CELEX: 62008CJ0400
Manquement d’État
Liberté d’établissement
Article 43 CE
Réglementation nationale concernant l’établissement de surfaces commerciales en Catalogne
Restrictions
Justifications
Proportionnalité

Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que, en imposant des restrictions
à l’établissement de surfaces commerciales en Catalogne, résultant de la loi 7/1996, portant réglementation du commerce de
détail (Ley 7/1996, de ordenación del comercio minorista), du 15 janvier 1996 (BOE n° 15, du 17 janvier 1996, p. 1243, ci-après
la «loi 7/1996»), et de la réglementation de la Communauté autonome de Catalogne en la même matière, à savoir la loi 18/2005,
relative aux équipements commerciaux (Ley 18/2005 de equipamientos comerciales), du 27 décembre 2005 (DOGC n° 4543, du 3 janvier
2006, p. 72, ci-après la «loi 18/2005»), le décret 378/2006, portant exécution de la loi 18/2005 (Decreto 378/2006 por el
que se desarolla la Ley 18/2005), du 10 octobre 2006 (DOGC n° 4740, du 16 octobre 2006, p. 42591, ci-après le «décret 378/2006»),
et le décret 379/2006, portant approbation du plan territorial sectoriel d’équipements commerciaux (Decreto 379/2006 por el
que se aprueba el Plan territorial sectorial de equipamientos comerciales), du 10 octobre 2006 (DOGC n° 4740, du 16 octobre
2006, p. 42600, ci-après le «décret 379/2006»), le Royaume d’Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de
l’article 43 CE.
I –
Le cadre juridique national
A –
La loi 7/1996
L’article 2 de la loi 7/1996 dispose:
«Établissements commerciaux
1.      Sont considérés comme des établissements commerciaux les locaux et les constructions ou installations à caractère fixe et
permanent, affectés à l’exercice régulier d’activités commerciales, que ce soit de manière continue ou à des jours ou à des
périodes déterminés.
2.      Sont inclus dans la définition qui précède les kiosques et, de manière générale, les installations de tout type répondant
à l’affectation visée dans ladite définition, pour autant qu’ils possèdent la qualité d’immeuble au sens de l’article 334
du code civil.
3.      Les communautés autonomes établissent les conditions d’octroi de la qualité de grand établissement. Sont en tout état de cause
considérés comme tels, aux fins des autorisations et des dispositions de la législation commerciale, les établissements commerciaux
affectés au commerce de détail de tout type d’articles dont la superficie utile pour l’exposition et la vente au public est
supérieure à 2 500 mètres carrés.»
L’article 6 de cette même loi prévoit:
«Installation de grands établissements
1.      L’ouverture de grands établissements commerciaux est subordonnée à une autorisation commerciale spécifique, délivrée par l’administration
de la communauté autonome, qui peut également subordonner à une autorisation administrative d’autres cas en rapport avec l’activité
commerciale.
2.      L’octroi ou le refus de l’autorisation mentionnée au paragraphe précédent est décidé en tenant compte notamment de l’existence
ou non d’un équipement commercial adéquat dans la zone concernée par la nouvelle implantation et des effets que celle-ci pourrait
avoir sur la structure commerciale de ladite zone.
En tout état de cause, le rapport du tribunal de défense de la concurrence est indispensable et revêt un caractère non contraignant.
3.      Une zone est réputée dotée d’un équipement commercial adéquat lorsque ce dernier garantit à la population existante et, le
cas échéant, à la population prévue à moyen terme une offre d’articles, en termes de qualité, de variété, de service, de prix
et d’horaires, qui soit conforme à la situation actuelle et aux tendances de développement et de modernisation du commerce
de détail.
4.      L’effet sur la structure commerciale existante est apprécié en tenant compte de l’amélioration que représente pour la libre
concurrence l’ouverture d’un nouveau grand établissement dans la zone ainsi que les effets négatifs qu’il pourrait avoir sur
le petit commerce préexistant.
5.      Les communautés autonomes compétentes en la matière peuvent créer des commissions territoriales des équipements commerciaux
pour faire rapport sur l’installation de grands établissements, conformément aux dispositions de la législation autonome correspondante,
le cas échéant.»
La disposition finale de la loi 7/1996 spécifie le statut constitutionnel de ses différents articles. En vertu de celle-ci,
les paragraphes 1 et 2 de l’article 6 ont été adoptés conformément aux compétences exclusives de l’État au titre de l’article
149, paragraphe 1, point 13, de la Constitution. Les paragraphes 3 à 5 dudit article relèvent de la catégorie résiduelle des
dispositions qui «peuvent être applicables en l’absence de législation spécifique édictée par les communautés autonomes».
B –
La loi 18/2005
Les paragraphes 1 et 2 de l’article 3 la loi 18/2005 définissent, pour la Communauté autonome de Catalogne, les grands établissements
commerciaux et les établissements commerciaux moyens selon la taille de la population de la municipalité dans laquelle ils
sont implantés. Ainsi que M
me
l’avocat général l’a indiqué au point 11 de ses conclusions, ces définitions peuvent être synthétisées comme suit:
Population de la municipalité
Grands établissements: surface de vente minimale
Établissements moyens: surface de vente minimale
Supérieure à 240 000 habitants
2 500 m
1 000 m
De 25 001 à 240 000 habitants
2 000 m
800 m
De 10 001 à 25 000 habitants
1 300 m
600 m
Jusqu’à 10 000 habitants
800 m
500 m
L’article 3, paragraphe 3, de cette loi spécifie que les limitations en termes de surface de vente découlant du plan territorial
sectoriel d’équipements commerciaux (ci-après le «PTSEC») s’appliquent aux établissements moyens dans le secteur alimentaire
ainsi qu’à tous les établissements des secteurs des appareils électroménagers et de l’électronique de consommation, des équipements
sportifs ou personnels ainsi que des articles de loisirs et des produits culturels dont la surface de vente est égale ou supérieure
à 1 000 m
, quelle que soit la catégorie à laquelle ils appartiennent en vertu des critères énoncés aux paragraphes 1 et 2 dudit article.
Selon l’article 4, paragraphe 1, de la loi 18/2005, les grands établissements commerciaux ne peuvent s’implanter que dans
les tissus urbains consolidés des municipalités qui sont des chefs-lieux ou dont la population est supérieure à 25 000 habitants
ou personnes assimilables pour des raisons de flux touristiques.
Le paragraphe 2 de cet article impose la même restriction, hormis dans des cas exceptionnels, en ce qui concerne les établissements
essentiellement consacrés à la vente d’appareils électroménagers et d’électronique de consommation, d’articles et d’accessoires
sportifs, d’équipements personnels et les établissements destinés à la vente d’articles de loisirs et de produits culturels,
dès lors que leur surface de vente est égale ou supérieure à 1 000 m
.
En vertu du paragraphe 3 de ce même article, la notion de «tissu urbain consolidé» tient compte des zones où, selon le plan
d’urbanisme en vigueur, habite la majorité de la population, de la continuité des bâtiments résidentiels plurifamiliaux ainsi
que des tissus commerciaux intégrés dans les zones résidentielles.
Le paragraphe 8 dudit article énumère les dérogations aux interdictions mentionnées aux points 7 et 8 du présent arrêt. Celles-ci
portent notamment sur:
–        les établissements de vente d’automobiles et d’autres véhicules, de machines, de matériaux de construction et d’articles de
bricolage ainsi que les jardineries;
–        les implantations commerciales dans les gares ferroviaires pour l’AVE (train à grande vitesse), certains aéroports et ports
pour le trafic de passagers;
–        les établissements commerciaux implantés dans des municipalités situées de part et d’autre de la frontière, et
–        les magasins d’usine.
L’article 6, paragraphe 1, de la loi 18/2005 dispose qu’une autorisation commerciale municipale est nécessaire dans les cas
suivants:
«a)      pour l’ouverture d’établissements commerciaux moyens;
b)      pour l’agrandissement des établissements commerciaux dont la surface de vente correspond, avant ou après l’agrandissement,
à celle qui est prévue pour les établissements moyens;
c)      pour les changements d’activité des établissements commerciaux moyens;
d)      pour le transfert des établissements commerciaux dont la surface de vente correspond, avant ou après le transfert, à celle
qui est prévue pour les établissements moyens. Dans ce cas, la prise d’effet de l’autorisation est subordonnée à la fermeture
effective de l’établissement d’origine avant l’ouverture du nouveau.»
Selon le paragraphe 4 de cet article, l’absence de décision de l’administration à l’expiration du délai prévu pour la délivrance
de l’autorisation commerciale municipale équivaut à un refus d’autorisation.
Aux termes de l’article 7, paragraphe 1, de la loi 18/2005, une autorisation délivrée par la Généralité de Catalogne (ci-après
la «Généralité») est requise dans les cas suivants:
«a)      pour l’ouverture de grands établissements commerciaux;
b)      pour l’agrandissement des établissements commerciaux dont la surface de vente dépasse, avant ou après l’agrandissement, les
limites fixées à l’article 3, paragraphes 1 et 4;
c)      pour les changements d’activité des grands établissements commerciaux;
d)      pour le transfert des établissements commerciaux dont la surface de vente dépasse, avant ou après le transfert, les limites
fixées à l’article 3, paragraphes 1 et 4. Dans ce cas, la prise d’effet de l’autorisation est subordonnée à la fermeture effective
de l’établissement d’origine avant l’ouverture du nouveau;
e)      pour la cession de grands établissements, sauf lorsque les conditions prévues au paragraphe 3 du présent article sont remplies.»
Ledit article 7 précise à son paragraphe 8:
«Durant la procédure de délivrance de l’autorisation commerciale par la Généralité, le demandeur doit fournir un rapport rédigé
par la mairie de la municipalité sur le territoire de laquelle il souhaite ouvrir, agrandir ou transférer un grand établissement
ou en modifier l’activité. Le rapport doit être approuvé par le conseil municipal au complet et doit être motivé, compte tenu
des critères d’appréciation fixés à l’article 10; s’il est défavorable, ce rapport revêt un caractère contraignant. Si, trois
mois après le dépôt de la demande de rapport à la mairie, cette dernière n’a pas rédigé de rapport, celui-ci est réputé défavorable.»
Selon le paragraphe 10 du même article, l’absence de décision à l’expiration du délai de six mois prévu pour la délivrance
de l’autorisation commerciale par la Généralité équivaut à un refus d’autorisation.
En vertu de l’article 8 de la loi 18/2005:
«1.      Pour les communications d’ouverture d’établissements commerciaux en Catalogne et la procédure de délivrance de l’autorisation
commerciale pour les moyens et grands établissements commerciaux réglementés par la présente loi, un rapport sur le degré
d’implantation par rapport au marché en cause, élaboré par le département compétent en matière de commerce, est indispensable.
2.      Sont dispensées de l’obtention du rapport sur le degré d’implantation les petites et moyennes entreprises, conformément aux
critères énoncés dans la première disposition additionnelle.
3.      Aux fins de la présente loi, on entend par degré d’implantation l’importance en termes de part de marché d’une entreprise
ou d’un groupe d’entreprises sur son marché relevant.
4.      S’il est défavorable, le rapport sur le degré d’implantation revêt un caractère contraignant pour le refus de l’autorisation
demandée ainsi que dans les cas de communication d’ouverture d’établissements, visés au paragraphe 1.
5.      Pour mesurer le degré d’implantation, le département compétent en matière de commerce, en accord avec le département et les
organes de la Généralité compétents en matière de défense de la concurrence, doit définir les notions de marché relevant,
de part de marché et de zone d’influence, qui doivent être reprises dans les dispositions réglementaires d’exécution de la
présente loi. Pour la définition de ces notions, il y a lieu de tenir compte, notamment, des produits et des services en concurrence
sur un même marché, du chiffre d’affaires des secteurs et de la superficie des établissements existants.
6.      Il y a lieu de fixer par voie réglementaire les critères, la procédure à suivre et l’instance compétente pour émettre le rapport
sur le degré d’implantation. Pour l’établissement de ces critères, il y a lieu d’évaluer, notamment, les indicateurs contenus
dans le livre blanc mentionné à l’article 9. Le règlement doit également fixer les conditions dans lesquelles le département
compétent en matière de commerce rend publiques les décisions d’octroi ou de refus des autorisations ou les rapports présentés,
par l’intermédiaire du registre public.»
L’article 10 de la loi 18/2005 énumère les éléments que la Généralité ou les autorités municipales doivent examiner pour se
prononcer sur les demandes d’autorisation commerciale. Il s’agit de la conformité avec le PTSEC ainsi qu’avec le plan d’urbanisme,
des conditions qui assurent la sécurité du projet et l’intégration de l’établissement dans l’environnement urbain, de la mobilité
générée par le projet, en particulier son incidence sur le réseau routier et sur l’usage des transports publics et privés,
du nombre de places de stationnement disponibles, mesuré conformément aux ratios institués par un règlement dans chaque cas,
de la localisation du projet dans le tissu urbain consolidé et de sa conformité avec les dispositions du programme municipal
d’orientation des équipements commerciaux, s’il existe, du «droit des consommateurs à disposer d’une offre large et variée
en termes de qualité, de quantité, de prix et de caractéristiques des produits» ainsi que du degré d’implantation de l’entreprise
demanderesse sur le marché relevant.
L’article 11 de cette loi institue une commission consultative du type de celles visées à l’article 6, paragraphe 5, de la
loi 7/1996, la Comisión de Equipamientos Comerciales (commission des équipements commerciaux), afin de faire rapport, en particulier,
sur les problèmes liés à la décision à arrêter par la Généralité quant à une demande d’autorisation ainsi que les questions
de planification relatives à la désignation des zones dans lesquelles des établissements commerciaux peuvent être ouverts,
y compris l’élaboration de propositions de modification du PTSEC.
L’article 12 de cette même loi prévoit le paiement de taxes pour le traitement du dossier de demande d’autorisation et pour
le traitement du dossier de demande de rapport sur le degré d’implantation. Il autorise également les municipalités à faire
payer des taxes pour le traitement des demandes d’autorisation commerciale municipale et pour la délivrance à la Généralité
de rapports municipaux relatifs aux demandes d’autorisation relevant de la compétence de cette dernière.
C –
Le décret 378/2006
L’article 3 du décret 378/2006 définit les hypermarchés comme des magasins en libre service disposant d’une surface de vente
d’au moins 2 500 m
vendant une large gamme de produits d’usage quotidien et de produits d’usage non quotidien, dotés d’une importante zone de
stationnement.
L’article 14 de ce décret établit la procédure de demande d’autorisation commerciale auprès de la Généralité. Cet article
énumère un certain nombre de documents à fournir, parmi lesquels, visée à son paragraphe 1, sous b), une étude de marché analysant
la viabilité du projet au vu de l’offre existante et de la demande potentielle au sein de la zone d’influence, la part de
marché envisagée et l’incidence sur l’offre actuelle.
L’article 26, paragraphe 1, dudit décret régit la composition de la commission des équipements commerciaux instaurée par l’article
11 de la loi 18/2005, à savoir sept membres représentant les services de la Généralité, six membres représentant les municipalités,
sept membres représentant le secteur commercial, deux experts choisis par le département du commerce de la Généralité et un
secrétaire désigné par le président de ladite commission.
En vertu de l’article 27 de ce même décret, ladite commission est consultée sur les questions visées à l’article 11 de la
loi 18/2005 ainsi que sur la délimitation des tissus urbains consolidés des municipalités.
L’article 28, paragraphe 2, du décret 378/2006 dispose que, dans le cas des grandes entreprises de distribution, le rapport
sur le degré d’implantation visé à l’article 8 de la loi 18/2005 doit porter sur tous les établissements opérant sous leur
enseigne, qu’ils soient gérés directement ou indirectement par ces entreprises.
Aux termes de l’article 31, paragraphe 4, de ce décret, un degré maximal d’implantation est fixé annuellement pour chaque
secteur commercial à la fois pour l’ensemble de la Catalogne et pour les zones la composant. La Commission affirme, sans être
contredite sur ce point par le Royaume d’Espagne, que cette disposition n’a pas encore été appliquée, de telle sorte que le
degré maximal d’implantation du groupe auquel appartient un distributeur est celui qui a été fixé par la législation antérieure,
à savoir 25 % de la surface de vente en Catalogne ou 35 % de la surface de vente au sein de la zone d’influence de l’établissement
dont l’implantation est projetée.
Selon l’article 33, paragraphe 2, dudit décret, le rapport sur le degré d’implantation doit être négatif si ce degré maximal
d’implantation est dépassé. Le paragraphe 5 du même article prévoit une période maximale de six mois au terme de laquelle
ce rapport doit être émis. À défaut, il est considéré comme favorable. Le paragraphe 7 de cet article dispose que ledit rapport
est valable pour une durée de six mois.
D –
Le décret 379/2006
Le PTSEC figure en annexe du décret 379/2006. L’article 7 de l’annexe du décret 379/2006 dispose que les grands établissements
commerciaux ainsi que les établissements commerciaux moyens dans le secteur alimentaire et tous les établissements disposant
d’une surface de vente égale ou supérieure à 1 000 m
qui vendent principalement des appareils électroménagers et de l’électronique de consommation, des articles et des accessoires
de sport, des équipements personnels ou des articles de loisirs et des produits culturels doivent être soumis aux limitations
de surface de vente prévues, pour chaque district et chaque municipalité, dans le PTSEC.
L’article 10, paragraphe 2, de l’annexe de ce décret énonce notamment:
«Dans les circonscriptions où l’offre est estimée excessive pour l’année 2009, il n’est prévu de manière générale aucune croissance
sous la forme d’hypermarchés.
Dans les autres circonscriptions, il est prévu que la croissance prenne la forme d’hypermarchés, pour autant que cette forme
de commerces n’absorbe pas plus de 9 % des dépenses commercialisables estimées de la circonscription pour l’année 2009 en
produits d’usage quotidien et de 7 % de ces dépenses en produits d’usage non quotidien.»
L’annexe 1 de l’annexe du décret 379/2006 définit en particulier les surfaces maximales pour lesquelles des autorisations
commerciales pouvaient être accordées au cours de la période allant de l’année 2006 à l’année 2009 pour les supermarchés,
les hypermarchés, les établissements spécialisés ainsi que les centres commerciaux et les grands magasins dans chaque unité
territoriale.
II –
La procédure précontentieuse
À la suite de l’examen d’une plainte émanant d’entreprises du secteur de la grande distribution, la Commission a contesté
la compatibilité avec l’article 43 CE de la réglementation portant sur les conditions d’implantation de grands établissements
commerciaux sur le territoire de la Communauté autonome de Catalogne. Le 9 juillet 2004, elle a adressé une lettre de mise
en demeure à ce sujet au Royaume d’Espagne.
Dans sa réponse du 13 octobre 2004, cet État membre a considéré que les critiques de la Commission n’étaient pas justifiées.
Le 27 décembre 2005, la loi 18/2005 a été adoptée. Selon la Commission, non seulement cette loi n’éliminait pas toutes les
incompatibilités avec l’article 43 CE, mais, en outre, elle introduisait de nouvelles restrictions à la liberté d’établissement
dans le domaine d’activité concerné. Le 4 juillet 2006, elle a envoyé au Royaume d’Espagne une lettre de mise en demeure complémentaire.
Dans sa réponse du 6 octobre 2006, ledit État membre contestait le caractère restrictif, injustifié et non proportionné de
la réglementation concernée.
N’étant pas satisfaite de cette réponse, la Commission a adressé, le 23 octobre 2007, un avis motivé au Royaume d’Espagne
par lequel elle lui demandait d’adapter ladite réglementation afin de mettre fin à la violation alléguée dans un délai de
deux mois à compter de la réception de cet avis. Dans sa réponse du 3 janvier 2008, le Royaume d’Espagne a indiqué qu’il avait
l’intention de modifier la réglementation en cause, mais que ces modifications seraient faites dans le cadre de la transposition
de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 décembre 2006, relative aux services dans le marché
intérieur (JO L 376, p. 36). Aucune mesure n’ayant été adoptée à l’expiration de ce délai, la Commission a introduit le présent
recours.
Par ordonnance du président de la Cour du 21 janvier 2009, le Royaume de Danemark a été admis à intervenir dans la présente
affaire au soutien des conclusions du Royaume d’Espagne.
III –
Sur le recours
A –
Sur la recevabilité
À titre liminaire, il convient de rappeler que la Cour peut examiner d’office si les conditions prévues à l’article 226 CE
pour l’introduction d’un recours en manquement sont remplies (voir arrêt du 3 juin 2010, Commission/Espagne, C‑487/08, non
encore publié au Recueil, point 70 et jurisprudence citée).
Il convient également de rappeler qu’il résulte de l’article 38, paragraphe 1, sous c), du règlement de procédure de la Cour
et de la jurisprudence y relative que toute requête introductive d’instance doit indiquer l’objet du litige et l’exposé sommaire
des moyens, et que cette indication doit être suffisamment claire et précise pour permettre à la partie défenderesse de préparer
sa défense et à la Cour d’exercer son contrôle. Il en découle que les éléments essentiels de fait et de droit sur lesquels
un recours est fondé doivent ressortir d’une façon cohérente et compréhensible du texte de la requête elle-même et que les
conclusions de cette dernière doivent être formulées de manière non équivoque, afin d’éviter que la Cour ne statue ultra petita
ou bien n’omette de statuer sur un grief (voir arrêt du 15 juin 2010, Commission/Espagne, C‑211/08, non encore publié au Recueil,
point 32 et jurisprudence citée).
Or, il convient de constater que, dans sa requête, la Commission demande à la Cour de déclarer que le Royaume d’Espagne a
manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 43 CE en imposant des restrictions à l’établissement de surfaces
commerciales résultant de quatre lois et décrets dont les textes, tels qu’ils ont été soumis à la Cour, comportent plus de
200 pages et que ladite requête n’est pas exempte d’imprécisions.
Au point 46 de son mémoire en réplique, la Commission a cependant fourni une liste de restrictions spécifiques qui, combinée
avec des références à la requête, facilite l’identification des restrictions concrètes considérées par cette institution comme
découlant de la partie de la réglementation contestée qui a été adoptée par la Communauté autonome de Catalogne, à savoir
la loi 18/2005 et les décrets 378/2006 et 379/2006.
Cette liste vise:
1)      l’interdiction d’implanter des grands établissements commerciaux en dehors des tissus urbains consolidés d’un nombre limité
de municipalités (article 4, paragraphe 1, de la loi 18/2005);
2)      les limitations des surfaces de vente pour chaque circonscription et municipalité (article 7 de l’annexe du décret 379/2006
en liaison avec l’annexe 1 de celui-ci); plus précisément, la Commission soutient que:
a)      la limitation est particulièrement sévère en ce qui concerne les hypermarchés − l’implantation de nouveaux hypermarchés étant
interdite dans 37 des 41 circonscriptions (annexe 1.2 de l’annexe du décret 379/2006);
b)      dans les quatre circonscriptions restantes, seule est autorisée l’implantation d’hypermarchés qui n’absorbent pas plus de
9 % des dépenses en produits d’usage quotidien ou de 7 % des dépenses en produits d’usage non quotidien (article 10, paragraphe
2, de l’annexe du décret 379/2006), et
c)      dans ces quatre circonscriptions, la superficie maximale est d’à peine 23 667 m
répartis entre six municipalités (annexe 1.2 de l’annexe du décret 379/2006);
3)      l’exigence d’établissement d’un rapport sur le degré d’implantation, qui est contraignant s’il est négatif et qui doit être
négatif si le degré d’implantation dépasse une certaine valeur (article 8 de la loi 18/2005 et articles 31, paragraphe 4,
et 33, paragraphe 2, du décret 378/2006);
4)      l’absence de définition claire des critères appliqués (article 10 de la loi 18/2005);
5)      certains aspects de la procédure d’examen des demandes d’autorisation, à savoir:
a)      le régime dit «du silence négatif» (articles 6 et 7 de la loi 18/2005);
b)      l’obligation d’obtenir l’avis d’une commission consultative comprenant des concurrents des demandeurs d’autorisation (article
11 de la loi 18/2005 et article 26 du décret 378/2006);
c)      la perception de taxes sans rapport avec le coût de ladite procédure (article 12 de la loi 18/2005), et
d)      la durée excessive de celle-ci (article 33 du décret 378/2006 concernant les délais pour la délivrance et la validité du rapport
sur le degré d’implantation).
Lors de l’audience de plaidoirie, la Commission a confirmé que les dispositions mentionnées dans ladite liste constituent
tous les aspects de la réglementation adoptée par la Communauté autonome de Catalogne qui sont contestés.
En dehors de ces dispositions, il ressort également de la requête que la Commission conteste la compatibilité avec le droit
de l’Union de l’article 6 de la loi 7/1996.
Cet article établit, à ses paragraphes 1 à 4, l’exigence d’une autorisation pour l’ouverture de grands établissements commerciaux
ainsi que les critères applicables en ce qui concerne la délivrance de cette autorisation. Plus particulièrement, le paragraphe
2 dudit article établit les critères essentiels à cet égard et impose la consultation du tribunal de défense de la concurrence.
En outre, le paragraphe 5 du même article prévoit que les communautés autonomes peuvent créer des commissions ayant pour mission
d’établir un rapport sur l’implantation de grands établissements commerciaux.
Le Royaume d’Espagne soutient qu’il découle de la disposition finale de ladite loi que son article 6, paragraphes 3 à 5, n’est
applicable qu’à défaut de réglementation spécifique adoptée par les communautés autonomes. Or, la Communauté autonome de Catalogne
aurait adopté une telle réglementation spécifique. Par conséquent, au moment de l’introduction de la présente requête, lesdites
dispositions ne seraient pas applicables dans cette communauté et ne devraient donc pas faire l’objet du recours.
La Commission fait valoir que son recours doit être dirigé contre lesdits paragraphes 3 à 5 étant donné qu’ils définissent
les critères essentiels pour l’octroi des autorisations visées au paragraphe 2 du même article, qui fait partie de la réglementation
de base contraignante sur tout le territoire espagnol. Les paragraphes 3 à 5 de cet article s’appliqueraient de manière supplétive
dans la Communauté autonome de Catalogne afin de donner effet audit paragraphe 2. Et à supposer même que lesdits paragraphes
3 à 5 ne soient pas actuellement applicables dans cette communauté, la Commission considère que ces dispositions violeraient
néanmoins le droit de l’Union dans la mesure où elles peuvent devenir applicables en cas d’abrogation ou de modification de
la réglementation actuellement en vigueur.
À cet égard, ainsi qu’il a été rappelé au point 36 du présent arrêt, il incombe à la Commission de préciser dans le texte
de la requête les éléments essentiels de fait et de droit sur lesquels le recours est fondé.
Or, force est de constater que, en tant qu’il concerne l’article 6, paragraphes 3 à 5, de la loi 7/1996, le présent recours
ne présente pas la précision requise. En effet, il ne ressort pas avec suffisamment de précision de la requête, ni même de
la réplique, en quoi ces dispositions seraient constitutives du manquement allégué par la Commission.
Par conséquent, le recours est irrecevable en ce qu’il porte sur l’article 6, paragraphes 3 à 5, de la loi 7/1996.
En revanche, en ce qui concerne l’article 6, paragraphes 1 et 2, de la loi 7/1996 ainsi que les dispositions litigieuses qui
ont été adoptées par la Communauté autonome de Catalogne, visées au point 39 du présent arrêt, malgré les imprécisions de
la requête, la Cour estime qu’elle dispose d’éléments suffisants pour appréhender la portée de la violation du droit de l’Union
reprochée au Royaume d’Espagne et de vérifier ainsi l’existence du manquement allégué par la Commission.
Par ailleurs, il apparaît manifestement à l’examen du mémoire en défense du Royaume d’Espagne que celui-ci a effectivement
compris que la Commission lui reproche de restreindre la liberté d’établissement par la réglementation contestée et que cette
institution critique celle-ci parce qu’elle affecterait les grands établissements commerciaux et non les établissements commerciaux
moyens, ce qui désavantagerait en fait les opérateurs économiques des autres États membres, et parce qu’elle ne serait pas
justifiée. Dans ces conditions, le Royaume d’Espagne a été en mesure de faire valoir utilement ses moyens de défense.
En conséquence, le présent recours est recevable en tant qu’il porte sur l’article 6, paragraphes 1 et 2, de la loi 7/1996
ainsi que sur les dispositions visées au point 39 du présent arrêt de la loi 18/2005 et des décrets 378/2006 et 379/2006,
ces trois derniers textes émanant de la Communauté autonome de Catalogne (ci-après la «réglementation litigieuse»).
B –
Sur le fond
Le recours de la Commission comporte, en substance, trois griefs ayant trait à l’incompatibilité avec l’article 43 CE, respectivement,
quant au premier, des limitations quant à l’emplacement et à la taille des grands établissements commerciaux, quant au deuxième,
des conditions d’obtention de l’autorisation commerciale spécifique qui est requise pour l’implantation de tels établissements
et, quant au troisième, de certains aspects de la procédure de délivrance de cette autorisation.
Le premier grief, relatif aux limitations quant à l’emplacement et à la taille des grands établissements commerciaux, vise
l’interdiction d’implanter de tels établissements en dehors des tissus urbains consolidés d’un nombre limité de municipalités
résultant de l’article 4, paragraphe 1, de la loi 18/2005 ainsi que des limitations des surfaces de vente pour chaque circonscription
et municipalité qui découle de l’article 7 de l’annexe du décret 379/2006 en liaison avec l’annexe 1 de celui-ci. S’agissant
des limitations des surfaces de vente pour chaque circonscription et municipalité, la Commission soutient que la limitation
est particulièrement sévère dans le cas des hypermarchés. En effet, il résulterait du PTSEC que l’implantation de nouveaux
hypermarchés serait interdite dans 37 des 41 circonscriptions. Dans les quatre circonscriptions restantes, l’implantation
d’hypermarchés ne serait autorisée que pour autant que cette forme de commerce n’absorbe pas plus de 9 % des dépenses en produits
d’usage quotidien ou de 7 % des dépenses en produits d’usage non quotidien, par application de l’article 10, paragraphe 2,
de l’annexe du décret 379/2006. Enfin, il résulterait du PTSEC que, dans ces quatre dernières circonscriptions, la superficie
maximale pour les hypermarchés serait d’à peine 23 667 m
répartis entre six municipalités.
Le deuxième grief, relatif aux conditions d’obtention d’une autorisation commerciale spécifique, comporte six branches. La
première porte sur la nécessité d’obtenir une autorisation commerciale spécifique préalablement à l’ouverture de grands établissements
commerciaux, imposée par l’article 6, paragraphe 1, de la loi 7/1996, la deuxième porte sur la prise en compte, pour l’obtention
d’une telle autorisation, de l’existence d’un équipement commercial dans la zone concernée ainsi que des effets d’une nouvelle
implantation sur la structure commerciale de cette zone, en application de l’article 6, paragraphe 2, premier alinéa, de la
loi 7/1996, la troisième porte sur l’exigence, pour l’obtention de cette autorisation, d’un rapport sur le degré d’implantation
qui est contraignant s’il est négatif et qui doit être négatif si le degré d’implantation dépasse une certaine valeur, ainsi
qu’il résulte de l’article 8 de la loi 18/2005 et des articles 31, paragraphe 4, et 33, paragraphe 2, du décret 378/2006,
la quatrième porte sur l’exigence de consultation du tribunal de défense de la concurrence imposée par l’article 6, paragraphe
2, deuxième alinéa, de la loi 7/1996, la cinquième porte sur l’obligation d’obtenir l’avis de la commission des équipements
commerciaux dont sont membres des concurrents potentiels du demandeur d’autorisation, conformément aux articles 11 de la loi
18/2005 et 26 du décret 378/2006, et la sixième porte sur l’absence de définition claire des critères applicables en vertu
de l’article 10 de la loi 18/2005.
Enfin, le troisième grief, relatif à certains aspects de la procédure de délivrance d’autorisation commerciale, est subdivisé
en trois branches, la première portant sur le régime du silence négatif prévu aux articles 6 et 7 de la loi 18/2005, la deuxième
portant sur la perception de taxes considérées comme sans rapport avec le coût de cette procédure en vertu de l’article 12
de la même loi et la troisième portant sur la durée excessive de ladite procédure qui résulterait de l’article 33, paragraphes
5 et 7, du décret 378/2006, concernant les délais de délivrance et de validité du rapport sur le degré d’implantation.
1.     Argumentation des parties
La Commission fait valoir que la réglementation litigieuse constitue une restriction à la liberté d’établissement garantie
par l’article 43 CE, dans la mesure où elle affecte les possibilités d’implantation des grands établissements commerciaux
sur le territoire de la Communauté autonome de Catalogne. Ladite réglementation produirait un effet discriminatoire indirect
en favorisant l’implantation des établissements commerciaux moyens plutôt que celle des grands établissements commerciaux.
En effet, les opérateurs économiques souhaitant établir des établissements commerciaux moyens seraient en majorité de nationalité
espagnole tandis que ceux souhaitant établir des grands établissements commerciaux seraient le plus souvent originaires d’autres
États membres. Par ailleurs, la réglementation litigieuse ne serait pas susceptible d’être justifiée par l’une des raisons
visées à l’article 46, paragraphe 1, CE. La Commission soutient à titre subsidiaire que les justifications invoquées par le
Royaume d’Espagne ne sauraient en tout état de cause être admises.
Le Royaume d’Espagne conteste le manquement allégué. Cet État membre reconnaît que la réglementation litigieuse comporte certaines
restrictions à la liberté d’établissement, mais soutient que celles-ci n’entraînent pas de discrimination, même indirecte,
fondée sur la nationalité. Ladite réglementation serait justifiée par des raisons d’intérêt général, en particulier la protection
des consommateurs, la protection de l’environnement et le bon aménagement du territoire. Elle serait à la fois propre à garantir
la réalisation des objectifs poursuivis et n’irait pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre ceux-ci.
Le Royaume de Danemark soutient qu’une réglementation telle que celle en cause, si elle n’est pas discriminatoire, ne devrait
pas être considérée comme constituant une restriction à la liberté d’établissement interdite par le droit de l’Union, étant
donné qu’elle n’affecte pas directement l’accès des opérateurs étrangers au marché. Le Royaume d’Espagne se rallie à cette
thèse.
2.     Appréciation de la Cour
a)     Sur l’existence des restrictions à la liberté d’établissement
Il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, dans le cadre d’une procédure en manquement au titre de l’article
226 CE, il incombe à la Commission d’établir l’existence du manquement allégué. C’est elle qui doit apporter à la Cour les
éléments de fait nécessaires à la vérification, par celle-ci, de l’existence de ce manquement, sans pouvoir se fonder sur
une présomption quelconque (voir en ce sens, notamment, arrêts du 5 octobre 1989, Commission/Pays-Bas, 290/87, Rec. p. 3083,
points 11 et 12, ainsi que du 4 mars 2010, Commission/France, C‑241/08, non encore publié au Recueil, point 22).
La validité de l’allégation de la Commission selon laquelle la réglementation litigieuse produirait des effets indirectement
discriminatoires pour les opérateurs originaires des États membres autres que le Royaume d’Espagne présuppose que la Commission
ait démontré qu’il y a une différence de traitement entre les grands établissements commerciaux et les autres établissements
commerciaux, et que cette différence constitue un désavantage pour les grands établissements commerciaux. De plus, la Commission
doit démontrer que ladite différence de traitement avantage les opérateurs espagnols du fait que ces opérateurs privilégient
les petits et moyens établissements tandis que les opérateurs d’autres États membres préfèrent les grands établissements commerciaux.
Afin d’établir ces éléments, la Commission a produit une série de données chiffrées. Or, comme l’a constaté M
me
l’avocat général au point 58 de ses conclusions, ces données, bien qu’elles présentent une certaine cohérence avec l’affirmation
selon laquelle les opérateurs espagnols ont une préférence pour les moyens établissements commerciaux et les opérateurs originaires
d’autres États membres pour les grands établissements commerciaux, ne sont pas complètes. En effet, les informations fournies
à la Cour ne permettent d’établir avec certitude ni le nombre d’établissements concernés ni la répartition selon le contrôle
espagnol ou non espagnol d’une partie significative des établissements relevant de la catégorie des grands établissements
conformément à l’article 3, paragraphe 1, de la loi 18/2005. La Cour n’a pas non plus été informée de la répartition selon
l’actionnariat des opérateurs économiques concernés pour les différentes catégories d’établissements.
À l’audience de plaidoirie, la Commission a exposé que la relation de causalité qui, selon elle, sous-tend la corrélation
statistique résiderait dans le fait que les opérateurs étrangers préféreraient ouvrir de plus grands établissements en vue
de réaliser les économies d’échelle nécessaires pour optimiser leurs chances de pénétration sur un nouveau territoire. Cependant,
comme l’a révélé M
me
l’avocat général au point 59 de ses conclusions, cette explication concerne l’entrée dans un nouveau marché éloigné du marché
d’origine plutôt que la nationalité de l’opérateur.
Il s’impose dès lors de constater que la Commission n’a pas produit d’éléments concluants, susceptibles d’établir que les
données chiffrées qu’elle a présentées à l’appui de sa thèse confirment effectivement la réalité de celle-ci. La Commission
n’a pas non plus apporté d’autres éléments démontrant que la réglementation litigieuse produit des effets indirectement discriminatoires
pour les opérateurs originaires d’autres États membres par rapport aux opérateurs espagnols.
Cependant, selon une jurisprudence constante, l’article 43 CE s’oppose à toute mesure nationale qui, même applicable sans
discrimination tenant à la nationalité, est susceptible de gêner ou de rendre moins attrayant l’exercice, par les citoyens
de l’Union, de la liberté d’établissement garantie par le traité (voir, notamment, arrêts du 14 octobre 2004, Commission/Pays-Bas,
C-299/02, Rec. p. I-9761, point 15, et du 21 avril 2005, Commission/Grèce, C-140/03, Rec. p. I-3177, point 27).
Dans ce contexte, il importe de rappeler que la notion de «restriction» au sens de l’article 43 CE couvre les mesures prises
par un État membre qui, quoique indistinctement applicables, affectent l’accès au marché pour les entreprises d’autres États
membres et qui entravent ainsi le commerce intracommunautaire (voir, en ce sens, arrêts du 5 octobre 2004, CaixaBank France,
C-442/02, Rec. p. I-8961, point 11, et du 28 avril 2009, Commission/Italie, C-518/06, Rec. p. I‑3491, point 64, ainsi que,
par analogie, arrêt du 10 février 2009, Commission/Italie, C‑110/05, Rec. p. I-519, point 37).
Relève de cette catégorie, en particulier, une réglementation nationale qui subordonne l’établissement d’une entreprise d’un
autre État membre à la délivrance d’une autorisation préalable, car celle-ci est susceptible de gêner l’exercice, par une
telle entreprise, de la liberté d’établissement en l’empêchant d’exercer librement ses activités par l’intermédiaire d’un
établissement stable (voir arrêt du 1
er
juin 2010, Blanco Pérez et Chao Gómez, C-570/07 et C-571/07, non encore publié au Recueil, point 54).
En l’espèce, il convient de constater que la réglementation litigieuse, prise dans son ensemble, instaure un régime d’autorisation
préalable s’appliquant à toute ouverture d’un grand établissement commercial sur le territoire de la Communauté autonome de
Catalogne.
Or, premièrement, cette réglementation limite les zones d’implantation disponibles pour de nouveaux établissements et impose
des limites aux surfaces de vente pouvant être autorisées pour ceux-ci.
Deuxièmement, ladite réglementation accorde une autorisation aux nouveaux établissements uniquement dans la mesure où il n’y
aura pas d’incidence sur le petit commerce préexistant.
Troisièmement, elle établit plusieurs règles procédurales relatives à la délivrance de ladite autorisation susceptibles d’avoir
une incidence négative réelle sur le nombre de demandes d’autorisation introduites et/ou sur le nombre d’autorisations accordées.
Par conséquent, la réglementation litigieuse, prise dans son ensemble, a pour effet de gêner et de rendre moins attrayant
l’exercice, par des opérateurs économiques d’autres États membres, de leurs activités sur le territoire de la Communauté autonome
de Catalogne par l’intermédiaire d’un établissement stable et d’affecter ainsi leur établissement sur le marché espagnol.
Le Royaume d’Espagne admet d’ailleurs que cette réglementation comporte certaines restrictions à la liberté d’établissement.
Dès lors, il convient de constater que la réglementation litigieuse, prise dans son ensemble, constitue une restriction à
la liberté d’établissement au sens de l’article 43 CE.
b)     Sur les justifications des restrictions à la liberté d’établissement
Selon une jurisprudence constante, les restrictions à la liberté d’établissement qui sont applicables sans discrimination
tenant à la nationalité peuvent être justifiées par des raisons impérieuses d’intérêt général, à condition qu’elles soient
propres à garantir la réalisation de l’objectif poursuivi et n’aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre
cet objectif (arrêts du 10 mars 2009, Hartlauer, C‑169/07, Rec. p. I‑1721, point 44; du 19 mai 2009, Apothekerkammer des Saarlandes
e.a., C-171/07 et C-172/07, Rec. p. I-4171, point 25, ainsi que Blanco Pérez et Chao Gómez, précité, point 61).
Parmi de telles raisons impérieuses reconnues par la Cour figurent entre autres la protection de l’environnement (voir, notamment,
arrêt du 11 mars 2010, Attanasio Group, C-384/08, non encore publié au Recueil, point 50 et jurisprudence citée), l’aménagement
du territoire (voir, par analogie, arrêt du 1
er
octobre 2009, Woningstichting Sint Servatius, C‑567/07, Rec. p. I-9021, point 29 et jurisprudence citée) ainsi que la protection
des consommateurs (voir, notamment, arrêt du 13 septembre 2007, Commission/Italie, C-260/04, Rec. p. I-7083, point 27 et jurisprudence
citée). En revanche, des objectifs de nature purement économique ne peuvent pas constituer une raison impérieuse d’intérêt
général (voir en ce sens, notamment, arrêt du 15 avril 2010, CIBA, C‑96/08, non encore publié au Recueil, point 48 et jurisprudence
citée).
À cet égard, il convient de rappeler que, s’il incombe à l’État membre invoquant une raison impérieuse d’intérêt général pour
justifier une restriction à une liberté de circulation de démontrer que sa réglementation est appropriée et nécessaire pour
atteindre l’objectif légitime poursuivi, cette charge de la preuve ne saurait aller jusqu’à exiger que cet État membre démontre,
de manière positive, qu’aucune autre mesure imaginable ne permet de réaliser ledit objectif dans les mêmes conditions (voir,
en ce sens, arrêt du 10 février 2009, Commission/Italie, précité, point 66).
Il convient par conséquent d’examiner si la réglementation litigieuse, non pas prise dans son ensemble, mais en ce qui concerne
chacune des restrictions spécifiques alléguées par la Commission, est justifiée par des raisons impérieuses d’intérêt général,
telles que celles invoquées par le Royaume d’Espagne et visées au point 56 du présent arrêt.
i)     Sur le premier grief, relatif aux limitations quant à l’emplacement et à la taille des grands établissements commerciaux
Dans le cadre de son premier grief, la Commission vise les limitations quant à l’emplacement et à la taille des grands établissements
commerciaux résultant de l’interdiction d’implanter de tels établissements en dehors des tissus urbains consolidés d’un nombre
limité de municipalités, en application de l’article 4, paragraphe 1, de la loi 18/2005, ainsi que de la limitation des surfaces
de vente pour chaque circonscription et municipalité conformément aux articles 7 et 10, paragraphe 2, de l’annexe du décret
379/2006 ainsi qu’à l’annexe 1.2 de celui-ci.
Le Royaume d’Espagne allègue que les dispositions ainsi visées sont propres à assurer la réalisation des objectifs d’aménagement
du territoire et de protection de l’environnement qu’elles poursuivent. En effet, en limitant l’implantation des grands établissements
commerciaux aux lieux de concentration de population, où la demande est la plus forte, et en limitant la taille des établissements
dans les zones moins peuplées, la réglementation litigieuse viserait à éviter des trajets en voiture polluants, à combattre
le déclin urbain, à préserver un modèle urbain respectueux de l’environnement, à éviter la construction de nouvelles routes
et à assurer un accès à ces établissements par les transports publics.
La Commission considère, au contraire, que les limitations en cause ne sont pas propres à garantir la réalisation des objectifs
poursuivis.
À cet égard, il convient de constater que, contrairement à ce que soutient la Commission, des restrictions portant sur la
localisation et la taille des grands établissements commerciaux apparaissent comme étant des moyens propres à atteindre les
objectifs d’aménagement du territoire et de protection de l’environnement invoqués par le Royaume d’Espagne.
Cependant, il ressort de l’article 10, paragraphe 2, de l’annexe du décret 379/2006 qu’aucune augmentation de l’offre commerciale
sous la forme d’hypermarchés n’était prévue dans les circonscriptions où cette offre était estimée excessive pour l’année
2009. Ensuite, il découle de l’annexe 1.2 de l’annexe dudit décret que ladite offre a été estimée excessive pour cette année
dans 37 des 41 circonscriptions de la Communauté autonome de Catalogne. Dans les quatre circonscriptions restantes, conformément
audit article 10, paragraphe 2, une augmentation de l’offre commerciale ne pouvait intervenir sous la forme d’hypermarchés
que pour autant que cette forme de commerces n’absorbe pas plus de 9 % des dépenses commercialisables estimées de la circonscription
pour l’année 2009 en produits d’usage quotidien et plus de 7 % de ces dépenses en produits d’usage non quotidien. Enfin, il
ressort de ladite annexe 1.2 que, dans ces quatre circonscriptions, la superficie maximale pour les hypermarchés était limitée
à 23 667 m
répartis entre six municipalités.
Force est de constater que ces limitations spécifiques imposées par la réglementation litigieuse, prises dans leur ensemble,
affectent d’une manière significative les possibilités d’ouvrir de grands établissements commerciaux sur le territoire de
la Communauté autonome de Catalogne.
Dans de telles circonstances, les raisons susceptibles d’être invoquées par un État membre afin de justifier une dérogation
au principe de la liberté d’établissement doivent être accompagnées d’une analyse de l’opportunité et de la proportionnalité
de la mesure restrictive adoptée par cet État membre ainsi que des éléments précis permettant d’étayer son argumentation (voir
arrêt du 22 décembre 2008, Commission/Autriche, C-161/07, Rec. p. I-10671, point 36 et jurisprudence citée).
Or, il convient de constater que le Royaume d’Espagne n’a pas avancé d’éléments suffisants tendant à expliquer les raisons
pour lesquelles les restrictions en cause seraient nécessaires pour atteindre les objectifs poursuivis.
Eu égard à cette absence d’explication et à l’incidence significative des limitations concernées sur les possibilités d’ouvrir
de grands établissements commerciaux sur le territoire de la Communauté autonome de Catalogne, il y a lieu de considérer que
les restrictions à la liberté d’établissement imposées à cet égard ne sont pas justifiées.
Il en résulte que le premier grief doit être accueilli.
ii)  Sur le deuxième grief, relatif à l’exigence et aux conditions d’obtention d’une autorisation commerciale spécifique pour l’ouverture
de grands établissements commerciaux
–       Sur les trois premières branches
Par les trois premières branches du deuxième grief, la Commission conteste la légalité, respectivement, de l’article 6, paragraphe
1, de la loi 7/1996, imposant l’obtention d’une autorisation commerciale spécifique préalablement à l’ouverture de grands
établissements commerciaux, du paragraphe 2, premier alinéa, dudit article 6, imposant de prendre en compte, pour la délivrance
d’une telle autorisation, l’existence d’un équipement commercial dans la zone concernée ainsi que des effets d’une nouvelle
implantation sur la structure commerciale de cette zone, et de l’article 8 de la loi 18/2005 ainsi que des articles 31, paragraphe
4, et 33, paragraphe 2, du décret 378/2006, imposant d’établir un rapport sur le degré d’implantation qui est contraignant
s’il est négatif et qui doit être négatif si le degré d’implantation dépasse une certaine valeur.
Le Royaume d’Espagne soutient que les dispositions ainsi contestées poursuivent, de manière générale, des objectifs de protection
de l’environnement, d’aménagement du territoire et de protection des consommateurs, en visant, quant à ce dernier objectif,
à assurer une concurrence plus efficace en termes de prix, de qualité et de choix.
La Commission considère au contraire que lesdites dispositions poursuivent des objectifs purement économiques en ce qu’elles
tendent à protéger les petits commerces locaux.
En ce qui concerne tout d’abord la première branche, relative à l’exigence d’obtenir une autorisation préalable à l’ouverture
d’un grand établissement commercial, découlant de l’article 6, paragraphe 1, de la loi 7/1996, il convient de constater que
la Commission n’a pas exposé, ni dans sa requête, ni dans sa réplique, ni à l’audience de plaidoirie, en quoi ladite exigence,
en soi, poursuivrait des objectifs purement économiques.
Le Royaume d’Espagne, pour sa part, a souligné que, en ce qui concerne l’implantation des grands établissements commerciaux,
la réalisation des objectifs d’aménagement du territoire et de protection de l’environnement, tels qu’ils sont exposés au
point 78 du présent arrêt, dépend d’une procédure d’autorisation préalable. Selon cet État membre, les dommages qui surviendraient
en cas de non-réalisation de ces objectifs ne pourraient être réparés ex post, à savoir une fois l’implantation réalisée.
À cet égard, comme l’a constaté M
me
l’avocat général au point 91 de ses conclusions, l’instauration de mesures préventives, et par conséquent préalables, doit,
dans le présent contexte, être considérée comme propre à assurer la réalisation de l’objectif de protection de l’environnement.
En effet, l’adoption de mesures a posteriori, s’il s’avère que l’implantation d’un établissement commercial déjà construit
a un impact négatif sur la protection de l’environnement, apparaît comme une alternative moins efficace et plus coûteuse par
rapport au système d’autorisation préalable. Le même raisonnement vaut en ce qui concerne l’objectif d’aménagement du territoire.
La Commission n’a pas non plus indiqué de quelle manière l’exigence d’obtenir une autorisation préalablement à l’ouverture
d’un grand établissement commercial, en soi, irait au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre lesdits objectifs.
La première branche du deuxième grief doit par conséquent être rejetée.
En revanche, il y a lieu de constater que l’obligation, découlant de l’article 6, paragraphe 2, premier alinéa, de la loi
7/1996, de prendre en compte, pour la délivrance d’une telle autorisation, l’existence d’un équipement commercial dans la
zone concernée ainsi que les effets d’une nouvelle implantation sur la structure commerciale de cette zone, visée par la deuxième
branche du présent grief, concerne l’incidence sur le commerce préexistant et la structure du marché, et non pas la protection
des consommateurs.
Il en va de même de l’obligation, dans le cadre de la procédure de délivrance de cette autorisation, d’établir un rapport
sur le degré d’implantation, qui est contraignant s’il est négatif et qui doit être négatif si le degré d’implantation dépasse
une certaine valeur, obligation résultant de l’article 8 de la loi 18/2005 et des articles 31, paragraphe 4, et 33, paragraphe
2, du décret 378/2006, qui est visée par la troisième branche du présent grief.
À cet égard, il convient de constater que ces dispositions requièrent l’application de plafonds en ce qui concerne le degré
d’implantation et l’incidence sur le commerce de détail préexistant au-delà desquels il est impossible d’ouvrir de grands
établissements commerciaux et/ou des établissements commerciaux moyens.
Or, de telles considérations, étant de nature purement économique, ne peuvent, conformément à la jurisprudence rappelée au
point 74 du présent arrêt, constituer une raison impérieuse d’intérêt général.
Par conséquent, il y a lieu d’accueillir les deuxième et troisième branches du deuxième grief.
–       Sur la quatrième branche
Dans le cadre de cette branche, la Commission conteste la compatibilité avec l’article 43 CE de l’article 6, paragraphe 2,
second alinéa, de la loi 7/1996, qui impose la consultation du tribunal de défense de la concurrence.
De manière générale, le Royaume d’Espagne fait valoir que les dispositions relatives à l’obtention d’une autorisation commerciale
spécifique, dont celle prévoyant l’obligation de consulter le tribunal de défense de la concurrence, sont motivées par des
objectifs d’aménagement du territoire, de protection de l’environnement ainsi que de protection des consommateurs, qu’elles
sont propres à assurer la réalisation de ces objectifs et ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour les atteindre.
La Commission n’a pas indiqué les raisons pour lesquelles elle estime que les justifications ainsi invoquées par le Royaume
d’Espagne ne peuvent être admises.
En l’absence de précisions concrètes quant à la présente branche, et étant donné que, ainsi que l’a constaté M
me
l’avocat général au point 96 de ses conclusions, une obligation de consulter un organe chargé d’examiner des questions de
concurrence, émettant un rapport non contraignant, apparaît propre à garantir la réalisation des objectifs invoqués par le
Royaume d’Espagne sans aller au-delà de ce qui est nécessaire pour les atteindre, il convient de rejeter la quatrième branche
du deuxième grief.
–       Sur la cinquième branche
La cinquième branche du deuxième grief porte sur l’exigence de consultation de la commission des équipements commerciaux découlant
de l’article 11 de la loi 18/2005 et de l’article 26 du décret 378/2006.
À cet égard, la Commission ne semble pas critiquer l’existence de ladite commission ou l’obligation de la consulter en tant
que telle, mais le fait qu’elle est composée de concurrents potentiels de l’opérateur économique souhaitant implanter un nouveau
grand établissement en Catalogne.
De même que pour les autres branches du présent grief, le Royaume d’Espagne fait valoir que ces dispositions sont motivées
par des objectifs d’aménagement du territoire, de protection de l’environnement et de protection des consommateurs, qu’elles
sont propres à garantir la réalisation de ces objectifs et ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour les atteindre.
L’article 11 de la loi 18/2005 prévoit que la commission des équipements commerciaux établit un rapport non seulement sur
les questions liées à la délivrance d’autorisations commerciales par la Généralité, mais également sur des questions de planification
liées à la désignation des zones dans lesquelles des établissements commerciaux peuvent être ouverts, y compris la présentation
de propositions de modification du PTSEC et de délimitation du «tissu urbain consolidé des municipalités».
L’instauration d’une telle commission, avec mission d’établir un rapport avant qu’une décision de délivrer ou de refuser une
autorisation soit arrêtée, prenant notamment en compte l’aménagement du territoire et la protection de l’environnement, est
propre à garantir la réalisation des objectifs poursuivis à cet égard par cette disposition.
Par ailleurs, ainsi que l’a constaté M
me
l’avocat général au point 102 de ses conclusions, l’existence de cette commission ainsi que ses tâches ne vont pas au-delà
de ce qui est nécessaire pour atteindre lesdits objectifs d’aménagement du territoire et de protection de l’environnement.
En revanche, l’article 26, paragraphe 1, du décret 378/2006, selon lequel ladite commission est composée de sept membres représentant
les services de la Généralité, de six membres représentant les municipalités, de sept membres représentant le secteur commercial
ainsi que de deux experts désignés par le département du commerce de la Généralité et d’un secrétaire, n’apparaît pas apte
à assurer la réalisation des objectifs poursuivis.
En effet, il convient de constater que le seul intérêt sectoriel représenté dans cette commission est celui du commerce local
préexistant. Or, un organisme composé de cette sorte, au sein duquel les intérêts liés tant à la protection de l’environnement
qu’à celle des consommateurs ne sont pas représentés, tandis que le sont les concurrents potentiels du demandeur d’autorisation,
ne peut constituer un instrument apte à réaliser des objectifs d’aménagement du territoire, de protection de l’environnement
et de protection des consommateurs.
Ainsi, l’existence de la commission des équipements commerciaux instaurée par l’article 11 de la loi 18/2005 et ses fonctions
telles qu’elles sont exposées dans cet article peuvent être justifiées. En revanche, sa composition telle qu’elle est prévue
à l’article 26 du décret 378/2006 n’est pas apte à garantir la réalisation des objectifs poursuivis par l’instauration de
cette commission.
Il en résulte que la cinquième branche du deuxième grief doit être accueillie en ce qui concerne la composition de ladite
commission telle qu’elle est prévue à l’article 26 du décret 378/2006.
–       Sur la sixième branche
Par la sixième branche du deuxième grief, la Commission conteste la compatibilité avec le droit de l’Union de l’article 10
de la loi 18/2005.
Elle fait valoir à cet égard que certains critères en fonction desquels la Généralité ou les autorités municipales doivent
se prononcer sur les demandes d’autorisation commerciale manquent de précision. Elle vise plus particulièrement les «conditions
qui assurent la sécurité du projet et l’intégration de l’établissement dans l’environnement urbain», «la mobilité générée
par le projet» et le «droit des consommateurs à disposer d’une offre large et variée en termes de qualité, de quantité, de
prix et de caractéristiques des produits». Selon la Commission, de tels critères empêchent les demandeurs d’évaluer de manière
précise leurs chances d’obtenir une autorisation et accordent un trop grand pouvoir d’appréciation aux autorités qui délivrent
les autorisations.
Le Royaume d’Espagne admet que le critère du «droit des consommateurs à disposer d’une offre large et variée en termes de
qualité, de quantité, de prix et de caractéristiques des produits» peut être considéré comme insuffisamment précis, mais soutient
que tel n’est pas le cas des deux autres critères contestés. En tout état de cause, cet État membre fait valoir que la seule
absence de définition précise ne rend pas les critères inadaptés à la réalisation des objectifs de protection de l’environnement
et des consommateurs. Le législateur de l’Union ferait d’ailleurs usage de la même technique, indiquant des critères à appliquer
sans spécifier de valeurs par rapport auxquelles il serait possible de déterminer à l’avance, de manière précise, si une demande
sera accueillie favorablement ou non.
À cet égard, il convient de relever que la Commission conteste non pas la nature des critères concernés, mais uniquement leur
manque de précision. Or, s’il est admis que l’intégration dans l’environnement urbain, l’effet sur l’utilisation des routes
et des transports en commun, et la variété de choix disponible pour les consommateurs constituent des critères légitimes lorsqu’il
y a lieu de se prononcer sur la question de savoir s’il convient d’autoriser l’ouverture d’un établissement commercial, il
faut constater, à l’instar de M
me
l’avocat général au point 116 de ses conclusions, qu’il est difficile de spécifier à l’avance des seuils ou des plafonds précis
sans introduire un degré de rigidité susceptible de restreindre davantage la liberté d’établissement.
Les critères mentionnés à l’article 10 de la loi 18/2005 n’étant pas imprécis au point de devenir inadaptés à la réalisation
des objectifs d’aménagement du territoire, de protection de l’environnement et de protection des consommateurs invoqués par
le Royaume d’Espagne ou disproportionnés par rapport à ces objectifs, il convient de rejeter la sixième branche du deuxième
grief.
iii)  Sur le troisième grief, relatif à certains aspects de la procédure de délivrance d’autorisation commerciale
–       Sur la première branche
Par la première branche du troisième grief, la Commission critique le régime du silence négatif prévu aux articles 6 et 7
de la loi 18/2005.
Le Royaume d’Espagne allègue que ce régime constitue une garantie en faveur de tout intéressé ayant soumis à l’autorité compétente
une demande d’autorisation commerciale nécessaire pour l’ouverture, l’agrandissement ou le transfert de moyens et de grands
établissements commerciaux en vertu desdites dispositions. En effet, ce mécanisme lui permettrait d’agir face à l’inaction
de l’administration en saisissant les tribunaux à l’expiration du délai maximal prévu pour se prononcer sur la demande d’autorisation
lorsque aucune décision n’est intervenue.
La Commission soutient que ledit mécanisme est disproportionné et que le même objectif pourrait être atteint par un régime
de «silence positif».
Il est vrai qu’un régime impliquant qu’une demande d’autorisation est considérée comme accordée, et non comme refusée, si
aucune décision rejetant celle-ci n’est prise dans le délai spécifié pourrait apparaître comme moins restrictif. Un tel régime,
comme l’a relevé M
me
l’avocat général au point 120 de ses conclusions, est d’ailleurs prévu à l’article 33, paragraphe 5, du décret 378/2006 concernant
la délivrance du rapport relatif au degré d’implantation.
Toutefois, ainsi qu’il a été rappelé au point 75 du présent arrêt, s’il est vrai qu’il incombe à l’État membre invoquant une
raison impérieuse d’intérêt général pour justifier une restriction à une liberté de circulation de démontrer que sa réglementation
est appropriée et nécessaire pour atteindre l’objectif légitime poursuivi, cette charge de la preuve ne saurait aller jusqu’à
exiger que cet État membre démontre, de manière positive, qu’aucune autre mesure imaginable ne permet de réaliser ledit objectif
dans les mêmes conditions.
À cet égard, il ne saurait être dénié aux États membres la possibilité de réaliser des objectifs tels que la protection de
l’environnement, l’aménagement du territoire et la protection des consommateurs par l’introduction de règles aisément gérées
et contrôlées par les autorités compétentes (voir, par analogie, arrêt du 16 décembre 2010, Josemans, C‑137/09, non encore
publié au Recueil, point 82).
Le régime du silence négatif, prévu dans le cadre d’une procédure de demande d’autorisation commerciale ayant comme objectifs
la protection de l’environnement, l’aménagement du territoire et la protection des consommateurs, dont la fonction est d’assurer
la sécurité juridique dans l’hypothèse où l’autorité chargée de se prononcer sur cette demande ne prend pas une décision explicite
dans le délai prescrit, en disposant que cette inaction constitue une décision implicite de rejet, permettant ainsi à l’intéressé
ayant soumis ladite demande de saisir les tribunaux, apparaît comme aisément gérable et contrôlable par les autorités compétentes.
Le Royaume d’Espagne a, par ailleurs, expliqué que, en l’absence d’une décision dans le cadre dudit régime, l’administration
reste tenue d’adopter un acte motivé mettant fin à la procédure.
Il en résulte que la première branche du troisième grief doit être rejetée.
–       Sur la deuxième branche
Dans le cadre de la deuxième branche du troisième grief, la Commission soutient que les taxes prévues à l’article 12 de la
loi 18/2005 pour le traitement d’une demande d’autorisation et pour le rapport sur le degré d’implantation représentent, pour
les opérateurs économiques concernés, des charges ayant un effet dissuasif sur l’établissement sur le territoire catalan.
Ces taxes, n’ayant pas de rapport avec le coût de la procédure de délivrance d’autorisation commerciale, seraient disproportionnées.
Le Royaume d’Espagne fait observer que ces taxes sont fixées à un certain montant par mètre carré de la surface de vente dont
l’implantation est envisagée. Ce montant aurait été calculé à l’origine en divisant les coûts relatifs aux procédures s’étant
déroulées en 1994 et en 1995 par le nombre de mètres carrés visés dans les demandes concernées et aurait été adapté depuis
lors en fonction de l’inflation. Cela permettrait aux opérateurs de calculer à l’avance le montant des taxes avec certitude.
Cet État membre ajoute que le paiement desdites taxes se fait de manière fractionnée, de sorte qu’un demandeur qui se désiste
n’aura pas à payer l’entièreté des taxes et que celles-ci se montent, en moyenne, à environ 0,1 % du coût total du projet.
À cet égard, il convient de constater que cette méthode de détermination du montant des taxes dues reflète la totalité desdits
coûts d’une manière raisonnable sans s’écarter de manière importante des coûts réels dans chaque cas individuel. En outre,
son mode de fixation, correspondant à un montant fixe par mètre carré, présente l’avantage de permettre de prévoir le coût
de la procédure de manière transparente.
La deuxième branche du troisième grief doit dès lors être rejetée.
–       Sur la troisième branche
Dès lors que, conformément au point 99 du présent arrêt, la troisième branche du deuxième grief doit être accueillie, la Cour
ayant constaté que l’exigence d’établissement d’un rapport sur le degré d’implantation telle que prévue à l’article 8 de la
loi 18/2005 ainsi qu’aux articles 31, paragraphe 4, et 33, paragraphe 2, du décret 378/2006 ne peut être justifiée, il n’y
a pas lieu de se prononcer sur le caractère raisonnable ou non des délais d’obtention et de validité d’un tel rapport, que
conteste la Commission par la troisième branche du troisième grief.

Sur les dépens
Aux termes de l’article 69, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement de procédure, la Cour peut répartir les dépens ou décider
que chaque partie supporte ses propres dépens, notamment, si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs.
En l’espèce, les parties ayant succombé respectivement sur un ou plusieurs chefs, il y a lieu de décider que chacune d’elles
supporte ses propres dépens.
Conformément à l’article 69, paragraphe 4, premier alinéa, de ce même règlement, le Royaume de Danemark, qui est intervenu
au présent litige, supportera ses propres dépens.
Par ces motifs, la Cour (deuxième chambre) déclare et arrête:
1)
Le Royaume d’Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 43 CE en adoptant et/ou en maintenant
en vigueur les dispositions suivantes:
–
l’article 4, paragraphe 1, de la loi 18/2005, relative aux équipements commerciaux (Ley 18/2005 de equipamientos comerciales),
du 27 décembre 2005, dans la mesure où il interdit l’implantation de grands établissements commerciaux en dehors des tissus
urbains consolidés d’un nombre limité de municipalités;
–
les articles 7 et 10, paragraphe 2, de l’annexe du décret 379/2006, portant approbation du plan territorial sectoriel d’équipements
commerciaux (Decreto 379/2006 por el que se aprueba el Plan territorial sectorial de equipamientos comerciales), du 10 octobre
2006, ainsi que l’annexe 1 de celui-ci, dans la mesure où ces dispositions limitent l’implantation de nouveaux hypermarchés
à un nombre réduit de circonscriptions et imposent que de tels nouveaux hypermarchés n’absorbent pas plus de 9 % des dépenses
en produits d’usage quotidien et de 7 % des dépenses en produits d’usage non quotidien;
–
l’article 6, paragraphe 2, premier alinéa, de la loi 7/1996, portant réglementation du commerce de détail (Ley 7/1996, de
ordenación del comercio minorista), du 15 janvier 1996, l’article 8 de la loi 18/2005, relative aux équipements commerciaux,
du 27 décembre 2005, et les articles 31, paragraphe 4, et 33, paragraphe 2, du décret 378/2006, portant exécution de la loi
18/2005 (Decreto 378/2006 por el que se desarolla la Ley 18/2005), du 10 octobre 2006, dans la mesure où ces dispositions
requièrent l’application de plafonds en ce qui concerne le degré d’implantation et l’incidence sur le commerce de détail préexistant
au-delà desquels il est impossible d’ouvrir de nouveaux grands établissements commerciaux et/ou de nouveaux établissements
commerciaux moyens, et
–
l’article 26 du décret 378/2006, portant exécution de la loi 18/2005, du 10 octobre 2006, dans la mesure où il régit la composition
de la Comisión de Equipamientos Comerciales (commission des équipements commerciaux) en assurant la représentation des intérêts
du commerce de détail préexistant et en ne prévoyant pas la représentation des associations actives dans le domaine de la
protection de l’environnement et des groupements d’intérêt œuvrant à la protection des consommateurs.
2)
Il n’y a pas lieu de statuer sur le recours en tant qu’il concerne la compatibilité avec l’article 43 CE de l’article 33,
paragraphes 5 et 7, du décret 378/2006, portant exécution de la loi 18/2005, du 10 octobre 2006.
3)
Le recours est rejeté pour le surplus.
4)
La Commission européenne, le Royaume d’Espagne et le Royaume de Danemark supportent leurs propres dépens.
Signatures
*
Langue de procédure: l’espagnol.