CELEX: 62009TJ0099
EFRR
Regionální operační program (ROP) 2000-2006 pro region Kampánie
Nařízení (ES) č. 1260/1999
Článek 32 odst. 3 písm. f)
Rozhodnutí neprovést průběžné platby související s opatřením ROP týkajícím se nakládání s odpady a jejich odstraňování
Řízení pro nesplnění povinnosti proti Itálii

Odůvodnění rozsudku
Skutečnosti předcházející sporu
Schvalovací řízení týkající se podpory operačního programu „Kampánie“
1. Komise Evropských společenství schválila rozhodnutím C (2000) 2347 ze dne 8. srpna 2000 operační program „Kampánie“ (dále jen „OP Kampánie“) v rámci podpory strukturální pomoci Společenství v regionech Itálie, kterých se týká cíl č. 1. Článek 5 uvedeného rozhodnutí stanoví jako počáteční a konečné datum pro způsobilost výdajů 5. říjen 1999 a 31. prosinec 2008. Následně bylo toto rozhodnutí několikrát změněno.
2. Dopisem ze dne 20. března 2001 hejtman Kampánie oznámil Komisi „dodatek ke konečnému programu“.
3. Komise dne 23. května 2006 přijala rozhodnutí C (2006) 2165, kterým se mění rozhodnutí C (2000) 2347 a ke kterému bylo přiloženo pozměněné znění OP Kampánie popisující jeho opatření 1.7 (dále jen „opatření 1.7“).
4. Dne 22. dubna 2008 oznámily italské orgány Komisi pozměněné znění komplementu programu obsahující pozměněný popis opatření 1.7, které Komise schválila dopisem ze dne 30. května 2008.
5. Komise nakonec pozměnila rozhodnutí C (2000) 2347 rozhodnutím C (2009) 1112 final, ze dne 18. února 2009, které prodlužovalo období způsobilosti výdajů do 30. června 2009.
6. Znění OP Kampánie, oznámené Komisi dne 22. dubna 2008, popisovalo formy pomoci týkající se opatření 1.7 zejména takto:
„a) Vybudování zařízení kvalitní kompostace a podzemních kontejnerů
[…]
b) Pomoc týkající se výstavby skládek pro uložení odpadu zbylého po diferenciovaném sběru, při dodržení podmínek bezpečnosti a v souladu s ustanoveními legislativního nařízení č. 36/03, a uzavření nebo rekultivace povolených a nepoužívaných skládek, se zvláštní pozorností věnovanou jejich úpravě v souladu s legislativním nařízením č. 36/03
V rámci této činnosti bude financována pomoc s výstavbou skládek pro uložení odpadu zbylého po diferenciovaném sběru, při dodržení podmínek bezpečnosti a v souladu s ustanoveními legislativního nařízení č. 36/03; pomoc s definitivním dokončením výstavby nebo rekultivací povolených a nepoužívaných skládek, jak stanoví odvětvové plánování, přičemž při dodržení priorit plánu nakládání s odpady budou upřednostněny již existující skládky; a pomoc při úpravě oblastí umožňujících podzemní uložení určitých druhů zbytkového odpadu […]. Musí jít o skládky, které slouží výhradně integrovanému systému nakládání s odpady.
[…]
c) Využití optimálních územních oblastí a přijetí plánů týkajících se nakládání s odpady a jejich zpracování (technická podpora vypracování plánů a programů, nákup technického vybavení a podpora kontroly systémů a rozvoje znalosti odvětví, vzdělávací kurzy pro zaměstnance, komunikační a informační činnost)
[…]
d) Podpora obcí sdružených pro účely správy systému diferenciovaného sběru komunálního odpadu
Tato činnost umožní sdruženým obcím a – v souladu s právně závaznými závazky převzatými před dnem 31. prosince 2004 – rovněž [zastupitelskému výboru] financovat v takové formě a takovými způsoby, jaké stanoví legislativní nařízení č. 267/2000, nákup nezbytného technického vybavení pro diferenciovaný sběr komunálního a přidruženého odpadu a nákup vybavení dotčených oblastí a sběrných bodů (sběrné koše, kompostéry, popelnice, sběrná vozidla atd.) s cílem zajistit účinnou spolupráci místních orgánů nacházejících se v téže optimální oblasti, v takové formě a za takových podmínek, jaké stanoví platná právní úprava.
[…]
e) Režim podpory podniků za účelem přizpůsobení zařízení určených k rekuperaci surovin z odpadů (nakládání s inertními odpady, automobily, předměty dlouhodobé spotřeby, neskladnými předměty; kvalitní kompostace; recyklace plastů) na základě veřejných strategií určených k realizaci rekuperačních činností a ke zlepšení norem jakosti
[…]
f) V regionálním měřítku činnost koordinační, logistická a podpůrná pro podniky zabývající se sběrem a rekuperací odpadu pocházejícího z určitých kategorií výrobní činnosti
Činnost na podporu výrobních podniků produkujících určité kategorie odpadů, které by bez podpory nemohly dosáhnout takových úspor z rozsahu, které by jim umožnily nebo usnadnily recyklaci uvedeného odpadu, namísto pouhého odstranění.
[…]
Dále tato činnost zahrnuje vytvoření pozorovatelny s funkcí kontroly kvality a kvantity odpadu, při koordinaci s pomocí spolufinancovanou prostřednictvím opatření 1.1, jak je předvídáno ve studii proveditelnosti uvedené v DGR ( Delibera della Giunta Regionale  – rozhodnutí regionální vlády) č. 1508 ze dne 12. dubna 2002 a jeho případných změnách a doplněních, jakož i senzibilizační a promoční činnost ohledně diferenciovaného sběru, rekuperace a recyklace. Tato činnost zahrnuje provedení senzibilizační kampaně ohledně diferenciovaného sběru, rekuperace a recyklace. Uvedené kampaně se týkají také usnadnění procesu provádění regionálních plánů.
[…]
g) Režimy podpory podniků za účelem výstavby zařízení určených k rekuperaci surovin z odpadů pocházejícího z určitých kategorií výrobní činnosti a režimy podpory za účelem výstavby zařízení k výrobě energie z odpadů, která by bez této podpory nemohla být vyrobena.
Cílem této činnosti je zvýhodnit rozvoj průmyslové činnosti vycházející z diferenciovaného sběru odpadů pro účely hospodářského zhodnocení vybraných částí.
Tato činnost má zajistit financování výstavby zařízení určených k rekuperaci odpadů uvedených v článcích 31 a 33 legislativního nařízení č. 22/97. Konkrétněji bude financována rekuperace uvedená v části 1 přílohy 1 ministerské vyhlášky ze dne 5. února 1998 s výjimkou kategorií 14 (využitelný odpad pocházející z komunálního odpadu a zvláštní nikoli nebezpečný odpad k výrobě [paliv z kvalitního odpadu]), 16 (kompostovatelný odpad) a 17 (odpad využitelný prostřednictvím pyrolýzy a zplynování), a v části 1 přílohy 1 ministerské vyhlášky č. 161 ze dne 12. června 2002.
[…]“
7. Poskytnutá pomoc určená ke zlepšení a k podpoře systému sběru a odstraňování odpadů v souladu s opatřením 1.7 vedla k výdajům dosahujícím výše 93 268 731,59 eur, z toho 50 % – tedy 46 634 365,80 eur – bylo spolufinancováno prostřednictvím strukturálních fondů.
Řízení pro nesplnění povinnosti proti Italské republice
8. Dne 29. června 2007 zaslala Komise v rámci řízení pro nesplnění povinnosti zahájeného proti Italské republice pod číslem 2007/2195 italským orgánům výzvu dopisem, ve které jim vytkla, že porušily články 4 a 5 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/12/ES ze dne 5. dubna 2006 o odpadech (Úř. věst. L 114, s. 9) tím, že pro region Kampánie nepřijaly veškerá opatření nezbytná k zajištění toho, aby odpady byly odstraňovány bez ohrožení lidského zdraví a bez poškození životního prostředí, a zvláště tím, že nevybudovaly jednotnou a přiměřenou síť zařízení na odstraňování odpadu.
9. Dne 23. října 2007 zaslala Komise italským orgánům doplňující výzvu dopisem s datem 17. října 2007, kterou rozšířila výtky představující předmět řízení pro nesplnění povinnosti. Toto rozšíření výtek se týkalo údajné neúčinnosti plánu nakládání s odpady pro region Kampánie přijatého v roce 1997 za účelem dosažení cílů uvedených v článcích 3, 4, 5 a 7 směrnice 2006/12.
10. Po schválení nového plánu nakládání s odpady pro region Kampánie dne 28. prosince 2007 vydala Komise dne 1. února 2008 odůvodněné stanovisko týkající se údajných porušení pouze článků 4 a 5 směrnice 2006/12.
11. Návrhem zapsaným do rejstříku Soudního dvora dne 4. července 2008 pod číslem C-297/08 podala Komise žalobu na základě článku 226 ES, kterou se domáhala, aby Soudní dvůr určil, že Italská republika tím, že pro region Kampánie nepřijala veškerá opatření nezbytná k zajištění toho, aby odpady byly využívány nebo odstraňovány bez ohrožení lidského zdraví a bez poškození životního prostředí, zvláště pak tím, že nevybudovala přiměřenou a jednotnou síť zařízení na odstraňování odpadu, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článků 4 a 5 směrnice 2006/12.
12. Rozsudkem ze dne 4. března 2010, Komise v. Itálie (C-297/08, Sb. rozh. s. I-1749), Soudní dvůr této žalobě vyhověl a určil nesplnění povinnosti ze strany Italské republiky, jak navrhovala Komise.
Důsledky řízení pro nesplnění povinnosti pro provádění OP Kampánie
13. Dopisem ze dne 31. března 2008 nesoucím č. 002477 informovala Komise italské orgány o důsledcích, které zamýšlela vyvodit z řízení pro nesplnění povinnosti 2007/2195 uvedeného v bodě 8 výše, pro financování opatření 1.7 v rámci provádění OP Kampánie. Vzhledem k zahájení tohoto řízení a k obsahu odůvodněného stanoviska měla Komise za to, že již nemůže „provést průběžné platby k náhradě výdajů vynaložených v rámci opatření 1.7 OP Kampánie […]“ na základě čl. 32 odst. 3 nařízení Rady č. 1260/1999 ze dne 21. června 1999 o obecných ustanoveních o strukturálních fondech (Úř. věst. L 161, s. 1). „Účelem opatření 1.7 OP Kampánie […] je ‚Regionální systém nakládání s odpady a jejich odstraňování‘, kterého se týká řízení pro nesplnění povinnosti, které poukazuje na neúčinnost při vybudování přiměřené a jednotné sítě zařízení na odstraňování odpadu […]“. Podle Komise se ukázalo, že „nakládání s odpady je celkově neuspokojivé s ohledem na potřebu zajistit správný sběr a správné odstraňování odpadů, a tudíž i činnosti uvedené v opatření 1.7, jako je činnost související se zařízeními pro skladování odpadů, nakládání s odpady a jejich odstraňování, zařízení pro využití suchého a mokrého odpadu, definitivní dokončení výstavby, s výjimkou diferenciovaného sběru […], jakož i odvětvové plány a programy“. Komise v podstatě dospěla k závěru, že veškeré žádosti o platbu výdajů týkajících se opatření 1.7 podané poté, co region Kampánie porušil svoje povinnosti vyplývající ze směrnice 2006/12, která vstoupila v platnost dne 17. května 2006, jsou nepřípustné. Komise tedy požádala italské orgány, aby od další žádosti o platbu odečetly veškeré vynaložené výdaje týkající se opatření 1.7 po dni 17. května 2006, pokud Italská republika nepřijme nezbytná opatření k nápravě „situace“.
14. Dopisem ze dne 9. června 2008 nesoucím č. 0012819 italské orgány zpochybnily závěry Komise uvedené v jejím dopise ze dne 31. března 2008. Podle nich prohlášení nepřípustnosti žádostí o platbu na základě opatření 1.7 nemá žádný právní základ. Kritéria čl. 32 odst. 3 druhého pododstavce nařízení č. 1260/1999 nejsou v projednávaném případě splněna. Komise „neuvedla žádnou konkrétní operaci, která by byla v rozporu s právem Společenství, ale omezila se na návrh na zahájení řízení pro nesplnění povinnosti ve zcela obecném rámci nakládání s odpady, aniž to umožňuje pochopit, jak mohlo provádění opatření 1.7 na základě OP Kampánie přispět k porušení práva Společenství“. Postoj Komise tak trestá Italskou republiku „předem a automaticky“, ještě před tím, než při plném dodržování práva na obhajobu a zásady kontradiktornosti skončí řízení pro nesplnění povinnosti. Mimoto závěry Komise jsou paradoxní, neboť pomoc financovaná na základě opatření 1.7 byla určena právě k řešení problémů spojených se sběrem a odstraňováním odpadu v Kampánii a pozastavení jejího financování pouze zdrží řešení současné krize. Italské orgány tedy vyzvaly Komisi k přehodnocení jejího stanoviska vyjádřeného v dopise ze dne 31. března 2008.
15. Dopisem ze dne 20. října 2008, jehož předmětem byla „strategická studie dopadu plánu nakládání s odpady v regionu Kampánie“, Komise sdělila italským orgánům své obavy spojené s plánem nakládání s odpady pro region Kampánie, jak byl přijat dne 28. prosince 2007. Komise v podstatě uvedené orgány požádala o aktualizaci uvedeného plánu s ohledem na nedávno přijatá právní ustanovení, jakož i o provedení strategické studie dopadu. Pokud jde o aktualizaci dotčeného plánu, Komise požadovala zahrnutí opatření, která umožní zavést běžné a udržitelné nakládání s odpady, které by mohlo nahradit současné nouzové nakládání s odpady. Nakonec Komise připomněla, že z důvodu probíhajícího řízení pro nesplnění povinnosti 2007/2195 nejsou již nadále přípustné žádosti o průběžné platby týkající se opatření 1.7.
16. Komise na dopis italských orgánů ze dne 9. června 2008 odpověděla dopisem ze dne 22. prosince 2008 nesoucím č. 012480, jehož předmětem byl „ROP Kampánie 2000–2006 (CCI č. 1999 IT 16 1 PO 007). Důsledky řízení pro nesplnění povinnosti 2007/2195 pro nakládání s odpady v Kampánii“, v němž zopakovala své stanovisko vyjádřené v dopise ze dne 31. března 2008. Článek 32 odst. 3 nařízení č. 1260/1999 je v projednávaném případě relevantním právním základem, neboť přípustnost průběžných plateb podléhá několika podmínkám, včetně toho, že „Komise nepřijala žádné rozhodnutí o zahájení řízení pro porušení práva [pro nesplnění povinnosti] ve smyslu článku 226 [ES]“. Komise dále uvedla, že řízení pro nesplnění povinnosti 2007/2195 zpochybňuje celý systém nakládání s odpady v Kampánii z hlediska článků 4 a 5 směrnice 2006/12. Rovněž připomněla své obavy a výhrady vyjádřené v dopise ze dne 20. října 2008. Komise z toho vyvodila závěr, že neexistují „dostačující záruky správné realizace operací spolufinancovaných z EFRR v rámci opatření 1.7, které se podle znění samotného opatření týkají celého regionálního systému nakládání s odpady a jejich odstraňování, jehož účinnost a přiměřenost jsou předmětem [dotčeného] řízení pro nesplnění povinnosti“. Nakonec Komise upřesnila, že výdaje týkající se opatření 1.7 považuje za nezpůsobilé od 29. června 2007, nikoli od 17. května 2006.
17. V dopise ze dne 2. února 2009 nesoucím č. 000841, jehož předmětem bylo „[v]yplacení ze strany Komise částek jiných než požadované částky“, Komise s odkazem na své dopisy ze dne 31. března a 22. prosince 2008 prohlásila za nepřípustnou žádost italských orgánů o platbu ze dne 18. listopadu 2008 v rozsahu, v jakém zahrnovala výdaje ve výši 12 700 931,62 eur vynaložené v rámci opatření 1.7 po dni 17. května 2006, neboť dotčená činnost byla spojena s řízením pro nesplnění povinnosti 2007/2195. Komise však upřesnila, že Italské republice oznámila rozhodnutí o zahájení uvedeného řízení pro nesplnění povinnosti dne 29. června 2007. Jak uvádí dopis ze dne 22. prosince 2008, Komise proto považovala výdaje týkající se opatření 1.7 za nezpůsobilé od 29. června 2007,  nikoli od 17. května 2006. Komise konečně pro případ, že by v důsledku toho vzniklo „kladné saldo ohledně částky 12 700 931,62 eur“, vyzvala italské orgány, aby je zohlednily v rámci příští žádosti o platbu.
18. Dne 14. ledna 2009 podaly italské orgány novou žádost o platbu týkající se zejména částky 18 544 968,76 eur z titulu výdajů vynaložených v rámci opatření 1.7.
19. V dopise ze dne 6. února 2009 nesoucím č. 001059, jehož předmětem bylo „[p]řerušení vyřizování žádosti o platbu a žádostí o informace týkající se finančních oprav na základě článku 39 nařízení č. 1260/1999“, Komise zopakovala, jak bylo uvedeno v bodech 16 a 17 výše, že výdaje týkající se opatření 1.7 považuje za nezpůsobilé od 29. června 2007, nikoli od 17. května 2006. Pro případ, že by v důsledku toho došlo ke „změně ohledně částky 18 544 968,76 eur“, Komise vyzvala italské orgány k opravě dotčené žádosti o platbu.
20. Dopisem ze dne 20. května 2009 nesoucím č. 004263 zaslaným italským orgánům, jehož předmětem bylo „[v]yplacení ze strany Komise částek jiných než požadované částky“, Komise s odkazem na své dopisy ze dne 31. března a 22. prosince 2008 znovu potvrdila, že částka 18 544 968,76 eur týkající se výdajů vynaložených po dni 17. května 2006 v rámci opatření 1.7, jehož předmětem je regionální systém nakládání s odpady a jejich odstraňování, je nezpůsobilá k proplacení. V očekávání vynesení rozsudku ve věci T-99/09 projednávané Tribunálem Komise odečetla uvedenou částku od této žádosti o platbu. Nicméně jak již bylo uvedeno v dopise ze dne 6. února 2009, výdaje týkající se opatření 1.7 považovala Komise za nezpůsobilé od 29. června 2007, nikoli od 17. května 2006. Pro případ, že by v důsledku toho došlo ke „změně částky 18 544 968,76 eur“, vyzvala Komise italské orgány, aby to uvedly v příští žádosti o průběžnou platbu.
21. Dopisy Komise ze dne 22. prosince 2008, 2. a 6. února 2009, jakož i 20. května 2009 (viz body 16 až 20 výše) budou dále označovány společně jako „napadené akty“.
Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
22. Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 4. března 2009 podala Italská republika žalobu zapsanou do rejstříku pod číslem T-99/09 proti rozhodnutím obsaženým v dopisech ze dne 22. prosince 2008, 2. a 6. února 2009.
23. Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 30. června 2009 podala Italská republika žalobu zapsanou do rejstříku pod číslem T-308/09 proti rozhodnutí obsaženému v dopisu ze dne 20. května 2009.
24. Dopisem došlým kanceláři Tribunálu dne 25. srpna 2009 navrhla Komise přerušení řízení ve věci T-308/09 na základě čl. 77 písm. d) jednacího řádu Tribunálu, do vynesení rozhodnutí Tribunálu ve věci T-99/09, v níž většina vznesených žalobních důvodů byla totožná se žalobními důvody vznesenými ve věci T-308/09. Podpůrně Komise navrhla, aby byly věci T-99/09 a T-308/09 spojeny pro účely ústní části řízení na základě čl. 50 odst. 1 jednacího řádu.
25. Dopisem došlým kanceláři Tribunálu dne 17. září 2009 vyjádřila Italská republika nesouhlas s přerušením řízení a souhlas se spojením obou věcí pro účely ústní části řízení.
26. Na základě svých návrhových žádání ve věcech T-99/09 a T-308/09 Italská republika navrhuje, aby Tribunál napadené akty zrušil.
27. Na základě svých návrhových žádání ve věcech T-99/09 a T-308/09 Komise navrhuje, aby Tribunál:
– napadené akty zrušil;
– uložil Italské republice náhradu nákladů řízení.
28. Na základě zprávy soudce zpravodaje rozhodl Tribunál (první senát) zahájit ústní část řízení.
29. Vzhledem k překážce na straně jednoho ze soudců určil předseda Tribunálu na základě čl. 32 odst. 3 jednacího řádu pro doplnění senátu jiného soudce.
30. V rámci organizačních procesních opatření stanovených v článku 64 jednacího řádu požádal Tribunál účastníky řízení o předložení určitých dokumentů a o písemné odpovědi na otázky. Účastníci řízení těmto organizačním procesním opatřením vyhověli ve stanovených lhůtách.
31. Řeči účastníků řízení a jejich odpovědi na ústní otázky položené Tribunálem byly vyslechnuty na jednání dne 12. září 2012. Na jednání po vyslechnutí účastníků řízení nařídil předseda na základě čl. 50 odst. 1 jednacího řádu spojení věcí T-99/09 a T-308/09 pro účely konečného rozsudku, což bylo zaneseno do protokolu o jednání.
Právní otázky
Shrnutí žalobních důvodů uplatněných ve věcech T-99/09 a T-308/09
32. Prvním žalobním důvodem uplatněným ve věcech T-99/09 a T-308/09 Italská republika vytýká Komisi porušení čl. 32 odst. 3 prvního pododstavce písm. f) nařízení č. 1260/1999. Druhým žalobním důvodem uplatněným ve věcech T-99/09 a T-308/09 Italská republika vytýká Komisi porušení čl. 32 odst. 3 prvního pododstavce písm. f) a čl. 32 odst. 3 druhého pododstavce nařízení č. 1260/1999 a zkreslení skutkových okolností. Třetím žalobním důvodem uplatněným ve věcech T-99/09 a T-308/09 Italská republika namítá porušení čl. 32 odst. 3 prvního pododstavce písm. f) a druhého pododstavce nařízení č. 1260/1999 a zneužití pravomoci. Čtvrtým žalobním důvodem uplatněným ve věcech T-99/09 a T-308/09 Italská republika poukazuje na porušení čl. 32 odst. 3 prvního pododstavce písm. f) a druhého pododstavce a čl. 39 odst. 2 a 3 nařízení č. 1260/1999 a porušení zásady kontradiktornosti, jakož i zneužití pravomoci. Pátým žalobním důvodem uplatněným ve věcech T-99/09 a T-308/09 Italská republika namítá nedostatek odůvodnění na základě článku 253 ES. Šestým žalobním důvodem uplatněným ve věci T-308/09 Italská republika vytýká Komisi porušení článků 32 a 39 nařízení č. 1260/1999. Sedmým žalobním důvodem uplatněným ve věci T-308/09 Italská republika namítá porušení článku 230 ES.
33. Vzhledem k tomu, že se první čtyři žalobní důvody značně prolínají, neboť se zakládají na výtce, že Komise porušila čl. 32 odst. 3 první pododstavec písm. f) nařízení č. 1260/1999, je třeba tuto výtku přezkoumat jako první.
K údajnému porušení druhého předpokladu uvedeného v čl. 32 odst. 3 prvním pododstavci písm. f) nařízení č. 1260/1999
Úvodní poznámky
34. V rámci prvního žalobního důvodu vytýká Italská republika Komisi porušení čl. 32 odst. 3 prvního pododstavce písm. f) nařízení č. 1260/1999, na kterém Komise založila svůj postoj uvedený v napadených aktech. Podle uvedeného ustanovení lze žádost o platbu prohlásit za nepřípustnou pouze ve dvou případech, přičemž jedním z nich je situace, kdy Komise rozhodla o zahájení řízení pro porušení práva [pro nesplnění povinnosti], „jež se týká opatření, která jsou předmětem dotyčné žádosti“ (dále jen „druhý předpoklad“). Zvláštní předmět řízení pro nesplnění povinnosti se tedy musí přesně shodovat s předmětem žádosti o platbu. S ohledem na definice pojmů „opatření“ a „operace“, jak vyplývají z čl. 9 písm. j) a k) nařízení č. 1260/1999, se totiž podle Italské republiky řízení pro nesplnění povinnosti „týká“ „opatření“, jestliže porušení unijního práva vytýkané Komisí spočívá právě ve skutečnosti, že dané opatření bylo přijato způsobem považovaným za odporující unijnímu právu, nebo ve skutečnosti, že takové opatření bylo provedeno prostřednictvím operací, které nejsou v souladu s tímto opatřením nebo unijním právem. Správné uplatnění čl. 32 odst. 3 prvního pododstavce písm. f) nařízení č. 1260/1999, jehož cílem je zabránit tomu, aby strukturální fondy přispívaly na financování činností prováděných v rozporu s unijním právem, předpokládá jednak předchozí identifikaci opatření a operací, které jsou předmětem žádosti o platbu, a jednak ověření, zda jejich provádění není předmětem řízení pro nesplnění povinnosti zahájeného Komisí. V projednávaném případě přitom Komise tuto logiku obrátila.
35. V napadených aktech Komise v rozporu s výše uvedenými požadavky nezohlednila zvláštní vztah, ba dokonce shodu, mezi předmětem žádosti o platbu a předmětem vytýkaného nesplnění povinnosti. Tento závěr je potvrzen obecným odkazem v uvedených aktech na předmět odůvodněného stanoviska, v tomto případě „celistvost systému nakládání s odpady“, a na předmět žádostí o platbu, v tomto případě „operace spolufinancované EFRR […] které […] souvisejí s celistvostí regionálního systému nakládání s odpady a jejich odstraňováním“. Požadované průběžné platby přitom měly za cíl právě zlepšit diferenciovaný sběr a využití odpadů, což jsou fáze objektivně a funkčně velmi odlišné od běžného odstraňování netříděného odpadu na skládku, kterého se týká řízení pro nesplnění povinnosti.
36. V rámci druhého žalobního důvodu Italská republika uvádí, že řízení zapsané pod číslem C-297/08 se v podstatě týkalo nesplnění povinnosti souvisejícího se sítí zařízení na odstraňování odpadů. V bodech 86, 87 a 90 žaloby pro nesplnění povinnosti totiž Komise kritizovala situaci konečného odstraňování odpadů, které nelze jinak využít nebo recyklovat, protože chyběly struktury (spalovny, skládky) nezbytné k provedení této fáze „zpracování“ odpadů podle směrnice 2006/2012. Naproti tomu další fáze tohoto „zpracování“ a další způsoby nakládání s odpady, jiné než konečné odstranění, jako různé způsoby využití tříděných odpadů v rámci diferenciovaného sběru, a organizace uvedeného sběru, zjevně nespadaly pod zvláštní předmět řízení pro nesplnění povinnosti, jak vyplývá z bodů 48 a 49 uvedené žaloby. Vzhledem k tomu, že dne 28. prosince 2007 byl přijat nový plán nakládání s odpady pro region Kampánie, Komise nepovažovala za nutné trvat na výtkách v tomto ohledu. Avšak opatření 1.7, jakož i operace ve formě projektů, které zahrnuje, se vztahovaly právě k fázi využití odpadů a k jemu předcházející fázi diferenciovaného sběru. Zejména dopis ze dne 22. prosince 2008 nesprávně odkazoval na odůvodněné stanovisko ze dne 1. února 2008 a vytýkal Italské republice porušení směrnice 2006/12 tím, „že nevybudovala přiměřenou a jednotnou síť zařízení na odstraňování odpadů a nevypracovala přiměřený a účinný plán nakládání s odpady směřující k dosažení cílů uvedených v článcích 4 a 5 [uvedené] směrnice“, jelikož sama Komise vzala zpět výtku týkající se neexistence obecného plánu nakládání s odpady a omezila se na kritiku nepřiměřenosti zařízení na konečné odstraňování odpadů.
37. Italská republika v replice zpochybňuje objektivní shodu předmětu řízení pro nesplnění povinnosti a předmětu žádostí o platby, neboť údajná shoda se týká nanejvýš využití, ale nikoli diferenciovaného sběru odpadů, který je hlavním předmětem opatření 1.7. Z toho plyne, že napadené akty jsou přinejmenším „excesívní“, když žádosti o platby na základě uvedeného opatření prohlašují za zcela nepřípustné. V tomto ohledu Italská republika podpůrně uplatňuje nový žalobní důvod vycházející z porušení zásady proporcionality. Bylo by totiž zjevně nepřiměřené prohlásit za zcela nezpůsobilé platby související s opatřením, které se týká diferenciovaného sběru, kompostace a využití odpadů, z důvodu zahájení řízení pro nesplnění povinnosti týkajícího se nanejvýš – a okrajově – pouze využití odpadů. Především se podle Italské republiky řízení pro nesplnění povinnosti ve skutečnosti netýká ani využití odpadů, neboť to bylo zmíněno pouze v „závěrech“ odůvodněného stanoviska a v „závěrech“ žaloby pro nesplnění povinnosti na základě článku 226 ES. Naopak, v odůvodnění uvedeného odůvodněného stanoviska a žaloby nevyvstala otázka využití odpadů a je zjevné, že se předmět řízení pro nesplnění povinnosti týká pouze odstraňování odpadů na obecných skládkách netříděného odpadu. Využití odpadů bylo totiž poté, co bylo původně uvedeno v předmětu řízení pro nesplnění povinnosti, z tohoto řízení vyloučeno na návrh samotné Komise.
38. V rámci třetího žalobního důvodu Italská republika v podstatě tvrdí, že Komise v dopise ze dne 22. prosince 2008 zamýšlela doplnit své výtky a posílit argumentaci – vycházející z údajné spojitosti mezi předmětem žaloby pro nesplnění povinnosti a předmětem žádostí o platbu – prostřednictvím odkazu na „obavy“ vyjádřené v dopise ze dne 20. října 2008 ohledně plánu nakládání s odpady v regionu Kampánie ze dne 28. prosince 2007, a zejména prostřednictvím konstatování, že vzhledem k neexistenci vhodného regionálního plánu nakládání s odpady neexistují dostačující záruky správné realizace operací spolufinancovaných EFRR v rámci opatření 1.7. Nicméně žádná z těchto kritik plánu nakládání s odpady pro region Kampánie ze dne 28. prosince 2007 nebyla předmětem řízení pro nesplnění povinnosti, které se zakládalo na situaci existující k 1. březnu 2008, zatímco dotčené právní předpisy byly přijaty dne 23. května 2008. Naopak, přijetí uvedeného plánu vedlo Komisi k tomu, že v žalobě pro nesplnění povinnosti upustila od veškerých výtek týkajících se plánování nakládání s odpady, zejména diferenciovaného sběru, recyklace a využití odpadů. Italská republika z toho vyvozuje závěr, že Komise neměla právo prohlásit žádosti o platbu za nepřípustné z uvedených důvodů a na základě čl. 32 odst. 3 prvního pododstavce písm. f) a druhého pododstavce nařízení č. 1260/1999, jelikož nevedly k zahájení řízení pro nesplnění povinnosti.
39. V rámci čtvrtého žalobního důvodu Italská republika v podstatě tvrdí, že prohlášení žádostí o platby za nepřípustné z důvodu, že „neexistují dostačující záruky správné realizace operací spolufinancovaných EFRR v rámci opatření 1.7“, je v rozporu s druhým předpokladem uvedeným v čl. 32 odst. 3 prvním pododstavci písm. f) nařízení č. 1260/1999, a že by mohlo být založeno nanejvýš na prvním předpokladu uvedeném v dotčeném ustanovení, kterým je pozastavení plateb na základě čl. 39 odst. 2 téhož nařízení. V projednávaném případě Komise obešla kontradiktorní řízení stanovené v čl. 39 odst. 2 nařízení č. 1260/1999, aby dosáhla výsledku odpovídajícího pozastavení ve smyslu prvního předpokladu uvedeného v čl. 32 odst. 3 prvním pododstavci písm. f) uvedeného nařízení. Tím nejen porušila uvedená ustanovení a zásadu kontradiktornosti k újmě Italské republiky, která neměla příležitost se vyjádřit k důvodům pozastavení a dospět k úplné nebo částečné trvalé dohodě o jejich překonání, ale rovněž tím obešla postup stanovený v čl. 39 odst. 3 nařízení č. 1260/1999, který jí ukládá přijmout odůvodněné konečné rozhodnutí ve lhůtě tří měsíců pod hrozbou, že by platby automaticky přestaly být pozastaveny.
40. Komise zpochybňuje tvrzení Italské republiky předložená na podporu všech uvedených žalobních důvodů.
41. Tribunál konstatuje, že uvedené žalobní důvody se zakládají hlavně na tvrzení, že Komise v projednávaném případě porušila kritéria uplatnění druhého předpokladu uvedeného v čl. 32 odst. 3 prvním pododstavci písm. f) nařízení č. 1260/1999. Je tedy třeba ověřit, zda napadené akty spočívají na správném výkladu uvedených kritérií a zda je Komise v projednávané věci uplatnila správně.
K dosahu kritérií pro uplatnění druhého předpokladu uvedeného v čl. 32 odst. 3 prvním pododstavci písm. f) nařízení č. 1260/1999
42. Pro účely přezkumu opodstatněnosti výtek vznesených Italskou republikou v rámci prvního až čtvrtého žalobního důvodu je třeba provést gramatický, kontextuální, teleologický a historický výklad druhého předpokladu uvedeného v čl. 32 odst. 3 prvním pododstavci písm. f) nařízení č. 1260/1999, neboť tato metodologie byla uznána v ustálené judikatuře (viz obdobně rozsudky Tribunálu ze dne 20. listopadu 2002, Lagardère a Canal+ v. Komise, T-251/00, Sb. rozh. s. II-4825, body 72 až 83, a ze dne 6. října 2005, Sumitomo Chemical a Sumika Fine Chemicals v. Komise, T-22/02 a T-23/02, Sb. rozh. s. II-4065, body 41 až 60). Dotčené ustanovení zejména stanoví:
„Průběžné platby Komise provádí na úhradu výdajů skutečně zaplacených v rámci fondů a potvrzených platebním orgánem. Tyto platby jsou prováděny na úrovni každé pomoci a vypočítány na úrovni opatření obsažených ve finančním plánu komplementu programu. Musí splňovat tyto podmínky:
[…]
f) Komise nerozhodla o žádném pozastavení plateb podle čl. 39 odst. 2 prvního odstavce, ani nepřijala žádné rozhodnutí o zahájení řízení pro porušení práva [nesplnění povinnosti] ve smyslu článku 226 Smlouvy, jež se týká opatření, která jsou předmětem dotyčné žádosti.
Komise neprodleně informuje členský stát a platební orgán, jestliže není jedna z těchto podmínek splněna, a žádost o platbu proto nelze přijmout, a členský stát a platební orgán přijmou nezbytná opatření k nápravě stavu.“
43. Článek 32 odst. 3 první pododstavec nařízení č. 1260/1999 tudíž Komisi opravňuje k provedení průběžných plateb k náhradě výdajů z fondů při splnění kladných a záporných podmínek způsobilosti, které jsou v uvedeném ustanovení upřesněny. Podle druhé věty uvedeného ustanovení jsou platby „prováděny na úrovni každé pomoci a vypočítány na úrovni opatření obsažených ve finančním plánu komplementu programu“. Kromě toho druhý předpoklad uvedený v čl. 32 odst. 3 prvním pododstavci písm. f) téhož nařízení stanoví, jako zápornou podmínku způsobilosti, že „Komise […] nepřijala žádné rozhodnutí o zahájení řízení pro porušení práva [nesplnění povinnosti] ve smyslu článku 226 [ES], jež se týká opatření, která jsou předmětem dotyčné žádosti [o platbu]“.
44. Ohledně právního kontextu uvedených ustanovení je třeba uvést, že dosah pojmu „opatření“ je podrobněji objasněn v právní definici uvedené v čl. 9 písm. j) nařízení č. 1260/1999, přičemž opatřením se rozumí „prostředek, jímž je během několika let prováděna priorita a který umožňuje financování operací“. Pojem „operace“ je definován v čl. 9 písm. k) jako „každý projekt nebo akce prováděné konečnými příjemci pomoci“. Konečně pojem „pomoc“ definovaný v čl. 9 písm. e) se týká „[jednotlivých] for[em] pomoci poskytované fondy“.
45. Z toho plyne, že pojem „opatření“ má obecný dosah spojený se strategickou prioritou definovanou prostřednictvím „priority“, pro kterou představuje prostředek provádění na víceletém základě umožňující financovat „operace“. Pluralita „operací“ může být zahrnuta pod takové „opatření“, a tím se posledně uvedenému pojmu dostává širšího dosahu než pojmu „operace“, který naopak odráží projekty nebo činnosti, které mohou mít prospěch z pomoci fondů. Takovéto chápání dosahu pojmu „opatření“ je třeba vztáhnout na obsah opatření 1.7, které také zahrnuje několik operací a pomocí určených k dosažení určitých cílů nebo dílčích dílů v rámci provádění systému nakládání s odpady v Kampánii (viz zejména bod 6 výše).
46. Proto k učinění závěru o nepřípustnosti žádosti o platbu vyžaduje druhý předpoklad uvedený v čl. 32 odst. 3 prvním pododstavci písm. f) nařízení č. 1260/1999 porovnání předmětu řízení pro nesplnění povinnosti zahájeného Komisí s předmětem „opatření“ – nikoli s předmětem „operací“ – „která jsou předmětem dotyčné žádosti“. Nelze tedy přijmout argument Italské republiky, že je třeba porovnat předmět řízení pro nesplnění povinnosti, nebo dokonce jednotlivých výtek vznesených v jeho rámci, s „operacemi“, které jsou předmětem žádostí o platbu prohlášených za nepřípustné. Stejně tak je irelevantní její argument, že s ohledem na právní definici pojmu „opatření“ musí Komise v rámci takového porovnání nutně znát a do svého posouzení zahrnout konkrétní „operace“, na které se vztahuje dotčené „opatření“. Pouhá skutečnost, že žádost o platbu může odkazovat na několik konkrétních operací provedených v rámci jednoho (víceletého) opatření, v projednávaném případě opatření 1.7, totiž neumožňuje výklad contra legem jasného a přesného znění druhého předpokladu uvedeného v čl. 32 odst. 3 prvním pododstavci písm. f) nařízení č. 1260/1999 v tom smyslu, že je nezbytné provést takové porovnání ve vztahu k předmětu každé jednotlivé operace jako takové spíše než k předmětu dotčeného „opatření“ nebo dotčených „opatření“. Konečně v rozporu s tím, co uvádí Italská republika, sousloví „jež se týká opatření, která jsou předmětem […] žádosti [o platbu]“, kterému odpovídají ostatní jazyková znění tohoto ustanovení, nevyjadřuje požadavek zvláštního vztahu či úplné shody, ale nanejvýš uvádí prostý vztah uvedeného opatření či uvedených opatření nebo obecný odkaz na ně.
47. Z kontextuálního hlediska je mimoto výše provedené posouzení potvrzeno jak čl. 32 odst. 3 prvním pododstavcem druhou větou, tak čl. 18 odst. 2 písm. b) a c) nařízení č. 1260/1999. Podle čl. 32 odst. 3 prvního pododstavce druhé věty téhož nařízení jsou průběžné platby, které mají být provedeny v odpovědi na konkrétní žádost, „vypočítány na úrovni opatření obsažených ve finančním plánu komplementu programu“, nikoli na úrovni „operací“ spadajících pod uvedená opatření. Tento výklad je v souladu se zásadou, podle které orientační finanční plán uvedený v čl. 18 odst. 2 písm. c) téhož nařízení, který odkazuje na „priority“, lze založit pouze na popisu dotčených opatření, zatímco „operace“ takovému požadavku nepodléhají. Podle čl. 18 odst. 2 písm. b) nařízení č. 1260/1999 totiž „[k]aždý operační program obsahuje […] souhrnný popis opatření plánovaných pro provádění priorit“. Z toho plyne, že pokud zákonodárce nepožadoval podrobnější upřesnění dosahu uvedených „opatření“, která jako jediná musí být porovnána s předmětem řízení pro nesplnění povinnosti na základě druhého předpokladu uvedeného v čl. 32 odst. 3 prvním pododstavci písm. f) nařízení č. 1260/1999, tím spíše chybí takový požadavek u jednotlivých „operací“ zahrnutých takovým „opatřením“. Konečně čl. 31 odst. 2 druhý pododstavec nařízení č. 1260/1999 toto posouzení nemůže vyvrátit, neboť rozpočtový závazek Společenství není vázán na pojem „operace“, ale spíše na pojem „pomoc“, jak plyne rovněž z čl. 31 odst. 2 prvního pododstavce téhož nařízení.
48. V tomto kontextu je čl. 86 odst. 1 písm. d) nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 ze dne 11. července 2006 o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu a Fondu soudržnosti a o zrušení nařízení č. 1260/1999 (Úř. věst. L 210, s. 25) irelevantní. Toto nové ustanovení nahrazující druhý předpoklad uvedený v čl. 32 odst. 3 prvním pododstavci písm. f) nařízení č. 1260/1999 nemá zpětný účinek, a tudíž není použitelné v projednávané věci ani relevantní pro řešení projednávaného sporu. Výklad dřívějšího ustanovení tedy nemůže být ovlivněn zápornou podmínkou způsobilosti plateb, která je stanovena v novém ustanovení, podle které „[p]ro každou průběžnou platbu provedenou Komisí musí být [splněna podmínka, že] Komise nevydala žádné odůvodněné stanovisko ohledně nesplnění povinnosti podle článku 226 [ES] k operaci nebo operacím, pro které se vykazují výdaje v dané žádosti o platbu“. Kromě toho je třeba pro úplnost uvést, že toto nové ustanovení zavádí upřesnění, které nebylo předvídáno dřívějším ustanovením, aniž Komise v tomto ohledu poskytla odůvodnění ve svém původním návrhu ze dne 14. července 2004 [COM(2004)492 final], který byl v podstatě převzat do konečného znění nařízení, a že nařízení č. 1083/2006 zcela vypustilo pojem „opatření“ a článek 2 uvedeného nařízení se omezuje na definici pojmu „prioritní osa“ („jedna z priorit strategie v operačním programu skládající se ze skupiny operací, které spolu vzájemně souvisejí a mají konkrétní měřitelné cíle“) a „operace“ („projekt nebo skupina projektů […], které umožňují dosažení cílů prioritní osy, k níž se vztahují“), jakož i vazby mezi oběma pojmy. V rámci nového právního rámce tedy pojem „operace“ nahrazuje zároveň pojem „opatření“ a pojem „operace“ ve smyslu dřívějšího nařízení č. 1260/1999 a přímo se pojí k pojmu „prioritní osa“. Za těchto okolností Italská republika nemůže z nařízení č. 1083/2006 vyvodit argument na podporu svého tvrzení ohledně požadavku shody mezi předmětem řízení pro nesplnění povinnosti a předmětem operací uvedených v žádostech o platbu prohlášených za nepřípustné.
49. Argumentace Italské republiky ohledně existence zvláštního vztahu mezi předmětem řízení pro nesplnění povinnosti a předmětem operace, na kterou se vztahuje žádost o platbu, tedy musí být odmítnuta. A tím spíš nelze přijmout její argument, podle kterého druhý předpoklad uvedený v čl. 32 odst. 3 prvním pododstavci písm. f) nařízení č. 1260/1999 požaduje úplnou shodu či totožnost operací – ať jde o projekty nebo činnosti – které jsou předmětem žádostí o platbu prohlášených za nepřípustné, a výtek vznesených Komisí v rámci řízení pro nesplnění povinnosti 2007/2195. Nic to nemění na tom, že Komise musí prokázat dostatečně přímou spojitost mezi dotčeným „opatřením“, v projednávaném případě opatřením 1.7, a předmětem řízení pro nesplnění povinnosti 2007/2195, což je požadavek, jehož relevanci účastníci řízení nakonec na jednání uznali.
50. Tyto úvahy odpovídají účelu relevantních ustanovení nařízení č. 1260/1999. Jak uvádí Italská republika, ačkoli druhý předpoklad uvedený v čl. 32 odst. 3 prvním pododstavci písm. f) nařízení č. 1260/1999 směřuje k předcházení tomu, aby strukturální fondy financovaly operace členských států porušující unijní právo, nevyplývá z toho, že by doprovodné nebezpečí nepřípustné ztráty finančních prostředků Společenství muselo být zvláště přičteno porušení práva nebo protiprávnímu provedení konkrétních operací (projektů nebo činností), které jsou předmětem žádosti o platbu, ani že by Komise byla povinna prokázat, že toto nebezpečí plyne právě a přímo z takových protiprávních operací zpochybněných v rámci řízení pro nesplnění povinnosti. Takový restriktivní výklad totiž omezuje užitečný účinek dotčených ustanovení, která pouze dočasně svěřují Komisi pravomoc pozastavit platby na základě finančních závazků strukturálních fondů přijatých v rámci operačního programu, má-li za to, že přijímající členský stát údajně porušil unijní právo, které vykazuje dostatečně přímou spojitost s opatřením, které je předmětem předpokládaného financování, až do okamžiku, kdy je zjištění uvedeného porušení práva s konečnou platností potvrzeno nebo vyvráceno rozsudkem Soudního dvora.
51. Na rozdíl od toho, co tvrdí Italská republika, není toto posouzení zpochybněno ani prvním předpokladem uvedeným v čl. 32 odst. 3 prvním pododstavci písm. f) nařízení č. 1260/1999, který obdobně stanoví možnost Komise pozastavit průběžné platby prostřednictvím postupu na základě čl. 39 odst. 2 téhož nařízení, tedy mimo rámec řízení pro nesplnění povinnosti. Kromě skutečnosti, že posledně uvedené ustanovení se již netýká pojmu „operace“, první předpoklad uvedený v čl. 32 odst. 3 prvním pododstavci písm. f) nařízení č. 1260/1999 totiž podobně jako druhý předpoklad stanoví, že „[neexistence rozhodnutí] o […] pozastavení plateb“ se musí týkat „opatření, která jsou předmětem dotyčné žádosti [o platbu]“. Proto musí být první předpoklad vykládán stejně jako předpoklad uvedený v bodě 43 a následujících výše, a konkrétně nesvědčí o potřebě prokázat zvláštní spojitost s určitými „operacemi“. Konečně ze znění obou předpokladů uvedených v čl. 32 odst. 3 prvním pododstavci písm. f) nařízení č. 1260/1999 jasně vyplývá, že Komisi stačí uplatnit jen jeden z uvedených předpokladů, aby mohla dočasně odmítnout vyplácení průběžných plateb.
52. K vývoji čl. 32 odst. 3 prvního pododstavce písm. f) nařízení č. 1260/1999 je třeba uvést, že návrh právní úpravy předložený Komisí týkající se obecných ustanovení o strukturálních fondech (Úř. věst. 1998, C 176, s. 1) obsahoval v čl. 31 odst. 3 prvním pododstavci písm. f), který se týkal dvou předpokladů, přičemž druhý z nich se týkal skutečnosti, že „[Komise] nepřijala žádné rozhodnutí o zahájení řízení pro nesplnění povinnosti ve smyslu článku 169 Smlouvy, jež se týká dotčené pomoci a dotčeného opatření“. Pozdější vypuštění – během rozhodovacího postupu – odkazu na nejkonkrétnější pojem „pomoc“ přitom prokazuje a contrario , že zákonodárce se nakonec spokojil s požadavkem existence dostatečně přímé spojitosti mezi předmětem řízení pro nesplnění povinnosti a opatřením, nebo „opatřeními“, která jsou předmětem dotyčné žádosti, jejichž navrhované právní definice odpovídají definicím, které byly nakonec použity v článku 9 nařízení č. 1260/1999.
53. Proto znění, právní kontext, předmět a vývoj relevantních ustanovení jasně naznačují, že k odůvodnění prohlášení průběžných plateb za nepřípustné vzhledem k probíhajícímu řízení pro nesplnění povinnosti postačí Komisi prokázat, že předmět uvedeného řízení vykazuje dostatečně přímou spojitost s „opatřeními“, pod která spadají „operace“ uvedené v dotčených žádostech o platbu.
54. Proto Komise právem založila napadené akty na druhém předpokladu uvedeném v čl. 32 odst. 3 prvním pododstavci písm. f) nařízení č. 1260/1999 a s ohledem na jí svěřenou pravomoc dočasně odmítnout průběžné platby nebyla povinna dodržet postup stanovený prvním předpokladem uvedeným v čl. 32 odst. 3 prvním pododstavci písm. f) nařízení č. 1260/1999, ve spojení s čl. 39 odst. 2 a 3 téhož nařízení. Komisi tudíž nelze vytýkat, že tento postup obešla.
55. Je tedy třeba přezkoumat, zda Komise v projednávaném případě správně posoudila existenci dostatečně přímé spojitosti mezi předmětem řízení pro nesplnění povinnosti 2007/2195 a předmětem opatření 1.7, na které závisely žádosti o platbu prohlášené za nepřípustné.
K uplatnění druhého předpokladu uvedeného v čl. 32 odst. 3 prvním pododstavci písm. f) nařízení č. 1260/1999 v projednávané věci
56. Zaprvé, v projednávané věci je nesporné, že Komise v rámci řízení pro nesplnění povinnosti 2007/2195 zaslala dne 29. června 2007 italským orgánům výzvu dopisem a dne 1. února 2008 odůvodněné stanovisko, v němž jim vytkla porušení článků 4 a 5 směrnice 2006/12 tím, že pro region Kampánie nepřijaly veškerá opatření nezbytná k zajištění toho, aby odpad byl využit a odstraněn bez ohrožení lidského zdraví a bez poškození životního prostředí, a zejména že nevybudovaly jednotnou a přiměřenou síť zařízení na odstraňování odpadu, a následně Komise dne 4. července 2008 podala žalobu pro nesplnění povinnosti k Soudnímu dvoru (viz body 8 až 11 výše a rozsudek Komise v. Itálie, bod 12 výše, bod 20 a následující).
57. Je nutno konstatovat, že Italská republika nezpochybňuje, že v projednávané věci byla splněna podmínka existence „rozhodnutí Komise o zahájení řízení pro porušení práva ve smyslu článku 226 [ES]“ podle druhého předpokladu uvedeného v čl. 32 odst. 3 prvním pododstavci písm. f) nařízení č. 1260/1999, ani nezpochybňuje relevanci data, tj. 29. června 2007, od kterého Komise prohlásila dotčené žádosti o platbu za nepřípustné, což bylo zaneseno do protokolu o jednání. Každopádně vzhledem k tomu, že všechny napadené akty byly přijaty po podání žaloby pro nesplnění povinnosti, není třeba zkoumat, které z opatření uvedených v bodě 56 výše představuje „rozhodnutí Komise“ podle výše uvedeného ustanovení.
58. Zadruhé, ohledně údajného porušení článků 4 a 5 směrnice 2006/12, které je předmětem řízení pro nesplnění povinnosti 2007/2195, jak z rozsudku Komise v. Itálie, bod 12 výše (zejména z bodů 35, 36, 41, 76, 100 a 113, jakož i bodu 1 výroku), tak ze žaloby Komise pro nesplnění povinnosti (bod 58 čtvrtá a pátá odrážka a body 82, 84, 86, 87 a 102) jasně vyplývá, že se toto řízení týká celého systému nakládání s odpady a jejich odstraňování v regionu Kampánie, včetně využití odpadů nebo jejich recyklace a neúčinnosti diferenciovaného sběru, o nichž Italská republika tvrdí, že nebyly zahrnuty (viz body 36 a 37 výše). Konkrétně ohledně porušení článku 4 směrnice 2006/12 je třeba uvést, že v bodě 76 rozsudku Komise v. Itálie, bod 12 výše, Soudní dvůr výslovně uvedl, že nízký podíl tříděného odpadu v regionu Kampánie ve srovnání s celostátním průměrem a průměrem Společenství situaci ještě zhoršil, a především v bodě 78 uvedeného rozsudku z toho vyvodil závěr, že existující funkční zařízení uvedená v regionu Kampánie zdaleka nepokrývala skutečné potřeby tohoto regionu stran odstraňování odpadů. Z toho plyne, že na rozdíl od toho, co tvrdí Italská republika, předmět řízení pro nesplnění povinnosti 2007/2195 skutečně zahrnoval nedostatečný diferenciovaný sběr jako další skutečnost zhoršující nedostatky systému nakládání s odpady jako celku. Stejně tak v bodě 1 výroku rozsudku Komise v. Itálie, bod 12 výše, Soudní dvůr v souladu s prvním bodem návrhového žádání obsaženého v žalobě Komise výslovně konstatoval, že Italská republika nesplnila povinnosti zejména tím, že nepřijala všechna opatření nezbytná k zajištění toho, aby odpady byly využívány a odstraňovány bez ohrožení lidského zdraví a bez poškození životního prostředí. Italská republika tedy neprávem tvrdí, že využití odpadů nebo recyklace a diferenciovaný sběr nebyly zahrnuty pod předmět řízení pro nesplnění povinnosti 2007/2195 a že neexistuje dostatečně přímá spojitost mezi uvedeným předmětem a předmětem žádostí o platbu prohlášených za nepřípustné. V tomto ohledu je třeba podotknout, že sama Italská republika v replice uznala, že se předmět řízení pro nesplnění povinnosti a předmět dotčených žádostí o průběžné platby překrývaly přinejmenším ohledně využití odpadů nebo jejich recyklace, a že proto podpůrně uplatnila nový žalobní důvod vycházející z porušení zásady proporcionality (viz bod 37 výše a bod 63 níže).
59. Zatřetí je třeba uvést, že pomoci předvídané na základě opatření 1.7, jako jsou pomoci uvedené v popisu uvedeného opatření v pozměněném znění OP Kampánie, kromě řady forem pomoci na podporu využití odpadu nebo recyklace odpadu získaného diferenciovaným sběrem [odst. 5 písm. e) až f) popisu opatření 1.7], zahrnují rovněž pomoci týkající se podpory určené zařízením působícím v systému diferenciovaného sběru komunálního odpadu [odst. 5 písm. d) popisu opatření 1.7] a vybudování skládek pro odstraňování odpadu zbylého po diferenciovaném sběru [odst. 5 písm. b) popisu opatření 1.7]. Jak bylo přitom uvedeno v bodě 56 výše, řízení pro nesplnění povinnosti 2007/2195 se výslovně vztahovalo k nesplněním povinností týkajících se jak využití odpadů nebo recyklace, tak neúčinnosti diferenciovaného sběru. Za těchto podmínek nemůže Italská republika důvodně vytýkat Komisi skutečnost, že předmět opatření 1.7, a tudíž předmět žádostí o platbu prohlášených za nepřípustné, nevykazují dostačující přímou spojitost s předmětem řízení pro nesplnění povinnosti. Ačkoli Italská republika dostatečně nevysvětlila, proč a v jakém rozsahu jsou operace uvedené v dotčených žádostech o platbu zvláště spojeny s pomocí uvedenou v odst. 5 písm. b) až g) popisu opatření 1.7, uznala nicméně, že požadované průběžné platby měly konkrétně za cíl zlepšit především diferenciovaný sběr na základě odst. 5 písm. d) popisu opatření 1.7.
60. Italská republika tedy nemůže tvrdit, že operace tvořící předmět žádostí o platbu prohlášených za nepřípustné nebyly zvláště dotčeny v řízení pro nesplnění povinnosti 2007/2195, ani že jako takové nebyly v rozporu s články 4 a 5 směrnice 2006/12, a že napadené akty mohly ohrozit cíl financování opatření 1.7, neboť požadované platby měly za cíl právě nápravu vytýkaného nesplnění povinnosti. Jak bylo konstatováno v bodech 43 až 54 výše, v souladu s druhým předpokladem uvedeným v čl. 32 odst. 3 prvním pododstavci písm. f) nařízení č. 1260/1999, Komisi totiž postačí prokázat dostatečně přímou spojitost mezi předmětem řízení pro nesplnění povinnosti a předmětem žádostí o platbu prohlášených za nepřípustné, což v projednávaném případě učinila, když v podstatě uvedla, že činnosti nebo operace tvořící předmět uvedených žádostí o platbu byly určeny k dosažení určitých cílů nebo dílčích cílů uvedených v opatření 1.7 a že provádění uvedeného opatření bylo zahrnuto do řízení pro nesplnění povinnosti 2007/2195. Zejména v tomto ohledu Komise nebyla povinna prokázat, že financování operací spadajících do opatření 1.7 a tvořících předmět uvedených žádostí o platbu mohlo skutečně způsobit újmu rozpočtu Unie (viz bod 50 výše).
Závěry týkající se prvních čtyř žalobních důvodů
61. S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba první žalobní důvod zamítnout jako neopodstatněný.
62. Stran druhého a třetího žalobního důvodu, vycházejících z porušení čl. 32 odst. 3 prvního pododstavce písm. f) a druhého pododstavce nařízení č. 1260/1999 a ze zkreslení skutkových okolností, jakož i ze zneužití pravomoci postačí konstatovat, že Italská republika s ohledem na úvahy vylíčené v bodech 56 až 60 výše neprokázala, že Komise provedla nesprávný výklad, nebo dokonce zkreslila skutkové okolnosti, nebo že použila postup stanovený výše uvedeným ustanovením za jiným účelem, než předvídají jeho relevantní kritéria, zejména kritéria druhého předpokladu uvedeného v čl. 32 odst. 3 prvním pododstavci písm. f) nařízení č. 1260/1999. V tomto ohledu je irelevantní výtka vznesená Italskou republikou, podle které Komise nesprávně do svého posouzení vedoucího k napadeným aktům zahrnula neexistenci všeobecného plánu pro nakládání s odpady (viz bod 38 výše). Tuto neexistenci ostatně Komise uznala a zdůraznila její zanedbatelný význam pro řešení projednávaného sporu. Tato výtka totiž nemůže zpochybnit skutečnost, že Komise prokázala existenci dostatečně přímé spojitosti mezi předmětem řízení pro nesplnění povinnosti 2007/2195 a předmětem žádostí o platbu prohlášených za nepřípustné, neboť tato vazba sama o sobě odůvodňuje použití čl. 32 odst. 3 prvního pododstavce písm. f) a druhého pododstavce nařízení č. 1260/1999. Za těchto podmínek nelze Komisi vytýkat, že se v projednávaném případě snažila dosáhnout výsledku, kterého mohla dosáhnout pouze zahájením řízení pro nesplnění povinnosti nebo pozastavením plateb na základě čl. 39 odst. 2 a 3 téhož nařízení.
63. Jak Komise právem tvrdí, Italská republika dále v tomto kontextu nemůže v replice důvodně uplatnit nový žalobní důvod vycházející z porušení zásady proporcionality (viz bod 37 výše), neboť mimořádné podmínky stanovené v čl. 48 odst. 2 prvním pododstavci jednacího řádu zjevně nejsou v projednávaném případě splněny. Italská republika totiž neuplatňuje žádnou relevantní právní nebo skutkovou okolnost, která vyšla najevo až v průběhu řízení, neboť veškeré okolnosti, na kterých Komise založila svoji obhajobu, byly Italské republice předloženy a byly jí známy již ve fázi správního řízení. Na rozdíl od toho, co tvrdila Italská republika na jednání, nemůže v tomto ohledu samotný způsob, jakým Komise uvedla tytéž skutkové a právní okolnosti v rámci žalobní odpovědi, odůvodnit odchylku od výše uvedeného ustanovení, takže tento nový žalobní důvod musí být odmítnut jako nepřípustný (v tomto smyslu viz rozsudek Soudního dvora ze dne 14. října 1999, Atlanta v. Evropské společenství, C-104/97 P, Recueil, s. I-6983, bod 29).
64. Druhý a třetí žalobní důvod, jakož i nový žalobní důvod vznesený podpůrně a vycházející z porušení zásady proporcionality proto musí být též zamítnuty.
65. Co se týče čtvrtého žalobního důvodu, vycházejícího z porušení čl. 32 odst. 3 prvního pododstavce písm. f), druhého pododstavce a čl. 39 odst. 2 a 3 nařízení č. 1260/1999, jakož i z porušení zásady kontradiktornosti a zneužití pravomoci, z úvah vylíčených v bodech 43 až 60 výše vyplývá, že první z uvedených ustanovení bylo vhodným právním základem pro přijetí napadených aktů. Italská republika tak nemůže Komisi vytýkat zneužití postupu pozastavení plateb podle čl. 39 odst. 2 a 3 téhož nařízení ani porušení práva na obhajobu, pokud jde o sporné důvody vedoucí k nepřípustnosti žádostí o průběžné platby, uvedené nejdříve v dopise ze dne 31. března 2008 a následně zopakované v napadených aktech. Jak tvrdí Komise, ze znění uvedeného dopisu ve spojení s napadenými akty vyplývá, že určité obavy a výhrady spojené s plánem nakládání s odpady pro region Kampánie ze dne 28. prosince 2007, uvedené v dopise ze dne 20. října 2008 a stručně zopakované v dopise ze dne 22. prosince 2008, nebyly – na rozdíl od sporných důvodů nepřípustnosti – předmětem formálního zpochybnění, a to ani v rámci řízení pro nesplnění povinnosti 2007/2195, ani v rámci provádění OP Kampánie vedoucího k přijetí napadených aktů. Napadené akty tudíž nelze považovat za stižené vadou spočívající v porušení práva Italské republiky na obhajobu nebo jinou formální či věcnou vadou způsobující jejich protiprávnost v rozsahu, v jakém vyjadřují uvedené obavy a výhrady.
66. V důsledku toho je třeba zamítnout i čtvrtý žalobní důvod.
K pátému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z nedostatku odůvodnění na základě článku 253 ES
67. V rámci tohoto žalobního důvodu Italská republika v podstatě uvádí, že dopis ze dne 22. prosince 2008 je stižen vadou spočívající v nedostatku odůvodnění zásadních skutečností, jelikož Komise náležitě neodpověděla na vyjádření italských orgánů v dopise ze dne 9. června 2008. Dopis ze dne 22. prosince 2008 tudíž nezohlednil skutečnost, že projekty související s opatřením 1.7 přispěly a v budoucnosti mohly přispět k řešení problému odstraňování odpadů, neboť šlo o projekty na rozšíření diferenciovaného sběru a získávání surovin a energie z takto zpracovaných odpadů. Tento aspekt byl přitom zásadním prvkem spojitosti nebo naprosté shody mezi předmět a účelem řízení pro nesplnění povinnosti a předmětem a účelem projektů zahrnutých pod opatření 1.7. Vzhledem k tomu, že cíle a projekty opatření 1.7 byly podrobně definovány v OP Kampánie, Komise měla navíc založit své rozhodnutí na přiměřeném přezkumu v tomto ohledu a měla vysvětlit, proč měla za to, že situace, jež vedla k zahájení řízení pro nesplnění povinnosti, byla na překážku účinné realizaci uvedeného opatření.
68. Komise navrhuje, aby byl tento žalobní důvod zamítnut.
69. Úvodem je třeba připomenout, že dopisem ze dne 31. března 2008, který nebyl v rámci projednávaných žalob napaden, Komise italské orgány informovala o následcích, které zamýšlela vyvodit z řízení pro nesplnění povinnosti 2007/2195 pro financování opatření 1.7 v rámci provádění OP Kampánie (viz bod 13 výše). Ve zmíněném dopise Komise uvedla, že již nemůže provést na základě čl. 32 odst. 3 nařízení č. 1260/1999 „průběžné platby k náhradě výdajů vynaložených v rámci opatření 1.7“, jehož „předmětem je ‚Regionální systém nakládání s odpady a jejich odstraňování‘, na který odkazuje [dotčené] řízení pro nesplnění povinnosti“. V tomto ohledu Komise uvedla, že „nakládání s odpady [bylo] celkově neuspokojivé s ohledem na potřebu zajistit správný sběr a správné odstraňování odpadů, a tudíž rovněž činnosti uvedené v opatření 1.7, jako je činnost zařízení pro skladování odpadů, nakládání s odpady a jejich odstraňování, zařízení pro využití suchého a mokrého odpadu, definitivní dokončení výstavby skládek, s výjimkou diferenciovaného sběru […], jakož i odvětvové plány a programy“. Komise tedy v podstatě dospěla k závěru, že jsou nepřípustné veškeré žádosti o platby týkající se výdajů v rámci opatření 1.7 podané po okamžiku, kdy region Kampánie porušil své povinnosti vyplývající ze směrnice 2006/12.
70. Komise na toto odůvodnění odkázala (viz body 13 až 21 výše) ve všech napadených aktech, takže toto odůvodnění musí být považováno za nedílnou součást odůvodnění uvedených aktů pro potřeby přezkumu jejich legality, což účastníci řízení uznali na jednání a bylo to zaznamenáno v protokolu o jednání. Kromě toho Komise v dopise ze dne 22. prosince 2008 uvedla, že řízení pro nesplnění povinnosti 2007/2195 zpochybňuje celý systém nakládání s odpady v Kampánii z hlediska článků 4 a 5 směrnice 2006/12, a vyvodila z toho, že neexistují „dostatečné záruky správné realizace operací spolufinancovaných z EFRR v rámci opatření 1.7, které se podle popisu samotného opatření týkají celého regionálního systému nakládání s odpady a jejich odstraňování, jehož účinnost a přiměřenost jsou předmětem [dotčeného] řízení pro nesplnění povinnosti“.
71. Jak bylo uznáno v ustálené judikatuře, povinnost odůvodnit individuální rozhodnutí má za cíl poskytnout zúčastněné osobě dostatečné informace pro zjištění, zda je rozhodnutí opodstatněné, nebo zda je případně stiženo vadou, která umožňuje napadnout jeho platnost, a umožnit tak unijnímu soudci vykonávat jeho přezkum legality rozhodnutí. Dosah povinnosti odůvodnění záleží na povaze dotčeného aktu a na kontextu, ve kterém byl přijat. Vzhledem k tomu, že rozhodnutí Komise – přijaté v rámci provádění EZRR a týkající se dočasné nepřípustnosti průběžných žádostí o platbu – má negativní finanční důsledky jak pro žádající členský stát, tak pro konečné příjemce uvedených plateb, musí odůvodnění takového rozhodnutí jasně uvádět důvody pro prohlášení nepřípustnosti (v tomto smyslu viz rozsudek Tribunálu ze dne 13. července 2011, Řecko v. Komise, T-81/09, nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 41; v tomto smyslu viz obdobně rozsudek Tribunálu ze dne 17. září 2003, Stadtsportverband Neuss v. Komise, T-137/01, Recueil, s. II-3103, body 52 až 54). Není však požadováno, aby odůvodnění upřesňovalo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti, jelikož otázka, zda odůvodnění aktu splňuje požadavky článku 253 ES, musí být posuzována s ohledem nejen na jeho znění, ale také s ohledem na jeho kontext a s ohledem na všechna pravidla upravující dotčenou oblast (rozsudek Soudního dvora ze dne 2. prosince 2009, Komise v. Irsko a další, C-89/08 P, Sb. rozh. s. I-11245, bod 77).
72. Vzhledem k tomu, že odůvodnění napadených aktů zahrnuje odůvodnění obsažené v dopise ze dne 31. března 2008, postačí konstatovat, že s ohledem na uvedené odůvodnění a popis veškerých relevantních skutečností odůvodňujících použití čl. 32 odst. 3 prvního pododstavce písm. f) nařízení č. 1260/1999, nejenže Italská republika mohla účinně zpochybnit legalitu napadených aktů po meritorní stránce, ale i Tribunál může provést soudní přezkum (viz body 42 až 66 výše). S ohledem na judikaturu citovanou v bodě 71 výše nemusela Komise v napadených aktech výslovně odpovědět na všechny argumenty předložené v dopise Italské republiky ze dne 9. června 2008, jestliže v něm byly dostatečně uvedeny hlavní skutečnosti na podporu uvedených aktů. Pokud jde o kontext, v němž byly napadené akty přijaty, je třeba upřesnit, že italské orgány jakožto adresáti řízení pro nesplnění povinnosti 2007/2195 byly seznámeny s předmětem výtek Komise, a tedy způsobilé porovnat předmět opatření 1.7, předmět žádostí o platby prohlášených za nepřípustné a předmět prohlášení o nepřípustnosti v napadených aktech, takže odůvodnění podrobnější, než je odůvodnění uvedené v napadených aktech, nebylo nutné. V tomto ohledu je třeba upřesnit, že pouhá skutečnost, že Italská republika nesprávně považovala určité skutečnosti za zásadní, jako údajnou naprostou shodu předmětu žádostí o platby prohlášených za nepřípustné s předmětem řízení pro nesplnění povinnosti (viz body 42 až 54 výše), což patří do posouzení věci po meritorní stránce, nemůže změnit dosah formálního závazku Komise uvést odůvodnění.
73. Za těchto okolností musí být pátý žalobní důvod zamítnut jako neopodstatněný.
K šestému a sedmému žalobnímu důvodu, které byly vzneseny ve věci T-308/09 a vycházejí z porušení článků 32 a 39 nařízení č. 1260/1999 a z porušení článku 230 ES
74. V rámci šestého žalobního důvodu Italská republika tvrdí, že dodatečný důvod nepřípustnosti uplatněný Komisí v dopise ze dne 20. května 2009 vůči dotčené žádosti o platbu, který s ohledem na probíhající řízení ve věci T-99/09 vychází z překážky litispendence, je v rozporu s články 32 a 39 nařízení č. 1260/1999, které taxativně uvádí případy, kdy je Komise oprávněna pozastavit průběžnou platbu a prohlásit žádost o platbu za nepřípustnou. Mezi těmito případy však není uvedena existence žaloby na základě článku 230 ES směřující proti obdobným opatřením již přijatým Komisí.
75. V rámci sedmého žalobního důvodu Italská republika uvádí, že v rozsahu, v jakém Komise odmítá průběžné platby, protože dosud probíhá řízení o žalobě na základě článku 230 ES, je dopis ze dne 20. května 2009 stižen vadou spočívající v porušení téhož ustanovení, jelikož představuje vyjádření základního práva na účinnou soudní ochranu před unijním soudem. Výtka Komise by členské státy odrazovala od podání žalob proti rozhodnutím zamítajícím žádosti o platbu, s ohledem na riziko pozastavení průběžných plateb do vydání rozhodnutí o uvedené žalobě, a tudíž je nepřípustným omezením výkonu jejich práva na soudní ochranu.
76. Komise navrhuje, aby byly tyto žalobní důvody zamítnuty.
77. Ohledně šestého žalobního důvodu vycházejícího z porušení článků 32 a 39 nařízení č. 1260/1999 postačí konstatovat, že se tento žalobní důvod zakládá na nesprávném výkladu dopisu ze dne 20. května 2009, napadeného ve věci T-308/09, který uvádí tytéž důvody nepřípustnosti jako dopisy ze dne 31. března a 22. prosince 2008. Jak tvrdí Komise, odkaz na litispendenci ve spojené věci T-99/09 je totiž pouhým popisem právní situace v této fázi řízení a nelze jej chápat jako dodatečný důvod nepřípustnosti, neuvedený v článcích 32 a 39 nařízení č. 1260/1999. Komise tímto pouze Italskou republiku upozornila na skutečnost, že rozhodnutí ve věci T-99/09, jejímž předmětem je legalita stejných důvodů nepřípustnosti, může nutně předjímat rozhodnutí ve věci T-308/09 a že Komise bude nadále považovat dotčené žádosti o průběžné platby za nepřípustné, dokud unijní soud s konečnou platností v tomto ohledu nerozhodne.
78. Stejně tak o sedmém žalobním důvodu, vycházejícím z porušení článku 230 ES, postačí uvést, že Komise neodkázala na článek 230 ES s cílem uplatnit dodatečný důvod nepřípustnosti na základě článků 32 a 39 nařízení č. 1260/1999, nebo s cílem odradit Italskou republiku od podání soudní žaloby, ale výhradně proto, aby zohlednila existenci spojené věci T-99/09 a skutečnost, že její výsledek mohl předjímat rozhodnutí ve věci T-308/09.
79. V důsledku toho musí být šestý a sedmý žalobní důvod zamítnuty jako zjevně neopodstatněné.
80. S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba projednávané žaloby zamítnout v plném rozsahu.
K nákladům řízení
81. Podle čl. 87 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.
82. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Italská republika neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit, že ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Komisí.
Výrok
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (první senát)
rozhodl takto:
1) Žaloby se zamítají.
2) Italská republika ponese vlastní náklady řízení a ukládá se jí náhrada nákladů vynaložených Evropskou komisí.