi e degli organismi dell’Unione sono esplicitamente esclusi dal campo di applicazione dell’articolo 263 TFUE e non possono pertanto essere oggetto di un ricorso di annullamento [vedi, in tal senso, ordinanza del 14 maggio 2012, Sepracor Pharmaceuticals (Ireland)/Commissione, C‑477/11 P,
EU:C:2012:292
, punto 52 e giurisprudenza citata].
Inoltre, secondo una costante giurisprudenza, qualora si tratti di atti o di decisioni elaborati in più fasi, costituiscono, in via di principio, atti impugnabili solo i provvedimenti che stabiliscono in modo definitivo la posizione dell’istituzione al termine del procedimento, ad esclusione dei provvedimenti intermedi destinati a preparare la decisione finale (sentenza del 18 dicembre 1992, Cimenteries CBR e a./Commissione, da T‑10/92 a T‑12/92 e T‑15/92, Racc.,
EU:T:1992:123
, punto 28).
Nel caso di specie, si deve considerare che, ai termini dell’articolo 13, paragrafo 3, del regolamento n 1924/2006, i pareri scientifici dell’EFSA intervengono in fasi intermedie della procedura e non sono quindi idonei a produrre effetti nella sfera giuridica dei terzi. Infatti, come rileva l’EFSA, quest’ultima ha il compito di fornire pareri qualora, come nel caso di specie, l’ambito giuridico pertinente lo preveda. Orbene, in tali casi, l’EFSA non si trova nella posizione di adottare atti che produrrebbero effetti giuridici, poiché i soli atti impugnabili sono quelli che contengono la decisione finale adottata dalla Commissione riguardo all’autorizzazione o al divieto delle indicazioni esaminate.
Pertanto, le valutazioni effettuate dall’EFSA nell’ambito della procedura di cui all’articolo 13, paragrafo 3, del regolamento n. 1924/2006 non possono essere oggetto di un ricorso ai sensi dell’articolo 263 TFUE.
Ne consegue che, poiché né il registro delle indicazioni sulla salute autorizzate né i pareri dell’EFSA sono atti che possono essere oggetto di un ricorso ai sensi dell’articolo 263 TFUE, la terza domanda di annullamento delle ricorrenti deve essere respinta in quanto irricevibile.
Alla luce delle considerazioni che precedono, il ricorso dev’essere respinto nella sua interezza perché irricevibile.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese, se ne è stata fatta domanda. Nel caso di specie, poiché le ricorrenti sono rimaste soccombenti, devono essere condannate a sopportare, oltre alle proprie spese, quelle sostenute dalla Commissione e dall’EFSA, in conformità alle conclusioni di queste ultime.
Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 4, del regolamento di procedura, gli Stati membri e le istituzioni che sono intervenuti nella controversia sopportano le proprie spese e il Tribunale può disporre che la parte interveniente sopporti le proprie spese. Nel caso di specie, il Consiglio ed il Parlamento sopporteranno le loro spese.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Ottava Sezione)
dichiara e statuisce:

1)
Il ricorso è respinto.

2)
Plantavis GmbH e NEM, Verband mittelständischer europäischer Hersteller und Distributoren von Nahrungsergänzungsmitteln & Gesundheitsprodukten eV sono condannate a sopportare, oltre alle loro spese, quelle sostenute dalla Commissione europea e dall’Autorità europea per la sicurezza alimentare.

3)
Il Consiglio dell’Unione europea e il Parlamento europeo sopporteranno le proprie spese.

Kancheva
Wetter
Bieliūnas
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 12 giugno 2015.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il tedesco.