CELEX: 62010TJ0182
Pomoc państwa
Bezpośrednie udzielenie zamówienia na roboty związane z budową odcinka autostrady i na późniejsze zarządzanie tym odcinkiem
Decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie skargi do Komisji
Skarga o stwierdzenie nieważności
Akt zaskarżalny
Legitymacja procesowa
Indywidualne oddziaływanie
Dopuszczalność
Pojęcie pomocy
Zasoby państwowe

Motywy wyroku
Okoliczności powstania sporu
1. Skierowanym do Komisji Wspólnot Europejskich pismem z dnia 10 lipca 2008 r. (zwanym dalej „skargą do Komisji”) skarżąca, Associazione Italiana delle Società Concessionarie per la costruzione e l’esercizio di Autostrade e Trafori stradali (włoskie stowarzyszenie spółek, którym przyznano koncesję na budowę autostrad i tuneli drogowych oraz zarządzanie nimi – Aiscat), poinformowała w szczególności o naruszeniu przez rząd włoski ustanowionych w prawie Unii reguł w przedmiocie dostępu do rynku, konkurencji i pomocy państwa. Jej zdaniem władze włoskie na podstawie art. 2 ust. 290 ustawy nr 244 z dnia 24 grudnia 2007 r. (dodatek zwyczajny do GURI nr 300 z dnia 28 grudnia 2007 r.) przyznały bezpośrednio interwenientowi w niniejszej sprawie – spółce Concessioni autostradali Venete – CAV SpA, w której udziały posiadają region Wenecja (Włochy) i należąca do państwa włoskiego Azienda nazionale autonoma delle strade SpA (ANAS) – koncesję na budowę odcinka autostrady A4 zwanego „Passante di Mestre” (zwanego dalej „Passante”) i zarządzanie nim oraz na zwykłe i nadzwyczajne utrzymanie tego odcinka.
2. Passante to oddany do użytku w dniu 8 lutego 2009 r. odcinek tej autostrady, który stanowi dla użytkowników alternatywę dla autostrady A57, zwanej „Tangenziale di Mestre”, lub autostrady A27, jeśli użytkownicy ci chcą pokonać w obu kierunkach odległość pomiędzy Padwą (Włochy) a Belluno (Włochy) na północy lub Triestem (Włochy) na wschodzie. Ten odcinek autostradowy został wybudowany po to, aby rozwiązać występujący na autostradach A57 i A27 problem z nadmiernego ruchu. Dla celów niniejszego wyroku określenie „Tangenziale” dotyczy odcinków autostrad A57 i A27, które można ominąć, jadąc Passante.
3. Pismem z dnia 4 listopada 2009 r., podpisanym przez dyrektor dyrekcji „Rynek wewnętrzny i zrównoważony rozwój” wchodzącej w skład ówczesnej dyrekcji generalnej (DG) „Energia i transport”, Komisja poinformowała skarżącą, że na podstawie posiadanych przez nią informacji, a w szczególności w kontekście postanowień umownych dotyczących zarządzania Passante przez CAV, wykluczyć należy przyznanie jakiejkolwiek nieuzasadnionej korzyści na rzecz CAV. Na końcu tego pisma Komisja wskazała ponadto, że podstawą jego wysłania jest art. 20 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. [88] WE (Dz.U. L 83, s. 1).
4. Pismem z dnia 12 listopada 2009 r. skarżąca ponownie wniosła swą skargę do Komisji, domagając się, aby ta przeanalizowała wskazaną przez nią koncesję dla CAV pod kątem udzielenia zamówienia na budowę i zarządzanie Passante bez zorganizowania przetargu, a także pod kątem zwiększenia wysokości opłaty pobieranej na stanowiących alternatywę dla Passante autostradach A57 i A27.
5. W piśmie tym skarżąca w szczególności wskazała w odniesieniu do zarzucanego naruszenia reguł pomocy państwa, że kwota opłat autostradowych na Tangenziale została zwiększona po to, aby zapewnić, iż wysokość opłat autostradowych pobieranych od użytkowników korzystających z obu odcinków na całej ich długości będzie taka sama, pomimo że Passante jest dłuższa od Tangenziale. Ze względu na to, iż przychód z tej podwyżki został wykorzystany do sfinansowania budowy Passante, CAV, jako podmiot eksploatujący ten odcinek autostradowy, jest zdaniem skarżącej beneficjentem pomocy państwa.
6. Pismem z dnia 10 lutego 2010 r., podpisanym również przez dyrektor dyrekcji „Rynek wewnętrzny i zrównoważony rozwój” wchodzącej w skład ówczesnej dyrekcji generalnej (DG) „Energia i transport” (zwanym dalej „zaskarżoną decyzją”), Komisja ustosunkowała się do tego nowego pisma, również opierając się na art. 20 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia nr 659/1999.
7. W zaskarżonej decyzji Komisja, po pierwsze, wskazała, w odniesieniu do przyznania rozpatrywanej koncesji bez postępowania przetargowego, że w dniu 14 kwietnia 2009 r. zamknęła ona wszczęte w tym względzie postępowanie w sprawie naruszenia nr 2008/4721, ponieważ uznała, iż wynikające z orzecznictwa Sądu warunki bezpośredniego przyznania koncesji zostały w przypadku CAV spełnione.
8. W odniesieniu do, po drugie, zarzucanego naruszenia reguł mających zastosowanie do pomocy państwa Komisja wskazała, że z posiadanych przez nią informacji nie wynika, iż miało dojść do naruszenia art. 7 ust. 9 dyrektywy 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe (Dz.U. L 187, s. 42) z późniejszymi zmianami. Ponadto wydaje się, że zasoby państwowe nie zostały zaangażowane ze względu na to, iż opłaty autostradowe są uiszczane przez użytkowników Tangenziale bezpośrednio na rzecz CAV. Oprócz tego nałożone na CAV w różnych postanowieniach umownych obowiązki są tego rodzaju, że wykluczają one istnienie jakiejkolwiek korzyści na rzecz CAV.
9. Wreszcie, po trzecie, Komisja uznała, że okoliczność, iż rząd włoski ponownie zdobył – poprzez przyznanie koncesji CAV, która jest przedsiębiorstwem z udziałami publicznymi – uprzednio zliberalizowany rynek opłat autostradowych, nie musi skutkować przyznaniem pomocy państwa na rzecz CAV.
Przebieg postępowania i żądania stron
10. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 19 kwietnia 2010 r. skarżąca wniosła niniejszą skargę.
11. Odrębnym pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 2 lipca 2010 r. Komisja podniosła na podstawie art. 114 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem zarzut niedopuszczalności. Skarżąca przedstawiła swe uwagi w przedmiocie tego zarzutu w dniu 30 lipca 2010 r.
12. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 17 grudnia 2010 r. CAV wniosła o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji. Komisja i skarżąca przedstawiły swe uwagi w przedmiocie dopuszczalności tego wniosku, odpowiednio, w dniach 19 stycznia i 2 lutego 2011 r.
13. Postanowieniem z dnia 28 lutego 2011 r. Sąd (czwarta izba) pozostawił zarzut niedopuszczalności i kwestię kosztów do rozstrzygnięcia w wyroku kończącym postępowanie w sprawie.
14. Postanowieniem z dnia 2 marca 2011 r. prezes czwartej izby Sądu dopuścił CAV do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji.
15. Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd (czwarta izba) zdecydował o otwarciu ustnego etapu postępowania oraz, w ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 64 regulaminu postępowania, zadał stronom pytania na piśmie. Strony uczyniły zadość tym żądaniom w wyznaczonym terminie.
16. Na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. wysłuchane zostały wystąpienia stron i ich odpowiedzi na pytania Sądu zadane podczas rozprawy. Po przeprowadzeniu tej rozprawy Sąd (czwarta izba) w postanowieniu z dnia 11 lipca 2012 r. ponownie otworzył ustny etap postępowania. W tym samym dniu, w ramach środków organizacji postępowania, Sąd wezwał skarżącą do przedstawienia pewnych dokumentów. Skarżąca przedstawiła je w wyznaczonym terminie. Interwenient i Komisja przedstawili swe uwagi w przedmiocie przedstawionych dokumentów, odpowiednio, w dniach 2 i 27 sierpnia 2012 r.
17. Decyzją z dnia 29 sierpnia 2012 r. Sąd zamknął ustny etap postępowania.
18. Skarżąca wnosi do Sądu o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.
19. Komisja, wspierana przez CAV, wnosi do Sądu o:
– odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej;
– tytułem ewentualnym – oddalenie skargi;
– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
Co do prawa
A – W przedmiocie dopuszczalności
20. Komisja powołuje się na dwie przeszkody procesowe, oparte, po pierwsze, na tym, że zaskarżona decyzja nie jest aktem zaskarżalnym w rozumieniu art. 263 TFUE, oraz po drugie, na braku legitymacji procesowej skarżącej.
1. W przedmiocie pierwszej przeszkody procesowej, opartej na tym, że zaskarżona decyzja nie stanowi aktu, przeciwko któremu można wnieść skargę
21. Komisja podnosi w istocie, że w zaskarżonej decyzji jedynie poinformowała skarżącą, zgodnie z art. 20 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia nr 659/1999, iż Komisja nie jest w stanie wydać rozstrzygnięcia, gdyż w kontekście posiadanych przez nią informacji wskazany we wniesionej do niej skardze przypadek wydaje się być niezwiązany z bezprawnym przyznaniem pomocy. Zdaniem tej instytucji należy wprowadzić rozróżnienie pomiędzy taką sytuacją a tą, na którą powołuje się art. 20 ust. 2 zdanie trzecie, w której Komisja po otrzymaniu skargi przeprowadza wstępny etap postępowania, po zakończeniu którego wydaje ona decyzję na podstawie art. 4 rozporządzenia nr 659/1999 i informuje o tym podmiot wnoszący skargę.
22. W niniejszym przypadku zaś, w odniesieniu do istoty zaskarżonej decyzji, żaden z trzech podniesionych przez skarżącą w skardze do Komisji aspektów dotyczących ewentualnej niezgodności z regułami pomocy państwa nie został oparty na takich podstawach, które uzasadniałyby wyciągnięcie wniosku, że w kontekście zachodzących okoliczności należałoby ewentualnie przeprowadzić badanie w rozumieniu obowiązujących reguł pomocy państwa.
23. Wreszcie zdaniem Komisji szereg względów natury formalnej stoi na przeszkodzie temu, aby uznać zaskarżoną decyzję za akt, który może być przedmiotem skargi. Po pierwsze, Komisja podkreśla bowiem, że stanowisko w przedmiocie wniesionej do niej skargi zajął jedynie jeden z dyrektorów DG „Energia i transport”, a nie Komisja jako organ kolegialny; po drugie, że zaskarżona decyzja nie została skierowana do danego państwa członkowskiego, jak winno to mieć miejsce w przypadku wszystkich decyzji w przedmiocie pomocy państwa; i po trzecie, że wyraźnie powołała się ona w niej na art. 20 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia nr 659/1999, zachęcając skarżącą do dalszego dialogu z jej służbami, jeśli uzna to ona za właściwe.
24. Skarżąca podnosi w istocie, że z zaskarżonej decyzji wynika, iż Komisja zajęła ostateczne stanowisko w przedmiocie nieistnienia pomocy państwa w przypadku, którego dotyczyła jej skarga, i co za tym idzie, odmówiła wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego. W podobnych okolicznościach podniesione przez Komisję argumenty natury formalnej są pozbawione znaczenia dla sprawy.
25. Należy podnieść, że stanowisko Komisji sprowadza się w istocie do twierdzenia, że ustosunkowując się do wniesionej do niej skargi w przedmiocie pomocy państwa, ma ona możliwość albo wszcząć wstępny etap postępowania, który zakończony zostanie decyzją w rozumieniu art. 4 rozporządzenia nr 659/1999, albo, jeśli uzna ona, że nie istnieją podstawy wystarczające do wydania rozstrzygnięcia w danej sprawie, umorzyć postępowanie w sprawie skargi bez wszczynania tego etapu postępowania. W tym ostatnim przypadku podmiot wnoszący skargę do Komisji nie będzie mógł się sprzeciwić temu umorzeniu postępowania.
26. Stwierdzić zaś należy, że stanowisko takie jest w świetle orzecznictwa Trybunału nie do przyjęcia.
27. Trybunał rozstrzygnął bowiem, że badanie wniesionej do Komisji skargi w dziedzinie pomocy państwa musi wiązać się ze wszczęciem wstępnego etapu badania, który Komisja musi zakończyć wydaniem decyzji na podstawie art. 4 rozporządzenia nr 659/1999. W przypadku gdy po zbadaniu tej skargi Komisja stwierdzi, że na podstawie wyników przeprowadzonego dochodzenia nie może ona wyciągnąć wniosku o istnieniu pomocy państwa, w sposób dorozumiany odmawia ona wszczęcia postępowania formalnego postępowania wyjaśniającego, którego to środka nie można uznać za jedynie tymczasowy (wyrok Trybunału z dnia 18 listopada 2010 r. w sprawie C-322/09 P NDSHT przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-11911, pkt 49–51, 53).
28. Po tym więc, jak podmiot wnoszący skargę do Komisji przedstawi dodatkowe uwagi w przedmiocie skierowanego przez tę instytucję pierwszego pisma informującego go, zgodnie z art. 20 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia nr 659/1999, że zdaniem Komisji nie istnieją podstawy wystarczające do wydania rozstrzygnięcia w danej sprawie, Komisja jest zobowiązana, zgodnie z art. 13 ust. 1 tego rozporządzenia, do zamknięcia etapu badania wstępnego poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 4 ust. 2, 3 lub 4 tego rozporządzenia, to znaczy decyzji stwierdzającej, że pomoc nie występuje, decyzji o niewnoszeniu zastrzeżeń lub decyzji w sprawie wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego (wyrok Trybunału z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie C-521/06 P Athinaïki Techniki przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-5829, pkt 40).
29. Ponadto aby ustalić, czy dany akt Komisji stanowi taką decyzję, należy wziąć pod uwagę jedynie jego istotę, a nie to, czy spełnia on takie lub inne wymogi formalne, w braku czego Komisja mogłaby uniknąć kontroli sądowej poprzez zwykłe nieuwzględnienie takich wymogów formalnych (ww. w pkt 28 wyrok w sprawie Athinaïki Techniki przeciwko Komisji, pkt 44–46).
30. W szczególności z orzecznictwa tego wynika, że należy oddalić argument Komisji, zgodnie z którym spoczywający na niej obowiązek wydania decyzji po zakończeniu wstępnego etapu badania czy też kwalifikacja prawna jej reakcji na skargę są uzależnione od warunków dotyczących jakości informacji dostarczonych przez podmiot wnoszący skargę do Komisji, czyli od ich znaczenia dla sprawy i ich szczegółowości. Niska jakość informacji przedstawionych na poparcie skargi nie może zatem zwolnić Komisji ze spoczywającego na niej obowiązku wszczęcia wstępnego etapu badania czy też zakończenia tego badania decyzją wydaną na podstawie art. 4 rozporządzenia nr 659/1999.
31. Należy ponadto dodać, że wbrew temu, co twierdzi Komisja, taka wykładnia ww. w pkt 27 wyroku w sprawie NDSHT przeciwko Komisji nie nakłada na nią nieproporcjonalnego obowiązku przeprowadzenia badania, w przypadku gdy dostarczone przez podmiot wnoszący skargę do Komisji informacje są niejasne lub dotyczą bardzo szerokiej dziedziny. Choć bowiem w ww. w pkt 28 wyroku w sprawie Athinaïki Techniki przeciwko Komisji i ww. w pkt 27 wyroku w sprawie NDSHT przeciwko Komisji stwierdzone zostało w szczególności, że instytucja ta ma w przypadku otrzymania skargi w przedmiocie pomocy państwa obowiązek wszczęcia wstępnego etapu badania, wyroki te jednak w żaden sposób nie wskazują, jaki jest zakres dochodzenia, które instytucja ta ma przeprowadzić w ramach tego wstępnego etapu badania.
32. W niniejszym przypadku skarżąca przedstawiła już dodatkowe uwagi w przedmiocie skierowanego przez Komisję na podstawie art. 20 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia nr 659/1999 pierwszego pisma, informującego ją o tym, że instytucja ta nie ma zamiaru nadawać dalszego biegu sprawie. W tych okolicznościach Komisja miała obowiązek wydać decyzję na podstawie art. 4 rozporządzenia nr 659/1999. Jak wynika z orzecznictwa przytoczonego w pkt 29 powyżej, aby ustalić, czy zaskarżona decyzja jest taką decyzją, należy jedynie sprawdzić, czy biorąc pod uwagę jej istotę i zamiary Komisji, instytucja ta określiła swe ostateczne stanowisko w przedmiocie środków, o których doniosła jej skarżąca.
33. Zaskarżona decyzja zawiera zaś takie właśnie ostateczne stanowisko. Po zbadaniu okoliczności przypadku Komisja stwierdziła w niej bowiem, iż „nie wydaje się, że zasoby państwowe zostały zaangażowane”, oraz iż jest więc oczywiste, że „CAV nie odnosi jakiejkolwiek nieuzasadnionej korzyści dodatkowej”. W odniesieniu w szczególności do okoliczności, że rząd włoski „ponownie zdobył” uprzednio zliberalizowany rynek, Komisja dodała, że nie musi to wiązać się z przyznaniem pomocy państwa na rzecz CAV. Komisja wyraźnie zatem zajęła stanowisko w tym znaczeniu, że jej zdaniem środki, o których poinformowała skarżąca, takie jak te określone w uwagach dodatkowych, nie mają znamion pomocy państwa. Zaskarżoną decyzję należy zatem uznać za wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 659/1999, zgodnie z którym „[w] przypadku gdy Komisja po przeprowadzeniu badania wstępnego stwierdza, że środek będący przedmiotem zgłoszenia nie stanowi pomocy, ustalenie to zostaje stwierdzone w formie decyzji”.
34. Należy dodać, że zgodnie z przytoczonym w pkt 29 powyżej orzecznictwem kwalifikacji takiej nie wyklucza oczywiste niespełnienie formalności wymaganych w przypadku wydania decyzji na podstawie art. 4 rozporządzenia nr 659/1999.
35. Należy zatem oddalić pierwszą z podniesionych przez Komisję podstaw nieważności.
2. W przedmiocie drugiej przeszkody procesowej, opartej na braku legitymacji procesowej skarżącej
36. Komisja podnosi, że skarżąca kwestionuje w istocie jedynie dokonaną przez służby Komisji ocenę dotyczącą tego, iż przedstawiony materiał był niewystarczający, aby kontynuować badanie wniesionej do niej skargi, podnosząc zarzuty oparte na naruszeniu istotnych wymogów proceduralnych, braku uzasadnienia i naruszeniu art. 107 TFUE, a także na wypaczeniu okoliczności faktycznych. Natomiast w swej wniesionej do Sądu skardze skarżąca w żaden sposób nie powołuje się na ochronę przysługujących jej praw procesowych czy też na ewentualne przesłanki wskazujące na istnienie poważnych trudności, jakie napotkały służby Komisji, dokonując wstępnej oceny rzekomych środków pomocowych. Komisja podkreśla w tym kontekście, że Sąd nie może zmienić kwalifikacji tych części tego zarzutu, które mają w istocie na celu ochronę praw procesowych skarżącej. Komisja jest więc zdania, że skarżąca winna wykazać, iż zaskarżona decyzja dotyczy jej indywidualnie, czego skarżąca jednak nie uczyniła.
37. Ponadto z wniesionej do Sądu skargi nie wynika, czy skarżąca działa, mając na celu ochronę swych własnych interesów jako stowarzyszenia, czy też przeciwnie, mając na celu ochronę interesów jednego lub większej liczby przedsiębiorstw, które może ona reprezentować. Skarżąca w żaden sposób nie wyjaśnia, które przedsiębiorstwa reprezentuje, oraz nie informuje również o tym, czy otrzymała pełnomocnictwo uprawniające ją do działania w imieniu tych przedsiębiorstw.
38. Skarżąca odrzuca tę argumentację i podnosi, że jest powszechnie wiadome, iż reprezentuje ona te spółki, podmioty i konsorcja, którym przyznano koncesje na budowę włoskich autostrad i tuneli drogowych oraz zarządzanie nimi.
39. W niniejszym przypadku w pierwszej kolejności wszczęła ona spór, aby chronić interesy swych 23 członków w zakresie dotyczącym pozbawienia ich możliwości uczestnictwa w postępowaniu przetargowym dotyczącym koncesji związanej z Passante, przyznanej bezpośrednio CAV. W drugiej kolejności działa ona w interesie trzech ze swych członków, czyli Società delle autostrade di Venezia e Padova SpA (zwanej dalej „SAVP”), Autovie Venete SpA i Autostrade per l’Italia SpA, z których każda jest koncesjonariuszem jednego z odcinków Tangenziale i których pozycja rynkowa została szczególnie naruszona wskutek spowodowanego zwyżką opłat autostradowych na Tangenziale przekierowania ruchu samochodowego ku Passante.
40. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem podmioty niebędące adresatami decyzji mogą twierdzić, iż decyzja dotyczy ich indywidualnie tylko wtedy, gdy ma ona wpływ na ich sytuację ze względu na szczególne dla nich cechy charakterystyczne lub na sytuację faktyczną, która odróżnia je od wszelkich innych osób i w związku z tym indywidualizuje je w sposób podobny jak adresata (wyroki Trybunału: z dnia 15 lipca 1963 r. w sprawie 25/62 Plaumann przeciwko Komisji, Rec. s. 197, 223; z dnia 13 grudnia 2005 r. w sprawie C-78/03 P Komisja przeciwko Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, Zb.Orz. s. I-10737, pkt 33; z dnia 22 grudnia 2008 r. w sprawie C-487/06 P British Aggregates przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-10505, pkt 26).
41. W odniesieniu do decyzji Komisji w dziedzinie pomocy państwa należy przypomnieć, iż w ramach postępowania kontrolnego w sprawie pomocy państwa przewidzianego w art. 108 TFUE należy odróżnić, po pierwsze, wstępną fazę badania pomocy ustanowioną w ust. 3 tego artykułu, mającą na celu jedynie umożliwienie Komisji sformułowania wstępnej opinii w sprawie częściowej lub całkowitej zgodności danej pomocy, i po drugie, fazę badania, o której mowa w ust. 2 tego artykułu. Dopiero w ramach tej drugiej fazy, która ma umożliwić Komisji uzyskanie kompletnych informacji o całości danych w sprawie, traktat nakłada na Komisję obowiązek wezwania zainteresowanych stron do przedstawienia uwag (wyrok Trybunału z dnia 2 kwietnia 1998 r. w sprawie C-367/95 P Komisja przeciwko Sytraval i Brink’s France, Rec. s. I-1719, pkt 38; ww. w pkt 40 wyroki: w sprawie Komisja przeciwko Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, pkt 34; w sprawie British Aggregates przeciwko Komisji, pkt 27).
42. Wynika z tego, że w sytuacji gdy bez wszczynania formalnego postępowania wyjaśniającego ustanowionego w art. 108 ust. 2 TFUE Komisja stwierdzi w drodze decyzji wydanej na podstawie ust. 3 tego artykułu, iż pomoc jest zgodna ze rynkiem wewnętrznym, beneficjenci tych gwarancji proceduralnych mogą wymusić ich poszanowanie tylko wtedy, gdy mają możliwość zakwestionowania tej decyzji przed sądem Unii. Z tych względów sąd ten uznaje za dopuszczalną skargę o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, wniesioną przez zainteresowanego w rozumieniu art. 108 ust. 2 TFUE, jeżeli strona skarżąca poprzez wniesienie skargi zmierza do ochrony praw procesowych przyznanych jej w tym postanowieniu (zob. ww. w pkt 40 wyroki: w sprawie Komisja przeciwko Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo; w sprawie British Aggregates przeciwko Komisji, pkt 28).
43. Natomiast jeżeli skarżący kwestionuje zasadność samej decyzji, w której dokonano oceny pomocy, sam fakt, że skarżący może być postrzegany jako zainteresowana strona w rozumieniu art. 108 ust. 2 TFUE, nie wystarcza do stwierdzenia dopuszczalności skargi. Skarżący musi zatem wykazać, że posiada on status szczególny w rozumieniu ww. w pkt 40 wyroku w sprawie Plaumann przeciwko Komisji. Byłoby tak w szczególności w przypadku, gdyby pomoc będąca przedmiotem danej decyzji miała istotny wpływ na pozycję skarżącego na rynku (wyrok Trybunału z dnia 28 stycznia 1986 r. w sprawie 169/84 Cofaz i in. przeciwko Komisji, Rec. s. 391, pkt 22–25; ww. w pkt 40 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, pkt 37; wyrok z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie C-319/07 P 3F przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-5963, pkt 34).
W przedmiocie celu, w jakim wniesiona została niniejsza skarga
44. W niniejszym przypadku w pierwszej kolejności w pkt 33 powyżej stwierdzono, że zaskarżona decyzja jest decyzją w rozumieniu art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 659/1999, w której Komisja odmawia wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie rzekomo bezprawnej pomocy.
45. W drugiej kolejności należy stwierdzić, że celem wysuniętych przez skarżącą przed Sądem żądań i podniesionych na ich poparcie zarzutów jest stwierdzenie przez ten sąd nieważności owej decyzji pod względem materialnym na tej podstawie, iż okoliczności ujawnione we wniesionej do Komisji skardze stanowią niezgodną z rynkiem wewnętrznym pomoc. Dwa podniesione przez skarżącą zarzuty zostały bowiem zatytułowane „Naruszenie istotnych wymogów proceduralnych. Brak uzasadnienia i jego wewnętrzna sprzeczność. Naruszenie artykułu [107 TFUE] ze względu na bezpośrednie udzielenie CAV zamówienia na roboty związane z budową Passante di Mestre i na późniejsze nią zarządzanie” oraz „Naruszenie istotnych wymogów proceduralnych. Brak uzasadnienia i jego wewnętrzna sprzeczność. Naruszenie artykułu [107 TFUE] ze względu na podwyżkę opłat pobieranych na [Tangenziale]”. Ponadto w rozważaniach przedstawionych w ramach tych dwóch zarzutów skarżąca przedstawiła w istocie powody, dla których uznała ona, że kwestionowane przez nią środki należy uznać za pomoc państwa. Nie zwróciła się ona natomiast o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ze względu na naruszenie przez Komisję obowiązku wszczęcia przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE postępowania wyjaśniającego czy też ze względu na to, że pozbawiona ona została, z naruszeniem tego postanowienia traktatowego, przysługującego jej prawa do uczestnictwa w tym postępowaniu w rozumieniu ww. w pkt 41 orzecznictwa.
46. W tym względzie należy dodać, że stwierdzenia tego nie może obalić podniesiony przez skarżącą argument, zgodnie z którym aspekt dotyczący ochrony jej praw proceduralnych jest „samoistnie związany” z wniesioną przez nią skargą, choć nie zostało to wyraźnie w owej skardze wskazane. W okolicznościach porównywalnych do okoliczności niniejszego przypadku Trybunał podkreślił bowiem, że Sąd nie może zmienić kwalifikacji podniesionych przez skarżącą zarzutów, zmieniając w ten sposób przedmiot zawisłego przez nim sporu (ww. w pkt 40 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, pkt 44, 45).
47. Zgodnie z przytoczonym w pkt 43 powyżej orzecznictwem skarżąca winna zatem wykazać, że posiada ona status szczególny w rozumieniu ww. w pkt 40 wyroku w sprawie Plaumann przeciwko Komisji.
48. Należy w tym względzie przypomnieć, iż stowarzyszenie branżowe zajmujące się obroną grupowych interesów swoich członków co do zasady ma prawo wnieść skargę o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji kończącej postępowanie w sprawie pomocy państwa jedynie w dwóch przypadkach, a mianowicie, po pierwsze, gdy reprezentowane przez nie przedsiębiorstwa lub niektóre z nich mają prawo do wniesienia skargi indywidualnie, po drugie zaś, gdy może ono wskazać na własny interes prawny, na przykład z powodu osłabienia swojej pozycji negocjacyjnej przez akt, którego stwierdzenia nieważności żąda (wyroki Sądu: z dnia 12 grudnia 1996 r. w sprawie T-380/94 AIUFASS i AKT przeciwko Komisji, Rec. s. II-2169, pkt 50; z dnia 9 września 2009 r. w sprawach połączonych od T-227/01 do T-229/01, T-265/01, T-266/01 i T-270/01 Diputación Foral de Álava i in. przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-3029, pkt 108; postanowienie Sądu z dnia 29 marca 2012 r. w sprawie T-236/10 Asociación Española de Banca przeciwko Komisji, pkt 19).
W przedmiocie interesów bronionych przez skarżącą w ramach niniejszej skargi
49. W niniejszym przypadku Komisja nie kwestionuje tego, że skarżąca – jak zresztą jej nazwa na to wskazuje – jest organizacją reprezentującą podmioty, którym przyznano koncesje na budowę autostrad we Włoszech oraz na zarządzanie nimi. Podnosi ona natomiast, że wnoszenie skarg takich jak niniejsza nie należy do zadań statutowych skarżącej.
50. W tym względzie należy podnieść, iż art. 3 lit. a) statutu skarżącej stanowi, że jej zadaniem jest „zapoznawanie się z problemami technicznymi, administracyjnymi, finansowymi i prawnymi, w tym podatkowymi, które dotyczą ogólnych interesów jej członków w sektorze autostrad i tuneli drogowych, na które przyznano koncesję, oraz ustalanie kryteriów i szczegółowych sposobów ich rozwiązywania”. Nawet jeśli sformułowanie to nie przewiduje wyraźnie wnoszenia skargi do sądu, tego rodzaju uprawnienie stanowi jednak w dorozumiany sposób część zadania polegającego na „zapoznawaniu się z problemami administracyjnymi i prawnymi” oraz na „ustalaniu szczegółowych sposobów ich rozwiązywania”.
51. Za przyjęciem takiej wykładni przemawia przedstawiony przez skarżącą protokół nr 275 ze spotkania jej zarządu, które odbyło się w dniu 22 maja 2008 r. Z dokumentu tego wynika w szczególności, że zgodnie z dokumentem zatytułowanym „CAV – Podjęte przez Aiscat działania mające na celu ochronę rynku budowy infrastruktury autostradowej i zarządzania nią” przyznanie koncesji na Passante oraz podwyżka opłat za przejazd Tangenziale były przedmiotem toczących się w obrębie tego zarządu dyskusji, w których udział brali w szczególności przedstawiciele SAVP, Autovie Venete i Autostrade per l’Italia. Protokół ten zawiera w szczególności następujący fragment:
„CAV
Prezes, odnosząc się do kwestii CAV, spółki o kapitale mieszanym, w której udziały mają zarówno ANAS, jak i region Wenecja, oraz do kwestii podjętych przez Aiscat działań mających na celu ochronę rynku budowy infrastruktury autostradowej i zarządzania nią, oświadcza, że [skarżąca] ma obowiązek podjęcia kroków prawnych i wniesienia skargi dotyczącej braku, pod wieloma względami, zgodności z prawem wspólnotowym sposobu, w jaki wdrożono art. 2 ust. 290 ustawy nr 244 z dnia 24 grudnia 2007 r.
Zarząd zgadza się z prezesem”.
52. Na podstawie tego protokołu można wyciągnąć wniosek, że przedstawiciele członków skarżącej, którzy uczestniczyli w spotkaniu w dniu 22 maja 2008 r., wychodzili z założenia, iż do zadań statutowych skarżącej może należeć, gdy zajdzie taka potrzeba, wnoszenie skarg do sądu. W tych okolicznościach, wbrew temu, co twierdzi Komisja, bez znaczenia jest, że w protokole z tego spotkania brakuje wzmianki o szczególnym uprawnieniu do wniesienia niniejszej skargi przeciwko zaskarżonej decyzji, która to decyzja w dniu spotkania z 22 maja 2008 r. nie została jeszcze wydana.
53. Ponadto, wbrew temu, co zdaje się sądzić Komisja, aby stowarzyszeniu, do którego zadań statutowych należy obrona interesów jego członków, przysługiwała legitymacja procesowa do podejmowania działań przed sądami Unii, nie musi ono posiadać dodatkowo szczególnego pełnomocnictwa czy umocowania przez jego członków, których interesów stowarzyszenie to ma bronić.
54. Tak samo, skoro wniesienie skargi do sądu należy do zadań statutowych skarżącej, okoliczność, że niektórzy z jej członków mogą następnie zdystansować się od tego wniesienia skargi, nie może pozbawiać skarżącej tej legitymacji procesowej. Przedstawione przez interwenienta pismo przedstawiciela Autovie Venete z dnia 31 lipca 2012 r., w którym oświadcza on, że Autovie Venete nie ma żadnego interesu we wniesieniu niniejszej skargi, jest pozbawione znaczenia z punktu widzenia oceny tego, czy skarżąca ma legitymację procesową.
55. Wreszcie z akt sprawy jednoznacznie wynika, że celem podejmowanych w ramach niniejszej skargi działań skarżącej nie jest ochrona jej własnych interesów, tylko interesów jej członków. W tym względzie należy, po pierwsze, podnieść, że skarżąca wspomina w skardze o zakłóceniu konkurencji, któremu muszą jej zdaniem stawić czoła „podmioty obecne na rynku [koncesji autostradowych]” ze względu na bezprzetargowe przyznanie koncesji CAV. Po drugie, wskazuje ona trzy spółki, których interesy zostały szczególnie naruszone przez podwyżkę opłat za przejazd Tangenziale ze względu na to, że każda z nich jest koncesjonariuszem jednego z odcinków Tangenziale; są to SAVP, Autovie Venete i Autostrade per l’Italia. Oświadczenia złożone przez skarżącą w uwagach w przedmiocie zarzutu niedopuszczalności, gdzie wyraźnie oświadcza ona, że nie chroni własnych interesów, tylko interesy swych członków, mogą zatem jedynie potwierdzić informacje dostarczone przez nią w skardze.
56. Prawdą jest, że wbrew temu, co twierdzi skarżąca w skardze do Sądu, w odniesieniu do trzech spółek wskazanych przez nią jako koncesjonariusze różnych odcinków Tangenziale, przyznana SAVP koncesja na odcinek Tangenziale wygasła w dniu 30 listopada 2009 r. i począwszy od tego dnia, spółka ta nie należy już do jej członków. Skarżąca potwierdziła to w odpowiedzi na zadane przez Sąd pytania na piśmie.
57. Niemniej jednak pozostają dwie pozostałe będące jej członkami spółki, w odniesieniu do których skarżąca podnosi, że ich interesy zostały naruszone przez zakwestionowane w skardze do Komisji środki; są to Autovie Venete i Autostrade per l’Italia.
58. Należy zatem przyjąć, że skarżąca, po pierwsze, jest stowarzyszeniem branżowym, któremu powierzone zostało zadanie obrony interesów jej członków w rozumieniu przytoczonego w pkt 48 orzecznictwa, oraz po drugie, wyraźnie wskazała w skardze, że jej celem jest obrona interesów niektórych z jej członków.
W przedmiocie indywidualnego oddziaływania na członków skarżącej
59. Zgodnie z przytoczonym w pkt 48 powyżej orzecznictwem należy ponadto zbadać, czy członkowie skarżącej mieli status szczególny w rozumieniu ww. w pkt 40 wyroku w sprawie Plaumann przeciwko Komisji.
60. Na wstępie w odniesieniu do zakresu kontroli sądowej należy przypomnieć, że na etapie badania dopuszczalności skargi zadaniem sądu Unii nie jest wypowiedzenie się w sposób ostateczny w przedmiocie stosunku konkurencji między członkami skarżącej i przedsiębiorstwem będącym beneficjentem pomocy. W tym kontekście jedynie do skarżącej – będącej organizacją zrzeszającą spółki, podmioty i grupy, którym przyznano koncesje na budowę włoskich autostrad lub tuneli drogowych oraz zarządzanie nimi – należy wskazanie we właściwy sposób powodów, dla których decyzja Komisji może naruszyć uzasadnione interesy jednego z jej członków lub ich szeregu, w znaczący sposób zmieniając ich pozycję na odpowiednim rynku (zob. analogicznie ww. w pkt 43 wyrok w sprawie Cofaz i in. przeciwko Komisji, pkt 28; wyrok Sądu z dnia 21 października 2004 r. w sprawie T-36/99 Lenzing przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-3597, pkt 80).
61. W odniesieniu ponadto do dziedziny pomocy państwa można uznać w przypadku podmiotów innych niż adresat, kwestionujących zasadność decyzji w sprawie oceny pomocy, że decyzja ta dotyczy ich indywidualnie, jeżeli pomoc będąca przedmiotem spornej decyzji istotnie zmienia ich pozycję na rynku (zob. podobnie ww. w pkt 43 wyrok w sprawie Cofaz i in. przeciwko Komisji, pkt 22–25; ww. w pkt 40 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, pkt 37, 70).
62. Kwestię tę należy zbadać odrębnie w przypadku dwóch zakwestionowanych przez skarżącą przed Sądem środków, czyli bezprzetargowego przyznania koncesji na Passante i podwyżki opłat autostradowych na Tangenziale.
– W przedmiocie bezprzetargowego przyznania koncesji na Passante
63. Ponieważ strony postępowania nie dostarczyły żadnych informacji co do rynku właściwego, jako właściwy należy określić rynek koncesji autostradowych we Włoszech, na którym 23 członków skarżącej, eksploatujących autostrady płatne, reprezentuje stronę popytową, której odpowiada podaż ze strony państwa reprezentowanego przez ANAS, przyznającą koncesje. Według przedstawionych przez skarżącą statystyk włoska sieć płatnych autostrad obejmowała w listopadzie 2009 r. ok. 5500 km.
64. W odniesieniu do ustalenia istotnej zmiany pozycji na rynku Trybunał miał okazję wyjaśnić, że sama okoliczność, iż akt taki jak zaskarżona decyzja jest w stanie wywrzeć pewien wpływ na stosunki konkurencji panujące na danym rynku i że zainteresowane przedsiębiorstwo znajdowało się w jakimkolwiek stosunku konkurencji wobec beneficjenta tego aktu, w każdym razie nie może być wystarczająca dla stwierdzenia, że wspomniany akt może dotyczyć tego przedsiębiorstwa indywidualnie (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 10 grudnia 1969 r. w sprawach połączonych 10/68 i 18/68 Eridania i in. przeciwko Komisji, Rec. s. 459, pkt 7; postanowienie Trybunału z dnia 21 lutego 2006 r. w sprawie C-367/04 P Deutsche Post i DHL Express przeciwko Komisji, niepublikowane w Zbiorze, pkt 40; wyrok Trybunału z dnia 22 listopada 2007 r. w sprawie C-525/04 P Hiszpania przeciwko Lenzing, Zb.Orz. s. I-9947, pkt 32).
65. Przedsiębiorstwo nie może więc powoływać się jedynie na okoliczność, że jest ono konkurentem przedsiębiorstwa będącego beneficjentem pomocy, lecz musi ponadto udowodnić, że znajduje się w sytuacji faktycznej, która indywidualizuje je w sposób analogiczny do adresata decyzji (wyrok Trybunału z dnia 23 maja 2000 r. w sprawie C-106/98 P Comité d’entreprise de la Société française de production i in. przeciwko Komisji, Rec. s. I-3659, pkt 41; ww. w pkt 64 postanowienie Trybunału w sprawie Deutsche Post i DHL Express przeciwko Komisji, pkt 41; ww. w pkt 64 wyrok w sprawie Hiszpania przeciwko Lenzing, pkt 33).
66. Wykazanie istotnej zmiany pozycji danego konkurenta na rynku nie może być jednak ograniczone do obecności pewnych elementów wskazujących na spadek jego wyników handlowych lub finansowych, lecz winno obejmować wykazanie utraconych zysków lub rozwój sytuacji mniej korzystny niż ten, który miałby miejsce w przypadku braku takiej pomocy (ww. w pkt 64 wyrok w sprawie Hiszpania przeciwko Lenzing, pkt 35).
67. W niniejszym przypadku w odniesieniu do istotnej zmiany pozycji członków skarżącej na rynku poprzez bezprzetargowe przyznanie koncesji na Passante stwierdzić należy, że skarżąca przedstawiła w swej wniesionej do Sądu skardze powody, dla których jest ona zdania, iż takie bezpośrednie przyznanie koncesji stanowi naruszenie zasady rządzącej pomocą państwa. W ramach swych uwag dotyczących zarzutu niedopuszczalności powołuje się ona na interes 23 z jej członków, którzy zostali pozbawienia możliwości wzięcia udziału w przetargu dotyczącym koncesji na zarządzanie Passante.
68. Choć na rynku składającym się łącznie z 5500 km płatnych autostrad bezprzetargowe przyznanie koncesji na odcinek autostrady o długości ok. 32 km może wywierać pewien wpływ na konkurencję w tym sensie, że inne obecne na tym rynku podmioty nie będą miały możliwości przedłużenia zarządzanych przez nie sieci autostradowych, nie można jednak uznać tego przyznania koncesji jako takiego za wywierające istotny wpływ na pozycję konkurencyjną owych innych podmiotów. Skarżąca nie wykazała zatem, że zaskarżona decyzja dotyczy zrzeszonych w jej ramach członków w sposób inny niż innych chcących uzyskać koncesję na Passante podmiotów.
69. Należy zatem wyciągnąć wniosek, że jeśli chodzi o bezprzetargowe przyznanie koncesji na Passante, zaskarżona decyzja nie dotyczy członków skarżącej indywidualnie. Wniesiona przez nich skarga w tym zakresie byłaby zatem niedopuszczalna i podobnie niedopuszczalna jest skarga wniesiona przez reprezentującą ich interesy skarżącą.
– W przedmiocie podwyżki opłat autostradowych na Tangenziale
70. Ponieważ strony postępowania nie dostarczyły żadnych informacji co do rynku właściwego, jako właściwy należy określić rynek oddawania do dyspozycji dla ruchu tranzytowego, w zamian za uiszczenie opłaty, połączeń autostradowych na dwóch trasach, na których istnieje konkurencja między Tangenziale a Passante. Chodzi tu, po pierwsze, o odcinek w obu kierunkach od znajdującego się na autostradzie A4 z Padwy punktu, gdzie Tangenziale i Passante rozdzielają się, do połączenia się Passante z autostradą A27 w kierunku Belluno. Odcinek ten można pokonać albo jadąc Passante aż do jej połączenia się z A27 w kierunku Belluno, albo jadąc najpierw autostradą A57, a następnie skręcając na północ autostradą A27 w kierunku Belluno. Po drugie, chodzi tu o odcinek w obu kierunkach od znajdującego się na autostradzie A4 z Padwy punktu, gdzie Tangenziale i Passante rozdzielają się, do znajdującego się na autostradzie A4 do Triestu punktu, gdzie Tangenziale ponownie łączy się z autostradą A4. Odcinek ten można pokonać albo przejeżdżając Passante na całej jej długości, albo przejeżdżając autostradą A57 na całej jej długości.
71. Posiadacze odpowiednich koncesji na te dwa odcinki autostradowe konkurują ze sobą na tych dwóch trasach, które można pokonać, przejeżdżając Tangenziale albo Passante. Rynek ten cechuje się w szczególności tym, że konsumenci mogą dokonać wyboru jedynie między tymi dwiema konkurencyjnymi ofertami. Posiadacz koncesji na Passante konkuruje zatem bezpośrednio z posiadaczami koncesji na Tangenziale.
72. W tym względzie należy przypomnieć, że jak stwierdzono w pkt 56 powyżej, w momencie wniesienia skargi do Sądu spółka SAVP nie posiadała już koncesji autostradowej na Tangenziale ani też nie była już członkiem skarżącej. W odniesieniu do indywidualnego oddziaływania na członków skarżącej dla potrzeb analizy dopuszczalności niniejszej skargi należy wziąć pod uwagę jedynie sytuację, w której znajdowały się spółki Autovie Venete i Autostrade per l’Italia. Autovie Venete jest koncesjonariuszem wynoszącego ok. 10 km odcinka Tangenziale między Mestre (Włochy) a połączeniem z Passante w kierunku Triestu, natomiast Autostrade per l’Italia jest koncesjonariuszem wynoszącego ok. 6 km odcinka autostrady A27 w kierunku Belluno (Włochy), łączącego autostradę A57 i Passante.
73. Aby wykazać, że od momentu oddania do użytku Passante ruch na Tangenziale uległ znacznemu zmniejszeniu, skarżąca przedstawiła dane dotyczące zmian ruchu, jakie zaszły pomiędzy styczniem a lipcem 2009 r., przyjmując za punkt odniesienia ten sam okres w 2008 r. Z danych tych wynika, że w pierwszych siedmiu miesiącach 2009 r. doszło do zmniejszenia się pojazdokilometrów o ok. 13% w przypadku pojazdów lekkich oraz o ok. 28% w przypadku pojazdów ciężkich w części sieci autostradowej zarządzanej wówczas przez SAVP, której większość (16 km na 23,3 km zarządzanego przez SAVP) znajduje się na Tangenziale (pozostała część to odcinek łączący Tangenziale z portem lotniczym Wenecja-Tessera). Pomimo że dane te, po pierwsze, dostarczają informacji jedynie o części Tangenziale, i po drugie, dotyczą również ruchu na drogach innych niż Tangenziale, można na ich podstawie wyciągnąć wniosek, iż po oddaniu do użytku Passante ruch na Tangenziale znacznie zmalał. Tych danych liczbowych nie sposób skutecznie podważyć. Podczas rozprawy interwenient twierdził bowiem, że jest w posiadaniu „innych liczb”, nie wyjaśniając jednak jakich oraz nie przedstawiając żadnych dowodów w tym względzie. Komisja natomiast nie podważyła dostarczonych przez skarżącą danych. Ograniczyła się ona do zakwestionowania związku przyczynowego między zwiększeniem opłaty autostradowej na Tangenziale a zmniejszeniem się ruchu na tym odcinku, które to zmniejszenie jej zdaniem zostało spowodowane oddaniem do użytku Passante jako konkurencyjnej trasy.
74. W tym względzie należy przyznać, że ruch na Tangenziale mógł już znacznie zmniejszyć się tylko z powodu oddania do ruchu Passante i że wydaje się, iż niemożliwe jest ustalenie, w jakim zakresie zmniejszenie to pogłębiło się ze względu na dodatkowe zwiększenie opłaty autostradowej na Tangenziale. Można jednak racjonalnie przypuszczać, że zarejestrowane zmniejszenie ruchu jest większe niż to, które nastąpiłoby, gdyby nie zwiększono opłaty autostradowej. Strony są ponadto zgodne co do tego, że wspólnym celem tych dwóch środków było właśnie przekierowanie na Passante ruchu tranzytowego i odciążenie w ten sposób Tangenziale. Władze włoskie ewidentnie uznały więc, że w przypadku pobierania na Tangenziale mniejszych opłat za tranzyt niż na Passante samo tylko oddanie do użytku Passante jako trasy alternatywnej nie byłoby wystarczające do przekierowania ruchu na ten nowy odcinek w pożądanym stopniu. Gdyby bowiem było inaczej, nie byłoby potrzeby podwyższania tej opłaty autostradowej.
75. Wynika z tego, że należy oddalić podniesiony przez Komisję na rozprawie argument, zgodnie z którym przesunięcie ruchu z Tangenziale na Passante wyglądałoby tak samo również wówczas, gdyby opłaty pobierane za przejazd tymi odcinkami były jednakowe, a kierowcy dokonywaliby wyboru jedynie w zależności od sytuacji drogowej.
76. Biorąc ponadto pod uwagę, że jak wskazane zostało w pkt 70 powyżej, rynek właściwy to rynek oddawania do dyspozycji dla ruchu tranzytowego, w zamian za uiszczenie opłaty, połączeń autostradowych na dwóch trasach, na których istnieje konkurencja między Tangenziale i Passante, ewentualną znaczną zmianę pozycji rynkowej Autovie Venete i Autostrade per l’Italia należy oceniać w odniesieniu do tego ograniczonego rynku, a nie w odniesieniu do znacznie szerszego rynku koncesji autostradowych w skali całych Włoch. Należy zatem oddalić podniesiony przez Komisję na rozprawie argument, zgodnie z którym w stosunku do sieci autostradowych o łącznej długości 230 km i 3000 km zarządzanych, odpowiednio, przez Autovie Venete i Autostrade per l’Italia podniesienie opłat na zarządzanych przez nie krótkich odcinkach Tangenziale, które zostały wskazane w pkt 72 powyżej, nie pozwala na wyciągnięcie wniosku, że pozycja rynkowa tych spółek uległa znacznej zmianie.
77. Należy wreszcie podkreślić, że ruch pojazdów ciężkich, który zmniejszył się w większym stopniu, stanowi dla koncesjonariuszy najbardziej dochodowy segment, efektem czego zmiana tego segmentu może mieć szczególnie istotny wpływ na uzyskiwane przez nich przychody z zarządzania autostradami.
78. W tych okolicznościach należy uznać, że skarżąca wykazała w uzasadniony pod względem prawnym sposób, iż z powodu wskazanego we wniesionej do Komisji skardze zwiększenia opłaty za przejazd Tangenziale dwóch jej członków, a mianowicie Autovie Venete i Autostrade per l’Italia, znajduje się w sytuacji faktycznej indywidualizującej ich w sposób analogiczny do adresata zaskarżonej decyzji w rozumieniu ww. w pkt 65 orzecznictwa, a osiągnięte przez te spółki wyniki finansowe były mniej korzystne niż te, które osiągnęłyby one w braku takiego środka w rozumieniu ww. w pkt 66 orzecznictwa. Należy dodać, że ta podwyżka opłat autostradowych pogorszyła tylko sytuację tych dwóch spółek oraz SAVP, jako posiadaczy koncesji na Tangenziale, przynosząc jednocześnie korzyści ich jedynemu konkurentowi na rynku właściwym, czyli CAV, będącej posiadaczem koncesji na Passante.
79. Wynika z tego, że dopuszczalne byłoby wniesienie skierowanej przeciwko zaskarżonej decyzji skargi zarówno przez samą Autovie Venete, jak i przez samą Autostrade per l’Italia, ponieważ przedmiotem tej decyzji jest odmowa wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie podwyżki opłaty autostradowej. Dopuszczalna jest zatem również dotycząca tej podwyżki opłaty skarga wniesiona przez reprezentującą interesy tych spółek skarżącą.
80. Należy zatem uwzględnić drugi zarzut niedopuszczalności w zakresie dotyczącym bezpośredniego przyznania koncesji na zarządzanie Passante i oddalić go w zakresie dotyczącym podwyżki opłaty autostradowej na Tangenziale.
3. Wniosek w przedmiocie dopuszczalności
81. Należy zatem uwzględnić drugi zarzut niedopuszczalności w zakresie dotyczącym bezpośredniego przyznania koncesji na zarządzanie Passante i oddalić go w pozostałym zakresie. Skarga jest więc dopuszczalna w zakresie, w jakim skarżąca podważa w niej poczynione w zaskarżonej decyzji stwierdzenie, zgodnie z którym podwyżka opłaty autostradowej na Tangenziale nie stanowi pomocy państwa. Jest ona natomiast niedopuszczalna w zakresie, w jakim skarżąca podważa stwierdzenie, zgodnie z którym bezpośrednie przyznanie koncesji na Passante nie stanowi pomocy państwa.
B – Co do istoty
82. Skarżąca podnosi dwa zarzuty, oparte w istocie na naruszeniu istotnych wymogów proceduralnych, naruszeniu obowiązku uzasadnienia, naruszeniu art. 107 TFUE oraz na przeinaczeniu okoliczności faktycznych.
1. W przedmiocie zarzutu pierwszego, opartego na naruszeniu istotnych wymogów proceduralnych, braku uzasadnienia i jego wewnętrznej sprzeczności oraz naruszeniu art. 107 TFUE w odniesieniu do bezpośredniego udzielenia CAV koncesji na budowę i zarządzanie Passante
83. Zarzutu pierwszego, skierowanego wyłącznie przeciwko twierdzeniu, zgodnie z którym bezpośrednie przyznanie koncesji na Passante nie stanowi pomocy państwa, nie można skutecznie podnosić przeciwko twierdzeniu, zgodnie z którym podwyżka opłat autostradowych na Tangenziale nie stanowi pomocy państwa. Biorąc pod uwagę to, co stwierdzone zostało w pkt 81 powyżej, zarzut ten należy zatem oddalić jako nieistotny dla sprawy.
2. W przedmiocie zarzutu drugiego, opartego na naruszeniu istotnych wymogów proceduralnych, braku uzasadnienia i jego wewnętrznej sprzeczności, na przeinaczeniu okoliczności faktycznych oraz naruszeniu art. 107 TFUE w odniesieniu do dokonanej na Tangenziale podwyżki opłat autostradowych
a) W przedmiocie części zarzutów opartych na naruszeniu istotnych wymogów proceduralnych, naruszeniu obowiązku uzasadnienia oraz na przeinaczeniu okoliczności faktycznych
84. W odniesieniu do tych podniesionych przez skarżącą części drugiego zarzutu stwierdzić należy, jak słusznie podniosła Komisja w odniesieniu do obowiązku uzasadnienia, że mowa jest o nich jedynie w tytule drugiego zarzutu i że nie zostały one poparte żadnym argumentem ani w samej skardze, ani w replice.
85. Należy zatem, zgodnie z art. 44 § 1 lit. c) regulaminu postępowania, odrzucić jako niedopuszczalne części zarzutu drugiego oparte na naruszeniu istotnych wymogów proceduralnych, naruszeniu obowiązku uzasadnienia oraz na przeinaczeniu okoliczności faktycznych.
b) W przedmiocie części zarzutu opartej na naruszeniu art. 107 TFUE
86. Skarżąca podnosi, że budowa Passante została sfinansowana dzięki podwyżce opłat autostradowych pobieranych na Tangenziale i że podwyżka ta, efektem której wysokość opłat za przejazd tymi dwoma odcinkami została zrównana, pociągnęła za sobą zakłócenie konkurencji wskutek przekierowania ruchu z Tangenziale na Passante.
87. Komisja stoi na stanowisku, że ani okoliczność, iż koncesjonariusz odcinka autostradowego pobiera opłaty za przejazd nim, ani okoliczność, że wysokość tej opłaty uległa zwiększeniu, nie wiążą się z przeniesieniem zasobów państwowych.
88. W tym względzie należy podkreślić, iż skarżąca nie twierdzi, że warunki zawartej w dniu 30 stycznia 2009 r. między ANAS i CAV umowy koncesyjnej w przedmiocie Passante mają znamiona pomocy państwa i że zachwiana jest równowaga między nałożonymi na CAV na podstawie tej umowy obowiązkami a korzyściami, jakie spółka ta może na jej podstawie osiągnąć. Podniesiona przez skarżącą część zarzutu ogranicza się bowiem do kwestii podwyżki opłat autostradowych na Tangenziale i wpływu przychodów z tej podwyżki na zwrot kosztów budowy Passante.
89. Jak stwierdzono w pkt 33 powyżej, zaskarżona decyzja jest decyzją wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 659/1999, ponieważ zawiera ona dokonane przez Komisję po przeprowadzeniu wstępnego etapu postępowania stwierdzenie, zgodnie z którym podwyżka opłat autostradowych na Tangenziale nie stanowi pomocy. Skarżąca w istocie podnosi, że Komisja winna była natomiast stwierdzić, iż środek ten stanowi pomoc państwa.
90. Artykuł 107 ust. 1 TFUE uznaje wszelką pomoc przyznawaną przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca [konkurencję] lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, za niezgodną z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa ona na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
W przedmiocie okoliczności faktycznych niniejszego przypadku
91. Na wstępie należy opisać szczegóły rozpatrywanej podwyżki opłat autostradowych i sposób wykorzystania osiągniętych dzięki tej podwyżce dochodów.
92. O podwyżce opłat autostradowych na Tangenziale zadecydowano po raz pierwszy w drodze delibery (decyzji administracyjnej) nr 128 wydanej przez Comitato interministeriale per la programmazione economica (międzyministerialny komitet planowania gospodarczego, CIPE) w dniu 6 kwietnia 2006 r. (GURI nr 142 z dnia 21 czerwca 2006 r., s. 16). W akcie tym bowiem zezwolono na „zawarcie w aktach uzupełniających […] do obowiązujących umów zawartych ze spółkami zarządzającymi autostradami konkurującymi z Passante di Mestre klauzul przewidujących takie same wysokości opłat autostradowych […], tak aby w długim czasie zapewnić przepływ środków koniecznych do wybudowania Passante”. Z akt sprawy wynika, że zasada „takiej samej wysokości opłat autostradowych” oznacza, iż kierowcy pokonujący tranzytem w obu kierunkach odcinek pomiędzy Padwą a Triestem oraz pomiędzy Padwą a Belluno mogą dokonać wyboru między tymi dwiema trasami nieróżniącymi się wysokością pobieranych za przejazd nimi opłat.
93. Wysokość podwyżki opłaty autostradowej została określona w deliberze nr 3 wydanej przez CIPE w dniu 26 stycznia 2007 r. (GURI nr 96 z dnia 26 kwietnia 2007 r., s. 79). Zgodnie z tym aktem podwyżka miała polegać na dodaniu do rzeczywistej liczby kilometrów koniecznych do pokonania w ruchu tranzytowym w obu kierunkach na Tangenziale, zarówno na odcinku Padwa–Triest, jak i na odcinku Padwa–Belluno, fikcyjnego odcinka o długości 10,14 km, począwszy od dnia 1 lutego 2007 r., i długości 20,28 km, począwszy od dnia 1 stycznia 2008 r.
94. Wskutek opóźnienia w oddaniu Passante do użytku daty te zostały następnie na podstawie delibery nr 24 wydanej przez CIPE w dniu 27 marca 2008 r. (GURI nr 157 z dnia 7 lipca 2008 r., s. 55) przeniesione na dzień 1 maja 2008 r. i 1 stycznia 2009 r.
95. Zgodnie z tymi ww. decyzjami administracyjnymi szczegółowe zasady podwyżki opłat autostradowych zostały zawarte w umowach koncesyjnych pomiędzy ANAS a spółkami zarządzającymi Tangenziale i Passante.
96. Zgodnie z art. 4 zawartej w dniu 30 stycznia 2009 r. między ANAS a CAV umowy koncesyjnej dotyczącej Passante (zwanej dalej „umową koncesyjną”) koncesja ta wygasa z dniem 31 grudnia 2032 r. Zgodnie z brzmieniem art. 6.2 tej umowy koncesyjnej CAV ma w szczególności obowiązek zwrotu ANAS do dnia 30 czerwca 2010 r. całości wydatków poniesionych przez CAV z tytułu budowy Passante. Z akt sprawy, a w szczególności z art. 3.2 lit. d) umowy koncesyjnej, wynika bowiem, że budowa Passante jest finansowana przede wszystkim przez ANAS.
97. Z art. 6.4 umowy koncesyjnej wynika, że w zamian CAV uzyska:
– po pierwsze, dochód z podwyżki z pobieranej na Tangenziale opłaty autostradowej;
– po drugie, przychody z opłaty autostradowej na Passante;
– po trzecie, począwszy od dnia 30 listopada 2009 r., uzyskiwane w odniesieniu do części Tangenziale przychody z dawnej koncesji SAVP, przejętej przez CAV;
– po czwarte, przychody z podkoncesji na prowadzenie znajdujących się przy autostradzie restauracji i stacji paliwowych.
98. Tak więc ostatecznie dochód z podwyżki z pobieranych na Tangenziale i w innych ww. w punkcie poprzednim częściach sieci autostradowej opłat umożliwia państwu włoskiemu odzyskane sum wydanych na budowę Passante.
99. Jeśli chodzi o szczegóły dotyczące podwyżki opłaty autostradowej, w art. 6.4 umowy koncesyjnej zostało w istocie powtórzone brzmienie wydanych przez CIPE decyzji administracyjnych, o których mowa w pkt 93 i 94 powyżej, przewidujących dodanie do rzeczywistej liczby kilometrów koniecznych do pokonania w ruchu tranzytowym w obu kierunkach na Tangenziale – zarówno na odcinku Padwa–Triest, jak i na odcinku Padwa–Belluno – fikcyjnego odcinka o długości 10,14 km, począwszy od dnia 1 maja 2008 r., i długości 20,28 km, począwszy od dnia 1 stycznia 2009 r. Zgodnie z informacjami przedstawionymi przez CAV w odpowiedzi na zadane przez Sąd na piśmie pytania, potwierdzonymi następnie ustnie przez strony na rozprawie, zgodnie z załączonym do umowy koncesyjnej planem gospodarczym i finansowym podwyżka ta będzie wycofywana stopniowo aż do dnia wygaśnięcia tej umowy. Ta dodatkowa liczba kilometrów będzie zatem wynosić 19,88 km w 2010 r., 19,48 km w 2011 r. i 19,1 km, począwszy od dnia 1 stycznia 2012 r.
100. Jeśli chodzi o szczegółowe zasady pobierania i przekazywania kwot uiszczanych z tytułu tych dodatkowych kilometrów, w odpowiedzi na zadane przez Sąd na piśmie pytania strony zgodnie wskazały, że kwoty te są pobierane przez koncesjonariuszy zarządzających punktami poboru rozpatrywanych opłat autostradowych – czyli Autovie Venete w przypadku punktu poboru opłat Venezia-Est, Autostrade per l’Italia w przypadku punktu poboru opłat Venezia-Nord i CAV w przypadku punktu poboru opłat Venezia-Padova – lub w ich imieniu przez spółkę należącą do Autostrade per l’Italia; następnie są one przekazywane CAV na ustalonych pomiędzy poszczególnymi koncesjonariuszami zasadach.
101. Zasady te różnią się w zależności od wykorzystanego przez użytkownika sposobu płatności:
– w przypadku płatności gotówką lub kartą kredytową kwoty te są inkasowane przez koncesjonariusza zarządzającego danym punktem poboru opłat autostradowych, który przekazuje je bezpośrednio CAV (w przypadku zarządzanego przez CAV punktu poboru opłat Venezia-Padova jest to przeniesienie środków między kontami księgowymi CAV);
– w przypadku płatności za pomocą elektronicznego systemu pobierania opłat (telepass) lub kartą prepaid (Viacard), które to systemy są zarządzane przez kontrolowaną przez Autostrade per l’Italia spółkę Telepass SpA, kwoty te są inkasowane przez Telepass, która przekazuje je CAV.
W przedmiocie kryterium dotyczącego zasobów państwowych
102. W odniesieniu do kwalifikacji podwyżki opłat autostradowych na Tangenziale jako pomocy państwa strony przede wszystkim nie zgadzają się co do kwestii, czy środek ten pociąga za sobą przeniesienie zasobów państwowych na rzecz CAV jako koncesjonariusza Passante.
103. W pierwszej kolejności z orzecznictwa Trybunału wynika, że za pomoc w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE uznawane są jedynie korzyści przyznane bezpośrednio lub pośrednio przy użyciu zasobów państwowych. Rozróżnienie wprowadzone w tym postanowieniu pomiędzy pomocą „przyznawaną przez państwa członkowskie” a pomocą przyznawaną „przy użyciu zasobów państwowych” nie oznacza bowiem, że wszystkie korzyści udzielone przez państwo stanowią pomoc, niezależnie od tego, czy są finansowane ze środków państwowych, czy też nie, ale ma ono na celu jedynie włączenie do tego pojęcia korzyści przyznanych bezpośrednio przez państwo, jak również korzyści udzielanych za pośrednictwem podmiotu publicznego lub prywatnego wyznaczonego lub utworzonego przez to państwo (zob. wyrok Trybunału z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie C-379/98 PreussenElektra, Rec. s. I-2099, pkt 58 i przytoczone tam orzecznictwo).
104. W drugiej kolejności w odniesieniu do pojęcia zasobów państwowych z orzecznictwa Trybunału wynika, że art. 107 ust. 1 TFUE dotyczy wszelkich środków pieniężnych, które władze publiczne mogą rzeczywiście wykorzystywać w celu wspierania przedsiębiorstw, bez względu na fakt, czy środki te w sposób stały są, czy też nie są częścią majątku państwowego. W konsekwencji, nawet jeśli kwoty związane z danym środkiem nie są w sposób stały w posiadaniu władz publicznych, fakt, iż pozostają one trwale pod kontrolą publiczną, a zatem w dyspozycji właściwych władz krajowych, wystarcza, by zakwalifikować je jako zasoby państwowe (zob. podobnie wyroki Trybunału: z dnia 16 maja 2000 r. w sprawie C-83/98 P Francja przeciwko Ladbroke Racing i Komisji, Rec. s. I-3271, pkt 50; z dnia 16 maja 2002 r. w sprawie C-482/99 Francja przeciwko Komisji, Rec. s. I-4397, pkt 37).
105. W niniejszym przypadku zaś, jak zostało to podniesione w pkt 101 i 102 powyżej, sumy odpowiadające przychodowi z podwyżki opłat autostradowych są przekazywane bezpośrednio CAV albo przez Autovie Venete i Autostrade per l’Italia, albo przez Telepass, które są przedsiębiorstwami prywatnymi. Rozpatrywane sumy przepływają zatem bezpośrednio i wyłącznie między przedsiębiorstwami prywatnymi, bez przejęcia posiadania czy kontroli nad nimi – choćby nawet przejściowo – przez podmioty publiczne. Nie chodzi tu zatem o zasoby publiczne w rozumieniu ww. w pkt 103 i 104 orzecznictwa.
106. Ponieważ kryterium dotyczące alokacji zasobów państwowych nie zostało spełnione, stwierdzić należy, bez konieczności badania innych elementów składowych pojęcia pomocy państwa, iż przeznaczenie, na podstawie umowy koncesyjnej, przychodów z tej podwyżki na zwrot kosztów budowy Passante nie stanowi pomocy państwa.
107. Należy zatem oddalić część zarzutu opartą na naruszeniu art. 107 ust. 1 TFUE, a także zarzut drugi oraz skargę w całości.
W przedmiocie kosztów
108. Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponadto zgodnie z art. 87 § 3 akapit pierwszy regulaminu postępowania w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron Sąd może postanowić, że koszty zostaną rozdzielone albo że każda ze stron pokryje własne koszty.
109. Ponieważ skarżąca przegrała sprawę, jeśli chodzi o istotę jej żądań, a podniesione przez Komisję przeszkody procesowe zostały uwzględnione tylko częściowo, należy rozstrzygnąć, że każda ze stron pokryje połowę kosztów poniesionych przez drugą z nich. Skarżąca pokryje ponadto koszty poniesione przez CAV jako interwenienta.
Sentencja
Z powyższych względów
SĄD (czwarta izba)
orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) Associazione italiana delle società concessionarie per la costruzione e l’esercizio di autostrade e trafori stradali (Aiscat) pokryje połowę własnych kosztów, połowę kosztów poniesionych przez Komisję Europejską oraz całość kosztów poniesionych przez Concessioni autostradali Venete – CAV SpA.
3) Komisja pokryje połowę własnych kosztów oraz połowę kosztów poniesionych przez Aiscat.