CELEX: 62013CJ0383
Визи, убежище, имиграция и други политики, свързани със свободното движение на хора
Имиграционна политика
Незаконна имиграция и незаконно пребиваване
Репатриране на незаконно пребиваващи лица
Директива 2008/115/ЕО
Връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни
Процедура по извеждане
Мярка за задържане
Продължаване на задържането
Член 15, параграфи 2 и 6
Право на защита
Право на изслушване
Нарушаване
Последици

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 15, параграф 6 от Директива 2008/115/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни (
ОВ L 348, стр. 98
), и на член 41, параграф 2, буква а) от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“).
Запитването е отправено в рамките на спорове между г‑н G. и г‑н R. и Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (държавен секретар по въпросите на сигурността и правосъдието) по повод на законосъобразността на решения за продължаване на приетите срещу тях мерки за задържане с цел извеждане.
Правна уредба
Правна уредба на Съюза
Съображения 11, 13 и 16 от Директива 2008/115 гласят:
„(11)
Следва да се установи общ минимален набор от правни гаранции, приложими за решенията, свързани с връщането, за да се осигури ефективна защита на интересите на засегнатите лица. […]
[…]
(13)
Използването на принудителни мерки следва да бъде изрично подчинено на принципите на пропорционалност и ефективност на предприеманите мерки и преследваните цели. […] Държавите членки следва да разполагат с различни възможности за наблюдение на принудителното връщане.
[…]
(16)
Използването на задържане с цел извеждане следва да бъде ограничено и подчинено на принципа на пропорционалност относно предприеманата мярка и преследваните цели. Задържане е оправдано единствено с цел да се подготви връщането или да се извърши процесът на извеждането, и когато прилагането на по-леки принудителни мерки не би било достатъчно“.
Член 1 от Директива 2008/115 предвижда:
„Настоящата директива определя общите стандарти и процедури, които се прилагат в държавите членки по отношение на връщането на граждани на трети страни, които са в незаконен престой, в съответствие с основните права, които се явяват общи принципи на правото на Общността, както и на международното право, включително задълженията в областта на защитата на бежанците и правата на човека“.
Член 2 от Директива 2008/115 гласи:
„1.   Настоящата директива се прилага по отношение на граждани на трети страни, които са в незаконен престой на територията на държава членка.
[…]“.
По смисъла на член 15 от Директива 2008/115:
„1.   Освен ако в конкретния случай не могат да се приложат ефективно други достатъчни, но по-леки принудителни мерки, държавите членки могат да задържат гражданин на трета страна, по отношение на когото са образувани процедури за връщане, само за да се подготви връщането и/или да се извърши процес[ът] на извеждане, и по-специално когато:
а)
е налице опасност от укриване; или
б)
засегнатият гражданин на трета страна избягва или възпрепятства подготовката на връщането или процеса по извеждането.
Всяко едно задържане е за възможно най-кратък срок и продължава единствено по време на процедурите по извеждане и при надлежно изпълнение на тези процедури.
2.   Задържането се постановява от административните или съдебните власти.
Задържането се постановява в писмен вид и включва фактическите и правните основания.
Когато е постановено задържане от административни органи, държавите членки:
а)
или осигуряват бърз съдебен контрол на законността на задържането, който се осъществява във възможно най-кратък срок след началото на задържането;
б)
или предоставят на съответния гражданин на трета страна правото да започне производство, при което решението за законността на задържането подлежи на бърз съдебен контрол, при който съдът се произнася във възможно най-кратък срок след започването на съответното производство. В такъв случай държавите членки уведомяват незабавно засегнатия гражданин на трета страна относно възможността да започн[е] подобно производство.
Засегнатият гражданин на трета страна се освобождава незабавно, в случай че задържането се окаже незаконно.
3.   Във всеки един случай задържането се преразглежда през разумни интервали или по молба на засегнатия гражданин на трета страна, или служебно. В случай на продължителни срокове за задържане актовете по преразглеждане подлежат на съдебен контрол.
4.   Когато стане ясно, че вече не съществува разумна възможност за извеждане по правни или други съображения или че вече не съществуват посочените в параграф 1 условия, задържането престава да бъде оправдано и засегнатото лице се освобождава незабавно.
5.   Задържането продължава, докато съществуват посочените в параграф 1 условия и то е необходимо, за да се гарантира успешно извеждане. Всяка държава членка определя максимална продължителност за задържане, която не може да надвишава шест месеца.
6.   Държавите членки не могат да удължават посочения в параграф 5 срок освен за ограничен срок, който не надвишава допълнителни дванадесет месеца в съответствие с националното законодателство, в случаите когато, независимо от положените от тях разумни усилия, е вероятно операцията по извеждането да продължи по-дълго поради:
а)
липса на съдействие от съответния гражданин на трета страна или;
б)
забавяне при получаването на необходимата документация от трети страни“.
Нидерландска правна уредба
По силата на член 2:1, параграф 1 от Общия административен закон (Algemene wet bestuursrecht) всеки има право да получи съдействие или да бъде представляван от повереник, за да защити своите интереси в отношенията си с администрацията.
Според член 4:8, параграф 1 от посочения закон, когато административният акт не се издава по искане на заинтересованото лице и има вероятност да е неблагоприятен за него, преди да издаде акта, административният орган дава възможност на това лице да представи становището си, ако, от една страна, посоченият административен акт се основава на данни за факти и интереси, засягащи съответното лице и от друга страна, тези данни не са били съобщени от самото заинтересовано лице.
Член 59, параграф 1, встъпително изречение и буква а) от Закона за чужденците от 2000 г. (Vreemdelingenwet 2000, наричан по-нататък „Vw 2000“) гласи, че чужденец, който не пребивава законно, може да бъде задържан с решение на Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie с оглед на отвеждането му до границата, ако това се налага в интерес на обществения ред или на националната сигурност.
Според член 59, параграф 5 от Vw 2000 задържането по параграф 1 от този член не може да надвишава 6 месеца.
Съгласно параграф 6 от посочения член 59 срокът по посочения параграф 5 може да бъде продължен с още 12 месеца, ако независимо от положените разумни усилия е вероятно процедурата по отвеждането до границата да продължи по-дълго, тъй като чужденецът не оказва съдействие или необходимите за целта документи от трети страни все още не са налице.
Член 94, параграф 4 от Vw 2000 предвижда, че Rechtbank уважава жалбата, подадена срещу мярката за задържане, ако установи, че нейното прилагане противоречи на Vw 2000, или ако след претегляне на всички засегнати интереси няма разумно основание за прилагането ѝ. В този случай Rechtbank отменя мярката.
Член 106, параграф 1 от Vw 2000 дава възможност на Rechtbank да осъди държавата да изплати на чужденеца обезщетение, ако отмени мярка, изискваща задържане, или ако задържането бъде отменено още преди да бъде разгледано искането за отмяна на мярката.
Параграф 2 от този член 106 предвижда, че параграф 1 от същия член се прилага съответно, ако административното отделение на Raad van State отмени мярката, изискваща задържане.
Член 5.1a, параграф 1 от Указа за чужденците от 2000 г. (Vreemdelingenbesluit 2000) предвижда, че чужденец, който не пребивава законно, може да бъде задържан с оглед на обществения ред или националната сигурност, ако:
„a)
е налице опасност от укриване на чужденеца;
или
b)
чужденецът избягва или възпрепятства подготовката на връщането или процедурата по отвеждане до границата“.
Споровете в главното производство и преюдициалните въпроси
На 24 октомври и 11 ноември 2012 г. нидерландските власти задържат съответно г‑н G. и г‑н R. в рамките на процедура по извеждане. С решение от 19 април 2013 г. за единия чужденец и от 29 април 2013 г. за другия срокът на мерките за задържане е продължен за не повече от 12 месеца по-специално поради липсата на съдействие от заинтересованите лица в рамките на процедурата по извеждане.
Г‑н G. и г‑н R., всеки от своя страна, обжалват по съдебен ред засягащото ги решение за продължаване на задържането. С решения от 22 и 24 май 2013 г. първоинстанционният съд Rechtbank Den Haag установява нарушение на правото на защита, но отхвърля жалбите, тъй като смята, че това нарушение не налага отмяната на решенията за продължаване на задържането. Г‑н G. и г‑н R. обжалват тези решения пред Raad van State.
Според този съд обстоятелствата по делата в главното производство попадат в приложното поле на Директива 2008/115. Установено е също, че правото на защита е нарушено, тъй като с оглед на предвидените в националния закон условия заинтересованите лица не са надлежно изслушани преди приемането на решенията за продължаване на задържането, предмет на главното производство.
Този съд уточнява, че в националното право юрисдикциите определят правните последици от подобно нарушение, като вземат предвид интересите, чието опазване се гарантира с продължаването на задържането, и поради това те не са длъжни да отменят решение за продължаване на мярката, приета без заинтересованото лице да бъде предварително изслушано, ако преценят, че интересът от задържането е по-важен.
Все пак запитващата юрисдикция се пита дали такава съдебна практика е съвместима с правото на Съюза. Тя уточнява също, че в нидерландското право, ако национална юрисдикция установи, че решение за задържане трябва да бъде отменено, компетентните органи не могат да приемат друго такова решение и в такъв случай заинтересованото лице трябва незабавно да бъде освободено.
При тези обстоятелства Raad van State решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Когато при изготвянето на решение за продължаване на мярката по смисъла на член 15, параграф 6 от Директива 2008/115 […] националните административни органи допуснат нарушение на общия принцип на зачитане на правото на защита, предвиден включително в член 41, параграф 2 от Хартата, влече ли това нарушение безусловно и във всички случаи отмяна на задържането?
2)
Общият принцип на зачитане на правото на защита допуска ли претегляне на интересите, при което освен тежестта на нарушението на посочения принцип и произтичащото от него засягане на интересите на чужденеца се отчита и интересът на държавата членка, гарантиран от продължаването на задържането?“.
По преюдициалното запитване
По спешното производство
Като се основава на разпоредбите на член 267 ДФЕС, последна алинея и на член 107 от Процедурния правилник на Съда, Raad van State иска настоящото преюдициално запитване да бъде разгледано по реда на спешното преюдициално производство.
Запитващата юрисдикция мотивира това искане, като посочва, че гражданите на трети страни, които са страни по разглежданите от нея спорове, са задържани и положението им попада в приложното поле на разпоредбите на дял V от Договора за функционирането на ЕС относно пространството на свобода, сигурност и правосъдие. В случай че на първия въпрос бъде даден утвърдителен отговор, мярката за задържане трябва незабавно да бъде отменена. Ако отговорът на първия въпрос бъде отрицателен, това би означавало, че всъщност има възможност за претегляне на интересите и Raad van State трябва да ги претегли с оглед на конкретния случай и да провери надлежно дали съответно мярката за задържане трябва да се отмени или не.
В това отношение следва да се отбележи, на първо място, че настоящото преюдициално запитване се отнася до тълкуването на Директива 2008/115, попадаща в приложното поле на част трета, дял V от Договора. Следователно запитването може да бъде разгледано по реда на спешното преюдициално производство по член 23а от Статута на Съда на Европейския съюз и член 107 от Процедурния правилник.
На второ място, следва да се отбележи, че както подчертава запитващата юрисдикция, спрямо жалбоподателите в главното производство понастоящем е постановена мярка за задържане и в резултат на решенията по делата в главното производство те може да бъдат освободени незабавно.
Предвид гореизложените съображения, по предложение на съдията докладчик, след изслушване на генералния адвокат, на 11 юли 2013 г. втори състав на Съда решава да уважи искането на запитващата юрисдикция за разглеждане на преюдициалното запитване по реда на спешното производство.
По преюдициалните въпроси
С въпросите си, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали правото на Съюза, и по-специално член 15, параграфи 2 и 6 от Директива 2008/115, трябва да се тълкува в смисъл, че когато в рамките на административна процедура, при приемане на решението за продължаване на мярка за задържане, е нарушено правото на изслушване, лицето трябва незабавно да бъде освободено, или националният съд, натоварен с преценката на законосъобразността на това решение за продължаване на мярката, може да я потвърди, когато след претегляне на засегнатите интереси прецени, че тя е обоснована.
Следва да се отбележи, че с оглед на обстоятелствата по разглежданите от нея спорове запитващата юрисдикция приема за установено, че при приемането на решенията за продължаване на задържането е нарушено правото на изслушване. Следователно в рамките на настоящото спешно преюдициално производство не е необходимо Съдът да се произнася по условията за наличие на нарушение на задължението за гарантиране на правото на изслушване съгласно правото на Съюза, а само да укаже на запитващата юрисдикция какви са последиците, които то предвижда при подобно нарушение.
В това отношение е важно да се посочи, че в глава III, озаглавена „Процедурни гаранции“, Директива 2008/115 определя изискванията за форма, на които трябва да отговарят решенията за извеждане, които по-специално трябва да се издават в писмена форма и да бъдат мотивирани, и задължава държавите членки да осигурят ефективни правни средства за защита срещу тези решения. Член 15, параграф 2 от глава IV от тази директива, където е уредено задържането с цел извеждане, предвижда по-специално, че задържането се постановява от административните или съдебните власти в писмен вид и включва фактическите и правните основания на решението за задържане и уточнява условията за съдебния контрол на това решение, когато е постановено от административни органи. Освен това член 15, параграф 2, последна алинея от Директива 2008/115 предвижда, че засегнатият гражданин на трета страна се освобождава незабавно, в случай че задържането се окаже незаконно.
Следва също да се отбележи, че макар член 15, параграф 6 от същата директива да предвижда, че в съответствие с националното законодателство държавите членки могат да удължават срока за задържане с цел извеждане за ограничен срок, който не надвишава допълнителни дванадесет месеца, когато са спазени определени условия по същество, в тази разпоредба няма нито едно процедурно правило.
Поради това се налага изводът, че макар по този начин авторите на Директива 2008/115 да са искали да регламентират подробно гаранциите, предоставени на засегнатите граждани на трети страни, както във връзка с решението за извеждане, така и с това за задържането им, като се изключи общото изискване за освобождаване, ако задържането се окаже незаконно, те не са уточнили дали и при какви условия трябва да се осигури зачитането на правото на изслушване на тези граждани, нито последиците от нарушаването на това право.
Според постоянната съдебна практика правото на защита, което включва правото на изслушване и правото на достъп до документите, е едно от основните права, които са неразделна част от правния ред на Съюза и са залегнали в Хартата (вж. в този смисъл Решение от 18 юли 2013 г. по дело Комисия и др./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P и C‑595/10 P, точки 98 и 99, както и цитираната съдебна практика). Вярно е също, че зачитането на тези права е задължително дори когато приложимата правна уредба не предвижда изрично такова изискване (вж. в този смисъл Решение от 22 ноември 2012 г. по дело M., C‑277/11, точка 86 и цитираната съдебна практика).
Съдът обаче вече е приел, че основните права, като зачитането на правото на защита, не представляват безусловни прерогативи и могат да бъдат предмет на ограничения, при условие че последните действително отговарят на преследвани от въпросните мерки цели от общ интерес и не съставляват с оглед на преследваната цел прекомерно и недопустимо засягане на така гарантираните права (Решение от 15 юни 2006 г. по дело Dokter и др.,
C-28/05, Recueil, стр. I-5431
, точка 75).
Освен това наличието на нарушение на правото на защита трябва да се разглежда в зависимост от специфичните във всеки един случай обстоятелства (вж. в този смисъл Решение от 25 октомври 2011 г. по дело Solvay/Комисия, C‑110/10 P, Сборник, стр. I?10439, точка 63), и по-специално от естеството на разглеждания акт, от контекста, в който е бил приет, както и от правните норми, уреждащи съответната област (Решение по дело Комисия и др./Kadi, посочено по-горе, точка 102 и цитираната съдебна практика).
Затова зачитането на правото на защита на адресатите на решения, които засягат осезаемо техните интереси, по принцип е задължение на административните органи на държавите членки, когато те вземат решения, попадащи в приложното поле на правото на Съюза. Когато, както е в случая, в правото на Съюза не са определени нито условията, при които трябва да се гарантира правото на защита на гражданите на трети страни, които пребивават незаконно, нито последствията от нарушаването на това право, тези условия и тези последствия се уреждат от националното право, доколкото приетите във връзка с това разпоредби са от същия вид като разпоредбите, които са в сила за частноправните субекти в сходни положения, регулирани от националното право (принцип на равностойност), и не правят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от правния ред на Съюза (принцип на ефективност) (вж. в този смисъл по-специално Решение от 18 декември 2008 г. по дело Sopropé,
C-349/07, Сборник, стр. I-10369
, точка 38 и Решение от 19 май 2011 г. по дело Iaia и др.,
C-452/09, Сборник, стр. I-4043
, точка 16).
Все пак, макар държавите членки да могат да позволяват упражняването на правото на защита на тези граждани при същите условия като тези, приети за уреждане на вътрешноправни положения, тези условия трябва да са съвместими с правото на Съюза, и по-специално да не поставят под въпрос полезното действие на Директива 2008/115.
Следователно в общия контекст на съдебната практика относно зачитането на правото на защита и на системата на Директива 2008/115 държавите членки в рамките на процесуалната си автономия трябва, от една страна, да определят условията, при които трябва да бъде гарантирано зачитането на правото на изслушване на гражданите на трети страни, които пребивават незаконно, и от друга страна, да определят последиците от нарушаването на това право.
Предвид поставените от запитващата юрисдикция въпроси е важно да се отбележи, че според правото на Съюза нарушаване на правото на защита, и по-специално на правото на изслушване, води до отмяна на решението, прието в резултат на съответната административна процедура, само ако при липсата на това нарушение е могло резултатът от тази процедура да бъде друг (вж. в този смисъл по-специално Решение от 14 февруари 1990 г. по дело Франция/Комисия,
C-301/87, Recueil, стр. I-307
, точка 31, Решение от 5 октомври 2000 г. по дело Германия/Комисия,
C-288/96, Recueil, стр. I-8237
, точка 101, Решение от 1 октомври 2009 г. по дело Foshan Shunde Yongjian Housewares & Hardware/Съвет, C?141/08 P, Сборник, стр. I?9147, точка 94 и Решение от 6 септември 2012 г. по дело Storck/СХВП, C‑96/11 P, точка 80).
От това следва, от една страна, че не всяко неправомерно действие при упражняването на правото на защита в хода на административна процедура за продължаване на задържането на гражданин на трета страна с цел неговото извеждане може да представлява нарушение на това право. От друга страна, следователно не всяко неизпълнение, по-специално на задължението за зачитане на правото на изслушване, е от такова естество, че винаги да опорочава законосъобразността на взетото решение по смисъла на член 15, параграф 2, последна алинея от Директива 2008/115, и следователно то не води автоматично до освобождаване на засегнатия гражданин.
За да бъде установена подобна незаконосъобразност, когато смята, че е налице нарушение, засягащо правото на изслушване, националният съд всъщност трябва да провери дали в зависимост от характерните за случая фактически и правни обстоятелства разглежданата административна процедура би могла да приключи с друг резултат, поради това че засегнатите граждани на трети страни биха могли да посочат доказателства, които да обосноват прекратяването на задържането им.
Ако не се признае такова право на преценка на националния съд и ако задължително всяко нарушение на правото на изслушване автоматично води до отмяна на решението за продължаване на задържането и до освобождаване на лицето, при положение че би могло такова нарушение наистина да не се отразява на това решение за продължаване на задържането и задържането да отговаря на условията по същество, посочени в член 15 от Директива 2008/115, би се създала опасност от засягане на полезното действие на тази директива.
Всъщност следва да се припомни, че от една страна, съгласно съображение 2 от посочената директива тя цели установяването на ефективна политика за извеждане и репатриране, основана на общи норми, с оглед на това съответните лица да бъдат връщани по хуманен начин и при пълно зачитане на техните основни права и на тяхното достойнство. Освен това според съображение 13 от същата директива използването на принудителни мерки следва да бъде изрично подчинено на спазването не само на принципа на пропорционалност, а и на принципа на ефективност на предприеманите мерки и преследваните цели.
От друга страна, извеждането на всеки незаконно пребиваващ гражданин на трета страна представлява приоритет за държавите членки съобразно системата, установена с Директива 2008/115 (вж. в този смисъл Решение от 6 декември 2011 г. по дело Achughbabian, C?
329/11, Сборник, стр. I-12695
, точка 38).
Следователно контролът на националния съд по отношение на нарушение на правото на изслушване, което се твърди, че е допуснато в хода на административна процедура за приемане на решение за продължаване на задържане по смисъла на член 15, параграф 6 от Директива 2008/115, трябва да се състои в проверка, в зависимост от специфичните във всеки конкретен случай фактически и правни обстоятелства, дали процедурните нарушения действително са лишили лицата, които се позовават на тях, от възможността по-добре да се защитят, до такава степен че би могло резултатът от тази административна процедура да бъде различен.
С оглед на гореизложеното на поставените въпроси следва да се отговори, че правото на Съюза, и по-специално член 15, параграфи 2 и 6 от Директива 2008/115, трябва да се тълкува в смисъл, че когато при приемане на решението за продължаване на мярка за задържане в рамките на административна процедура е нарушено правото на изслушване, националният съд, компетентен да прецени законосъобразността на това решение, може да допусне отмяна на мярката за задържане само ако предвид съвкупността от фактическите и правните обстоятелства във всеки конкретен случай счете, че това нарушение действително е лишило лицето, което се позовава на него, от възможността по-добре да се защити до такава степен, че би могло резултатът от тази административна процедура да бъде различен.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (втори състав) реши:

Правото на Съюза, и по-специално член 15, параграфи 2 и 6 от Директива 2008/115/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни, трябва да се тълкува в смисъл, че когато при приемане на решението за продължаване на мярка за задържане в рамките на административна процедура е нарушено правото на изслушване, националният съд, компетентен да прецени законосъобразността на това решение, може да допусне отмяната на мярката за задържане само ако предвид съвкупността от фактическите и правните обстоятелства във всеки конкретен случай счете, че това нарушение действително е лишило лицето, което се позовава на него, от възможността да се защити по-добре до такава степен, че би могло резултатът от тази административна процедура да бъде различен.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: нидерландски.