CELEX: 62002TJ0357(01)
Staatssteun
Steun toegekend door autoriteiten van deelstaat Saksen
Steun voor begeleiding, deelname aan beurzen, samenwerking en bevordering van vormgeving
Beschikking waarbij steunregeling deels verenigbaar en deels onverenigbaar met gemeenschappelijke markt wordt verklaard
Steunregeling voor kleine en middelgrote ondernemingen
Niet-uitoefening van beoordelingsbevoegdheid
Motiveringsplicht

Voorgeschiedenis van het geding
In het kader van richtsnoeren van het ministerie van Economie en Arbeid van de deelstaat Sachsen ter verbetering van de prestaties
van op zijn grondgebied gevestigde kleine en middelgrote ondernemingen, heeft deze deelstaat aan beoefenaars van vrije beroepen
en aan kleine en middelgrote ondernemingen die aldaar een hoofd‑ of nevenvestiging hebben, niet terug te betalen subsidies
voor projecten ter stimulering van de economische ontwikkeling verleend. In die subsidies was voorzien door een steunregeling
die voor het eerst bij de Commissie van de Europese Gemeenschappen is aangemeld in 1992, die door haar is goedgekeurd en die
na verdere goedkeuringen verschillende keren is verlengd. De steun strekte tot verbetering van het productie‑ en concurrentievermogen
van kleine en middelgrote ondernemingen.
Bij brief van 29 december 2000, ingekomen bij de Commissie op 3 januari 2001, heeft de Bondsrepubliek Duitsland een nieuwe
versie van die steunregeling aangemeld.
Op 12 januari 2001 heeft de Commissie verordening (EG) nr. 70/2001 betreffende de toepassing van de artikelen 87 [EG] en 88
van het [EG-]Verdrag op staatssteun voor kleine en middelgrote ondernemingen (PB L 10, blz. 33; hierna: „KMO-vrijstellingsverordening”)
vastgesteld, die in werking is getreden op 2 februari daaraanvolgend. Met ingang van de inwerkingtreding ervan heeft de KMO-vrijstellingsverordening
de communautaire kaderregeling inzake overheidssteun voor kleine en middelgrote ondernemingen (PB 1996, C 213, blz. 4) ingetrokken
en vervangen. Zij legt de criteria vast waaraan individuele steunregelingen en steunregelingen voor kleine en middelgrote
ondernemingen moeten voldoen om verenigbaar te zijn met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 87, lid 3, EG, en
stelt regelingen die daaraan voldoen, vrij van de aanmeldingsverplichting van artikel 88, lid 3, EG. Punt 4 van de considerans
van deze verordening luidt: „[D]eze verordening laat de mogelijkheid voor de lidstaten om steun voor kleine en middelgrote
ondernemingen aan te melden onverlet. Dergelijke aanmeldingen zullen door de Commissie in het bijzonder aan de in deze verordening
vastgestelde criteria worden getoetst. De [door de Commissie vastgestelde] kaderregeling inzake overheidssteun voor kleine
en middelgrote ondernemingen wordt met ingang van de datum van inwerkingtreding van deze verordening ingetrokken, aangezien
de inhoud ervan door [deze verordening] wordt vervangen.”
Daarenboven wordt in punt 16 van de considerans van de KMO-vrijstellingsverordening het volgende opgemerkt: „Gelet op de Overeenkomst
inzake subsidies en compenserende maatregelen van de Wereldhandelsorganisatie (WTO), mag bij deze verordening geen vrijstelling
worden verleend voor exportsteun of voor steun waardoor binnenlandse producten ten opzichte van ingevoerde producten worden
bevoordeeld. Steun ter compensatie van de kosten van de deelneming aan handelsbeurzen of van studies of adviesdiensten die
noodzakelijk zijn voor het lanceren van een nieuw product of van een bestaand product op een nieuwe markt, is in de regel
geen exportsteun.”
Bij brief van 5 februari 2001 heeft de Commissie bij de Duitse autoriteiten navraag gedaan over de toepassing van KMO-vrijstellingsverordening
en hun medegedeeld dat de betrokken steunregeling niet volgens de versnelde procedure zou worden onderzocht.
In december 2001 leidde de Commissie de formele onderzoeksprocedure in met betrekking tot een deel van de maatregelen waarin
de aangemelde steunregeling voorzag, namelijk de maatregelen van de deelprogramma’s „Begeleiding”, „Deelname aan beurzen”,
„Samenwerking” en „Bevordering van vormgeving” (hierna gezamenlijk: „vier betrokken deelprogramma’s”). De Commissie besliste
daarentegen om geen bezwaar aan te tekenen tegen de andere aangemelde maatregelen.
Na haar onderzoek heeft de Commissie op 24 september 2002 beschikking 2003/226/EG betreffende een voorgenomen steunregeling
van Duitsland – „Richtsnoeren ter stimulering van kleine en middelgrote ondernemingen – Verbetering van de capaciteit van
ondernemers in Saksen” – deelprogramma’s 1 (Begeleiding), 4 (Deelname aan beurzen), 5 (Samenwerking) en 7 (Bevordering van
vormgeving) (PB 2003, L 91, blz. 13; hierna: de „bestreden beschikking”) vastgesteld. In de eerste plaats stelde zij vast
dat de maatregelen van de vier betrokken deelprogramma’s steunmaatregelen van de staten waren. In de tweede plaats preciseerde
zij dat die steunmaatregelen, om verenigbaar met de gemeenschappelijke markt te kunnen zijn, moeten vallen binnen de werkingssfeer
van de KMO-vrijstellingsverordening en de daarin bepaalde steunintensiteitplafonds moeten eerbiedigen, met uitzondering van
de exploitatiesteun waarin was voorzien door het deelprogramma „Samenwerking” die volgens haar onverenigbaar met de gemeenschappelijke
markt is.
Bij arrest van 3 mei 2007, Freistaat Sachsen/Commissie (T‑357/02, Jurispr. blz. II‑1261), wees het Gerecht de vordering van
verzoeker tot nietigverklaring van een aantal bepalingen van de bestreden beschikking (artikel 2, tweede alinea, en artikelen 3
en 4) toe.
Ingevolge de hogere voorziening van de Commissie heeft het Hof bij arrest van 11 december 2008, Commissie/Freistaat Sachsen
(C‑334/07 P, Jurispr. blz. I‑9465), het arrest van het Gerecht vernietigd en de zaak naar het Gerecht verwezen.

Procesverloop en conclusies van partijen na verwijzing
De zaak werd toegewezen aan de Vierde kamer (uitgebreid) van het Gerecht.
Overeenkomstig artikel 119, lid 1, sub a en b, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht hebben verzoeker en
de Commissie een memorie van opmerkingen ingediend.
Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan en heeft het, in
het kader van de in artikel 64 van het Reglement voor de procesvoering voorziene maatregelen tot organisatie van de procesgang,
partijen verzocht, schriftelijk een aantal vragen te beantwoorden. Partijen hebben binnen de gestelde termijnen aan dit verzoek
voldaan.
Partijen zijn ter terechtzitting van 30 juni 2010 gehoord in hun pleidooien en in hun antwoorden op de vragen van het Gerecht.
Verzoeker concludeert dat het het Gerecht behage de bestreden beschikking te vernietigen.
De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage het beroep ongegrond te verklaren.
In hun memorie van opmerkingen na verwijzing hebben partijen zich niet uitgesproken over de kosten. In de stukken die zij
in eerste aanleg hadden overgelegd, had verzoeker geconcludeerd dat het het Gerecht behage de Commissie in de kosten te verwijzen,
en deze laatste had geconcludeerd dat het het Gerecht behage verzoeker in de kosten te verwijzen.

Middelen en argumenten van partijen
Tot staving van zijn beroep heeft verzoeker aanvankelijk vijf middelen aangevoerd:
–        het eerste middel is ontleend aan de formele onwettigheid van de bestreden beschikking doordat de Commissie op de in geding
zijnde steunregeling niet de versnelde goedkeuringsprocedure heeft toegepast;
–        het tweede middel is ontleend aan de materiële onwettigheid van de bestreden beschikking als gevolg van het feit dat de KMO-vrijstellingsverordening
in casu niet toepasselijk was;
–        het derde middel houdt in dat de in geding zijnde steunregeling kon worden goedgekeurd uit hoofde van de communautaire kaderregeling
inzake overheidssteun voor kleine en middelgrote ondernemingen;
–        het vierde middel houdt in dat de Commissie geen gebruik heeft gemaakt van haar beoordelingsbevoegdheid bij het onderzoek
van de in geding zijnde steunregeling alsook dat de motiveringsplicht is geschonden;
–        het vijfde middel houdt in dat de Commissie niet heeft aangetoond dat de mededinging werkelijk of potentieel schade heeft
ondervonden van de in geding zijnde steunregeling, alsook dat de motiveringsplicht is geschonden.
Het Gerecht heeft bij zijn reeds aangehaalde arrest Freistaat Sachsen/Commissie het eerste middel verworpen, het tweede middel
aanvaard en beslist dat behandeling van de drie overige middelen niet noodzakelijk was.
Het Hof heeft in zijn voornoemd arrest Commissie/Freistaat Sachsen geoordeeld dat aangezien het middel volgens hetwelk de
KMO-vrijstellingsverordening in de bestreden beschikking met terugwerkende kracht was toegepast, ongegrond was, enkel uitspraak
hoefde te worden gedaan over het vierde en het vijfde door verzoeker voor het Gerecht aangevoerde middel. Bijgevolg heeft
het Hof de zaak voor een uitspraak over die twee laatste middelen naar het Gerecht terugverwezen.
Aangezien het vijfde middel betrekking heeft op de kwalificatie van de in geding zijnde maatregelen als staatssteun en het
vierde middel de verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt van de als staatssteun gekwalificeerde maatregelen betreft,
zal het vijfde middel vóór het vierde middel worden behandeld.

In rechte

Vijfde middel: de Commissie heeft niet aangetoond dat de mededinging werkelijk of potentieel schade heeft ondervonden van
de steunregeling, en zij heeft de motiveringsplicht geschonden
Argumenten van partijen
Verzoeker betoogt dat de Commissie overeenkomstig artikel 87, lid 1, EG had moeten aantonen waarin de mededingingsvervalsing
in casu bestond. De bestreden beschikking bevat echter geen enkele verklaring die het aannemelijk maakt dat de in geding zijnde
steunregeling van dien aard is dat zij in de omstandigheden van het onderhavige geval de mededinging kan vervalsen of dat
positief kan worden vastgesteld dat de elementen van een dergelijke vervalsing aanwezig zijn. De Commissie vermeldt alleen
dat de aangemelde maatregelen als steun van dien aard zijn dat zij de mededinging kunnen vervalsen (punt 52 van de bestreden
beschikking) en dat steunintensiteiten hoger dan 50 % tot een „onevenredige beperking van de mededinging” (punt 60 van de
bestreden beschikking) leiden. Tot staving van deze bewering beroept hij zich op het arrest van het Gerecht van 28 november
2008, Hotel Cipriani e.a. / Commissie (T‑254/00, T‑270/00 en T‑277/00, Jurispr. blz. II‑3269), en meer bepaald op punt 230
van dit arrest, waarin is gepreciseerd dat „[w]at multisectorale steunregelingen betreft, uit de rechtspraak [blijkt] dat
de Commissie slechts de kenmerken van het betrokken programma behoeft te onderzoeken om te kunnen beoordelen of dit op grond
van de hoge steunbedragen of ‑percentages, de kenmerken van de gesteunde investeringen of andere erin vastgestelde modaliteiten
de begunstigden een merkbaar voordeel verschaft ten opzichte van hun concurrenten en naar zijn aard voornamelijk ten goede
komt aan ondernemingen die deelnemen aan het intracommunautaire handelsverkeer”.
Volgens verzoeker beweert de Commissie dat de verplichting om de helft van de kosten zelf te dragen, de doeltreffendheid en
rendabiliteit van de steun ten goede komt om hieruit te concluderen dat, in aanwezigheid van een hogere steunintensiteit,
de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt zijn veranderd (punten 60, 67 en 71 van de bestreden beschikking).
Een dergelijke op een steunplafond van 50 % gebaseerde bewering kan echter worden getransponeerd naar om het even welke maximumsubsidie
en is bijgevolg niet van aard de conclusies van de Commissie te schragen.
Door deze bewering te baseren op de KMO-vrijstellingsverordening heeft de Commissie het bestaan van mededingingsvervalsing
niet afdoende aangetoond, terwijl een dergelijk bewijs volgens de rechtspraak van het Hof niet alleen noodzakelijk is op grond
van het motiveringsvereiste van artikel 253 EG maar ook een toepassing van de criteria van artikel 87, lid 1, EG, vormt.
Daarenboven schenden de ontoereikende uiteenzettingen van de Commissie inzake het criterium van mededingingsvervalsing artikel 253
EG, hetgeen vernietiging van de bestreden beschikking rechtvaardigt.
De Commissie betwist de argumenten van verzoeker.
Beoordeling door het Gerecht
In het kader van het eerste middel beroept verzoeker zich op twee argumenten die nauw met elkaar samenhangen. Enerzijds heeft
de Commissie haar conclusie dat de mededinging werkelijk of potentieel schade had ondervonden van de in geding zijnde steunregeling
onvoldoende gemotiveerd; anderzijds kan de motivering in de bestreden beschikking (in het bijzonder in punt 52 ervan) niet
tot een dergelijke conclusie leiden.
In de eerste plaats zij aangaande de vraag of de motivering van de bestreden beschikking toereikend is met betrekking tot
een constitutief element van staatssteun, eraan herinnerd dat de door artikel 253 EG vereiste motivering volgens vaste rechtspraak
moet beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht
duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking moet doen komen, opdat belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen
maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen. Het motiveringsvereiste moet worden beoordeeld
aan de hand van de omstandigheden van het geval, met name de inhoud van de handeling, de aard van de aangevoerde redengeving
en het belang dat de adressaten of andere personen die rechtstreeks en individueel door de handeling worden geraakt, bij een
toelichting kunnen hebben. Het is niet noodzakelijk dat alle relevante gegevens feitelijk of rechtens in de motivering worden
gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 253 EG voldoet, niet
alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, doch ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de
betrokken materie beheersen (zie arrest Gerecht van 22 oktober 2008, TV 2/Danmark e.a./Commissie, T‑309/04, T‑317/04, T‑329/04
en T‑336/04, Jurispr. blz. II‑2935, punt 178 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Verder moet worden vastgesteld dat de Commissie in punt 52 van de bestreden beschikking het volgende verklaart:
„De vier deelprogramma’s [...] vallen om de volgende redenen onder het bepaalde in artikel 87, lid 1, [EG ...]: zij betreffen
de toekenning van steun uit overheidsmiddelen aan ondernemingen die goederen produceren of diensten verlenen waarvoor intracommunautair
handelsverkeer bestaat. Deze steun biedt de begunstigden de mogelijkheid hun algemene financiële situatie te verbeteren en
hun marktpositie uit te bouwen. Daarom moet worden geconcludeerd dat de onderzochte maatregelen van dien aard zijn dat zij
de mededinging kunnen vervalsen en daardoor de handel tussen lidstaten nadelig kunnen beïnvloeden. Duitsland heeft deze conclusie
niet weersproken.”
Dat punt van de beschikking houdt dus in dat alle constitutieve elementen van staatssteun in casu aanwezig moeten zijn en
leidt meer bepaald het bestaan van een mededingingsvervalsing af uit het feit dat de begunstigde ondernemingen „goederen produceren
of diensten verlenen waarvoor intracommunautair handelsverkeer bestaat en [dat] deze steun de begunstigden de mogelijkheid
biedt hun algemene financiële situatie te verbeteren en hun marktpositie uit te bouwen”.
In de tweede plaats zij aangaande de vraag of de Commissie terecht heeft aangenomen dat er in het onderhavige geval een mededingingsbeperking
bestaat, herinnerd aan de rechtspraak dat, om een nationale maatregel als staatssteun te kunnen kwalificeren, niet behoeft
te worden vastgesteld of de steun de handel tussen lidstaten werkelijk beïnvloedt en de mededinging daadwerkelijk vervalst,
maar enkel behoeft te worden onderzocht of de steun dat handelsverkeer ongunstig kan beïnvloeden en de mededinging kan vervalsen
(arrest Hof van 30 april 2009, Commissie/Italië en Wam, C‑494/06 P, Jurispr. blz. I‑3639, punt 50).
Meer bepaald behoeft de Commissie in het geval van een steunprogramma, zoals het programma in casu, slechts de kenmerken van
dit programma te onderzoeken om te kunnen oordelen of dit programma op grond van de hoge steunbedragen of ‑percentages, de
kenmerken van de gesteunde investeringen of andere modaliteiten van het programma, de begunstigden een merkbaar voordeel verschaft
ten opzichte van hun concurrenten en naar zijn aard voornamelijk ten goede komt aan ondernemingen die deelnemen aan het handelsverkeer
tussen lidstaten (arrest Hof van 14 oktober 1987, Duitsland/Commissie, 248/84, Jurispr. blz. 4013, punt 18).
Volgens punt 52 van de bestreden beschikking, gelezen in samenhang met punt 2 „Beschrijving van de maatregel” en punt 3 „Redenen
voor de inleiding van de procedure”, lag de voorgenomen steunintensiteit tussen 50 % en 80 % al naargelang het deelprogramma
en het gebied waarin de begunstigde onderneming is gevestigd. Maar volgens artikel 5 van de KMO-vrijstellingsverordening is
steun voor kleine en middelgrote ondernemingen verenigbaar met de gemeenschappelijke markt als de steun niet meer dan 50 %
van de kosten van de ontvangen diensten bedraagt. Het is dan ook vanzelfsprekend dat steun met een dergelijke intensiteit
in staat is de intracommunautaire mededinging te vervalsen.
Gelet op een en ander moet dit middel bijgevolg in zijn geheel worden verworpen.

Vierde middel: de Commissie heeft geen gebruik gemaakt van haar beoordelingsbevoegdheid bij het onderzoek van de in geding
zijnde steunregeling, en zij heeft de motiveringsplicht geschonden
Dit middel valt uiteen in vijf onderdelen. In het eerste onderdeel stelt verzoeker dat de bestreden beschikking onwettig is
omdat de Commissie de in geding zijnde steunregeling slechts heeft getoetst op haar verenigbaarheid met de in de KMO-vrijstellingsverordening
vastgestelde beoordelingscriteria. In het tweede, derde, vierde en vijfde onderdeel verwijt verzoeker de Commissie dat zij
de vier in geding zijnde deelprogramma’s verkeerd heeft beoordeeld en daarbij tevens de op haar rustende motiveringsplicht
heeft geschonden.
Eerste onderdeel: beoordeling van de verenigbaarheid van de in geding zijnde steunregeling enkel op grond van de KMO-vrijstellingsverordening
–       Argumenten van partijen
Verzoeker betoogt dat de Commissie niet kan afzien van de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid. Zonder de omvang van
de beoordelingsbevoegdheid van de Commissie bij het onderzoek van de verenigbaarheid van de bij haar door een lidstaat aangemelde
steunregelingen met de gemeenschappelijke markt te betwisten, stelt verzoeker aldus dat dit onderzoek onderworpen blijft aan
bepaalde beperkingen, waaronder in de eerste plaats de verplichting tot uitoefening van die bevoegdheid. Tot staving van zijn
betoog beroept verzoeker zich op het begrip van niet-uitoefening van discretionaire bevoegdheid dat in het Duitse recht bekend
staat als „Ermessensausfall” of „Ermessensnichtgebrauch”, dat, zoals ook in het Oostenrijkse bestuursrecht, als een onwettigheid
wordt aangemerkt. In Frankrijk zou een dergelijke situatie overeenstemmen met een „excès de pouvoir négatif” (negatieve bevoegdheidsoverschrijding),
terwijl in de common law de niet-uitoefening van de haar toegekende beoordelingsbevoegdheid door een autoriteit die zich gebonden
acht aan haar praktijk of aan richtsnoeren en daarom afziet van het onderzoek van elk individueel geval, onder de „ultra-viresdoctrine”
zou vallen. De op de Commissie rustende verplichting tot uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid gaat niet teniet door
de vaststelling van bepalingen waarbij haar regels worden opgelegd.
In casu verwijt verzoeker de Commissie de verschillende steunmaatregelen enkel te hebben getoetst aan de criteria van de KMO-vrijstellingsverordening,
alsof deze verordening alle steunregelingen voor kleine en middelgrote ondernemingen uitputtend zou regelen. Door te oordelen
dat het niveau van de steunintensiteit van de deelprogramma’s te hoog is, heeft de Commissie zich beperkt tot het overnemen
van de bepalingen van de KMO-vrijstellingsverordening in plaats van daarnaast ook haar eigen beoordelingsbevoegdheid uit te
oefenen. Op die manier heeft zij de op steun aan KMO’s toepasselijke voorwaarden aangescherpt door het bedrag van de terugbetaalbare
kosten te beperken tot een maximum van 50 % en is zij tegelijkertijd afgeweken van haar beslissingspraktijk. Door zich uitsluitend
te baseren op de algemene voorwaarden van de KMO-vrijstellingsverordening zonder daarbij rekening te houden met de specifieke
omstandigheden van het onderhavige geval, heeft de Commissie haar beoordelingsbevoegdheid dus niet uitgeoefend.
In verband hiermee benadrukt verzoeker dat uit punt 4 van de considerans van de KMO-vrijstellingsverordening blijkt dat deze
verordening niet als opzet heeft de steun aan kleine en middelgrote ondernemingen uitputtend te regelen. Bijgevolg strekt
deze verordening er niet toe de beoordelingsmarge van de Commissie te verkleinen en de op deze steunmaatregelen toepasselijke
criteria vast te leggen. De KMO-vrijstellingsverordening heeft alleen als doel de procedure van toezicht op die maatregelen
te vereenvoudigen en doeltreffender te maken.
Door aldus te handelen, gaat de Commissie in tegen haar beslissingspraktijk inzake gevallen die naar hun inhoud onder de KMO-vrijstellingsverordening
vallen maar niet in aanmerking komen voor vrijstelling op basis van deze verordening. Uit deze praktijk blijkt dat de Commissie
zich door middel van individuele vrijstellingen en krachtens artikel 87, lid 3, sub c, EG zeer vaak uitspreekt over opzichzelfstaande
gevallen of steunmaatregelen die afwijken van de KMO-vrijstellingsverordening. In die gevallen bevestigt de Commissie met
name, soms zelfs uitdrukkelijk, dat het onderzoek per geval niet beperkt mag worden tot een naar analogie toegepast onderzoek
op grond van de KMO-vrijstellingsverordening maar rechtstreeks op grond van artikel 87, lid 3, sub c, EG, dient te worden
verricht.
Verder merkt verzoeker op dat in acht genomen de specifieke economische toestand van Saksen, voorheen een deelgebied van de
Duitse Democratische Republiek, de Commissie bij het onderzoek van de steunmaatregelen had moeten afwijken van de voorwaarden
van de KMO-vrijstellingsverordening of althans had moeten uitleggen waarom zij bij dit onderzoek niet van deze voorwaarden
afweek. Dienaangaande verwijt verzoeker de Commissie dat zij heeft nagelaten een standpunt in te nemen over de tijdens de
administratieve procedure voorgestelde gedetailleerde opmerkingen.
Bijgevolg had de Commissie de aangemelde steunregeling moeten goedkeuren door deze rechtstreeks op grond van de criteria van
artikel 87, lid 3, EG te onderzoeken.
De Commissie betwist de argumenten van verzoeker.
–       Beoordeling door het Gerecht
Om te beginnen zij benadrukt dat de KMO-vrijstellingsverordening ertoe strekt alle individuele steun en steunregelingen voor
kleine en middelgrote ondernemingen die voldoen aan haar voorwaarden, overeenkomstig artikel 87, lid 3, EG verenigbaar met
de gemeenschappelijke markt te verklaren en aldus vrij te stellen van de aanmeldingsverplichting van artikel 88, lid 3, EG.
Dit betekent niet dat geen andere steun voor kleine en middelgrote ondernemingen verenigbaar met de gemeenschappelijke markt
kan worden verklaard aan het einde van een door de Commissie op grond van de criteria van artikel 87, lid 3, EG, verricht
onderzoek naar aanleiding van een aanmelding door een lidstaat overeenkomstig artikel 88, lid 3, EG.
Van deze mogelijkheid wordt uitdrukkelijk gewag gemaakt in punt 4 van de considerans van de KMO-vrijstellingsverordening waarin
het heet dat: „[d]eze verordening de mogelijkheid voor de lidstaten om steun voor kleine en middelgrote ondernemingen aan
te melden onverlet [laat]” en dat „[d]ergelijke aanmeldingen door [d]e Commissie in het bijzonder aan de in deze verordening
vastgestelde criteria [zullen] worden getoetst.” Het gebruik van de woorden „in het bijzonder” geeft duidelijk aan dat de
in de KMO-vrijstellingsverordening bepaalde criteria niet de enige criteria zijn waaraan de Commissie de bij haar aangemelde
ontwerpen van steun kan toetsen, hetgeen overigens wordt bevestigd door de Engelse („in particular”) en Duitse („in erster
Linie”) versie van dit punt van de considerans.
Voorts zij opgemerkt dat de Commissie weliswaar algemene uitvoeringsregels kan vaststellen die de leidraad vormen bij de uitoefening
van de haar bij artikel 87, lid 3, EG toegekende beoordelingsbevoegdheid, maar niet volledig kan afzien van die beoordelingsbevoegdheid
bij de beoordeling van een specifiek geval, in het bijzonder wat gevallen betreft die zij in die algemene uitvoeringsregels
niet uitdrukkelijk of zelfs helemaal niet heeft geregeld. Bijgevolg is deze beoordelingsbevoegdheid niet uitgeput door de
vaststelling van dergelijke algemene regels en staat in principe niets een eventuele individuele beoordeling los van deze
regels in de weg, op voorwaarde evenwel dat de Commissie de hogere rechtsregels, zoals verdragsbepalingen en de algemene beginselen
van het gemeenschapsrecht, eerbiedigt (arrest Gerecht van 20 september 2007, Fachvereinigung Mineralfaserindustrie/Commissie,
T‑375/03, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 141).
Bijgevolg was de Commissie na de aanmelding van de betrokken steunmaatregelen door de Bondsrepubliek Duitsland verplicht bij
het onderzoek van de verenigbaarheid van deze maatregelen met de gemeenschappelijke markt de haar door het Verdrag toegekende
beoordelingsbevoegdheid uit te oefenen.
In dit opzicht staat het vast dat de Commissie deze beoordelingsbevoegdheid in het kader van de bestreden beschikking heeft
uitgeoefend, meer bepaald bij haar onderzoek van de verenigbaarheid van het deelprogramma „Begeleiding” met de gemeenschappelijke
markt aan de hand van de in KMO-vrijstellingsverordening gedefinieerde criteria en op basis van artikel 87, lid 3, sub a en
c, EG (punten 57‑65 van de bestreden beschikking).
Aan deze analyse, die is gebaseerd op de ervaring van de Commissie op dat gebied ten tijde van de vaststelling van de bestreden
beschikking, namelijk in september 2002, kan niet worden afgedaan door te stellen dat de Commissie daarna beslissingen heeft
kunnen vaststellen waarbij zij andere criteria dan die in de bestreden beschikking in overweging heeft genomen, meer bepaald
wat betreft aangemelde steunmaatregelen die niet vallen binnen de werkingssfeer van de KMO-vrijstellingsverordening.
Uit het voorgaande volgt dat verzoeker niet kan aanvoeren dat de Commissie in de onderhavige zaak heeft geweigerd gebruik
te maken van haar beoordelingsbevoegdheid om de verschillende, haar tijdens de administratieve procedure voorgelegde argumenten
te onderzoeken teneinde de verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt van de verschillende steunmaatregelen vast te stellen.
De argumenten in verband met het resultaat van dit onderzoek en de bijbehorende motivering zullen worden behandeld in het
kader van de andere onderdelen van dit middel.
Bijgevolg moet het eerste onderdeel van het vierde middel worden verworpen.
Tweede onderdeel: verkeerde beoordeling van het deelprogramma „Begeleiding” en schending van de motiveringsplicht
–       Argumenten van partijen
Verzoeker verwijt de Commissie te hebben geoordeeld dat het deelprogramma „Begeleiding” onverenigbaar is met de gemeenschappelijke
markt in de zin van artikel 87, lid 3, sub c, EG op grond dat het steunplafond voor kleine ondernemingen was vastgesteld op
65 %, zonder de bijzondere omstandigheden in Saksen en de aangemelde steunregeling in deze beoordeling te betrekken. De Commissie
heeft evenmin uitgelegd hoe het verplichten van een onderneming om de helft van de kosten zelf te dragen, de doeltreffendheid
en rendabiliteit van de aangemelde regeling ten goede komt. Verzoeker stelt dat de Commissie nog negen maanden voor de aanmelding
van de litigieuze steunregelingen vergelijkbare steunmaatregelen van de deelstaat Thüringen in het kader van het programma
„Richtlinien des Freistaates Thüringen zur einzelbetrieblichen Technologieförderung” (richtlijnen van Freistaat Thüringen
ter bevordering van de technologische ontwikkeling van bedrijven; PB 2000, C 266, blz. 4) heeft goedgekeurd. De uitoefening
door de Commissie van haar beoordelingsbevoegdheid impliceert dat zij gedetailleerd uitlegt welke nieuwe ervaringen haar ertoe
hebben gebracht haar beslissingspraktijk te wijzigen. Hoewel zij stelt gebruik te hebben gemaakt van haar ruime beoordelingsvrijheid
door na te gaan of een steunplafond van 65 % kon worden goedgekeurd, heeft zij deze optie meteen verworpen op de enkele grond
dat een intensiteit van meer dan 50 % het bedrag overschrijdt dat nodig is om ondernemingen aan te zetten tot het maken van
kosten inzake „begeleiding”.
Verzoeker betoogt dat het steunplafond van 50 % van artikel 5 van de KMO-vrijstellingsverordening de steunmaatregelen voor
adviesverlening aan kleine en middelgrote ondernemingen niet op uitputtende wijze regelt en dat kleine en middelgrote ondernemingen
krachtens punt 11 van de considerans van deze verordening niet aan dezelfde criteria kunnen worden onderworpen. Terwijl artikel 5,
sub a, van de KMO-vrijstellingsverordening voorziet in een steunintensiteit van 50 % voor middelgrote ondernemingen, zouden
hogere terugbetalingen aan kleine ondernemingen door de Commissie op grond van haar beoordelingsbevoegdheid moeten worden
goedgekeurd. Met het betoog dat punt 11 van de considerans alleen betrekking heeft op de specifieke situatie van toekenning
van investeringssteun buiten regionale steungebieden, legt de Commissie niet uit waarom kleine en middelgrote ondernemingen
niet op een verschillende wijze zouden kunnen worden behandeld wat diensten van externe adviseurs betreft.
Volgens verzoeker is de Commissie bij haar oordeel dat de financiële last van de ondernemingen gering was, voorbijgegaan aan
het feit dat heel wat ondernemingen uit Saksen over zeer weinig kapitaal beschikken en moeilijkheden ondervinden om leningen
aan te gaan, hetgeen de Commissie zelf heeft erkend.
Verzoeker is van mening dat de omstandigheid dat de Commissie geen rekening heeft gehouden met het feit dat het bedrag van
de steun die kan worden goedgekeurd door de litigieuze steunregeling, beperkt was tot 400 EUR, ja zelfs 500 EUR per werkdag
voor jonge ondernemingen, de „verkeerde toekenning” van bepaalde steunmaatregelen in de hand kon werken. Op die manier bevorderde
de bestreden beschikking een beroep op dure steun in plaats van te zorgen voor een door het betrokken programma toegestane
meer gedifferentieerde benadering.
De Commissie betwist de argumenten van verzoeker.
–       Beoordeling door het Gerecht
Met dit onderdeel verwijt verzoeker de Commissie in wezen dat zij het betrokken programma niet heeft beoordeeld ondanks de
talrijke elementen die dienaangaande werden aangevoerd. Vooraf zij opgemerkt dat een dergelijke beoordeling noodzakelijkerwijs
gebaseerd dient te zijn op de feiten, economische analyses en bewijzen die verzoeker heeft aangevoerd tijdens de administratieve
procedure die voorafgaat aan de vaststelling van de bestreden beschikking. Daarenboven moet volgens vaste rechtspraak de toetsing
door de gemeenschapsrechter van de ingewikkelde economische analyse door de Commissie, zoals de analyse in casu, zich noodzakelijkerwijs
beperken tot de vraag of de procedurevoorschriften en het motiveringsvereiste in acht zijn genomen, of de feiten juist zijn
weergegeven en of er geen sprake is van een kennelijk onjuiste beoordeling van de feiten dan wel van misbruik van bevoegdheid
(arresten Hof van 7 januari 2004, Aalborg Portland e.a./Commissie, C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P
en C‑219/00 P, Jurispr. blz. I‑123, punt 279, en 6 oktober 2009, GlaxoSmithKline Services/Commissie, C‑501/06 P, C‑513/06 P,
C‑515/06 P en C‑519/06 P, Jurispr. blz. I‑9291, punt 85).
Wat de door verzoeker eveneens aangevoerde ontoereikende motivering betreft, zij eraan herinnerd dat, zoals hierboven in punt 27
reeds is vermeld, de door artikel 253 EG vereiste motivering moet beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en de
redenering van de instelling tot uitdrukking moet doen komen. Het is niet noodzakelijk dat alle relevante gegevens feitelijk
of rechtens in de motivering worden gespecificeerd en bij de beoordeling van deze motivering moet niet alleen acht worden
geslagen op de bewoordingen ervan, doch ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen
(zie reeds aangehaald arrest TV 2/Danmark e.a./Commissie, punt 178 en de daar aangehaalde rechtspraak).
In de onderhavige zaak werd in punt 35 van de bestreden beschikking opgemerkt dat de Commissie het deelprogramma „Begeleiding”
heeft onderzocht voor zover dit voorziet in steunintensiteiten tot maximum 65 % voor kleine ondernemingen in specifieke probleemgebieden,
terwijl de KMO-vrijstellingsverordening bepaalt dat de steun bruto niet meer dan 50 % van de kosten mag bedragen (artikel 5,
sub a, van die verordening).
In de punten 57 tot en met 65 van de bestreden beschikking worden de opmerkingen van de Bondsrepubliek Duitsland gedetailleerd
geanalyseerd. De Commissie merkt in deze punten op dat het deelprogramma niet alleen werd onderzocht op zijn verenigbaarheid
met de KMO-vrijstellingsverordening maar ook op basis van artikel 87, lid 3, sub c, EG. Tijdens dit onderzoek heeft de Commissie
vastgesteld dat zij uit ervaring weet dat een steunintensiteit van meer dan 50 % het bedrag te boven gaat dat nodig is om
een onderneming te stimuleren dit soort kosten te maken en dat een eenmalig percentage voor alle KMO’s redelijk is, om het
even of het gaat om een kleine of middelgrote onderneming en of deze in steungebieden gevestigd zijn of niet. De Commissie
merkt op dat anders dan investeringssteun, steun voor „begeleiding” geen rechtstreeks of langdurig effect heeft op de regionale
ontwikkeling of op het scheppen van arbeidsplaatsen, zodat het niet noodzakelijk is om in steungebieden hogere steunintensiteiten
toe te staan. In ieder geval wijst de Commissie erop dat het mogelijk is een onderscheid te maken tussen kleine en middelgrote
ondernemingen binnen de door de KMO-vrijstellingsverordening aan de intensiteit gestelde grenzen.
Deze overwegingen van de Commissie geven duidelijk haar redenering weer en voldoen aan de hierboven in punt 27 in herinnering
gebrachte criteria van de vaste rechtspraak inzake het motiveringsvereiste.
Wat het voorbeeld van de aan deelstaat Thüringen toegestane steunmaatregelen betreft, moet rekening worden gehouden met de
precisering van de Commissie over de tijd (30 maanden) die is verstreken tussen de vaststelling van de twee betrokken beschikkingen.
Overigens merkt de Commissie terecht op dat de twee zaken niet met elkaar kunnen worden vergeleken, aangezien de goedgekeurde
steunmaatregel geen betrekking heeft op „begeleiding” en vooral omwille van het feit dat de KMO-vrijstellingsverordening,
die de in de bestreden beschikking toegepaste beoordelingscriteria bevat, nog niet in werking was getreden op de datum van
vaststelling van de beschikking betreffende de steun van de deelstaat Thüringen.
Wat de door verzoeker gegeven uitlegging van artikel 5, sub a, van de KMO-vrijstellingsverordening, gelezen in samenhang met
punt 11 van de considerans ervan, betreft, moet worden vastgesteld dat niets in de tekst van dit punt van de considerans erop
wijst dat het nodig of toegelaten is om de door de KMO-vrijstellingsverordening bepaalde steunintensiteit te boven te gaan
teneinde een gedifferentieerde behandeling van kleine en middelgrote ondernemingen te verzekeren. Zoals de Commissie terecht
opmerkt, is een onderscheid tussen kleine en middelgrote ondernemingen mogelijk mits inachtneming van het plafond van 50 %
en voor zover alleen de kleine ondernemingen steun met een dergelijke intensiteit ontvangen. Hoe dan ook moet dit argument
als niet ter zake dienend worden afgewezen, daar de Commissie, zoals hierboven in punt 48 is vastgesteld, haar beoordeling
niet uitsluitend op de KMO-vrijstellingsverordening heeft gebaseerd.
Aangaande verzoekers argument dat de bestreden beschikking een beroep op duurdere steun aanmoedigt (zie punt 53 supra), zij
opgemerkt dat dit argument niet alleen economisch onlogisch is maar ook indruist tegen zijn argument dat het eigen vermogen
van de kleine en middelgrote ondernemingen uit Saksen ontoereikend is. Een onderneming met onvoldoende kapitaal zal immers
niet de duurste dienst uit twee aanbiedingen van dezelfde kwaliteit kiezen, aangezien zij verplicht zal zijn daarvoor ten
minste 50 % van de prijs te betalen.
Verzoeker heeft dus niet de bewijzen en de elementen aangevoerd op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat de in geding
zijnde steunmaatregelen, zelfs indien zij overduidelijk de steunintensiteiten van de KMO-vrijstellingsverordening overschrijden,
wegens bijzondere omstandigheden kunnen worden beschouwd als zijnde verenigbaar met de gemeenschappelijke markt in de zin
van artikel 87, lid 3, EG.
De Commissie heeft dus geen kennelijke beoordelingsfout gemaakt waar zij heeft vastgesteld dat de steunintensiteiten die de
door de KMO-vrijstellingsverordening bepaalde plafonds te boven gaan, niet kunnen worden geacht op grond van artikel 87, lid 3,
sub c, EG verenigbaar te zijn met de gemeenschappelijke markt.
Bijgevolg moet het tweede onderdeel van het vierde middel in zijn geheel worden verworpen.
Derde onderdeel: verkeerde beoordeling van het deelprogramma „Deelname aan beurzen” alsook schending van de motiveringsplicht
–       Argumenten van partijen
Verzoeker verwijt de Commissie te hebben geoordeeld dat het deelprogramma „Deelname aan beurzen” onverenigbaar was met de
gemeenschappelijke markt, voor zover daarin was bepaald dat deelname aan een beurs maximaal drie keer steun kan genieten.
De Commissie heeft haar oordeel gebaseerd op artikel 5, sub b, van de KMO-vrijstellingsverordening, dat enkel voorziet in
een vrijstelling voor de eerste keer dat een onderneming aan een bepaalde vakbeurs of tentoonstelling deelneemt, zodat dergelijke,
herhaaldelijk verleende steun onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.
Verzoeker is van mening dat de Commissie geen gebruik heeft gemaakt van haar beoordelingsbevoegdheid, voor zover zij zich
heeft laten leiden door de KMO-vrijstellingsverordening zonder op enige manier uiteen te zetten waarom herhaalde deelnemingen
aan beurzen zelfs in uitzonderlijke gevallen niet in aanmerking zouden kunnen komen. Het gebruik van de formulering „een volledig
nieuwe uitoefening van haar discretionaire bevoegdheid [zou] niets aan deze conclusie veranderen” in punt 67 van de bestreden
beschikking toont volgens verzoeker aan dat de Commissie deze bevoegdheid niet heeft uitgeoefend.
Voorts voert hij aan dat de Commissie een verkeerde uitlegging heeft gegeven aan het begrip „afstand tot de markt”. Zo bepaalt
de Commissie in geval van staatssteun voor onderzoek en ontwikkeling de toegestane steunintensiteit naargelang de afstand
tot de markt. In geval van een grote afstand tot de markt kan een steunintensiteit van 100 % worden toegelaten. De verwijzing
naar de beweerde „afstand tot de markt” van deelname aan handelsbeurzen en tentoonstellingen volstaat niet ter rechtvaardiging
van de beperking van steun tot één enkele deelname. Met het oog op de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid, had de
Commissie zich moeten uitspreken over de afstand tot de markt van de deelname aan beurzen en tentoonstellingen in vergelijking
met andere situaties die aanleiding geven tot steun.
Voorts is de beperking van steun tot één enkele deelname aan een beurs of tentoonstelling niet gerechtvaardigd vanuit economisch
oogpunt. Verzoeker verwijt de Commissie niet meer rekening te hebben gehouden met de geleverde bewijzen die aantonen dat alleen
een herhaalde deelname aan dezelfde beurs of tentoonstelling de kansen van de exposant op de markt kunnen doen toenemen, in
het bijzonder wanneer een dergelijke deelname tot doel heeft toegang te krijgen tot buitenlandse markten. In het algemeen
beschikken de kleine en middelgrote ondernemingen uit Saksen niet over het benodigde kapitaal om aan een vakbeurs of tentoonstelling
deel te nemen. Steun voor één enkele deelname is dus onvoldoende om het door de KMO-vrijstellingsverordening beoogde doel
van de steun, te weten de toegang tot potentiële markten, te bereiken (punt 5 van de considerans). 60 % procent van de ondernemingen
die hebben deelgenomen aan beurzen en tentoonstellingen op gemeenschappelijke Duitse stands hadden dit zonder steun niet gedaan.
De noodzaak voor ondernemingen uit Saksen om aan vakbeurzen en tentoonstellingen deel te nemen, wordt eveneens gerechtvaardigd
door de ruim onder het nationale gemiddelde liggende exportquote.
Volgens verzoeker moeten de ondernemingen uit Saksen wegens de overgang van een geleide economie naar een markteconomie talrijke
belemmeringen van de markttoegang overwinnen. De bevordering van deelname van kleine en middelgrote ondernemingen aan buitenlandse
vakbeurzen en tentoonstellingen vormt dan ook een wezenlijke doelstelling van de aangemelde steunregeling op het gebied van
het economische beleid, die de ondernemingen in staat moet stellen toegang tot de wereldmarkten te krijgen.
De Commissie brengt in de bestreden beschikking geen enkele van de door verzoeker en de Bondsrepubliek Duitsland aangevoerde
argumenten ter sprake, en zij heeft evenmin rekening gehouden met de bijzondere economische toestand van Saksen.
De Commissie betwist de argumenten van verzoeker.
–       Beoordeling door het Gerecht
Partijen zijn het oneens over de financiering van een herhaalde deelname aan vakbeurzen en tentoonstellingen. Verzoeker merkt
op dat de Commissie haar beoordelingsbevoegdheid niet heeft uitgeoefend door te oordelen dat de door het betrokken deelprogramma
voorgenomen financiering van maximaal drie van dergelijke deelnames onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. Ook
beweert hij dat de Commissie niet heeft gemotiveerd waarom de herhaalde financiering zelfs in uitzonderlijke gevallen niet
verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kan zijn.
In dat verband zij opgemerkt dat de Commissie de criteria van de KMO-vrijstellingsverordening heeft toegepast en tot het besluit
is gekomen dat het betrokken deelprogramma niet in overeenstemming is met artikel 5, sub b, van de KMO-vrijstellingsverordening
en evenmin overeenkomstig artikel 87, lid 3, sub c, EG kan worden geacht verenigbaar te zijn met de gemeenschappelijke markt.
Verzoeker heeft zijnerzijds de behoefte aan steun gemotiveerd door de moeilijkheden bij de overgang naar een markteconomie
in Saksen die tot uiting komen in het kapitaalgebrek van kleine en middelgrote ondernemingen alsook in de ruim onder het nationale
gemiddelde liggende exportquote. Het doel van de herhaalde deelname aan vakbeurzen en tentoonstellingen is het verkrijgen
van toegang tot buitenlandse markten.
Wat verzoekers argumenten inzake de overgang naar een markteconomie betreft, moet worden vastgesteld dat deze zijn beperkt
tot algemene verwijzingen naar de moeilijke economische situatie in Saksen.
Voorts zij eraan herinnerd dat gelijkaardige argumenten werden aangevoerd in het kader van de vele geschillen met betrekking
tot artikel 87, lid 2, sub c, EG, welke bepaling betrekking heeft op steunmaatregelen aan de economie van bepaalde streken
van de Bondsrepubliek Duitsland die nadeel ondervinden van de deling van Duitsland, voor zover deze steunmaatregelen noodzakelijk
zijn om de door deze deling berokkende economische nadelen te compenseren.
Het Hof heeft echter een restrictieve uitlegging aan die bepaling gegeven door te verduidelijken dat „[a]rtikel [87], lid 2,
sub c, [EG] het niet mogelijk maakt de, overigens onbetwistbare, economische achterstand van de nieuwe deelstaten volledig
te compenseren. Anders zou worden voorbijgegaan aan het feit dat deze bepaling een afwijking vormt, en aan de context en het
doel ervan” en dat „met de door de deling van Duitsland berokkende economische nadelen alleen die economische nadelen worden
bedoeld, die in bepaalde gebieden in Duitsland zijn veroorzaakt door het isolement dat de instelling van een materiële grens
heeft teweeggebracht, zoals de onderbreking van verkeerswegen of het verlies van afzetmarkten door het afbreken van de handelsbetrekkingen
tussen de twee delen van het Duitse grondgebied” (arrest Hof van 30 september 2003, Freistaat Sachsen e.a./Commissie, C‑57/00 P
en C‑61/00 P, Jurispr. blz. I‑9975, punten 23 en 42).
Gelet op de restrictieve uitlegging van die specifieke verdragsbepaling, kunnen algemene verwijzingen naar de economische
gevolgen van de deling van Duitsland geen grond opleveren voor de verenigbaarheid met artikel 87, lid 3, EG, van steunmaatregelen
waarvan de intensiteit die van de KMO-vrijstellingsverordening te boven gaat.
Aangaande verzoekers argument dat de Commissie de afstand tot de markt van de in casu betrokken vakbeurzen en tentoonstellingen
had moeten vergelijken met die van andere situaties die aanleiding geven tot steun, zij opgemerkt dat een dergelijke vergelijking
niet absoluut noodzakelijk is. De afstand tot de markt is een objectief en geen relatief criterium. In dit verband moet worden
vastgesteld dat vakbeurzen en tentoonstellingen commerciële evenementen zijn waar niet alleen een grote keuze aan goederen
en diensten te vinden is, maar ook dikwijls een gevarieerd animatieprogramma en talrijke diensten aan het publiek worden aangeboden
om vele bezoekers te lokken. Bijgevolg zijn vakbeurzen en tentoonstellingen nauw verbonden met de markt en vallen zij er zelfs
mee samen.
Hieruit volgt dat de Commissie in de bestreden beschikking de betrokken maatregelen terecht als „op de markt gerichte” maatregelen
heeft gekwalificeerd.
Zoals de Commissie in punt 66 van de bestreden beschikking opmerkt, moet aldus de begunstigde van steun na deelname aan zo’n
evenement het nut van een herhaalde deelname op zijn kosten met kennis van zaken kunnen beoordelen.
Aangaande verzoekers argumenten in verband met de onder het nationale gemiddelde liggende exportquote en de noodzaak om internationale
markten te veroveren, zij eraan herinnerd dat hoewel de KMO-vrijstellingsverordening niet in het algemeen voorziet in vrijstelling
voor exportsteun, zoals in punt 16 van de considerans in herinnering wordt gebracht, de kosten van deelneming aan handelsbeurzen
normaal niet als exportsteun worden beschouwd (zie punt 4 supra). Betrokken steunmaatregelen zijn dus in principe verenigbaar
met de KMO-vrijstellingsverordening. Ook al ligt het voor de hand dat kleine en middelgrote ondernemingen deelnemen aan beurzen
om hun producten te promoten en dat zij door deze deelname hun exportquote in voorkomend geval kunnen verhogen, hetgeen in
de onderhavige context mogelijk is, kunnen algemene verwijzingen naar de lage exportquote van de deelstaat Saksen geen steunintensiteiten
rechtvaardigen die deze van de KMO-vrijstellingsverordening te boven gaan.
Bijgevolg heeft de Commissie terecht geoordeeld dat steunintensiteiten die het in de KMO-vrijstellingsverordening vastgestelde
plafond te boven gaan, niet kunnen worden geacht op grond van artikel 87, lid 3, sub c, EG verenigbaar te zijn met de gemeenschappelijke
markt.
Wat het motiveringsvereiste betreft, zij eraan herinnerd dat de Commissie in de punten 66 en 67 van de bestreden beschikking
erop heeft gewezen dat het betrokken deelprogramma niet in overeenstemming was met artikel 5, sub b, van de KMO-vrijstellingsverordening,
dat bepaalt dat de vrijstelling slechts geldt voor de eerste keer dat een onderneming aan een bepaalde vakbeurs of tentoonstelling
deelneemt en dat de steun bruto niet meer dan 50 % van de kosten mag bedragen. Zij legt uit dat deze beperking is ingegeven
door de noodzaak het stimulerende effect van de steun te garanderen daar het na een eerste, medegefinancierde deelname gewettigd
is te verwachten dat een kleine of middelgrote onderneming in staat is het nut in te schatten van een herhaalde deelname op
haar kosten. Voorts legt de Commissie ook uit dat een op de markt gerichte maatregel, zoals de deelname aan een beurs of een
tentoonstelling, die het steunplafond van 50 % te boven gaat, niet kan worden geacht verenigbaar te zijn met de gemeenschappelijke
markt krachtens artikel 87, lid 3, sub c, EG.
Deze overwegingen van de Commissie geven duidelijk haar redenering weer en voldoen bijgevolg aan de hierboven in punt 27
aangehaalde criteria van de vaste rechtspraak inzake het motiveringsvereiste.
Het derde onderdeel van het vierde middel dient bijgevolg te worden afgewezen.
Vierde onderdeel: verkeerde beoordeling van het deelprogramma „Samenwerking” alsook schending van de motiveringsplicht
–       Argumenten van partijen
Verzoeker verwijt de Commissie te hebben geoordeeld dat het deelprogramma „Samenwerking” voorzag in exploitatiesteun en dat
het bijgevolg diende te worden onderzocht in het licht van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen (PB 1998, C 74,
blz. 9; hierna: „richtsnoeren”) die meer bepaald vereisen dat de exploitatiesteun van tijdelijke aard moet zijn en geleidelijk
moet afnemen (punt 4.17).
Anders dan de Commissie stelt, hielden de stimulerende maatregelen geen exploitatiesteun in, aangezien de mogelijke tenlasteneming
van de huur voor de samenwerkingsbureaus of van de salarissen van medewerkers de werkingsmiddelen niet vervangt en in het
algemeen de lopende kosten niet vermindert. Volgens verzoeker ondersteunen de voorgenomen maatregelen uitsluitend de nieuwe,
extra kosten verbonden aan samenwerking buiten de onderneming.
In dit opzicht is verzoeker van mening dat de Commissie in strijd met haar gebruikelijke praktijk heeft gehandeld daar reeds
in het in 1992 aangemelde programma terugbetaling „ten belope van een gerechtvaardigd bedrag” plaatsvond voor „personeels-,
materiaal- en reiskosten” van het organisme dat maatregelen moest nemen en moest zorgen voor gemeenschappelijke instellingen.
Verzoeker is van mening dat de degressiviteit tot doel heeft het stimulerende effect van de steun te behouden zonder afhankelijkheid
te veroorzaken. In casu was de steun echter zo beperkt dat hij geen afhankelijkheid had kunnen creëren. Door de bedragen degressief
te maken, zou de steun aldus zijn stimulerend effect verliezen.
Overigens zou de Commissie punt 4.17 van de richtsnoeren nooit restrictief hebben toegepast, daar zij rekening zou houden
met andere elementen die het mogelijk maken af te zien van een degressieve betaling.
Onder verwijzing naar de voorwaarden van punt 16 van de considerans en artikel 1, lid 2, sub b, van de KMO-vrijstellingsverordening
stelt verzoeker dat het vestigen van een afzetvereniging in het buitenland niet hetzelfde is als de oprichting en exploitatie
van een distributienetwerk in de zin van die verordening, aangezien het hoofddoel van die afzetverenigingen het inschatten
is van de slaagkansen op nieuwe markten. De prospectie van nieuwe markten en het aanknopen van eerste zakelijke contacten
door middel van een afzetvereniging moeten worden toegestaan daar de promotie voor de invoering van producten niet als exportsteun
wordt beschouwd. Overigens ontbreekt het voor het bestaan van exportsteun noodzakelijke „directe karakter”.
Bovendien heeft de Commissie ook een beoordelingsfout gemaakt door de toegelaten steunintensiteit te beperken tot 50 %. Onder
verwijzing naar de argumenten die hij in de vorige middelen heeft uiteengezet, benadrukt verzoeker dat de Commissie geen onderzoek
heeft gedaan naar de bijzondere kenmerken van de economie in Saksen, waarvan de structuur wordt gekenmerkt door de aanwezigheid
van kleine ondernemingen. Verder betwist verzoeker tevens de overwegingen van de Commissie volgens welke de in het kader van
het deelprogramma „Samenwerking” voorgenomen maatregelen zouden „zijn gericht op de markt”. Hij verduidelijkt dat de haalbaarheidsstudies
enkel verkennende onderzoeken zijn teneinde het potentieel van de samenwerking in te schatten.
Verzoeker meent dat de Commissie op grond van haar beslissingspraktijk niet kan verklaren dat de vestiging van afzetverenigingen
in het buitenland onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt want zij heeft reeds maatregelen goedgekeurd die veel dichter
dan de in geding zijnde maatregelen aanleunden bij de eigenlijke distributie in het buitenland, aangezien deze maatregelen
rechtstreeks steun boden voor het sluiten van contracten.
Aangaande de opmerking van de Commissie in punt 69 van de bestreden beschikking, dat „het de Bondsrepubliek Duitsland vrijstaat
de maatregel ‚oprichting van samenwerkingsbureaus in Duitsland’ als ‚de minimis’-steun aan te melden”, voert verzoeker aan
dat een dergelijke werkwijze juist wanneer het om de promotie van samenwerking gaat, geen zin heeft daar bijvoorbeeld de kring
van potentiële begunstigden die willen samenwerken voortdurend veranderingen ondergaat en in het algemeen onvoldoende bekend
of bepaalbaar is bij het begin van die promotie. Een benadering per geval is dus niet aangewezen en ook deze vraag had de
Commissie in overweging moeten nemen.
De Commissie betwist de argumenten van verzoeker.
–       Beoordeling door het Gerecht
Verzoekers belangrijkste argument betreft de voorgenomen taken en werkzaamheden van de samenwerkingsbureaus en afzetverenigingen.
Verzoeker merkt op dat die verenigingen moeten worden onderscheiden van handelsvertegenwoordigingen en dat de door het betrokken
deelprogramma voorziene steun voor samenwerkingsbureaus niet als exploitatiesteun kan worden beschouwd.
Voorts zij opgemerkt dat partijen geen feitelijke elementen hebben voorgelegd betreffende de vestiging, de geografische locatie,
het soort werkzaamheden en de resultaten van de samenwerkingsbureaus en de afzetverenigingen.
Niettemin is het weinig waarschijnlijk dat een kleine of middelgrote onderneming uit het gebied die nog steeds te lijden heeft
onder moeilijkheden die gepaard gaan met de overgang naar een markteconomie en eigen middelen ontbeert, investeert in een
samenwerkingsbureau of afzetvereniging waarvan de werkzaamheden niet onmiddellijk te maken hebben met het veroveren van nieuwe
markten.
Overigens blijkt duidelijk uit de door de Commissie overgelegde stukken in de bijlagen bij de antwoorden op de initiële vragen
van het Gerecht, dat de vestiging van die bureaus strekt tot promotie van de export, waarvan de financiering niet alleen volgens
het Verdrag maar ook volgens de WTO-Overeenkomst inzake subsidies en compenserende maatregelen illegaal is, zoals in punt 70
van de bestreden beschikking is vastgesteld.
Wat de kwalificatie van de in geding zijnde steun als exploitatiesteun betreft, zij opgemerkt dat de verovering van nieuwe
markten alsmede inspanningen om zich op de markt te handhaven onderdeel zijn van de normale strategie van elke onderneming
die duurzaam op de markt wil aanwezig blijven. Maar om deze onafgebroken en ruime aanwezigheid op de markt mogelijk te maken,
zijn uitgaven noodzakelijk en de omwille van die doelstellingen toegekende staatssteun vermindert noodzakelijkerwijs de lopende
uitgaven van de kleine en middelgrote ondernemingen. Deze bijdragen vallen dus onder de categorie exploitatiesteun.
Wat ten slotte de door verzoeker aangevoerde mogelijkheid om de betrokken steun met inachtneming van de praktijk goed te keuren
betreft, moeten de verduidelijkingen van de Commissie, meer bepaald dat de regionale-steunkaart in Duitsland op 31 december
2003 verviel terwijl het betrokken programma later zou eindigen, worden geacht toereikend te zijn. Bovendien had de Commissie
in vorige beschikkingen uitgelegd dat zij slechts bij wijze van uitzondering afwijkt van het degressiviteitsbeginsel.
Verzoekers argument aangaande de de-minimisverordening inzake „de minimis”-steun moet als niet ter zake dienend worden afgewezen,
daar de overweging van de Commissie betreffende deze verordening slechts ten overvloede in de bestreden beschikking was vermeld.
Gelet op alle voorafgaande overwegingen moet worden vastgesteld dat de Commissie terecht heeft geoordeeld dat steunintensiteiten
die de door de KMO-vrijstellingsverordening bepaalde plafonds te boven gaan, niet kunnen worden geacht overeenkomstig artikel 87,
lid 3, sub c, EG verenigbaar te zijn met de gemeenschappelijke markt. Daarenboven heeft de Commissie terecht geoordeeld dat
het deelprogramma „Samenwerking” onverenigbaar was met de gemeenschappelijke markt voor zover het voorzag in exploitatiesteun.
Wat de motivering van de bestreden beschikking inzake het deelprogramma „Samenwerking” betreft en voor zover verzoeker in
dit opzicht geen specifiek argument aanvoert, zij opgemerkt dat de Commissie de steun voor de oprichting en exploitatie van
samenwerkingsbureaus in Duitsland en de steun voor de oprichting van afzetverenigingen binnen en buiten de Gemeenschap afzonderlijk
heeft onderzocht. De Commissie heeft in de eerste plaats de steun voor de oprichting en exploitatie van samenwerkingsbureaus
in Duitsland als exploitatiesteun gekwalificeerd, die moet worden onderzocht in het licht van de richtsnoeren en zonder enige
uitzondering moet voldoen aan alle voorwaarden van de richtsnoeren, meer bepaald de voorwaarden van punt 4.17. Vervolgens
legt zij uit waarom die voorwaarden niet zijn vervuld. In de tweede plaats heeft de Commissie de steun voor de oprichting
van afzetverenigingen, die tot taak hebben kleine en middelgrote ondernemingen te helpen bij het onderzoek en het betreden
van buitenlandse markten, gekwalificeerd als exportsteun die op grond van artikel 1, lid 2, sub b, van de KMO-vrijstellingsverordening
van haar werkingssfeer was uitgesloten. De Commissie heeft daaraan toegevoegd dat steunintensiteiten met een plafond van 80 %
ter bevordering van op de markt gerichte maatregelen in het kader van dit deelprogramma, de voorwaarden waaronder het handelsverkeer
plaatsvindt zodanig veranderen dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad en dat dit onderdeel van de maatregel niet
kon worden geacht krachtens artikel 87, lid 3, sub c, EG verenigbaar te zijn met de gemeenschappelijke markt.
Deze overwegingen geven duidelijk de redenering van de Commissie weer en voldoen bijgevolg aan de hierboven in punt 27 aangehaalde
criteria van de vaste rechtspraak inzake het motiveringsvereiste.
Bijgevolg moet het vierde onderdeel van het vierde middel volledig worden verworpen.
Vijfde onderdeel: verkeerde beoordeling van het deelprogramma „Bevordering van vormgeving” alsook schending van de motiveringsplicht
–       Argumenten van partijen
Aangaande het deelprogramma „Bevordering van vormgeving” stelt verzoeker dat de Commissie ook hier de steunintensiteit van
de KMO-vrijstellingsverordening als enige criterium hanteert, en verwijst hij naar de argumenten die hij dienaangaande betreffende
de andere deelprogramma’s heeft uiteengezet. De Commissie heeft ten onrechte haar beoordelingsbevoegdheid niet uitgeoefend.
De Commissie betwist de argumenten van verzoeker.
–       Beoordeling door het Gerecht
Verzoeker heeft met betrekking tot dit onderdeel geen specifieke argumenten aangevoerd en heeft zich ertoe beperkt te verwijzen
naar zijn argumenten betreffende de andere deelprogramma’s.
Aangezien verzoekers argumenten inzake de vorige onderdelen zijn afgewezen, en rekening houdend met het feit dat de Commissie
van oordeel is dat het betrokken deelprogramma onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt om redenen die vergelijkbaar
zijn met deze betreffende de andere deelprogramma’s, moet bijgevolg worden vastgesteld dat de Commissie ook wat dit onderdeel
betreft terecht heeft geoordeeld dat steunintensiteiten die de door de KMO-vrijstellingsverordening bepaalde plafonds te boven
gaan, ook niet krachtens artikel 87, lid 3, sub c, EG kunnen worden geacht verenigbaar te zijn met de gemeenschappelijke markt.
Wat de motivering van de bestreden beschikking betreffende het betrokken deelprogramma betreft, zij opgemerkt dat de Commissie
in punt 41 van de beschikking heeft aangegeven dat „de steun uit hoofde van [dat] deelprogramma [...] weliswaar in principe
onder artikel 5 (advies- en andere diensten en werkzaamheden) van de [KMO-vrijstellings]verordening v[iel], maar [dat zij]
omdat ook hier de steunintensiteiten boven het overeenkomstig artikel 5, [sub b], toegestane maximale steunpercentage van
50 % l[agen], [...] ernstige twijfels [had] over de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt”. In punt 73 van
de bestreden beschikking is de Commissie voorts van mening dat het deelprogramma „Bevordering van vormgeving” om redenen die
vergelijkbaar zijn met die betreffende de andere deelprogramma’s, niet in overeenstemming is met de KMO-vrijstellingsverordening
en dientengevolge onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt daar het de gebruikmaking van adviesdiensten steunt voor
meer dan 50 % bruto.
Aangezien verzoeker geen specifieke argumenten heeft aangevoerd, moet worden vastgesteld dat voormelde overwegingen van de
Commissie duidelijk haar redenering weergeven en bijgevolg voldoen aan de hierboven in punt 27 aangehaalde criteria van de
vaste rechtspraak inzake het motiveringsvereiste.
Het vijfde onderdeel van het vierde middel moet dus worden verworpen.
Gelet op alle voorafgaande overwegingen bevat de bestreden beschikking, in haar geheel beschouwd, de analyse van de verenigbaarheid
van de betrokken deelprogramma’s met het Verdrag en is zij rechtens genoegzaam gemotiveerd.
Bijgevolg moet het vierde middel in zijn geheel worden afgewezen.
Gelet op een en ander moet het beroep in zijn geheel worden verworpen.

Kosten
In het arrest van het Gerecht werd de Commissie verwezen in de kosten. Het Hof heeft in zijn arrest de beslissing omtrent
de kosten aangehouden. Het Gerecht dient dus in het onderhavige arrest te beslissen over alle kosten betreffende de verschillende
procedures overeenkomstig artikel 121 van het Reglement voor de procesvoering.
Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen,
voor zover dit is gevorderd. Daar verzoeker in het ongelijk is gesteld, dient hij overeenkomstig de vorderingen van de Commissie
in de kosten te worden verwezen.
HET GERECHT (Vierde kamer – uitgebreid),
rechtdoende, verklaart:
1)
Het beroep wordt verworpen.
2)
Freistaat Sachsen (Duitsland) zal zijn eigen kosten en die van de Europese Commissie met betrekking tot de procedures voor
het Gerecht en het Hof dragen.
Czúcz
Cremona
Labucka
Frimodt Nielsen

O’Higgins
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 14 juli 2011.
ondertekeningen
*
Procestaal: Duits.