CELEX: 62012CJ0280
Impugnazione
Misure restrittive adottate nei confronti della Repubblica islamica dell’Iran al fine di impedire la proliferazione nucleare
Congelamento di fondi
Obbligo di giustificazione della fondatezza della misura

Con la propria impugnazione il Consiglio dell’Unione europea chiede alla Corte di annullare la sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 21 marzo 2012 Fulmen e Mahmoudian/Consiglio (T‑439/10 e T‑440/10; in prosieguo: la «sentenza impugnata»), con cui il Tribunale ha annullato, nella parte riguardante la Fulmen e il sig. Mahmoudian:
—
la decisione 2010/413/PESC del Consiglio, del 26 luglio 2010, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran e che abroga la posizione comune 2007/140/PESC (
GU L 195, pag. 39
e rettifica
GU L 197, pag. 19
);
—
il regolamento di esecuzione (UE) n. 668/2010 del Consiglio, del 26 luglio 2010, che attua l’articolo 7, paragrafo 2 del regolamento (CE) n. 423/2007 concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran (
GU L 195, pag. 25
);
—
la decisione 2010/644/PESC del Consiglio, del 25 ottobre 2010, recante modifica della decisione 2010/413 (
GU L 281, pag. 81
);
—
il regolamento (UE) n. 961/2010 del Consiglio, del 25 ottobre 2010, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran e che abroga il regolamento n. 423/2007 (
GU L 281, pag. 1
, in prosieguo, congiuntamente: gli «atti controversi»),
conservando gli effetti della decisione 2010/413, come modificata dalla decisione 2010/644, sino al momento in cui diverrà efficace l’annullamento del regolamento n. 961/2010 e ha respinto il ricorso quanto al resto.
Contesto normativo e fatti
Il Trattato sulla non proliferazione delle armi nucleari è stato aperto alla firma il 1
o
luglio 1968 a Londra, a Mosca e a Washington. I 28 Stati membri dell’Unione europea ne sono «Parti», al pari della Repubblica islamica dell’Iran.
L’articolo II di tale trattato prevede, segnatamente, che «[c]iascuno degli Stati militarmente non nucleari, che sia parte del Trattato, si impegna a (...) non produrre né altrimenti procurarsi armi nucleari o altri congegni nucleari esplosivi (...)».
Il successivo articolo III prevede, al comma 1, che «ciascuno degli Stati militarmente non nucleari, che sia Parte del Trattato, si impegna ad accettare le garanzie fissate in un accordo da negoziare e concludere con l’Agenzia internazionale per l’energia atomica [(in prosieguo: l’«AIEA»)], conformemente allo Statuto [dell’AIEA] ed al suo sistema di garanzie, al solo scopo di accertare l’adempimento degli impegni assunti sulla base del presente Trattato per impedire la diversione dell’energia nucleare dall’impiego pacifico alla produzione di armi nucleari o altri congegni nucleari esplosivi (…)».
A termini dell’articolo III lettera B 4 del proprio Statuto, l’AIEA invia rapporti annuali in merito ai suoi lavori all’Assemblea generale delle Nazioni Unite e, laddove necessario, al Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite (in prosieguo: il «Consiglio di sicurezza»).
Preoccupato dai vari rapporti del direttore generale dell’AIEA e dalle risoluzioni del Consiglio dei governatori dell’AIEA relativi al programma nucleare della Repubblica islamica dell’Iran, il Consiglio di sicurezza adottava, in data 23 dicembre 2006, la risoluzione 1737 (2006), il cui allegato, elenca una serie di soggetti ed entità che parteciperebbero alla proliferazione nucleare ed i cui fondi e risorse economiche dovrebbero essere congelati.
Ai fini dell’attuazione della risoluzione 1737 (2006) nell’Unione, il Consiglio adottava, in data 27 febbraio 2007, la posizione comune 2007/140/PESC, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran (
GU L 61, pag. 49
).
L’articolo 5, paragrafo 1, della posizione comune 2007/140 prevedeva il congelamento di tutti i fondi e di tutte le risorse economiche di talune categorie di soggetti ed entità elencati ai punti a) e b) di detta disposizione. In tal senso, il punto a) del paragrafo 1 del menzionato articolo 5, riguardava i soggetti e le entità indicate nell’allegato della risoluzione 1737 (2006) nonché le altre persone e le altre entità indicate dal Consiglio di sicurezza o dal Comitato del Consiglio di sicurezza istituito ai sensi dell’articolo 18 della risoluzione 1737 (2006). L’elenco di tali persone e di tali entità figurava nell’allegato I della posizione comune 2007/140. La lettera b) del paragrafo 1 del menzionato articolo 5 riguardava le persone e le entità non indicate nell’allegato I che, segnatamente, partecipano, sono direttamente associati o forniscono sostegno alle attività nucleari dell’Iran determinando un rischio di proliferazione. L’elenco di tali persone ed entità figurava nell’allegato II di detta posizione comune.
La risoluzione 1737 (2006) è stata attuata, nella parte riguardante le competenze della Comunità europea, per mezzo del regolamento (CE) n. 423/2007, del 19 aprile 2007, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran (
GU L 103, pag. 1
), adottato sulla base degli articoli 60 CE e 301 CE, riguardante la posizione comune 2007/140 ed il cui contenuto è sostanzialmente analogo a quello di quest’ultima, ove gli stessi nominativi di entità e persone fisiche figurano agli allegati IV (persone, entità ed organismi designati dal Consiglio di sicurezza) e V (persone, entità ed organismi diversi da quelli indicati nell’allegato IV) del regolamento medesimo.
L’articolo 7, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 423/2007 così disponeva:
«Sono congelati tutti i fondi e le risorse economiche appartenenti, posseduti, detenuti o controllati dalle persone, entità o organismi di cui all’allegato V. Figurano nell’allegato V le persone fisiche e giuridiche, le entità e gli organismi non menzionati nell’allegato IV che, a norma dell’articolo 5, paragrafo 1, lettera b), della posizione comune 2007/140 (...), sono stati riconosciuti:
a)
partecipare, essere direttamente associati o dare il loro sostegno ad attività nucleari dell’Iran sensibili in termini di proliferazione».
A fronte della constatazione che la Repubblica islamica dell’Iran non rispettava le risoluzioni del Consiglio di sicurezza, che essa aveva realizzato una centrale a Qom in violazione del proprio obbligo di sospendere tutte le attività connesse all’arricchimento nucleare rivelandolo solamente nel mese di settembre 2009, senza darne informazione all’AIEA e rifiutandosi di cooperare con detta agenzia, il Consiglio di sicurezza adottava, con risoluzione 1929 (2010) del 9 giugno 2010, misure più severe nei confronti, segnatamente, delle compagnie marittime iraniane, del settore dei missili balistici idonei ad essere equipaggiati di armi nucleari nonché del Corpo della guardia della rivoluzione islamica.
In una dichiarazione allegata alle proprie conclusioni del 17 giugno 2010, il Consiglio europeo ha sottolineato di essere vieppiù preoccupato dal programma nucleare iraniano, felicitandosi per l’adozione, da parte del Consiglio di sicurezza, della risoluzione 1929 (2010) e prendendo atto dell’ultimo rapporto dell’AIEA, datato 31 maggio 2010.
Al punto 4 di tale dichiarazione, il Consiglio europeo ha rilevato che l’istituzione di nuove misure restrittive era divenuta inevitabile. Alla luce dei lavori effettuati dal Consiglio per gli affari esteri, quest’ultimo è stato invitato ad adottare, in occasione della sua prossima sessione, le misure di attuazione dei provvedimenti previsti dalla risoluzione 1929 (2010) del Consiglio di sicurezza nonché misure di accompagnamento, al fine di contribuire a rispondere, mediante trattative, a tutte le preoccupazioni che lo sviluppo da parte della Repubblica islamica dell’Iran, di tecnologie sensibili a sostegno dei propri programmi nucleari e balistici continua a suscitare. Tali misure dovevano essere incentrate sui settori seguenti:
«sul settore commerciale, in particolare sui beni a duplice uso ed altre restrizioni alle assicurazioni sulle transazioni commerciali; sul settore finanziario, compreso il congelamento di attivi di ulteriori banche iraniane e restrizioni su attività bancarie e assicurative; sul settore dei trasporti iraniano, in particolare la Compagnia di trasporto marittimo della Repubblica islamica dell’Iran (IRISL) e le sue filiali e il settore dei trasporti aerei di merci; sui settori chiave dell’industria del gas naturale e del petrolio, con il divieto di nuovi investimenti, di assistenza tecnica e di trasferimento di tecnologie, attrezzature e servizi connessi a tali settori, in particolare in relazione alla raffinazione, liquefazione e tecnologia GNL; nonché su nuovi divieti di visto e congelamento di beni, in particolare nei confronti del Corpo dei guardiani della rivoluzione islamica (IRGC)».
Con la decisione 2010/413, il Consiglio ha dato attuazione a tale dichiarazione, abrogando la posizione comune 2007/140 ed adottando misure restrittive supplementari rispetto a quest’ultima.
L’articolo 20, paragrafo 1, della decisione 2010/413 prevede il congelamento dei fondi di varie categorie di persone e di entità. L’articolo 20, paragrafo 1, lettera a), riguarda le persone e le entità indicate dal Consiglio di sicurezza, elencate all’allegato I della decisione. La successiva lettera b) riguarda, segnatamente, le «persone e entità non menzionate dall’allegato I che partecipano, sono direttamente associate o danno il loro sostegno ad attività nucleari sensibili in termini di proliferazione o allo sviluppo di sistemi di lancio di armi nucleari dell’Iran, anche attraverso un coinvolgimento nell’approvvigionamento di prodotti, beni, attrezzature, materiali e tecnologie vietati, o [le] persone o entità che agiscono per loro conto o sotto la loro direzione, o [le] entità da essi possedute o controllate, anche attraverso mezzi illeciti, (…) di cui all’elenco nell’allegato II».
La Fulmen, ricorrente nella causa T‑439/10, è una società iraniana, attiva in particolare nel settore delle apparecchiature elettriche. È inserita al punto 13 della parte I, lettera B, dell’allegato II della decisione 2010/413. La motivazione è la seguente:
«Fulmen è intervenuta nell’installazione di apparecchiature elettriche nel sito di Qom/Fordo in un’epoca in cui l’esistenza di questo non era ancora stata rivelata».
Secondo il punto 2 della sentenza impugnata, il sig. Mahmoudian, ricorrente nella causa T‑440/10, è azionista di maggioranza e presidente del consiglio d’amministrazione della Fulmen. È inserito al punto 9 della parte I, lettera A, dell’allegato II della decisione 2010/413, con la seguente motivazione: «Direttore di Fulmen».
Con il regolamento di esecuzione n. 668/2010, che attua l’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 423/2007, il nominativo della Fulmen, indicato al punto 11 della parte I, lettera B, dell’allegato del regolamento di esecuzione n. 668/2010, è stato aggiunto all’elenco delle persone morali, entità ed organismi di cui alla tabella I dell’allegato V del regolamento n. 423/2007.
È stata fornita la motivazione seguente:
«Fulmen è intervenuta nell’installazione di apparecchiature elettriche nel sito di Qom/Fordo in un’epoca in cui l’esistenza di questo sito non era ancora stata rivelata».
Il sig. Mahmoudian, menzionato al punto 2 della parte I, lettera A, dell’allegato del regolamento di esecuzione n. 668/2010, è stato aggiunto all’elenco delle persone fisiche riportato alla tabella I dell’allegato V del regolamento n. 423/2007. La motivazione è identica a quella contenuta nella decisione 2010/413.
L’allegato II della decisione 2010/413 è stato rivisto e riscritto dalla decisione 2010/644.
I considerando da 2 a 5 di tale decisione 2010/644 così recitano:
«(2)
Il Consiglio ha proceduto ad un riesame integrale dell’elenco delle persone e delle entità riportato nell’allegato II della decisione 2010/413/PESC, a cui si applicano l’articolo 19, paragrafo 1, lettera b), e l’articolo 20, paragrafo 1, lettera b), della medesima decisione. A tale riguardo, il Consiglio ha tenuto conto delle osservazioni presentate dagli interessati.
3)
Il Consiglio è giunto alla conclusione che, con l’eccezione di due entità, alle persone e alle entità elencate nell’allegato II della decisione 2010/413/PESC dovrebbero continuare ad applicarsi le misure restrittive specifiche ivi previste.
(4)
Il Consiglio ha inoltre concluso che è opportuno modificare le voci riguardanti talune entità in elenco.
(5)
È opportuno aggiornare di conseguenza l’elenco delle persone e delle entità di cui all’articolo 19, paragrafo 1, lettera b), e all’articolo 20, paragrafo 1, lettera b), della decisione 2010/413/PESC».
Il nominativo della Fulmen è stato ripreso al punto 13 dell’elenco delle entità riportato nella tabella I dell’allegato II della decisione 2010/413 come risulta dalla decisione 2010/644. La motivazione è identica a quella contenuta nella decisione 2010/413.
Il sig. Mahmoudian è stato inserito al punto 9 dell’elenco delle persone riportato nella tabella I dell’allegato II della decisione 2010/413 come risulta dalla decisione 2010/644. La motivazione è identica a quella contenuta nella decisione 2010/413.
Il regolamento n. 423/2007 è stato abrogato dal regolamento n. 961/2010.
Il successivo articolo 16 prevede, in particolare, il congelamento dei fondi e delle risorse economiche appartenenti o controllate da talune persone, entità o taluni organismi. Il paragrafo 1 della disposizione medesima riguarda le persone, entità o organismi indicati dal Consiglio di sicurezza e elencati all’allegato VII del regolamento stesso.
Ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 2 del regolamento n. 961/2010:
«2.   Sono congelati tutti i fondi e le risorse economiche appartenenti, posseduti, detenuti o controllati dalle persone, entità o organismi di cui all’allegato VIII. Figurano nell’allegato VIII le persone fisiche e giuridiche, le entità e gli organismi (…) che, a norma dell’articolo 20, paragrafo 1, [lettera] b), della decisione [2010/413] sono stati riconosciuti come:
a)
partecipanti, direttamente associati o fonte di sostegno ad attività nucleari dell’Iran sensibili in termini di proliferazione o allo sviluppo di sistemi di lancio di armi nucleari da parte dell’Iran, anche mediante la partecipazione all’acquisto di beni e tecnologie vietati, o posseduti o controllati da tale persona, entità o organismo, anche con mezzi illeciti, o operanti per loro conto o sotto la loro direzione;
(…)».
Il nominativo della Fulmen è stato inserito dal Consiglio al punto 13 dell’elenco delle persone giuridiche, entità od organismi menzionati nell’allegato VIII, lettera B, del regolamento n. 961/2010. La motivazione di tale inserimento è identica a quella contenuta nella decisione 2010/413.
Il sig. Mahmoudian è stato inserito al punto 14 dell’elenco delle persone fisiche menzionate nell’allegato VIII, lettera A, del regolamento n. 961/2010. La motivazione di tale inserimento è identica a quella contenuta nella decisione 2010/413.
Con lettere raccomandate rispettivamente del 26 agosto e del 14 settembre 2010, il sig. Mahmoudian e la Fulmen chiedevano al Consiglio di cancellare i loro nominativi dagli elenchi di cui trattasi e l’invitavano, inoltre, a comunicare loro gli elementi sui quali si era fondato per l’adozione delle misure restrittive nei loro confronti. Con lettere del 28 ottobre 2010, il Consiglio respingeva tali richieste. A tale riguardo, il Consiglio rispondeva al sig. Mahmoudian e alla Fulmen, che la sua decisione di mantenere i loro nominativi negli elenchi controversi non era basata su elementi diversi da quelli riportati nella motivazione di questi ultimi.
Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata
Con atti introduttivi depositati presso la cancelleria del Tribunale il 24 settembre 2010 la Fulmen e il sig. Mahmoudian hanno proposto ciascuno ricorso di annullamento avverso la decisione 2010/413 e il regolamento di esecuzione n. 668/2010. Tali cause, registrate rispettivamente con i numeri T‑439/10 e T‑440/10, sono state riunite ai fini della trattazione orale e della sentenza.
Nelle loro repliche la Fulmen e il sig. Mahmoudian hanno ampliato i capi delle loro domande chiedendo altresì l’annullamento della decisione 2010/644 e del regolamento n. 961/2010, nella parte in cui tali atti li riguardano. Hanno chiesto, inoltre, al Tribunale di riconoscere il danno da essi subìto a causa dell’adozione degli atti impugnati.
Il Tribunale ha innanzitutto respinto il primo motivo, relativo ad una violazione dell’obbligo di motivazione, dei diritti della difesa e del diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva, ritenendo, in sostanza, che pure essendo breve, la motivazione degli atti in questione era sufficiente a consentire alla Fulmen e al sig. Mahmoudian di comprendere quali atti fossero loro addebitati e di presentare ricorso.
In seguito il Tribunale ha esaminato il terzo motivo, relativo ad un errore di valutazione circa il coinvolgimento della Fulmen e del sig. Mahmoudian nella proliferazione nucleare. Essi sostenevano che il Consiglio non aveva fornito la prova dell’intervento della Fulmen nel sito di Qom/Fordo. Il Consiglio ha replicato che non poteva essergli richiesto di fornire la prova di tale asserzione. Infatti, secondo il Consiglio, il sindacato del giudice dell’Unione deve essere limitato alla verifica che la motivazione addotta per giustificare l’adozione di misure restrittive sia «verosimile». Ciò ricorrerebbe nel caso di specie, tenuto conto che la Fulmen è una società attiva da tempo nel mercato iraniano delle apparecchiature elettriche e che dispone di notevole personale.
Ai punti da 96 a 104 della sentenza impugnata il Tribunale ha dichiarato quanto segue:
«96
A tal proposito, va ricordato che il sindacato giurisdizionale della legittimità di un atto con il quale sono state adottate misure restrittive nei confronti di un’entità si estende alla valutazione dei fatti e delle circostanze addotti per giustificarlo, nonché alla verifica degli elementi di prova e di informazione su cui è fondata tale valutazione. In caso di contestazione, spetta al Consiglio presentare detti elementi ai fini della loro verifica da parte del giudice dell’Unione (v., in tal senso, sentenza del 14 ottobre 2009, Bank Melli Iran/Consiglio, [
T-390/08, Racc. pag. II-3967
], punti 37 e 107).
Pertanto, contrariamente a quello che sostiene il Consiglio, il sindacato di legittimità che deve essere esercitato nel caso di specie non è limitato alla verifica della “verosimiglianza” astratta dei motivi invocati, ma deve includere la questione se questi ultimi siano sufficientemente suffragati da elementi di prova e di informazione concreti.
Né il Consiglio potrebbe sostenere di non essere tenuto a produrre tali elementi.
A tal riguardo, in primo luogo, il Consiglio dichiara che le misure restrittive nei confronti dei ricorrenti sono state adottate su proposta di uno Stato membro, conformemente alla procedura di cui all’articolo 23, paragrafo 2, della decisione 2010/413. Orbene, tale circostanza non inficia in alcun modo il fatto che gli atti [controversi] siano atti del Consiglio il quale deve, pertanto, assicurarsi che la loro adozione sia giustificata, chiedendo all’occorrenza allo Stato membro interessato di presentargli gli elementi di prova e di informazione necessari a tal fine.
In secondo luogo, il Consiglio non può far valere che gli elementi di cui trattasi provenivano da fonti riservate e che non possono, pertanto, essere divulgati. Infatti, pur potendo tale circostanza giustificare, eventualmente, restrizioni alla comunicazione di detti elementi [alla Fulmen o al sig. Mahmoudian] o ai loro avvocati, ciò non toglie che, tenuto conto del ruolo essenziale del sindacato giurisdizionale nel contesto dell’adozione delle misure restrittive, il giudice dell’Unione deve poter controllare la legittimità e la fondatezza di tali misure, senza che possano essergli opposti il segreto o la riservatezza degli elementi di prova e di informazione utilizzati dal Consiglio (v., per analogia, sentenza [del 12 dicembre 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Consiglio,
T-228/02, Racc. pag. II-4665
], punto 155). Inoltre, il Consiglio non può fondare un atto contenente misure restrittive su informazioni o elementi del fascicolo comunicati da uno Stato membro se tale Stato membro non è disposto ad autorizzarne la comunicazione al giudice dell’Unione investito del controllo di legittimità di tale atto (v., per analogia, sentenza del Tribunale del 4 dicembre 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Consiglio,
T-284/08, Racc. pag. II-3487
, punto 73).
In terzo luogo, il Consiglio sostiene, a torto, che la prova del coinvolgimento di un’entità nella proliferazione nucleare non può essergli richiesta, tenuto conto della natura clandestina dei comportamenti interessati. Da un lato, il solo fatto che l’adozione delle misure restrittive sia proposta in forza dell’articolo 23, paragrafo 2, della decisione 2010/413 presuppone che lo Stato membro interessato o l’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, a seconda dei casi, dispongano di prove o di elementi d’informazione che dimostrano, a loro avviso, che l’entità in questione è coinvolta nella proliferazione nucleare. Dall’altro, le difficoltà eventualmente incontrate dal Consiglio quando tenta di provare detto coinvolgimento possono, all’occorrenza, ripercuotersi sul grado di prova richiestogli. Per contro, non potrebbero avere per conseguenza un’esenzione totale dall’onere della prova cui è tenuto.
Quanto alla valutazione del caso di specie, il Consiglio non ha prodotto alcun elemento d’informazione o di prova a sostegno dei motivi invocati negli atti [controversi]. Così come ammette, in sostanza, il Consiglio stesso, esso si basa su mere asserzioni non dimostrate secondo le quali la Fulmen avrebbe installato apparecchiature elettriche nel sito di Qom/Fordo prima che se ne scoprisse l’esistenza.
In tali circostanze, va constatato che il Consiglio non ha apportato la prova che la Fulmen fosse intervenuta nel sito di Qom/Fordo e, pertanto, va accolto il terzo motivo, senza che sia necessario esprimersi sul secondo argomento avanzato dal sig. Mahmoudian nella causa T‑440/10, relativo alla sua posizione in seno alla Fulmen.
Poiché il Consiglio, negli atti [controversi], non ha invocato altre circostanze che giustificano l’adozione di misure restrittive nei confronti della Fulmen e del sig. Mahmoudian, occorre annullare detti atti nella parte in cui riguardano [la Fulmen e il sig. Mahmoudian]».
A tutela della certezza del diritto, il Tribunale ha mantenuto gli effetti della decisione 2010/413, come modificata dalla decisione 2010/644, sino all’emananda pronuncia della Corte sull’impugnazione. Ai sensi dell’articolo 60, secondo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, l’impugnazione ha effetti sospensivi sulla decisione del Tribunale di annullamento di un regolamento, nella specie del regolamento n. 961/2010 sino alla decisione con cui la Corte si pronuncia sull’impugnazione.
Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti
Con ordinanza del presidente della Corte del 24 ottobre 2012, la Repubblica francese ed il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord sono stati ammessi ad intervenire a sostegno del Consiglio.
Il Consiglio chiede che la Corte voglia:
—
annullare la sentenza impugnata;
—
pronunciarsi in via definitiva sulla causa e respingere il ricorso avverso gli atti controversi della Fulmen e del sig. Mahmoudian;
—
condannare la Fulmen e il sig. Mahmoudian alle spese sostenute dal Consiglio in primo grado nonché nell’ambito della presente impugnazione.
La Fulmen e il sig. Mahmoudian chiedono che la Corte voglia:
—
respingere il ricorso;
—
confermare la sentenza impugnata, con la quale il Tribunale ha annullato gli atti controversi nella parte in cui riguardano la Fulmen e il sig. Mahmoudian;
—
laddove necessario, annullare il regolamento (UE) n. 267/2012 del Consiglio, del 23 marzo 2012, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran e che abroga il regolamento (UE) n. 961/2010 (
GU L 88, pag. 1
);
—
condannare il Consiglio alle spese.
La Repubblica francese e il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord chiedono alla Corte di accogliere l’impugnazione del Consiglio.
La Commissione non ha depositato alcuna comparsa di risposta.
Sull’impugnazione
Argomenti delle parti
Il Consiglio deduce che il Tribunale ha commesso errori di diritto laddove ha ritenuto che il Consiglio dovesse fornire gli elementi atti a provare che la Fulmen fosse intervenuta nel sito di Qom/Fordo e ciò malgrado la circostanza che gli elementi deducibili al riguardo provenissero da fonti riservate. Gli errori di diritto in cui sarebbe incorso il Tribunale vertono su due aspetti della comunicazione di tali elementi. Il primo attiene alla comunicazione al Consiglio di elementi di prova da parte degli Stati membri e il secondo alla comunicazione di elementi riservati al giudice.
In limine il Consiglio, sostenuto dalla Repubblica francese, sottolinea che l’installazione nucleare nel sito di Qom/Fordo è stata costruita clandestinamente, senza essere dichiarata all’AIEA e in violazione delle risoluzioni del Consiglio di sicurezza. La Repubblica francese cita a tale riguardo la risoluzione 1929 (2010), nel cui preambolo è menzionato l’impianto di arricchimento di Qom. In ragione del carattere clandestino della costruzione nel sito di Qom, uno Stato membro poteva ritenere necessario alla propria sicurezza non rivelare documenti riservati, circostanza di cui il Tribunale non avrebbe debitamente tenuto conto.
Con il primo motivo il Consiglio contesta il punto 99 della sentenza impugnata nel quale il Tribunale ha statuito che, al fine di verificare se l’adozione di misure restrittive su proposta di uno Stato membro sia giustificata, il Consiglio è tenuto, se necessario, a chiedere allo Stato membro interessato di fornire gli elementi di prova e di informazione necessari. Secondo il Consiglio, qualora tali elementi provengano da fonti riservate, esso può legittimamente decidere di adottare una misura restrittiva sulla base della sola esposizione della motivazione addotta da uno Stato membro a condizione che tale esposizione sia oggettivamente verosimile. Tale modus procedendi sarebbe conforme al principio di mutua fiducia che deve vigere tra gli Stati membri e tra questi e l’Unione, nonché del principio di leale cooperazione quale previsto dall’articolo 4, paragrafo 3, primo comma TUE.
La Repubblica francese ritiene altresì che un’esposizione della motivazione, oggettivamente ragionevole, comunicata da uno Stato membro al Consiglio sia sufficiente nell’ambito dell’adozione di misure restrittive e rammenta l’articolo 346, paragrafo 1, lettera a), TFUE secondo il quale «nessuno Stato membro è tenuto a fornire informazioni la cui divulgazione sia dallo stesso considerata contraria agli interessi essenziali della propria sicurezza».
Il Consiglio osserva peraltro, che secondo la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, il diritto alla comunicazione di elementi di prova fondato sul diritto di difesa non è un diritto assoluto (sentenza della CEDU Jasper c. Regno Unito del 16 febbraio 2000, istanza n. 27052/95, paragrafo 52). Tale giurisprudenza, relativa alle disposizioni dell’articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’Uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, che disciplina la gestione delle accuse penali, sarebbe applicabile a fortiori alle misure restrittive in questione.
A sostegno di tale motivo del Consiglio, il Regno Unito sostiene, in primo luogo, che le decisioni del Consiglio, adottate sul fondamento dell’articolo 29 TUE, richiedono l’unanimità, ai sensi dell’articolo 31 TUE. In secondo luogo, tale Stato membro sostiene che, nel votare la proposta di uno Stato membro, gli altri Stati membri si avvarranno della propria esperienza e delle loro conoscenze per contribuire all’elaborazione della decisione. Infine, in terzo luogo, sostiene che talune informazioni potrebbero essere state scambiate tra alcuni Stati membri su una base bilaterale. Se alcuni Stati membri ritenessero che la partecipazione delle persone od entità di cui trattasi ad atti a rischio di proliferazione nucleare, sostenuta in una proposta di decisione del Consiglio, fosse arbitraria, improbabile o priva di verosimiglianza, dovrebbero opporsi all’adozione della decisione.
Con il suo secondo motivo, il Consiglio contesta il punto 100 della sentenza impugnata, nel quale il Tribunale ha statuito che il segreto o la riservatezza degli elementi di prova e di informazione sui cui si fonda l’adozione di misure restrittive non possono essere opposti al giudice dell’Unione.
Secondo il Consiglio, il Tribunale non ha rispettato le disposizioni dell’articolo 67, paragrafo 3, del proprio regolamento di procedura, secondo il quale il Tribunale prende in considerazione solo documenti e atti dei quali gli avvocati e gli agenti delle parti hanno potuto avere conoscenza o sui quali essi hanno potuto pronunciarsi. Sostiene che il regolamento di procedura del Tribunale non consente, allo stato attuale, ad una parte di comunicare al Tribunale elementi riservati in modo che possano essere tenuti in conto senza essere divulgati agli avvocati della parte avversa. La Repubblica francese afferma al riguardo che non può essere contestato al Consiglio di non aver previsto una modifica del regolamento di procedura del Tribunale, dato che spetta al Tribunale stabilire il proprio regolamento di procedura di concerto con la Corte di giustizia, con l’approvazione del Consiglio. Secondo la Repubblica francese e il Regno Unito, fintanto che il Tribunale non potrà tenere conto di elementi riservati che non siano stati comunicati ai difensori della ricorrente, sarà difficile per uno Stato membro accettare che gli elementi riservati di cui dispongono e che giustificano la fondatezza delle misure restrittive di cui trattasi, siano comunicati al Tribunale.
All’udienza il Consiglio ha sostenuto di poter legittimamente adottare sanzioni economiche generiche o di colpire alcuni settori dell’economia iraniana, ai sensi dell’articolo 215, paragrafo 1, TFUE. La scelta di privilegiare misure mirate consente di ridurre gli effetti negativi delle misure restrittive sulla popolazione, ma la difficoltà risiede nel dover fornire la prova dell’esistenza di attività, nella maggior parte dei casi clandestine, che giustificano l’adozione di tali misure. Afferma altresì che, al punto 49 della sentenza impugnata, il Tribunale ha sostenuto che la sicurezza dell’Unione o dei suoi Stati membri o la condotta delle loro relazioni internazionali potevano giustificare che sia derogato all’obbligo di comunicazione dei motivi che giustificano l’adozione delle misure restrittive in questione ma che non ha applicato, a torto, tale deroga per quanto riguarda la prova del comportamento allegato.
Il Regno Unito sostiene che il Tribunale avrebbe dovuto esaminare il modo in cui i legittimi interessi da tutelare attraverso l’applicazione delle misure restrittive e gli interessi da tutelare proteggendo la riservatezza, da un lato e la salvaguardia effettiva della tutela giuridica, dall’altro, dovevano essere conciliati. Sostiene che, poiché l’Unione non ha ancora posto in essere procedure che consentano la comunicazione al Tribunale di documenti riservati, sarebbe necessario, nell’ambito di una tale conciliazione, che il Tribunale prestasse più attenzione agli interessi della pace e della sicurezza che a quelli di una persona oggetto di misure restrittive. Ricorda che le misure di cui si tratta sono misure preventive e non penali. Sebbene siano invasive e abbiano spesso effetti considerevoli, esse sono tuttavia accompagnate da disposizioni particolari che tutelano le persone colpite da tali misure, quali gli articoli 19 e 21 del regolamento n. 961/2010.
La Fulmen e il sig. Mahmoudian sostengono, in primo luogo, che l’argomento relativo all’esistenza di fonti che devono rimanere riservate è un argomento nuovo che il Consiglio non aveva mai menzionato in primo grado, se non in occasione della discussione sulle questioni poste al Consiglio dal Tribunale.
Essi sostengono, in secondo luogo e in via subordinata, che l’esistenza di elementi provenienti da fonti riservate costituisce una deroga non solo al principio del rispetto dei diritti della difesa, ma anche all’obbligo di fornire la prova sufficiente dei fatti all’origine della decisione adottata.
Peraltro, la Fulmen e il sig. Mahmoudian rammentano che in applicazione, segnatamente, dell’articolo 67, paragrafo 3, terzo comma, del regolamento di procedura del Tribunale, deve essere respinto l’argomento del Consiglio secondo cui non sarebbe consentito comunicare al Tribunale elementi riservati in modo tale che se ne possa tener conto pur senza la loro divulgazione ai difensori avversari.
Sottolineano a tale riguardo, che il Consiglio non ha mai menzionato alcun elemento riservato a sostegno della propria decisione. Ricordano aver inviato due lettere raccomandate, il 26 agosto e il 14 settembre 2010, in cui si dichiaravano sorpresi dalla mancanza di prove a sostegno delle decisioni adottate. Successivamente all’avvio del procedimento giudiziario il Consiglio non ha mai menzionato l’esistenza di elementi riservati comunicati da uno Stato membro e/o dai servizi europei di azione estera.
La Fulmen e il sig. Mahmoudian sostengono altresì che, pur ammettendo che gli elementi confidenziali esistano, la motivazione della decisione sarebbe molto vaga e non consentirebbe né alla Fulmen né al sig. Mahmoudian di svolgere una difesa efficace. Ricordano i numerosi errori relativi tanto alla Fulmen quanto al sig. Mahmoudian presenti nella decisione e che sono stati segnalati al Tribunale. A loro avviso, tali errori consentirebbero di dubitare dell’affidabilità delle affermazioni del Consiglio sull’esistenza di elementi confidenziali.
Giudizio della Corte
Occorre esaminare congiuntamente i due motivi su cui si articola l’impugnazione del Consiglio. Infatti, ai punti 99 e 100 della sentenza impugnata il Tribunale risponde all’argomento della Fulmen e del sig. Mahmoudian, ricordato al punto 94 della sentenza impugnata, secondo cui il Consiglio non avrebbe fornito la prova delle affermazioni relative all’intervento della Fulmen sul sito di Qom/Fordo. Il punto 99 deve pertanto essere interpretato nel senso che il Tribunale ritiene che il Consiglio debba, se necessario, chiedere gli elementi di prova e d’informazione necessari allo Stato membro che ha proposto le misure restrittive, per poter essere in grado di produrli nell’ambito del controllo giurisdizionale menzionato al punto successivo della sentenza impugnata.
Come ha rilevato la Corte, nell’ambito del controllo delle misure restrittive, i giudici dell’Unione, in conformità alle competenze di cui sono investiti in forza del Trattato, devono garantire un controllo, in linea di principio completo, della legittimità di tutti gli atti dell’Unione con riferimento ai diritti fondamentali che costituiscono parte integrante dell’ordinamento giuridico dell’Unione. Tale condizione è espressamente sancita dall’articolo 275, secondo comma, TFUE (sentenza del 18 luglio 2013, Commissione e a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, punto 97, in prosieguo: la «sentenza Kadi II»).
Nel novero di tali diritti fondamentali figurano, in particolare, il rispetto dei diritti della difesa e il diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva (sentenza Kadi II, punto 98).
Il primo di tali diritti, sancito dall’articolo 41, paragrafo 2, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»), comporta il diritto di essere sentiti e il diritto di accedere agli atti di causa nel rispetto dei legittimi interessi della riservatezza (sentenza Kadi II, punto 99).
Il secondo di detti diritti fondamentali, sancito dall’articolo 47 della Carta, postula che l’interessato possa conoscere la motivazione della decisione adottata nei suoi confronti, vuoi in base alla lettura della decisione stessa vuoi a seguito di comunicazione della motivazione effettuata su sua istanza, fermo restando il potere del giudice competente di richiedere all’autorità di cui trattasi la comunicazione della motivazione medesima, affinché l’interessato possa difendere i propri diritti nelle migliori condizioni possibili e decidere, con piena cognizione di causa, se gli sia utile adire il giudice competente, e affinché quest’ultimo possa pienamente esercitare il controllo della legittimità della decisione in questione (v. sentenze del 4 giugno 2013, ZZ, C‑300/11, punto 53 e giurisprudenza ivi citata, nonché Kadi II, punto 100).
L’articolo 52, paragrafo 1, della Carta ammette, tuttavia, limitazioni all’esercizio dei diritti proclamati da quest’ultima, purché la limitazione rispetti il contenuto essenziale del diritto fondamentale di cui trattasi e, in ossequio al principio di proporzionalità, sia necessaria e corrisponda effettivamente ad obiettivi di interesse generale riconosciuti dall’Unione (v. sentenze ZZ, cit., punto 51, nonché Kadi II, punto 101).
Inoltre, l’esistenza di una violazione dei diritti della difesa e del diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva deve essere valutata in funzione delle circostanze specifiche di ciascuna fattispecie (v., in tal senso, sentenza del 25 ottobre 2011, Solvay/Commissione,
C-110/10 P, Racc. pag. I-10439
, punto 63), segnatamente della natura dell’atto in oggetto, del contesto in cui è stato adottato e delle norme giuridiche che disciplinano la materia in esame (v. sentenza Kadi II, punto 102; v. parimenti, in tal senso, per quanto attiene al rispetto dell’obbligo di motivazione, sentenze del 15 novembre 2012, Al-Aqsa/Consiglio e Paesi Bassi/Al-Aqsa, C‑539/10 P e C‑550/10 P, punti 139 e 140, nonché Consiglio/Bamba, C‑417/11 P, punto 53).
Peraltro, l’effettività del controllo giurisdizionale garantito dall’articolo 47 della Carta postula parimenti che il giudice dell’Unione si assicuri che la decisione, che rivesta portata individuale per la persona o l’entità interessata, sia fondata su una base di fatto sufficientemente solida. Ciò implica una verifica dei fatti addotti nell’esposizione della motivazione sottesa a tale decisione, cosicché il controllo giurisdizionale non si limita alla valutazione dell’astratta verosimiglianza della motivazione dedotta, ma consiste invece nell’accertamento se la motivazione, o per lo meno uno dei suoi elementi, considerato di per sé sufficiente a suffragare la decisione medesima, siano fondati (v. sentenza Kadi II, punto 119).
A tal fine, spetta al giudice dell’Unione procedere a detto esame, chiedendo, se necessario, all’autorità competente dell’Unione di produrre informazioni o elementi probatori, riservati o meno, pertinenti per un siffatto esame (v. sentenza Kadi II, punto 120, e la giurisprudenza ivi citata).
Infatti, in caso di contestazione, è all’autorità competente dell’Unione che incombe il compito di dimostrare la fondatezza dei motivi posti a carico della persona interessata, e non già a quest’ultima di produrre la prova negativa dell’infondatezza di tali motivi (v. sentenza Kadi II, punto 121).
A questo fine, non è richiesto che detta autorità produca dinanzi al giudice dell’Unione tutte le informazioni e gli elementi probatori attinenti ai motivi dedotti nell’atto di cui è richiesto l’annullamento. Tuttavia, occorre che le informazioni e gli elementi prodotti suffraghino i motivi posti a carico della persona interessata (v. sentenza Kadi II, punto 122).
Se l’autorità competente dell’Unione si trova nell’impossibilità di esaudire la richiesta del giudice dell’Unione, quest’ultimo deve allora fondarsi sui soli elementi comunicatigli, ossia, nel caso di specie, la motivazione dell’atto impugnato, le osservazioni e gli elementi a discarico eventualmente prodotti dalla persona interessata, nonché la risposta dell’autorità competente dell’Unione a tali osservazioni. Qualora detti elementi non consentano di accertare la fondatezza di un motivo, il giudice dell’Unione espunge tale motivo da quelli posti a fondamento della decisione di iscrizione o di mantenimento dell’iscrizione in oggetto (v. sentenza Kadi II, punto 123).
Se, invece, l’autorità competente dell’Unione fornisce informazioni o elementi probatori pertinenti, il giudice dell’Unione deve verificare l’esattezza materiale dei fatti dedotti in giudizio alla luce di tali informazioni o elementi e valutare l’efficacia probatoria di questi ultimi in funzione delle circostanze del caso e alla luce delle eventuali osservazioni presentate in proposito, in particolare, dalla persona interessata (v. sentenza Kadi II, punto 124).
Vero è che considerazioni imperative riguardanti la sicurezza dell’Unione o dei suoi Stati membri o la conduzione delle loro relazioni internazionali possono ostare alla comunicazione all’interessato di determinate informazioni o di alcuni elementi probatori. Tuttavia, in casi simili, spetta al giudice dell’Unione, cui non può essere opposto il segreto o la riservatezza di tali informazioni o di tali elementi, attuare, nell’ambito del controllo giurisdizionale che esercita, tecniche che consentano di conciliare le legittime preoccupazioni di sicurezza relative alla natura e alle fonti di informazione prese in considerazione nell’adottare la decisione di cui trattasi con la necessità di garantire adeguatamente all’interessato il rispetto dei suoi diritti processuali, quali il diritto ad essere sentito e il principio del contraddittorio (v. sentenze Kadi II, punto 125, nonché, per analogia, ZZ, cit., punti 54, 57 e 59).
A tal fine, il giudice dell’Unione, nell’esaminare il complesso degli elementi di diritto e di fatto forniti dall’autorità competente dell’Unione, deve verificare la fondatezza delle ragioni fatte valere da tale autorità per opporsi a siffatta comunicazione (v. sentenze Kadi II, punto 126, nonché, per analogia, ZZ, cit., punti 61 e 62).
Qualora il giudice dell’Unione giunga alla conclusione che le suddette ragioni non ostano alla comunicazione, per lo meno parziale, delle informazioni o degli elementi probatori in oggetto, esso consente all’autorità competente dell’Unione di procedervi nei confronti della persona interessata. Se tale autorità si oppone alla comunicazione, in tutto o in parte, di queste informazioni o elementi, il giudice dell’Unione procederà all’esame della legittimità dell’atto impugnato in base ai soli elementi che sono stati comunicati (v. sentenze Kadi II, punto 127, e, per analogia, ZZ, cit., punto 63).
Al contrario, qualora risulti che le ragioni addotte dall’autorità competente dell’Unione ostino effettivamente alla comunicazione all’interessato di informazioni o elementi probatori prodotti dinanzi al giudice dell’Unione, sarà necessario bilanciare adeguatamente le esigenze imposte dal diritto a una tutela giurisdizionale effettiva, e in particolare dal rispetto del principio del contraddittorio, con quelle derivanti dalla sicurezza dell’Unione o dei suoi Stati membri, o dalla conduzione delle loro relazioni internazionali (v. sentenze Kadi II, punto 128, e, per analogia, ZZ, cit., punto 64).
Per procedere a tale bilanciamento è ammissibile avvalersi di possibilità quali la comunicazione di una sintesi del contenuto delle informazioni o degli elementi probatori in questione. A prescindere dal ricorso a tali possibilità, il giudice dell’Unione è tenuto a valutare se e in qual misura la mancata divulgazione di informazioni o di elementi probatori riservati all’interessato e, di riflesso, l’impossibilità per quest’ultimo di presentare le sue osservazioni in proposito, siano in grado di influire sull’efficacia probatoria degli elementi di prova riservati (v. sentenze Kadi II, punto 129, e, per analogia, ZZ, cit., punto 67).
Nella specie, il Tribunale ha affermato, al punto 52 della sentenza impugnata, che la motivazione dell’inserimento della Fulmen e del sig. Mahmoudian negli elenchi degli atti controversi aveva loro consentito, pur nella sua brevità, di comprendere quali atti fossero addebitati alla Fulmen e di contestare sia l’effettività di tali atti sia la loro rilevanza.
Sebbene all’udienza la Fulmen abbia sottolineato di essere stata informata del periodo relativo ai fatti addebitatigli, ovvero quello dal 2006 al 2008, solamente nella fase dell’impugnazione, occorre rilevare che tale periodo poteva essere facilmente dedotto dai documenti pubblici, giacché la motivazione si riferiva al periodo precedente alla scoperta dell’esistenza del sito di Qom e che la risoluzione 1929 (2010) del Consiglio di sicurezza indica che la costruzione della centrale di Qom è stata rivelata il mese di settembre 2009.
Per quanto riguarda la prova del coinvolgimento della Fulmen nell’installazione di apparecchiature elettriche nel sito di Qom/Fordo, il Consiglio, la Repubblica francese e il Regno Unito hanno affermato che la produzione dei documenti che dimostravano tale coinvolgimento non era necessaria e, in ogni caso, non era possibile in ragione del carattere riservato di tali documenti e delle norme di procedura del Tribunale che ne impongono la comunicazione alla parte avversa.
A tal riguardo, qualora l’autorità competente dell’Unione abbia negato di produrre gli elementi probatori dinanzi al giudice dell’Unione, quest’ultimo deve fondarsi sui soli elementi comunicatigli, come risulta dal punto 68 supra.
Nella specie, l’unico elemento a disposizione del giudice dell’Unione è l’affermazione contenuta nella motivazione degli atti controversi. Essa non è avvalorata dalla produzione di elementi d’informazione e di prova, quali una sintesi del contenuto delle informazioni di cui trattasi, più ampie precisazioni sulle apparecchiature elettriche presumibilmente installate sul sito di Qom o le ragioni che consentano di stabilire che era proprio la Fulmen ad aver installato tali apparecchiature e, pertanto, la fondatezza degli atti controversi.
Alla luce di tali circostanze, si deve rilevare che la Fulmen e il sig. Mahmoudian non erano in grado di difendersi a fronte dei fatti contestati e che il giudice dell’Unione non è in grado di verificare la fondatezza degli atti controversi.
Poco rileva il fatto che l’articolo 215, paragrafo 1, TFUE, attribuisca al Consiglio la competenza per adottare misure economiche generiche contro la Repubblica islamica dell’Iran. Infatti, la misura sottoposta al controllo del giudice dell’Unione è una misura mirata diretta non ad un settore economico determinato, bensì ad un’impresa individuale in ragione di una pretesa attività specifica.
Alla luce di tutti questi elementi, il Tribunale correttamente ha affermato, al punto 103 della sentenza impugnata, che il Consiglio non aveva apportato la prova che la Fulmen fosse intervenuta nel sito di Qom/Ford.
Di conseguenza, il ricorso è infondato e dev’essere respinto.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 184, paragrafo 2, del regolamento di procedura, quando l’impugnazione è respinta o quando l’impugnazione è accolta e la Corte statuisce definitivamente sulla controversia, la Corte statuisce sulle spese. L’articolo 138, paragrafo 1, del medesimo regolamento, applicabile al procedimento di impugnazione ai sensi dell’articolo 184, paragrafo 1, dello stesso, dispone che la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. L’articolo 140, paragrafo 1, del regolamento di procedura, applicabile al procedimento di impugnazione in virtù dell’articolo 184, paragrafo 1, dello stesso, stabilisce che le spese sostenute dagli Stati membri e dalle istituzioni intervenuti nella causa restano a loro carico.
Poiché la Fulmen e il sig. Mahmoudian ne hanno fatto domanda, il Consiglio, rimasto soccombente, dev’essere condannato alle spese.
La Repubblica francese, il Regno Unito e la Commissione, parti intervenienti, sopporteranno le proprie spese.

Per questi motivi, la Corte (Quinta Sezione) dichiara e statuisce:

1)
L’impugnazione è respinta.

2)
Il Consiglio dell’Unione europea è condannato alle spese.

3)
La Repubblica francese, il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord e la Commissione europea sopporteranno le proprie spese.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il francese.