CELEX: 62013CJ0161
Julkiset hankinnat
Vesihuollon ala
Direktiivi 92/13/ETY
Tehokkaat ja nopeat muutoksenhakukeinot
Muutoksenhaun määräajat
Ajankohta, josta nämä määräajat alkavat kulua

Ennakkoratkaisupyyntö koskee vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja teletoiminnan alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjä koskevien yhteisön sääntöjen soveltamiseen liittyvien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 25.2.1992 annetun neuvoston direktiivin 92/13/ETY (
EYVL L 76, s. 14
), sellaisena kuin se on muutettuna 11.12.2007 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2007/66/EY (
EUVL L 335, s. 31
; jäljempänä direktiivi 92/13), 1 artiklan sekä 2 a, 2 c ja 2 f artiklan tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Idrodinamica Spurgo Velox srl (jäljempänä Idrodinamica) ja neljä muuta kantajaa sekä hankintayksikkö Acquedotto Pugliese SpA (jäljempänä Acquedotto Pugliese) ja jossa on kyse sellaisen hankintamenettelyn sääntöjenmukaisuudesta, jossa kyseinen yksikkö antoi julkista hankintaa koskevan sopimuksen yritysten tilapäiselle yhteenliittymälle, jota johti yhtiö Giovanni XXIII Soc. coop. arl (jäljempänä Cooperativa Giovanni XXIIII).
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Pääasiassa kyseessä olevaa hankintasopimusta, joka koskee vesihuollon alaa, koskevat vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/17/EY (
EUVL L 134, s. 1
), jota kutsutaan yleisesti alakohtaiseksi direktiiviksi, säännökset.
Direktiivin 92/13 johdanto-osan kolmannessa, viidennessä ja kuudennessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”tehokkaiden muutoksenhakukeinojen puuttuminen tai olemassa olevien muutoksenhakukeinojen riittämättömyys voivat estää yhteisön yrityksiä tekemästä tarjouksia; jäsenvaltioiden on sen vuoksi korjattava tilanne,
– –
kyseisten alojen hankintojen avaaminen kilpailulle yhteisössä merkitsee, että on annettava säännöksiä, joilla varmistetaan, että tavarantoimittajilla tai urakoitsijoilla on asiaa koskevan yhteisön oikeuden tai sen saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä annettujen kansallisten säännösten rikkomisen varalta käytettävissään asianmukaiset muutoksenhakumenettelyt,
takeita avoimuudesta ja syrjimättömyydestä on huomattavasti lisättävä, ja jotta tällä olisi todellista vaikutusta, on oltava käytettävissä tehokkaita ja nopeita muutoksenhakukeinoja.”
Tämän direktiivin 1 artiklan, jonka otsikko on ”Muutoksenhakumenettelyjen soveltamisala ja käytettävyys”, 1 ja 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Tätä direktiiviä sovelletaan – – direktiivissä [2004/17] tarkoitettuihin hankintasopimuksiin – –
– –
Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että direktiivin [2004/17] soveltamisalaan kuuluviin hankintasopimuksiin liittyviin hankintayksiköiden päätöksiin voidaan hakea muutosta tehokkaasti ja varsinkin mahdollisimman nopeasti tämän direktiivin 2–2 f artiklassa säädettyjen edellytysten mukaisesti, jos nämä päätökset ovat vastoin julkisia hankintoja koskevaa yhteisön oikeutta tai vastoin kansallisia säännöksiä, jotka on annettu kyseisen yhteisön oikeuden saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä.
– –
3.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että muutoksenhakumenettelyt, joiden yksityiskohtaisista säännöistä kukin jäsenvaltio voi itse päättää, ovat ainakin niiden käytettävissä, jotka ovat tai ovat olleet tavoittelemassa tiettyä sopimusta, ja joiden etua väitetty virheellinen menettely on loukannut tai saattaa loukata.”
Direktiivin 92/13 2 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että 1 artiklassa tarkoitetuissa muutoksenhakumenettelyjen aikaansaamiseksi toteutettavissa toimenpiteissä annetaan valtuudet
joko
a)
ryhtyä kiireellisesti väliaikaisiin toimenpiteisiin, joiden tarkoituksena on oikaista väitetty virheellinen menettely tai estää kyseisiin etuihin kohdistuvat lisävahingot, mukaan lukien toimenpiteet sopimuksentekomenettelyn tai hankintayksikön tekemän päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämiseksi tai niiden keskeyttämisen varmistamiseksi,
b)
kumota lainvastaisesti tehdyt päätökset tai varmistaa niiden kumoaminen, mukaan lukien sopimusilmoituksessa, määräaikaisessa ohjeellisessa ilmoituksessa, kelpuuttamisjärjestelmän olemassaoloa koskevassa ilmoituksessa, tarjouspyynnössä, sopimusasiakirjoissa tai muussa kyseiseen sopimuksentekomenettelyyn liittyvässä asiakirjassa olevien syrjintää aiheuttavien teknisten, taloudellisten tai rahoitusta koskevien eritelmien poistaminen
tai
c)
ryhtyä kiireellisesti mahdollisuuksien mukaan väliaikaisin menettelyin ja tarvittaessa asiasisältöä koskevin lopullisin menettelyin muihin kuin a ja b alakohdassa mainittuihin toimenpiteisiin, joiden tarkoituksena on oikaista havaittu virheellinen menettely ja estää kyseisiin etuihin kohdistuvat vahingot; erityisesti määräämällä maksettavaksi tietty korvaus tapauksissa, joissa virheellistä menettelyä ei ole oikaistu tai estetty.
Jäsenvaltiot voivat valita menettelyn joko kaikkien hankintayksiköiden osalta tai puolueettomin perustein määritettyjen yksikköryhmien osalta, säilyttäen kuitenkin niiden toimenpiteiden tehokkuuden, jotka on määrätty kyseisiin etuihin kohdistuvien vahinkojen estämiseksi,
d)
sekä molemmissa edellä tarkoitetuissa tapauksissa määrätä maksettaviksi vahingonkorvauksia virheellisestä menettelystä vahinkoa kärsineille.
Kun vahingonkorvauksia vaaditaan sillä perusteella, että päätös on tehty lainvastaisesti, jäsenvaltiot voivat määrätä, että kiistanalainen päätös on ensin kumottava tai julistettava lainvastaiseksi, jos niiden kansallinen oikeusjärjestys tätä edellyttää ja jos niillä on tätä tarkoitusta varten toimielimet, joilla on tarvittavat toimivaltuudet.”
Tämän direktiivin 2 a artiklan 2 kohdan viimeisessä alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Kullekin asianomaiselle tarjoajalle ja ehdokkaalle lähetettävässä ilmoituksessa hankintapäätöksestä on oltava liitteenä seuraavat:
—
yhteenveto direktiivin [2004/17] 49 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuista perusteista, ja
—
tarkka selvästi ilmaistu odotusaika, jota sovelletaan niiden kansallisten säännösten mukaisesti, joilla tämä kohta saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä.”
Direktiivin 2004/17 49 artiklan, jonka otsikko on ”Tiedottaminen kelpuuttamista hakeneille, ehdokkaille ja tarjoajille”, 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Hankintayksiköiden on ilmoitettava hankintamenettelyyn osallistuville taloudellisille toimijoille mahdollisimman pian päätökset, jotka koskevat puitejärjestelyn tai hankintasopimuksen tekemistä tai dynaamiseen hankintajärjestelmään hyväksymistä, mukaan lukien seikat, joiden perusteella ne ovat päättäneet olla tekemättä puitejärjestelyä tai tarjouskilpailun kohteena ollutta hankintasopimusta tai päättäneet aloittaa menettelyn uudelleen taikka päättäneet olla toteuttamatta dynaamista hankintajärjestelmää; hankintayksiköiden on pyydettäessä annettava nämä tiedot kirjallisesti.
2.   Hankintayksiköiden on asianomaisen osapuolen pyynnöstä ilmoitettava mahdollisimman nopeasti:
—
jokaiselle hylätylle ehdokkaalle seikat, joiden perusteella asianomaisen ehdokkuus on hylätty,
—
jokaiselle hylätylle tarjoajalle seikat, joiden perusteella asianomaisen tarjous on hylätty, sekä 34 artiklan 4 ja 5 kohdassa tarkoitetuissa tapauksissa seikat, joiden perusteella hankintayksiköt ovat päättäneet, että vastaavuutta ei ole tai että rakennusurakat, tavarantoimitukset tai palvelut eivät täytä suorituskykyä koskevia tai toiminnallisia vaatimuksia,
—
jokaiselle hyväksyttävän tarjouksen tehneelle tarjoajalle hyväksytyn tarjouksen ominaisuudet ja edut sekä tarjouskilpailun voittajan nimi tai puitejärjestelyn osapuolet.
Tähän kuluva aika ei missään tapauksessa saa ylittää 15:tä päivää asiaa koskevan kirjallisen pyynnön vastaanottamisesta.
Hankintayksiköt voivat kuitenkin päättää, että tiettyjä 1 kohdassa mainittuja hankintasopimuksen tai puitejärjestelyn tekemistä taikka dynaamiseen hankintajärjestelmään hyväksymistä koskevia tietoja ei anneta, jos niiden paljastaminen olisi lain soveltamisen esteenä tai muulla tavoin yleisen edun vastaista tai vaarantaisi tietyn julkisen tai yksityisen taloudellisen toimijan oikeutetut kaupalliset edut, mukaan luettuna sopimuspuoleksi valitun taloudellisen toimijan edut, tai voisi haitata taloudellisten toimijoiden välistä tervettä kilpailua.”
Italian oikeus
Asetuksessa nro 163/2006 (GURI nro 100, Supplemento ordinario, 2.5.2006), joka annettiin 12.4.2006, kodifioidaan julkisia hankintoja koskevat säännöt.
Kyseisen asetuksen 11 §:ssä, jonka otsikko on ”Hankintamenettelyjen vaiheet”, säädetään seuraavaa:
”1.   Julkisten hankintasopimusten antamista koskevat menettelyt toteutetaan hankintayksiköiden suunnitelma-asiakirjoja noudattaen siltä osin kuin niistä säädetään tässä asetuksessa tai voimassa olevissa normeissa.
– –
4.   Hankintamenettelyissä valitaan paras tarjous jonkin tässä asetuksessa vahvistetun perusteen mukaisesti. Menettelyn päätyttyä ilmoitetaan hankinnan väliaikaisesta ratkaisemisesta parhaan tarjoajan hyväksi.
5.   Kun väliaikaista hankintapäätöstä koskevat tarkistukset on tehty 12 §:n 1 momentissa tarkoitetuin tavoin, hankintayksikkö tekee lopullisen hankintapäätöksen.
– –
8.   Lopullinen hankintapäätös tulee voimaan sen jälkeen, kun on tarkistettu, että säädetyt edellytykset täyttyvät.
9.   Kun lopullinen hankintapäätös on tullut voimaan ja ellei itseoikaisuvaltuuksia [hallintoviranomaisen valta peruuttaa, lykätä tai muuttaa omia toimenpiteitään] käytetä laissa säädetyissä tapauksissa, hankintasopimus tai konsessiosopimus tehdään 60 päivän kuluessa, jollei hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä ole mainittu tai sopimuspuoleksi valitun kanssa nimenomaisesti ole sovittu muuta määräaikaa. – –
10.   Sopimusta ei voida kuitenkaan tehdä ennen kuin 35 päivää on kulunut viimeisen 79 §:ssä tarkoitetun, lopullisen hankintapäätöksen tekemistä koskevan ilmoituksen lähettämisestä.
– –”
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiivistää saman asetuksen 79 §:n asian kannalta merkitykselliset säännökset seuraavasti:
—
5 momentin mukaan hankintaviranomainen ilmoittaa viran puolesta kaikille hankintamenettelyyn osallistujiksi hyväksytyille viimeistään viiden päivän kuluessa lopullisesta hankintapäätöksestä ja ajankohdasta, jolloin sopimus tehdään sopimuspuoleksi valitun kanssa.
—
5 bis momentin mukaan kyseiseen ilmoitukseen on liitettävä hankintapäätös ja sen perustelut, joista käyvät ilmi ainakin valitun tarjouksen ominaisuudet ja edut sekä sopimuspuoleksi valitun yrityksen nimi; hankintayksikkö voi täyttää kyseisen velvollisuuden myös lähettämällä kyseisille ehdokkaille hankintamenettelyn pöytäkirjat.
—
5 quater momentin mukaan ehdokkailla on ilman kirjallista hakemusta välitön oikeus tutustua hankintamenettelyasiakirjoihin siten, että ne voivat saada ne nähtäväkseen ja saada niistä jäljennöksen 10 päivän kuluessa edellä tarkoitetun hankintamenettelyn tulosta koskevan ilmoituksen lähettämisestä, sanotun rajoittamatta hankintaviranomaisen oikeutta evätä tutustumisoikeus tai lykätä sitä laissa säädetyissä tapauksissa.
Hallintoprosessikoodeksin käyttöön otosta 2.7.2010 annetun asetuksen nro 104/2010 (GURI nro 156, Supplemento ordinario, 7.7.2010) 120 §:ssä säädetään, että julkisissa hankintamenettelyissä suoritettuihin toimiin on haettava muutosta 30 päivän kuluessa asetuksen nro 163/2006 79 §:ssä tarkoitetun ilmoituksen vastaanottamisesta lukien.
Asetuksen nro 104/2010 43 §:ssä säädetään, että päätöksiin, jotka hankintayksikkö on tehnyt sen jälkeen, kun ehdokas on nostanut kanteen hankintamenettelyn lopullisesta ratkaisemisesta, voidaan hakea muutosta samassa menettelyssä kanteella, jota nimitetään ”lisäperusteita sisältäväksi kanteeksi” ja joka on nostettava tämän asetuksen 120 §:ssä tarkoitetussa 30 päivän määräajassa.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan Italian hallintotuomioistuimet katsovat, että asetuksen nro 163/2006 79 §:n 5 momentissa tarkoitettu ilmoitus hankintapäätöksestä on riittävä edellytys sen varmistamiselle, että ilmoituksen vastaanottaja on saanut täyden tiedon itselleen kielteisestä päätöksestä, ja että preklusiivisen määräajan voidaan katsoa alkavan siitä; sillä, että asianomainen yritys on ollut kokonaan tai osittain tietämätön hankintamenettelyn sisäisistä asiakirjoista, ei ole merkitystä. Kyseinen ilmoitus synnyttää asianomaiselle yritykselle velvollisuuden hakea välittömästi muutosta hankintamenettelyn tulokseen 30 päivän kuluessa, sanotun rajoittamatta kyseisen yrityksen mahdollisuutta esittää mahdollisesti myöhemmin tietoon tulleita lainvastaisuusvirheitä koskevia lisäperusteita. Samaan johtopäätökseen on päädytty oikeuskäytännössä sellaisessa tapauksessa, jossa hankintayksikkö asettaa lopullisen hankintapäätöksen voimaantulon lykkääväksi ehdoksi sen, että sopimuspuoleksi valitun yrityksen todetaan ensin täyttävän hankintailmoituksessa asetetut yleiset ja erityiset edellytykset, kun otetaan huomioon, että kanteen, joka on nostettava 30 päivän määräajassa, tueksi voidaan esittää myös lisäperusteita.
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
Acquedotto Pugliese on julkisessa omistuksessa oleva yhtiö, joka on kokonaan ainoan osakkaansa, Regione Puglian (Apulian aluehallinto), määräysvallassa. Se hallinnoi Apulian ja eräiden naapurialueilla sijaitsevien kuntien vesi- ja viemäriverkostoa ja yhteistä vesihuoltoa. Asetuksen nro 163/2006 liitteen VI-C mukaisesti Acquedotto Pugliese toimii talousveden tuotannon, kuljetuksen ja jakelun alalla hankintayksikkönä, joka on velvollinen noudattamaan direktiivin 2004/17 kansallisia täytäntöönpanosäännöksiä.
Acquedotto Pugliese toimitti 15.3.2011 Euroopan unionin viralliseen lehteen hankintailmoituksen, jolla se aloitti avoimen tarjouspyyntömenettelyn nelivuotisen hankintasopimuksen tekemiseksi viemäriverkkojen puhdistuspalveluista, vesi- ja viemäriverkkojen määräaikaishuoltoihin ja tarvittaessa suoritettaviin huoltoihin liittyvistä töistä sekä vesijohtojen ja -liitäntöjen toteuttamisesta kyseiseen alueen asuntoihin; hankinnan kokonaisarvo oli 17615739,07 euroa, ja hankintaperusteena oli alhaisin hinta.
Toukokuun 17. ja 30. päivänä 2011 pidetyissä julkisissa istunnoissa parhaan tarjouksen tekijäksi ja tarjoajien keskinäisessä järjestyksessä ensimmäiseksi sijoittui yritysten tilapäinen yhteenliittymä, jota johti Giovanni XXIII. Toiseksi sijoittui yritysten tilapäinen yhteenliittymä, jota johti Tundo Srl (jäljempänä Tundo), ja kolmanneksi yritysten tilapäinen yhteenliittymä, jota johti Idrodinamica. Näin ollen hankintayksikkö ratkaisi 7.6.2011 tekemällään päätöksellä hankintamenettelyn lopullisesti Cooperativa Giovanni XXIII:n johtaman yritysten tilapäisen yhteenliittymän hyväksi. Päätöstä koskeva ilmoitus annettiin 6.7.2011.
Kyseisessä päätöksessä todettiin myös, että hankinnan täytäntöönpano voidaan aloittaa jo ennen sopimuksen tekemistä, että hankintamenettelyn lopullinen ratkaisu tulee voimaan vasta sen jälkeen, kun on tarkistettu ja todettu, että kaikki sopimuspuoleksi valittuun yhteenliittymään ja järjestyksessä toiseksi sijoittuneeseen yhteenliittymään kuuluvat yritykset täyttävät asetetut yleiset ja erityiset edellytykset ja että kaikille tarjoajille ilmoitetaan hankintamenettelyn ratkaisemisesta.
Ennen sopimuksen tekemistä sopimuspuoleksi valittu yhteenliittymä, joka oli tällä välin perustettu notaarin 4.10.2011 laatimalla asiakirjalla, ilmoitti hankintayksikölle 28.2.2012 päivätyllä kirjeellä, että yksi tilapäiseen yhteenliittymään kuulunut yritys oli vetäytynyt yhteenliittymästä; kirjeessä ryhmittymä täsmensi aikovansa kuitenkin ottaa hankintasopimuksen tehtäväkseen ja pystyvänsä täyttämään hankintailmoituksessa esitetyt tekniset ja taloudelliset vaatimukset myös suppeammassa kokoonpanossaan, joka muodostui nyttemmin johtajayrityksestä ja kahdesta muusta yrityksestä.
Acquedotto Pugliese antoi suostumuksen kyseiseen vetäytymiseen 28.3.2012 tekemällään päätöksellä. Sopimus tehtiin 17.4.2012 yritysten tilapäisen yhteenliittymän kanssa, jota johti Cooperativa Giovanni XXIII, sen uudessa suppeammassa kokoonpanossa.
Idrodinamica nosti kanteen, joka annettiin tiedoksi 17.5.2012 ja jossa se riitautti asianomaista hankintamenettelyä koskevat toimet ja vaati erityisesti 28.3.2012 tehdyn päätöksen, jolla annettiin suostumus sopimuspuoleksi valitun yhteenliittymän kokoonpanon muutokseen, kumoamista, 17.4.2012 tehdyn sopimuksen kumoamista ja 7.6.2011 tehdyn lopullisen hankintapäätöksen kumoamista. Se väittää, että tämä menettely on lainvastainen, koska yhtäältä hankintayksikkö antoi suostumuksen sopimuspuoleksi valitun yritysten tilapäisen yhteenliittymän kokoonpanon muutokseen ja koska toisaalta kyseinen yksikkö ei sulkenut menettelyn ulkopuolelle Tundon johtamaa tilapäistä yhteenliittymää, joka sijoittui keskinäisessä järjestyksessä toiseksi, vaikka erään tähän yhteenliittymään kuuluvan yrityksen lakimääräinen edustaja oli vilpillisesti lausunut, ettei hänellä ollut aiempia rikostuomioita.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, että kansallisten sääntöjen ja oikeuskäytännön mukaan Idrodinamican nostama kanne pitäisi jättää tutkimatta, koska se nostettiin huomattavasti sen jälkeen, kun preklusiivinen 30 päivän määräaika, jonka katsotaan alkaneen ilmoituksesta, joka koski lopullisen hankintapäätöksen tekemistä pääasiassa, päättyi. Unionin tuomioistuin on kuitenkin tuomion Uniplex (UK), C-406/08,
EU:C:2010:45
, 40 kohdassa todennut, että jäsenvaltiot eivät julkisia hankintoja koskeviin sopimuksiin liittyviä muutoksenhakumenettelyjä koskeviin sääntöihin sisältyvän nopeuden tavoitteen vuoksi voi sivuuttaa oikeussuojan tehokkuuden periaatetta, jonka mukaan kansallisten preklusiivisten määräaikojen soveltamisen yksityiskohdat eivät saa olla sellaisia, että niiden oikeuksien, joita asianomaisilla on unionin oikeuden perusteella, käyttäminen olisi mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii, ovatko kyseessä olevat kansalliset säännöt yhteensopivia tämän tehokkuusperiaatteen kanssa siltä osin kuin hankintamenettelyn lopullista ratkaisemispäätöstä koskevaan ilmoitukseen sisältyvät seikat eivät välttämättä riitä tekemään syrjäytettyjä hakijoita ja tarjoajia tietoisiksi asiakirjoista ja tosiseikoista, joilla on muutoksenhakupäätöksen kannalta merkitystä, erityisesti silloin, jos mahdollinen menettelysäännösten rikkominen on tapahtunut sen jälkeen, kun lopullinen hankintapäätös on muodollisesti tehty.
Oikeussuojan tehokkuuden periaatteen kanssa vaikuttaa lisäksi olevan ristiriidassa menettelysäännös, jonka mukaan asianomaisten on haettava muutosta hankintamenettelyn ratkaisemispäätökseen 30 päivän preklusiivisessa määräajassa tämän vaikuttamatta oikeuteen esittää myöhemmin ilmenneisiin tai myöhemmin tietoon tulleisiin toimiin ja tosiseikkoihin perustuvia lisäperusteita, koska muutoksenhakijan on varauduttava asianajajan ja asianosaisten nimeämien asiantuntijoiden palkkioihin sekä oikeudenkäyntimaksun maksamiseen sekä alkuperäisen kanteen vireillepanon yhteydessä että lisäperusteiden esittämisen yhteydessä.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii siis, voidaanko asian kannalta merkityksellisiä unionin oikeuden säännöksiä ja määräyksiä tulkita siten, että kansallisten sääntöjen mukainen preklusiivinen muutoksenhaun määräaika alkaa kulua siitä ajankohdasta, jona asianomainen tosiasiallisesti sai tiedon tai sillä olisi tavanomaista huolellisuutta noudattaen ollut mahdollisuus saada tieto sääntöjenvastaisuudesta, eikä hankintamenettelyn lopullista ratkaisupäätöstä koskevan muodollisen ilmoituksen antamispäivästä lukien.
Näiden seikkojen perusteella Tribunale amministrativo regionale per la Puglia päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Onko direktiivin [92/13] 2, 2 a, 2 c ja 2 f artiklaa tulkittava siten, että määräaika sellaiseen muutoksenhakuun, jossa vaaditaan toteamaan julkisten hankintasopimusten tekemistä koskevien sääntöjen rikkominen, alkaa kulua siitä päivästä, jona muutoksenhakija sai tiedon tai sen olisi tavanomaista huolellisuutta noudattaen pitänyt saada tieto kyseisestä rikkomisesta?
2)
Ovatko direktiivin [92/13] 2, 2 a, 2 c ja 2 f artikla esteenä pääasiassa kuvattujen kaltaisille kansallisille menettelysäännöksille tai tulkintakäytännöille, joiden mukaan tuomioistuin voi jättää tutkimatta sellaisen muutoksenhaun, jossa vaaditaan toteamaan julkisten hankintasopimusten tekemistä koskevien sääntöjen rikkominen, kun muutoksenhakija on hankintayksikön toiminnan vuoksi saanut tiedon rikkomisesta lopullisen hankintapäätöksen olennaisia seikkoja koskevan muodollisen ilmoituksen jälkeen?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Tutkittavaksi ottaminen
Cooperativa Giovanni XXIII ja Italian hallitus esittävät epäilynsä siitä, onko kysymykset otettava tutkittaviksi erityisesti siitä syystä, että Idrodinamican väitteet kohdistuvat siihen hankintayksikön toimeen, jolla tämä antoi suostumuksensa sopimuspuoleksi valitun yhteenliittymän kokoonpanon muutokseen, ja että hankintamenettelyn lopulliseen ratkaisemispäätökseen ei kohdistu lainkaan väitteitä.
Tämän vuoksi kyseisen toimen mahdollisesta kumoamisesta seuraisi ainoastaan, että sopimuspuoleksi valitun yhteenliittymän suppean kokoonpanon kanssa tehty sopimus raukeaisi, mutta yhteenliittymä ei muuten menettäisi sopimuspuolen asemaansa. Näin ollen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämillä kysymyksillä ei ole konkreettista yhteyttä pääasian kohteeseen.
On palautettava mieleen, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan olettamana on, että kansallisen tuomioistuimen niiden oikeudellisten seikkojen ja tosiseikkojen perusteella, joiden määrittämisestä se vastaa ja joiden paikkansapitävyyden selvittäminen ei ole unionin tuomioistuimen tehtävä, esittämillä unionin oikeuden tulkintaan liittyvillä kysymyksillä on merkitystä asian ratkaisun kannalta. Unionin tuomioistuin voi jättää tutkimatta kansallisen tuomioistuimen esittämän ennakkoratkaisupyynnön ainoastaan, jos on ilmeistä, että pyydetyllä unionin oikeuden tulkitsemisella ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen, jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen taikka jos unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin (tuomio Fish Legal ja Shirley, C-279/12,
EU:C:2013:853
, 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Käsiteltävässä asiassa tilanne ei ole tällainen, eivätkä Cooperativa Giovanni XXIII:n ja Italian hallituksen kysymysten tutkittavaksi ottamista koskevat epäilyt ole perusteltuja. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin näet pyytää direktiivin 92/13 asian kannalta merkityksellisten säännösten tulkintaa arvioidakseen, onko Idrodinamican nostama kanne otettava tutkittavaksi. Kuten unionin tuomioistuimen käytettäväksi annetusta asiakirja-aineistosta käy ilmi, kyseinen kanne koskee yhtäältä hankintayksikön sen päätöksen kumoamista, jolla annettiin suostumus sopimuspuoleksi valitun yhteenliittymän kokoonpanon muutokseen, ja toisaalta sitä, että kyseinen yksikkö ei sulkenut hankintamenettelyn ulkopuolelle kilpailijaa, joka sijoitettiin Idrodinamican edelle.
On todettava, että jos hyväksyttäisiin Idrodinamican pääasiassa esittämä ensimmäinen väite, joka koskee lähinnä sitä, että hankintayksikkö toimi lainvastaisesti, kun se antoi suostumuksen siihen, että sopimuspuoleksi valitun yritysten tilapäisen yhteenliittymän yritysten lukumäärää vähennettiin, päätös sopimuksen tekemisestä sopimuspuoleksi valitun yhteenliittymän kanssa voitaisiin kumota. Jos hyväksyttäisiin myös toinen väite, jonka mukaan hankintayksikön olisi pitänyt sulkea menettelyn ulkopuolelle toiseksi sijoitettu yritysten tilapäinen yhteenliittymä Tundo siitä syystä, että erään sen jäsenen lakimääräinen edustaja oli esittänyt vilpillisen lausuman, Idrodinamican mahdollisuudet saada pääasiassa kyseessä oleva sopimus kasvaisivat merkittävästi. Idrodinamicaa voidaan siis perustellusti pitää direktiivin 92/13 1 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuna henkilönä, joka on tai on ollut tavoittelemassa tiettyä sopimusta ja jonka etua väitetty virheellinen menettely on loukannut tai saattaa loukata.
Kysymykset on siten otettava tutkittaviksi.
Asiakysymys
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy näillä kysymyksillä, joita on syytä tarkastella yhdessä, onko hankintamenettelyn ratkaisemispäätöstä koskevan kumoamiskanteen nostamisen määräajan käynnistyttävä uudelleen tilanteessa, jossa hankintayksikkö on kanteen nostamisen määräajan päätyttyä tehnyt päätöksen, jolla voi olla vaikutusta kyseisen hankintamenettelyn ratkaisemispäätöksen laillisuuteen. Se kysyy myös, voiko samassa tilanteessa tarjoaja nostaa hankintamenettelyn ratkaisemispäätöstä koskevan kumoamiskanteen, jos se on saanut tietoonsa seikkoja, jotka edeltävät kyseistä ratkaisemispäätöstä ja joilla voi olla vaikutusta kyseessä olevan hankintamenettelyn laillisuuteen.
Direktiivillä 2007/66 ja direktiivin 2004/17 49 artiklalla direktiiviin 92/13 tehty muutos on vaikuttanut laajalti siihen, että tarjoajalle, joka ei saa hankintasopimusta, ilmoitetaan kyseistä hankintaa koskevan sopimuksentekomenettelyn tuloksesta ja sen perusteista. Tarjoaja voi direktiivin 2004/17 49 artiklan 2 kohdan perusteella pyytää, että sille toimitetaan yksityiskohtaiset tiedot.
Oikeusvarmuuden periaate edellyttää, että tiedot, jotka on ja jotka olisi voitu saada tällä tavoin, eivät voi enää olla perustana sille, että tarjoaja hakee muutosta kansallisessa oikeudessa muutoksenhaulle säädetyn määräajan päätyttyä.
Sitä vastoin pääasiassa päätös, jolla annettiin suostumus sopimuspuoleksi valitun yhteenliittymän kokoonpanon muutokseen, koskee tosiseikkoja, jotka tapahtuivat sen jälkeen, kun hankintamenettely oli ratkaistu ja kansallisen lainsäädännön mukainen kanteen nostamiselle varattu 30 päivän määräaika oli päättynyt. Näin ollen tosiseikkoja ei voitu saada tietoon hankintamenettelyn ratkaisemispäätöstä ja tämän päätöksen perusteluja koskevan ilmoituksen eikä hankintayksikön hakijan mahdollisesti esittämään lisätietoja koskevaan pyyntöön antaman vastauksen perusteella.
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan tehokkaat muutoksenhakukeinot julkisten hankintasopimusten tekemiseen sovellettavien säännösten rikkomisia vastaan voidaan varmistaa vain, jos tällaisille muutoksenhauille asetetut määräajat alkavat kulua vasta siitä päivästä, jona muutoksenhakija sai tiedon tai sen olisi pitänyt saada tieto näiden säännösten väitetystä rikkomisesta (ks. vastaavasti tuomio Uniplex (UK),
EU:C:2010:45
, 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Ennakkoratkaisupyynnöstä käy lisäksi ilmi, että päätös, jolla annettiin suostumus sopimuspuoleksi valitun yhteenliittymän kokoonpanon muutokseen ja jolla voi olla vaikutusta hankintamenettelyn ratkaisemispäätökseen, tehtiin ennen kuin hankintayksikön ja tämän yhteenliittymän välillä tehtiin sopimus. Tällaisissa olosuhteissa ei voida katsoa, että oikeusvarmuuden periaate on esteenä sille, että 30 päivän määräaika kanteen nostamista varten käynnistyisi uudelleen siltä osin kuin kyse on hankintamenettelyn ratkaisemispäätöksen kumoamista koskevasta kanteesta.
Tältä osin on katsottava, että päätös, jolla annettiin suostumus sopimuspuoleksi valitun yhteenliittymän kokoonpanon muutokseen, merkitsee hankintamenettelyn ratkaisemispäätökseen nähden muutosta, jota voidaan pitää merkittävänä, jos se asianomaisen hankintamenettelyn erityispiirteisiin nähden koskee jotakin niistä olennaisista osatekijöistä, joiden perusteella ratkaisemispäätös tehtiin. Tässä tilanteessa asiassa on toteutettava kyseisen jäsenvaltion sisäisessä lainsäädännössä säädetyt asianmukaiset toimenpiteet sääntöjenvastaisen tilanteen korjaamiseksi, mukaan luettuna uuden sopimuksentekomenettelyn järjestäminen (ks. analogisesti tuomio Wall, C-91/08,
EU:C:2010:182
, 38, 39, 42 ja 43 kohta).
On syytä lisäksi todeta, että asetuksen nro 104/2010 43 §:ssä säädetyn kaltainen mahdollisuus esittää lisäperusteita, kun hankintamenettelyn ratkaisemispäätöksestä on nostettu alkuperäinen kanne määräajassa, ei aina ole toteuttamiskelpoinen vaihtoehto tehokkaan oikeussuojan kannalta. Pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa tarjoajien olisi riitautettava hankintamenettelyn ratkaisemispäätös yleisellä tasolla tietämättä tässä vaiheessa kanteen perusteita.
Tämän vuoksi kansallisen lainsäädännön mukaisen, hankintamenettelyn ratkaisemispäätöstä koskevan kanteen nostamiselle varatun 30 päivän määräajan on käynnistyttävä uudelleen, jotta voidaan tutkia hankintayksikön tekemän sen päätöksen laillisuus, jolla annettiin suostumus sopimuspuoleksi valitun yhteenliittymän kokoonpanon muutokseen ja jolla voi olla vaikutusta hankintamenettelyn ratkaisemispäätöksen laillisuuteen. Tämän määräajan on alettava kulua ajankohdasta, jolloin tarjoaja sai ilmoituksen päätöksestä, jolla annettiin suostumus sopimuspuoleksi valitun yhteenliittymän kokoonpanon muutokseen, tai jolloin tarjoaja sai sen tietoonsa.
Idrodinamican väitteestä, joka koski sitä, että hankintamenettelyn ulkopuolelle ei suljettu toiseksi sijoitettua yhteenliittymää, vaikka erään tähän yhteenliittymään kuuluvan yrityksen lakimääräinen edustaja oli antanut vilpillisen lausuman, on todettava, että tämän väitetyn sääntöjenvastaisuuden on täytynyt tapahtua ennen hankintamenettelyn ratkaisemispäätöstä.
Näin ollen on todettava, että tarjoaja saattoi sille direktiivin 92/13 2 a artiklan ja direktiivin 2004/17 49 artiklan nojalla ilmoitettujen tietojen ja niiden tietojen, jotka se olisi voinut saada tavanomaista huolellisuutta noudattaen, nostaa kanteen julkisia hankintoja koskevan unionin oikeuden mahdollisista rikkomisista ja että näin ollen kansallisen lainsäädännön mukaista määräaikaa ei ole syytä käynnistää uudelleen.
Pääasian tilanteessa on niin, että jos hankintamenettelyn ratkaisemisesta hankintamenettelyssä ensimmäiseksi sijoitetun yhteenliittymän hyväksi tehty päätös kumotaan, uusi päätös hankintamenettelyn ratkaisemiseksi jonkin toisen tarjoajan hyväksi voi olla uuden kumoamiskanteen kohteena kansallisen lainsäädännön mukaisessa määräajassa.
Näin ollen on katsottava, että oikeusvarmuuden periaatteen mukaisesti tilanteessa, jossa väitetyt sääntöjenvastaisuudet ovat tapahtuneet ennen hankintamenettelyn ratkaisemispäätöstä, tarjoaja voi nostaa kumoamiskanteen ratkaisemispäätöksestä vain kansallisessa lainsäädännössä sitä varten säädetyssä erityisessä määräajassa, jollei kansallisessa lainsäädännössä nimenomaisesti taata tällaista oikeutta unionin oikeuden mukaisesti.
Tarjoaja voi sitä vastoin nostaa vahingonkorvauskanteen kansallisessa lainsäädännössä tätä varten säädetyssä yleisessä määräajassa.
Edellä esitetyn perusteella esitettyihin kysymyksiin on vastattava, että direktiivin 92/13 1 artiklan 1 ja 3 kohtaa ja 2 a artiklan 2 kohdan viimeistä alakohtaa on tulkittava siten, että määräajan, joka on asetettu kumoamiskanteen nostamiseksi hankintamenettelyn ratkaisemispäätöksestä, on käynnistyttävä uudelleen, jos hankintayksikkö on tämän ratkaisemispäätöksen jälkeen mutta ennen sopimuksen allekirjoittamista tehnyt uuden päätöksen, jolla voi olla vaikutusta kyseisen ratkaisemispäätöksen laillisuuteen. Tämä määräaika alkaa kulua siitä, kun tarjoajat saavat ilmoituksen myöhemmästä päätöksestä, tai ilmoituksen puuttuessa ajankohdasta, jolloin viimeksi mainitut ovat saaneet sen tietoonsa.
Jos tarjoaja saa kansallisen lainsäädännön mukaisen kanteen nostamisen määräajan päätyttyä tietoonsa sääntöjenvastaisuuden, jonka väitetään tapahtuneen ennen hankintamenettelyn ratkaisemispäätöstä, tarjoajalla on oikeus nostaa kanne tästä päätöksestä vain kyseisessä määräajassa, jollei kansallisen lainsäädännön nimenomaisessa säännöksessä taata tällaista oikeutta unionin oikeuden mukaisesti.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (viides jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

Vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja teletoiminnan alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjä koskevien yhteisön sääntöjen soveltamiseen liittyvien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 25.2.1992 annetun neuvoston direktiivin 92/13/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna 11.12.2007 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2007/66/EY, 1 artiklan 1 ja 3 kohtaa ja 2 a artiklan 2 kohdan viimeistä alakohtaa on tulkittava siten, että määräajan, joka on asetettu kumoamiskanteen nostamiseksi hankintamenettelyn ratkaisemispäätöksestä, on käynnistyttävä uudelleen, jos hankintayksikkö on tämän ratkaisemispäätöksen jälkeen mutta ennen sopimuksen allekirjoittamista tehnyt uuden päätöksen, jolla voi olla vaikutusta kyseisen ratkaisemispäätöksen laillisuuteen. Tämä määräaika alkaa kulua siitä, kun tarjoajat saavat ilmoituksen myöhemmästä päätöksestä, tai ilmoituksen puuttuessa ajankohdasta, jolloin viimeksi mainitut ovat saaneet sen tietoonsa.

Jos tarjoaja saa kansallisen lainsäädännön mukaisen kanteen nostamisen määräajan päätyttyä tietoonsa sääntöjenvastaisuuden, jonka väitetään tapahtuneen ennen hankintamenettelyn ratkaisemispäätöstä, tarjoajalla on oikeus nostaa kanne tästä päätöksestä vain kyseisessä määräajassa, jollei kansallisen lainsäädännön nimenomaisessa säännöksessä taata tällaista oikeutta unionin oikeuden mukaisesti.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: italia.