CELEX: 62012TJ0202
Política externa e de segurança comum
Medidas restritivas tomadas contra a Síria
Congelamento de fundos
Inscrição de um particular nas listas das pessoas visadas
Ligações pessoais com membros do regime
Direitos de defesa
Processo equitativo
Dever de fundamentação
Ónus da prova
Direito a uma tutela jurisdicional efetiva
Proporcionalidade
Direito de propriedade
Direito à vida privada

Antecedentes do litígio
A recorrente, Bouchra Al Assad, é uma cidadã síria, irmã do presidente da República Árabe Síria, Bashar Al Assad, e mulher, posteriormente viúva, de outro membro do Governo sírio, Asif Shawkat.
Em 9 de maio de 2011, o Conselho da União Europeia adotou, com fundamento no artigo 29.
o
TUE, a Decisão 2011/273/PESC, que impõe medidas restritivas contra a Síria (
JO L 121, p. 11
).
O artigo 3.
o
, n.
o
1, dessa decisão prevê que os Estados‑Membros tomam as medidas necessárias para impedir a entrada ou o trânsito pelo respetivo território dos responsáveis pela repressão violenta da população civil na Síria e das pessoas a eles associadas, incluídas na lista em anexo à referida decisão.
O artigo 4.
o
, n.
o
1, da Decisão 2011/273 dispõe que são congelados todos os fundos e recursos económicos pertencentes aos responsáveis pela repressão violenta da população civil na Síria e às pessoas singulares ou coletivas, bem como às entidades a eles associadas, ou que estejam na posse ou se encontrem à disposição ou sob controlo dessas pessoas ou entidades. As modalidades desse congelamento são definidas nos outros números do mesmo artigo.
Nos termos do artigo 5.
o
, n.
o
1, da Decisão 2011/273, o Conselho elabora a lista das pessoas em causa.
Na mesma data, o Conselho adotou, com fundamento no artigo 215.
o
, n.
o
2, TFUE e na Decisão 2011/273, o Regulamento (UE) n.
o
442/2011, que impõe medidas restritivas tendo em conta a situação na Síria (
JO L 121, p. 1
). O artigo 4.
o
, n.
o
1, deste último prevê o congelamento de todos os fundos e recursos económicos que sejam propriedade das pessoas singulares ou coletivas, entidades e organismos enumerados no Anexo II, ou que estejam na posse ou se encontrem à disposição ou sob controlo dos mesmos.
A Decisão 2011/273 foi substituída pela Decisão 2011/782/PESC do Conselho, de 1 de dezembro de 2011, que impõe medidas restritivas contra a Síria e que revoga a Decisão 2011/273 (
JO L 319, p. 56
).
O artigo 18.
o
, n.
o
1, e o artigo 19.
o
, n.
o
1, da Decisão 2011/782 correspondem, respetivamente, ao artigo 3.
o
, n.
o
1, e ao artigo 4.
o
, n.
o
1, da Decisão 2011/273, com o aditamento de que as medidas restritivas aí enunciadas se aplicam igualmente às pessoas que beneficiem do regime ou que o apoiem.
O Regulamento n.
o
442/2011 foi substituído pelo Regulamento (UE) n.
o
36/2012 do Conselho, de 18 de janeiro de 2012, que impõe medidas restritivas tendo em conta a situação na Síria e que revoga o Regulamento n.
o
442/2011(
JO L 16, p. 1
).
Pela Decisão de Execução 2012/172/PESC do Conselho, de 23 de março de 2012, que dá execução à Decisão 2011/782 (
JO L 87, p. 103
), o nome da recorrente foi aditado à lista que figura no anexo I da Decisão 2011/782, com a seguinte fundamentação:
«Irmã de Bashar al Assad, e esposa de Asif Shawkat, Chefe de Estado‑Maior Adjunto da Segurança e Reconhecimento. Dada a íntima relação pessoal, e a relação financeira inerente, com o Presidente sírio, Bashar Al‑Assad, e outras figuras centrais do regime sírio, beneficia deste regime e está‑lhe associada.»
Pelo Regulamento de Execução (UE) n.
o
266/2012 do Conselho, de 23 de março de 2012, que dá execução ao artigo 32.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
36/2012 (
JO L 87, p. 45
), o nome da recorrente foi aditado à lista que figura no Anexo II do Regulamento n.
o
36/2012, com fundamentação idêntica à acima referida no n.
o
10.
Em 24 de março de 2012, o Conselho publicou no
Jornal Oficial da União Europeia
o aviso à atenção das pessoas e entidades a quem se aplicam as medidas restritivas previstas na Decisão 2011/782, executada pela Decisão de Execução 2012/172, e no Regulamento n.
o
36/2012, executado pelo Regulamento de Execução n.
o
266/2012 (
JO C 88, p. 9
, a seguir «aviso de 24 de março de 2012»).
Segundo esse aviso, as pessoas e entidades em causa podem enviar ao Conselho um requerimento, acompanhado de documentação justificativa, para que seja reapreciada a decisão de as incluir nas listas anexas aos diplomas acima mencionados no n.
o
12.
Tramitação processual e pedidos das partes
Por petição entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 16 de maio de 2012, a recorrente interpôs o presente recurso de anulação da Decisão de execução 2012/172, na parte que lhe diz respeito.
Na réplica, a recorrente confirmou esse pedido de anulação.
Por requerimento entrado na Secretaria do Tribunal Geral em 30 de janeiro de 2013, a recorrente, atendendo a que o Conselho entretanto adotou a Decisão 2012/739/PESC, de 29 de novembro de 2012, que impõe medidas restritivas contra a Síria e revoga a Decisão 2011/782 (
JO L 330, p. 21
), pediu que fosse autorizado o alargamento do seu pedido de anulação, de modo a abranger não apenas a Decisão de execução 2012/172 mas igualmente a Decisão 2012/739, cujo anexo I continha, no n.
o
71, o seu nome, com fundamentação idêntica à acima referida no n.
o
10 (a seguir «pedido que visa a Decisão 2012/739»).
Por ofício que deu entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 28 de fevereiro de 2013, o Conselho declarou não ter observações a formular sobre o pedido que visa a Decisão 2012/739.
Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal Geral (Sexta Secção) decidiu iniciar a fase oral do processo.
Por requerimento que deu entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 30 de julho de 2013, a recorrente pediu novamente que fosse autorizada a adaptação dos seus pedidos, para que o seu recurso de anulação abrangesse igualmente o Regulamento de Execução (UE) n.
o
363/2013 do Conselho, de 22 de abril de 2013, que dá execução ao Regulamento n.
o
36/2012 (
JO L 111, p. 1
, retificação no
JO 2013, L 127, p. 27
), e a Decisão 2013/255/PESC do Conselho, de 31 de maio de 2013, que impõe medidas restritivas contra a Síria (
JO L 147, p. 14
), na parte em que esses diplomas, aos quais estão anexos listas com o seu nome, afetam a sua situação (a seguir, respetivamente, «pedido que visa o Regulamento de execução n.
o
363/2013» e «pedido que visa a Decisão 2013/255»).
Em 30 de julho de 2013 igualmente, a recorrente pediu que fosse autorizada a apresentação de novos elementos de prova, relativos ao falecimento do seu marido e ao facto de ela se ter instalado nos Emirados Árabes Unidos, com os seus filhos, que aí estudavam (a seguir «novos elementos de prova»).
Pela decisão do presidente da Sexta Secção do Tribunal Geral de 21 de agosto de 2013, os novos elementos de prova foram juntos aos autos.
Por ofício que deu entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 4 de setembro de 2013, o Conselho declarou não ter observações a formular sobre o pedido que visa o Regulamento de execução n.
o
363/2013 e sobre o pedido que visa a Decisão 2013/255.
Por ofício que deu entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 6 de setembro de 2013, o Conselho alega, no essencial, que os novos elementos de prova não tinham nenhuma influência na resolução do presente recurso, uma vez que o falecimento do marido da recorrente e o facto de os seus filhos estudarem nos Emirados Árabes Unidos não alteravam as suas ligações com o regime sírio. Além disso, o Conselho sublinhou que os documentos apresentados pela recorrente não provavam que ela própria tivesse deixado a Síria.
Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões orais colocadas pelo Tribunal Geral, na audiência de 12 de setembro de 2013. Em especial, a recorrente confirmou que a petição inicial visava a Decisão 2012/172, por força da qual o seu nome foi inscrito no anexo I da Decisão 2011/782. Estas declarações foram registadas na ata da audiência.
Nessa mesma ocasião, o Tribunal Geral convidou o Conselho a produzir prova da comunicação individual à recorrente do Regulamento de execução n.
o
363/2013.
Por ofício que deu entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 25 de setembro de 2013, o Conselho produziu prova de que, por um lado, tinha comunicado individualmente a um dos representantes da recorrente no presente processo o Regulamento de execução n.
o
363/2013 e a sua retificação, por carta registada de 13 de maio de 2013, e, por outro, o referido representante tinha recebido essa carta em 17 de maio de 2013. As observações da recorrente sobre a prova produzida pelo Conselho foram apresentadas na Secretaria do Tribunal Geral em 7 de outubro de 2013.
Por carta de 4 de outubro de 2013, a recorrente pediu a suspensão do processo, a fim de poder apresentar ao Conselho um pedido de reapreciação da sua situação.
Em 22 de outubro de 2013, o presidente da Sexta Secção do Tribunal Geral, por um lado, indeferiu o pedido de suspensão, ouvido o Conselho, e, por outro, decidiu encerrar a fase oral.
A recorrente conclui pedindo ao Tribunal que se digne:
—
anular a Decisão de execução 2012/172, na parte que lhe diz respeito;
—
anular a Decisão 2012/739, na parte que lhe diz respeito;
—
anular o Regulamento de execução n.
o
363/2013, na parte que lhe diz respeito;
—
anular a Decisão 2013/255, na parte que lhe diz respeito;
—
condenar o Conselho nas despesas.
O Conselho conclui pedindo ao Tribunal que se digne:
—
negar provimento ao recurso;
—
condenar a recorrente nas despesas.
Questão de direito
Quanto à admissibilidade dos requerimentos de adaptação dos pedidos
A recorrente requereu o alargamento do âmbito do seu recurso de anulação, para que este abranja igualmente a Decisão 2012/739, o Regulamento de execução n.
o
363/2013 e a Decisão 2013/255.
Quanto ao pedido que visa a Decisão 2012/739 e ao pedido que visa a decisão 2013/255
Há que recordar que, como resulta dos n.
os
16 e 19
supra
, após a apresentação da petição, por um lado, a Decisão 2011/782, conforme alterada pela Decisão de execução 2012/172, foi revogada e substituída pela Decisão 2012/739 e, por outro, como esta última deixou se ser aplicável, foi adotada a Decisão 2013/255. O nome da recorrente figura nas listas que constituem o anexo I da Decisão 2012/739 e da Decisão 2013/255, com fundamentação idêntica à da Decisão 2012/172, acima referida no n.
o
10.
A este respeito, deve recordar‑se que, quando, na pendência do processo, o ato impugnado é substituído por outro ato com o mesmo objeto, este último deve ser considerado um elemento novo suscetível de permitir ao recorrente adaptar os seus pedidos e fundamentos. Com efeito, não se pode admitir que uma instituição ou um órgão da União Europeia possa, para fazer face às críticas constantes de uma petição dirigida contra um dos seus atos, adaptar esse ato ou substituí‑lo por outro e invocar, na pendência do processo, essa alteração ou essa substituição para privar a outra parte da possibilidade de alargar os seus pedidos e fundamentos iniciais ao ato posterior, ou apresentar pedidos e fundamentos suplementares contra este (acórdãos do Tribunal de Justiça de 3 de março de 1982, Alpha Steel/Comissão,
14/81, Recueil, p. 749
, n.
o
8, e do Tribunal Geral de 28 de maio de 2013, Al Matri/Conselho, T‑200/11, n.
o
80).
Há que aceitar a admissibilidade do pedido que visa a Decisão 2012/739 e do pedido que visa a Decisão 2013/255. Com efeito, atendendo às datas de adoção dessas decisões, 29 de novembro de 2012 e 31 de maio de 2013, respetivamente, por força das quais a recorrente continua a ser abrangida pelas medidas restritivas contra a Síria, os referidos pedidos, que deram entrada na Secretaria do Tribunal Geral, respetivamente, em 30 de janeiro e 30 de julho de 2013, foram forçosamente apresentados no prazo de recurso aplicável a cada uma das decisões em causa.
Quanto ao pedido que visa o Regulamento de execução n.
o
363/2013
Como resulta do n.
o
11
supra
, foi pelo Regulamento de execução n.
o
266/2012 que o nome da recorrente foi aditado à lista que figura no Anexo II do Regulamento n.
o
36/2012.
Ora, é pacífico que a petição inicial no presente processo não abrangia o Regulamento n.
o
36/2012, conforme alterado pelo Regulamento de execução n.
o
266/2012.
É igualmente pacífico que o Regulamento de execução n.
o
363/2013 altera o Regulamento n.
o
36/2012.
A este respeito, decorre da jurisprudência acima recordada no n.
o
33 que um pedido de adaptação dos pedidos se destina a permitir ao requerente alterar o alcance do seu recurso quando o ato inicialmente impugnado foi substituído ou alterado por outro ato na pendência do processo.
Nestas circunstâncias, há que concluir que o pedido que visa o Regulamento de execução n.
o
363/2013 é inadmissível, porquanto a recorrente alarga o objeto do seu recurso a um ato que não tinha impugnado na petição, sem que seja necessário o Tribunal Geral pronunciar‑se quanto à questão de saber se esse pedido foi apresentado no prazo de recurso.
Em face do exposto, há que concluir que a recorrente pode interpor recurso da Decisão de execução 2012/172, que inscreve o seu nome na lista que figura no anexo I da Decisão 2011/782, da Decisão 2012/739 e da Decisão 2013/255, na parte em que esses atos lhe dizem respeito (a seguir, consideradas conjuntamente, «decisões impugnadas»).
Quanto ao mérito
A recorrente invoca, no essencial, quatro fundamentos para o seu recurso, relativos:
—
o primeiro, à violação dos direitos de defesa, do direito a um processo equitativo e do direito a uma tutela jurisdicional efetiva;
—
o segundo, à violação do dever de fundamentação;
—
o terceiro, à falta de prova de uma ligação suficiente entre ela e a situação na origem da adoção de medidas restritivas contra a Síria;
—
o quarto, à violação do princípio da proporcionalidade, do direito de propriedade e do direito à vida privada.
Há que começar por examinar o segundo fundamento, em seguida o primeiro, depois o terceiro e por último o quarto.
Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação do dever de fundamentação
A recorrente alega que as decisões impugnadas não precisam as razões específicas e concretas pelas quais o Conselho, no exercício do seu poder de apreciação, considerou que aquela devia ser sujeita às medidas restritivas contra a Síria. A fundamentação apresentada nas referidas decisões é vaga e genérica e limita‑se a referir as suas ligações pessoais e familiares, em vez de trazer elementos objetivos que permitam concluir que participa nos atos pelos quais os seus próximos são responsáveis.
Além disso, não lhe foi comunicada nenhuma fundamentação adicional, na sequência da adoção das decisões impugnadas.
O Conselho contesta os argumentos da recorrente.
Antes de mais, deve recordar‑se que o dever de fundamentar um ato lesivo, tal como previsto no artigo 296.
o
, segundo parágrafo, TFUE tem por fim, por um lado, fornecer ao interessado uma indicação suficiente para saber se o ato foi devidamente fundamentado ou se enferma eventualmente de um vício que permita impugnar a sua validade no juiz da União e, por outro, permitir a este último exercer a sua fiscalização da legalidade desse ato. O dever de fundamentação assim instituído constitui um princípio essencial do direito da União, que apenas admite derrogações com base em considerações imperativas. Assim, a fundamentação deve, em princípio, ser comunicada ao interessado ao mesmo tempo que o ato que lhe é lesivo, não podendo a sua falta ser sanada pelo facto de o interessado tomar conhecimento dos fundamentos do ato no decurso do processo no juiz da União (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 15 de novembro de 2012, Conselho/Bamba, C‑417/11 P, n.
o
49, e acórdão do Tribunal Geral de 14 de outubro de 2009, Bank Melli Iran/Conselho,
T-390/08, Colet., p. II-3967
, n.
o
80).
Assim, salvo considerações imperativas relativas à segurança da União ou dos seus Estados‑Membros ou à condução das suas relações internacionais que se oponham à comunicação de certos elementos, o Conselho é obrigado a comunicar à pessoa ou entidade visada por medidas restritivas as razões específicas e concretas pelas quais considera que essas medidas devem ser adotadas. Assim, o Conselho deve mencionar os elementos de facto e de direito de que depende a justificação legal das medidas em causa e as considerações que o levaram a tomá‑las (v., neste sentido, acórdão Bank Melli Iran/Conselho, já referido, n.
o
81).
Por outro lado, a fundamentação deve ser adaptada à natureza do ato em causa e ao contexto em que o mesmo foi adotado. A exigência de fundamentação deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso concreto, designadamente do conteúdo do ato, da natureza dos fundamentos invocados e do interesse que os destinatários ou outras pessoas direta e individualmente afetadas pelo ato possam ter em obter explicações. Não se exige que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que o caráter suficiente de uma fundamentação deve ser apreciado à luz não somente do seu teor mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa. Em especial, um ato lesivo está suficientemente fundamentado quando tiver sido adotado num contexto conhecido do interessado, que lhe permita compreender o alcance da medida adotada a seu respeito (acórdãos Conselho/Bamba, já referido, n.
os
53 e 54, e Bank Melli Iran/Conselho, já referido, n.
o
82).
No caso em apreço, a fundamentação apresentada pelo Conselho, desde a inscrição do nome da recorrente nas listas das medidas restritivas contra a Síria, foi sempre a seguinte:
«Irmã de Bashar al Assad, e esposa de Asif Shawkat, Chefe de Estado‑Maior Adjunto da Segurança e Reconhecimento. Dada a íntima relação pessoal, e a relação financeira inerente, com o Presidente sírio, Bashar Al‑Assad, e outras figuras centrais do regime sírio, beneficia deste regime e está‑lhe associada.»
Cumpre referir que a leitura desta fundamentação permitiu à recorrente compreender que foi inscrita nas listas de pessoas visadas pelas medidas restritivas contra a Síria devido às suas ligações pessoais e familiares.
A confirmação de que a recorrente compreendeu que o Conselho se baseou nessas ligações reside na circunstância de, no contexto do presente recurso, aquela ter invocado um fundamento, o terceiro, contestando precisamente a possibilidade de o Conselho adotar medidas restritivas contra si apenas com base nessas ligações.
Por outro lado, uma vez que as razões da escolha do Conselho foram claramente indicadas nas decisões impugnadas, o Tribunal Geral está em condições de avaliar o respetivo mérito.
A este propósito, cabe recordar que o dever de fundamentação constitui uma formalidade essencial que se distingue da questão do mérito da fundamentação, uma vez que este tem a ver com a validade material do ato controvertido. Com efeito, a fundamentação de um ato consiste em exprimir formalmente as razões em que assenta esse ato. Se essas razões estiverem feridas de erros, estes inquinam a validade material do referido ato, mas não a sua fundamentação, que pode ser suficiente, contendo embora motivos errados (v., neste sentido, acórdãos do Tribunal de Justiça de 10 de julho de 2008, Bertelsmann e Sony Corporation of America/Impala,
C-413/06 P, Colet., p. I-4951
, n.
o
181, e Conselho/Bamba, já referido, n.
o
60).
À luz das considerações precedentes, há que julgar improcedente o fundamento relativo à violação do dever de fundamentação, devendo o mérito da fundamentação apresentada pelo Conselho relativamente à recorrente ser apreciado no quadro do fundamento relativo à falta de prova de uma ligação suficiente entre a recorrente e a situação na origem da adoção de medidas restritivas contra a Síria.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação dos direitos de defesa, do direito a um processo equitativo e do direito a uma tutela jurisdicional efetiva
A recorrente alega que viu o seu nome inscrito na lista das pessoas abrangidas pelas medidas restritivas contra a Síria, que têm natureza penal, sem ter sido previamente informada das razões dessa inscrição, nem ouvida a esse respeito. A necessidade de essas medidas produzirem um efeito surpresa não é um obstáculo à realização de uma audição antes da respetiva adoção.
Além disso, segundo a recorrente, o Conselho faltou ao seu dever de a notificar da Decisão de execução 2012/172, incluindo os motivos da sua inscrição, não obstante o seu endereço não poder ser ignorado. A publicação do aviso de 24 de março de 2012 não lhe deu a «possibilidade concreta» de apresentar observações sobre a sua inscrição. Com efeito, o procedimento de reapreciação mencionado nesse aviso não lhe permite invocar utilmente o seu ponto de vista e não apresenta garantias suficientes. Por conseguinte, pouco importa que não tenha apresentado um pedido para esse efeito.
Por último, a recorrente alega que não pôde exercer o seu direito a uma tutela jurisdicional efetiva, porquanto o Conselho não lhe comunicou os motivos pelos quais era visada pelas medidas restritivas contra a Síria.
O Conselho contesta os argumentos da recorrente.
Recorde‑se que o direito fundamental ao respeito dos direitos de defesa durante o processo que precede a adoção de uma medida restritiva está expressamente consagrado no artigo 41.
o
, n.
o
2, alínea a), da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, à qual o artigo 6.
o
, n.
o
1, TUE reconhece o mesmo valor jurídico que os Tratados (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 21 de dezembro de 2011, França/People’s Mojahedin Organization of Iran,
C-27/09 P, Colet., p. I-13427
, n.
o
66).
Importa igualmente recordar que, segundo jurisprudência constante, o princípio da tutela jurisdicional efetiva constitui um princípio geral do direito da União, que decorre das tradições constitucionais comuns aos Estados‑Membros e que foi consagrado pelos artigos 6.° e 13.° da Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma, em 4 de novembro de 1950, tendo este princípio, aliás, sido reafirmado no artigo 47.
o
da Carta dos Direitos Fundamentais (acórdãos do Tribunal de Justiça de 13 de março de 2007, Unibet,
C-432/05, Colet., p. I-2271
, n.
o
37, e de 3 de setembro de 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão,
C-402/05 P e C-415/05 P, Colet., p. I-6351
, a seguir «acórdão Kadi», n.
o
335).
Além disso, segundo jurisprudência constante, a eficácia da fiscalização jurisdicional, que deve nomeadamente incidir sobre a legalidade das razões em que uma autoridade da União se baseou para a inclusão do nome de uma pessoa ou entidade nas listas de destinatários das medidas restritivas adotadas pela referida autoridade, implica que esta última é obrigada a comunicar essas razões à pessoa ou entidade em causa, na medida do possível, no momento em que essa inclusão é decidida ou, pelo menos, tão rapidamente quanto possível depois de ter sido decidida, a fim de permitir a esses destinatários o exercício tempestivo do direito de recurso que lhes assiste (v., neste sentido, acórdão Kadi, n.
o
336).
Com efeito, a observância dessa obrigação de comunicar as referidas razões é necessária tanto para permitir aos destinatários das medidas restritivas defenderem os seus direitos nas melhores condições possíveis e decidirem, com pleno conhecimento de causa, se é útil recorrer ao juiz da União (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 15 de outubro de 1987, Heylens e o.,
222/86, Colet., p. 4097
, n.
o
15) como para dar a este todas as condições para exercer a fiscalização da legalidade do ato da União em causa, que lhe incumbe por força do Tratado (acórdão Kadi, n.
o
337).
Ora, em consonância com as exigências formuladas por esta jurisprudência, o artigo 21.
o
, n.
os
2 e 3, da Decisão 2011/782, o artigo 27.
o
, n.
os
2 e 3, da Decisão 2012/739 e o artigo 30.
o
, n.
os
2 e 3, da Decisão 2013/255 preveem que o Conselho comunique a sua decisão à pessoa em causa, incluindo as razões da sua inscrição na lista, quer diretamente, se o seu endereço for conhecido, quer pela publicação de um aviso, dando‑lhe a possibilidade de apresentar observações. Caso sejam apresentadas observações ou novos elementos de prova substanciais, o Conselho procede à revisão da sua decisão e informa em conformidade a pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo em causa.
No caso em apreço, na sequência da adoção da Decisão de execução 2012/172, foi publicado o aviso de 24 de março de 2012, dando assim à recorrente a possibilidade de apresentar observações no Conselho.
O facto de essa comunicação ter ocorrido após a primeira inscrição do nome da recorrente na lista das pessoas visadas pelas medidas restritivas em causa não pode ser considerado, em si mesmo, uma violação dos direitos de defesa.
A este respeito, recorde‑se que, segundo a jurisprudência, o respeito dos direitos de defesa, em especial do direito de ser ouvido, não exige, no tocante a medidas restritivas, que as autoridades da União, previamente à inscrição inicial de uma pessoa ou de uma entidade na lista que impõe medidas restritivas, comuniquem as razões dessa inscrição à pessoa ou entidade em causa (v., neste sentido, acórdão Kadi, n.
o
338).
Com efeito, essa comunicação prévia seria suscetível de comprometer a eficácia das medidas de congelamento de fundos e de recursos económicos impostas pelas referidas autoridades (v., neste sentido, acórdão Kadi, n.
o
339).
Para alcançar o seu objetivo, essas medidas devem, pela sua própria natureza, beneficiar do efeito de surpresa e aplicar‑se com efeitos imediatos (v., neste sentido, acórdão Kadi, n.
o
340).
Assim, o Conselho não era obrigado a ouvir a recorrente previamente à sua primeira inscrição nas listas de pessoas visadas pelas medidas restritivas contra a Síria.
No entanto, no quadro da Decisão 2012/739 e da Decisão 2013/255, que são atos subsequentes que mantiveram o nome da recorrente nas listas que incluem os nomes das pessoas alvo das medidas restritivas, o argumento do efeito de surpresa das referidas medidas não pode, em princípio, ser validamente invocado (v., neste sentido e por analogia, acórdão França/People’s Mojahedin Organization of Iran, já referido, n.
o
62).
Todavia, resulta da jurisprudência que o direito de ser ouvido previamente à adoção de atos que mantêm medidas restritivas contra pessoas já abrangidas pelas mesmas pressupõe que o Conselho tenha considerado novos elementos contra essas pessoas (v., neste sentido e por analogia, acórdão França/People’s Mojahedin Organization of Iran, já referido, n.
o
63).
No caso em apreço, cumpre referir que o Conselho, quando manteve o nome da recorrente nas listas de pessoas visadas pelas medidas restritivas contra a Síria, não considerou nenhum elemento novo, que não tivesse já sido comunicado à recorrente na sequência da sua inscrição inicial.
A este respeito, há que recordar que, em conformidade com as disposições acima recordadas no n.
o
63, a recorrente tinha a possibilidade, por sua própria iniciativa, de ser ouvida pelo Conselho sem que fosse formulado um novo convite expresso previamente à adoção de cada ato subsequente, na falta de elementos novos a seu respeito.
No entanto, a recorrente não usou dessa possibilidade.
Além disso, o Conselho, no dia da publicação da Decisão 2012/739, procedeu à publicação, no
Jornal Oficial da União Europeia
, do aviso à atenção das pessoas e entidades a que se aplicam as medidas restritivas previstas na Decisão 2012/739 e no Regulamento n.
o
36/2012, executado pelo Regulamento de Execução (UE) n.
o
1117/2012 do Conselho (
JO 2012, C 370, p. 6
).
Do mesmo modo, em 23 de abril de 2013, o Conselho publicou no
Jornal Oficial da União Europeia
um aviso à atenção das pessoas e entidades a que se aplicam as medidas restritivas previstas pela Decisão 2012/739, executada pela Decisão de Execução 2013/185/PESC do Conselho, e pelo Regulamento n.
o
36/2012, executado pelo Regulamento de Execução n.
o
363/2013 (
JO C 115, p. 5
).
O conteúdo desses avisos corresponde, no essencial, ao do aviso de 24 de março de 2012.
Nestas circunstâncias, deve considerar‑se que a recorrente teve a possibilidade, durante vários meses, de impugnar os elementos que justificam a sua inscrição e a sua manutenção no anexo que visa as pessoas alvo das medidas restritivas.
Quanto ao facto de o Conselho não ter concedido uma audiência à recorrente, verifica‑se que nem os diplomas em causa, nem o princípio geral do respeito dos direitos de defesa, conferem aos interessados o direito a essa audição (v., por analogia, acórdão do Tribunal Geral de 23 de outubro de 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Conselho,
T-256/07, Colet., p. II-3019
, n.
o
93 e jurisprudência referida).
Quanto ao argumento da recorrente relativo à falta de comunicação individual da Decisão de execução 2012/172, refira‑se que a recorrente nem sequer tentou pôr em causa a afirmação do Conselho de que não dispunha do seu endereço no momento da adoção desse ato.
Em todo o caso, ainda que se admita que o Conselho não podia ignorar o endereço da recorrente, há que observar, por um lado, que a falta de comunicação individual da Decisão de execução 2012/172, se tiver influência no momento em que o prazo começou a correr, não justifica, por si só, a anulação do ato em questão. Por outro lado, a recorrente não invoca argumentos que demonstrem que, no caso em apreço, a falta de comunicação individual da Decisão de execução 2012/172 teve como consequência uma violação dos seus direitos que justifica a anulação desta última na parte que lhe diz respeito.
Em face das considerações precedentes, há que concluir que os direitos de defesa da recorrente não foram violados no momento da sua inscrição nem no momento da sua manutenção nas listas de pessoas visadas pelas medidas restritivas contra a Síria.
Por conseguinte, há que julgar improcedente o presente fundamento.
Quanto ao terceiro fundamento, relativo à falta de prova de uma ligação suficiente entre a recorrente e a situação na origem da adoção de medidas restritivas contra a Síria
A recorrente queixa‑se de que as decisões impugnadas não contêm provas que demonstrem a existência de uma ligação entre, por um lado, a sua pessoa, o seu comportamento e as suas atividades e, por outro, os objetivos das medidas restritivas contra a Síria. Uma vez que a recorrente é apenas uma mãe, doméstica, que não exerce nenhuma função pública ou económica, a mera existência das ligações pessoais e familiares mencionadas nas referidas decisões não justifica a sua inscrição nas listas de pessoas visadas por essas medidas. Além disso, assinala que o seu marido faleceu entretanto.
Segundo a recorrente, o Conselho presumiu indevidamente, a partir das suas ligações pessoais e familiares, que a mesma beneficiava do regime sírio e lhe estava associada, quando só a devia ter inscrito nas listas em causa se dispusesse de provas relativas a um comportamento efetivo que determine a sua responsabilidade pessoal. A este respeito, a recorrente refere‑se designadamente ao acórdão do Tribunal de Justiça de 13 de março de 2012, Tay Za/Conselho (C‑376/10 P). Além disso, alega que o Tribunal Geral não pode limitar‑se a verificar a verosimilhança abstrata das razões consideradas pelo Conselho, mas deve assegurar‑se que este se baseou em informações e provas precisas e concretas, o que não sucede no presente caso. Trata‑se, aí, do mesmo tipo de fiscalização que o Tribunal Geral exerce relativamente às medidas restritivas contra os terroristas.
Por último, a recorrente observa que a alegada inexistência de prova nas decisões impugnadas não pode ser colmatada pelos excertos de sítios Internet apresentados pelo Conselho no Tribunal Geral para demonstrar que está envolvida na vida política síria. Com efeito, trata‑se de informações que consubstanciam pura especulação.
O Conselho contesta os argumentos da recorrente.
Importa recordar que, nos termos do artigo 18.
o
, n.
o
1, e do artigo 19.
o
, n.
o
1, da Decisão 2011/782, as restrições em matéria de admissão nos territórios dos Estados‑Membros e o congelamento de fundos e recursos económico aplicam‑se não apenas às pessoas responsáveis pela repressão violenta exercida contra a população civil na Síria mas igualmente às pessoas que beneficiem do regime ou que o apoiem e às pessoas a elas associadas. Estas disposições encontram‑se igualmente no artigo 24.
o
, n.
o
1, e no artigo 25.
o
, n.
o
1, da Decisão 2012/739 e no artigo 27.
o
, n.
o
1, e no artigo 28.
o
, n.
o
1, da Decisão 2013/255.
Ao proceder desta forma, o Conselho entendeu recorrer a uma presunção de que se considera que as pessoas cujas ligações com membros do regime sírio estavam provadas beneficiavam deste ou o apoiavam, estando‑lhe, pois, associadas.
Quanto à recorrente, o Conselho considerou que «beneficia[va] [do] regime [sírio] e est[ava]‑lhe associada», pelo facto de ser irmã do presidente, Bashar Al Assad, mulher de Asif Shawkat, Chefe de Estado‑Maior Adjunto da Segurança e Reconhecimento, e ter relações íntimas com outras figuras centrais do regime sírio.
Há que verificar se, ao proceder deste modo, o Conselho cometeu um erro de direito.
Importa desde logo recordar, no que respeita a medidas restritivas que visam um país terceiro, que resulta da jurisprudência que as categorias de pessoas singulares suscetíveis de serem atingidas por essas medidas incluem aquelas cuja ligação aos países terceiros em causa é absolutamente evidente, isto é, designadamente os indivíduos associados aos dirigentes desse país. Assim, esse critério pode assim ser utilizado, desde que esteja previsto nos atos que incluem as medidas restritivas em causa e que responda ao objetivo desses atos (v., neste sentido, acórdão Tay Za/Conselho, já referido, n.
os
68 e 69).
No caso em apreço, em primeiro lugar, importa notar que a recorrente é, manifestamente, uma pessoa ligada aos dirigentes do regime sírio, devido à sua ligação familiar com o presidente desse país e às funções exercidas em vida pelo seu marido.
Em contrapartida, por um lado, após o falecimento deste último, cabia ao Conselho alterar a Decisão 2012/739 a esse respeito e ter em conta esse acontecimento quando da adoção da Decisão 2013/255.
Por outro lado, a referência a «outras figuras centrais do regime sírio» é uma afirmação demasiado vaga, que não basta para justificar a inscrição e a manutenção da recorrente nas listas de pessoas visadas pelas medidas restritivas em causa.
No entanto, o mero facto de a recorrente ser a irmã de Bashar Al Assad basta para que o Conselho possa considerar que está ligada aos dirigentes da Síria na aceção das disposições acima mencionadas no n.
o
88, tanto mais que a existência, nesse país, de uma tradição de gestão familiar do poder é um facto notório que o Conselho podia ter em conta.
Por conseguinte, ao invés do que no essencial a recorrente alega, a aplicação, à sua situação, de uma presunção de que beneficia do regime sírio e lhe está associada não é contrária aos ensinamentos que decorrem do acórdão Tay Za/Conselho, já referido. Com efeito, neste último acórdão, o Tribunal de Justiça considerou que a ligação entre um Estado visado por medidas restritivas adotadas pelo Conselho e uma pessoa singular que pertence à família de um dirigente de empresa que se presume estar associado ao governo desse Estado não era suficiente para que essa pessoa pudesse ser alvo de medidas restritivas (v., neste sentido, acórdão Tay Za/Conselho, já referido, n.
os
63 a 65). Todavia, admitiu que podem entrar na categoria de pessoas singulares suscetíveis de ser atingidas pelas medidas restritivas específicas aquelas cuja ligação aos países terceiros em causa é absolutamente evidente, isto é, os dirigentes dos países terceiros e os indivíduos associados a esses dirigentes (v., neste sentido, acórdão Tay Za/Conselho, já referido, n.
o
68). Ora, é evidente que a ligação ora em causa, entre a recorrente e o regime sírio, é significativamente mais direta, pelo que não se presta a críticas idênticas às destacadas pelo Tribunal de Justiça no acórdão Tay Za/Conselho, já referido.
Em segundo lugar, importa examinar se a presunção de que a recorrente beneficia do regime sírio e lhe está associada, utilizada pelo Conselho, é proporcionada ao fim que prossegue e se é ilidível, uma vez que a questão de saber se preserva os direitos de defesa da recorrente foi examinada no quadro do primeiro fundamento.
Como resulta dos considerandos da Decisão 2011/273, o Conselho instituiu medidas restritivas contra um país terceiro, a saber, a Síria, em reação à repressão violenta exercida pelas autoridades desse país contra a população civil. Essa mesma finalidade está igualmente subjacente às decisões impugnadas, que sucederam à Decisão 2011/273. A este respeito, há que concluir que, se as medidas restritivas em causa só visassem os dirigentes do regime sírio, os objetivos prosseguidos pelo Conselho podiam ser postos em causa, uma vez que esses dirigentes facilmente poderiam contornar as referidas medidas, através dos seus próximos. Quanto a este ponto, importa recordar que, segundo a jurisprudência, o conceito de país terceiro pode incluir não apenas os dirigentes deste mas igualmente os indivíduos que lhes estão associados (v., neste sentido e por analogia, acórdão Tay Za/Conselho, já referido, n.
os
43, 63 e jurisprudência referida).
Em seguida, saliente‑se que a presunção em causa é ilidível. Com efeito, resulta das disposições acima mencionadas no n.
o
63 que o Conselho dá às pessoas visadas pelas medidas restritivas em causa a possibilidade de lhe submeter observações e procede à revisão da sua decisão se forem trazidos novos elementos de prova substanciais ou se forem formuladas observações. Assim, as pessoas visadas pelas medidas restritivas continuam a ser livres de ilidir a referida presunção, mediante a demonstração de que, apesar das suas ligações pessoais ou familiares com os dirigentes do regime sírio, não beneficiam deste último e por isso não lhe estão associadas, apoiando‑se designadamente em factos e informações de que só elas podem ter conhecimento.
Embora seja certo, segundo a jurisprudência, que cabe à autoridade competente da União, em caso de contestação, demonstrar que os motivos invocados contra a pessoa em causa têm fundamento, e não a esta última apresentar a prova negativa de que os referidos motivos não procedem (acórdão do Tribunal de Justiça de 18 de julho de 2013, Comissão e o./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, n.
o
121; v., igualmente, neste sentido, acórdão Bank Melli Iran/Conselho, já referido, n.
os
37 e 107), importa referir que, no caso em apreço, a recorrente não contesta o facto, considerado pelo Conselho, de ser a irmã de Bashar Al Assad, mas limita‑se a criticar as consequências que o Conselho daí retirou, a saber, que, por esse motivo, ela beneficia do regime sírio e lhe está associada.
No entanto, a recorrente não utilizou a possibilidade de apresentar ao Conselho as suas observações, para explicar em que medida a sua ligação familiar não permitia justificar a sua inscrição, nem apresentou um pedido de reapreciação da sua situação, proporcionando ao Conselho elementos que lhe permitissem considerar que, apesar da sua relação com Bashar Al Assad, não beneficiava do regime sírio e não lhe estava associada.
No Tribunal Geral, por um lado, a recorrente limitou‑se a simples afirmações relativas ao seu alegado papel de mãe, doméstica, a que o Conselho respondeu apresentando, a título exemplificativo, excertos de sítios Internet de determinados
media
em que era divulgado o papel político da recorrente. Esses excertos não servem para provar o envolvimento direto da recorrente na repressão da população civil na Síria, mas apenas para confirmar que o Conselho podia presumir que estava associada ao regime.
Por outro lado, a recorrente apresentou novos elementos de prova (v. n.
o
20
supra
), relativos, designadamente, ao facto de os seus filhos estudarem atualmente nos Emirados Árabes Unidos. Ora, mesmo que se admita que esta circunstância permite concluir que a própria recorrente deixou a Síria, a mesma não é suficiente, por si só, para considerar que a recorrente se afastou do regime sírio e, por isso, teve de fugir do país. Com efeito, como observou o Conselho, a eventual alteração da residência da recorrente pode explicar‑se por muitas outras razões, como a degradação das condições de segurança na Síria.
Em terceiro lugar, importa recordar que a utilização da presunção, aplicada pelo Conselho, foi prevista nas decisões impugnadas (v. n.
o
88
supra
) e permite responder aos seus objetivos (v. n.
o
99
supra
).
Em face do exposto, há que julgar improcedente o presente fundamento.
Quanto ao quarto fundamento, relativo à violação do princípio da proporcionalidade, do direito de propriedade e do direito à vida privada
A recorrente alega que a sua inscrição nas listas de pessoas visadas pelas medidas restritivas contra a Síria viola o princípio da proporcionalidade, consagrado designadamente no artigo 52.
o
, n.
o
1, da Carta dos Direitos Fundamentais. Com efeito, na falta de prova de comportamento censurável por sua parte, essa inscrição não era necessária nem respondia aos objetivos que as referidas medidas pretendem alcançar.
Segundo a recorrente, o congelamento de fundos que resulta das decisões impugnadas viola igualmente o seu direito de propriedade, protegido designadamente pelo artigo 17.
o
, n.
o
1, da Carta dos Direitos Fundamentais, uma vez que a impede de gozar livremente dos seus bens, sem que essa limitação do seu direito seja necessária ou adequada para alcançar os objetivos prosseguidos pelo Conselho. Apesar da sua natureza cautelar e da sua aplicabilidade apenas aos recursos económicos situados na União, as medidas restritivas que a atingem privam‑na do direito de propriedade, já que não pode dispor daqueles.
Por razões análogas, as restrições impostas pelas medidas em causa à sua liberdade de viajar violariam o seu direito à vida privada, reconhecido designadamente no artigo 7.
o
da Carta dos Direitos Fundamentais.
Por último, a recorrente observa que as possibilidades, previstas nas decisões impugnadas, de derrogar essas restrições não são suficientes, pois implicam um pedido suplementar formulado
a posteriori
, uma vez que a própria essência dos direitos em causa foi lesada, e a concessão dessas derrogações depende de escolhas discricionárias do Conselho e dos Estados‑Membros.
O Conselho contesta os argumentos da recorrente.
Recorde‑se que o direito de propriedade faz parte dos princípios gerais do direito da União e encontra‑se consagrado pelo artigo 17.
o
da Carta dos Direitos Fundamentais. Quanto ao direito ao respeito da vida privada, o artigo 7.
o
da Carta dos Direitos Fundamentais reconhece o direito ao respeito pela vida privada e familiar (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 6 de dezembro de 2012, O. e o., C‑356/11 e C‑357/11, n.
o
76).
Ora, segundo jurisprudência constante, estes direitos fundamentais não gozam, no direito da União, de uma proteção absoluta, mas devem ser considerados atendendo à sua função na sociedade (v., neste sentido, acórdão Kadi, n.
o
355). Por conseguinte, podem ser impostas restrições ao exercício destes direitos, desde que tais restrições correspondam efetivamente a objetivos de interesse geral prosseguidos pela União e não constituam, atendendo ao fim prosseguido, uma intervenção excessiva e intolerável que atente contra a própria substância dos direitos assim garantidos (v., neste sentido, acórdãos do Tribunal de Justiça de 30 de julho de 1996, Bosphorus,
C-84/95, Colet., p. I-3953
, n.
o
21, e de 15 de novembro de 2012, Al Aqsa/Conselho e Países Baixos/Al‑Aqsa, C‑539/10 P e C‑550/10 P, n.
o
121).
Além disso, resulta de jurisprudência constante que o princípio da proporcionalidade faz parte dos princípios gerais do direito da União e exige que os meios postos em prática por uma disposição do direito da União sejam aptos a realizar os objetivos legítimos prosseguidos pela regulamentação em causa e não vão além do que é necessário para os alcançar (acórdãos do Tribunal de Justiça de 12 de maio de 2011, Luxemburgo/Parlamento e Conselho,
C-176/09, Colet., p. I-3727
, n.
o
61, e Al‑Aqsa/Conselho e Países Baixos/Al‑Aqsa, já referido, n.
o
122).
No caso em apreço, o congelamento de fundos, dos ativos financeiros e de outros recursos económicos das pessoas identificadas como associadas ao regime sírio, bem como a proibição da sua entrada no território da União (a seguir «medidas em causa»), impostos pelas decisões impugnadas, constituem medidas cautelares, que supostamente não privam as pessoas em causa da sua propriedade ou do direito ao respeito da sua vida privada (v., neste sentido e por analogia, acórdão Kadi, n.
o
358). Todavia, as medidas em causa implicam, incontestavelmente, uma restrição à fruição do direito de propriedade e afetam a vida privada da recorrente (v., neste sentido e por analogia, acórdão Al‑Aqsa/Conselho e Países Baixos/Al‑Aqsa, já referido, n.
o
120).
No que respeita à aptidão das medidas em causa a concretizar os objetivos prosseguidos, relativamente a um objetivo de interesse geral tão fundamental para a comunidade internacional como a proteção das populações civis, aquelas não podem, por si só, ser consideradas inadequadas (v., neste sentido, acórdãos Bosphorus, já referido, n.
o
26; Kadi, n.
o
363; e Al‑Aqsa/Conselho e Países Baixos/Al‑Aqsa, já referido, n.
o
123).
No que respeita à necessidade, importa observar que medidas alternativas e menos restritivas, como um sistema de autorização prévia ou uma obrigação de justificação
a posteriori
da utilização dos fundos transferidos, não permitem atingir o objetivo prosseguido, ou seja, a luta contra o financiamento do terrorismo, de forma tão eficaz, atendendo nomeadamente à possibilidade de contornar as restrições impostas (v., por analogia, acórdão Al‑Aqsa/Conselho e Países Baixos/Al‑Aqsa, já referido, n.
o
125).
Além disso, deve recordar‑se que o artigo 19.
o
, n.
os
3 a 7, da Decisão 2011/782, o artigo 25.
o
, n.
os
3 a 11, da Decisão 2012/739 e o artigo 28.
o
, n.
os
3 a 11, da Decisão 2013/255 preveem a possibilidade, por um lado, de autorizar a utilização de fundos congelados para fazer face a necessidades essenciais ou satisfazer determinados compromissos e, por outro, de conceder autorizações específicas que permitam descongelar fundos, outros ativos financeiros ou outros recursos económicos.
Do mesmo modo, em conformidade com o artigo 18.
o
, n.
o
6, da Decisão 2011/782, com o artigo 24.
o
, n.
o
6, da Decisão 2012/739 e com o artigo 27.
o
, n.
o
6, da Decisão 2013/255, a autoridade competente de um Estado‑Membro pode autorizar a entrada no seu território designadamente por razões humanitárias urgentes.
Por último, a manutenção do nome da recorrente nas listas anexas às decisões impugnadas não pode ser qualificada de desproporcionada devido a um alegado caráter potencialmente ilimitado. Com efeito, essa manutenção é objeto de uma revisão periódica, a fim de garantir que as pessoas e entidades que já não preencham os critérios para constar da lista em causa dela sejam retiradas (v., por analogia, acórdãos Kadi, n.
o
365, e Al‑Aqsa/Conselho e Países Baixos/Al‑Aqsa, já referido, n.
o
129).
Daqui resulta que, dada a importância primordial da proteção das populações civis na Síria e as derrogações visadas pelas decisões impugnadas, as restrições ao direito de propriedade e ao respeito da vida privada da recorrente causadas pelas decisões impugnadas não são desproporcionadas.
Por conseguinte, há que julgar improcedente o presente fundamento e, portanto, negar provimento ao recurso na sua totalidade.
Quanto às despesas
Por força do disposto no artigo 87.
o
, n.
o
2, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a recorrente sido vencida nos seus pedidos, há que condená‑la nas despesas, conforme peticionado pelo Conselho.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Sexta Secção)
decide:

1)
É negado provimento ao recurso.

2)
Bouchra Al Assad é condenada nas despesas.

Kanninen
Berardis
Wetter
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 12 de março de 2014.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: francês.