CELEX: 62012TJ0345
Конкуренция
Административно производство
Европейски пазар на водороден пероксид и на перборат
Публикуване на решение, с което се установява нарушение на член 81 ЕО
Отхвърляне на искането за поверително третиране на информация, предоставена на Комисията в приложение на нейното Известие относно сътрудничеството
Задължение за мотивиране
Поверителност
Професионална тайна
Оправдани правни очаквания

Обстоятелства, предхождащи спора
На 3 май 2006 г. Комисията на европейските общности приема Решение C (2006) 1766 окончателен, относно производство по член 81 [ЕО] и член 53 от Споразумението за ЕИП, срещу Akzo Nobel NV, Akzo Chemicals Holding AB, Eka Chemicals AB, Degussa AG, Edison SpA, FMC Corporation, FMC Foret SA, Kemira OYJ, L’Air Liquide SA, Chemoxal SA, Snia SpA, Caffaro Srl, Solvay SA/NV, Solvay Solexis SpA, Total SA, Elf Aquitaine SA и Arkema SA (преписка COMP/38.620 — Водороден пероксид и перборат) (наричано по-нататък „решението ВПП“).
В решението ВПП Комисията по-специално констатира, че Akzo Nobel, Akzo Chemicals Holding и Eka Chemicals, жалбоподателите, са участвали в нарушение на член 81 ЕО на територията на Европейското икономическо пространство (ЕИП), заедно с четиринадесет други дружества, действащи в сектора на водородния пероксид и пербората. Поради това на жалбоподателите е наложена съвместно и солидарно глоба от 25,2 милиона евро.
През 2007 г. е публикуван първият неконфиденциален вариант на решението ВПП на интернет сайта на генерална дирекция (ГД) „Конкуренция“ на Комисията (наричана по-нататък „ГД „Конкуренция“).
В писмо до жалбоподателите от 28 ноември 2011 г. Комисията ги уведомява за намерението си да публикува нов, по-подробен неконфиденциален вариант на решението ВПП, възпроизвеждащ изцяло съдържанието на посоченото решение, с изключение на поверителната информация. По този повод Комисията изисква от жалбоподателите да посочат в решението ВПП информацията, по отношение на която възнамеряват да поискат поверително третиране.
След като констатира, че по-подробният вариант на решението ВПП, който Комисията възнамерява да публикува, съдържа голям брой сведения, предоставени във връзка с молба, основана на Известието на Комисията относно освобождаване от глоби и намаляване на техния размер по делата за картели (
OВ C 45, 2002 г., стр. 3
, наричано по-нататък „Известието относно сътрудничеството от 2002 г.“), с писмо до Комисията от 9 януари 2012 г. жалбоподателите уведомяват последната, че се противопоставят на предложението ѝ с мотива, че предвижданото публикуване би накърнило сериозно и по този начин невъзвратимо интересите им. Поради това те искат от Комисията, на първо място, да преразгледа намерението си да публикува нов, по-подробен неконфиденциален вариант на решението ВПП и, при условията на евентуалност, да изключи от посочената публикация редица сведения, които те считат за поверителни.
С писмо от 15 март 2012 г. Комисията уведомява жалбоподателите, че приема искането им да премахне от новия неконфиденциален вариант, предназначен за публикуване, всички сведения, позволяващи пряко или непряко идентифициране на източника на информацията, получена на основание Известието относно сътрудничеството от 2002 г. Обратно, Комисията счита, че липсват основания да признае поверителност на останалите сведения, по отношение на които жалбоподателите са поискали поверително третиране.
Като прилага възможността, предвидена в Решение 2011/695/ЕС на председателя на Комисията от 13 октомври 2011 година относно функцията и мандата на служителя по изслушването в някои производства по конкуренция (
OВ L 275, стр. 29
, наричано по-нататък „Решението относно функцията и мандата на служителя по изслушването“), жалбоподателите сезират служителя по изслушването с искането последният да изключи от предназначения за публикуване неконфиденциален вариант всички предоставени от тях сведения въз основа на Известието относно сътрудничеството от 2002 г.
Обжалваното решение
С Решение C (2012) 3533 окончателен от 24 май 2012 г. (наричано по-нататък „обжалваното решение“), от името на Комисията служителят по изслушването отхвърля исканията за поверително третиране, подадени от жалбоподателите, и вследствие на това разрешава публикуването на предоставените от тях сведения на Комисията с цел да се възползват от нейната програма за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер.
В обжалваното решение служителят по изслушването най-напред подчертава границите на своя мандат, които му позволявали единствено да прецени дали дадено сведение трябва да се счита за поверително, а не да отстрани твърдяно нарушение на оправданите правни очаквания на жалбоподателите спрямо Комисията.
Освен това той отбелязва, че жалбоподателите се противопоставят на публикуването на нов, по-подробен неконфиденциален вариант на решението ВПП с единствения мотив, че тя съдържала сведения, предоставени в приложение на Известието относно сътрудничеството от 2002 г. Според служителя по изслушването обаче Комисията разполага с широка свобода на преценка, за да реши дали да публикува повече от основното съдържание на своите решения. Нещо повече, позоваванията на документи, съдържащи се в административната преписка, не представляват сами по себе си търговски тайни или други поверителни сведения.
Според служителя по изслушването жалбоподателите не са доказали, че публикуването на сведения, които те са предоставили на Комисията с цел да се възползват от нейната програма за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер, може да им причини сериозна вреда. Интересът на дадено предприятие, на което Комисията е наложила глоба за нарушаване на конкурентното право, да не бъдат публично оповестявани подробностите за укоримото им противоправно поведение, при всяко положение не заслужавал никаква специална закрила. Служителят по изслушването припомня по този въпрос, че исковете за обезщетение са неразделна част от политиката на Европейския съюз в областта на конкуренцията и че поради това жалбоподателите не могат да се позоват на законен интерес от защита срещу опасността срещу тях да бъдат предявени такива искове поради участието им в картела, посочен в решението ВПП.
Производство и искания на страните
Жалбоподателите подават настоящата жалба, постъпила в секретариата на Общия съд на 3 август 2012 г.
С Определение от 16 ноември 2012 г. по дело Akzo Nobel и др./Комисия (T‑345/12 R) председателят на Общия съд решава, от една страна, да спре изпълнението на обжалваното решение, и от друга страна, да разпореди на Комисията да не публикува вариант на решението ВПП, който е по-подробен, що се отнася до жалбоподателите, от публикувания на интернет сайта на ГД „Конкуренция“ от 2007 г.
С акт, депозиран в секретариата на Общия съд на 10 януари 2013 г., Комисията изисква от Общия съд да постанови делото да бъде разгледано с предимство по силата на член 55, параграф 2 от Процедурния правилник на Общия съд.
С Определение на председателя на втори състав на Общия съд от 7 юни 2013 г., CDC Hydrogene Peroxide Cartel Damage Claims (CDC Hydrogene Peroxide) е допуснато да встъпи в настоящото производство, в подкрепа на исканията на Комисията.
Поради промяна в съставите на Общия съд съдията докладчик е включен в трети състав, на който съответно е разпределено делото.
Въз основа на доклад на съдията докладчик Общият съд (трети състав) решава да започне устната фаза на производството, без да удовлетвори подадената от Комисията молба за разглеждане с предимство. В рамките на процесуално-организационните действия той също така изисква представянето на документи от жалбоподателите. Последните представят поисканите документи в определения срок.
Устните състезания и отговорите на страните на зададените им от Общия съд устни въпроси са изслушани в съдебното заседание от 9 април 2014 г.
Жалбоподателите искат от Общия съд:
—
да отмени изцяло или отчасти обжалваното решение,
—
в случай че Общият съд приеме, че обжалваното решение включва разрешение за достъп, основано на Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Eвропейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (
OВ L 145, стр. 43
; Специално издание на български език, глава 1, том 3, стр. 76), да отмени решението, съдържащо такова разрешение,
—
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
По време на заседанието жалбоподателите, в отговор на въпрос на Общия съд, посочват, че се отказват от второто си искане, което е вписано в протокола от съдебното заседание.
Комисията и встъпилата страна искат от Общия съд:
—
да отхвърли изцяло жалбата,
—
да осъди жалбоподателите да заплатят съдебните разноски.
От правна страна
По допустимостта
Комисията поддържа по същество, че доколкото би следвало да се счита, че писмото ѝ до жалбоподателите от 28 ноември 2011 г. съдържа официално решение за публикуване на по-подробен неконфиденциален вариант на решението ВПП, правото на тези жалбоподатели да оспорят законността на това решение в рамките на настоящата жалба е преклудирано, тъй като те не са поискали отмяната му в срока, определен в член 263, шеста алинея ДФЕС.
В това отношение следва да се отбележи, че макар, разбира се, да е вярно, че в писмото си от 28 ноември 2011 г. Комисията е уведомила жалбоподателите, че е „решила наскоро“ да публикува нов, по-подробен вариант на решението ВПП от този, който е достъпен на интернет сайта на ГД „Конкуренция“ от 2007 г., целта на това действие е да позволи на жалбоподателите да изискат при това публикуване да бъдат изключени евентуални търговски тайни или други поверителни сведения, в съответствие с обясненията, изложени в приложение III към посоченото писмо. Последното не съдържа следователно окончателната позиция на Комисията по въпроса за поверителността, който стои в центъра на настоящия спор.
Това впрочем обяснява защо в писмото до жалбоподателите от 15 март 2012 г. Комисията не се позовава на окончателния характер на решението за публикуване, което се твърди, че се съдържа в писмото ѝ от 28 ноември 2011 г., а напротив, приканва жалбоподателите да сезират служителя по изслушването, в случай че желаят да оспорят отхвърлянето от ГД „Конкуренция“ на по-голямата част от исканията им за поверителност.
Следва също така да се отбележи, че след приемането на обжалваното решение, в отговор на искане на жалбоподателите Комисията изпраща на правния съветник на последните електронно съобщение, от което е видно, че посоченото решение е единственото взето по отношение на тях в тази област и че то е съобразено с окончателното ѝ становище.
От изложеното следва, че жалбата е допустима.
По същество
В подкрепа на исканията си за отмяна на обжалваното решение жалбоподателите изтъкват три правни основания. Първото е изведено от нарушение на задължението за мотивиране и на правото на жалбоподателите на добра администрация, второто — от нарушение на задължението за поверителност, произтичащо от член 339 ДФЕС и от член 28, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 1/2003 на Съвета от 16 декември 2002 година относно изпълнението на правилата за конкуренция, предвидени в членове [101 ДФЕС] и [102 ДФЕС] (
OВ L 1, стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 167), и трето — от нарушение на оправданите правни очаквания на жалбоподателите, на принципа на правната сигурност и на принципа на добрата администрация.
По първото правно основание, изведено от липсата на достатъчно мотиви и от нарушение правото на добра администрация
Жалбоподателите поддържат, че обжалваното решение не е адекватно мотивирано и поради това нарушава член 296 ДФЕС, както и правото на добра администрация, гарантирано от член 41, параграф 2 от Хартата на основните права на Европейския съюз. В това отношение те изтъкват най-напред че обжалваното решение не им позволява да разберат причините, обосноваващи отхвърлянето на доводите, изведени от оправданите им правни очаквания, представени в подкрепа на исканията им за поверително третиране. По-нататък, жалбоподателите поддържат, че обжалваното решение не отговаря на довода им, че предвижданото от Комисията публикуване се отклонява от предходната ѝ административна практика. Най-сетне, те изтъкват, че изискуемата степен на мотивиране в случая е завишена, след като обжалваното решение се отклонява от подхода, възприет от Комисията през 2007 г., а именно публикуването на неконфиденциален вариант на решението ВПП, без наличието в него на сведенията, по отношение на които жалбоподателите са поискали поверително третиране.
Комисията поддържа, че обжалваното решение, разглеждано в неговия контекст, е достатъчно мотивирано.
Съгласно постоянната практика задължението за мотивиране на индивидуално решение има за цел да даде възможност на съда на Съюза да упражни контрол за законосъобразност на решението и да предостави на заинтересованото лице достатъчно информация, за да може то да прецени дали решението е обосновано, или евентуално страда от порок, който е основание за оспорване на неговата валидност, като е уточнено все пак, че обхватът на това задължение зависи от естеството на разглеждания акт и от контекста, в който е бил приет (Решение на Съда от 9 ноември 1983 г. по дело Nederlandsche Banden-Industrie-Michelin/Комисия,
322/81, Recueil, стр. 3461
, точка14, Решение на Общия съд от 11 декември 1996 г. по дело Van Megen Sports/Комисия,
T-499/95, Recueil, стр. II-1799
, точка 51).
Така, макар съгласно член 296 ДФЕС Комисията да е длъжна да посочи фактическите и правните обстоятелства, от които зависи правната обоснованост на решението, и съображенията, които са я накарали да го вземе, не се изисква мотивите да уточняват всички относими фактически и правни обстоятелства, доколкото въпросът дали мотивите на даден акт отговарят на изискванията на тази разпоредба следва да се преценява с оглед не само на текста, но и на контекста, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя (вж. Решение на Съда от 2 април 1998 г. по дело Комисия/Sytraval и Brink’s France,
C-367/95 P, Recueil, стр. I-1719
, точка 63 и цитираната съдебна практика и Решение на Общия съд от 26 октомври 2012 г. по дело CF Sharp Shipping Agencies/Съвет, T‑53/12, точка 37). По-специално увреждащият акт е достатъчно мотивиран, ако е издаден в познат на заинтересованото лице контекст, който му позволява да разбере значението на наложената му мярка (Решение на Общия съд от 15 април 2011 г. по дело Чешка република/Комисия,
T-465/08, Сборник, стр. II-1941
, точка 163).
Това задължение за мотивиране е заложено в член 8, параграф 2 от Решението относно функцията и мандата на служителя по изслушването, разглеждан заедно с параграф 3 от тази разпоредба, отнасящ се до решенията, които служителят по изслушването следва да вземе по исканията за поверително третиране на някои сведения в производства за прилагане на правилата на конкуренция.
В случая както от писмата на жалбоподателите от 8 декември 2011 г. и 9 януари 2012 г., адресирани до ГД „Конкуренция“, така и от писмото им до служителя по изслушването от 10 април 2012 г. е видно, че жалбоподателите поддържат в административното производство, че публикуването на варианта на решението ВПП, съдържащ сведения, които те са предоставили доброволно с цел да се възползват от Известието относно сътрудничеството от 2002 г. щяло да наруши техните оправдани правни очаквания. Освен това от същите писма следва, че жалбоподателите са изтъкнали, че това публикуване би се отклонило от предходната административна практика на Комисията, състояща се в това да не се оповестяват пред трети лица сведения, които са ѝ били предоставени от предприятия в рамките на производство във връзка с програмата за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер.
По този въпрос следва да се отбележи, че макар служителят по изслушването да не е отговорил конкретно по същество на всеки от тези доводи, както следва накратко от постановеното на днешния ден Решение на Общия съд по дело Evonik Degussa/Комисия (T‑341/12, точки 42—44 и 58), то е било с цел да се спазят границите на мандата, възложен му от председателя на Комисията съгласно член 8 от Решението относно функцията и мандата на служителя по изслушването.
Все пак обжалваното решение е прието в резултат на административно производство, в хода на което Комисията е следвало да отговори на принципните възражения срещу предвижданото публикуване, изтъкнати от жалбоподателите, които надхвърлят рамките на правомощията на служителя по изслушването.
При тези обстоятелства и с цел да се гарантира ефективна съдебна защита на жалбоподателите, обжалваното решение следва да се разглежда в контекста, довел до приемането му, и да се счита в резултат на това, че посоченото решение включва имплицитно, но задължително, позициите на Комисията във връзка с предвижданото публикуване, изразени чрез ГД „Конкуренция“, доколкото те се отнасят до аспектите, които не попадат в мандата на служителя по изслушването.
Разглеждано по този начин обаче, обжалваното решение позволява на жалбоподателите да разберат фактическите и правните обстоятелства, от които зависи правната му обоснованост.
Така, на първо място, в писмото на Комисията до жалбоподателите от 28 ноември 2011 г., тя обосновава намерението си да публикува по-подробен неконфиденциален вариант на решението ВПП, като се позовава на целта за прозрачност. Освен това в писмо до жалбоподателите на 20 декември 2011 г. Комисията уточнява по същество, че предвижданото публикуване трябва да се разбира в светлината на искането за достъп до неконфиденциалния вариант на решението ВПП, подадено на основание на Регламент № 1049/2001.
На второ място, макар, разбира се, да е вярно, че служителят по изслушването е приел, че не е компетентен да разгледа евентуално нарушение на оправданите правни очаквания на жалбоподателите, с мотива че такъв преглед би надхвърлил границите на мандата, който той извлича от член 8 от Решението относно функцията и мандата на служителя по изслушването, Комисията, в писмо, отправено от нейната ГД „Конкуренция“ до жалбоподателите на 15 март 2012 г., все пак изрично отговаря на довода на последните, според който спорното публикуване щяло да накърни оправданите им правни очаквания.
Всъщност от посоченото писмо следва по същество, че в рамките на анализа на принципните възражения срещу спорното публикуване Комисията приема, че следва да извърши претегляне, по-специално на защитата на целите на дейностите по разследване, за които се отнася изключението от принципа на прозрачност, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, и на легитимните интереси на страните. Освен това Комисията посочва, че даден документ не се ползва от защита поради самия факт, че е бил оповестен в рамките на заявление за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер, и че предвиденото публикуване не засяга целите на дейностите ѝ по разследване. Освен това тя подчертава, че в случая следва да се има предвид член 4, параграф 7 от Регламент № 1049/2001, съгласно който изключенията от правото на достъп до документи, посочени в първите три параграфа от този член, се прилагат само за периода, през който предвидената в него защита е обоснована с оглед на съдържанието на документа. От това Комисията прави извода, че спорното публикуване не води до накърняване на оправданите правни очаквания на жалбоподателите.
На трето място, обжалваното решение посочва множество обстоятелства в подкрепа на отхвърлянето на исканията за поверителност, подадени от жалбоподателите. Служителят по изслушването подчертава в самото начало, че позоваванията на документи, съдържащи се в административната преписка, не представляват сами по себе си търговски тайни или други поверителни сведения. Отхвърлянето на исканията за поверителност впоследствие е било обосновано, първо, с широката свобода на преценка, с която се ползва Комисията, дали да публикува на повече от основното съдържание на решенията, които взема в приложение на член 23 от Регламент № 1/2003, второ, с обстоятелството, че жалбоподателите не са доказали, че публикуването на сведенията, които те са предоставили на Комисията въз основа на Известието относно сътрудничеството от 2002 г., би могло да им нанесе сериозна вреда, и трето, с факта, че дори да се приеме, че такава опасност е установена, от съдебната практика следва, че интересът на жалбоподателите подробностите относно участието им в дадено нарушение да не бъдат узнати от обществото не е годен да бъде защитен.
Направените в предходната точка констатации водят също така до отхвърляне на довода на жалбоподателите, че обжалваното решение не посочва какво обосновава в случая дерогирането на предходната административна практика на Комисията. Всъщност, дори да се приеме за установена предходната административна практика, на която жалбоподателите се позовават, обжалваното решение, разгледано в контекста на приемането му, предоставя достатъчно елементи, които да им позволят да разберат съображенията, поради които Комисията е решила в случая да се отклони от тях.
Най-сетне, когато става въпрос за довода на жалбоподателите, че изискуемата степен на мотивираност в случая била по-висока от обичайната, тъй като обжалваното решение позволява публикуването на сведения, преди това считани за поверителни от Комисията, трябва да се отхвърли като неоснователен. Всъщност, дори да се предположи, че такова подсилване на задължението за мотивиране е обосновано, би следвало да се счита, че предвид както естеството на доводите, изложени от жалбоподателите пред служителя по изслушването в писмото им от 10 април 2012 г., така и контекста, в който е било прието обжалваното решение, известен на жалбоподателите, посоченото решение излага по достатъчно ясен и точен начин съображенията, поради които в случая е било решено да не се считат за поверителни спорните сведения.
Следователно жалбоподателите не могат да бъдат последвани в твърденията им, че обжалваното решение е недостатъчно мотивирано. Тъй като жалбоподателите освен това не са посочили по какъв начин оплакването им, изведено от нарушение на правото на добра администрация, се различава от доводите им, целящи да разкрият липсата на достатъчни мотиви в обжалваното решение, в още по-малка степен оплакване може бъде уважено. От това следва, че първото правно основание трябва да бъде отхвърлено.
По второто правно основание, изведено от нарушение на задължението за поверителност, произтичащо от член 339 ДФЕС и от член 28, параграф 2 от Регламент № 1/2003
Жалбоподателите поддържат, че обжалваното решение нарушава задължението за поверителност, което тежи върху Комисията съгласно член 339 ДФЕС и член 28, параграф 2 от Регламент № 1/2003. От съдебната практика всъщност следвало, че сведенията, предоставени доброволно на Комисията от предприятията, трябва да могат да се ползват от защита срещу оповестяване. Сведенията, по отношение на които жалбоподателите са поискали поверително третиране, в случая обаче са били предоставени доброволно от тях самите на Комисията с цел да се възползват от Известието относно сътрудничеството от 2002 г.
В допълнение жалбоподателите се позовават в това отношение на член 30 от Регламент № 1/2003, съгласно който Комисията при публикуването на решенията си трябва да зачита законния интерес на предприятията от опазване на техните търговски тайни, както и в член 16, параграф 1 от Регламент № 773/2004 на Комисията от 7 април 2004 година относно водените от Комисията производства съгласно членове 81 [ЕО] и 82 [ЕО] (
OВ L 123, стр. 18
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 242), съгласно който не се съобщават или правят достъпни търговски тайни или друга поверителна информация.
Жалбоподателите изтъкват също, че сведенията, които те са предоставили на основание на Известието относно сътрудничеството от 2002 г., представляват търговска тайна.
Така посоченото известие, по-специално параграфи 29, 32 и 33 от него, предвиждали поверителното третиране на сведения, съдържащи се в заявленията за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер. Предоставената защита на тези сведения се потвърждавала от параграф 6 от Известие на Комисията относно освобождаване от глоби и намаляване на техния размер по делата за картели (
OВ C 298, 2006 г., стр. 17
, наричано по-нататък „Известието за сътрудничеството от 2006 г.“). Още повече, следвало да се държи сметка за факта, че тези сведения са били предоставени на Комисията официално, че те са известни само на ограничен брой лица и че тяхното оповестяване би засегнало сериозно жалбоподателите, тъй като то би ги поставило в значително по-неблагоприятно положение в сравнение с останалите адресати на решението ВПП, които не са сътрудничили на Комисията, в производствата по подадени срещу нея искове за обезщетение. По тези съображения поверителният характер на тези сведения нямало да бъде засегнат от изтичането на време, за разлика от чувствителната търговска информация в тесния смисъл на понятието. Интересът на жалбоподателите посочените сведения да не бъдат оповестявани освен това бил годен за защита, тъй като поверителното третиране на тези сведения представлява съществено условие за доброто функциониране на програмата за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер и следователно за ефективността на правото на Съюза в областта на картелите.
Жалбоподателите оспорват в тази рамка подхода на Комисията, състоящ се в предоставянето на защита единствено на документите, предоставени във връзка със заявления за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер, или на декларациите, направени от такъв заявител, с изключение на сведенията, които тези документи и декларации съдържат. Според тях този подход накърнява основното право на защита на професионалната тайна, гарантирано от член 339 ДФЕС. В съдебното заседание жалбоподателите допълват, че публикуването на по-подробен неконфиденциален вариант, предвиждано от Комисията, щяло да доведе до заобикаляне на изключенията от правото на достъп до документи на институциите, предвидено в Регламент № 1049/2001, както и на специфичните правила за достъп до преписките от разследването в областта на картелите, предвидени в Регламент № 1/2003.
Най-сетне, според жалбоподателите публикуването на неконфиденциалния вариант на решението ВПП през 2007 г. отговаря вече на целта за информиране на обществеността като цяло за мотивите, на които почива това решение. Чрез публикуването на по-подробен неконфиденциален вариант на решението ВПП Комисията искала в действителност да улесни иска за обезщетение, подаден от встъпилата страна пред Landgericht Dortmund (районен съд в Дортмунд, Германия). Обжалваното решение отразявало в това отношение една по-обща промяна на политиката за публикуване на Комисията в областта на картелите, предназначена да подкрепи ищците по исковете за обезщетение за вреди срещу участници в този вид нарушение на конкурентното право. При липсата на реформа на приложимата правна рамка, решението за публикуване на по-подробен неконфиденциален вариант на решението ВПП все пак не било обосновано. Член 28, параграф 1 от Регламент № 1/2003 забранявал в действителност използването на събраните сведения в хода на разследването за цели, които са му чужди, и следователно защитавало интересите на участващите в разследванията на Комисията предприятия срещу използването на такива сведения в производствата по гражданските искове. Жалбоподателите допълват още по време на съдебното заседание по същество, че при всяко положение интересът на евентуалните пострадали от картел да получат точна информация относно развитието му е достатъчно защитен от възможността, с която разполага националният съд, да изиска Комисията да му предостави тези сведения.
Комисията и встъпилата страна оспорват тези доводи.
В това отношение Общият съд отбелязва като начало, че доводите относно нарушение на оправданите правни очаквания, които се твърди, че жалбоподателите са придобили въз основа на известията относно сътрудничеството от 2002 г. и 2006 г., както и на предходната практика на Комисията, наведена в подкрепа на второто правно основание, съвпадат по същество с част от доводите, развити в подкрепа на третото правно основание. Поради това тези доводи са разгледани в тази част.
По-нататък следва да се припомни, че съгласно член 339 от ДФЕС членовете на институциите на Съюза, членовете на комитетите, както и длъжностните лица и другите служители на Съюза са длъжни, дори и след като са престанали да изпълняват задълженията си, да не разкриват информация, включена в обхвата на професионалната тайна, в частност информация относно предприятията, техните стопански отношения или факторите във връзка с ценообразуване в тях.
Според член 28, параграф 1 от Регламент № 1/2003, без да се засяга действието на членове 12 и 15 от него, информацията, събрана от Комисията в хода на провежданото от нея разследване въз основа на този регламент, в приложение на членове 17—22 от него, се използва единствено за целта, за която е събрана. Член 28, параграф 2 от Регламент № 1/2003, който допълва правилото за поведение, уредено в член 339 ДФЕС, в областта на прилагането на този регламент, уточнява по-специално че без да се засяга сътрудничеството между Комисията и органите по конкуренция на държавите членки, както и дадената възможност на лицата, на които е връчено съобщение за подадена жалба, да се запознаят с преписката по разследването, Комисията и посочените органи, техните длъжностни лица, техните служители и други лица, работещи под контрола на тези органи, както и длъжностни лица и държавни служители на други органи на държавите членки са длъжни да не разгласяват информация, придобита или обменена от тях по реда на посочения регламент, която поради естеството си е обхваната от задължението за опазване на служебната тайна.
Освен това съгласно член 30, параграф 1 от Регламент № 1/2003 Комисията публикува по-специално решенията, с които налага глоби на предприятията или на сдруженията от предприятия, които счита за отговорни за нарушаване на правото на Съюза в областта на картелите. Съгласно член 30, параграф 2 от този регламент посочената публикация съдържа наименованията на страните и основното съдържание на решението, включително наложените санкции, вземайки предвид законния интерес на предприятията относно опазването на търговските им тайни.
Що се отнася до член 16, параграф 1 от Регламент № 773/2004, той предвижда по същество, че Комисията е длъжна да не дава достъп, нито да оповестява информацията, включително документи, съдържащи се в преписките по разследването, доколкото те съдържат търговски тайни или друга поверителна информация на което и да е лице.
Най-сетне, член 8, параграфи 1—3 от Решението относно функцията и мандата на служителя по изслушването гласи, както следва:
„1.   Когато Комисията възнамерява да разкрие информация, която може да представлява търговска тайна или друга поверителна информация, притежавана от дадено предприятие или лице, [ГД „Конкуренция“] информира последното в писмен вид относно това намерение и основанията за него. Определя се краен срок, в рамките на който засегнатото предприятие или лице може да представи писмени коментари.
2.   Когато засегнатото предприятие или лице възрази срещу разкриването на информацията, то може да отнесе въпроса до служителя по изслушването. Ако служителят по изслушването установи, че информацията може да бъде разкрита, тъй като не представлява търговска тайна или друга поверителна информация или тъй като е налице първостепенен интерес от нейното разкриване, това следва да бъде изложено в мотивирано решение, което се съобщава на засегнатото предприятие или лице. В решението се определя датата, след която информацията ще бъде разкрита. Тази дата не може да бъде по-рано от една седмица, считано от датата на уведомлението.
3.   Параграфи 1 и 2 се прилагат mutatis mutandis към разкриването на информация чрез публикуване в
Официален вестник на Европейския съюз
“.
В случая жалбоподателите не оспорват участието си в картела, който е довел до приемането на решението ВПП. Те поддържат, обратно, че конфиденциалността на спорните сведения произтича единствено от факта, че те са били доброволно предоставени на Комисията в рамките на програмата за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер, и че предвижданото публикуване по може да компрометира този начин защитата на целите на дейности по разследване на Комисията.
Тъй като областта на сведенията, които са обхванати от професионалната тайна, надхвърля търговската тайна на предприятията (вж. в този смисъл Решение на Съда от 7 ноември 1985 г. по дело Adams/Комисия,
145/83, Recueil, стр. 3539
, точка 34 и Решение на Общия съд от 30 май 2006 г. по дело Bank Austria Creditanstalt/Комисия,
T-198/03, Recueil, стр. II-1429
, точка 29), следва да се определи, без да се засяга анализът на основателността на третото правно основание, дали, както поддържат жалбоподателите, сведенията трябва да се ползват от защита на това основание само поради факта че са били доброволно предоставени от предприятие на Комисията с цел то да се възползва от програмата за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер.
Съгласно член 1, втора алинея ДФЕС, в рамките на Съюза решенията се вземат при възможно най-голямо зачитане на принципа на откритост. Този принцип е отразен в член 15 ДФЕС, който гарантира, при определени условия, право на достъп до документите на институциите. В съответствие с този принцип и при липсата на разпоредби, разпореждащи или забраняващи изрично дадено публикуване, възможността институциите да направят публични актовете, които те приемат, е правилото, от което съществуват изключения, доколкото правото на Съюза, по-специално чрез разпоредбите, гарантиращи спазването на професионалната тайна, се противопоставя на оповестяването на тези актове или сведенията, които те съдържат (вж. по аналогия Решение по дело Bank Austria Creditanstalt/Комисия, точка 59 по-горе, точка 69).
Нито член 339 ДФЕС, нито член 28 от Регламент № 1/2003 посочват изрично какви видове информация, освен търговските тайни, влизат в обхвата на професионалната тайна. От член 28, параграф 2 от Регламент № 1/2003 обаче не може да се направи извод, че така е с всички сведения, събрани в приложение на посочения регламент, с изключение на тези, чието публикуване е задължително по силата на член 30 от него. Всъщност също както член 339 ДФЕС, член 28 от Регламент № 1/2003, който допълва и прилага тази разпоредба от първичното право в областта на приложимите към предприятията правила на конкуренцията, се противопоставя единствено на оповестяването на сведения, които поради естеството си са обхванати от професионалната тайна (вж. по аналогия Решение по дело Bank Austria Creditanstalt/ Комисия, точка 59 по-горе, точка 70).
Освен това, вярно е, че съгласно точка 75 от Решение по дело Bank Austria/Комисия, точка 59 по-горе, и точка 64 от Решение от 12 октомври 2007 г. по дело Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Комисия,
T-474/04, Сборник, стр. II-4225
, доколкото поверителността на някои сведения е защитена чрез изключение от правото на достъп до документи, предвидено в член 4 от Регламент № 1049/2001, такава защита е от значение при преценката за спазването от Комисията на забраната, наложена ѝ от член 28, параграф 2 от Регламент № 1/2003, да оповестява сведенията, които поради естеството си са обхванати от професионалната тайна.
Все пак след постановяването на тези решения Съдът тълкува член 4 от Регламент № 1049/2001 в смисъл, че институциите могат да се позоват в това отношение на общи презумпции, които се прилагат за определени категории документи, тъй като сходни съображения от общ характер могат да намерят приложение относно искания за оповестяване, които се отнасят за документи от едно и също естество. Това тълкуване се налага, когато правната уредба, която регламентира това производство, предвижда и стриктни правила относно обработката на информацията, придобита или установена в рамките на такова производство (Решение на Съда от 28 юни 2012 г. по дело Комисия/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, точки 108, 116 и 118). Такъв обаче е случаят с член 27, параграф 2 и член 28 от Регламент № 1/2003, както и членове 6, 8, 15 и 16 от Регламент № 773/2004, които въвеждат ограничения за използването на документите, съдържащи се в преписката във връзка с производство по член 101 ДФЕС (Решение на Съда от 27 февруари 2014 г. по дело Комисия/EnBW Energie Baden-Württemberg, C‑365/12 P, точка 86). В този контекст, да се вземе предвид член 4 от Регламент № 1049/2001, така че да се забрани на Комисията да публикува всяко сведение, достъпът до което тя има право да откаже по силата на последната разпоредба, чрез позоваване на обща презумпция, би изпразнило от съдържание член 30 от Регламент № 1/2003. Действително такова тълкуване би имало за последица да лиши Комисията от възможността да публикува дори основното съдържание на решението си, доколкото то задължително трябва да оповести елементи от преписката по разследването. От друга страна, то би имало за практическа последица да обърне доказателствената тежест, която в областта на поверителното третиране е върху искащия такова третиране, след като би било достатъчно последният да изтъкне общата презумпция, че институциите могат да се позовават при условията, описани по-горе, и да задължи фактически Комисията да докаже, че спорната информация може да бъде включена в публикувания вариант на решението ѝ.
Противно обаче на това, което жалбоподателите поддържат по същество, оповестяването на сведения във връзка с нарушение на конкурентното право на Съюза чрез публикуването на решение, с което се санкционира посоченото нарушение, на основание член 30 от Регламент № 1/2003, не би могло по принцип да бъде сбъркано с достъпа от трети лица до документите, съдържащи се в преписката по разследването на Комисията във връзка с такова нарушение. Така в настоящото дело публикуването на сведения относно съставните елементи на нарушението, които не фигурират в неконфиденциалния вариант на решението ВПП, публикуван през 2007 г., ако трябва да се извърши, не би имало за резултат оповестяването пред трети лица на заявления за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер, подадени от жалбоподателите пред Комисията, на протоколи, съдържащи устни декларации на жалбоподателите, направени въз основа на програмата за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер, дори на документи, които последните доброволно са представили на Комисията в хода на разследването.
Именно с оглед на тези принципи следва да се разглеждат трите кумулативни условия, които трябва да бъдат изпълнени, за да могат тези сведения да попадат, поради естеството си, в обхвата на професионалната тайна и да се ползват по този начин от защита срещу публичното оповестяване, а именно, първо, тези сведения да са известни само на ограничен брой лица, второ, тяхното разкриване да може да причини сериозна вреда на лицето, което ги е предоставило, или на трети лица, и най-сетне, трето, интересите, които могат да бъдат увредени с разкриването на такива сведения, обективно да заслужават защита (Решение по дело Bank Austria Creditanstalt/Комисия, точка 59 по-горе, точка 71 и Решение по дело Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Комисия, точка 62 по-горе, точка 65).
Комисията поддържа, че първото условие не е изпълнено в случая, с мотива, че сведенията, които са ѝ били предоставени от жалбоподателите в хода на разследването, са били налични в преписката, до която останалите адресати на решението ВПП са имали достъп.
Тези доводи трябва да се отхвърлят. Трябва действително да се извърши разграничение в това отношение между защитата, която е необходимо да бъде предоставена на тези сведения, представляващи професионална тайна по отношение на лицата, предприятията или сдруженията на предприятия, които се ползват с правото да бъдат изслушани в производство за прилагане на правилата на конкуренцията, и защитата, която следва да се предостави на тези сведения по отношение на обществеността изобщо (Решение по дело Bank Austria Creditanstalt/Комисия, точка 59 по-горе, точка 29; по аналогия вж. също така Определение на заместник-председателя на Съда от 10 септември 2013 г. по дело Комисия/Pilkington Group, C‑278/13 P(R), точки 56 и 57).
Така задължението на длъжностните лица и служителите на институциите да не оповестяват намиращите се при тях сведения, които представляват професионална тайна, провъзгласено в член 339 ДФЕС и въведено в областта на правилата на конкуренцията, приложими към предприятията, от член 28, параграф 2 от Регламент № 1/2003, е смекчено по отношение на лицата, на които член 27, параграф 2 от посочения регламент предоставя право да бъдат изслушани. Комисията може да предава на такива лица част от информацията, защитена от професионална тайна, при условие че това е необходимо за доброто протичане на разследването. При тези обстоятелства следва да се счита все пак, че тези сведения са известни само на ограничен брой лица.
От правилото, предвидено в член 27, параграф 2 от Регламент № 1/2003, уреждащ правото на засегнатите от разследването на Комисията страни на достъп до административната преписка, следва, че е без значение за защитата срещу публичното оповестяване изобщо на сведения, предоставени на Комисията в хода на разследването и представляващи професионална тайна.
Що се отнася до второто условие, жалбоподателите поддържат, че оповестяването на сведенията, които те са предоставили на Комисията на основание на програмата за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер, щяло да ги увреди сериозно, тъй като щяло да ги постави в значително по-неблагоприятно положение от останалите адресати на решението ВПП, които не са сътрудничили на Комисията, в рамките на производства по искове за обезщетение, предявени срещу тях. Още повече, според тях такова оповестяване би могло да накърни и обществения интерес, тъй като може да разубеди предприятията да разкриват за в бъдеще нарушения на член 81 ЕО.
Комисията се противопоставя на тази гледна точка, като изтъква, че оповестяването на спорните сведения не би могло да причини сериозна вреда на жалбоподателите, тъй като претендираното им по-неблагоприятно положение в рамките на производства по граждански искове не било легитимна последица от участието им в нарушение на конкурентното право на Съюза.
Все пак се налага да се констатира, че това възражение на Комисията се отнася изключително до легитимността на интереса на жалбоподателите да получат защита на поверителността на спорните сведения, която е в центъра на третото условие, разгледано в точки 79—89 по-долу, а не сериозността, преценена обективно, на вредата, която биха могли да претърпят жалбоподателите, в случай че тези сведения би трябвало да бъдат доведени до знанието на обществеността.
В това отношение обаче няма съмнение, че спорните сведения, чието публикуване зависи от изхода на спора, се състоят в основната си част в описания на съставните елементи на нарушението на член 81 ЕО, санкционирано от Комисията в решението ВПП.
Така, макар, разбира се, Комисията да не е мотивирала обжалваното решение конкретно чрез позоваване на целта за улесняване на производствата по искове за обезщетение за вреди пред националните юрисдикции, от преписката все пак следва, че prima facie публикуването на по-подробен неконфиденциален вариант на решението ВПП, предвиждано от Комисията, по-специално в частта от посоченото решение относно описанието на начина на функциониране на картела, би могло да позволи на встъпилата страна, която представлява интересите на предприятията, които се считат за увредени от констатираното в него нарушение на конкурентното право, да установят по-лесно гражданската отговорност на жалбоподателите, както и тази на останалите предприятия, участвали в това нарушение, и в случай че е необходимо, нейния обхват, в рамките на предявения от нея иск за обезщетение пред Landgericht Dortmund.
Действително посоченият вариант разкрива подробно тайните контакти и антиконкурентните споразумения, в които са участвали жалбоподателите, като посочва по-специално наименованията на засегнатите от тези контакти или споразумения продукти, цифрови данни относно прилаганите цени, както и преследваните от участниците цели, що се отнася до цените и разпределението на пазара. Такива сведения могат да улеснят доказването на вредите им от физическите или юридически лица, които като предприятията, чиито интереси се представляват от встъпилата страна, се считат за увредени от нарушението на член 81 ЕО, санкционирано в решението ВПП, също както и каузалната връзка, обединяваща посоченото нарушение и твърдяната вреда.
Впрочем следва да се отбележи, че освен обясненията, дадени в това отношение от встъпилата страна в писменото становище относно встъпването и по време на съдебното заседание, Комисията подчертава в писмените си становища, че прилагането в частната сфера на забраната, съдържаща се в член 81 ЕО, би било облагоприятствано от предвижданото публикуване на новия неконфиденциален вариант.
Следователно, без дори да е налице на този етап на разсъжденията необходимост от произнасяне по въпроса дали, както претендират жалбоподателите, публикуването на спорните сведения би ги поставило в по-неблагоприятно положение в производствата по исковете за обезщетение в сравнение с останалите предприятия, участвали в нарушението, санкционирано в решението ВПП, които обаче не са засвидетелствали същия дух на сътрудничество, следва да се счита за установено, че оповестяването на сведенията, по отношение на които жалбоподателите са поискали поверително третиране, би могло да им нанесе сериозна вреда.
Второто условие, припомнено в точка 65 по-горе, следователно е изпълнено в случая.
Що се отнася, най-сетне, до третото условие, следва да се припомни, че то предполага, че за да се прецени поверителният характер на определена информация, е необходимо да се съпоставят законните интереси, които се противопоставят на разкриването, и общият интерес, който изисква дейността на институциите да се провежда при възможно най-пълно спазване на принципа за откритост (Решение по дело Bank Austria Creditanstalt/Комисия, точка 59 по-горе, точка 71 и Решение по дело Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Комисия, точка 62 по-горе, точка 65).
В това отношение, що се отнася най-напред до довода на жалбоподателите, че предвижданото публикуване би ги изложило на повишен риск да бъдат осъдени по предявените срещу тях граждански искове, по-конкретно от встъпилата страна, поради факта на участието им в санкционираното в решението ВПП нарушение, следва да се отбележи като начало, че интересът на предприятие, на което Комисията е наложила глоба за нарушение на конкурентното право, да не се разкриват пред обществеността подробностите относно укоримото му противоправно поведение не заслужава по принцип особена защита, като се имат предвид интересът на обществеността да се запознае възможно най-обширно с мотивите на всяко действие на Комисията, интересът на икономическите оператори да знаят какъв вид поведение може да бъде санкционирано и интересът на увредените от нарушението лица да се запознаят с подробностите за него, за да могат, ако са налице условията за това, да предявят правата си срещу санкционираните предприятия, и като се има предвид възможността на санкционираното предприятие да подложи подобно решение на съдебен контрол (Решение по дело Bank Austria Creditanstalt/Комисия, точка 59 по-горе, точка 78 и Решение по дело Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Комисия, точка 62 по-горе, точка 72; вж. по аналогия Решение на Съда на ЕАСТ от 21 декември 2012 г. по дело DB Schenker/EFTA Surveillance Authority, E‑14/11, Report of the EFTA Court, стр. 1178, точка 189).
От това следва, че жалбоподателите не могат легитимно да се противопоставят на публикуването от Комисията на сведения, разкриващи подробно участието им в санкционираното с решението ВПП нарушение, с мотива, че такова публикуване ги излага на повишен риск да бъдат задължени да понесат последиците, що се отнася до гражданската им отговорност, от участието им в това нарушение.
Все пак, независимо от третото правно основание, жалбоподателите поддържат по същество, че като разубеждава предприятията да разкриват нарушенията на конкурентното право на Съюза, които са им известни, и да сътрудничат на Комисията с цел да се възползват от програмата ѝ за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер, обжалваното решение може да навреди на ефикасността на политиката на борба срещу нарушенията на правото на Съюза в областта на картелите. Този интерес обаче бил защитим, тъй като програмата за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер има съществено въздействие върху цялостната ефективност на правото на Съюза в областта на картелите. Те допълват в този контекст по същество, че след като сведенията, чието публикуване се предвижда, ги засягат повече отколкото други предприятия, които не са поискали освобождаване от глоби и намаляване на техния размер, такова публикуване ги поставяло по непропорционален начин в по-неблагоприятно положение в производствата пред националните юрисдикции, което би изложило на опасност ефикасността на програмата за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер.
В това отношение следва да се отбележи, от една страна, че ефикасността на програмата за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер би могла да бъде засегната от оповестяването на документи относно това производство спрямо лица, които възнамеряват да предявят искове за обезщетение за вреди, дори ако националните органи по конкуренцията или Комисията освобождават кандидата изцяло или отчасти от глобата, която биха могли да му наложат (вж. по аналогия Решение на Съда от 14 юни 2011 г. по дело Pfleiderer,
C-360/09, Сборник, стр. I-5161
, точка 26). Всъщност лице, участвало в нарушение на конкурентното право, изправено пред възможността за такова оповестяване, би могло да бъде разубедено да се възползва от възможностите на тези програми за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер, предвид по-специално факта, че предоставените на Комисията документи или декларациите, направени пред нея на това основание, могат да имат самоуличаващ характер.
От друга страна, правото на обезщетение за вредите, причинени от споразумение или поведение, което може да ограничи или да наруши конкуренцията, може съществено да допринесе за поддържането на ефективна конкуренция в Съюза (вж. Решение на Съда от 6 ноември 2012 г. по дело Otis и др., C‑199/11, точка 42 и цитираната съдебна практика) и участва по този начин в постигането на цел от обществен интерес (вж. в този смисъл и по аналогия Решение по дело DB Schenker/EFTA Surveillance Authority, точка 80 по-горе, точка 132).
Именно в приложение на тези принципи Съдът, по повод на преюдициално запитване във връзка със спорове относно искания на предприятия, които се считат за увредени от нарушения на правилата на конкуренцията, за достъп до тези преписки във връзка с разследването, притежавани от националните органи по конкуренция, е поканил националните юрисдикции, сезирани с тези спорове, да извършат претегляне на интересите, обосноваващи оповестяването на сведения, предоставени доброволно от лицата, подали заявления за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер и относно тяхната защита (Решения на Съда по дело Pfleiderer, точка 83 по-горе, точка 30 и Решение от 6 юни 2013 г. по дело Donau Chemie и др., C‑536/11, точки 30 и 31).
Важно е да се прецени значението на тази съдебна практика за настоящия случай.
Както следва от точка 64 по-горе, настоящото дело се отнася не до оспорването на отказ на достъп до документи, свързани с производство в областта на конкуренцията, който е в центъра на делата, по които са постановени Решение по дело Pfleiderer, точка 83 по-горе, и Решение по дело Donau Chemie и др., точка 85 по-горе, а до предвижданото от Комисията публикуване на някои сведения, съдържащи се в документи или декларации, които са ѝ били предоставени доброволно от жалбоподателите с цел да се възползват от програмата за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер.
В случая жалбоподателите се ограничават да поддържат, най-общо, че публикуването на сведенията, които те са предоставили доброволно в хода на разследването с надеждата да се възползват от програмата за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер, щяло да накърни целта на дейностите по разследване на Комисията.
При тези условия задължително следва да се констатира, че дори да се приеме верността на това твърдение, то не разкрива съществуването на правна норма, която Комисията е нарушила, само поради факта че предвижданото публикуване на сведения, предоставени във връзка с освобождаване от глоби и намаляване на техния размер би могло да има отражение върху прилагането на тази програма с оглед на бъдещите разследвания. Освен това този специфичен довод предполага, че интересът на обществеността да се запознае възможно най-обширно с мотивите на всяко действие на Комисията, този на икономическите оператори да се информират за поведението, което може да бъде санкционирано, и най-сетне, този на Комисията да запази полезния ефект на своята програма за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер. Тези специфични интереси обаче не принадлежат на жалбоподателите, въпреки че единствено Комисията е призвана да извърши претегляне, при обстоятелствата в случая, на ефикасността на програмата за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер, от една страна, и интереса на обществеността и на икономическите оператори да се информират за съдържанието на решението ѝ и да предприемат действия за защита на правата си, от друга страна.
Този извод не може да бъде поставен под въпрос от довода на жалбоподателите, че по същество сведенията, по отношение на които те са поискали поверително третиране, не са от съществено значение за разбирането на диспозитива на решението ВПП и следователно не са обхванати от възложеното на Комисията задължение по силата на член 30, параграф 2 от Регламент № 1/2003. Действително, без дори да е необходимо да се преценява дали случаят е такъв, достатъчно е да се констатира, че с оглед на констатацията в точка 80 по-горе, тази разпоредба не цели да ограничи свободата на Комисията по свое усмотрение да публикува вариант на решението си, по-пълен от необходимото минимално съдържание, и да включи в него информация, за която не се изисква публикуване, доколкото разкриването ѝ не е несъвместимо със защитата на професионалната тайна (Решение по дело Bank Austria Creditanstalt/Комисия, точка 59 по-горе, точка 79).
По същия начин доводът, изведен от жалбоподателите от член 16, параграф 1 от Регламент № 773/2004, не може да бъде споделен, тъй като, както следва от предходните съображения, те не са доказали, че сведенията, които искат да бъдат третирани поверително в случая, представляват било търговски тайни, било друга поверителна информация.
При тези обстоятелства следва да бъде отхвърлен като неоснователен и доводът на жалбоподателите, че поверителният характер на спорните сведения не е могло да бъде засегнат от изтичането определено време.
Що се отнася до позоваването от жалбоподателите на Решение на Съда от 16 юли 1992 г. по дело Asociación Española de Banca Privada и др. (
C-67/91, Recueil, стр. I-4785
), то е без значение в случая, тъй като се различава по съществен въпрос от настоящото дело.
Всъщност, без дори да е необходимо да се припомнят различията, съществуващи между член 20, параграф 1 от Регламент № 17 на Съвета от 6 февруари 1962 г., Първи регламент за прилагане на членове [81 ЕО] и [82 ЕО] (
ОВ 13, 1962 г., стр. 204
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 3), и член 28, параграф 1 от Регламент № 1/2003, който го замества, достатъчно е да се отбележи, че това решение засяга използването от националните власти като доказателствено средство на сведения, събрани от Комисията от предприятия и които не са били посочени в нейно решение, санкциониращо нарушение на конкурентното право, публикувано при условията, предвидени в член 21 от Регламент № 17, Съдът вече е постановил, че такова използване е забранено, тъй като е чуждо на мотива, поради който тези сведения са били събрани (Решение по дело Asociación Española de Banca Privada и др., точка 93 по-горе, точки 35—38 и 47—54).
Обратно, както следва от Решение по дело Evonik Degussa/Комисия, точка 34 по-горе (точки 170—175), публикуването от Комисията на неконфиденциалния вариант на решенията, които тя взема в приложение на член 23 от Регламент № 1/2003, съдържащо сведения, които са ѝ били предоставени доброволно от предприятията, с цел да се възползват от програмата за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер, не може да се квалифицира като чуждо на мотива, поради който тези сведения са били събрани.
От това следва, че второто правно основание трябва да бъде отхвърлено.
По третото правно основание, изведено от нарушение на оправданите правни очаквания на жалбоподателите, на принципа на правна сигурност и на принципа на добро управление
Жалбоподателите поддържат, че обжалваното решение, доколкото позволява публикуването на неконфиденциален вариант на решението ВПП, съдържащо сведения, които те са предоставили доброволно на Комисията на основание програмата за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер, то накърнява оправданите им правни очаквания и нарушава по този начин принципа на добра администрация, гарантиран от член 41 от Хартата на основните права.
Те изтъкват най-напред в това отношение, че що се отнася до опазването на поверителния характер на сведенията, които те са предоставили на Комисията въз основа на исканията им за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер, у тях се е породила конкретна увереност въз основа на известията относно сътрудничеството от 2002 г. и от 2006 г. Тази увереност произтичала не само от текста на тези известия, по-специално позоваването на факта, че лицата, подали заявления за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер, са можели да бъдат разубедени да сътрудничат, ако положението им по гражданските искове се е окажело по-неблагоприятно от това на предприятията, които не сътрудничат, но също и от предходната практика на Комисията. Жалбоподателите подчертават, че едва съвсем наскоро Комисията е променила политиката си в областта на защитата на декларациите и документите, предоставени доброволно от предприятия в рамките на нейната програма за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер.
Жалбоподателите оспорват освен това довода на Комисията, че досега последната не е имала практика да приема искания за поверителност относно сведения, които са ѝ били предоставени доброволно в рамките на програма за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер. Те цитират в това отношение множество предходни решения на Комисията, с които са наложени глоби за нарушение на член 81 ЕО. Макар, разбира се, жалбоподателите да приемат, че съществуват случаи, в които решения, констатиращи нарушения на член 81 ЕО, са били публикувани, без да бъдат анонимизирани предоставените на Комисията сведения на основание на освобождаване от глоби и намаляване на техния размер, не може да се изключи, че това произтича от факта, че предприятията, които са предоставили посочените сведения, не са поискали поверително третиране.
Обоснованите правни очаквания на жалбоподателите произтичали също така и от обстоятелството, че Комисията вече била публикувала неконфиденциален вариант на решението ВПП през 2007 г., че този вариант не е бил представен като временен и че приложимите правила във връзка с публикуването не предвиждат възможността да се публикува по-подробен неконфиденциален вариант на посоченото решение. Настоящото дело се различавало по последния въпрос от други дела, по които Комисията е публикувала временни неконфиденциални варианти на решения, констатиращи нарушения на член 81 ЕО, в очакване на окончателно разрешаване на въпроси, свързани с поверителността.
Комисията и встъпилата страна оспорват тези доводи.
В това отношение следва да се подчертае, като начало, че в съответствие с изложените в точки 34—36 по-горе съображения обжалваното решение трябва да се разглежда в контекста на административното производство, което е довело до неговото приемане, и че посоченото решение следователно включва изложените от Комисията позиции във връзка с предвиденото публикуване, доколкото те се отнасят до аспектите, които не попадат в мандата на служителя по изслушването.
От това следва, че само по себе си обстоятелството, че служителят по изслушването не е компетентен да се произнесе по доводите, изведени от жалбоподателите от нарушението на принципите на обоснованите правни очаквания и на правна сигурност, не се отразява на компетентността на съда на Съюза да се произнесе по такива доводи в рамките на настоящата жалба (вж. по аналогия Решение по дело Evonik Degussa/Комисия, точка 34 по-горе, точка 133).
По същество следва да се припомни, че като приема правила за поведение като съдържащите се в известията относно сътрудничеството от 2002 г. и от 2006 г. и като обявява посредством публикуването им, че ще ги прилага занапред към съответните случаи, Комисията се самоограничава в упражняването на своето право на преценка и не би могла да се отклони от тези правила без основание, тъй като това би означавало да бъде евентуално санкционирана за нарушение на общи принципи на правото като принципите на равно третиране, на правна сигурност или на защита на оправданите правни очаквания (вж. в този смисъл и по аналогия Решение на Съда от 28 юни 2005 г. по дело Dansk Rørindustri и др./Комисия,
C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P-C-208/02 P и C-213/02 P, Recueil, стр. I-5425
, точка 211 и Решение на Общия съд от 8 октомври 2008 г. по дело Carbone-Lorraine/Комисия,
T-73/04, Сборник, стр. II-2661
, точка 71).
Освен това трайна практика е, че да се позове на принципа на оправданите правни очаквания може всеки правен субект, у когото институция на Съюза е породила надежди, основани на конкретни дадени му от нея уверения (Решения на Съда от 11 март 1987 г. по дело Van den Bergh en Jurgens и Van Dijk Food Products (Lopik)/ЕИО,
265/85, Recueil, стр. I-1155
, точка 44 и Решение от 16 декември 2010 г. по дело Kahla Thüringen Porzellan/Комисия,
C-537/08 P, Сборник, стр. I-12917
, точка 63).
В случая на първо място следва да се отхвърли доводът на жалбоподателите, че забраната Комисията да направи публично достояние при всякакви обстоятелства сведенията, съдържащи се в заявленията за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер, произтичала от Известието относно сътрудничеството от 2002 г., дори от това от 2006 г.
Разбира се, от параграфи 32 и 33 от Известието относно сътрудничеството от 2002 г. следва, че „никоя писмена декларация, направена пред Комисията [на това основание,] не може да бъде оповестявана или използвана за цели, различни от прилагането на член 81 [ЕО]“ и че „[К]омисията счита общо, че оповестяването в който и да е момент на документи, получени [във връзка със заявлението за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер,] би засегнало защитата на целите на дейността по разследване по смисъла на член 4, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 1049/2001“. Разбира се, също така Комисията е уточнила в своето Известие относно сътрудничеството от 2006 г., чието приемане е последващо по отношение на периода, в който жалбоподателите са сътрудничили на разследването, довело до решението ВПП, от една страна, че предприетите от някои предприятия инициативи да изложат пред нея спонтанно това, което им е известно за даден картел, както и за ролята им в този картел, „не би трябвало да бъдат обезкуражавани от решения, разпореждащи представянето на документи в граждански производства“ (параграф 6), и от друга страна, че „другите страни, каквито са жалбоподателите, [не са имали] достъп до декларациите на предприятията“, направени на основание програмата за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер (параграф 33).
Все пак, както с основание подчертава Комисията, тези различни ангажименти се отнасят единствено до оповестяването на документи, които са ѝ били предоставени доброволно от предприятията, искащи да се възползват от програмата за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер и на декларациите, направени от тези предприятия на това основание. Впрочем именно в светлината на тези ангажименти следва да се разбира решението на Комисията, на което последната се позовава в писмените си становища, да откаже на EnBW Energie Baden-Württemberg AG достъпа до съвкупността от документи, фигуриращи в административната преписка относно COMP/F/38.899 — Комутационни апарати с газова изолация.
Тези ангажименти освен това хвърлят светлина върху мотива, на който почива решението на Комисията да премахне от по-подробния неконфиденциален вариант на решението ВПП, чието публикуване се предвижда, всички сведения, които могат да позволят прякото или косвено идентифициране на източника на сведенията, предоставени от жалбоподателите с цел да се възползват от програмата за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер.
На второ място, следва да се отбележи, че разграничението, отразено в точки 106—109 по-горе, не е отречено от декларациите или изразените от Комисията позиции, на които се позовават жалбоподателите.
Така, когато става въпрос най-напред за частта от писмото, отправено от генералния директор на ГД „Конкуренция“ до магистрат в Съединените американски щати през октомври 2011 г., в който е било посочено, че „[п]остоянната политика на Комисията е специално създадените от предприятията декларации за представяне в рамките на програма за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер са защитени срещу оповестяване преди и след разследването ѝ“, той в случая е неотносим. Както Комисията основателно обръща внимание, този пасаж се свежда в действителност до това да отрази волята за защита срещу оповестяване на специално създадените от предприятията декларации в рамките на програма за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер. Обратно, от този пасаж не може да се направи извод, че генералният директор на ГД „Конкуренция“ навежда на мисълта за наличието на политика на Комисията, гарантираща поверителността на всяко сведение, предоставено доброволно от предприятие, искащо да се възползва от програмата за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер, по-специално във връзка с публикуването на решенията, които Комисията взема на основание член 23 от Регламент № 1/2003.
Аналогични разсъждения са приложими към частта относно декларациите, представени от Комисията в качеството на amicus curiae пред High Court of Justice (England & Wales) (Върховен съд (Англия и Уелс), Обединено кралство) през ноември 2011 г., цитиран от жалбоподателите, тъй като Комисията се е задоволила да припомни в него „[п]остоянната си политика [според която] специално създадените от предприятията декларации за представяне в рамките на програмата за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер са [били] защитени срещу оповестяване преди и след разследването ѝ“.
По-нататък, що се отнася до посоченото събрание на Европейската мрежа по конкуренция, проведено на 23 май 2012 г., жалбоподателите отбелязват само че там е било подчертано, че защитата срещу оповестяването на самите заявления за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер, а не по принцип на сведенията, които те съдържат, е от основно значение с оглед на ефикасното прилагане на правилата на Съюза относно конкуренцията.
Що се отнася до позоваванията от жалбоподателите на защитаваната от Комисията гледна точка по делата, по които са постановени Решение на Общия съд от 22 май 2012 г. по дело EnBW Energie Baden-Württemberg/Комисия (T‑344/08) и Решение на Съда по дело Комисия/EnBW Energie Baden-Württemberg, точка 62 по-горе, както и Решение на Общия съд от 15 декември 2011 г. по дело CDC Hydrogene Peroxide/Комисия (
T-437/08, Сборник, стр. II-8251
), те са неотносими в случая, тъй като, както с основание подчертава Комисията, тези дела се отнасят или до решение за отказ на достъп до описа на съдържанието на преписката по разследването относно нарушение на член 81 EО, или до решение за отказ до съдържанието на преписката по разследването във връзка с такова нарушение. От това следва, че защитаваната от Комисията гледна точка в тази връзка не е могла да създаде у жалбоподателите оправдано правно очакване Комисията да се въздържи да оповести публично всяка информация, която те доброволно са ѝ предоставили по време на разследването с цел да се възползват от програмата за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер.
Най-сетне, жалбоподателите отбелязват, че Комисията посочва в писмено становище, представено пред Antitrust Modernization Commission (Комисия за модернизиране на картелното право и злоупотребите с господстващо положение, Съединените щати) през април 2006 г., че „оповестяването на сведения, предоставени спонтанно по време на разследването, рискува да компрометира сериозно ефикасността на взетите от Комисията и другите органи мерки за прилагане на конкурентното право“.
Все пак, макар тази декларация несъмнено да се отнася до сведенията, предоставени на Комисията в рамките на заявленията за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер, а не до самите заявления за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер или до направените от тези заявители декларации, посочената декларация си остава от тази гледна точка изолирана по отношение на констатациите, изложени в точки 111—114 по-горе.
Впрочем с основание Комисията подчертава съществуващата разлика между публикуване като предвижданото в случая и оповестяването на сведения, получени въз основа на програмата за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер в контекста на висящи производства пред разследващи и наказващи органи при нарушение на конкурентното право на трета държава, каквато са Съединените щати. Действително, както вече беше подчертано в точка 95 по-горе, оповестяването на такива сведения посредством публикуването на основание член 30 от Регламент № 1/2003 не представлява използване за цели, различни от тези, за които посочените сведения са били събрани по смисъла на член 28, параграф 1 от същия регламент, а именно преследването и наказването на нарушения на конкурентното право на Съюза. За сметка на това Комисията е могла да приеме, без да си противоречи по този въпрос, че правилото, съдържащо се в член 28, параграф 1 от Регламент № 1/2003, може да представлява пречка за оповестяването пред органите на трета държава на съдържанието на заявленията за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер или на декларации, направени пред нея на това основание, без да се засягат евентуалните задължения за сътрудничество, с които тя е обвързана по силата на международните ангажименти на Съюза.
На трето място, следва да се разгледа доводът на жалбоподателите, че накърняването на оправданите им правни очаквания произтичало и от предходната практика на Комисията, състояща се в това да не оповестява сведения, които са ѝ били предоставени доброволно от предприятията във връзка със заявления за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер и по отношение на които са поискали поверително третиране. Тази практика била илюстрирана в неконфиденциален вариант на решението ВПП, публикуван през 2007 г., който отразява исканията за поверително третиране, представени от жалбоподателите, и за разлика от други публикувани варианти на решения, с които се санкционират нарушения на конкурентното право на Съюза, не е бил квалифициран като временен от Комисията.
В това отношение следва да се отбележи, че дори тази практика да се приеме за установена, тя не би могла да създаде у жалбоподателите оправдани правни очаквания по отношение на факта, че Комисията няма да я промени в бъдеще.
Действително, макар спазването на принципа на оправданите правни очаквания да е част от основните принципи на правото на Съюза, икономическите оператори нямат основание да възлагат оправданите си правни очаквания на запазването на съществуващо положение, което може да бъде променено в рамките на правото на преценка на институциите на Съюза (Решение на Съда от 15 юли 1982 г. по дело Edeka,
245/81, Recueil, стр. 2745
, точка 27; вж. също Решение на Общия съд от 8 септември 2010 г. по дело Deltafina/Комисия,
T-29/05, Сборник, стр. II-4077
, точка 426 и цитираната съдебна практика).
В случая от преценката на второто правно основание по-горе следва, че сведенията, срещу публикуването на които жалбоподателите се противопоставят, не могат да се считат, с оглед на изложените от тях доводи в хода на административното производство и в рамките на настоящото съдебно производство, за поверителни поради естеството им.
Комисията обаче разполага с широка свобода на преценка, за да реши дали да публикува такива сведения. Всъщност с оглед на принципите, припомнени в точки 60 и 61 по-горе, член 30, параграф 2 от Регламент № 1/2003 следва да се тълкува в смисъл, че ограничава възложеното на Комисията задължение за публикуване единствено до посочване на заинтересованите страни и на основното съдържание на решенията, посочени в първия параграф на тази разпоредба, с цел да се улесни задачата на Комисията да информира обществото за съществуването и за съдържанието на последните, като се имат предвид именно лингвистичните ограничения, свързани с публикуването в
Официален вестник на Европейския съюз
. За сметка на това тази разпоредба не ограничава възможността на Комисията, ако тя счита за подходящо и ако ресурсите ѝ позволяват, да публикува пълния текст или най-малкото много подробен вариант на решенията си, при спазване на закрилата, дължима по отношение на търговската тайна и други поверителни сведения (вж. по аналогия Решение по дело Bank Austria Creditanstalt/Комисия, точка 59 по-горе, точка 76).
Въпреки че Комисията следователно е обвързана от общо задължение да публикува само неконфиденциални варианти на решенията си, за да се гарантира спазването му, не е необходимо член 30, параграф 2 от Регламент № 1/2003 да се тълкува в смисъл, че предоставял специфично право на адресатите на решенията, приети на основание членове 7—10, 23 и 24 от посочения регламент, позволяващи им да се противопоставят на публикуването от Комисията в Официален вестник и евентуално на интернет сайта на тази институция на сведения, които макар и неповерителни, не са от съществено значение за разбирането на диспозитива на тези решения (вж. по аналогия Решение по дело Bank Austria Creditanstalt/Комисия, точка 59 по-горе, точка 77). Следователно член 30, параграф 2 от Регламент № 1/2003 не цели да ограничи свободата на Комисията по свое усмотрение да публикува вариант на решението си, по-пълен от необходимото минимално съдържание, и да включи в него и информация, за която не се изисква публикуване, доколкото разкриването ѝ не е несъвместимо със защитата на професионалната тайна (Решение по дело Bank Austria Creditanstalt/Комисия, точка 59 по-горе, точка 79).
От тази свобода на преценка следва поради това, че в съответствие с припомнената в точка 120 по-горе съдебна практика жалбоподателите, ако се приеме за установена предходната административна практика, на която те се позовават, не могат да придобият никакви обосновани правни очаквания тя да бъде запазена.
Този извод се налага с още по-голяма сила в случая, когато публикуването на подробни сведения относно нарушение на правото на Съюза в материята на картелите е от естество да улесни установяването на гражданската отговорност на отговорните за такова нарушение предприятия и по този начин да подсили приложението на посоченото право в частната сфера. Следва също така да се вземе предвид в това отношение фактът, че Комисията подчертава в параграф 31 от Известието относно сътрудничеството от 2002 г. и в параграф 39 от Известието относно сътрудничеството от 2006 г., че „[Ф]актът, че дадено предприятие се [е възползвало] от имунитет по отношение на глоба или друго намаляване на нейния размер, не го защитава срещу гражданскоправните последици на участието му в нарушението по член 81 [ЕО]“.
Що се отнася до довода на жалбоподателите, че легитимните им правни очаквания по отношение на факта, че Комисията няма да оповести сведенията, предоставени доброволно в рамките на разследването, произтича от публикуването на първия неконфиденциален вариант на решението ВПП през 2007 г., отчитащо исканията за поверителност, които те са представили, той също не може да бъде уважен.
Без съмнение Комисията не е квалифицирала изрично този първи неконфиденциален вариант на решението ВПП, публикуван през 2007 г., като временен.
Все пак следва да се припомни, че към този момент Общият съд вече е тълкувал в член 21, параграф 2 от Регламент № 17, който съответства по същество на член 30, параграф 2 от Регламент № 1/2003, в смисъл, че тази разпоредба няма за цел да ограничи свободата, с която разполага Комисията, да публикува по свое усмотрение вариант на решението си, който е по-пълен от необходимия минимум, и да включи в него и сведения, чието публикуване не се изисква, доколкото оповестяването им не е несъвместимо със защитата на професионалната тайна (Решение по дело Bank Austria Creditanstalt/Комисия, точка 59 по-горе, точка 79). В този контекст следва да се приеме, че само по себе си обстоятелството, че Комисията е публикувала първи неконфиденциален вариант на решението ВПП през 2007 г. и че не го е квалифицирала като временен, не е могло да предостави на жалбоподателите никаква конкретна гаранция, че един нов, по-подробен неконфиденциален вариант на това решение няма да бъде публикуван по-късно, по смисъла на припомнената в точка 105 по-горе съдебна практика.
Тъй като жалбоподателите не са представили никакво доказателство, годно да установи, че Комисията се е ангажирала спрямо тях да не публикува неконфиденциален вариант на решението ВПП, съдържащ повече сведения в сравнение с публикувания на интернет сайта на ГД „Конкуренция“ през септември 2007 г., те не могат да се основат единствено на това публикуване, за да изведат от него обосновани правни очаквания в този смисъл.
Най-сетне, оплакванията, изведени от накърняване на принципите на правна сигурност, както и на правото на добра администрация, трябва също така да бъдат отклонени, тъй като изтъкнатите от жалбоподателите съображения в тяхна подкрепа съвпадат в основната си част с изтъкнатите в подкрепа на оплакването, изведено от нарушение на принципа на оправданите правни очаквания.
Следователно третото правно основание е неоснователно и поради това трябва да бъде отхвърлено, както и цялата жалба.
По съдебните разноски
По смисъла на член 87, параграф 2 от Процедурния правилник всяка загубила делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
Тъй като жалбоподателите са загубили делото, те трябва да бъдат осъдени да заплатят съдебните разноски в съответствие с искането на Комисията и встъпилата страна.

По изложените съображения,
ОБЩИЯТ СЪД (трети състав)
реши:

1)
Отхвърля жалбата.

2)
Осъжда Akzo Nobel NV, Akzo Chemicals Holding AB и Eka Chemicals AB да заплатят съдебните разноски, включително и тези в обезпечителното производство.

Papasavvas
Forwood
Bieliūnas
Постановено в открито съдебно заседание в Люксембург на 28 януари 2015 година.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: английски.