CELEX: 62013CJ0599
Rinvio pregiudiziale
Tutela degli interessi finanziari dell’Unione europea
Regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95
Articolo 4
Bilancio generale dell’Unione
Regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002
Articolo 53 ter, paragrafo 2
Decisione 2004/904/CE
Fondo europeo per i rifugiati per il periodo 2005-2010
Articolo 25, paragrafo 2
Fondamento giuridico dell’obbligo di recupero di una sovvenzione in caso di irregolarità

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 4 del regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 del Consiglio, del 18 dicembre 1995, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità (
GU L 312, pag. 1
), dell’articolo 53 ter, paragrafo 2, parte iniziale e lettera c), del regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio, del 25 giugno 2002, che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (
GU L 248, pag. 1
), come modificato dal regolamento (CE, Euratom) n. 1995/2006 del Consiglio, del 13 dicembre 2006 (
GU L 390, pag. 1
; in prosieguo: il «regolamento n. 1605/2002»), nonché dell’articolo 25, paragrafo 2, della decisione 2004/904/CE del Consiglio, del 2 dicembre 2004, che istituisce il Fondo europeo per i rifugiati per il periodo 2005-2010 (
GU L 381, pag. 52
).
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la Somalische Vereniging Amsterdam en Omgeving (Associazione somala di Amsterdam e dintorni; in prosieguo: la «Somvao»), associazione con sede in Amsterdam (Paesi Bassi), e lo Staatsecretaris van Veiligheid en Justitie (Segretario di Stato alla Giustizia e alla Sicurezza; in prosieguo: lo «Staatssecretaris»), in merito alla decisione di quest’ultimo di ridurre l’importo della sovvenzione concessa a tale associazione a titolo del predetto Fondo europeo per i rifugiati e di recuperarne una parte.
Contesto normativo
Il diritto dell’Unione
Il regolamento (CEE) n. 4253/88
L’articolo 23, paragrafo 1, del regolamento (CEE) n. 4253/88 del Consiglio, del 19 dicembre 1988, recante disposizioni di applicazione del regolamento (CEE) n. 2052/88 per quanto riguarda il coordinamento tra gli interventi dei vari Fondi strutturali, da un lato, e tra tali interventi e quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti, dall’altro (
GU L 374, pag. 1
), quale modificato dal regolamento (CEE) n. 2082/93 del Consiglio, del 20 luglio 1993 (
GU L 193, pag. 20
; in prosieguo: il «regolamento n. 4253/88»), è così formulato:
«1.   Al fine di garantire il successo delle azioni svolte da promotori pubblici o privati, gli Stati membri, in sede di realizzazione delle azioni, adottano le misure necessarie per:
—
verificare periodicamente che le azioni finanziate dalla Comunità siano state attuate correttamente,
—
prevenire e sanzionare le irregolarità,
—
ricuperare i fondi persi a causa di un abuso o di una negligenza. Tranne nel caso in cui lo Stato membro e/o l’intermediario e/o il promotore apport[i]no la prova che l’abuso o la negligenza non è loro imputabile, lo Stato membro è sussidiariamente responsabile per il rimborso delle somme indebitamente versate. Per le sovvenzioni globali l’intermediario può ricorrere, con l’accordo dello Stato membro e della Commissione, a una garanzia bancaria od a qualunque altra forma di assicurazione contro tale rischio.
(…)».
Il regolamento n. 2988/95
Il terzo, il quarto e il quinto considerando del regolamento n. 2988/95 enunciano quanto segue:
«considerando che le modalità [della] gestione [finanziaria] decentrata e [dei] sistemi di controllo sono regolate da disposizioni dettagliate diverse a seconda delle politiche comunitarie in questione; che occorre tuttavia combattere in tutti i settori contro le lesioni agli interessi finanziari delle Comunità;
considerando che l’efficacia di tale lotta contro gli atti lesivi degli interessi finanziari delle Comunità richiede la predisposizione di un contesto giuridico comune a tutti i settori contemplati dalle politiche comunitarie;
considerando che le condotte che danno luogo a irregolarità nonché le misure e sanzioni amministrative relative sono previste in normative settoriali conformi al presente regolamento».
L’articolo 1 di tale regolamento così dispone:
«1.   Ai fini della tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee è adottata una normativa generale relativa a dei controlli omogenei e a delle misure e sanzioni amministrative riguardanti irregolarità relative al diritto comunitario.
2.   Costituisce irregolarità qualsiasi violazione di una disposizione del diritto comunitario derivante da un’azione o un’omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale delle Comunità o ai bilanci da queste gestite, attraverso la diminuzione o la soppressione di entrate provenienti da risorse proprie percepite direttamente per conto delle Comunità, ovvero una spesa indebita».
L’articolo 4 del regolamento n. 2988/95, che figura nel titolo II intitolato «Misure e sanzioni amministrative», prevede quanto segue:
«1.   Ogni irregolarità comporta, in linea generale, la revoca del vantaggio indebitamente ottenuto:
—
mediante l’obbligo di versare o rimborsare gli importi dovuti o indebitamente percetti;
(...)
2.   L’applicazione delle misure di cui al paragrafo 1 è limitata alla revoca del vantaggio indebitamente ottenuto aumentato, se ciò è previsto, di interessi che possono essere stabiliti in maniera forfettaria.
(...)
4.   Le misure previste dal presente articolo non sono considerate sanzioni».
Il regolamento n. 1605/2002
Il titolo IV del regolamento n. 1605/2002, che figura nella parte prima del medesimo, è intitolato «Esecuzione del bilancio». Il capo 2 di detto titolo IV concerne i metodi d’esecuzione del bilancio e include gli articoli da 53 a 57 di tale regolamento. L’articolo 53 prevede quanto segue:
«La Commissione esegue il bilancio in conformità delle disposizioni degli articoli da 53 bis a 53 quinquies secondo i metodi seguenti:
a)
in modo centralizzato;
b)
con una gestione concorrente o decentrata; o
c)
in gestione congiunta con organizzazioni internazionali».
Ai sensi dell’articolo 53 ter del predetto regolamento:
«1.   Quando la Commissione esegue il bilancio mediante gestione concorrente, le funzioni d’esecuzione del bilancio sono delegate agli Stati membri. Questo metodo si applica, in particolare, alle azioni di cui ai titoli I e II della parte seconda.
2.   Fatte salve disposizioni complementari previste dalla normativa settoriale pertinente e per assicurare, nella gestione concorrente, che i fondi siano utilizzati secondo le regole ed i principi previsti, gli Stati membri prendono tutti i provvedimenti legislativi, regolamentari e amministrativi o di altro tipo necessari per tutelare gli interessi finanziari delle Comunità. A tal fine essi devono in particolare:
(...)
c)
recuperare i fondi indebitamente versati o non correttamente utilizzati oppure perduti come conseguenza d’irregolarità o errori;
(...)
A tale scopo, gli Stati membri procedono ad accertamenti e predispongono un efficace sistema di controllo interno efficace ed efficiente (...). Se necessario ed appropriato, essi avviano azioni legali.
(...)».
L’articolo 53 ter del regolamento n. 1605/2002 è stato abrogato, a decorrere dal 31 dicembre 2013, dall’articolo 212 del regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 ottobre 2012, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione e che abroga il regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2012 del Consiglio (
GU L 298, pag. 1
).
La decisione 2004/904
Intitolato «Controlli e rettifiche finanziarie effettuati dagli Stati membri», l’articolo 25 della decisione 2004/904 prevede quanto segue:
«1.   Fatta salva la responsabilità della Commissione per l’esecuzione del bilancio generale delle Comunità europee, gli Stati membri assumono in via principale la responsabilità del controllo finanziario delle azioni. A tal fine, essi adottano, in particolare, le misure seguenti:
(...)
b)
prevengono, individuano e correggono le irregolarità, ne danno comunicazione secondo la normativa vigente alla Commissione, che tengono informata dell’andamento dei procedimenti amministrativi e giudiziari;
(...)
2.   Gli Stati membri procedono alle rettifiche finanziarie necessarie connesse con l’irregolarità accertata, tenendo conto del carattere sporadico o sistemico di quest[a]. Le rettifiche consistono in una soppressione totale o parziale del contributo comunitario e danno luogo, in caso di mancato rimborso alla data di scadenza stabilita dallo Stato membro, al versamento di interessi di mora, al tasso previsto dall’articolo 26, paragrafo 4.
(…)».
L’articolo 32 di tale decisione, intitolato «Destinatari», enuncia quanto segue:
«Gli Stati membri sono destinatari della presente decisione, conformemente al trattato che istituisce la Comunità europea».
La decisione 2006/399/CE
La Commissione ha, con decisione 2006/399/CE, del 20 gennaio 2006, recante modalità d’applicazione della decisione 2004/904/CE del Consiglio per quanto riguarda l’ammissibilità delle spese nell’ambito delle azioni cofinanziate dal Fondo europeo per i rifugiati attuate negli Stati membri (
GU L 162, pag. 1
), adottato le condizioni di ammissibilità di tali spese.
Più in particolare, secondo la regola n. 6 dell’allegato della decisione 2006/399, i costi devono essere stati effettivamente sostenuti, corrispondere ai pagamenti effettuati dai beneficiari, figurare nei libri contabili o nei documenti fiscali del beneficiario della sovvenzione ed essere individuabili e controllabili. Di norma, i pagamenti effettuati dai beneficiari devono essere comprovati da fatture quietanzate. Ove ciò non risulti possibile, tali pagamenti devono essere comprovati da documenti contabili o giustificativi aventi forza probatoria equivalente.
Il diritto dei Paesi Bassi
L’art. 4:49 della legge generale sul diritto amministrativo (Algemene Wet Bestuursrecht; in prosieguo: l’«Awb»), al suo paragrafo 1 prevede quanto segue:
«L’autorità amministrativa può revocare la decisione di fissazione della sovvenzione o modificarla a sfavore del beneficiario:
a)
in forza di fatti o circostanze di cui al momento della fissazione della sovvenzione non poteva ragionevolmente essere a conoscenza e in base ai quali la sovvenzione sarebbe stata prevista ad un livello inferiore a quello stabilito dalla decisione di concessione;
b)
qualora la fissazione della sovvenzione non fosse corretta e il beneficiario della medesima lo sapeva o avrebbe dovuto saperlo;
c)
qualora il beneficiario, dopo la fissazione della sovvenzione, non abbia rispettato le condizioni da cui essa dipendeva».
L’articolo 4:57 dell’Awb è così formulato:
«L’autorità amministrativa può recuperare gli importi delle sovvenzioni e degli anticipi indebitamente corrisposti».
La disciplina di attuazione del Fondo europeo per i rifugiati nei Paesi Bassi, programma pluriennale 2005-2007 (Uitvoeringskader Europees Vluchtelingenfonds Nederland, Meerjarenprogramma 2005-2007; in prosieguo: la «disciplina nazionale di attuazione»), adottata sul fondamento della decisione 2006/399, prevede, al suo paragrafo 2.1, che il beneficiario è responsabile per la registrazione dei dati e per la tenuta di una documentazione del progetto chiara e controllabile.
Il paragrafo 2.2 della disciplina nazionale di attuazione, intitolato «Amministrazione finanziaria», opera un rinvio alla decisione 2006/399 per quanto riguarda le norme dettagliate relative ai costi ammissibili.
I fatti nel procedimento principale e le questioni pregiudiziali
La Somvao è un’associazione operante in favore della comunità somala residente in Amsterdam e nei suoi dintorni. Il 18 agosto 2005, essa ha presentato una domanda di sovvenzione per un progetto di aiuto ai rifugiati denominato «Tesfa Himilio II» (in prosieguo: il «progetto»), che avrebbe dovuto svolgersi nel periodo dal 1
o
maggio 2005 al 30 maggio 2008. Per l’attuazione di tale progetto, la Somvao collaborava con la Stichting Dir, un’organizzazione etiope avente anch’essa sede in Amsterdam. Il progetto mirava a promuovere l’integrazione e la partecipazione di etiopi e somali nella società olandese, in particolare sviluppando e offrendo programmi specifici per l’inserimento sociale e professionale per i giovani, le donne e gli anziani.
Con decisione del 27 aprile 2006, lo Staatssecretaris ha concesso alla Somvao una sovvenzione per la prima fase del progetto, di importo pari a EUR 199 761, ossia al 45% dei costi ammissibili, da prelevarsi sul Fondo europeo per i rifugiati.
Per quanto riguarda le condizioni per la concessione di una sovvenzione, la decisione dello Staatssecretaris del 27 aprile 2006 rinviava alla disciplina nazionale di attuazione del Fondo europeo per i rifugiati nei Paesi Bassi.
In seguito al deposito dei conteggi definitivi, la sovvenzione è stata fissata al predetto importo mediante una decisione del 27 luglio 2007. Il giudice del rinvio rileva che, per la fissazione di tale importo, lo Staatssecretaris, da un lato, si è accontentato dei dati che erano stati forniti con la domanda di fissazione della sovvenzione per la prima fase del progetto e, dall’altro, non ha controllato tutta la documentazione relativa al progetto.
Nel febbraio 2009, su iniziativa della Commissione, una società di revisione contabile ha effettuato un controllo sulla regolarità dell’impiego della sovvenzione, nel corso del quale sono stati esaminati i conteggi prodotti dalla Somvao riguardo ai costi del progetto. Dopo aver preso in considerazione le osservazioni della Somvao, tale società ha concluso, il 6 ottobre 2009, che una gran parte delle voci di spesa e dei conteggi prodotti dalla Somvao, in particolare riguardo ai costi per il personale, erano prive di una giustificazione chiara e controllabile, cosicché un importo di EUR 188 675,87 era stato indebitamente versato a titolo di sovvenzione.
A seguito della relazione finale di controllo, lo Staatssecretaris, con decisione del 12 novembre 2009, ha modificato la decisione di fissazione della sovvenzione del 27 luglio 2007, riducendo la sovvenzione a EUR 11 085,13 e ordinando il recupero delle somme corrisposte in eccesso, pari ad EUR 188 675,87.
Dato che, il 31 maggio 2010 e in seguito ad un’opposizione della Somvao, lo Staatssecretaris aveva confermato la sua decisione del 12 novembre 2009, la medesima associazione ha presentato un ricorso avverso la decisione dello Staatssecretaris del 12 novembre 2009 dinanzi al Rechtbank Amsterdam. Detto giudice ha dichiarato il ricorso infondato con sentenza del 22 settembre 2011. Più in particolare, esso ha affermato che, sebbene lo Staatssecretaris non potesse ricavare dal diritto nazionale il potere di modificare, a sfavore della Somvao, l’importo della sovvenzione concessale, tuttavia esso era tenuto, in forza dell’articolo 25, paragrafo 2, della decisione 2004/904, a modificare detto importo.
Avverso tale sentenza, la Somvao ha interposto appello dinanzi all’Afdeling Bestuursrechtspraak (Sezione del contenzioso amministrativo) del Raad van State.
Il Raad van State osserva che la violazione dell’obbligo di tenere una corretta contabilità del progetto, constatata dallo Staatssecretaris, costituisce un’irregolarità ai sensi delle definizioni di cui all’articolo 1, paragrafo 2, del regolamento n. 2988/95. Analogamente al Rechtbank Amsterdam, il giudice del rinvio ritiene che la circostanza per cui la Somvao non abbia tenuto una contabilità chiara non può essere inquadrata come uno dei casi elencati all’articolo 4:49, paragrafo 1, lettere da a) a c), dell’Awb, nei quali l’autorità amministrativa può revocare la decisione di fissazione di una sovvenzione o modificarla a sfavore del suo beneficiario, in quanto la mancanza di una corretta contabilità del progetto è una circostanza che lo Staatssecretaris avrebbe già dovuto conoscere quando la sovvenzione in causa è stata fissata. Il Raad van Staate conclude che la decisione recante la modifica della sovvenzione e l’ordine del suo recupero è priva di base giuridica nel diritto interno.
Di conseguenza, detto giudice si chiede se il diritto dell’Unione possa fornire il fondamento giuridico per l’adozione di una decisione recante la riduzione dell’importo di una sovvenzione già concessa e l’ordine di recupero degli importi indebitamente percepiti, nel caso in cui siano accertate talune irregolarità, come quelle constatate nella fattispecie ad esso sottoposta. Più in particolare, esso si chiede se l’articolo 4 del regolamento n. 2988/95, l’articolo 53 ter, paragrafo 2, parte iniziale e lettera c), del regolamento n. 1605/2002 o, ancora, l’articolo 25, paragrafo 2, della decisione 2004/904 possano costituire il fondamento giuridico per la decisione di ridurre la sovvenzione concessa a titolo del Fondo europeo per i rifugiati e di recuperare una gran parte di tale sovvenzione.
Richiamandosi alle sentenze Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening e a. (da C‑383/06 a C‑385/06,
EU:C:2008:165
), nonché Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre (C‑465/10,
EU:C:2011:867
), relative al regolamento n. 4253/88, il giudice del rinvio afferma che da tali sentenze sembra emergere che una norma generale riguardante unicamente la tutela degli interessi finanziari dell’Unione non possa costituire il fondamento giuridico di una decisione di riduzione e di recupero di una sovvenzione. Solo una norma specifica potrebbe valere quale fondamento giuridico di una simile decisione. Ciò comporterebbe, ad avviso del giudice del rinvio, che i regolamenti nn. 2988/95 e 1605/2002 non possono costituire una base giuridica per la decisione che dispone la riduzione nonché il recupero della sovvenzione.
Inoltre, il giudice del rinvio dubita che l’articolo 25, paragrafo 2, della decisione 2004/904 possa rappresentare una base giuridica per il provvedimento di riduzione della sovvenzione già concessa, dato che la predetta decisione, indirizzata unicamente agli Stati membri, non può di per sé creare obblighi in capo a un singolo.
In tali circostanze, il Raad van Staate ha deciso di sospendere il processo e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se l’articolo 4 del regolamento n. 2988/95 o l’articolo 53 ter, paragrafo 2, parte iniziale e lettera c), del regolamento n. 1605/2002 fornisca[no] un fondamento normativo per una [decisione di] modifica a scapito del beneficiario e [di] recupero di una sovvenzione già fissata, finanziata dal Fondo europeo per i rifugiati, da parte delle autorità nazionali nei confronti del beneficiario della sovvenzione.
2)
Se l’articolo 25, paragrafo 2, della decisione 2004/94 costituisca un fondamento normativo per una [decisione di] modifica a scapito del beneficiario e [di] recupero di una sovvenzione già fissata, finanziata dal Fondo europeo per i rifugiati, da parte delle autorità nazionali nei confronti del beneficiario della sovvenzione, senza che a tal fine sia necessaria una prescrizione di diritto nazionale».
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla prima questione
Con la prima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 4 del regolamento n. 2988/95 oppure l’articolo 53 ter, paragrafo 2, parte iniziale e lettera c), del regolamento n. 1605/2002 debbano essere interpretati nel senso che, in mancanza di una base giuridica di diritto interno, l’una oppure l’altra disposizione fornisca un fondamento giuridico per una decisione delle autorità nazionali che modifica, a sfavore del beneficiario, l’importo di una sovvenzione accordata a titolo del Fondo europeo per i rifugiati, nell’ambito della gestione concorrente tra la Commissione e gli Stati membri, e che ordina il recupero di una parte di detto importo nei confronti del beneficiario.
Per quanto riguarda il regolamento n. 2988/95, si deve ricordare che, a termini del suo articolo 1, paragrafo 1, detto regolamento introduce una normativa generale relativa a controlli omogenei e a misure e sanzioni amministrative riguardanti irregolarità relative al diritto comunitario, e ciò, come risulta dal terzo considerando di detto regolamento, al fine di combattere in tutti i settori contro le lesioni agli interessi finanziari dell’Unione (v., in tal senso, sentenze FranceAgriMer, C‑670/11,
EU:C:2012:807
, punto 41 e la giurisprudenza ivi citata, nonché Cruz & Companhia, C‑341/13,
EU:C:2014:2230
, punto 43).
Come risulta dal quarto considerando del regolamento n. 2988/95, l’efficacia della lotta contro gli atti fraudolenti lesivi degli interessi finanziari dell’Unione richiede la predisposizione di un contesto giuridico comune a tutti i settori contemplati dalle politiche dell’Unione. Inoltre, ai sensi del quinto considerando dello stesso regolamento, le condotte che danno luogo a irregolarità, nonché le misure e le sanzioni amministrative relative, sono previste in normative settoriali conformi al regolamento n. 2988/95. Nel settore dei controlli e delle sanzioni delle irregolarità commesse nell’ambito del diritto dell’Unione, il legislatore dell’Unione, adottando il regolamento n. 2988/95, ha stabilito una serie di principi e ha richiesto che, come regola generale, tutte le normative settoriali rispettino tali principi (sentenza FranceAgriMer,
EU:C:2012:807
, punti 42 e 43 nonché la giurisprudenza ivi citata).
Quindi, il regolamento n. 2988/95 è volto a disciplinare qualsiasi ipotesi in cui si evidenzi un’«irregolarità», ai sensi dell’articolo 1 del medesimo, ovvero una violazione di una disposizione del diritto dell’Unione derivante da un’azione o un’omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale dell’Unione o ai bilanci da questa gestiti, mediante la diminuzione o la soppressione di entrate provenienti da risorse proprie percepite direttamente per conto dell’Unione, oppure mediante una spesa indebita (sentenza FranceAgriMer,
EU:C:2012:807
, punto 44).
Come previsto dall’articolo 4, paragrafo 1, primo trattino, del regolamento n. 2988/95, ogni irregolarità comporta, in linea generale, la revoca del vantaggio indebitamente ottenuto, segnatamente mediante l’obbligo di versare o rimborsare gli importi dovuti o indebitamente percepiti (sentenza FranceAgriMer,
EU:C:2012:807
, punto 46 e la giurisprudenza ivi citata).
Per quanto concerne l’obbligo di restituire un vantaggio indebitamente percepito tramite una pratica irregolare, la Corte ha già statuito che tale obbligo non costituisce una sanzione, bensì è la semplice conseguenza della constatazione che le condizioni richieste per l’ottenimento del beneficio previsto dalla normativa dell’Unione non sono state rispettate, rendendo indebito il vantaggio conseguito (v., in tal senso, sentenze Pometon, C‑158/08,
EU:C:2009:349
, punto 28 e la giurisprudenza ivi citata, nonché Cruz & Companhia,
EU:C:2014:2230
, punto 45).
Tuttavia, la Corte ha altresì statuito che il regolamento n. 2988/95 si limita a fissare le regole generali per i controlli e le sanzioni allo scopo di tutelare gli interessi finanziari dell’Unione. Il recupero dei fondi non correttamente utilizzati deve quindi essere effettuato sul fondamento di altre disposizioni, vale a dire, all’occorrenza, sul fondamento di disposizioni settoriali (v., in tal senso, sentenza Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre,
EU:C:2011:867
, punto 33 e la giurisprudenza ivi citata).
Pertanto, occorre verificare se un provvedimento come quello di cui trattasi nel procedimento principale possa essere adottato sulla base dell’articolo 53 ter, paragrafo 2, parte iniziale e lettera c), del regolamento n. 1605/2002.
In via preliminare, si deve ricordare che l’articolo 53 ter del regolamento n. 1605/2002 è stato introdotto nel diritto dell’Unione dal regolamento n. 1995/2006. Benché sia stato nel frattempo abrogato, esso era in vigore all’epoca dei fatti oggetto del procedimento principale.
Essendo stato adottato sul fondamento dell’articolo 279 CE, divenuto articolo 322 TFUE, il quale consentiva l’adozione di regole finanziarie che stabilivano, in particolare, le modalità relative alla formazione e all’esecuzione del bilancio generale dell’Unione, il regolamento n. 1605/2002 prevede, al suo articolo 53, lettere da a) a c), che la Commissione dia esecuzione al bilancio generale o in modo centralizzato, o con una gestione concorrente o decentrata, oppure in gestione congiunta con organizzazioni internazionali.
Come risulta dal titolo del capo 2 del titolo IV del regolamento n. 1605/2002, l’articolo 53 ter di quest’ultimo stabilisce un metodo di esecuzione del bilancio generale dell’Unione nell’ambito della gestione concorrente. Ai sensi del paragrafo 1 di tale disposizione, quando la Commissione coopera con gli Stati membri ai fini di dare esecuzione al bilancio in gestione concorrente ex articolo 53, paragrafo 1, lettera b) del medesimo regolamento, le funzioni di esecuzione del bilancio sono delegate agli Stati membri.
A sua volta, l’articolo 53 ter, paragrafo 2, parte iniziale e lettera c), del regolamento n. 1605/2002 enuncia che gli Stati membri devono adottare tutti i provvedimenti legislativi, regolamentari, amministrativi o di altro tipo al fine di tutelare gli interessi finanziari dell’Unione, in particolare recuperando i fondi indebitamente versati o non correttamente utilizzati oppure perduti come conseguenza di irregolarità o errori.
Si deve constatare che tale disposizione è redatta in modo analogo all’articolo 23, paragrafo 1, terzo trattino, del regolamento n. 4253/88, il quale, a differenza del regolamento n. 1605/2002, costituisce un regolamento settoriale.
La Corte ha già statuito, riguardo all’articolo 23, paragrafo 1, terzo trattino, del regolamento n. 4253/88, che esso crea un obbligo per gli Stati membri, senza che vi sia necessità di una prescrizione di diritto nazionale, di recuperare i fondi persi a seguito di un abuso o di una negligenza. Ogni atto di esercizio, da parte dello Stato membro interessato, di un potere discrezionale circa l’opportunità di pretendere o meno la restituzione di fondi comunitari indebitamente o irregolarmente concessi sarebbe incompatibile con il suddetto obbligo di recupero (v., in tal senso, sentenza Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre,
EU:C:2011:867
, punti 34 e 35 nonché la giurisprudenza ivi citata).
Né la formulazione inequivoca ed incondizionata dell’articolo 53 ter, paragrafo 2, parte iniziale e lettera c), del regolamento n. 1605/2002 può, a sua volta, essere interpretata nel senso che essa lascia agli Stati membri un margine di discrezionalità in merito all’opportunità di procedere o meno a rettifiche finanziarie in ragione delle irregolarità constatate.
Pertanto, quando ha scelto, successivamente all’entrata in vigore dell’articolo 4 del regolamento n. 2988/95 e dell’articolo 23 del regolamento n. 4253/88, di adottare l’articolo 53 ter del regolamento n. 1605/2002, il legislatore dell’Unione ha voluto introdurre nella normativa generale un obbligo per gli Stati membri di procedere, laddove essi diano esecuzione al bilancio in gestione concorrente, a rettifiche finanziarie, in particolare al recupero di fondi perduti come conseguenza d’irregolarità o di negligenza, non soltanto senza che occorra un titolo previsto dal diritto nazionale, ma anche senza che occorra una normativa settoriale.
Siffatta interpretazione è suffragata dal fatto che, secondo la sua frase iniziale, detto articolo 53 ter, paragrafo 2, si applica «[f]atte salve disposizioni complementari previste dalla normativa settoriale pertinente». I termini «fatte salve» significano precisamente che il suddetto articolo 53 ter è di per sé sufficiente. Allo stesso modo, l’aggettivo «complementari», che riguarda la normativa settoriale, indica che quest’ultima, ove esistente, non si sostituisce all’articolo 53 ter del regolamento n. 1605/2002, ma si limita a completarlo.
Una diversa lettura di tale articolo avrebbe per effetto di privare il regolamento n. 1605/2002 della sua efficacia e pregiudicherebbe la tutela degli interessi finanziari dell’Unione.
Ne consegue che la frase iniziale dell’articolo 53 ter, paragrafo 2, del predetto regolamento costituisce un fondamento giuridico per la modifica di una sovvenzione a sfavore del beneficiario, qualora tale modifica sia volta alla tutela degli interessi finanziari dell’Unione. Analogamente, il punto c) della medesima disposizione costituisce una base giuridica per l’adozione di provvedimenti relativi al recupero dei fondi indebitamente versati o non correttamente utilizzati in conseguenza di irregolarità o errori.
Inoltre, la Corte ha già statuito che la revoca degli importi indebitamente versati può essere effettuata solo nel rispetto dei principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento (v., in tal senso, sentenza Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening e a.,
EU:C:2008:165
, punto 53).
In tal senso, il principio di certezza del diritto esige che una normativa dell’Unione consenta agli interessati di conoscere esattamente la portata degli obblighi che essa impone loro (v. sentenza ROM-projecten, C‑158/06,
EU:C:2007:370
, punto 25 e la giurisprudenza ivi citata).
In merito al principio della tutela del legittimo affidamento, la Corte ha già dichiarato che il beneficiario di una sovvenzione non può avvalersi di questa tutela nel caso in cui non abbia rispettato una delle condizioni cui la concessione della sovvenzione era subordinata (v., in tal senso, sentenza Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening e a.,
EU:C:2008:165
, punto 56 nonché la giurisprudenza ivi citata).
Dagli elementi forniti alla Corte risulta che, nel procedimento principale, la decisione di concessione del 27 aprile 2006 era subordinata al rispetto, da parte della Somvao, delle norme di cui alla decisione 2006/399 e, in particolare, dell’obbligo di registrare i dati e di tenere una documentazione del progetto chiara e controllabile.
Spetta al giudice del rinvio, sulla base di tali elementi, valutare se, tenuto conto del comportamento sia del beneficiario dei fondi che dell’amministrazione nazionale, i principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento, così come interpretati nel diritto dell’Unione, siano stati rispettati con riferimento alle domande di rimborso.
Alla luce di quanto precede, alla prima questione si deve rispondere che l’articolo 53 ter, paragrafo 2, parte iniziale e lettera c), del regolamento n. 1605/2002 deve essere interpretato nel senso che, in mancanza di una base giuridica di diritto interno, detta disposizione fornisce un fondamento giuridico per una decisione delle autorità nazionali che modifica, a sfavore del beneficiario, l’importo di una sovvenzione accordata a titolo del Fondo europeo per i rifugiati, nell’ambito della gestione concorrente tra la Commissione e gli Stati membri, e che ordina il recupero di una parte di detto importo nei confronti del beneficiario. Spetta al giudice del rinvio valutare se, tenuto conto del comportamento sia del beneficiario della sovvenzione che dell’amministrazione nazionale, i principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento, così come interpretati nel diritto dell’Unione, siano stati rispettati con riferimento alla domanda di rimborso.
Sulla seconda questione
Tenuto conto della soluzione adottata per la prima questione, non occorre rispondere alla seconda questione.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice del rinvio, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Terza Sezione) dichiara:

L’articolo 53 ter, paragrafo 2, parte iniziale e lettera c), del regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio, del 25 giugno 2002, che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee, come modificato dal regolamento (CE, Euratom) n. 1995/2006 del Consiglio, del 13 dicembre 2006, deve essere interpretato nel senso che, in mancanza di una base giuridica di diritto interno, detta disposizione fornisce un fondamento giuridico per una decisione delle autorità nazionali che modifica, a sfavore del beneficiario, l’importo di una sovvenzione accordata a titolo del Fondo europeo per i rifugiati, nell’ambito della gestione concorrente tra la Commissione europea e gli Stati membri, e che ordina il recupero di una parte di detto importo nei confronti del beneficiario. Spetta al giudice del rinvio valutare se, tenuto conto del comportamento sia del beneficiario della sovvenzione che dell’amministrazione nazionale, i principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento, così come interpretati nel diritto dell’Unione, siano stati rispettati con riferimento alla domanda di rimborso.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il neerlandese.