CELEX: 62013CJ0612
Žalba
Pristup dokumentima institucija Europske unije
Uredba (EZ) br. 1049/2001
Članak 4. stavak 2. treća alineja
Informacije o okolišu
Arhuška konvencija
Članak 4. stavci 1. i 4.
Izuzeće od prava na pristup
Zaštita svrhe istraga
Analize o prenošenju direktiva u području okoliša koje je izradilo jedno poduzeće na zahtjev Europske komisije
Djelomično odbijanje pristupa

ClientEarth žalbom traži ukidanje presude Općeg suda Europske unije ClientEarth/Komisija (T‑111/11,
EU:T:2013:482
, u daljnjem tekstu: pobijana presuda) kojom je Opći sud odbio njegovu tužbu povodom, na početku, zahtjeva za poništenje odluke kojom mu je Europska komisija prešutno odbila odobriti pristup određenim dokumentima u vezi s usklađenošću zakonodavstva različitih država članica s pravom okoliša Europske unije, a zatim povodom zahtjeva za poništenje naknadne izričite odluke od 30. svibnja 2011. kojom mu je djelomično odbijen pristup tim dokumentima.
Pravni okvir
Međunarodno pravo
Konvencija o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša, potpisana u Aarhusu 25. lipnja 1998. i potvrđena u ime Europske zajednice Odlukom Vijeća 2005/370/EZ od 17. veljače 2005. (
SL L 124, str. 1
.; SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 7., str. 151.; u daljnjem tekstu: Aarhuška konvencija) propisuje u članku 2.:
„Za potrebe ove Konvencije:
[…]
2.
,tijelo vlasti' znači:
[…]
(d)
ustanove bilo koje organizacije regionalnih gospodarskih integracija navedene u članku 17. koja je stranka ove Konvencije.
[…]“
U skladu s člankom 4. stavcima 1. i 4. te konvencije:
„1.   Svaka stranka dužna je osigurati da, u ovisnosti od sljedećih stavaka ovoga članka, tijela vlasti kao odgovor na zahtjev za informacijom o okolišu stave takvu informaciju na raspolaganje javnosti, u okviru domaćeg zakonodavstva, uključujući, ako je zatraženo i u ovisnosti od podstavka (b) ovoga stavka, preslike predmetne dokumentacije koja sadrži ili se sastoji od te informacije:
(a)
bez obveze navođenja interesa;
(b)
u traženom obliku, osim ako:
(i)
tijelo vlasti smatra razumnim staviti je na raspolaganje u nekom drugom obliku, u kojem slučaju treba navesti razloge za stavljanje informacije na raspolaganje u tom obliku; ili
(ii)
informacija već stoji na raspolaganju javnosti u drugom obliku.
[…]
4.   Zahtjev za informacijom o okolišu može biti odbijen ako bi njezino otkrivanje nepovoljno utjecalo na:
[…]
(c)
pravosudni postupak, mogućnost da se određenoj osobi osigura pravično suđenje, ili sposobnost tijela vlasti za provođenje kaznene ili stegovne istrage;
[…]
Gore navedene razloge za odbijanje treba tumačiti na ograničavajući način, vodeći računa o javnom interesu kojem otkrivanje služi i vodeći računa o tome odnosi li se tražena informacija na emisije u okoliš.“
Pravo Unije
Uredba (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (
SL L 145, str. 43
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 70.) određuje načela, uvjete i ograničenja prava na pristup dokumentima tih institucija.
Članak 4. te uredbe, naslovljen „Izuzeća“, u stavku 2. propisuje:
„Institucije uskraćuju pristup dokumentu ako bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu:
—
[…]
—
[…]
—
svrhe inspekcija, istraga i revizija,
osim ako za njegovo otkrivanje postoji prevladavajući javni interes.“
U skladu s člankom 6. stavkom 1. Uredbe (EZ) br. 1367/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 6. rujna 2006. o primjeni odredaba Aarhuške konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša na institucije i tijela Zajednice (
SL L 264, str. 13
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 20., str. 29.):
„Što se tiče odredaba prve i treće alineje članka 4. stavka 2. Uredbe (EZ) br. 1049/2001, uz izuzetak istraga, posebno onih koje se odnose na moguće povrede prava Zajednice, smatra se da je otkrivanje informacija pitanje od prevladavajućeg društvenog interesa ako se tražene informacije odnose na emisije u okoliš. Što se tiče ostalih izuzetaka iz članka 4. Uredbe (EZ) br. 1049/2001, razlozi za odbijanje tumače se restriktivno, uzimajući u obzir društveni interes sadržan u otkrivanju tih informacija i moguću povezanost traženih informacija s emisijama u okoliš.“
Okolnosti spora
ClientEarth, udruga osnovana prema engleskom pravu s ciljem, među ostalim, zaštite okoliša, uputila je 8. rujna 2010. Komisijinoj Glavnoj upravi za okoliš zahtjev za pristup dokumentima na temelju uredaba br. 1049/2001 i 1367/2006. Taj se zahtjev odnosio na različite dokumente navedene u „Upravljačkom planu za 2010.“ te glavne uprave.
Komisija je samo djelomično udovoljila navedenom zahtjevu dopisom od 29. listopada 2010. Ona je ClientEarthu poslala jedan od traženih dokumenata, ali je navela da su drugi dokumenti obuhvaćeni, među ostalim, izuzećem predviđenim u članku 4. stavku 2. trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001.
ClientEarth je 10. studenoga 2010. uputio Komisiji zahtjev za preispitivanje njezina stajališta u vezi s više dokumenata za koje mu je pristup bio odbijen.
Komisija je 30. svibnja 2011. donijela i priopćila ClientEarthu izričitu odluku kao odgovor na potonji zahtjev, u duhu uredaba br. 1049/2001 i 1367/2006 (u daljnjem tekstu: izričita odluka).
Komisija je tom odlukom odobrila ClientEarthu djelomičan pristup 41 analizi u vezi s usklađenosti zakonodavstva različitih država članica s Unijinim pravom okoliša, koje je izradilo jedno poduzeće na zahtjev i za račun Komisije i koje je Komisija zaprimila tijekom 2009. (u daljnjem tekstu: sporne analize). Posebice, Komisija je ClientEarthu za svaku od tih analiza poslala naslovnicu, sadržaj, popis korištenih skraćenica, prilog s ispitanim zakonodavstvom, kao i dijelove naslovljene „Uvod“, „Opći pregled pravnog okvira države članice“ i „Okvir za prenošenje i provedba“. Nasuprot tomu, za svaku od tih analiza odbila mu je priopćiti dijelove naslovljene „Sažetak“, „Pravna analiza mjera za prenošenje“ i „Zaključci“, kao i prilog koji sadržava tablicu usklađenosti između zakonodavstva dotične države članice i relevantnog prava Unije.
Komisija je sporne analize podijelila u dvije kategorije. Prva kategorija sadržavala je jednu analizu u kojoj je ocjenjivanje, koje je izvršeno u dijalogu s dotičnom državom članicom, započelo neposredno prije donošenja izričite odluke. Druga kategorija sadržavala je 40 drugih analiza, od kojih je svaka rezultirala daljnjim dijalogom s dotičnim državama članicama.
Komisija je u potporu svojoj odluci navela da su neobjavljeni dijelovi spornih analiza obuhvaćeni, među ostalim, izuzećem u vezi sa zaštitom svrhe istraga, koje je predviđeno u članku 4. stavku 2. trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001.
Ona je u tom pogledu naglasila da su te analize izrađene kako bi joj omogućile nadzor načina na koji su države članice prenijele veći broj direktiva i – ako je to potrebno, pokretanje protiv njih postupka zbog povrede obveze propisanog u članku 258. UFEU‑a.
Kad je riječ o analizi iz prve kategorije, navedenoj u točki 12. ove presude, Komisija je navela da još uvijek nije bila donijela zaključak u vezi s načinom na koji je dotična država članica prenijela direktivu na koju se odnosi ta analiza te da bi otkrivanje podataka i zaključaka iz navedene analize, koji još nisu bili provjereni i u pogledu kojih ta država članica nije bila u mogućnosti dati odgovor, dovelo do opasnosti da se tu državu članicu kritizira, možda i neopravdano, što bi nanijelo štetu ozračju uzajamnog povjerenja koje je potrebno radi ocjene provedbe te direktive.
Kad je riječ o spornim analizama iz druge kategorije, navedenima u točki 12. ove presude, Komisija je navela da je u određenim slučajevima odlučila pokrenuti predsudsku fazu postupka zbog povrede obveze protiv dotičnih država članica, ali da u drugim slučajevima još uvijek nije donijela svoje stajalište. Komisija je navela da bi otkrivanje tih analiza, da ga je bila odobrila, nanijelo štetu ozračju uzajamnog povjerenja koje je potrebno za rješavanje sporova između nje i dotičnih država članica bez pokretanja sudske faze postupka zbog povrede obveze.
Komisija je još naglasila da članak 6. stavak 1. Uredbe br. 1367/2006 nije bio takve naravi da dovede u pitanje ispitivanje koje je provela u svjetlu Uredbe br. 1049/2001.
Postupak pred Općim sudom i pobijana presuda
ClientEarth je 21. veljače 2011. podnio tužbu za poništenje prešutne odluke kojom se odbija njegov zahtjev od 10. studenoga 2010. Nakon što je Komisija donijela izričitu odluku kojom se ClientEarthu odbija cjelovit pristup spornim analizama, od tog se trenutka smatralo da se tužba odnosi na poništenje te potonje odluke.
ClientEarth je u prilog svojoj tužbi istaknuo sedam tužbenih razloga.
Odbivši tih sedam tužbenih razloga, Opći sud odbio je i tužbu.
Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka
ClientEarth zahtijeva da Sud ukine pobijanu presudu i naloži Komisiji snošenje troškova.
Komisija traži od Suda da odbije žalbu i naloži ClientEarthu snošenje troškova.
Europskom parlamentu i Vijeću Europske unije odobrena je intervencija u potporu zahtjevima Komisije.
O žalbi
ClientEarth ističe tri žalbena razloga u prilog svojoj žalbi.
Drugi žalbeni razlog
Valja započeti s ispitivanjem drugog žalbenog razloga koji se odnosi na navod da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava smatrajući da je članak 4. stavak 2. treća alineja Uredbe br. 1049/2001 usklađen s člankom 4. stavcima 1. i 4. Aarhuške konvencije.
Argumentacija stranaka
ClientEarth u okviru tog žalbenog razloga osporava rasuđivanje Općeg suda sadržano u točkama 91. do 99. pobijane presude.
Kao prvo, ClientEarth, pozivajući se na presude Fediol/Komisija (70/87,
EU:C:1989:254
) i Nakajima/Vijeće (C‑69/89,
EU:C:1991:186
), prigovara Općem sudu da je provjeravao izravnu primjenjivost članka 4. Aarhuške konvencije, iako takva provjera nije bila nužna za nadzor usklađenosti članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001 s tom konvencijom.
Kao drugo, ClientEarth tvrdi da je u svakom slučaju Opći sud pogrešno smatrao da članak 4. stavci 1. i 4. podstavak 1. točka (c) Aarhuške konvencije nije izravno primjenjiv na Unijine institucije. Posebice, Opći sud je počinio grešku koja se tiče prava prihvativši da posebnosti Unije mogu opravdati odstupanje od izravne primjene te konvencije.
Kao treće, ClientEarth navodi da je Opći sud povrijedio obvezu uskog tumačenja članka 4. stavka 4. podstavka 1. točke (c) Aarhuške konvencije, u skladu s člankom 4. stavkom 4. podstavkom 2. te konvencije.
Kao četvrto, ClientEarth ističe da Opći sud Aarhušku konvenciju nije tumačio u skladu s načelima navedenima u člancima 26. i 31. Bečke konvencije o pravu međunarodnih ugovora od 23. svibnja 1969. (
Zbornik međunarodnih ugovora Ujedinjenih naroda
, sv. 1155., str. 331., u daljnjem tekstu: Bečka konvencija). U kontekstu zaštite svrhe istraga, proširujući opseg izuzeća na sporne analize, Opći sud je povredom gore navedenih članaka Bečke konvencije zapravo tumačio Aarhušku konvenciju – članak 4. stavak 4. – protivno njezinu tekstu, svrsi i cilju.
Komisija, koju podupiru Parlament i Vijeće, općenito tvrdi da rasuđivanje Općeg suda sadržano u točkama 91. do 99. pobijane presude nije zahvaćeno nijednom greškom koja se tiče prava. To rasuđivanje je u svim točkama u skladu sa sudskom praksom Suda.
Ocjena Suda
Uvodno, valja pojasniti da se ovaj žalbeni razlog odnosi na usklađenost članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001, ali ne i članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006, s člankom 4. stavcima 1. i 4. Aarhuške konvencije.
Nakon što je dano ovo uvodno pojašnjenje, valja podsjetiti da su na temelju članka 216. stavka 2. UFEU‑a međunarodni sporazumi koje sklapa Unija obvezujući za njezine institucije i stoga nadređeni aktima koje one donose (presude Vijeće i dr./Vereniging Milieudefensie i Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, C‑401/12 P do C‑403/12 P,
EU:C:2015:4
, t. 52. i navedena sudska praksa, kao i Vijeće i Komisija/Stichting Natuur en Milieu i Pesticide Action Network Europe, C‑404/12 P i C‑405/12 P,
EU:C:2015:5
, t. 44. i navedena sudska praksa).
Iz toga slijedi da na valjanost akta Unije može utjecati njegova neusklađenost s takvim pravilima međunarodnog prava (presuda Air Transport Association of America i dr., C‑366/10,
EU:C:2011:864
, t. 51.).
Kao što je to podsjetio Opći sud u točki 91. pobijane presude, iz ustaljene sudske prakse ipak proizlazi da sudac Unije može ispitivati navodnu neusklađenost akta Unije sa odredbama međunarodnog sporazuma kojeg je Unija stranka samo pod uvjetom da, s jedne strane, to nije protivno naravi i strukturi tog sporazuma i, s druge strane, da su te odredbe sadržajno bezuvjetne i dovoljno precizne (vidjeti presude IATA i ELFAA, C‑344/04,
EU:C:2006:10
, t. 39.; Intertanko i dr., C‑308/06,
EU:C:2008:312
, t. 45., kao i Air Transport Association of America i dr., C‑366/10,
EU:C:2011:864
, t. 54.).
Doista, Sud je također smatrao da je na Sudu, ako je to potrebno, nadzor zakonitosti akta Unije o kojem je riječ s obzirom na pravila Svjetske trgovinske organizacije (u daljnjem tekstu: WTO) u slučaju kad je Unija proširila primjenu izuzeća na posebnu obvezu preuzetu na temelju sporazuma sklopljenih u okviru WTO‑a ili kad akt prava Unije o kojem je riječ izričito upućuje na precizne odredbe tih sporazuma (vidjeti u tom smislu, presude Fediol/Komisija, 70/87,
EU:C:1989:254
, t. 19. do 22., i Nakajima/Vijeće, C‑69/89,
EU:C:1991:186
, t. 29. do 32.; vidjeti i presudu LVP, C‑306/13,
EU:C:2014:2465
, t. 47. i navedenu sudsku praksu).
Međutim, bez da je potrebno odgovoriti na pitanje primjenjuje li se u ovom slučaju sudska praksa navedena u prethodnoj točki, dostatno je utvrditi da Uredba br. 1049/2001, a posebice njezin članak 4. stavak 2. treća alineja, ne sadržava nikakvo izričito upućivanje na Aarhušku konvenciju niti daje izuzeće za posebnu obvezu koja iz nje proizlazi. Stoga u svakom slučaju navedena sudska praksa nije relevantna za ovaj predmet.
Iz toga slijedi da Opći sud opravdano, s jedne strane, nije uzeo u obzir sudsku praksu proizašlu iz presuda Fediol/Komisija (70/87,
EU:C:1989:254
) i Nakajima/Vijeće (C‑69/89,
EU:C:1991:186
) i, s druge strane, provjerio je jesu li sadržajno odredbe članka 4. stavaka 1. i 4., podstavka 1. točke (c) Aarhuške konvencije bezuvjetne i dovoljno precizne.
U tim okolnostima valja ispitati ClientEarthovu argumentaciju koja se odnosi na pogrešnu analizu Općeg suda prema kojoj te odredbe nemaju ta obilježja pa se na njih ne može pozivati radi ocjene zakonitosti članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001.
U tom pogledu, kao što to opravdano navodi Opći sud u točki 96. pobijane presude, upućivanje na nacionalna zakonodavstva u članku 4. stavku 1. Aarhuške konvencije potvrđuje da je ta konvencija očito sastavljena uzimajući u obzir nacionalne pravne poretke, a ne pravne posebnosti regionalnih gospodarskih integracijskih organizacija, kao što je to Unija, čak i ako te organizacije mogu u skladu s njezinim člancima 17. i 19. potpisati navedenu konvenciju i pristupiti joj.
Zbog toga je Zajednica, kao što su to istaknuli Komisija i Parlament, prilikom odobrenja Aarhuške konvencije, u ispravi predanoj primjenom članka 19. te konvencije ponovila izjavu danu prilikom potpisivanja navedene konvencije, koja je priložena Odluci 2005/370/EZ, odnosno da „će institucije Zajednice primjenjivati Konvenciju u okviru njihovih postojećih i budućih pravila o pristupu dokumentima i drugih relevantnih pravila iz prava Zajednice u području na koje se odnosi Konvencija“.
U tim okolnostima, ni upućivanje na „kaznene ili stegovne“ istrage u članku 4. stavku 4. podstavku 1. točki (c) Aarhuške konvencije, ni obveza, propisana u članku 4. stavku 4. podstavku 2. te konvencije, uskog tumačenja razlogâ za odbijanje pristupa, navedenih u prvonavedenoj odredbi, ne mogu se shvatiti na način da podrazumijevaju preciznu obvezu za zakonodavca Unije.
A fortiori
, iz tih odredaba nije moguće zaključiti da postoji zabrana shvaćanja pojma „istraga“ u smislu koji uzima u obzir posebnosti Unije, osobito, Komisijine zadaće istraga mogućih povreda prava od strane država članica koje povrijede pravilnu primjenu ugovora i pravila Unije koja su na temelju njih donesena.
Iz prethodnih razmatranja proizlazi da je Opći sud opravdano isključio mogućnost pozivanja na članak 4. stavke 1. i 4. Aarhuške konvencije radi ocjenjivanja zakonitosti članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001. Stoga je mogao, a da pritom ne počini grešku koja se tiče prava, odbiti ClientEarthovu argumentaciju koja se odnosi na neusklađenost potonje odredbe s Aarhuškom konvencijom.
Ta ista razmatranja vode do odbijanja ClientEarthove argumentacije koja se odnosi na to da je Opći sud povrijedio načela izvršenja i tumačenja ugovora u dobroj vjeri, propisanih u člancima 26. i 31. Bečke konvencije.
Posljedično, drugi žalbeni razlog valja odbiti.
Prvi žalbeni razlog
Argumentacija stranaka
Prvi žalbeni razlog, koji se odnosi na navod da je Opći sud počinio pogreške koje se tiču prava u tumačenju članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001, sastoji se od dva dijela.
Prvi dio odnosi se na pogrešno tumačenje pojma „istraga“ u smislu te odredbe te posebice navodi točke 49., 50., 58. do 61. i 70. pobijane presude.
U okviru tog dijela, ClientEarth navodi da taj pojam pretpostavlja postojanje Komisijine formalne odluke koja je donesena na kolegiju. ClientEarth se u tom pogledu poziva na presude Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P,
EU:C:2010:376
), Komisija/Éditions Odile Jacob (C‑404/10 P,
EU:C:2012:393
), LPN i Finska/Komisija (C‑514/11 P i C‑605/11 P,
EU:C:2013:738
), WWF UK/Komisija (T‑105/95,
EU:T:1997:26
), Bavarian Lager/Komisija (T‑309/97,
EU:T:1999:257
), Petrie i dr./Komisija (T‑191/99,
EU:T:2001:284
) i API/Komisija (T‑36/04,
EU:T:2007:258
).
Međutim, u ovom slučaju sporne analize su proizašle iz upravne odluke Komisijinih službi, a ne iz formalne odluke kolegija povjerenika o pokretanju postupaka zbog povrede obveze protiv država članica.
Oslanjajući se na presudu Mecklenburg (C‑321/96,
EU:C:1998:300
, t. 27. i 30.), ClientEarth dodaje da čak i da se prizna da su sporne analize dio prethodne faze formalnog postupka zbog povrede obveze, izuzeće propisano u članku 4. stavku 2. trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001 ne može opravdati odbijanje otkrivanja osim pod pretpostavkom da postojanje traženih dokumenata neposredno prethodi pokretanju sudskog ili sličnog postupka i da proizlazi iz potrebe za prikupljanjem dokaza ili provođenjem istrage prije početka postupovne faze u užem smislu. Međutim, u ovom slučaju sporne analize nisu neposredno prethodile odluci da se nakon istrage pokrene postupak zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a.
Drugi dio prvog žalbenog razloga odnosi se na pogrešno tumačenje pojma „ugrožavanje zaštite svrhe istraga“ u smislu članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001 te posebice navodi točke 53. i 68. do 80. pobijane presude.
ClientEarth u okviru tog drugog dijela ponajprije navodi da je zatražio pristup pojedinim dokumentima, a ne cijelom upravnom spisu u vezi s postupkom zbog povrede obveze ili skupu općenito određenih dokumenata. Usto, njegov se zahtjev nije odnosio na kategoriju dokumenata koji odgovaraju na slična općenita razmatranja, nego na dvije zasebne kategorije analiza, odnosno, s jedne strane, na analize u vezi s pokrenutim postupkom zbog povrede obveze i, s druge strane, na analize koje nisu povezane ni sa kakvim postupkom te naravi.
ClientEarth nadalje navodi da otkrivanje spornih analiza ni na koji način ne bi bilo ugrozilo ostvarenje cilja postupaka zbog povrede obveze, a to je poticanje dotičnih država članica da usklade svoje nacionalno pravo s pravom Unije.
ClientEarth nadalje tvrdi da sve dok Komisija nije pokrenula formalni postupak protiv dotične države članice, nije se moglo smatrati da je otkrivanje spornih analiza moglo nanijeti štetu ozračju uzajamnog povjerenja. Naime, sâmo postojanje tih analiza nije bilo dostatno za stvaranje dvostranog odnosa između svake dotične države članice i Komisije, koji bi podrazumijevao zaštitu na štetu transparentnosti.
Komisija tvrdi da je ClientEarthova argumentacija u okviru prvog dijela njegova prvog žalbenog razloga pravno neosnovana. Komisija u biti navodi da se svaki dokument, kao što je to analiza usklađenosti, koji Komisiji na temelju članka 17. UEU‑a omogućava provjeru poštuju li države članice pravo Unije, mora smatrati povezanim s istragom u smislu članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001.
Kad je riječ o drugom dijelu prvog žalbenog razloga, Komisija u vezi s utvrđenjima iz točke 53. pobijane presude navodi da rasuđivanje Općeg suda izloženo u točkama 68. do 80. te presude nije zahvaćeno nikakvom pogreškom koja se tiče prava. To je rasuđivanje u svakom slučaju usklađeno sa sudskom praksom Suda.
Ocjena Suda
Uredba br. 1049/2001 ima za cilj dodijeliti javnosti najšire moguće pravo na pristup dokumentima institucija Unije. Iz te uredbe također slijedi da to pravo na pristup unatoč tomu podliježe nekim ograničenjima koja se temelje na razlozima javnog ili privatnog interesa, posebno iz članka 4., kojim se u tom smislu predviđa sustav izuzeća (vidjeti presude LPN i Finska/Komisija, C‑514/11 P i C‑605/11 P,
EU:C:2013:738
, t. 40. i navedenu sudsku praksu, kao i Komisija/EnBW, C‑365/12 P,
EU:C:2014:112
, t. 61. i navedenu sudsku praksu).
Na temelju izuzeća na koje se poziva Komisija u ovom slučaju, odnosno izuzeća iz članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001, Unijine institucije uskraćuju pristup dokumentu ako bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu svrhe inspekcija, istraga i revizija osim ako za njegovo otkrivanje postoji prevladavajući javni interes.
U ovom slučaju valja ponajprije ispitati je li Opći sud počinio grešku koja se tiče prava, kako to navodi ClientEarth u prvom dijelu prvog žalbenog razloga, smatrajući da su sporne analize bile obuhvaćene istragom u smislu te odredbe.
U tom pogledu valja prije svega naglasiti da iz sudske praske na koju se poziva ClientEarth i na koju se podsjeća u točki 48. ove presude nipošto ne proizlazi da je „istraga“ u smislu navedene odredbe uvjetovana postojanjem Komisijine formalne odluke donesene na kolegiju.
Nakon tog pojašnjenja, valja nadalje primijetiti da su sporne analize izrađene na zahtjev i za račun Komisije nakon isteka roka za prenošenje skupa Unijinih direktiva o zaštiti okoliša, s preciznim ciljem provjere stanja postupka prenošenja tih različitih direktiva u određenom broju država članica. Kao što to proizlazi iz navoda u točkama 13. i 49. pobijane presude, svaka od tih analiza, koja se odnose na jednu državu članicu i na jednu direktivu, sadržava zapravo pregled ispitanog nacionalnog prava i relevantnog prava Unije, pravnu analizu i zaključke o mjerama za prenošenje koje je donijela dotična država članica.
Kao što je to opravdano smatrao Opći sud u točki 49. pobijane presude, takve su analize dio instrumenata kojima Komisija raspolaže u okviru njezine obveze da na temelju članka 17. stavka 1. UEU‑a nadzire primjenu prava Unije pod kontrolom Suda radi otkrivanja mogućih povreda obveza država članica njihove dužnosti prenošenja dotičnih direktiva i radi odlučivanja, ako je to potrebno, pokretanja postupka zbog povrede obveze protiv država članica za koje bi se u tim analizama utvrdilo da krše pravo Unije. Stoga su te analize obuhvaćene pojmom „istrag[e]“ u smislu članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001.
Okolnost koju naglašava ClientEarth da je Komisija izradu spornih analiza povjerila vanjskom izvođaču, a ne vlastitim službama, te da te analize ne odražavaju stajalište te institucije niti stvaraju njezinu odgovornost ne znači da je Komisija, naručivši izradu tih analiza, slijedila drugi cilj osim onoga koji se odnosi na uporabu, zahvaljujući tim sredstvima istrage, dubinskih informacija o usklađenosti zakonodavstva određenog broja država članica s pravom okoliša Unije, što joj omogućuje smanjenje mogućih povreda tog prava i pokretanja, ako je to potrebno, postupka zbog povrede obveze protiv države članice koja nije ispunila obvezu.
U vezi s ClientEarthovim argumentom na temelju presude Mecklenburg (C‑321/96,
EU:C:1998:300
), valja navesti da zaključak koji sadržava ta presuda u svojim točkama 27. i 30. nije relevantan za ovaj predmet. Naime, taj zaključak odnosi se na pojam „prethodna istraga“ u smislu članka 3. stavka 2. treće alineje Direktive 90/313/EEZ o slobodi pristupa informacijama o okolišu (
SL L 158, str. 56
.), a ne na zaseban pojam „istrag[e]“, koji također naznačuje ta ista odredba.
Iz prethodnih razmatranja proizlazi da je Opći sud opravdano smatrao u točki 50. pobijane presude da su sporne analize ulazile u okvir Komisijine istrage u smislu članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001.
Stoga prvi dio prvog žalbenog razloga treba odbiti.
Nadalje valja ispitati je li Opći sud počinio grešku koja se tiče prava, kako to navodi ClientEarth u drugom dijelu svojeg prvog žalbenog razloga, presudivši da je Komisija opravdano smatrala na temelju općenitih razmatranja da bi cjelovito otkrivanje tih analiza ugrozilo zaštitu svrhe istraga u smislu članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001.
U tom pogledu iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da za opravdanje odbijanja pristupa dokumentu čije se otkrivanje zahtijeva, u načelu nije dovoljno da je taj dokument obuhvaćen aktivnošću navedenom u članku 4. stavcima 2. i 3. Uredbe br. 1049/2001. Predmetna institucija mora također pružiti objašnjenja o tome na koji bi način pristup spomenutom dokumentu mogao konkretno i stvarno ugroziti interes zaštićen izuzećem predviđenim u tom članku (presuda Komisija/EnBW, C‑365/12 P,
EU:C:2014:112
, t. 64. i navedena sudska praksa).
Ipak, predmetnoj instituciji Unije dopušteno je u tom smislu temeljiti se na općim pretpostavkama koje se primjenjuju na određene kategorije dokumenata, s obzirom na to da se slična općenita razmatranja mogu primjenjivati na zahtjeve za otkrivanje dokumenata iste naravi (presuda Komisija/EnBW, C‑365/12 P,
EU:C:2014:112
, t. 65. i navedena sudska praksa).
U ovom slučaju, točka 66. pobijane presude navodi da se Komisija temeljila na takvim općenitim razmatranjima kod odbijanja davanja ClientEarthu cjelovitog pristupa spornim analizama. Kao što to osobito proizlazi iz točaka 60. i 70. te presude, Opći sud je presudio da je Komisija opravdano smatrala da su sve te analize ulazile u istu kategoriju dokumenata te da su se temeljile na općenitim razmatranjima prema kojima bi njihovo cjelovito otkrivanje ugrozilo zaštitu ciljeva koje slijede njezine istrage s obzirom na to da bi to otkrivanje, da ga je bila odobrila, bilo štetno za ozračje povjerenja koje mora postojati između nje i svake dotične države članice i onemogućilo bi, u slučaju utvrđenja povreda prava Unije, dogovorno rješenje bez vanjskih pritisaka.
U tom pogledu, iz navoda u točki 17. pobijane presude, na dan Komisijina donošenja izričite odluke proizlazi da su određene sporne analize već dovele do pokretanja predsudske faze postupka zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a.
Zbog analognih razloga onima koje je Sud naveo u presudi LPN i Finska/Komisija (C‑514/11 P i C‑605/11 P,
EU:C:2013:738
, t. 52. do 65.), Komisija je opravdano smatrala da bi cjelovito otkrivanje spornih analiza, zbog kojih je na dan donošenja izričite odluke već poslala pismo opomene državi članici na temelju članka 258. stavka 1. UFEU‑a i koje su stoga bile uložene u spis o predsudskoj fazi postupka zbog povrede obveze, dovelo do opasnosti od izmjene naravi i odvijanja te faze postupka komplicirajući pregovarački postupak između nje i te države članice, kao i traženje dogovornog rješenja koje bi omogućilo okončanje prigovorene povrede obveze, a bez nužnosti pokretanja sudske faze navedenog postupka. Ona je, dakle, opravdano smatrala da bi takvo cjelovito otkrivanje ugrozilo zaštitu svrhe istraga u smislu članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001.
Okolnost koju navodi ClientEarth da je vanjsko poduzeće izradilo sporne analize te da one ne odražavaju Komisijino stajalište, nije takve naravi da bi osporilo prethodnu analizu.
Naime, s jedne strane, dokumenti koji se nalaze u spisu o predsudskoj fazi postupka zbog povrede obveze predstavljaju jedinstvenu kategoriju dokumenata u cilju zaštite svrhe istraga, a razlikovanje s obzirom na vrstu dokumenta koji je dio spisa ili autora dotičnih dokumenata nije potrebno (vidjeti u tom smislu presudu LPN i Finska/Komisija, C‑514/11 P i C‑605/11 P,
EU:C:2013:738
, t. 64.).
S druge strane, u svjetlu pravne analize i zaključaka sadržanih u spornim analizama Komisija je pokrenula predsudsku fazu postupka zbog povrede obveze protiv određenih država članica. Ta pravna analiza i ti zaključci su zatim bili osnova za pregovore koji su pokrenuti između Komisije i svake dotične države članice radi postizanja dogovornog rješenja navodnih povreda obveza prava Unije. U tim bi okolnostima cjelovito otkrivanje tih analiza bilo takve naravi da bi, među ostalim, dovelo do vanjskih pritisaka koji su mogli ugroziti vođenje pregovora u ozračju uzajamnog povjerenja i stoga ugroziti zaštitu svrhe Komisijine istrage.
Iz toga slijedi da je Opći sud opravdano smatrao da je Komisija bila ovlaštena općenito smatrati da bi cjelovito otkrivanje spornih analiza, koje su na dan donošenja izričite odluke već bile uložene u spis o predsudskoj fazi postupka zbog povrede obveze koji je pokrenut slanjem pisma opomene dotičnoj državi članici na temelju članka 258. stavka 1. UFEU‑a, ugrozila zaštitu navedene svrhe.
Nasuprot tomu, kad je riječ o spornim analizama koje nisu one navedene u točkama 71. do 76. ove presude, valja navesti, s jedne strane, da je Sud do sada priznao postojanje općenite pretpostavke povjerljivosti u odnosu na pet vrsta dokumenata, odnosno, dokumenata upravnog spisa u vezi s postupkom nadzora državnih potpora (presuda Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P,
EU:C:2010:376
, t. 61.), podnesaka koje je institucija podnijela u okviru sudskog postupka (presuda Švedska i dr./API i Komisija, C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P,
EU:C:2010:541
, t. 94.), dokumenata razmijenjenih između Komisije i stranaka prijaviteljica ili trećih u okviru postupka nadzora koncentracija između poduzetnika (presuda Komisija/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P,
EU:C:2012:393
, t. 123.), dokumenata u vezi s predsudskim postupkom zbog povrede obveze (presuda LPN i Finska/Komisija, C‑514/11 P i C‑605/11 P,
EU:C:2013:738
, t. 65.) i dokumenata u vezi s postupkom primjene članka 101. UFEU‑a (presuda Komisija/EnBW, C‑365/12 P,
EU:C:2014:112
, t. 93.).
U svim predmetima koji su doveli do odluka navedenih u prethodnoj točki, odbijanje pristupa o kojem je riječ odnosilo se na skup dokumenata koji su bili jasno označeni time što su zajednički bili dio spisa u upravnom ili sudskom postupku u tijeku (vidjeti u tom smislu presude Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P,
EU:C:2010:376
, t. 12. do 22.; Švedska i dr./API i Komisija, C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P,
EU:C:2010:541
, t. 75.; Komisija/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P,
EU:C:2012:393
, t. 128.; LPN i Finska/Komisija, C‑514/11 P i C‑605/11 P,
EU:C:2013:738
, t. 49. i 50., kao i Komisija/EnBW, C‑365/12 P,
EU:C:2014:112
, t. 69. i 70.). To međutim nije slučaj sa spornim analizama koje nisu one navedene u točkama 71. do 76. ove presude.
S druge strane, iako je Komisija opravdano mogla općenito smatrati, kao što se na to podsjeća u točki 72. ove presude, da bi otkrivanje dokumenata u vezi s predsudskom fazom postupka zbog povrede obveze ugrozilo dobro vođenje te faze i traženje dogovornog rješenja spora između Komisije i dotične države članice u okružju uzajamnog povjerenja, takva se općenita pretpostavka ipak nije mogla odnositi na one sporne analize za koje Komisija na dan donošenja izričite odluke nije poslala pismo opomene dotičnoj državi članici na temelju članka 258. stavka 1. UFEU‑a i za koje je stoga na taj dan još bilo nesigurno da će rezultirati pokretanjem predsudske faze postupka zbog povrede obveze protiv te države članice. U tom pogledu valja podsjetiti da kad Komisija smatra da je država članica povrijedila svoje obveze, ona ostaje slobodna ocijeniti oportunitet djelovanja protiv te države članice zbog povrede obveze i odabrati trenutak kada će protiv nje pokrenuti postupak zbog povrede obveze (vidjeti u tom smislu presudu LPN i Finska/Komisija, C‑514/11 P i C‑605/11 P,
EU:C:2013:738
, t. 61.).
U tim okolnostima, priznajući u pobijanoj presudi da Komisija može zakonito proširiti opseg pretpostavke povjerljivosti na sporne analize navedene u prethodnoj točki ove presude, Opći sud je počinio grešku koja se tiče prava.
Takvo stajalište nije u skladu sa zahtjevom uskog tumačenja i primjene takve pretpostavke koja predstavlja izuzeće od obveze dotične institucije da konkretno i pojedinačno ispita svaki dokument na koji se odnosi zahtjev za pristup (vidjeti u tom smislu presudu LPN i Finska/Komisija, C‑514/11 P i C‑605/11 P,
EU:C:2013:738
, t. 44. i navedenu sudsku praksu) kao i, općenitije, od načela najšireg mogućeg javnog pristupa dokumentima koje posjeduju Unijine institucije (vidjeti u tom smislu presude Švedska/MyTravel i Komisija, C‑506/08 P,
EU:C:2011:496
, t. 48., kao i Vijeće/in 't Veld, C‑350/12 P,
EU:C:2014:2039
, t. 48.).
Iz toga slijedi da s obzirom na to da se ta pretpostavka ne može primijeniti u odnosu na sporne analize navedene u točki 79. ove presude, na Komisiji je bila dužnost ispitati od slučaja do slučaja jesu li te analize mogle u cijelosti biti otkrivene ClientEarthu.
Posljedično, valja djelomično usvojiti drugi dio prvog žalbenog razloga u dijelu u kojem se on odnosi na sporne analize za koje na dan donošenja Komisijine izričite odluke nije poslano pismo opomene dotičnoj državi članici na temelju članka 258. stavka 1. UFEU‑a i koje nisu, dakle, bile uložene u spis o predsudskoj fazi postupka zbog povrede obveze.
U preostalom valja odbiti taj dio prvog žalbenog razloga.
Treći žalbeni razlog
Argumentacija stranaka
U okviru trećeg žalbenog razloga koji se odnosi na pogrešno tumačenje Općeg suda pojma „prevladavajući javni interes“ u smislu članka 4. stavka 2. zadnjeg dijela rečenice Uredbe br. 1049/2001, ClientEarth navodi da ocjena Općeg suda u točkama 107. do 109. pobijane presude stavlja teret dokazivanja na ClientEarth umjesto na Komisiju, što je protivno kako toj odredbi, tako i sudskoj praksi Suda koja dotičnoj instituciji nalaže da pod nadzorom suca Unije odvagne uključene interese polazeći od pretpostavke postojanja prevladavajućeg javnog interesa (vidjeti u tom smislu presudu Švedska i Turco/Vijeće, C‑39/05 P i C‑52/05 P,
EU:C:2008:374
, t. 44. i 45.).
Naglašavajući temeljnu važnost koju za građane Unije predstavlja pravilna provedba država članica prava na okoliš Unije, ClientEarth tvrdi da stavljanje na raspolaganje javnosti informacija o usklađenosti nacionalnih zakonodavstava s tim pravom predstavlja prevladavajući javni interes s osobitim značajem.
Komisija navodi da je analiza sadržana u točkama 107. do 109. pobijane presude u potpunosti u skladu sa sudskom praksom Suda.
Ocjena Suda
S obzirom na zaključak iz točaka 83. i 84. ove presude, ispitivanje ovog trećeg žalbenog razloga odnosi se jedino na neotkrivene dijelove spornih analiza koje imaju općenitu pretpostavku povjerljivosti s obzirom na to da su na dan donošenja izričite odluke te analize već bile uložene u spis o predsudskoj fazi postupka zbog povrede obveze jer je Komisija poslala pismo opomene dotičnoj državi članici na temelju članka 258. stavka 1. UFEU‑a.
U tom pogledu treba podsjetiti na to da takva općenita pretpostavka ne isključuje mogućnost dokazivanja da na temelju zadnjeg dijela rečenice članka 4. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001 postoji prevladavajući javni interes koji opravdava otkrivanje tog dokumenta (vidjeti u tom smislu, presudu Komisija/EnBW, C‑365/12 P,
EU:C:2014:112
, t. 100. i navedenu sudsku praksu).
Međutim, na podnositelju zahtjeva je dužnost da konkretno navede okolnosti koje čine prevladavajući javni interes koji opravdava otkrivanje dotičnih dokumenata (presuda Strack/Komisija, C‑127/13 P,
EU:C:2014:2250
, t. 128. i navedena sudska praksa).
U ovom slučaju, ClientEarth je u postupku pred Općim sudom, kao i u okviru ove žalbe, tvrdio da načela transparentnosti i demokracije podrazumijevaju pravo građana da budu informirani o stanju usklađenosti nacionalnih prava s Unijinim pravom okoliša te da sudjeluju u procesu odlučivanja.
U tom pogledu, prevladavajući javni interes, koji može opravdati otkrivanje dokumenta, ne mora nužno biti različit od načela na kojima počiva Uredba br. 1049/2001 (vidjeti u tom smislu presude Švedska i Turco/Vijeće, C‑39/05 P i C‑52/05 P,
EU:C:2008:374
, t. 74., kao i Strack/Komisija, C‑127/13 P,
EU:C:2014:2250
, t. 130.).
Međutim, kao što je to Opći sud pravilno presudio u točki 109. pobijane presude, općenita razmatranja, poput onih koja je naveo ClientEarth, nisu takve naravi da upućuju na to da su u ovom slučaju načela transparentnosti i demokracije imala poseban značaj kojim se mogu prevladati razlozi koji opravdavaju odbijanje cjelovitog otkrivanja spornih analiza uloženih u spis o predsudskoj fazi postupka zbog povrede obveze (vidjeti u tom smislu presude LPN i Finska/Komisija, C‑514/11 P i C‑605/11 P,
EU:C:2013:738
, t. 93. i 95., kao i Strack/Komisija, C‑127/13 P,
EU:C:2014:2250
, t. 131.).
Slijedom navedenoga, treći žalbeni razlog valja odbiti.
S obzirom na prethodna razmatranja, ClientEarthovu žalbu valja usvojiti u drugom dijelu prvog žalbenog razloga. Stoga valja ukinuti pobijanu presudu jer je njome Opći sud smatrao da je Komisija na temelju općenite pretpostavke mogla ClientEarthu izričitom odlukom odbiti cjelovit pristup onim spornim analizama za koje na dan donošenja te odluke nije poslano pismo opomene dotičnoj državi članici na temelju članka 258. stavka 1. UFEU‑a i koje nisu, dakle, bile uložene u spis o predsudskoj fazi postupka zbog povrede obveze.
U preostalom dijelu žalba se odbija.
O tužbi pred Općim sudom
Sukladno članku 61. stavku prvom drugoj rečenici Statuta Suda Europske unije, on može u slučaju ukidanja pobijane presude sam konačno odlučiti o sporu ako stanje postupka to dopušta.
U ovom slučaju Sud smatra da je ClientEarthova tužba za poništenje izričite odluke u stanju postupka koje dopušta da se o njoj odluči i da stoga o njoj treba konačno odlučiti.
U okviru te tužbe, ClientEarthov četvrti tužbeni razlog odnosi se na povredu članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001 zbog Komisijine povrede granica izuzeća predviđenih tom odredbom.
S obzirom na zaključak donesen u točkama 95. i 96. ove presude, taj se tužbeni razlog mora ispitati jedino u mjeri u kojoj se odnosi na Komisijino odbijanje u izričitoj odluci da ClientEarthu odobri cjelovit pristup onim spornim analizama za koje na dan donošenja te odluke Komisija nije poslala pismo opomene dotičnoj državi članici na temelju članka 258. stavka 1. UFEU‑a i koje nisu, dakle, bile uložene u spis o predsudskoj fazi postupka zbog povrede obveze.
U tom pogledu iz razmatranja navedenih u točkama 77. do 83. ove presude proizlazi da se Komisija u ovom slučaju neopravdano oslonila na općenitu pretpostavku prema kojoj bi cjelovito otkrivanje tih analiza ugrozilo zaštitu svrhe njezinih istraga. Nasuprot tomu, Komisija je trebala za svaku od navedenih analiza ispitati i objasniti u čemu bi takvo cjelovito otkrivanje konkretno i stvarno ugrozilo interes zaštićen izuzećem predviđenim u članku 4. stavku 2. trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001 (vidjeti u tom smislu presudu LPN i Finska/Komisija, C‑514/11 P i C‑605/11 P,
EU:C:2013:738
, t. 44. i navedenu sudsku praksu).
Posljedično, valja usvojiti četvrti tužbeni razlog i, stoga, tužbu u mjeri u kojoj je to navedeno u točki 100. ove presude te poništiti izričitu odluku jer je Komisija njome odbila odobriti ClientEarthu cjelovit pristup onim spornim analizama za koje na dan donošenja te odluke Komisija nije poslala pismo opomene dotičnoj državi članici na temelju članka 258. stavka 1. UFEU‑a i koje nisu, dakle, bile uložene u spis o predsudskoj fazi postupka zbog povrede obveze.
Troškovi
Na temelju članka 184. stavka 2. Poslovnika Suda, kad je žalba osnovana i Sud sam konačno odluči o sporu, Sud odlučuje o troškovima. Članak 138. stavak 3. Poslovnika, koji se primjenjuje na žalbeni postupak u skladu s člankom 184. stavkom 1. propisuje da ako stranke djelomično uspiju u svojim zahtjevima, svaka stranka snosi vlastite troškove. Članak 140. stavak 1. Poslovnika predviđa da države članice koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove.
S obzirom na to da su ClientEarthova žalba, kao i njegova tužba pred Općim sudom, samo djelomično usvojeni, valja odlučiti da će ClientEarth i Komisija snositi vlastite troškove žalbenog i prvostupanjskog postupka. Parlament i Vijeće Europske unije snosit će vlastite troškove žalbenog postupka.

Slijedom navedenoga, Sud (drugo vijeće) proglašava i presuđuje:

1.
Ukida se presuda Općeg suda Europske unije ClientEarth/Komisija (T‑111/11,
EU:T:2013:482
) jer je njome Opći sud Europske unije smatrao da je Europska komisija svojom odlukom od 30. svibnja 2011. mogla na temelju općenite pretpostavke odbiti ClientEarthu cjelovit pristup onim analizama koje se odnose na usklađenost zakonodavstva različitih država članica s Unijinim pravom okoliša, a za koje na dan donošenja te odluke Europska komisija nije poslala pismo opomene dotičnoj državi članici na temelju članka 258. stavka 1. UFEU‑a i koje nisu, dakle, bile uložene u spis o predsudskoj fazi postupka zbog povrede obveze.

2.
Žalba se odbija u preostalom.

3.
Poništava se Komisijina Odluka od 30. svibnja 2011. jer je Europska komisija njome odbila dati ClientEarthu cjelovit pristup analizama navedenima u točki 1. izreke ove presude.

4.
ClientEarth i Europska komisija snose vlastite troškove žalbenog i prvostupanjskog postupka.

5.
Europski parlament i Vijeće Europske unije snose vlastite troškove žalbenog postupka.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski