CELEX: 62012FJ0153
Fonction publique
Fonctionnaire
Rémunération
Allocations familiales
Allocation de foyer
Condition d’octroi
Partenariat enregistré de droit luxembourgeois
Couple de partenaires stables non matrimoniaux ayant accès au mariage civil
Fonctionnaire ne remplissant pas les conditions prévues à l’article 1er, paragraphe 2, sous c), iv), de l’annexe VII du statut

Par requête parvenue au greffe du Tribunal le 18 décembre 2012, M. Forget a introduit le présent recours tendant, d’une part,
à l’annulation de la décision du 25 septembre 2012 par laquelle la Commission européenne lui a refusé l’octroi de l’allocation
de foyer et le bénéfice de la pension de survie pour sa partenaire, et, d’autre part, à la déclaration d’illégalité de l’article 1
er
, paragraphe 2, sous c), iv), de l’annexe VII et de l’article 17, premier alinéa, de l’annexe VIII du statut des fonctionnaires
de l’Union européenne (ci-après le « statut »).

Cadre juridique
L’article 19, paragraphe 1, TFUE dispose :
« 1.      Sans préjudice des autres dispositions des traités et dans les limites des compétences que ceux-ci confèrent à l’Union, le
Conseil [de l’Union européenne], statuant à l’unanimité conformément à une procédure législative spéciale, et après approbation
du Parlement européen, peut prendre les mesures nécessaires en vue de combattre toute discrimination fondée sur le sexe, la
race ou l’origine ethnique, la religion ou les convictions, un handicap, l’âge ou l’orientation sexuelle. »
L’article 21, paragraphe 1, de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, intitulé « Non-discrimination », est
ainsi libellé :
« 1.      Est interdite toute discrimination fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, les origines ethniques ou sociales,
les caractéristiques génétiques, la langue, la religion ou les convictions, les opinions politiques ou toute autre opinion,
l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance, un handicap, l’âge ou l’orientation sexuelle. »
L’article 1
er
quinquies, paragraphe 1, du statut dispose :
« 1.      Dans l’application du présent statut est interdite toute discrimination, telle qu’une discrimination fondée sur le sexe, la
race, la couleur, les origines ethniques ou sociales, les caractéristiques génétiques, la langue, la religion ou les convictions,
les opinions politiques ou toute autre opinion, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance, un handicap,
l’âge ou l’orientation sexuelle.
Aux fins du présent statut, les partenariats non matrimoniaux sont traités au même titre que le mariage, pourvu que toutes
les conditions énumérées à l’article 1
er
, paragraphe 2, [sous] c), de l’annexe VII soient remplies. »
L’article 1
er
, paragraphe 2, sous c), de l’annexe VII du statut dispose :
« 2.      A droit à l’allocation de foyer :
[…]
c)      le fonctionnaire enregistré comme partenaire stable non matrimonial, à condition que :
i)      le couple fournisse un document officiel reconnu comme tel par un État membre ou par toute autorité compétente d’un État membre,
attestant leur statut de partenaires non matrimoniaux,
ii)      aucun des partenaires ne soit marié ni ne soit engagé dans un autre partenariat non matrimonial,
iii)      les partenaires n’aient pas l’un des liens de parenté suivants : parents, parents et enfants, grands-parents et petits-enfants,
frères et sœurs, tantes, oncles, neveux, nièces, gendres et belles-filles,
iv)      le couple n’ait pas accès au mariage civil dans un État membre ; un couple est considéré comme ayant accès au mariage civil
aux fins du présent point uniquement dans les cas où les membres du couple remplissent l’ensemble des conditions fixées par
la législation d’un État membre autorisant le mariage d’un tel couple,
[…] »
L’article 17, premier alinéa, de l’annexe VIII du statut dispose :
« Le conjoint survivant d’un fonctionnaire décédé dans l’une des positions visées à l’article 35 du statut bénéficie, pour
autant qu’il ait été son conjoint pendant un an au moins et sous réserve des dispositions de l’article 1, paragraphe 1, […]
et de l’article 22 [de l’annexe VIII du statut], d’une pension de survie égale à 60 % de la pension d’ancienneté qui aurait
été versée au fonctionnaire s’il avait pu, sans condition de durée de service ni d’âge, y prétendre à la date de son décès. »

Faits à l’origine du litige
Le requérant, fonctionnaire de la Cour des comptes de l’Union européenne, bénéficie d’une allocation d’invalidité depuis 2007
et réside au Luxembourg.
En date du 13 décembre 2011, il a souscrit avec M
me
R., devant l’officier de l’état civil de sa commune de résidence, une déclaration de partenariat soumise à la loi luxembourgeoise
du 9 juillet 2004 relative aux effets légaux de certains partenariats (
Mémorial
A 2004, p. 2020). Cette déclaration de partenariat a été inscrite au répertoire civil du Grand-Duché de Luxembourg.
Suite à la conclusion du partenariat, le requérant a demandé aux services compétents de la Commission, en date du 19 janvier
2012, de le reconnaître avec effet rétroactif au 13 décembre 2011 et de lui octroyer les droits statutaires qui en découlent,
à savoir l’allocation de foyer et la pension de survie pour sa partenaire.
Par note du 25 avril 2012, la Commission, en réponse à une lettre du requérant en date du 28 mars 2012 envoyée suite à un
refus donné par téléphone, a notifié à ce dernier le refus de lui verser l’allocation de foyer au motif que, selon l’article 1
er
, paragraphe 2, sous c), iv), de l’annexe VII du statut, ladite allocation est allouée au partenaire stable non matrimonial
à condition que le couple n’ait pas accès au mariage civil dans un État membre, ce qui ne serait pas le cas selon la loi luxembourgeoise
applicable en l’espèce.
Le 6 juin 2012, le requérant a introduit une réclamation au sens de l’article 90, paragraphe 2, du statut, à l’encontre du
refus susmentionné du 25 avril 2012. À l’appui de sa réclamation, le requérant invoque la violation de l’article 1
er
, paragraphe 2, sous c), iv), de l’annexe VII du statut, ainsi que la violation du principe de l’égalité de traitement qui
devrait, selon lui, s’appliquer à tous les couples, qu’ils soient issus du mariage ou d’un partenariat stable, qu’ils soient
de même sexe ou de sexe opposé.
Par décision du 25 septembre 2012, notifiée le 26 septembre 2012, la Commission a rejeté la réclamation.

Conclusions des parties et procédure
Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        déclarer le recours recevable et fondé ;
–        annuler la décision de rejet de la réclamation du 25 septembre 2012 ;
–        dire que l’article 1
er
, paragraphe 2, sous c), iv), de l’annexe VII du statut est discriminatoire et illégal et, partant l’annuler ;
–        dire que l’article 17, premier alinéa, de l’annexe VIII du statut est illégal et, partant l’annuler ;
–        dire que le requérant a droit à l’allocation de foyer avec effet rétroactif à partir du 13 décembre 2011, ainsi qu’au bénéfice
de la pension de survie pour sa partenaire ;
–        ordonner tous devoirs de droit en la matière ;
–        condamner la Commission à l’ensemble des dépens.
La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme dépourvu de tout fondement en droit ;
–        condamner le requérant aux dépens.
Par courrier parvenu au greffe du Tribunal le 7 mars 2013, le Conseil de l’Union européenne a demandé à intervenir dans la
présente affaire au soutien des conclusions de la partie défenderesse. Le président de la première chambre du Tribunal a fait
droit à cette demande par ordonnance du 17 avril 2013.
Le Conseil conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        déclarer les exceptions d’illégalité soulevées contre l’article 1
er
, paragraphe 2, sous c), iv), de l’annexe VII du statut et l’article 17, premier alinéa, de l’annexe VIII du statut non fondées ;
–        rejeter le recours.

En droit

Sur le deuxième chef de conclusions
Sur l’objet des conclusions
À titre liminaire, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, des conclusions en annulation formellement
dirigées contre la décision de rejet d’une réclamation ont, dans le cas où cette décision est dépourvue de contenu autonome,
pour effet de saisir le Tribunal de l’acte contre lequel la réclamation a été présentée (voir, en ce sens, arrêt de la Cour
du 17 janvier 1989, Vainker/Parlement, 293/87, point 8 ; arrêt du Tribunal du 9 juillet 2009, Hoppenbrouwers/Commission, F‑104/07,
point 31). Dans ces conditions, la décision de la Commission du 25 septembre 2012, rejetant la réclamation, étant dépourvue
de contenu autonome, les conclusions en annulation doivent être regardées comme dirigées contre la décision initiale du 25 avril
2012 refusant l’octroi de l’allocation de foyer (ci-après la « décision attaquée »).
Sur la notion de partenariat non matrimonial prévue par le statut et son annexe VII
–       Arguments des parties
Le requérant prétend que les notions de mariage et de partenariat seraient définies par les législations nationales des États
membres, ce qui aurait pour conséquence que la Commission, en appliquant les dispositions statutaires en cause, devrait se
référer au droit national, en l’occurrence, au droit luxembourgeois. En droit luxembourgeois, le partenariat serait assimilé
au mariage du point de vue du droit civil, de la sécurité sociale, du droit fiscal et du droit des successions. Il s’ensuivrait,
toujours selon le requérant, que le statut ne saurait être appliqué en contradiction avec l’identité entre le partenariat
et le mariage établie par le droit luxembourgeois applicable. Le requérant ajoute que, selon ce droit national, il n’existerait
pas de distinction entre le partenaire stable non matrimonial qui peut se marier et celui qui ne peut pas se marier et que,
dès lors, en faisant cette distinction, le statut ne respecterait pas le libre choix accordé par le droit luxembourgeois entre
le régime du mariage et celui du partenariat. Le requérant en tire la conclusion, qu’en l’espèce, le statut aurait été appliqué
de manière discriminatoire, à son préjudice en tant que partenaire stable non matrimonial qui peut se marier mais qui ne souhaite
pas le faire, tel que la législation luxembourgeoise le lui permet expressément. Enfin, le requérant fait valoir que la décision
attaquée entraînerait une discrimination fondée sur l’orientation sexuelle.
La Commission conclut au rejet de ce moyen.
–       Appréciation du Tribunal
Il y a lieu de relever, tout d’abord, que la reconnaissance du droit à l’allocation de foyer aux fonctionnaires enregistrés
comme partenaires stables non matrimoniaux, y compris de même sexe, répond à l’exigence fondamentale figurant à l’article 1
er
quinquies du statut, d’interdire, dans l’application du statut, toute forme de discrimination. Cette même interdiction est
aussi édictée, dans les mêmes termes, par l’article 21, paragraphe 1, de la Charte qui, en vertu de l’article 6 TFUE, a désormais
la même valeur juridique que les traités.
À la lumière de ces dispositions du droit de l’Union garantissant le respect du principe fondamental de non-discrimination,
il convient alors d’interpréter les règles statutaires reconnaissant aussi le droit à l’allocation de foyer aux fonctionnaires
enregistrés comme partenaires stables non matrimoniaux, y compris de même sexe, non pas comme de simples déclarations de principe
ou de bonnes intentions, mais comme de véritables prescriptions ayant une portée juridique contraignante effective [voir,
en ce sens, Cour eur. D. H., arrêts Airey c. Irlande du 9 octobre 1979, série A n
o
32, § 24 ; Parti communiste unifié de Turquie et autres c. Turquie du 30 janvier 1998,
Recueil des arrêts et décisions
, 1998‑I, § 33 ; Kreuz c. Pologne du 19 juin 2001,
Recueil des arrêts et décisions
, 2001‑VI, § 57, et Scoppola c. Italie (n
o
2) [GC] du 17 septembre 2009, non publié au
Recueil des arrêts et décisions
, § 104 ; arrêt du Tribunal du 14 octobre 2010, W/Commission, F‑86/09, point 43].
Or, concernant l’interprétation et la portée de la notion de « partenariat non matrimonial » figurant à l’article 1
er
quinquies du statut – en cause dans le présent litige – il convient en premier lieu de relever que cette notion a un caractère
autonome, l’article du statut en question ne faisant pas renvoi aux conditions fixées par le droit national applicable au
cas par cas, mais établissant un régime juridique distinct moyennant les conditions prévues à cet égard par l’article 1
er
, paragraphe 2, sous c), de l’annexe VII.
En deuxième lieu, s’agissant en particulier des conditions fixées par le statut afin qu’un fonctionnaire enregistré comme
partenaire stable non matrimonial puisse bénéficier de l’allocation de foyer, il convient de relever que l’article 1
er
, paragraphe 2, sous c), de l’annexe VII exige, d’une part, que « le couple fournisse [à l’administration concernée] un document
officiel reconnu comme tel par un État membre ou par toute autorité compétente d’un État membre, attestant leur statut de
partenaires non matrimoniaux », et établit, d’autre part, en tant que condition supplémentaire, que « le couple [dont il s’agit]
n’ait pas accès au mariage civil dans un État membre ». En ce qui concerne le contenu et la portée de cette dernière condition –
sans laquelle l’allocation de foyer ne saurait être versée au fonctionnaire enregistré comme partenaire stable non matrimonial –,
cette même disposition précise que « un couple est considéré comme ayant accès au mariage civil aux fins [des présentes dispositions]
uniquement dans les cas où les membres du couple remplissent l’ensemble des conditions fixées par la législation d’un État
membre autorisant le mariage d’un tel couple ».
Or, cette notion de « couple ayant accès au mariage civil » est propre au statut et ne saurait être interprétée que de façon
autonome. Elle répond d’ailleurs à l’objectif poursuivi par le législateur, tel qu’énoncé au considérant n
o
8 du règlement (CE, Euratom) n
o
723/2004 du Conseil, du 22 mars 2004, ayant établi cette version du statut (JO L 124, p. 1), selon lequel « il importe que
les fonctionnaires engagés dans une relation non matrimoniale reconnue par un État membre comme un partenariat stable et qui
n’ont pas accès au mariage se voient accorder les mêmes avantages que les couples mariés ».
Ainsi, dans le cas d’espèce, d’une part, il est constant que le requérant a effectivement fourni à l’administration de la
Commission un document officiel des autorités compétentes de l’État luxembourgeois attestant que lui et M
me
R. avaient le statut de partenaires non matrimoniaux. D’autre part, le requérant a admis lui-même que, selon la loi luxembourgeoise
régissant son statut personnel et celui de M
me
R., ils peuvent avoir accès, dans ce pays, au mariage civil.
Il s’ensuit que, dans le cas présent, le requérant et sa partenaire non matrimoniale, ayant accès au mariage civil dans l’État
membre qui leur a reconnu le statut de partenaires non matrimoniaux, ne remplissent pas la condition fixée par l’article 1
er
, paragraphe 2, sous c), de l’annexe VII du statut.
Le requérant fait encore valoir, à cet égard, que les dispositions de l’article 1
er
, paragraphe 2, sous c), iv), de l’annexe VII du statut instituent une différence de traitement entre, d’une part, les fonctionnaires
qui ont conclu avec une personne de même sexe un partenariat non matrimonial et auxquels la législation nationale applicable
refuse l’accès au mariage, et, d’autre part, les fonctionnaires qui, étant de sexe différent et ayant accès au mariage civil,
ont préféré conclure un partenariat stable non matrimonial. En effet, selon le requérant, alors que les fonctionnaires relevant
de la première catégorie ont droit à percevoir l’allocation de foyer, ceux relevant de la deuxième, comme dans son cas, sont
privés de ce droit. Une telle différence de traitement serait, de l’avis du requérant, contraire à l’article 1
er
quinquies du statut, interdisant toute discrimination fondée sur le sexe ou l’orientation sexuelle, et par conséquent illégale.
Cet argument, cependant, n’est ni pertinent, ni fondé. Il échet en premier lieu de constater que la comparaison telle que
formulée par le requérant est erronée, car l’article 1
er
, paragraphe 2, sous c), iv), de l’annexe VII du statut, n’institue et ne peut pas instituer une réglementation autonome susceptible
d’aller à l’encontre ou au-delà des dispositions régissant, dans chaque État membre de l’Union, les droits et obligations
propres aux possibles catégories de relations matrimoniales ou paramatrimoniales prévues par ces législations. Cet article,
en revanche, précisément en raison de ces différentes législations nationales, se limite à établir, par rapport à tout fonctionnaire
membre d’un partenariat légalement reconnu dans un État membre et qui demande l’allocation de foyer, une condition spécifique,
à savoir celle que « le couple » dont il s’agit, et non pas le fonctionnaire en tant que tel, n’ait pas accès au mariage.
Or, cette condition dépend, en ce qui concerne le sexe ou l’orientation sexuelle du fonctionnaire faisant partie du partenariat,
exclusivement du régime juridique que la législation de chaque État membre reconnaît auxdits partenariats non matrimoniaux,
cette condition étant de ce fait, sur le plan statutaire, tout à fait neutre. Autrement dit, l’argument du requérant ne tient
pas compte du fait qu’il y a des législations des États membres de l’Union qui ne prévoient aucun régime juridique de partenariat
non matrimonial et d’autres qui prévoient, en revanche, l’accès au mariage civil aussi aux couples du même sexe, lesquels
couples n’ont donc pas droit à l’allocation de foyer, tout comme tout autre couple non matrimonial ayant accès au mariage
civil.
Par ailleurs, eu égard aux différentes législations nationales en la matière et qui relèvent de la seule compétence des États
membres, le requérant ne démontre pas l’existence d’une éventuelle discrimination indirecte découlant de la condition que
« le couple n’ait pas accès au mariage », du moment que, parmi les différentes possibles relations interpersonnelles juridiquement
reconnues, le mariage est à l’heure actuelle la seule forme de relation civile qui soit commune à tous les États membres de
l’Union, ce qui n’est pas en revanche le cas du partenariat. En outre, la comparaison avancée par le requérant n’est pas pertinente,
car, comme déjà indiqué au point 22 du présent arrêt, c’est précisément en raison de ces différences législatives nationales
que le législateur du statut s’est limité à fixer, en ce qui concerne l’octroi de l’allocation de foyer, des conditions propres
au statut et qui n’empiètent pas sur les législations de chaque État membre en matière de relations matrimoniales ou paramatrimoniales.
Pour ces mêmes raisons, la circonstance invoquée par le requérant, selon laquelle le droit luxembourgeois reconnaît le partenariat
en tant qu’union non matrimoniale également entre deux personnes du même sexe, est dépourvue de toute pertinence pour résoudre
la question de savoir si, en l’espèce, les conditions prévues à l’article 1
er
, paragraphe 2, sous c), de l’annexe VII du statut en matière d’octroi de l’allocation de foyer sont remplies.
Certes, les dispositions de l’article 1
er
, paragraphe 2, sous c), iv), de l’annexe VII du statut instituent une différence de traitement objective entre, d’une part,
les fonctionnaires auxquels la législation nationale applicable refuse l’accès au mariage et qui ont conclu un partenariat
non matrimonial, et d’autre part, les fonctionnaires qui, tout en ayant accès au mariage, ont préféré conclure un partenariat
stable non matrimonial. En effet, alors que les fonctionnaires relevant de la première catégorie ont droit de percevoir l’allocation
de foyer, ceux relevant de la deuxième sont privés de ce droit.
Toutefois, à supposer que ces deux catégories de personnes soient placées dans une situation comparable au regard de l’objectif
poursuivi par l’allocation de foyer, une telle différence de traitement devrait être regardée comme objectivement justifiée,
le législateur de l’Union ayant en effet souhaité, comme il a été rappelé au point 24 du présent arrêt, que les fonctionnaires
engagés dans une relation non matrimoniale reconnue par un État membre comme un partenariat stable et qui n’ont pas accès
au mariage se voient accorder les mêmes avantages que les couples mariés.
À titre surabondant, le Tribunal relève que suivre l’argumentation du requérant aurait pour effet de vider de son contenu
la condition prévue par cet article, dans la mesure où un tel argument aurait pour conséquence de reconnaître le droit à l’allocation
de foyer à tous les partenariats non matrimoniaux. Or, une telle conséquence irait clairement à l’encontre de la volonté du
législateur du statut rappelée au point 24 du présent arrêt, et de sa compétence.
Il découle de tout ce qui précède que le deuxième chef de conclusions doit être rejeté.

Sur les troisième et quatrième chefs de conclusions
Dans ses troisième et quatrième chefs de conclusions tendant à dire, en premier lieu, que l’article 1
er
, paragraphe 2, sous c), iv), de l’annexe VII du statut est discriminatoire et illégal et, en second lieu, que l’article 17,
premier alinéa, de l’annexe VIII du statut est illégal, et partant à les annuler, le requérant a, en réponse à des questions
posées à l’audience portant sur les voies de recours applicables en l’espèce, reconnu que ces conclusions étaient irrecevables,
étant donné que dans le cadre d’un recours introduit en vertu de l’article 91 du statut, le Tribunal n’a pas de compétence
pour annuler des dispositions statutaires.
Par conséquent, les troisième et quatrième chefs de conclusions doivent être rejetés comme étant irrecevables.

Sur les cinquième et sixième chefs de conclusions
Selon une jurisprudence constante, le juge de l’Union est incompétent pour adresser des injonctions aux institutions (arrêt
du Tribunal du 5 juillet 2011, V/Parlement, F‑46/09, point 63, et la jurisprudence citée).
En effet, dans le cadre d’un recours introduit au titre de l’article 91 du statut, les conclusions qui visent à faire adresser
par le Tribunal des injonctions à l’administration ou à faire reconnaître par celui-ci le bien-fondé de certains des moyens
invoqués à l’appui de conclusions en annulation sont manifestement irrecevables, dès lors qu’il n’appartient pas au juge de
l’Union d’adresser des injonctions aux institutions de l’Union ou de faire des déclarations en droit. Tel est le cas des conclusions
tendant à ce que le Tribunal établisse l’existence de certains faits et enjoigne à l’administration d’adopter des mesures
de nature à rétablir l’intéressé dans ses droits (ordonnance du Tribunal du 29 juin 2010, Palou Martínez/Commission, F‑11/10,
points 29 à 31).
Par conséquent, les cinquième et sixième chefs de conclusions, par lesquels le requérant demande à ce que lui soit reconnu
le droit à l’allocation de foyer avec effet rétroactif à partir du 13 décembre 2011 ainsi que le bénéfice de la pension de
survie pour sa partenaire et que soient ordonnés tous devoirs de droit en la matière, doivent être rejetés comme irrecevables.

Sur les dépens
Aux termes de l’article 87, paragraphe 1, du règlement de procédure, sous réserve des autres dispositions du chapitre huitième
du titre deuxième dudit règlement, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. En vertu
du paragraphe 2 du même article, le Tribunal peut décider, lorsque l’équité l’exige, qu’une partie qui succombe n’est condamnée
que partiellement aux dépens, voire qu’elle ne doit pas être condamnée à ce titre.
Il résulte des motifs énoncés dans le présent arrêt que le requérant a succombé en son recours. En outre, la Commission a,
dans ses conclusions, expressément demandé que le requérant soit condamné aux dépens. Les circonstances de l’espèce ne justifiant
pas l’application des dispositions de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, le requérant doit supporter ses
propres dépens et est condamné à supporter les dépens exposés par la Commission.
En application de l’article 89, paragraphe 4, du règlement de procédure, le Conseil, partie intervenante, supporte ses propres
dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
(première chambre)
déclare et arrête :
1)
Le recours est rejeté.
2)
M. Forget supporte ses propres dépens et est condamné à supporter les dépens exposés par la Commission européenne.
3)
Le Conseil de l’Union européenne supporte ses propres dépens.
Kreppel
Perillo
Barents
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 6 mai 2014.
Le greffier

Le président
W. Hakenberg

H. Kreppel
*
Langue de procédure : le français.