CELEX: 62012CJ0280
Recurso de casación
Medidas restrictivas adoptadas contra la República Islámica de Irán a fin de impedir la proliferación nuclear
Congelación de fondos
Obligación de justificar la procedencia de la medida

Mediante su recurso de casación, el Consejo de la Unión Europea solicita al Tribunal de Justicia que anule la sentencia del Tribunal General de la Unión Europea de 21 de marzo de 2012, Fulmen y Mahmoudian/Consejo (T‑439/10 y T‑440/10; en lo sucesivo, «sentencia recurrida»), mediante la cual el Tribunal General anuló, en la medida en que afectan a Fulmen y al Sr. Mahmoudian:
—
la Decisión 2010/413/PESC del Consejo, de 26 de julio de 2010, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Irán y que deroga la Posición Común 2007/140/PESC (
DO L 195, p. 39
, y corrección de errores en
DO L 197, p. 19
);
—
el Reglamento de Ejecución (UE) n
o
668/2010 del Consejo, de 26 de julio de 2010, relativo a la aplicación del artículo 7, apartado 2, del Reglamento (CE) n
o
423/2007 sobre la adopción de medidas restrictivas contra Irán (
DO L 195, p. 25
);
—
la Decisión 2010/644/PESC del Consejo, de 25 de octubre de 2010, por la que se modifica la Decisión 2010/413 (
DO L 281, p. 81
);
—
el Reglamento (UE) n
o
961/2010 del Consejo, de 25 de octubre de 2010, relativo a medidas restrictivas contra Irán y por el que se deroga el Reglamento (CE) n
o
423/2007 (
DO L 281, p. 1
) (en lo sucesivo, conjuntamente, «actos impugnados»),
mantuvo los efectos de la Decisión 2010/413, en su versión modificada por la Decisión 2010/644, hasta que fuera efectiva la anulación del Reglamento n
o
961/2010 y desestimó el recurso en todo lo demás.
Marco jurídico y antecedentes del litigio
El Tratado sobre la No Proliferación de Armas Nucleares, fue abierto a la firma el 1 de julio de 1968 en Londres, Moscú y Washington. Los 28 Estados miembros de la Unión Europea son partes contratantes del mismo, al igual que la República Islámica de Irán.
El artículo II de este Tratado prevé en particular que «cada Estado no poseedor de armas nucleares que sea Parte en el Tratado se compromete a […] no fabricar ni adquirir de otra manera armas nucleares u otros dispositivos nucleares explosivos […]».
El artículo III del Tratado prevé, en su apartado 1, que «cada Estado no poseedor de armas nucleares que sea Parte en el Tratado se compromete a aceptar las salvaguardias estipuladas en un acuerdo que ha de negociarse y concertarse con el Organismo International de Energía Atómica [(en lo sucesivo, “OIEA”)], de conformidad con el Estatuto [del OIEA] y el sistema de salvaguardias del Organismo, a efectos únicamente de verificar el cumplimiento de las obligaciones asumidas por ese Estado en virtud de este Tratado con miras a impedir que la energía nuclear se desvíe de usos pacíficos hacia armas nucleares u otros dispositivos nucleares explosivos […]».
Con arreglo al artículo III B 4 de sus Estatutos, el OIEA presenta informes anuales sobre sus actividades a la Asamblea General de las Naciones Unidas y, cuando corresponda, al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (en lo sucesivo, «Consejo de Seguridad»).
Preocupado por varios informes del Director General del OIEA y varias resoluciones de la Junta de Gobernadores del OIEA relativos al programa nuclear de la República Islámica de Irán, el Consejo de Seguridad adoptó, el 23 de diciembre de 2006, la Resolución 1737 (2006), cuyo anexo, enumera una serie de personas y de entidades que participan en la proliferación nuclear y cuyos fondos y recursos económicos debían congelarse.
Para dar aplicación a la Resolución 1737 (2006) en la Unión, el Consejo aprobó, el 27 de febrero de 2007, la Posición Común 2007/140/PESC, de 27 de febrero de 2007, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Irán (
DO L 61, p. 49
).
El artículo 5, apartado 1, de la Posición Común 2007/140 preveía la congelación de todos los fondos y de todos los recursos económicos de determinadas categorías de personas y de entidades enumeradas en las letras a) y b) de esta disposición. Así, el artículo 5, apartado 1, letra a), se refiere a las personas y entidades designadas en el anexo de la Resolución 1737 (2006) así como a las otras personas y las otras entidades designadas por el Consejo de Seguridad o por el Comité del Consejo de Seguridad creado con arreglo al artículo 18 de la Resolución 1737 (2006). La lista de tales personas y entidades figuraba en el anexo I de la Posición Común 2007/140. El artículo 5, apartado 1, letra b), se refiere a las personas y entidades no mencionadas en el anexo I que, en particular, participan, están directamente asociadas o prestan su apoyo a las actividades nucleares de Irán que suponen un riesgo de proliferación. La lista de esas personas y de esas entidades figuraba en el anexo II de la citada Posición Común.
En la medida en que afectaba a las competencias de la Comunidad Europea, la Resolución 1737 (2006) se aplicó en virtud del Reglamento (CE) n
o
423/2007 del Consejo, de 19 de abril de 2007, sobre la adopción de medidas restrictivas contra Irán (
DO L 103, p. 1
), adoptado sobre la base de los artículos 60 CE y 301 CE, teniendo en cuenta la Posición Común 2007/140 y cuyo contenido se asemeja fundamentalmente al de esta última, ya que en los anexos IV (personas, entidades y organismos designados por el Consejo de Seguridad) y V (personas, entidades y organismos distintos de los que figuran en el anexo IV) de dicho Reglamento figuran los mismos nombres de entidades y de personas físicas.
El artículo 7, apartado 2, letra a), del Reglamento n
o
423/2007 estaba redactado del siguiente modo:
«Se congelarán todos los fondos y recursos económicos cuya propiedad, control o tenencia corresponda a las personas, las entidades o los organismos enumerados en el anexo V. El anexo V incluirá a las personas físicas y jurídicas, entidades y organismos no cubiertos por el anexo IV que, con arreglo al artículo 5, apartado 1, letra b), de la Posición Común 2007/140 [...], se considere:
a)
que participan, mediante colaboración directa o prestando apoyo, en las actividades nucleares estratégicas de Irán relacionadas con la proliferación».
Tras comprobar que la República Islámica de Irán no respetaba las resoluciones del Consejo de Seguridad, que había construido una central en Qom incumpliendo su obligación de suspender todas las actividades vinculadas al enriquecimiento nuclear y no lo reveló hasta el mes de septiembre de 2009, que no informó al OIEA y se negaba a cooperar con este organismo, el Consejo de Seguridad, en virtud de la Resolución 1929 (2010), de 9 de junio de 2010, adoptó medidas más severas que afectan en particular a las compañías marítimas iraníes, al sector de misiles balísticos que pueden comportar armas nucleares y al Cuerpo de la Guardia Revolucionaria Islámica.
En una declaración anexa a sus conclusiones de 17 de junio de 2010, el Consejo Europeo puso de manifiesto su más honda preocupación por el programa nuclear de Irán, celebró la adopción de la Resolución 1929 (2010) por el Consejo de Seguridad y tomó nota del último informe del OIEA, el 31 de mayo de 2010.
En el apartado 4 de esta declaración, el Consejo Europeo consideró que la adopción de nuevas medidas restrictivas era inevitable. Teniendo en cuenta los trabajos emprendidos por el Consejo de Asuntos Exteriores, invitó a éste a adoptar, en su próxima sesión, medidas para aplicar las incluidas en la Resolución 1929 (2010) del Consejo de Seguridad así como medidas de acompañamiento de las mismas, con vistas a apoyar la solución negociada de todas las preocupaciones aún pendientes sobre el desarrollo, por la República Islámica de Irán, de tecnologías sensibles de apoyo a su programa nuclear y de misiles. Tales medidas deben centrarse en los siguientes sectores:
«el sector del comercio, especialmente en lo que se refiere a los bienes de doble uso y a nuevas restricciones en relación con el seguro comercial, en el sector financiero, concretamente en lo tocante a la inmovilización de activos de otros bancos iraníes y de restricciones de las actividades bancarias y de los seguros, en el sector del transporte iraní, especialmente en relación con la Islamic Republic of Iran Shipping Line (IRISL) y sus filiales y servicios de carga aérea, en los sectores clave de la industria del gas y del petróleo, especialmente en lo tocante a la prohibición de nuevas inversiones, a la asistencia técnica y a la transferencia de tecnologías, equipos y servicios relacionados con esos sectores, en particular los correspondientes al refinado, licuado y tecnologías del gas natural licuado, y a las nuevas denegaciones de visados y embargo de activos, aplicables en especial a la Guardia Revolucionaria Islámica».
Mediante la Decisión 2010/413, el Consejo ejecutó esta declaración, derogó la Posición Común 2007/140 y adoptó medidas restrictivas adicionales respecto a ésta.
El artículo 20, apartado 1, de la Decisión 2010/413 establece la congelación de los fondos de varias categorías de personas y entidades. La letra a) de dicho artículo 20, apartado 1, se refiere a las personas y a las entidades designadas por el Consejo de Seguridad, que son enumeradas en el anexo I de la Decisión. La letra b) del citado artículo 20, apartado 1, se refiere, en particular, a «personas y entidades no incluidas en el anexo I que se dediquen, estén directamente vinculadas o presten apoyo a las actividades nucleares de Irán relacionadas con la proliferación o al desarrollo de sistemas vectores de armas nucleares, incluso mediante su participación en la adquisición de artículos, bienes, equipos, materiales y tecnologías prohibidos, las personas o entidades que actúen en su nombre o bajo su dirección, las entidades que sean de su propiedad o estén bajo su control, también por medios ilegales, […] enumerados en el anexo II».
La demandante en el asunto T‑439/10, Fulmen, es una sociedad iraní, que opera en el sector de los equipos electrónicos. Fue incluida en el apartado 13 de la parte I B del anexo II de la Decisión 2010/413. La razón que se esgrimió en apoyo de su inclusión fue la siguiente:
«Fulmen ha participado en la instalación de equipos eléctricos en el sitio de Qom/Fordoo en un momento en que aún no se había revelado la existencia de este sitio.»
Según el apartado 2 de la sentencia recurrida, el demandante en el asunto T‑440/10, el Sr. Fereydoun Mahmoudian, es accionista mayoritario y presidente del consejo de administración de Fulmen. Fue incluido en el apartado 9 de la parte I A del anexo II de la Decisión 2010/413. La razón que se esgrimió en apoyo de su inclusión fue la siguiente: «Director de Fulmen».
Mediante el Reglamento de Ejecución n
o
668/2010, adoptado en ejecución del artículo 7, apartado 2, del Reglamento n
o
423/2007, se añadió el nombre de Fulmen, mencionado en el apartado 11 de la parte I B del anexo del Reglamento de Ejecución n
o
668/2010, a la lista personas jurídicas, entidades y organismos que figuran en el cuadro I del anexo V del Reglamento n
o
423/2007.
La razón que se esgrimió en apoyo de su inclusión fue la siguiente:
«Fulmen ha participado en la instalación de equipos eléctricos en el sitio de Qom/Fordoo en un momento en que aún no se había revelado la existencia de este sitio.»
El Sr. Mahmoudian, mencionado en el apartado 2 de la parte I A del anexo del Reglamento de Ejecución n
o
668/2010, fue añadido a la lista de las personas físicas que figuran en el cuadro I del anexo V del Reglamento n
o
423/2007. La motivación que se refiere a él es idéntica a la que figura en la Decisión 2010/413.
El anexo II de la Decisión 2010/413 fue revisado por la Decisión 2010/644, que le dio una nueva redacción.
Los considerandos 2 a 5 de esta Decisión 2010/644 están redactados como sigue:
«(2)
El Consejo ha llevado a cabo un estudio completo de la lista de personas y entidades, tal y como figuran en el anexo II de la Decisión 2010/413/PESC, a los que se aplican los artículos 19, apartado 1, letra b) y 20, apartado 1, letra b) de la misma. Al hacerlo, ha tenido en cuenta las observaciones presentadas al Consejo por los afectados.
(3)
El Consejo ha concluido que las personas y entidades enumeradas en el anexo II de la Decisión 2010/413/PESC del Consejo deben seguir siendo objeto de las medidas restrictivas específicas previstas a tal efecto.
(4)
El Consejo también ha concluido que las indicaciones referentes a determinadas entidades en la lista deben modificarse.
(5)
La lista de las personas y las entidades mencionadas en los artículos 19, apartado 1, letra b) y 20, apartado 1, letra b) de la Decisión 2010/413/PESC debe actualizarse en consecuencia.»
El nombre de Fulmen se retomó en el apartado 13 de la lista de las entidades que figuran en el cuadro I del anexo II de la Decisión 2010/413, tal como resulta de la Decisión 2010/644. La motivación que se refiere a ella es idéntica a la que figura en la Decisión 2010/413.
El Sr. Mahmoudian fue incluido en el apartado 9 de la lista de las personas que figuran en el cuadro I del anexo II de la Decisión 2010/413, tal como resulta de la Decisión 2010/644. La motivación relativa a él es idéntica a la que figura en la Decisión 2010/413.
El Reglamento n
o
423/2007 fue derogado por el Reglamento n
o
961/2010.
El artículo 16 del Reglamento n
o
961/2010 prevé en particular la inmovilización de los fondos y recursos económicos cuya propiedad, control o tenencia corresponde a determinadas personas, entidades u organismos. El apartado 1 de esta disposición se refiere a las personas, entidades u organismos designados por el Consejo de Seguridad y enumerados en el anexo VII de dicho Reglamento.
A tenor del artículo 16, apartado 2, del Reglamento n
o
961/2010:
«2.   Se inmovilizarán todos los fondos y recursos económicos cuya propiedad, control o tenencia corresponda a las personas, las entidades o los organismos enumerados en el anexo VIII. El anexo VIII incluirá las personas físicas y jurídicas, entidades y organismos […] que, de conformidad con el artículo 20, apartado 1, letra b), de la Decisión [2010/413] del Consejo, se hayan identificado de la siguiente forma:
a)
como participantes, asociadas directamente o proporcionando apoyo a las actividades nucleares de Irán que planteen un riesgo de proliferación o al desarrollo por Irán de sistemas vectores de armas nucleares, incluida la participación mediante el suministro de bienes y tecnología prohibidos que sean propiedad o estén bajo el control de dichas personas, entidades u organismos, incluido el uso de medios ilícitos, o actuando en su nombre o bajo su dirección;
[…]».
El Consejo incluyó el nombre de Fulmen en el apartado 13 de la lista de personas jurídicas, entidades y organismos enumerados en el anexo VIII, cuadro B, del Reglamento n
o
961/2010. La motivación de dicha inclusión es idéntica a la que figura en la Decisión 2010/413.
El Sr. Mahmoudian fue incluido en el apartado 14 de la lista de las personas físicas que figuran en el anexo VIII, cuadro A, del Reglamento n
o
961/2010. La motivación de dicha inclusión es idéntica a la que figura en la Decisión 2010/413.
El Sr. Mahmoudian y Fulmen, mediante cartas certificadas respectivas de 26 de agosto y de 14 de septiembre de 2010, pidieron al Consejo que suprimiera su nombre de las listas de que se trata e instaron al Consejo a que les comunicara en qué elementos se había basado para adoptar las medidas restrictivas contra ellos. Mediante escritos de 28 de octubre de 2010, el Consejo desestimó esas peticiones. A este respecto, el Consejo respondió al Sr. Mahmoudian y a Fulmen que su decisión de mantener sus nombres en las listas controvertidas se basaba exclusivamente en los datos mencionados en la motivación de éstas.
Procedimiento ante el Tribunal General y sentencia recurrida
Mediante demandas presentadas en la Secretaría del Tribunal General el 24 de septiembre de 2010, Fulmen y el Sr. Mahmoudian interpusieron, cada uno, un recurso de anulación contra la Decisión 2010/413 y el Reglamento de Ejecución n
o
668/2010. Se acordó la acumulación de esos asuntos, registrados respectivamente con los números T‑439/10 y T‑440/10, a efectos de la fase oral y de la sentencia.
En sus réplicas, Fulmen y el Sr. Mahmoudian ampliaron sus pretensiones, solicitando asimismo la anulación de la Decisión 2010/644 y del Reglamento n
o
961/202, en la medida en que dichos actos les afecten. Además solicitaron al Tribunal General que reconociera el perjuicio sufrido como consecuencia de la adopción de los actos impugnados.
El Tribunal General desestimó de entrada el primer motivo, basado en el incumplimiento de la obligación de motivación, la violación de su derecho de defensa y de su derecho a una tutela judicial efectiva, por considerar en esencia que la motivación de los actos de que se trata, aunque breve, había sido suficiente para permitir a Fulmen y al Sr. Mahmoudian comprender las imputaciones formuladas contra ellos e interponer un recurso.
A continuación, el Tribunal General examinó el tercer motivo, basado en un error de apreciación en cuanto a la participación de Fulmen y del Sr. Mahmoudian en la proliferación nuclear. Sostienen que el Consejo no había aportado la prueba de la intervención de Fulmen en el sitio de Qom/Fordoo y, por su parte, el Consejo añadió que no se le podía exigir que aportara la prueba de dicha alegación. En efecto, según el Consejo, el control del juez de la Unión debe limitarse a comprobar que los motivos invocados para justificar la adopción de las medidas restrictivas son «verosímiles». Así ocurre, en su opinión, en el caso de autos, habida cuenta de que Fulmen es una sociedad que opera desde hace tiempo en el mercado iraní de los equipos electrónicos y que dispone de efectivos considerables.
En los apartados 96 y 104 de la sentencia recurrida, el Tribunal General declaró lo siguiente:
«96
A este respecto, procede recordar que el control jurisdiccional de la legalidad de un acto por el que se adoptan medidas restrictivas contra una entidad se extiende a la apreciación de los hechos y de las circunstancias que se han invocado para justificarlo, así como a la comprobación de los elementos de prueba y de información en los que se basa esa apreciación. En el caso de que se discutan, corresponde al Consejo aportar esos elementos para su comprobación por el juez de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de octubre de 2009, Bank Melli Iran/Consejo, [
T-390/08, Rec. p. II-3967
], apartados 37 y 107).
Así, contrariamente a lo que sostiene el Consejo, el control de legalidad que debe ejercer en el presente caso no se limita a la comprobación de la “verosimilitud” abstracta de los motivos invocados, sino que debe incluir la cuestión de si éstos están respaldados de manera suficiente con arreglo a Derecho por elementos concretos de prueba y de información.
El Consejo tampoco puede sostener que no está obligado a aportar esos elementos.
A este respecto, en primer lugar, el Consejo alega que las medidas restrictivas contra los demandantes fueron adoptadas a propuesta de un Estado miembro, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 23, apartado 2, de la Decisión 2010/413. Ahora bien, esa circunstancia no desvirtúa en absoluto el hecho de que los actos impugnados son actos del Consejo, el cual debe, por lo tanto, asegurarse de que su adopción está justificada, en su caso pidiendo al Estado miembro afectado que le aporte los elementos de prueba y de información necesarios a tal fin.
En segundo lugar, el Consejo no puede alegar que los elementos de que se trata proceden de fuentes confidenciales y que no pueden, por lo tanto, ser divulgados. En efecto, si bien esas circunstancias podrían justificar restricciones a la comunicación de dichos elementos [a Fulmen o al Sr. Mahmoudian] o a sus abogados, no es menos cierto que, habida cuenta del papel esencial del control jurisdiccional en el contexto de la adopción de las medidas restrictivas, el juez de la Unión debe poder controlar la legalidad y la procedencia de tales medidas, sin que se le puedan oponer el secreto o la confidencialidad de los elementos de prueba y de información utilizados por el Consejo (véase, por analogía, la sentencia [de 12 de diciembre de 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Consejo,
T-228/02, Rec. p. II-4665
], apartado 155). Además, el Consejo no puede fundamentar un acto por el que se adoptan medidas restrictivas en información o en elementos del expediente comunicados por un Estado miembro, si ese Estado miembro no está dispuesto a autorizar su comunicación al órgano jurisdiccional de la Unión al que incumbe el control de la legalidad de esa decisión (véase, por analogía, la sentencia del Tribunal de 4 de diciembre de 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Consejo,
T-284/08, Rec. p. II-3487
, apartado 73).
En tercer lugar, el Consejo sostiene infundadamente que no se le puede exigir la prueba de la participación de una entidad en la proliferación nuclear, dado el carácter clandestino de los comportamientos en cuestión. Por una parte, el mero hecho de que se proponga la adopción de las medidas restrictivas con arreglo al artículo 23, apartado 2, de la Decisión 2010/413 presupone que el Estado miembro afectado o el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, según los casos, dispone de pruebas o de elementos de información que demuestran, a su juicio, que la entidad afectada participa en la proliferación nuclear. Por otra parte, las dificultades que puede encontrar el Consejo para tratar de probar esa participación pueden, en su caso, tener repercusiones en el nivel de prueba que se le exige. En cambio, no pueden tener por consecuencia una exención total de la carga de la prueba que le incumbe.
En cuanto a la apreciación del caso concreto, el Consejo no aportó ninguna información o prueba que apoyara el motivo invocado en los actos impugnados. Como él mismo admite, en esencia, se basó en meras alegaciones no fundamentadas según las cuales Fulmen instaló equipos eléctricos en el sitio de Qom/Fordoo en un momento en que aún no se había revelado la existencia de este sitio.
En tales circunstancias, procede declarar que el Consejo no aportó la prueba de que Fulmen había participado en el sitio de Qom/Fordoo y, por lo tanto, estimar el tercer motivo, sin que sea necesario pronunciarse sobre la segunda alegación formulada por el Sr. Mahmoudian en el asunto T‑440/10, en relación con su posición en el seno de Fulmen.
En la medida en que el Consejo no invocó, en los actos impugnados, otras circunstancias que justificaran la adopción de medidas restrictivas contra Fulmen y el Sr. Mahmoudian, procede anular tales actos en la medida en que [les] afectan [a Fulmen y al Sr. Mahmoudian].»
Para evitar perjuicios a la seguridad jurídica, el Tribunal General mantuvo los efectos de la Decisión 2010/413, en su versión modificada por la Decisión 2010/644, hasta que el Tribunal de Justicia se pronunciara sobre el recurso de casación. Con arreglo al artículo 60, párrafo segundo, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el recurso de casación tiene un efecto suspensivo sobre la decisión del Tribunal General que anula un reglamento, en el presente asunto el Reglamento n
o
961/2010, hasta que recaiga la sentencia por la que el Tribunal de Justicia se pronuncia sobre el recurso de casación.
Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones de las partes
Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 24 de octubre de 2012, se admitió la intervención de la República Francesa y del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte en apoyo de las pretensiones del Consejo.
El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Anule la sentencia recurrida.
—
Resuelva el litigio con carácter definitivo y desestime los recursos de Fulmen y el Sr. M. Mahmoudian contra los actos impugnados.
—
Condene a Fulmen y al Sr. Mahmoudian al pago de las costas en que ha incurrido el Consejo en primera instancia y en el marco del presente recurso de casación.
Fulmen y el Sr. Mahmoudian solicitan al Tribunal de Justicia que:
—
Desestime el recurso de casación.
—
Confirme la sentencia recurrida, mediante la cual el Tribunal General anuló los actos impugnados en la medida en que afectan a Fulmen y al Sr. Mahmoudian.
—
En la medida en que sea necesario, anule el Reglamento (UE) n
o
267/2012 del Consejo, de 23 de marzo de 2012, relativo a medidas restrictivas contra Irán y por el que se deroga el Reglamento (UE) n
o
961/2010 (
DO L 88, p. 1
).
—
Condene en costas al Consejo.
La República Francesa y el Reino Unido de Gran Bretaña y de Irlanda del Norte solicitan al Tribunal de Justicia que estime el recurso de casación del Consejo.
La Comisión no presentó escrito de contestación.
Sobre el recurso de casación
Alegaciones de las partes
El Consejo alega que el Tribunal General incurrió en errores de Derecho al considerar que el Consejo debía aportar las pruebas para demostrar que Fulmen intervino en el sitio de Qom/Fordoo, y ello a pesar de que los elementos que podían aportarse procedían de fuentes confidenciales. Los errores de Derecho en que incurrió el Tribunal General recaen sobre dos aspectos de la comunicación de esos elementos. El primero se refiere a la comunicación al Consejo de elementos de prueba por los Estados miembros y el segundo a la comunicación de los elementos confidenciales al juez.
Con carácter preliminar, el Consejo, apoyado por la República Francesa, señala que la instalación nuclear en el sitio de Qom/Fordoo fue construida clandestinamente, sin ser declarada al OIEA e infringiendo las resoluciones del Consejo de Seguridad. La República Francesa cita a este respecto la Resolución 1929 (2010), en cuya exposición de motivos se menciona la instalación de enriquecimiento de Qom. Debido al carácter clandestino de la construcción del sitio de Qom, un Estado miembro podía considerar necesario para su seguridad que no se revelaran documentos confidenciales, circunstancia que el Tribunal General no tuvo en cuenta suficientemente.
Mediante su primera alegación, el Consejo impugna el apartado 99 de la sentencia recurrida, por el que el Tribunal General declaró que, para comprobar que la adopción, a propuesta de un Estado miembro, de medidas restrictivas está justificada, el Consejo debe en su caso pedir al Estado miembro afectado que le aporte los elementos de prueba y de información necesarios. Según el Consejo, cuando esos elementos proceden de fuentes confidenciales, puede legítimamente decidir adoptar una medida restrictiva basándose únicamente en la exposición de motivos presentada por un Estado miembro, siempre que tal exposición sea objetivamente verosímil. Este modo de proceder es conforme al principio de confianza mutua que debe reinar entre los Estados miembros y éstos y las instituciones de la Unión así como al principio de cooperación leal, tal como se recoge en el artículo 4 TUE, apartado 3, párrafo primero.
La República Francesa considera asimismo que una exposición de motivos, objetivamente razonable, transmitida por un Estado miembro al Consejo, es suficiente en el marco de la adopción de medidas restrictivas y recuerda el artículo 346 TFUE, apartado 1, letra a), según el cual «ningún Estado miembro estará obligado a facilitar información cuya divulgación considere contraria a los intereses esenciales de su seguridad».
Por otra parte, el Consejo señala que, según la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, el derecho a la comunicación de los elementos de prueba como parte del derecho de defensa no es un derecho absoluto (sentencia del TEDH Jasper c. Reino Unido, de 16 de febrero de 2000, asunto n
o
27052/95, apartado 52). Esta jurisprudencia, que se refiere a las disposiciones del artículo 6, apartado 1, del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950, relativo al fundamento de una acusación en materia penal, es aplicable
a fortiori
a las medidas restrictivas de que se trata.
En apoyo de esta alegación del Consejo, el Reino Unido sostiene, en primer lugar, que las decisiones del Consejo adoptadas sobre la base del artículo 29 TUE requieren, en virtud del artículo 31 TUE, la unanimidad. En segundo lugar, dicho Estado miembro sostiene que, al votar a propuesta de un Estado miembro, los demás Estados miembros aportarán su propia experiencia y conocimientos para contribuir a la elaboración de la decisión. Por último, en tercer lugar, señala que determinada información puede haber sido intercambiada entre algunos Estados miembros en un contexto bilateral. Si algunos Estados miembros estiman que la participación de las personas o de las entidades cuestionadas en actos que suponen un riesgo de proliferación nuclear, alegada en una propuesta de decisión del Consejo, es arbitraria, improbable o carece de verosimilitud, deben rechazar la adopción de la decisión.
Mediante su segunda alegación, el Consejo impugna el apartado 100 de la sentencia recurrida, en la que el Tribunal General declaró que no se pueden oponer al juez de la Unión el secreto o la confidencialidad de los elementos de prueba y de información en los que se basa la adopción de medidas restrictivas.
Según el Consejo, el Tribunal General infringió lo dispuesto en el artículo 67, apartado 3, de su Reglamento de Procedimiento, según el cual el Tribunal General sólo tendrá en cuenta los documentos o escritos que los abogados y los agentes de las partes hayan podido examinar y sobre los que éstos hayan podido pronunciarse. Alega que el Reglamento de Procedimiento del Tribunal General no permite, en su estado actual, a una parte comunicar al Tribunal elementos confidenciales de modo que puedan ser tenidos en cuenta sin ser divulgados a los abogados de la parte contraria. La República Francesa alega a este respecto que no puede reprocharse al Consejo que no haya previsto una modificación del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, toda vez que corresponde al Tribunal General establecer su reglamento de procedimiento de acuerdo con el Tribunal de Justicia, con la aprobación del Consejo. Según la República Francesa y el Reino Unido, dado que el Tribunal General no puede tomar en consideración elementos confidenciales si no los ha comunicado a los abogados de la parte demandante, resulta difícil para los Estados miembros aceptar que los elementos confidenciales de que disponen y que justifican la procedencia de las medidas restrictivas de que se trata sean comunicados al Tribunal General.
En la vista el Consejo alegó que está legitimado para adoptar sanciones económicas generales o actuar sobre determinados sectores de la economía iraní, de conformidad con el artículo 215 TFUE, apartado 1. La decisión de favorecer medidas específicas permite atenuar los efectos negativos de las medidas restrictivas sobre la población, pero la dificultad reside en probar la existencia de actividades, con frecuencia clandestinas, que justifican la adopción de tales medidas. Asimismo, señala que, en el apartado 49 de la sentencia recurrida, el Tribunal General consideró que la seguridad de la Unión o de sus Estados miembros o el desarrollo de sus relaciones internacionales puede justificar una excepción a la obligación de comunicar los motivos que justifican la adopción de las medidas restrictivas de que se trata, pero que, indebidamente, el Tribunal no aplicó esa excepción a la prueba del comportamiento alegado.
El Reino Unido sostiene que el Tribunal General tendría que haber examinado el modo en que debían conciliarse los intereses legítimos que han de protegerse mediante la aplicación de medidas restrictivas y los intereses que deben protegerse preservando la confidencialidad, por una parte, y la salvaguarda efectiva de la protección judicial, por otra. Alega que, dado que la Unión todavía no ha establecido procedimientos que permitan comunicar al Tribunal General documentos confidenciales, es preciso que el Tribunal General, en el marco de esa conciliación, dé una mayor relevancia a los intereses de la paz y de la seguridad que a los de una persona que es objeto de medidas restrictivas. Recuerda que las medidas en cuestión son preventivas y no penales. Aunque tales medidas son intrusivas y con frecuencia tienen efectos considerables, sin embargo, vienen acompañadas de disposiciones particulares que protegen a las personas afectadas por las mismas, como los artículos 19 y 21 del Reglamento n
o
961/2010.
Fulmen y el Sr. Mahmoudian alegan, en primer lugar, que la argumentación relativa a la existencia de fuentes que deben permanecer confidenciales es una alegación nueva, no formulada por el Consejo en primera instancia, al margen de los informes orales sobre las preguntas que le había planteado el Tribunal General al Consejo.
En segundo lugar y con carácter subsidiario, sostienen que la existencia de elementos procedentes de fuentes confidenciales constituye una excepción al principio de respeto del derecho de defensa, pero también a la obligación de aportar la prueba suficiente de los hechos que originaron la decisión adoptada.
Por otra parte, Fulmen y el Sr. Mahmoudian recuerdan que, en aplicación, en particular, del párrafo tercero del apartado 3 del artículo 67 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, debe desestimarse la alegación del Consejo según la cual no es posible comunicar al Tribunal General elementos confidenciales de modo que puedan ser tenidos en cuenta sin ser divulgados a los abogados de la parte contraria.
A este respecto, indican que el Consejo no invocó ningún tipo de elementos confidenciales en apoyo de su decisión. Recuerdan que enviaron dos cartas certificadas, el 26 de agosto y el 14 de septiembre de 2010, en las que manifestaban su sorpresa por la falta de elementos de prueba que respaldaran las decisiones adoptadas. Una vez iniciado el procedimiento judicial, el Consejo en ningún momento se refirió a la existencia de elementos confidenciales comunicados por uno de los Estados miembros y/o por los servicios europeos de acción exterior.
Fulmen y el Sr. Mahmoudian alegan también que, aun suponiendo que los elementos confidenciales existieran, los motivos de la decisión eran muy vagos y no permitían ni a Fulmen ni al Sr. Mahmoudian presentar una defensa efectiva. Recuerdan los numerosos errores relativos tanto a Fulmen como al Sr. Mahmoudian que figuran en la decisión y que fueron señalados al Tribunal General. En su opinión, dichos errores permitían dudar de la fiabilidad de las afirmaciones del Consejo sobre la existencia de los elementos confidenciales.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Procede examinar conjuntamente los dos elementos que forman parte de la motivación del Consejo. En efecto, en los apartados 99 y 100 de la sentencia recurrida, el Tribunal General responde a la alegación de Fulmen y del Sr. Mahmoudian, recordada en el aparatado 94 de la sentencia recurrida, según la cual el Consejo no había aportado la prueba de sus alegaciones relativas a la intervención de Fulmen en el sitio de Qom/Fordoo. Por lo tanto, el apartado 99 debe interpretarse en el sentido de que el Tribunal General estima que el Consejo debe, en su caso, solicitar los elementos de prueba y de información necesarios al Estado miembro que propuso las medidas restrictivas, para poder presentarlos en el marco del control jurisdiccional al que se refiere el apartado siguiente de la sentencia recurrida.
Como el Tribunal de Justicia ha recordado al controlar las medidas restrictivas, los tribunales de la Unión deben garantizar un control, en principio completo, de la legalidad de todos los actos de la Unión desde el punto de vista de los derechos fundamentales que forman parte integrante de los principios generales del Derecho de la Unión. Esta exigencia se consagra expresamente en el artículo 275 TFUE, párrafo segundo (véase la sentencia de 18 de julio de 2013, Comisión y otros/Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P y C‑595/10 P, apartado 97; en lo sucesivo, «sentencia Kadi II»).
El derecho de defensa y el derecho a una tutela judicial efectiva forman parte de esos derechos fundamentales (sentencia Kadi II, apartado 98).
El primero de esos derechos, consagrado en el artículo 41, apartado 2, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión (en lo sucesivo, «Carta»), comprende el derecho a ser oído y el derecho a acceder al expediente, dentro del respeto de los intereses legítimos de la confidencialidad (sentencia Kadi II, apartado 99).
El segundo de esos derechos fundamentales, proclamado en el artículo 47 de la Carta, exige que el interesado pueda conocer los motivos de la resolución adoptada con respecto a él, bien mediante la lectura de la propia resolución, bien mediante la notificación de la motivación de ésta efectuada a petición suya, sin perjuicio de la facultad del juez competente de exigir a la autoridad de que se trate que comunique tal motivación, a fin de permitir que el interesado defienda sus derechos en las mejores condiciones posibles y decida con pleno conocimiento de causa sobre la conveniencia de someter el asunto al juez competente, así como para poner a este último en condiciones de ejercer plenamente el control de la legalidad de la resolución de que se trate (véanse las sentencias de 4 de junio de 2013, ZZ, C‑300/11, apartado 53 y jurisprudencia citada, y Kadi II, apartado 100).
El artículo 52, apartado 1, de la Carta admite, sin embargo, limitaciones al ejercicio de los derechos que ésta consagra, siempre que tales limitaciones respeten el contenido esencial del derecho fundamental de que se trate y que, ateniéndose al principio de proporcionalidad, sean necesarias y respondan efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión (véanse las sentencias ZZ, antes citada, apartado 51, y Kadi II, apartado 101).
La existencia de una violación del derecho de defensa y del derecho a una tutela judicial efectiva debe apreciarse en función de las circunstancias específicas de cada asunto (véase en este sentido la sentencia de 25 de octubre de 2011, Solvay/Comisión,
C-110/10 P, Rec. p. I-10439
, apartado 63), y en particular de la naturaleza del acto de que se trate, del contexto en que se adoptó y de las normas jurídicas que regulan la materia correspondiente (véase la sentencia Kadi II, apartado 102; véanse asimismo en este sentido, a propósito de cumplimiento del deber de motivación, las sentencias de 15 de noviembre de 2012, Al-Aqsa/Consejo y Países Bajos/Al-Aqsa, C‑539/10 P y C‑550/10 P, apartados 139 y 140, y Consejo/Bamba, C‑417/11 P, apartado 53).
Además, la efectividad del control jurisdiccional garantizado por el artículo 47 de la Carta exige igualmente que el juez de la Unión se asegure de que la decisión, que constituye un acto de alcance individual para la persona, dispone de unos fundamentos de hecho suficientemente sólidos. Ello implica verificar los hechos alegados en el resumen de motivos en que se basa dicha decisión de modo que el control jurisdiccional no quede limitado a una apreciación de la verosimilitud abstracta de los motivos invocados, sino que examine la cuestión de si tales motivos, o al menos uno de ellos que se considere suficiente, por sí solo, para fundamentar tal decisión, están o no respaldados por hechos (véase la sentencia Kadi II, apartado 119).
A estos efectos, incumbe al juez de la Unión proceder a ese examen solicitando, en su caso, a la autoridad competente de la Unión que presente los datos o pruebas, confidenciales o no, pertinentes para ese examen (véase la sentencia Kadi II, apartado 120 y jurisprudencia citada).
Efectivamente, es la autoridad competente de la Unión quien debe acreditar, en caso de impugnación, que los motivos invocados contra la persona afectada son fundados, y no es dicha persona quien debe aportar la prueba negativa de la carencia de fundamento de tales motivos (véase la sentencia Kadi II, apartado 121).
No se exige para ello que dicha autoridad presente ante el juez de la Unión todos los datos y pruebas inherentes a los motivos expuestos en el acto cuya anulación se solicita. Sin embargo, es preciso que los datos o pruebas presentados respalden los motivos invocados contra la persona afectada (véase la sentencia Kadi II, apartado 122).
Si a la autoridad competente de la Unión le resulta imposible acceder a lo solicitado por el juez de la Unión, éste deberá entonces basarse únicamente en los datos que le han sido comunicados, es decir, en este supuesto, la motivación del acto impugnado, las observaciones y pruebas de descargo que haya podido presentar la persona afectada y la respuesta de la autoridad competente de la Unión a tales observaciones. Si tales datos no permiten constatar que un motivo es fundado, el juez de la Unión no tomará en consideración tal motivo como base de la decisión de incluir en la lista o de mantener en ella a la persona afectada (véase la sentencia Kadi II, apartado 123).
Si, por el contrario, la autoridad competente de la Unión presenta datos o pruebas pertinentes, el juez de la Unión deberá verificar la exactitud material de los hechos alegados a la vista de tales datos o pruebas, y evaluar la fuerza probatoria de estos últimos en función de las circunstancias del caso y teniendo en cuenta las eventuales observaciones presentadas sobre los mismos por la persona afectada (véase la sentencia Kadi II, apartado 124).
Es cierto que pueden existir consideraciones imperiosas relacionadas con la seguridad de la Unión o de sus Estados miembros o con la gestión de sus relaciones internacionales que se opongan a que se comuniquen ciertos datos o pruebas a la persona afectada. En tal caso, incumbe sin embargo al juez de la Unión, a quien no cabe oponer el secreto o la confidencialidad de tales datos o tales pruebas, aplicar técnicas que, en el contexto del control jurisdiccional ejercido por él, permitan conciliar, por una parte, las consideraciones legítimas de seguridad en cuanto a la naturaleza y a las fuentes de la información tenida en cuenta para adoptar el acto de que se trate y, por otra, la necesidad de garantizar en grado suficiente al justiciable el respeto de sus derechos procedimentales, tales como el derecho a ser oído y el principio de contradicción (véanse las sentencias Kadi II, apartado 125, y, por analogía, ZZ, antes citada, apartados 54, 57 y 59).
A estos efectos, incumbe al juez de la Unión verificar, mediante un examen de todos los datos de hecho y de Derecho aportados por la autoridad competente de la Unión, si son fundadas las razones que dicha autoridad ha invocado para oponerse a esa comunicación (véanse las sentencias Kadi II, apartado 126, y, por analogía, ZZ, antes citada, apartados 61 y 62).
Si el juez de la Unión llega a la conclusión de que tales razones no se oponen a la comunicación, al menos parcial, de los datos o pruebas de que se trata, ofrecerá a la autoridad competente de la Unión la posibilidad de comunicarlos a la persona afectada. Si dicha autoridad se opone a la comunicación total o parcial de tales datos o pruebas, el juez de la Unión procederá entonces a examinar la legalidad del acto impugnado basándose únicamente en los datos que hayan sido comunicados (véanse las sentencias Kadi II, apartado 127, y, por analogía, ZZ, antes citada, apartado 63).
En cambio, si queda de manifiesto que las razones invocadas por la autoridad competente de la Unión se oponen efectivamente a la comunicación a la persona afectada de datos o pruebas presentados ante el juez de la Unión, será necesario alcanzar un equilibrio apropiado entre las exigencias derivadas del derecho a una tutela judicial efectiva, y en particular del respeto del principio de contradicción, por una parte, y las derivadas de la seguridad de la Unión o de los Estados miembros o de la gestión de sus relaciones internacionales, por otra (véanse las sentencias Kadi II, apartado 128, y, por analogía, ZZ, antes citada, apartado 64).
Para alcanzar ese equilibrio, cabe recurrir a posibilidades como comunicar un resumen del contenido de los datos o pruebas de que se trate. Independientemente del recurso a tales posibilidades, corresponde al juez de la Unión apreciar si la falta de comunicación de datos o pruebas confidenciales a la persona afectada y la consiguiente imposibilidad de que ésta formule observaciones sobre los mismos tienen entidad suficiente para afectar a la fuerza probatoria de las pruebas confidenciales, y de ser así en qué medida (véanse las sentencias Kadi II, apartado 129, y, por analogía, ZZ, antes citada, apartado 67).
En el caso de autos, el Tribunal General declaró, en el apartado 52 de la sentencia recurrida, que la motivación de la inclusión de Fulmen y del Sr. Mahmoudian en las listas de los actos impugnados, aunque breve, les permitió comprender qué actos se reprochaban a Fulmen y negar la realidad de esos actos o su pertinencia.
Si bien en la vista Fulmen indicó que no había sido informada del período relativo a los hechos que se le imputaban, a saber, 2006-2008, hasta la fase del procedimiento de casación, procede señalar que dicho período podía ser fácilmente deducido de documentos públicos, ya que la motivación hacía referencia al período precedente al descubrimiento de la existencia del sitio de Qom y que la Resolución 1929 (2010) del Consejo de Seguridad pone de manifiesto que la construcción de la central de Qom fue revelada en el mes de septiembre de 2009.
En cuanto a la prueba de la participación de Fulmen en la instalación de equipos eléctricos en el sitio de Qom/Fordoo, el Consejo, la República Francesa y el Reino Uno sostuvieron que la presentación de documentos que demostraran esa participación no era necesaria y, en cualquier caso, no era posible debido al carácter confidencial de esos documentos y de las normas de procedimiento del Tribunal General que imponen la comunicación a la parte contraria.
A este respecto, dado que la autoridad competente de la Unión se negó a presentar los elementos de prueba ante el juez de la Unión, éste debe basarse únicamente en los datos que le han sido comunicados, como se desprende del apartado 68 de la presente sentencia.
En el caso de autos, el único elemento de que dispone el juez de la Unión es la alegación que figura en la motivación de los actos impugnados. Dicha alegación no es apoyada mediante la presentación de elementos de información y de prueba, como un resumen del contenido de la información en cuestión, mayores precisiones sobre los equipos eléctricos supuestamente instalados en el sitio de Qom o las razones que permitan demostrar que era efectivamente Fulmen quien había instalado esos equipos y, por lo tanto, la procedencia de los actos impugnados.
Teniendo en cuenta esta circunstancia, procede señalar que Fulmen y el Sr. Mahmoudian no podían defenderse de los hechos imputados y que el juez de la Unión no puede verificar la procedencia de los actos impugnados.
Es irrelevante que el artículo 215 TFUE, apartado 1, legitime al Consejo para adoptar sanciones económicas generales contra la República Islámica de Irán. En efecto, la medida sometida al control del juez de la Unión es una medida específica que afecta no sólo a un sector económico determinado, sino a una empresa individual a causa de una actividad alegada precisa.
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, el Tribunal General declaró acertadamente, en el apartado 103 de la sentencia recurrida, que el Consejo no aportó la prueba de que Fulmen hubiera participado en el sitio de Qom/Fordoo.
En consecuencia, el recurso de casación es infundado y, por lo tanto, debe desestimarse.
Costas
A tenor del artículo 184, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Justicia decidirá sobre las costas cuando el recurso de casación sea infundado o cuando, siendo éste fundado, dicho Tribunal resuelva definitivamente sobre el litigio. El artículo 138 del mismo Reglamento, aplicable al procedimiento de casación en virtud del artículo 184, apartado 1, de dicho Reglamento, dispone que la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. El artículo 140, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, igualmente aplicable al procedimiento de casación en virtud del artículo 184, apartado 1, de este Reglamento, prevé que los Estados miembros y las instituciones que hayan intervenido en el litigio como coadyuvantes soportarán sus propias costas.
Puesto que se han desestimado las pretensiones del Consejo, procede condenarlo en costas, conforme a lo solicitado por Fulmen y por el Sr. Mahmoudian.
La República Francesa, el Reino Unido y la Comisión, partes coadyuvantes, cargarán con sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Quinta) decide:

1)
Desestimar el recurso de casación.

2)
Condenar en costas al Consejo de la Unión Europea.

3)
La República Francesa, el Reino Unido de Gran Bretaña y de Irlanda del Norte y la Comisión Europea cargarán con sus propias costas.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.