CELEX: 62010CJ0366
Domanda di pronuncia pregiudiziale
Direttiva 2003/87/CE
Sistema di scambio di quote di emissioni di gas a effetto serra
Direttiva 2008/101/CE
Inclusione delle attività di trasporto aereo in tale sistema
Validità
Convenzione di Chicago
Protocollo di Kyoto
Accordo sui trasporti aerei UE/Stati Uniti
Principi di diritto internazionale consuetudinario
Effetti giuridici
Invocabilità
Extraterritorialità del diritto dell’Unione
Nozioni di “onere” e di “tassa

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte, da un lato, sulle condizioni per l’invocabilità di taluni principi di diritto
internazionale consuetudinario e di talune norme di accordi internazionali nell’ambito di un rinvio pregiudiziale per esame
di validità e, dall’altro, sulla validità, alla luce del diritto internazionale pattizio e consuetudinario, della direttiva
del Parlamento europeo e del Consiglio 19 novembre 2008, 2008/101/CE, che modifica la direttiva 2003/87/CE al fine di includere
le attività di trasporto aereo nel sistema comunitario di scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra (GU 2009,
L 8, pag. 3).
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una lite che oppone la Air Transport Association of America, la American Airlines
Inc., la Continental Airlines Inc. e la United Airlines Inc. (in prosieguo, congiuntamente: la «ATA e a.») al Secretary of
State for Energy and Climate Change, e avente ad oggetto la validità delle misure di attuazione della direttiva 2008/101 adottate
dal Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord.
I –
Contesto normativo
A –
Diritto internazionale
1.     La Convenzione di Chicago
La Convenzione relativa all’aviazione civile internazionale, firmata a Chicago (Stati Uniti) il 7 dicembre 1944 (in prosieguo:
la «Convenzione di Chicago»), è stata ratificata da tutti gli Stati membri dell’Unione europea, ma quest’ultima non ne è parte
contraente. Detta convenzione ha istituito l’Organizzazione internazionale dell’aviazione civile (ICAO), la quale, ai sensi
dell’art. 44 della convenzione stessa, ha l’obiettivo di elaborare i principi e le tecniche della navigazione aerea internazionale,
nonché quello di promuovere la creazione dei trasporti aerei internazionali e di stimolarne lo sviluppo.
L’art. 1 della Convenzione di Chicago stabilisce quanto segue:
«Gli Stati contraenti riconoscono che ogni Stato ha la sovranità piena ed esclusiva sullo spazio aereo al disopra del suo
territorio».
L’art. 11 della medesima convenzione, intitolato «Applicabilità delle norme sulla navigazione aerea», così dispone:
«Ferme restando le disposizioni della presente Convenzione, le leggi e i regolamenti di uno Stato contraente che disciplinano
l’entrata e l’uscita dal suo territorio degli aeromobili adibiti alla navigazione aerea internazionale, o che regolano l’esercizio
e la navigazione di detti aeromobili all’interno del suo territorio, sono applicabili, senza distinzione di nazionalità, agli
aeromobili di tutti gli Stati contraenti; tali aeromobili dovranno conformarsi alle leggi ed ai regolamenti suddetti all’entrata,
all’uscita e all’interno del territorio di questo Stato».
L’art. 12 della citata convenzione, dal titolo «Norme aeronautiche», recita:
«Ogni Stato contraente si obbliga a prendere provvedimenti per garantire che ogni aeromobile che sorvola il suo territorio
o che manovra al disopra di esso, come pure ogni aeromobile munito di contrassegno della sua nazionalità, dovunque esso si
trovi, si conformi alle norme e ai regolamenti ivi vigenti relativi al volo e alle manovre degli aeromobili. Ogni Stato contraente
si obbliga ad uniformare, per quanto possibile, i propri regolamenti in materia a quelli che potranno essere stabiliti in
applicazione della presente Convenzione. Sull’alto mare, le norme vigenti sono quelle stabilite ai sensi della presente Convenzione.
Ogni Stato contraente si impegna a procedere contro chiunque contravvenga ai regolamenti applicabili».
L’art. 15 della medesima convenzione, intitolato «Diritti aeroportuali e altre analoghe imposizioni», ha il seguente tenore:
«Ogni aeroporto situato in uno Stato contraente e aperto per uso pubblico agli aeromobili di questo Stato è aperto anche,
a condizioni uniformi (...), agli aeromobili di tutti gli altri Stati contraenti. (...)
I diritti che uno Stato contraente può riscuotere o permettere di riscuotere per l’utilizzazione dei suddetti aeroporti, impianti
e servizi di navigazione aerea da parte degli aeromobili di un altro Stato contraente non debbono superare:
(...)
b)      per gli aeromobili impiegati in servizi aerei internazionali regolari, i diritti che verrebbero pagati dai propri aeromobili
nazionali adibiti a servizi aerei internazionali analoghi.
Tutti questi diritti debbono essere pubblicati e comunicati all’[ICAO], restando inteso che, su reclamo di uno Stato contraente
interessato, i diritti imposti per l’utilizzazione degli aeroporti e di altri impianti e servizi sono sottoposti all’esame
del Consiglio, il quale redige un rapporto e formula raccomandazioni al riguardo all’attenzione dello Stato o degli Stati
interessati. Nessuno Stato contraente applicherà diritti, tasse o altri oneri per il mero diritto di transito o di entrata
nel suo territorio o di uscita dallo stesso di qualsivoglia aeromobile di uno Stato contraente, ovvero di persone o beni a
bordo del medesimo».
L’art. 17 della Convenzione di Chicago prevede che «[g]li aeromobili hanno la nazionalità dello Stato nel quale sono immatricolati».
L’art. 24, lett. a), della citata convenzione è formulato nei seguenti termini:
«Gli aeromobili in volo verso il territorio di un altro Stato contraente oppure provenienti da esso o in transito sullo stesso
sono temporaneamente esenti da dazi, con la riserva di quanto dispongono i regolamenti doganali di tale Stato. I carburanti,
gli oli lubrificanti, i pezzi di ricambio, le dotazioni abituali e le provviste di bordo che si trovano in un aeromobile di
uno Stato contraente al suo arrivo nel territorio di un altro Stato contraente e che si trovano ancora a bordo al momento
della sua partenza da questo territorio, sono esenti da dazi doganali, spese di visita o altri diritti e oneri del genere,
sia nazionali che locali. (...)».
2.     Il Protocollo di Kyoto
Il 9 maggio 1992 è stata adottata a New York la Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (in prosieguo:
la «Convenzione quadro»), il cui obiettivo ultimo è di stabilizzare le concentrazioni di gas a effetto serra nell’atmosfera
ad un livello che impedisca qualsiasi pericolosa perturbazione di origine antropica del sistema climatico. L’11 dicembre 1997
le parti della Convenzione quadro hanno adottato, sulla base di quest’ultima, il Protocollo di Kyoto annesso alla Convenzione
quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (in prosieguo: il «Protocollo di Kyoto»), che è entrato in vigore il
16 febbraio 2005. L’Unione è parte contraente di queste due convenzioni.
L’obiettivo del Protocollo di Kyoto è di ridurre, nel corso del periodo 2008‑2012, il totale delle emissioni di sei gas a
effetto serra, tra i quali il biossido di carbonio (in prosieguo: il «CO
»), di almeno il 5% rispetto al livello di tali emissioni per l’anno 1990. Le parti contemplate dall’allegato I della Convenzione
quadro si impegnano affinché le loro emissioni di gas a effetto serra non superino una percentuale loro assegnata da detto
Protocollo, con possibilità per le parti stesse di adempiere congiuntamente i propri obblighi. L’impegno complessivo assunto
dall’Unione e dai suoi Stati membri ai sensi del Protocollo di Kyoto riguarda una riduzione totale delle emissioni di gas
a effetto serra dell’8% rispetto al livello di tali emissioni per l’anno 1990 durante il periodo sopra indicato.
L’art. 2, n. 2, del Protocollo di Kyoto dispone quanto segue:
«Le Parti incluse nell’Allegato I cercheranno di limitare o ridurre le emissioni di gas ad effetto serra non inclusi nel protocollo
di Montreal generati da combustibili utilizzati nel trasporto aereo e marittimo, operando con l’[ICAO] e l’Organizzazione
Internazionale Marittima».
3.     L’Accordo sui trasporti aerei tra la Comunità europea e gli Stati Uniti
In data 25 e 30 aprile 2007, la Comunità europea e i suoi Stati membri, da un lato, e gli Stati Uniti d’America, dall’altro,
hanno concluso un Accordo sui trasporti aerei destinato in particolare ad ampliare le opportunità del trasporto aereo internazionale
aprendo i mercati e massimizzando i vantaggi per i consumatori, le compagnie aeree, i lavoratori e le comunità sulle due sponde
dell’Atlantico. A questo proposito, il Consiglio dell’Unione europea ed i rappresentanti dei governi degli Stati membri dell’Unione,
riuniti in sede di Consiglio, hanno adottato la decisione 25 aprile 2007, 2007/339/CE, concernente la firma e l’applicazione
provvisoria dell’accordo suddetto (GU L 134, pag. 1).
Successivamente, il Consiglio e i rappresentanti dei governi degli Stati membri dell’Unione, riuniti in sede di Consiglio,
hanno adottato la decisione 24 giugno 2010, 2010/465/UE, concernente la firma e l’applicazione provvisoria del protocollo
di modifica dell’accordo sui trasporti aerei tra gli Stati Uniti d’America, da un lato, e la Comunità europea e i suoi Stati
membri, dall’altro (GU L 223, pag. 1). I ‘considerando’ 1‑6 di tale decisione hanno il seguente tenore:
«1)      l’accordo sui trasporti aerei (...) comprendeva l’obbligo per entrambe le parti di avviare dei negoziati di seconda fase.
(2)      In conseguenza dell’entrata in vigore del trattato di Lisbona il 1° dicembre 2009, l’Unione europea ha sostituito ed è succeduta
alla Comunità europea.
(3)      La Commissione ha negoziato, per conto dell’Unione e degli Stati membri, un protocollo di modifica dell’[Accordo sui trasporti
aerei] (il “protocollo”) conformemente all’articolo 21 di tale accordo.
(4)      Il protocollo è stato siglato il 25 marzo 2010.
(5)      Il protocollo è pienamente coerente con la legislazione dell’Unione e, in particolare, con il sistema UE di scambio delle
quote di emissione [in prosieguo: il “sistema di scambio di quote”].
(6)      Il protocollo negoziato dalla Commissione dovrebbe essere firmato e applicato in via provvisoria dall’Unione e dagli Stati
membri, nella misura consentita dal diritto interno, fatta salva la sua eventuale conclusione in una data successiva».
L’art. 1, n. 3, della decisione 2010/465 stabilisce che, «[i]n attesa della sua entrata in vigore, il protocollo è applicato
in via provvisoria dall’Unione e dai suoi Stati membri, nella misura consentita [dal] diritto interno, a decorrere dalla data
della firma».
L’art. 1, punto 9, dell’Accordo sui trasporti aerei, come modificato dal protocollo (in prosieguo: l’«Accordo “open skies”»),
prevede che, ai fini dell’accordo stesso e salvo disposizione contraria, il termine «territorio» designa, «nel caso degli
Stati Uniti, le aree territoriali (continentali e insulari), le acque interne ed il mare territoriale sotto la loro sovranità
o giurisdizione e, nel caso della Comunità europea e dei suoi Stati membri, le aree territoriali (continentali e insulari),
le acque interne e il mare territoriale ai quali si applica il trattato che istituisce la Comunità europea e alle condizioni
sancite da tale trattato e da ogni strumento che dovesse succedergli».
Sotto il titolo «Eque e pari opportunità», l’art. 2 dell’Accordo «open skies» recita:
«Ciascuna parte accorda alle compagnie aeree di entrambe le parti eque e pari opportunità di competere nella fornitura del
trasporto aereo internazionale disciplinato dal presente accordo».
L’art. 3, nn. 2, 4 e 5, del medesimo accordo dispone così:
«2.      Ciascuna compagnia aerea può, su uno o su tutti i collegamenti, a sua scelta:
a)      operare voli in una sola o nelle due direzioni;
b)      combinare numeri di volo diversi su un unico aeromobile;
c)      servire punti situati prima, punti intermedi e punti situati oltre, nonché punti nei territori delle parti in qualsiasi combinazione
e in qualsiasi ordine;
d)      omettere scali in qualsiasi punto;
e)      trasferire traffico da uno qualsiasi dei propri aeromobili ad un qualsiasi altro suo aeromobile in qualsiasi punto;
f)      servire punti situati prima di qualsiasi punto del proprio territorio con o senza cambio di aeromobile o di numero di volo
e offrire e pubblicizzare tali servizi al pubblico come servizi diretti;
g)      effettuare scali in qualsiasi punto tanto all’interno quanto all’esterno del territorio di una delle parti;
h)      trasportare traffico in transito attraverso il territorio dell’altra parte;
i)      combinare il traffico sullo stesso aeromobile indipendentemente dalla sua origine,
senza limiti di direzione né limiti geografici e senza perdita di qualsivoglia diritto di trasportare traffico concesso dal
presente accordo.
(…)
4.      Ciascuna parte accorda a ciascuna compagnia aerea la facoltà di determinare la frequenza e la capacità del trasporto aereo
internazionale che essa offre in base a considerazioni commerciali di mercato. In virtù di tale diritto, nessuna delle parti
limita unilateralmente il volume del traffico, la frequenza o la regolarità del servizio né il tipo o i tipi di aeromobili
operati dalle compagnie aeree dell’altra parte, né impone la notificazione ufficiale di orari, programmi di voli charter o
piani operativi da parte delle compagnie aeree dell’altra parte, salvo che per motivi doganali, tecnici, operativi o ambientali
(in coerenza con quanto disposto dall’articolo 15) a condizioni uniformi in coerenza con l’articolo 15 della convenzione [di
Chicago].
5.      Tutte le compagnie aeree possono effettuare trasporti aerei internazionali senza alcun limite in relazione al cambiamento,
in qualsiasi punto, del tipo o numero di aeromobil[i] operat[i] (…)».
L’art. 7, n. 1, dell’Accordo «open skies», intitolato «Applicazione della legislazione», enuncia quanto segue:
«Le disposizioni legislative e regolamentari di una parte che disciplinano l’ammissione o la partenza dal proprio territorio
di aeromobili impiegati nella navigazione aerea internazionale o l’esercizio e la navigazione di tali aeromobili durante la
permanenza all’interno del proprio territorio si applicano agli aeromobili utilizzati dalle compagnie aeree dell’altra parte
e devono essere osservate da tali aeromobili all’entrata, all’uscita e durante la permanenza nel territorio della prima parte».
L’art. 10 del medesimo accordo stabilisce, in particolare, che le compagnie aeree di ciascuna parte hanno il diritto di stabilire
uffici nel territorio dell’altra parte ai fini della promozione e della vendita di servizi di trasporto aereo e di attività
connesse. Esse hanno anche il diritto di procedere alla vendita, in qualsiasi valuta liberamente convertibile, di servizi
aerei nel territorio dell’altra parte, direttamente e/o indirettamente, a loro discrezione, tramite agenti o altri intermediari
da esse nominati. Inoltre, ai sensi del medesimo articolo, le compagnie aeree di ciascuna parte possono pagare in una valuta
liberamente convertibile le spese effettuate nel territorio dell’altra parte, segnatamente quelle per l’acquisto di carburante.
Oltre a ciò, dette compagnie possono stipulare accordi di cooperazione commerciale, segnatamente accordi di «blocked space»
o di «code sharing», nonché, a determinate condizioni, accordi di affiliazione commerciale (franchising) o di impiego del
marchio (branding) ed accordi per la fornitura di aeromobili con equipaggio destinati al trasporto aereo internazionale.
L’art. 11 dell’Accordo «open skies», riguardante i dazi doganali e altre tasse, dispone:
«1.      All’arrivo nel territorio di una parte, gli aeromobili utilizzati per il trasporto aereo internazionale dalle compagnie aeree
dell’altra parte, le dotazioni normali, di bordo e di terra, il carburante, i lubrificanti, il materiale tecnico di consumo,
i pezzi di ricambio (compresi i motori), le provviste di bordo (compresi, a titolo di esempio, viveri, bevande, bevande alcoliche,
tabacco ed altri prodotti destinati alla vendita o al consumo dei passeggeri, in quantità limitate, durante il volo), nonché
altri articoli destinati o utilizzati esclusivamente durante l’esercizio o la manutenzione dell’aeromobile utilizzato nel
trasporto aereo internazionale sono esenti, su base di reciprocità, da tutte le restrizioni alle importazioni, imposte sulla
proprietà e sul capitale, dazi doganali, accise, diritti ed oneri analoghi che sono a) imposti dalle autorità nazionali o
dalla Comunità europea e b) non sono basati sul costo dei servizi forniti, purché dette attrezzature e dotazioni rimangano
a bordo dell’aeromobile.
2.      Su base di reciprocità, sono parimenti esenti dalle imposte, tasse, dazi, diritti e oneri di cui al paragrafo 1 del presente
articolo, ad eccezione degli oneri corrispondenti al costo dei servizi prestati:
(...)
c)      carburante, lubrificanti e materiale tecnico di consumo introdotto o fornito nel territorio di una parte per essere utilizzato
nell’aeromobile di una compagnia aerea dell’altra parte utilizzato nel trasporto aereo internazionale, anche quando tali forniture
sono destinate ad essere utilizzate in un tratto della rotta sopra il territorio della parte nella quale sono state imbarcate;
(…)».
L’art. 15 dell’accordo di cui trattasi, dal titolo «Ambiente», reca la seguente formulazione:
«1.      Le parti riconoscono l’importanza della protezione dell’ambiente in sede di definizione e attuazione della politica dell’aviazione
internazionale. Le parti riconoscono che, nel quadro dello sviluppo della politica dell’aviazione internazionale, i costi
e i benefici delle misure dirette a proteggere l’ambiente devono essere attentamente valutati, e, ove opportuno, propongono
congiuntamente soluzioni globali efficaci. Pertanto, le parti intendono lavorare insieme per limitare o ridurre, in modo economicamente
ragionevole, l’impatto dell’aviazione internazionale sull’ambiente.
2.      Quando valuta la possibilità di adottare misure ambientali proposte a livello regionale, nazionale o locale, ciascuna delle
parti deve prendere in considerazione il loro possibile impatto negativo sull’esercizio dei diritti contemplati dal presente
accordo e, qualora le suddette misure vengano adottate, deve prendere le opportune iniziative per attenuare il loro impatto
negativo. Su richiesta di una delle parti, l’altra parte deve fornire una descrizione di tale valutazione e delle fasi di
attenuazione dell’impatto negativo.
3.      Quando sono stabilite misure ambientali, sono osservate le norme ambientali applicabili all’aviazione adottate dall’[ICAO]
negli allegati della convenzione [di Chicago], salvo qualora siano state notificate differenze. Le parti applicano tutte le
misure ambientali che incidono sui servizi aerei contemplat[i] dal presente accordo a norma dell’articolo 2 e dell’articolo
3, paragrafo 4, dell’accordo stesso.
4.      Le parti ribadiscono l’impegno degli Stati membri e degli Stati Uniti ad applicare il principio di “approccio equilibrato”.
(...)
6.      Le parti accettano e incoraggiano lo scambio di informazioni e il dialogo regolare tra esperti, in particolare tramite i canali
di comunicazione esistenti, per migliorare la cooperazione, conformemente alle disposizioni legislative e regolamentari applicabili,
ponendo attenzione alle incidenze ambientali dell’aviazione internazionale e alle soluzioni per la loro attenuazione, tra
cui:
(...)
e)      scambio di opinioni su questioni e opzioni in occasione di forum internazionali dedicati agli effetti ambientali dell’aviazione,
tra cui, ove opportuno, il coordinamento delle posizioni.
7.      Se richiesto dalle parti, il comitato misto, assistito dagli esperti, deve lavorare per sviluppare raccomandazioni concernenti
le questioni di una possibile sovrapposizione e dell’uniformità delle misure basate sul mercato riguardanti le emissioni dell’aviazione
attuate dalle parti con l’intenzione di evitare la duplicazione di misure e di costi e di ridurre, per quanto possibile, il
carico amministrativo gravante sulle compagnie aeree. L’attuazione di tali raccomandazioni è soggetta all’approvazione interna
o alla ratifica che può essere eventualmente richiesta da ciascuna delle parti.
8.      Se ritiene che una questione relativa alla protezione dell’ambiente nel settore dell’aviazione [– comprese, in particolare,
eventuali nuove misure proposte –] sollevi preoccupazioni in rapporto all’applicazione o all’attuazione del presente accordo,
ciascuna parte contraente può chiedere una riunione del comitato misto di cui all’articolo 18 allo scopo di esaminare la questione
e individuare risposte adeguate alle preoccupazioni che risultino fondate».
A norma dell’art. 19, n. 1, dell’Accordo «open skies», qualsiasi controversia relativa all’applicazione o all’interpretazione
di tale accordo può, a certe condizioni e qualora non sia stata risolta mediante una riunione del comitato misto, essere sottoposta
per decisione a una persona o ad un organismo che le parti stesse hanno convenuto. Qualora le parti non si accordino in tal
senso, la controversia è sottoposta, a richiesta di una di esse, ad un arbitrato in conformità della procedura descritta nel
medesimo art. 19.
B –
Diritto dell’Unione
Il Consiglio ha adottato, da un lato, la decisione 15 dicembre 1993, 94/69/CEE, concernente la conclusione della convenzione
quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (GU 1994, L 33, pag. 11), e, dall’altro, la decisione 25 aprile 2002,
2002/358/CE, riguardante l’approvazione, a nome della Comunità europea, del protocollo di Kyoto allegato alla convenzione
quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici e l’adempimento congiunto dei relativi impegni (GU L 130, pag. 1). A
mente dell’art. 2, primo comma, di quest’ultima decisione, l’Unione e i suoi Stati membri adempiono congiuntamente gli impegni
da essi assunti in virtù del Protocollo di Kyoto.
Ritenendo che gli scambi di diritti di emissione di gas a effetto serra costituiranno, insieme ad altre misure, uno dei cardini
fondamentali della strategia comunitaria di lotta contro il cambiamento climatico, la Commissione ha presentato, l’8 marzo
2000, il Libro verde sullo scambio dei diritti di emissione di gas ad effetto serra all’interno dell’Unione europea [COM(2000)
87 def.].
1.     La direttiva 2003/87/CE
Sulla base dell’art. 175, n. 1, CE è stata adottata la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 13 ottobre 2003, 2003/87/CE,
che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la direttiva
96/61/CE del Consiglio (GU L 275, pag. 32).
A termini del suo quinto ‘considerando’, tale direttiva mira a contribuire ad un più efficace adempimento degli impegni a
ridurre le emissioni antropiche di gas a effetto serra assunti dall’Unione e dai suoi Stati membri nell’ambito del Protocollo
di Kyoto, ai sensi della decisione 2002/358, mediante un efficiente mercato europeo delle quote di emissione di gas a effetto
serra (in prosieguo: le «quote»), con la minor riduzione possibile dello sviluppo economico e dell’occupazione.
Secondo il ventitreesimo ‘considerando’ della citata direttiva, lo scambio di quote dovrebbe «far parte di un pacchetto organico
e coerente di politiche e di misure realizzate a livello di Stati membri e della Comunità». Come precisato nella prima frase
del venticinquesimo ‘considerando’ della medesima direttiva, «[l]e politiche e le misure dovrebbero essere attuate a livello
di Comunità e di Stati membri in tutti i settori dell’economia dell’Unione europea e non soltanto nei settori dell’industria
e dell’energia, così da generare sostanziali riduzioni delle emissioni».
L’art. 1 della direttiva 2003/87 definisce l’oggetto di quest’ultima nei seguenti termini:
«La presente direttiva istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni di gas a effetto serra nella Comunità (....),
al fine di promuovere la riduzione di dette emissioni secondo criteri di validità in termini di costi e di efficienza economica».
Ai sensi dell’art. 2, n. 1, della direttiva 2003/87, tale direttiva si applica alle emissioni provenienti dalle attività indicate
nel suo allegato I e ai sei gas a effetto serra elencati nel suo allegato II, tra i quali è compreso il CO
.
2.     La direttiva 2008/101
La direttiva 2003/87 prevede, all’art. 30, n. 2, che, sulla base dell’esperienza acquisita nella sua applicazione, la Commissione
doveva redigere, per il 30 giugno 2006, un rapporto, eventualmente accompagnato da proposte, sull’applicazione della direttiva
medesima, nel quale essa avrebbe verificato, in particolare, «il modo e l’opportunità di modificare l’allegato I allo scopo
di includervi altri importanti settori, fra cui quello chimico, dell’alluminio e dei trasporti, e altre attività ed emissioni
di altri gas a effetto serra elencate nell’allegato II onde migliorare ulteriormente l’efficienza economica del sistema».
A questo proposito, il legislatore dell’Unione ha adottato la direttiva 2008/101, che modifica la direttiva 2003/87 includendo
il trasporto aereo nel sistema di scambio di quote.
I considerando 8‑11, 14, 17 e 21 della direttiva 2008/101 hanno il seguente tenore:
«(8)      Il protocollo di Kyoto [annesso alla Convenzione quadro] (...) impone ai paesi sviluppati di limitare o ridurre le emissioni
dei gas ad effetto serra non inclusi nel protocollo di Montreal [relativo alle sostanze che riducono lo strato di ozono] generati
dal trasporto aereo, operando con l’[ICAO].
(9)      Anche se la Comunità non è parte contraente della [Convenzione di Chicago] (...), tutti gli Stati membri lo sono e sono membri
dell’ICAO. Gli Stati membri continuano a sostenere, con altri Stati all’interno dell’ICAO, le iniziative volte a mettere a
punto misure, strumenti di mercato compresi, per affrontare l’impatto del trasporto aereo sui cambiamenti climatici. Alla
sesta riunione del comitato ICAO sulla protezione dell’ambiente nel settore aereo, tenutasi nel 2004, si è giunti alla conclusione
che un sistema di scambio delle emissioni concepito appositamente per il settore aereo e fondato su un nuovo strumento giuridico
predisposto sotto la responsabilità dell’ICAO non fosse sufficientemente interessante e che fosse dunque preferibile non proseguire
in tale direzione. Per questo motivo la risoluzione A35‑5 della 35ª assemblea dell’ICAO, svoltasi nel settembre del 2004,
non ha proposto un nuovo strumento giuridico, bensì ha sostenuto uno scambio aperto delle quote di emissione e la possibilità
che gli Stati tengano conto delle emissioni prodotte dai trasporti aerei internazionali nel contesto dei rispettivi sistemi
di scambio delle emissioni. Nell’appendice L della risoluzione A36‑22 della 36ª assemblea dell’ICAO, svoltasi nel settembre
del 2007, si esortano gli Stati contraenti a non applicare sistemi per lo scambio di emissioni nei confronti degli operatori
aerei di altri Stati contraenti, salvo accordo reciproco di questi Stati. Ricordando che la convenzione di Chicago riconosce
espressamente il diritto di ciascuna parte contraente di applicare senza discriminazioni le proprie leggi e i propri regolamenti
agli aeromobili di tutti gli Stati, gli Stati membri della Comunità europea e altri 15 Stati europei hanno espresso una riserva
sulla risoluzione e si sono riservati il diritto, ai sensi della convenzione di Chicago, di [adottare] e applicare, senza
discriminazioni, misure di mercato a tutti gli operatori aerei di tutti gli Stati che forniscono servizi verso, a partire
da o nel loro territorio.
(10)      Il sesto programma comunitario di azione in materia di ambiente, istituito dalla decisione n. 1600/2002/CE del Parlamento
europeo e del Consiglio (...), stabiliva che la Comunità individuasse e intraprendesse azioni specifiche per ridurre le emissioni
di gas a effetto serra nel settore dell’aviazione se, entro il 2002, non fossero state approvate azioni analoghe in seno all’ICAO.
Nelle conclusioni dell’ottobre 2002, del dicembre 2003 e dell’ottobre 2004, il Consiglio ha ripetutamente invitato la Commissione
a proporre azioni per ridurre l’impatto del trasporto aereo internazionale sui cambiamenti climatici.
(11)      È opportuno che a livello di Comunità e di Stati membri siano attuate politiche e misure in tutti i settori dell’economia
comunitaria, così da generare le significative riduzioni necessarie. Se l’impatto del settore aereo in termini di cambiamenti
climatici continua ad aumentare al ritmo attuale, le riduzioni ottenute in altri settori per combattere i cambiamenti climatici
saranno seriamente compromesse.
(…)
(14)      L’obiettivo delle modifiche apportate alla direttiva 2003/87/CE dalla presente direttiva è quello di ridurre l’impatto esercitato
dal trasporto aereo sui cambiamenti climatici inserendo le emissioni prodotte dalle attività di questo modo di trasporto nel
sistema comunitario di scambio delle quote.
(…)
(17)      La Comunità e i suoi Stati membri dovrebbero proseguire i loro sforzi al fine di pervenire ad un accordo sulle misure globali
per ridurre le emissioni di gas ad effetto serra provenienti dal settore dell’aviazione. Il sistema comunitario potrebbe servire
come modello da applicare su scala mondiale per lo scambio di quote di emissioni. La Comunità e i suoi Stati membri dovrebbero
restare in contatto con le parti terze nel corso dell’applicazione della presente direttiva e stimolare i paesi terzi ad adottare
misure equivalenti. Se un paese terzo adotta misure con effetti ambientali almeno equivalenti a quelli della presente direttiva
in termini di riduzione dell’impatto climatico dei voli verso la Comunità, la Commissione dovrebbe valutare le opzioni disponibili
per provvedere ad un’interazione ottimale tra il sistema comunitario e le misure del paese in questione, dopo averlo consultato.
I sistemi di scambio di quote di emissioni sviluppati in paesi terzi [stanno iniziando a fornire] un’interazione ottimale
con il sistema comunitario per quanto riguarda la loro copertura dell’aviazione. Gli accordi bilaterali per collegare il sistema
comunitario ad altri sistemi di scambio di quote di emissioni onde costituire un sistema comune o tenere in conto le misure
equivalenti per evitare una doppia regolamentazione possono rappresentare un passo verso accordi globali. In caso di conclusione
di siffatti accordi bilaterali, la Commissione può rettificare i tipi di attività aviatorie comprese nel sistema comunitario,
con inclusione degli adeguamenti risultanti della quantità complessiva di quote da assegnare agli operatori aerei.
(…)
(21)      La piena armonizzazione della percentuale di quote assegnate a titolo gratuito a tutti gli operatori aerei partecipanti al
sistema comunitario è opportuna al fine di assicurare parità di condizioni agli operatori aerei, dato che ciascun operatore
aereo sarà disciplinato da un unico Stato membro per tutte le attività di trasporto verso l’Unione europea, in provenienza
da essa e al suo interno, e dalle disposizioni di non discriminazione contenute negli accordi bilaterali per i servizi aerei
conclusi con paesi terzi».
A norma dell’art. 1, punto 4, della direttiva 2008/101, la direttiva 2003/87 contiene ora un capo II recante le disposizioni
che seguono:
«Capo II
Trasporti aerei
Articolo 3 bis
Ambito di applicazione
Le disposizioni del presente capo si applicano all’assegnazione e al rilascio di quote per le attività di trasporto aereo
elencate nell’allegato I.
(…)
Articolo 3 quater
Quantità totale di quote assegnate al trasporto aereo
1.      La quantità totale di quote da assegnare agli operatori aerei per il periodo compreso tra il 1° gennaio 2012 e il 31 dicembre
2012 è equivalente al 97% delle emissioni storiche del trasporto aereo.
2.      Per il periodo indicato all’articolo 11, paragrafo 2, che ha inizio il 1° gennaio 2013 e, in mancanza di modifiche in seguito
al riesame di cui all’articolo 30, paragrafo 4, per ogni periodo successivo, la quantità totale di quote da assegnare agli
operatori aerei corrisponde al 95% delle emissioni storiche del trasporto aereo moltiplicato per il numero di anni che costituiscono
il periodo.
(...)
Articolo 3 quinquies
Metodo di assegnazione delle quote al trasporto aereo mediante vendita all’asta
1.      Nel periodo indicato all’articolo 3 quater, paragrafo 1, è messo all’asta il 15% delle quote.
2.      A decorrere dal 1° gennaio 2013 è messo all’asta il 15% delle quote. Tale percentuale può essere aumentata nel quadro del
riesame generale della presente direttiva.
3.      È adottato un regolamento contenente le modalità precise per la vendita all’asta, da parte degli Stati membri, delle quote
che non devono essere rilasciate a titolo gratuito ai sensi dei paragrafi 1 e 2 del presente articolo o dell’articolo 3 septies,
paragrafo 8. Il numero di quote che ogni Stato membro mette all’asta per ciascun periodo è proporzionale alla percentuale
ad esso imputabile delle emissioni complessive attribuite al trasporto aereo di tutti gli Stati membri per l’anno di riferimento
(...).
(...)
4.      Spetta agli Stati membri stabilire l’uso che deve essere fatto dei proventi derivanti dalla vendita all’asta di quote. Tali
proventi dovrebbero essere utilizzati per lottare contro i cambiamenti climatici nell’Unione europea e nei paesi terzi, anche
per ridurre le emissioni di gas a effetto serra, per favorire l’adattamento agli effetti dei cambiamenti climatici nell’Unione
europea e nei paesi terzi, segnatamente nei paesi in via di sviluppo, per finanziare la ricerca e lo sviluppo ai fini dell’attenuazione
e dell’adattamento, anche, in particolare, nel settore dell’aeronautica e del trasporto aereo, per ridurre le emissioni attraverso
modi di trasporto scarsamente inquinanti e per coprire i costi di gestione del sistema comunitario. Si dovrebbe ricorrere
alla prassi della messa all’asta anche per finanziare il Fondo globale per l’efficienza energetica e le energie rinnovabili
nonché misure finalizzate a combattere la deforestazione.
(...)
Articolo 3 sexies
Assegnazione e rilascio di quote agli operatori aerei
1.      Per ciascun periodo indicato all’articolo 3 quater, ogni operatore aereo può presentare domanda per l’attribuzione delle quote
destinate ad essere assegnate a titolo gratuito. La domanda può essere inoltrata all’autorità competente dello Stato membro
di riferimento presentando i dati verificati relativi alle tonnellate‑chilometro per le attività di trasporto aereo elencate
nell’allegato I svolte dall’operatore aereo stesso nell’anno di controllo. (...)
(...)».
L’art. 1, punto 10, lett. b), della direttiva 2008/101 prevede l’inserimento, nell’art. 12 della direttiva 2003/87, di un
paragrafo 2 bis così formulato:
«Gli Stati membri di riferimento si accertano [che], entro il 30 aprile di ogni anno, (...) ciascun operatore aereo restituisca
un numero di quote corrispondente alle emissioni complessive prodotte nell’anno civile precedente dalle attività di trasporto
aereo elencate nell’allegato I per le quali l’operatore in questione è l’operatore aereo, come verificate a norma dell’articolo
15. Gli Stati membri garantiscono che le quote restituite conformemente al presente paragrafo siano successivamente cancellate».
Ai sensi dell’art. 1, punto 14, lett. b), della direttiva 2008/101, i paragrafi 2 e 3 dell’art. 16 della direttiva 2003/87
sono sostituiti dai seguenti:
«2.      Gli Stati membri assicurano la pubblicazione dei nomi dei gestori e degli operatori aerei che hanno violato i requisiti per
la restituzione di quote di emissioni sufficienti a norma della presente direttiva.
3.      Gli Stati membri provvedono affinché il gestore o l’operatore aereo che, entro il 30 aprile di ogni anno, non restituisce
un numero di quote di emissioni sufficiente a coprire le emissioni rilasciate durante l’anno precedente sia obbligato a pagare
un’ammenda per le emissioni in eccesso. Per ciascuna tonnellata di biossido di carbonio equivalente emessa per la quale il
gestore non ha restituito le quote di emissione, l’ammenda per le emissioni in eccesso corrisponde a 100 EUR. Il pagamento
dell’ammenda per le emissioni in eccesso non dispensa il gestore [o l’operatore aereo] dall’obbligo di restituire un numero
di quote di emissioni corrispondente a tali emissioni in eccesso all’atto della restituzione delle quote relative alle emissioni
dell’anno civile seguente».
Inoltre, l’art. 1, punto 14, lett. c), della direttiva 2008/101 prevede in particolare che all’art. 16 della direttiva 2003/87
sia aggiunto un paragrafo 5 dal seguente tenore:
«Se un operatore aereo non rispetta le prescrizioni della presente direttiva nemmeno in seguito all’imposizione di misure
coercitive, il suo Stato membro di riferimento può chiedere alla Commissione di decidere di imporgli un divieto [di esercizio
dell’attività]».
L’art. 1, punto 18, della direttiva 2008/101 inserisce nella direttiva 2003/87 un articolo 25 bis, intitolato «Provvedimenti
adottati da paesi terzi per ridurre l’impatto del trasporto aereo sui cambiamenti climatici», il cui tenore è il seguente:
«1.      Qualora un paese terzo adotti provvedimenti finalizzati a ridurre l’impatto, in termini di cambiamenti climatici, dei voli
in partenza dal proprio territorio e diretti verso la Comunità, la Commissione, dopo essersi consultata con tale paese terzo
e con gli Stati membri nell’ambito del comitato di cui all’articolo 23, paragrafo 1, valuta le opzioni disponibili al fine
di garantire un’interazione ottimale tra il sistema comunitario e i provvedimenti adottati da tale paese.
Se necessario, la Commissione può adottare modifiche per garantire che i voli in arrivo dal paese terzo in questione siano
esclusi dalle attività di trasporto aereo elencate nell’allegato I o per garantire eventuali altre modifiche delle attività
di trasporto aereo elencate nell’allegato I richieste da un accordo a norma del quarto comma. Tali misure, intese a modificare
elementi non essenziali della presente direttiva, sono adottate secondo la procedura di regolamentazione con controllo di
cui all’articolo 23, paragrafo 3.
La Commissione può proporre al Parlamento europeo e al Consiglio eventuali altre modifiche della presente direttiva.
La Commissione può inoltre, ove opportuno, formulare raccomandazioni al Consiglio a norma dell’articolo 300, paragrafo 1,
del trattato ai fini dell’avvio di negoziati per concludere un accordo con il paese terzo in questione.
2.      La Comunità e i suoi Stati membri proseguono la ricerca di un accordo su misure globali per la riduzione delle emissioni di
gas a effetto serra provenienti dal trasporto aereo. Alla luce di qualsiasi accordo in tal senso, la Commissione valuta se
sia necessario modificare la presente direttiva per quanto attiene agli operatori aerei».
Ai sensi dell’allegato della direttiva 2008/101, l’allegato I della direttiva 2003/87 è ora intitolato «Categorie di attività
cui si applica la presente direttiva», e la tabella contenuta in tale allegato I è preceduta da un’introduzione, nella quale,
al punto 2, viene aggiunto il seguente comma:
«A partire dal 1° gennaio 2012 sono inclusi tutti i voli che arrivano a o partono da un aerodromo situato nel territorio di
uno Stato membro cui si applica il trattato».
L’allegato della direttiva 2008/101 prevede anche una modifica dell’allegato IV della direttiva 2003/87, consistente nell’aggiunta
in tale allegato di una parte B, intitolata «Controllo e comunicazione delle emissioni prodotte dalle attività di trasporto
aereo», che dispone:
«Controllo delle emissioni di biossido di carbonio
Le emissioni sono monitorate tramite calcolo, applicando la seguente formula:
consumo di combustibile x fattore di emissione
Il consumo di combustibile comprende il combustibile utilizzato dall’alimentatore ausiliario. Ove possibile si utilizza il
valore corrispondente al combustibile effettivamente consumato durante ogni volo, calcolato come segue:
quantitativo di combustibile contenuto nei serbatoi dell’aeromobile al termine del rifornimento per il volo – quantitativo
di combustibile contenuto nei serbatoi dell’aeromobile al termine del rifornimento per il volo successivo + rifornimento di
combustibile per [tale] volo successivo.
(...)
Per ciascun volo e ciascun combustibile si procede ad un calcolo separato.
Comunicazione delle emissioni
Ciascun operatore aereo deve presentare le seguenti informazioni nella comunicazione prevista dall’articolo 14, paragrafo
3:
A.      Informazioni che identificano l’operatore aereo, compresi:
–        nome dell’operatore aereo,
–        Stato membro di riferimento,
(...)
B.      Informazioni su ciascun tipo di combustibile per il quale si calcolano le emissioni:
–        consumo di combustibile,
–        fattore di emissione,
–        emissioni complessive aggregate prodotte da tutti i voli effettuati nel periodo cui si riferisce la comunicazione e che rientrano
fra le attività di trasporto aereo dell’allegato I per le quali l’operatore in questione è considerato l’operatore aereo,
–        emissioni aggregate prodotte da:
–        tutti i voli effettuati nel periodo cui si riferisce la comunicazione e che rientrano fra le attività di trasporto aereo dell’allegato
I per le quali l’operatore in questione è considerato l’operatore aereo e che sono decollati da un aerodromo situato nel territorio
di uno Stato membro e sono atterrati in un aerodromo situato nel territorio dello stesso Stato membro,
–        tutti gli altri voli effettuati nel periodo cui si riferisce la comunicazione e che rientrano fra le attività di trasporto
aereo dell’allegato I per le quali l’operatore in questione è considerato l’operatore aereo,
–        emissioni aggregate prodotte da tutti i voli effettuati nel periodo cui si riferisce la comunicazione e rientranti nelle attività
di trasporto aereo dell’allegato I per le quali l’operatore in questione è considerato l’operatore aereo e che:
–        sono partiti da ogni Stato membro, e
–        sono arrivati in ogni Stato membro in provenienza da un paese terzo,
–        incertezza.
Controllo dei dati relativi alle tonnellate‑chilometro ai fini degli articoli 3 sexies e 3 septies
Ai fini della domanda di assegnazione di quote a norma dell’articolo 3 sexies, paragrafo 1, o dell’articolo 3 septies, paragrafo
2, l’entità dell’attività di trasporto aereo è calcolata in tonnellate‑chilometro, secondo la seguente formula:
tonnellate‑chilometro = distanza x carico pagante
dove:
“distanza” è la distanza ortodromica tra l’aerodromo di partenza e l’aerodromo di arrivo maggiorata di un fattore fisso aggiuntivo
di 95 km;
“carico pagante” è la massa totale di merci, posta e passeggeri trasportata.
(...)».
C –
Diritto nazionale
Nel Regno Unito, la direttiva 2008/101 è stata trasposta mediante l’adozione del regolamento del 2009 relativo al sistema
di scambio dei diritti di emissione di gas a effetto serra prodotti dal trasporto aereo (Aviation Greenhouse Gas Emissions
Trading Scheme Regulations 2009, SI 2009, n. 2301), nonché mediante altri atti la cui adozione era prevista nel corso dell’anno
2010.
II –
Fatti della causa principale e questioni pregiudiziali
Secondo le indicazioni del giudice del rinvio, la Air Transport Association of America, ente associativo a scopo non lucrativo,
è la principale associazione commerciale e di servizi del trasporto aereo di linea negli Stati Uniti. Le compagnie aeree American
Airlines Inc., Continental Airlines Inc. e United Airlines Inc. gestiscono collegamenti aerei negli Stati Uniti, in Europa
e nel resto del mondo. Per esse, lo Stato membro di riferimento ai sensi della direttiva 2003/87, come modificata dalla direttiva
2008/101, è il Regno Unito.
Il 16 dicembre 2009 la ATA e a. hanno proposto dinanzi al giudice del rinvio un ricorso inteso all’annullamento delle misure
di trasposizione della direttiva 2008/101 nel Regno Unito, le quali rientrano nella competenza del Secretary of State for
Energy and Climate Change. A sostegno del loro ricorso, le ricorrenti hanno dedotto l’illegittimità di tale direttiva alla
luce del diritto internazionale pattizio e consuetudinario.
Il 28 maggio 2010 il giudice del rinvio ha ammesso ad intervenire in giudizio, da un lato, la International Air Transport
Association (IATA) ed il National Airlines Council of Canada, a sostegno del ricorso della ATA e a., e, dall’altro, cinque
organizzazioni per la difesa dell’ambiente, vale a dire la Aviation Environment Federation, il WWF‑UK, la European Federation
for Transport and Environment, l’Environmental Defense Fund ed Earthjustice, a sostegno del Secretary of State for Energy
and Climate Change.
Alla luce di tali circostanze, la High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court),
ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)      Se, nel caso di specie, alcune delle seguenti norme di diritto internazionale, o la totalità di esse, possano essere invocate
per contestare la validità della direttiva 2003/87/CE, così come modificata dalla direttiva 2008/101/CE al fine di includere
le attività di trasporto aereo nel sistema UE di scambio di quote di emissioni (...):
a)      il principio di diritto internazionale consuetudinario secondo cui ciascuno Stato ha sovranità piena ed esclusiva sul proprio
spazio aereo;
b)      il principio di diritto internazionale consuetudinario secondo cui nessuno Stato può validamente pretendere di assoggettare
alla propria sovranità una parte qualsivoglia dell’alto mare;
c)      il principio di diritto internazionale consuetudinario della libertà di sorvolo dell’alto mare;
d)      il principio di diritto internazione consuetudinario (la cui esistenza viene contestata dal resistente) secondo cui gli aeromobili
che sorvolano l’alto mare sono assoggettati alla giurisdizione esclusiva dello Stato in cui sono immatricolati, salvo diversa
previsione espressa contenuta in un trattato internazionale;
e)      la Convenzione di Chicago (in particolare gli artt. 1, 11, 12, 15 e 24);
f)      l’Accordo “open skies” [in particolare gli artt. 7, 11, n. 2, lett. c), e 15, n. 3];
g)      il Protocollo di Kyoto (in particolare, l’art. 2, n. 2).
In caso di soluzione affermativa della questione sub 1):
2)      Se la direttiva [2008/101], qualora e nella misura in cui applichi il sistema UE di scambio di quote di emissioni a quelle
parti di volo (sia in generale, sia limitatamente ad aeromobili immatricolati in Stati terzi) che si svolgono al di fuori
dello spazio aereo degli Stati membri dell’UE, sia invalida per violazione di uno, o più d’uno, dei principi di diritto internazionale
consuetudinario sopra menzionati [nella questione 1)].
3)      Se la direttiva [2008/101], qualora e nella misura in cui applichi il sistema UE di scambio di quote di emissioni a quelle
parti di volo (sia in generale, sia limitatamente ad aeromobili immatricolati in Stati terzi) che si svolgono al di fuori
dello spazio aereo degli Stati membri dell’UE, sia invalida:
a)      per violazione degli artt. 1, 11 e/o 12 della Convenzione di Chicago;
b)      per violazione dell’art. 7 dell’Accordo “open skies”.
4)      Se la direttiva [2008/101], nella misura in cui applica il sistema UE di scambio di quote di emissioni alle attività di trasporto
aereo, sia invalida:
a)      per violazione dell’art. 2, n. 2, del Protocollo di Kyoto e dell’art. 15, n. 3, dell’Accordo “open skies”;
b)      per violazione dell’art. 15 della Convenzione di Chicago, letto da solo o in combinato disposto con gli artt. 3, n. 4, e 15,
n. 3, dell’Accordo “open skies”;
c)      per violazione dell’art. 24 della Convenzione di Chicago, letto da solo o in combinato disposto con l’art. 11, n. 2, lett. c),
dell’Accordo “open skies”».
III –
Sulle questioni pregiudiziali
A –
Sulla prima questione
Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se i principi e le disposizioni di diritto internazionale
da esso richiamati possano essere invocati nell’ambito del presente rinvio pregiudiziale al fine di valutare la validità della
direttiva 2008/101, nella parte in cui quest’ultima include i trasporti aerei nel sistema di scambio di quote istituito dalla
direttiva 2003/87.
Occorre anzitutto ricordare che, secondo una consolidata giurisprudenza, i giudici nazionali non hanno il potere di dichiarare
invalidi gli atti delle istituzioni dell’Unione. Infatti, le competenze attribuite alla Corte dall’art. 267 TFUE hanno essenzialmente
lo scopo di garantire l’uniforme applicazione del diritto dell’Unione da parte dei giudici nazionali. Questa esigenza di uniformità
è particolarmente imperiosa quando viene in discussione la validità di un atto di diritto dell’Unione. Eventuali divergenze
fra i giudici degli Stati membri circa la validità degli atti di diritto dell’Unione potrebbero compromettere l’unità stessa
dell’ordinamento giuridico di quest’ultima e ledere il principio fondamentale della certezza del diritto (sentenza 10 gennaio
2006, causa C‑344/04, IATA e ELFAA, Racc. pag. I‑403, punto 27 e la giurisprudenza ivi citata).
La Corte è quindi competente in via esclusiva a dichiarare l’invalidità di un atto dell’Unione, quale la direttiva 2008/101
(v. sentenze 22 ottobre 1987, causa 314/85, Foto‑Frost, Racc. pag. 4199, punto 17; 21 febbraio 1991, cause riunite C‑143/88
e C‑92/89, Zuckerfabrik Süderdithmarschen e Zuckerfabrik Soest, Racc. pag. I‑415, punto 17; 21 marzo 2000, causa C‑6/99, Greenpeace
France e a., Racc. pag. I‑1651, punto 54; IATA e ELFAA, cit., punto 27, nonché 22 giugno 2010, cause riunite C‑188/10 e C‑189/10,
Melki e Abdeli, Racc. pag. I‑5667, punto 54).
1.     Sulle convenzioni internazionali invocate
In limine va ricordato che, in conformità ai principi del diritto internazionale, le istituzioni dell’Unione, che sono competenti
a negoziare e concludere un accordo internazionale, sono libere di convenire con gli Stati terzi interessati determinati effetti
che le disposizioni di tale accordo devono produrre nell’ordinamento interno delle parti contraenti. Soltanto qualora tale
questione non sia stata disciplinata dall’accordo, spetta ai giudici competenti, e in particolare alla Corte, risolverla al
pari di qualunque altra questione d’interpretazione relativa all’applicazione dell’accordo nell’Unione (v. sentenze 26 ottobre
1982, causa 104/81, Kupferberg, Racc. pag. 3641, punto 17, e 23 novembre 1999, causa C‑149/96, Portogallo/Consiglio, Racc. pag. I‑8395,
punto 34).
Occorre altresì ricordare che, a norma dell’art. 216, n. 2, TFUE, allorché l’Unione conclude accordi internazionali, questi
ultimi vincolano le sue istituzioni e, di conseguenza, prevalgono sugli atti dell’Unione stessa (v., in tal senso, sentenze
10 settembre 1996, causa C‑61/94, Commissione/Germania, Racc. pag. I‑3989, punto 52; 12 gennaio 2006, causa C‑311/04, Algemene
Scheeps Agentuur Dordrecht, Racc. pag. I‑609, punto 25; 3 giugno 2008, causa C‑308/06, Intertanko e a., Racc. pag. I‑4057,
punto 42, nonché 3 settembre 2008, cause riunite C‑402/05 P e C‑415/05‑P, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Consiglio
e Commissione, Racc. pag. I‑6351, punto 307).
Ne consegue che la validità di un atto dell’Unione può essere inficiata dalla sua incompatibilità con tali norme di diritto
internazionale. Qualora tale invalidità sia fatta valere dinanzi ad un giudice nazionale, la Corte verifica – come richiestole
nella fattispecie dal giudice del rinvio con la sua prima questione – se sussistano determinate condizioni nella causa sottoposta
alla sua cognizione, al fine di stabilire se, a norma dell’art. 267 TFUE, sia possibile esaminare la validità dell’atto di
diritto dell’Unione controverso alla luce delle norme di diritto internazionale invocate (v., in tal senso, sentenza Intertanko
e a., cit., punto 43).
Infatti, l’Unione deve anzitutto essere vincolata a tali norme (v. sentenze 12 dicembre 1972, cause riunite da 21/72 a 24/72,
International Fruit Company e a., Racc. pag. 1219, punto 7, nonché Intertanko e a., cit., punto 44).
Inoltre, la Corte può procedere all’esame della validità di un atto di diritto dell’Unione alla luce di un trattato internazionale
soltanto qualora a ciò non ostino né la natura né l’economia generale di quest’ultimo (v. sentenza 9 settembre 2008, cause
riunite C‑120/06 P e C‑121/06 P, FIAMM e a./Consiglio e Commissione, Racc. pag. I‑6513, punto 110).
Infine, qualora la natura e l’economia generale del trattato in questione consentano un controllo della validità dell’atto
di diritto dell’Unione alla luce delle disposizioni di tale trattato, è altresì necessario che le disposizioni di quest’ultimo
invocate ai fini dell’esame della validità dell’atto suddetto appaiano, dal punto di vista del loro contenuto, incondizionate
e sufficientemente precise (v. citate sentenze IATA e ELFAA, punto 39, e Intertanko e a., punto 45).
Tale condizione risulta soddisfatta allorché la norma invocata stabilisce un obbligo chiaro e preciso che non è subordinato,
quanto alla sua esecuzione o ai suoi effetti, all’intervento di alcun atto ulteriore (v. sentenze 30 settembre 1987, causa
12/86, Demirel, Racc. pag. 3719, punto 14; 15 luglio 2004, causa C‑213/03, Pêcheurs de l’étang de Berre, Racc. pag. I‑7357,
punto 39, e 8 marzo 2011, causa C‑240/09, Lesoochranárske zoskupenie, Racc. pag. I‑1255, punto 44 e la giurisprudenza ivi
citata).
Occorre dunque verificare se, nel caso delle norme delle convenzioni menzionate dal giudice del rinvio, risultino effettivamente
soddisfatte le condizioni ricordate ai punti 52‑54 della presente sentenza.
a)     Sulla Convenzione di Chicago
Come risulta dal terzo comma del suo preambolo, la Convenzione di Chicago fissa «alcuni principi ed accordi affinché l’aviazione
civile internazionale possa svilupparsi in maniera sicura e ordinata e i servizi internazionali di trasporto aereo possano
essere istituiti sulla base di pari opportunità e gestiti in modo sano ed economico».
Tale convenzione ha un ambito di applicazione esteso, in quanto disciplina, in particolare, i diritti degli aeromobili che
non effettuano un servizio di linea, anche relativamente al sorvolo del territorio degli Stati parti contraenti, i principi
applicabili al cabotaggio aereo, le condizioni alle quali un aereo in grado di volare senza pilota può sorvolare senza pilota
il territorio di uno Stato contraente, la definizione da parte degli Stati contraenti delle zone di divieto di sorvolo per
esigenze militari o di pubblica sicurezza, l’atterraggio degli aeromobili in un aeroporto doganale, l’applicazione dei regolamenti
sulla navigazione aerea, le norme aeronautiche, l’applicazione di diritti aeroportuali e di analoghe imposizioni, la nazionalità
degli aeromobili e le misure destinate a facilitare la navigazione aerea, quali la semplificazione delle formalità, la determinazione
delle formalità doganali e di immigrazione, nonché i servizi di navigazione aerea e i sistemi normalizzati.
La Convenzione di Chicago stabilisce altresì le condizioni da soddisfare per quanto riguarda gli aeromobili, segnatamente
quelle relative ai documenti da tenere a bordo, alle attrezzature radio degli aeromobili, ai certificati di navigabilità,
al riconoscimento dei certificati e delle licenze od anche alle restrizioni relative al carico. Detta convenzione prevede
inoltre l’adozione, da parte dell’ICAO, di norme e di pratiche internazionali raccomandate.
Come rilevato al punto 3 della presente sentenza, è pacifico che l’Unione non è parte contraente di tale convenzione, ma che
lo sono invece tutti i suoi Stati membri.
A questo proposito, sebbene l’art. 351, primo comma, TFUE implichi l’obbligo per le istituzioni dell’Unione di non ostacolare
l’adempimento degli impegni degli Stati membri derivanti da una convenzione anteriore al 1° gennaio 1958, quale la Convenzione
di Chicago, è però giocoforza ricordare che tale obbligo incombente alle istituzioni mira a consentire agli Stati membri interessati
di rispettare gli impegni che gravano su di essi in forza di una convenzione antecedente, senza per questo vincolare l’Unione
nei confronti degli Stati terzi parti contraenti di quest’ultima (v., in tal senso, sentenza 14 ottobre 1980, causa 812/79,
Burgoa, Racc. pag. 2787, punti 8 e 9).
Dunque, nella causa principale, le disposizioni della suddetta convenzione internazionale possono produrre effetti vincolanti
per l’Unione soltanto se e nella misura in cui quest’ultima, in virtù dei Trattati UE e FUE, abbia assunto le competenze precedentemente
esercitate dai suoi Stati membri nel settore di applicazione della convenzione medesima, quale descritto ai punti 57‑59 della
presente sentenza (v., in tal senso, sentenze International Fruit Company e a., cit., punto 18; 14 luglio 1994, causa C‑379/92,
Peralta, Racc. pag. I‑3453, punto 16, e 22 ottobre 2009, causa C‑301/08, Bogiatzi, Racc. pag. I‑10185, punto 25).
Infatti, perché l’Unione sia vincolata, è necessario che essa abbia assunto ed abbia così visto trasferite a proprio favore
tutte le competenze in precedenza esercitate dagli Stati membri e ricadenti nell’ambito della convenzione in parola (v., in
tal senso, citate sentenze Intertanko e a., punto 49, e Bogiatzi, punto 33). Pertanto, il fatto che uno o più atti di diritto
dell’Unione possano avere lo scopo o l’effetto di incorporare nell’ordinamento di quest’ultima talune norme contenute in un
accordo internazionale non approvato dall’Unione stessa non è sufficiente perché la Corte sia tenuta a verificare la legittimità
dell’atto o degli atti suddetti di diritto dell’Unione alla luce di tale accordo (v., in tal senso, sentenza Intertanko e a.,
cit., punto 50).
Come rilevato in sostanza dal governo svedese nelle sue osservazioni scritte, tanto l’art. 80, n. 2, CE quanto l’art. 100,
n. 2, TFUE prevedono che l’Unione abbia la possibilità di adottare opportune disposizioni in materia di navigazione aerea.
A questo proposito, alcuni aspetti ricadenti nell’ambito della Convenzione di Chicago hanno costituito l’oggetto di una normativa
adottata a livello dell’Unione, sulla base, in particolare, dell’art. 80, n. 2, CE. Per quanto riguarda la navigazione aerea,
ciò è avvenuto ad esempio – come la Corte ha già avuto modo di rilevare al punto 23 della sentenza 25 gennaio 2011, causa
C‑382/08, Neukirchinger (Racc. pag. I‑139) – con il regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 15 luglio 2002,
n. 1592, recante regole comuni nel settore dell’aviazione civile e che istituisce un’Agenzia europea per la sicurezza aerea
(GU L 240, pag. 1), nonché con il regolamento (CEE) del Consiglio 16 dicembre 1991, n. 3922, concernente l’armonizzazione
di regole tecniche e di procedure amministrative nel settore dell’aviazione civile (GU L 373, pag. 4), come modificato dal
regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 20 dicembre 2006, n. 1900 (GU L 377, pag. 176).
Il legislatore dell’Unione ha del pari adottato la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 12 dicembre 2006, 2006/93/CE,
sulla disciplina dell’utilizzazione degli aerei di cui all’allegato 16 della Convenzione sull’aviazione civile internazionale,
volume 1, parte II, capitolo 3, seconda edizione (1988) (GU L 374, pag. 1).
Per quanto riguarda la problematica della tassazione del carburante imbarcato, il Consiglio ha altresì adottato la direttiva
27 ottobre 2003, 2003/96/CE, che ristruttura il quadro comunitario per la tassazione dei prodotti energetici e dell’elettricità
(GU L 283, pag. 51), la quale prevede, all’art. 14, n. 1, lett. b), un’esenzione fiscale per i prodotti energetici forniti
per essere utilizzati come carburante o combustibile per la navigazione aerea, ad esclusione dell’aviazione privata da diporto,
e ciò, come risulta dal ventitreesimo ‘considerando’ di detta direttiva, affinché l’Unione rispetti segnatamente alcuni obblighi
internazionali, inclusi quelli relativi alle esenzioni fiscali sui prodotti energetici destinati all’aviazione civile, delle
quali beneficiano le compagnie aeree sulla base della Convenzione di Chicago e di accordi bilaterali internazionali sui servizi
aerei conclusi dall’Unione e/o dagli Stati membri con alcuni Stati terzi (v. sentenza 1° dicembre 2011, causa C‑79/10, Systeme
Helmholz, non ancora pubblicata nella Raccolta, punti 24 e 25).
Occorre inoltre rilevare che, mediante l’adozione della decisione del Consiglio 31 marzo 2011, 2011/530/UE, relativa alla
firma, a nome dell’Unione, e all’applicazione provvisoria di un memorandum di cooperazione tra l’Unione europea e l’Organizzazione
internazionale dell’aviazione civile che stabilisce un quadro di cooperazione rafforzata (GU L 232, pag. 1), l’Unione ha inteso
sviluppare un quadro di cooperazione per quanto concerne i controlli e le ispezioni di sicurezza alla luce delle norme contenute
nell’allegato 17 della Convenzione di Chicago.
Tuttavia, sebbene l’Unione abbia indubbiamente acquisito anche talune competenze esclusive al fine di assumere con gli Stati
terzi impegni rientranti nell’ambito di applicazione della normativa dell’Unione in materia di trasporto aereo internazionale
e, dunque, nel settore di applicazione della Convenzione di Chicago (v., in tal senso, sentenza 5 novembre 2002, causa C‑476/98,
Commissione/Germania, Racc. pag. I‑9855, punto 124), ciò però non vuol dire che essa sia titolare di una competenza esclusiva
nell’intero settore dell’aviazione civile internazionale quale disciplinato dalla suddetta convenzione.
Infatti, come sottolineato dai governi francese e svedese, gli Stati membri hanno conservato delle competenze ricadenti nell’ambito
di applicazione della convenzione suddetta, come quelle relative all’attribuzione dei diritti di traffico, alla fissazione
di diritti aeroportuali o anche alla determinazione delle zone di divieto di sorvolo del loro territorio.
Di conseguenza, è giocoforza concludere che, poiché le competenze precedentemente esercitate dagli Stati membri nel settore
di applicazione della Convenzione di Chicago non sono state a tutt’oggi interamente assunte dall’Unione, quest’ultima non
è vincolata a tale convenzione.
Ne consegue che, nell’ambito del presente rinvio pregiudiziale, la Corte non può esaminare la validità della direttiva 2008/101
alla luce della Convenzione di Chicago in quanto tale.
b)     Sul Protocollo di Kyoto
Risulta dalle decisioni 94/69 e 2002/358 che l’Unione ha approvato il Protocollo di Kyoto. Di conseguenza, le disposizioni
di tale accordo formano parte integrante, a partire dalla sua data di entrata in vigore, dell’ordinamento giuridico dell’Unione
(v. sentenza 30 aprile 1974, causa 181/73, Haegeman, Racc. pag. 449, punto 5).
Pertanto, al fine di stabilire se la Corte possa esaminare la validità della direttiva 2008/101 alla luce di detto protocollo,
occorre verificare se la natura e l’economia generale di quest’ultimo non ostino a tale esame e, inoltre, se le disposizioni
del protocollo, ed in particolare l’art. 2, n. 2, del medesimo, appaiano, dal punto di vista del loro contenuto, incondizionate
e sufficientemente precise, in modo da far sorgere, in capo agli amministrati dell’Unione, il diritto di farle valere in giudizio
per contestare la legittimità di un atto di diritto dell’Unione quale la direttiva sopra citata.
A questo proposito, mediante l’adozione del Protocollo di Kyoto, le parti contraenti di quest’ultimo hanno inteso fissare
obiettivi di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra e si sono impegnate ad adottare le misure necessarie per il
raggiungimento di tali obiettivi. Nel caso di alcune parti contraenti di detto protocollo che si trovano in una fase di transizione
verso un’economia di mercato, il protocollo accorda loro un certo margine di manovra ai fini dell’adempimento dei loro impegni.
Inoltre, da un lato, il Protocollo di Kyoto consente ad alcune parti di assolvere collettivamente i propri impegni in termini
di riduzione di emissioni. D’altro lato, la conferenza delle Parti, istituita dalla Convenzione quadro, è incaricata di approvare
procedure e meccanismi appropriati ed efficaci per individuare e studiare i casi di mancato rispetto delle disposizioni del
suddetto protocollo.
È dunque giocoforza constatare che, anche se il Protocollo di Kyoto prevede degli impegni numericamente quantificati in termini
di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra con riguardo al periodo di adempimento corrispondente agli anni 2008‑2012,
le parti di tale protocollo possono adempiere i propri obblighi con le modalità e nei tempi da esse stabiliti.
In particolare, l’art. 2, n. 2, del Protocollo di Kyoto, menzionato dal giudice del rinvio, prevede che le parti contraenti
cercheranno di limitare o ridurre le emissioni di alcuni gas a effetto serra generati da combustibili utilizzati nel trasporto
aereo operando per il tramite dell’ICAO. Pertanto, sotto il profilo del suo contenuto, la disposizione sopra citata non può
comunque essere considerata come dotata di un carattere incondizionato e sufficientemente preciso tale da ingenerare per il
singolo il diritto di farla valere in giudizio per contestare la validità della direttiva 2008/101.
Di conseguenza, il Protocollo di Kyoto non può essere invocato nell’ambito del presente rinvio pregiudiziale al fine di valutare
la validità della direttiva 2008/101.
c)     Sull’Accordo «open skies»
L’Accordo «open skies» è stato approvato a nome dell’Unione mediante le decisioni 2007/339 e 2010/465. Di conseguenza, a partire
dalla sua entrata in vigore, le disposizioni di tale accordo formano parte integrante dell’ordinamento giuridico dell’Unione
(v. sentenza Haegeman, cit., punto 5).
Pertanto, si pone in primo luogo la questione se la natura e l’economia generale dell’Accordo «open skies» consentano un esame
della validità della direttiva 2008/101 alla luce dell’accordo stesso.
A questo proposito occorre rilevare che tale accordo, come risulta dal terzo e dal quarto comma del suo preambolo, mira a
consentire alle compagnie aeree delle parti contraenti di offrire ai passeggeri e agli speditori prezzi e servizi competitivi
sui mercati aperti. Tale accordo intende anche fare in modo che tutti i settori dell’industria del trasporto aereo, compresi
i dipendenti delle compagnie aeree, beneficino dei vantaggi di un accordo di liberalizzazione. Così facendo, le parti dell’accordo
hanno annunciato la propria intenzione di creare un precedente di portata mondiale per il pieno godimento dei vantaggi della
liberalizzazione in tale settore economico essenziale.
Pertanto, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 91 delle sue conclusioni, le compagnie aeree stabilite nel territorio
delle parti dell’Accordo «open skies» vengono specificamente prese in considerazione da quest’ultimo. Particolarmente rivelatori
in proposito sono gli artt. 3, nn. 2 e 5, e 10 dell’accordo, i quali sono intesi a conferire direttamente taluni diritti alle
suddette compagnie aeree, mentre altre disposizioni del medesimo accordo mirano ad imporre a queste ultime determinati obblighi.
Quanto alla circostanza che le parti hanno convenuto, a norma dell’art. 19 dell’Accordo «open skies», che qualsiasi controversia
relativa all’applicazione o all’interpretazione dell’accordo medesimo può essere sottoposta ad una procedura eventualmente
sfociante in un giudizio dinanzi a un tribunale arbitrale, occorre ricordare che il fatto che le parti contraenti abbiano
creato un quadro istituzionale particolare per le consultazioni ed i negoziati tra di esse relativi all’esecuzione di tale
accordo non è sufficiente per escludere qualsiasi applicazione giurisdizionale di quest’ultimo (v., in tal senso, sentenza
Kupferberg, cit., punto 20).
Dal momento che l’Accordo «open skies» introduce alcune regole destinate ad applicarsi in modo diretto e immediato alle compagnie
aeree e, dunque, a conferire a queste ultime diritti o libertà, suscettibili di essere invocati nei confronti delle parti
dell’accordo stesso, e considerato che a ciò non ostano la natura e l’economia generale di quest’ultimo, si può da ciò concludere
che la Corte è legittimata ad esaminare la validità di un atto di diritto dell’Unione, come la direttiva 2008/101, alla luce
delle disposizioni di tale accordo.
Occorre di conseguenza verificare se le disposizioni dell’Accordo «open skies» menzionate dal giudice del rinvio appaiano,
dal punto di vista del loro contenuto, incondizionate e sufficientemente precise per permettere alla Corte di procedere ad
un esame della validità della direttiva 2008/101 alla luce di tali specifiche disposizioni.
i)     Sull’art. 7 dell’Accordo «open skies»
Come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 103 delle sue conclusioni, l’art. 7 dell’Accordo «open skies», dal titolo
«Applicazione della legislazione», prevede un obbligo preciso e incondizionato applicabile agli aeromobili utilizzati dalle
compagnie aeree delle parti di tale accordo. Infatti, secondo detto articolo, allorché entrano o permangono nel territorio
di una delle parti contraenti ovvero partono da tale territorio, detti aeromobili impiegati nella navigazione aerea internazionale
sono soggetti all’applicazione e sono tenuti al rispetto delle disposizioni legislative e regolamentari di tale parte contraente,
tanto che si tratti di disposizioni disciplinanti l’entrata e l’uscita degli aeromobili nel territorio di quest’ultima oppure
di disposizioni disciplinanti l’esercizio e la navigazione di detti aeromobili.
Di conseguenza, il citato art. 7 può essere invocato dalle compagnie aeree nell’ambito del presente rinvio pregiudiziale ai
fini dell’esame della validità della direttiva 2008/101.
ii)  Sull’art. 11 dell’Accordo «open skies»
In circostanze quali quelle di cui alla causa principale, consta che, tra i prodotti contemplati dall’art. 11, nn. 1 e 2,
dell’Accordo «open skies», soltanto il carburante in quanto tale risulta pertinente e che, inoltre, non viene in questione
la distribuzione di tale prodotto ai sensi del paragrafo 7 del medesimo articolo.
A questo proposito, l’art. 11, nn. 1 e 2, lett. c), dell’Accordo «open skies» prevede che, su base di reciprocità, sia in
particolare esentato da dazi, tasse ed oneri il carburante introdotto o fornito nel territorio dell’Unione per essere utilizzato
a bordo di un aeromobile di una compagnia aerea stabilita negli Stati Uniti utilizzato nel trasporto aereo internazionale,
anche quando detto carburante sia destinato ad essere utilizzato nella parte di volo effettuata al di sopra del territorio
dell’Unione.
Per quanto riguarda il carburante imbarcato per i voli internazionali, occorre rilevare che l’Unione ha espressamente previsto
un’esenzione da imposizione per i prodotti energetici forniti ai fini di un’utilizzazione come carburante o combustibile per
la navigazione aerea, e ciò segnatamente al fine di conformarsi agli obblighi internazionali esistenti imposti dalla Convenzione
di Chicago, nonché a quelli che le incombono in forza degli accordi bilaterali internazionali sui servizi aerei da essa conclusi
con alcuni Stati terzi e che, sotto quest’aspetto, risultano della stessa natura dell’Accordo «open skies» (v. sentenza Systeme
Helmholz, cit., punti 24 e 25).
È inoltre pacifico che, per quanto riguarda i voli commerciali internazionali, tale esenzione era preesistente all’adozione
della direttiva 2003/96 (v., riguardo a tale aspetto, sentenza Systeme Helmholz, cit., punto 22) e che, prevedendo all’art. 11,
nn. 1 e 2, lett. c), dell’Accordo «open skies» un obbligo di esenzione da imposizione per il carburante imbarcato, le parti
di tale accordo – sia l’Unione che gli Stati membri e gli Stati Uniti – non hanno fatto altro che ribadire, in riferimento
al carburante imbarcato, un obbligo imposto da convenzioni internazionali, segnatamente dalla convenzione di Chicago.
Infine, non è stato asserito da alcuno – né dagli Stati membri, né dalle istituzioni dell’Unione che hanno presentato osservazioni
– che, nell’ambito dell’Accordo «open skies», il partner commerciale dell’Unione non esenti il carburante imbarcato sugli
aeromobili delle compagnie aeree stabilite in uno Stato membro.
Ne consegue che, per quanto riguarda specificamente il carburante, il presupposto di reciprocità previsto dall’art. 11, nn. 1
e 2, lett. c), dell’Accordo «open skies» non costituisce – segnatamente in circostanze quali quelle di cui alla presente causa,
in cui le parti contraenti hanno eseguito reciprocamente l’obbligo in questione – un ostacolo a che l’obbligo di esenzione
da dazi, tasse ed oneri per il carburante imbarcato, previsto dalla norma sopra citata, possa essere direttamente fatto valere
ai fini della verifica della validità della direttiva 2008/101.
Tenuto conto di quanto sopra esposto, occorre riconoscere che l’art. 11, nn. 1 e 2, lett. c), dell’Accordo «open skies», là
dove riguarda l’obbligo di esentare da dazi, tasse ed oneri – ad eccezione degli oneri corrispondenti al costo dei servizi
prestati – il carburante imbarcato dagli aeromobili utilizzati per il trasporto aereo internazionale tra l’Unione e gli Stati
Uniti, può essere invocato nell’ambito del presente rinvio pregiudiziale ai fini dell’esame, alla luce di questa stessa norma,
della validità della direttiva 2008/101.
iii)  Sull’art. 15, n. 3, dell’Accordo «open skies», letto in combinato disposto con gli artt. 2 e 3, n. 4, del medesimo accordo
Per quanto riguarda la prima frase dell’art. 15, n. 3, dell’Accordo «open skies», essa mira ad imporre alle parti contraenti
l’obbligo di rispettare le norme sulla protezione dell’ambiente contenute negli allegati della Convenzione di Chicago, salvo
nei casi in cui siano state notificate differenze rispetto a tali norme. Quest’ultima eventualità non costituisce un elemento
da cui dipenda l’esistenza dell’obbligo per l’Unione di rispettare le norme suddette, bensì introduce una possibilità di deroga
a tale obbligo.
La frase suddetta appare dunque incondizionata e sufficientemente precisa perché la Corte possa valutare la validità della
direttiva 2008/101 alla luce di tale disposizione (v., per quanto riguarda il rispetto di norme ambientali derivanti da una
convenzione, sentenza Pêcheurs de l’étang de Berre, cit., punto 47).
Per quanto riguarda la seconda frase del citato art. 15, n. 3, essa stabilisce che qualsiasi misura ambientale che incida
sui servizi aerei contemplati dall’Accordo «open skies» deve essere applicata dalle parti in conformità agli artt. 2 e 3,
n. 4, di tale accordo.
Pertanto, se certo l’Unione può, nell’ambito dell’applicazione delle proprie misure di protezione ambientale, adottare talune
misure aventi l’effetto di limitare unilateralmente il volume del traffico od anche la frequenza o la regolarità dei servizi,
ai sensi dell’art. 3, n. 4, dell’Accordo «open skies», essa deve nondimeno applicare tali misure in base a condizioni uniformi
che siano in coerenza con l’art. 15 della Convenzione di Chicago, articolo quest’ultimo il quale prevede, in sostanza, che
gli oneri aeroportuali applicati o applicabili agli aeromobili impiegati in servizi aerei internazionali regolari non devono
essere superiori a quelli che verrebbero pagati dagli aeromobili nazionali adibiti ad analoghi servizi aerei internazionali.
Di conseguenza, alla luce dell’art. 2 dell’Accordo «open skies» – il quale stabilisce che ciascuna parte accorda alle compagnie
aeree di entrambe le parti eque e pari opportunità di competere nella fornitura del trasporto aereo internazionale – l’art. 15,
n. 3, di tale accordo, letto in combinato disposto con gli artt. 2 e 3, n. 4, di quest’ultimo, deve essere interpretato nel
senso che, qualora l’Unione adotti misure di protezione dell’ambiente sotto forma di oneri aeroportuali aventi l’effetto di
limitare il volume del traffico oppure la frequenza o la regolarità dei servizi aerei transatlantici, simili oneri imposti
alle compagnie aeree stabilite negli Stati Uniti non devono essere superiori a quelli posti a carico delle compagnie aeree
dell’Unione e, in tal modo, dal punto di vista del loro eventuale assoggettamento ad oneri siffatti, queste due categorie
di compagnie aeree debbono vedersi offrire dall’Unione la possibilità di competere con eque e pari opportunità.
Pertanto, l’art. 15, n. 3, dell’Accordo «open skies», letto in combinato disposto con gli artt. 2 e 3, n. 4, del medesimo
accordo, stabilisce un obbligo incondizionato e sufficientemente preciso che può essere fatto valere al fine di valutare,
alla luce di questa stessa disposizione, la validità della direttiva 2008/101.
2.     Sul diritto internazionale consuetudinario
Occorre ricordare che, come risulta dall’art. 3, n. 5, TUE, l’Unione contribuisce alla rigorosa osservanza e allo sviluppo
del diritto internazionale. Di conseguenza, quando adotta un atto, l’Unione è tenuta a rispettare il diritto internazionale
nella sua globalità, ivi compreso il diritto internazionale consuetudinario al cui rispetto sono vincolate le istituzioni
dell’Unione medesima (v., in tal senso, sentenze 24 novembre 1992, causa C‑286/90, Poulsen e Diva Navigation, Racc. pag. I‑6019,
punti 9 e 10, nonché 16 giugno 1998, causa C‑162/96, Racke, Racc. pag. I‑3655, punti 45 e 46).
Pertanto, occorre esaminare in primo luogo se i principi ai quali il giudice del rinvio fa riferimento siano riconosciuti
come facenti parte del diritto internazionale consuetudinario. In caso affermativo occorrerà, in secondo luogo, stabilire
se e in quale misura i detti principi possano essere fatti valere dai singoli per contestare la validità di un atto dell’Unione,
come la direttiva 2008/101, in una situazione quale quella di cui alla causa principale.
a)     Sul riconoscimento dei principi di diritto internazionale consuetudinario invocati
A questo proposito, il giudice del rinvio fa riferimento ad un principio secondo cui ciascuno Stato gode di una sovranità
piena ed esclusiva sul proprio spazio aereo, nonché ad un altro principio in base al quale nessuno Stato può legittimamente
pretendere di assoggettare una parte qualsivoglia dell’alto mare alla propria sovranità. Detto giudice menziona anche il principio
della libertà di sorvolo dell’alto mare.
Questi tre principi sono considerati come l’espressione dello stato attuale del diritto internazionale consuetudinario marittimo
e aereo, e sono stati peraltro codificati, rispettivamente, nell’art. 1 della Convenzione di Chicago [v., in merito al riconoscimento
di tale principio, sentenza della Corte internazionale di giustizia 27 giugno 1986, causa «Attività militari e paramilitari
nel e contro il Nicaragua» (Nicaragua/Stati Uniti d’America),
Recueil des arrêts, avis consultatifs et ordonnances
1986, pag. 392, punto 212], nell’art. 2 della Convenzione di Ginevra del 29 aprile 1958 sull’alto mare (
Recueil des traités des Nations Unies
, vol. 450, pag. 11) (v. altresì, riguardo al riconoscimento di tale principio, sentenza della Corte permanente di giustizia
internazionale 7 settembre 1927, causa «Lotus»,
Recueil CPJI
1927, serie A, n. 10, pag. 25), nonché nell’art. 87, n. 1, terza frase, della Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto
del mare, firmata a Montego Bay il 10 dicembre 1982, entrata in vigore il 16 novembre 1994, e conclusa ed approvata a nome
della Comunità europea mediante la decisione del Consiglio 23 marzo 1998, 98/392/CE (GU L 179, pag. 1).
L’esistenza di tali principi di diritto internazionale non è stata del resto contestata – nell’ambito delle osservazioni scritte
presentate o all’udienza – né dagli Stati membri né dalle istituzioni dell’Unione, e neppure dalla Repubblica d’Islanda e
dal Regno di Norvegia.
Per contro, per quanto riguarda il quarto principio evocato dal giudice del rinvio, vale a dire quello secondo cui gli aeromobili
sorvolanti l’alto mare sono assoggettati alla giurisdizione esclusiva dello Stato nel quale sono immatricolati, occorre constatare
che, oltre al fatto che il governo del Regno Unito e, in una certa misura, il governo tedesco contestano l’esistenza di un
principio siffatto, non esistono elementi sufficienti per affermare che il principio di diritto internazionale consuetudinario,
riconosciuto come tale, secondo cui una nave che si trova in alto mare è in linea di principio assoggettata esclusivamente
alla legge della sua bandiera (v. sentenza Poulsen e Diva Navigation, cit., punto 22) si applichi per analogia agli aeromobili
sorvolanti l’alto mare.
b)     Sulla possibilità di invocare i principi in questione e sui presupposti di tale invocabilità
È importante rilevare che i principi di diritto internazionale consuetudinario menzionati al punto 103 della presente sentenza
possono essere invocati da un singolo ai fini dell’esame, da parte della Corte, della validità di un atto dell’Unione se e
in quanto, da un lato, essi siano idonei a mettere in discussione la competenza dell’Unione ad adottare tale atto (v. sentenze
27 settembre 1988, cause riunite 89/85, 104/85, 114/85, 116/85, 117/85 e da 125/85 a 129/85, Ahlström Osakeyhtiö e a./Commissione,
Racc. pag. 5193, punti 14‑18, e 24 novembre 1993, causa C‑405/92, Mondiet, Racc. pag. I‑6133, punti 11‑16) e, dall’altro,
l’atto in questione possa incidere su diritti attribuiti al singolo dal diritto dell’Unione oppure far sorgere in capo a tale
singolo obblighi correlati al diritto dell’Unione stesso.
Orbene, nella causa principale, i suddetti principi di diritto internazionale consuetudinario vengono invocati, in sostanza,
affinché la Corte esamini se l’Unione fosse competente, alla luce di tali principi, ad adottare la direttiva 2008/101, nella
parte in cui questa estende l’applicazione della direttiva 2003/87 agli operatori aerei di Stati terzi, i cui voli con partenza
da e arrivo in un aerodromo situato nel territorio di uno Stato membro dell’Unione vengano in parte effettuati sopra l’alto
mare e sopra il territorio di detti Stati terzi.
Pertanto, anche se i principi in questione sembrano essere destinati unicamente a creare obblighi tra Stati, non si può per
questo escludere – nelle circostanze del caso sottoposto al giudice del rinvio, nel quale la direttiva 2008/101 è idonea a
far sorgere, in capo alle ricorrenti della causa principale, obblighi in rapporto al diritto dell’Unione – che tali ricorrenti
possano invocare i principi summenzionati e che la Corte possa dunque esaminare la validità della citata direttiva alla luce
di questi ultimi.
Tuttavia, poiché un principio di diritto internazionale consuetudinario non presenta lo stesso grado di precisione di una
disposizione di un accordo internazionale, il controllo giurisdizionale deve necessariamente limitarsi a stabilire se, nell’adottare
l’atto in questione, le istituzioni dell’Unione abbiano commesso manifesti errori di valutazione riguardo ai presupposti di
applicazione dei principi di cui trattasi (v., in tal senso, sentenza Racke, cit., punto 52).
Alla luce dell’insieme delle considerazioni che precedono, occorre rispondere alla prima questione dichiarando che, tra i
principi e le disposizioni di diritto internazionale menzionati dal giudice del rinvio, i soli che possono essere invocati,
in circostanze quali quelle della causa principale e ai fini dell’esame della validità della direttiva 2008/101, sono:
–        da un lato, entro i limiti di una verifica dell’esistenza di un manifesto errore di valutazione imputabile all’Unione riguardo
alla propria competenza, alla luce dei suddetti principi, ad adottare la direttiva sopra menzionata:
–        il principio secondo cui ciascuno Stato gode di una sovranità piena ed esclusiva sul proprio spazio aereo;
–        il principio secondo cui nessuno Stato può legittimamente pretendere di assoggettare alla propria sovranità una parte qualsivoglia
dell’alto mare, nonché
–        il principio che garantisce la libertà di sorvolo dell’alto mare,
–        e, dall’altro,
–        gli artt. 7 e 11, nn. 1 e 2, lett. c), dell’Accordo «open skies», nonché
–        l’art. 15, n. 3, del medesimo accordo, letto in combinato disposto con gli artt. 2 e 3, n. 4, di quest’ultimo.
B –
Sulla seconda, sulla terza e sulla quarta questione
Con le sue questioni seconda, terza e quarta – e tenendo conto della risposta fornita dalla Corte alla prima questione – il
giudice del rinvio chiede in sostanza se la direttiva 2008/101, nell’ipotesi e nella misura in cui sia intesa ad applicare
il sistema di scambio di quote alle parti di volo che si svolgono al di fuori dello spazio aereo degli Stati membri, inclusi
i voli effettuati da aeromobili immatricolati in Stati terzi, sia valida alla luce dei principi di diritto internazionale
consuetudinario menzionati nella risposta della Corte alla prima questione, nonché alla luce degli artt. 7 e 11, nn. 1 e 2,
lett. c), dell’Accordo «open skies», nonché dell’art. 15, n. 3, del medesimo accordo, letto in combinato disposto con gli
artt. 2 e 3, n. 4, di quest’ultimo.
Tenuto conto della formulazione delle suddette questioni, nonché della circostanza che le ricorrenti nella causa principale
sono compagnie aeree immatricolate in uno Stato terzo, occorre, in primo luogo, stabilire se e in quale misura la direttiva
2008/101 si applichi alle parti di voli internazionali effettuate da tali compagnie aeree al di fuori dello spazio aereo degli
Stati membri. In secondo luogo, occorrerà esaminare la validità della citata direttiva in tale contesto.
1.     Sull’ambito di applicazione ratione loci della direttiva 2008/101
Ai sensi dell’art. 2, n. 1, della direttiva 2003/87, quest’ultima si applica alle emissioni generate dalle attività indicate
nel suo allegato I ed ai sei gas a effetto serra elencati nel suo allegato II, tra i quali figura il CO
.
A questo proposito, la direttiva 2008/101 ha modificato l’allegato I della direttiva 2003/87, inserendovi una categoria di
attività intitolata «Trasporto aereo» ed aggiungendo al punto 2 dell’introduzione di tale allegato un secondo comma, ai sensi
del quale «[a] partire dal 1° gennaio 2012 sono inclusi tutti i voli che arrivano a o partono da un aerodromo situato nel
territorio di uno Stato membro cui si applica il trattato».
Riguardo a tale aspetto, occorre rilevare che, tra le esclusioni elencate nel suddetto allegato I, non compaiono criteri correlati,
nel caso degli aeromobili che partono da aerodromi dell’Unione, all’aerodromo di arrivo e, nel caso degli aeromobili che arrivano
in un aerodromo dell’Unione, all’aerodromo di partenza. Di conseguenza, la direttiva 2008/101 si applica indifferentemente
ai voli aventi come luogo di destinazione o di provenienza il territorio dell’Unione, ivi compresi i voli provenienti da o
diretti verso aerodromi situati al di fuori di questo territorio. Ciò risulta d’altronde dal sedicesimo ‘considerando’ della
direttiva 2008/101.
Pertanto, tale direttiva non è destinata ad applicarsi in quanto tale ai voli internazionali che attraversino, in sorvolo,
il territorio degli Stati membri dell’Unione o quello di Stati terzi, qualora tali voli non abbiano come luogo di arrivo o
di partenza un aerodromo situato nel territorio di uno Stato membro.
Per contro, qualora un volo con partenza da un aerodromo situato nel territorio di uno Stato terzo abbia come luogo di arrivo
un aerodromo situato nel territorio di uno degli Stati membri dell’Unione, oppure qualora un volo con partenza da un aerodromo
situato nel territorio di uno degli Stati membri dell’Unione sia diretto verso un aerodromo situato in uno Stato terzo, risulta
dalla parte B dell’allegato IV della direttiva 2003/87, come modificata dalla direttiva 2008/101, che gli operatori aerei
che effettuano tali voli devono dichiarare le proprie emissioni, al fine di stabilire, a norma dell’art. 12, n. 2 bis, della
direttiva 2003/87, aggiunto dalla direttiva 2008/101, il numero di quote che essi devono restituire per l’anno civile precedente
e corrispondente alle emissioni verificate, tenendo presente che queste ultime vengono calcolate sulla base di dati relativi
a tali voli considerati nella loro interezza.
In particolare, ai fini del calcolo delle «tonnellate‑chilometro», viene preso in considerazione il consumo di carburante,
il cui accertamento viene effettuato mediante una formula di calcolo volta a stabilire, nella misura del possibile, il consumo
effettivo di carburante per i voli ricadenti nella sfera di applicazione della direttiva 2008/101.
Tale aspetto correlato all’accertamento del consumo di carburante per l’interezza dei voli internazionali con arrivo in o
partenza da aerodromi situati nel territorio degli Stati membri costituisce l’elemento alla luce del quale occorre esaminare
la validità della direttiva 2008/101 nel contesto della causa principale.
2.     Sulla competenza dell’Unione, alla luce delle norme di diritto internazionale consuetudinario invocabili nell’ambito della
causa principale, ad adottare la direttiva 2008/101
Come rilevato al punto 108 della presente sentenza, i tre principi di diritto internazionale consuetudinario che possono essere
invocati nella presente causa ai fini dell’esame, da parte della Corte, della validità della direttiva 2008/101 sono in larga
misura correlati all’ambito di applicazione territoriale della direttiva 2003/87, così come modificata dalla direttiva 2008/101.
In primis, occorre rilevare che il diritto dell’Unione e, in particolare, la direttiva 2008/101 non possono rendere la direttiva
2003/87 applicabile in quanto tale agli aeromobili immatricolati in Stati terzi che si trovino in sorvolo su questi ultimi
o sull’alto mare.
Infatti, le competenze dell’Unione devono essere esercitate nel rispetto del diritto internazionale, sicché la direttiva 2008/101
deve essere interpretata, e la sua sfera di applicazione va circoscritta, alla luce delle norme pertinenti del diritto internazionale
marittimo e aereo (v., in tal senso, sentenza Poulsen e Diva Navigation, cit., punto 9).
Per contro, la normativa dell’Unione può essere applicata ad un operatore aereo nel caso in cui il suo aeromobile si trovi
nel territorio di uno degli Stati membri e, più in particolare, in un aerodromo situato in tale territorio, dal momento che
in tal caso l’aeromobile in questione è assoggettato alla piena potestà di tale Stato membro e dell’Unione (v., per analogia,
sentenza Poulsen e Diva Navigation, cit., punto 28).
A questo proposito, prevedendo, ai fini della propria applicabilità agli operatori di aeromobili immatricolati in uno Stato
membro o in uno Stato terzo, un criterio fondato sul fatto che tali aeromobili effettuino un volo con partenza da o arrivo
in un aerodromo situato nel territorio di uno degli Stati membri, la direttiva 2008/101 non viola – nella parte in cui estende
ai trasporti aerei l’applicazione del sistema previsto dalla direttiva 2003/87 – né il principio di territorialità, né la
sovranità di cui gli Stati terzi di provenienza o di destinazione dei voli suddetti godono sullo spazio aereo situato al di
sopra del loro territorio, dal momento che tali aeromobili si trovano fisicamente nel territorio di uno degli Stati membri
dell’Unione e sono così assoggettati a tale titolo alla piena potestà dell’Unione.
Un’applicazione siffatta del diritto dell’Unione non vale neppure a rimettere in discussione il principio della libertà di
sorvolo dell’alto mare, in quanto un aeromobile sorvolante quest’ultimo non è assoggettato, per il fatto di effettuare tale
sorvolo, al sistema di scambio di quote. Del resto, un aeromobile siffatto può, in determinate circostanze, attraversare lo
spazio aereo di uno degli Stati membri senza che per questo l’operatore che lo gestisce subisca l’applicazione di detto sistema.
Infatti, solo qualora scelga di gestire una linea aerea commerciale con partenza da o arrivo in un aerodromo situato nel territorio
di uno Stato membro, il suddetto operatore dell’aeromobile si troverà assoggettato al sistema di scambio di quote, per il
fatto che il suo aeromobile si trova nel territorio di tale Stato membro.
Quanto alla circostanza che l’operatore di un aeromobile in una situazione siffatta è tenuto a restituire quote calcolate
sulla base dell’intero volo internazionale che il suo aeromobile ha effettuato o effettuerà con partenza da o arrivo in un
aerodromo situato nel territorio di uno Stato membro, occorre ricordare che, tenuto conto dell’elevato livello di protezione
che la politica dell’Unione in materia ambientale mira a garantire ai sensi dell’art. 191, n. 2, TFUE, il legislatore dell’Unione
può in via di principio scegliere di autorizzare l’esercizio nel suo territorio di un’attività commerciale, nella fattispecie
il trasporto aereo, soltanto a condizione che gli operatori rispettino i criteri stabiliti dall’Unione stessa e volti a realizzare
gli obiettivi che quest’ultima si è assegnata in materia di tutela dell’ambiente, segnatamente nel caso in cui tali obiettivi
si collochino nel solco di accordi internazionali cui l’Unione ha aderito, quali la Convenzione quadro e il Protocollo di
Kyoto.
Inoltre, il fatto che, nell’ambito dell’applicazione della normativa dell’Unione in materia ambientale, determinati elementi
che contribuiscono all’inquinamento dell’aria, del mare o del territorio terrestre degli Stati membri abbiano la propria origine
in un evento che si svolge in parte al di fuori di tale territorio non è idoneo, alla luce dei principi di diritto internazionale
consuetudinario invocabili nella causa principale, a rimettere in discussione la piena applicabilità del diritto dell’Unione
nel suddetto territorio (v., in tal senso, riguardo all’applicazione della normativa in materia di concorrenza, sentenza Ahlström
Osakeyhtiö e a./Commissione, cit., punti 15‑18, nonché, in merito ad idrocarburi accidentalmente sversati al di là del mare
territoriale di uno Stato membro, sentenza 24 giugno 2008, causa C‑188/07, Commune de Mesquer, Racc. pag. I‑4501, punti 60‑62).
Ne consegue che l’Unione era competente, alla luce dei principi di diritto internazionale consuetudinario invocabili nella
causa principale, ad adottare la direttiva 2008/101, nella parte in cui questa estende a tutti i voli con partenza da o arrivo
in un aerodromo situato nel territorio di uno Stato membro il sistema di scambio di quote previsto dalla direttiva 2003/87.
3.     Sulla validità della direttiva 2008/101 alla luce dell’Accordo «open skies»
a)     Sulla validità della direttiva 2008/101 alla luce dell’art. 7 dell’Accordo «open skies»
La ATA e a. sostengono, in sostanza, che la direttiva 2008/101 viola l’art. 7 dell’Accordo «open skies», a motivo del fatto
che tale norma, nella misura in cui riguarda esse ricorrenti, prevede che gli aeromobili impiegati nella navigazione aerea
internazionale rispettino le disposizioni legislative e regolamentari dell’Unione soltanto allorché essi entrano o escono
dal territorio degli Stati membri oppure, nel caso delle disposizioni disciplinanti l’esercizio e la navigazione di tali aeromobili,
soltanto allorché questi ultimi si trovano nel suddetto territorio. Orbene, la direttiva 2008/101 sarebbe intesa ad applicare
il sistema di scambio di quote previsto dalla direttiva 2003/87 non soltanto al momento dell’entrata degli aeromobili nel
territorio degli Stati membri ovvero al momento della loro uscita da quest’ultimo, ma anche alle parti di volo effettuate
al di sopra dell’alto mare o del territorio degli Stati terzi.
A questo proposito, è sufficiente ricordare che la direttiva 2008/101 non rende la direttiva 2003/87 applicabile come tale
agli aeromobili immatricolati in Stati terzi che si trovino in sorvolo su questi ultimi o sull’alto mare.
Infatti, solo qualora scelgano di gestire una linea aerea commerciale con partenza da o arrivo in aerodromi situati nel territorio
degli Stati membri, gli operatori dei suddetti aeromobili si trovano assoggettati al sistema di scambio di quote, per il fatto
che i loro aeromobili utilizzano tali aerodromi.
La direttiva 2008/101 prevede che la direttiva 2003/87 si applichi ai voli con partenza da o arrivo in un aerodromo situato
nel territorio di uno Stato membro. Pertanto, considerato che tale normativa disciplina nel territorio degli Stati membri
l’entrata e l’uscita degli aeromobili impiegati nella navigazione aerea internazionale, sia europea che transatlantica, risulta
espressamente dall’art. 7, n. 1, dell’Accordo «open skies» che la normativa suddetta si applica a qualsiasi aeromobile utilizzato
dalle compagnie aeree dell’altra parte contraente di questo accordo, e che tale aeromobile è tenuto a rispettarla.
Ne consegue che l’art. 7, n. 1, dell’Accordo «open skies» non osta a che il sistema di scambio di quote istituito dalla direttiva
2003/87 venga applicato ad operatori aerei quali le compagnie aeree stabilite negli Stati Uniti, nel caso in cui i loro aeromobili
effettuino voli con partenza da o arrivo in un aerodromo situato nel territorio di uno Stato membro.
b)     Sulla validità della direttiva 2008/101 alla luce dell’art. 11, nn. 1 e 2, lett. c), dell’Accordo «open skies»
La ATA e a. e la IATA sostengono, in sostanza, che la direttiva 2008/101, là dove estende ai trasporti aerei internazionali
il sistema di scambio di quote previsto dalla direttiva 2003/87, viola l’obbligo, enunciato all’art. 11, nn. 1 e 2, lett. c),
dell’Accordo «open skies» e incombente all’Unione, di esentare da dazi, tasse ed oneri il carburante imbarcato. In particolare,
le suddette parti della causa principale sostengono che l’Unione può applicare soltanto gli oneri corrispondenti al costo
dei servizi prestati, ma che il sistema previsto dalla direttiva 2003/87 non rientra in tale deroga.
A questo proposito, occorre rilevare che le citate disposizioni dell’Accordo «open skies» mirano a disciplinare alcuni aspetti
riguardanti i costi economici del trasporto aereo, garantendo al tempo stesso condizioni di parità per le compagnie aeree.
A condizione di reciprocità, le dette disposizioni proibiscono, in particolare, talune forme di dazi doganali all’importazione,
di tasse e di oneri sul carburante.
Le regole dettate dalla direttiva 2008/101 hanno, per parte loro, lo scopo di estendere agli operatori aerei il sistema di
scambio di quote introdotto dalla direttiva 2003/87. Pertanto, esse perseguono, in particolare, l’obiettivo di una migliore
tutela dell’ambiente.
Inoltre, occorre ricordare che, sebbene il fine ultimo del sistema di scambio di quote sia la protezione dell’ambiente attraverso
una riduzione delle emissioni di gas a effetto serra, questo sistema non determina di per sé stesso una riduzione di tali
emissioni, bensì incoraggia e favorisce la ricerca dei costi più bassi possibili al fine di ottenere una riduzione delle emissioni
stesse ad un determinato livello. Il vantaggio per l’ambiente dipende dal rigore con cui viene stabilita la quantità totale
di quote concesse, la quale costituisce il limite globale delle emissioni autorizzate dal detto sistema (sentenza 16 dicembre
2008, causa C‑127/07, Arcelor Atlantique et Lorraine e a., Racc. pag. I‑9895, punto 31).
Ne risulta altresì che la logica economica del sistema di scambio di quote consiste nel far sì che le riduzioni di emissioni
di gas a effetto serra necessarie per ottenere un risultato ambientale prestabilito avvengano al minor costo possibile. In
particolare, permettendo la vendita delle quote assegnate, questo sistema intende stimolare ogni partecipante al sistema stesso
ad emettere una quantità di gas a effetto serra inferiore alle quote ad esso inizialmente assegnate, al fine di cederne l’eccedenza
ad un altro partecipante che abbia prodotto una quantità di emissioni superiore alle quote assegnate (sentenza Arcelor Atlantique
et Lorraine e a., cit., punto 32).
Indubbiamente, nel settore dei trasporti aerei il legislatore dell’Unione ha scelto – come risulta dall’allegato IV, parte
B, della direttiva 2003/87 come modificata dalla direttiva 2008/101 – di fare riferimento al consumo di carburante degli aeromobili
degli operatori allo scopo di definire una formula tale da consentire di calcolare le emissioni di costoro correlate ai voli,
ricadenti nell’ambito del suddetto allegato, effettuati dagli aeromobili degli operatori stessi. Gli operatori aerei devono
dunque restituire un numero di quote pari al totale delle loro emissioni dell’anno civile precedente, le quali vengono calcolate
in base ai loro consumi di carburante per tutti i loro voli ricadenti nella sfera di applicazione della direttiva sopra citata,
nonché in base ad un fattore di emissione.
Tuttavia, contrariamente a ciò che caratterizza i prelievi obbligatori sul possesso e sul consumo di carburante, non esiste,
per ciò solo, alcun nesso diretto e indissolubile tra il quantitativo di carburante posseduto o consumato da un aeromobile
e l’onere pecuniario incombente all’operatore di tale aeromobile nell’ambito del funzionamento del sistema di scambio di quote.
Il costo concreto gravante su tale operatore e risultante dalla quantità di quote da restituire, calcolata segnatamente sulla
base del consumo di carburante, dipende, trattandosi di una misura fondata sul mercato, non già direttamente dal numero di
quote che devono essere restituite, bensì dal numero di quote inizialmente concesse a tale operatore nonché dal loro prezzo
sul mercato nel caso in cui si riveli necessario l’acquisto di quote supplementari per coprire le emissioni di detto operatore.
Inoltre, non può escludersi la possibilità che un operatore aereo, pur avendo posseduto o consumato del carburante, non subisca
alcun onere pecuniario derivante dalla sua partecipazione al suddetto sistema, o addirittura che esso realizzi un utile cedendo
a titolo oneroso le proprie quote eccedentarie.
Ne consegue che, a differenza di un dazio, di una tassa o di un onere applicati sul consumo di carburante, il sistema istituito
dalla direttiva 2003/87, come modificata dalla direttiva 2008/101, oltre al fatto che non è destinato a generare introiti
a favore delle autorità pubbliche, non consente assolutamente di stabilire, sul fondamento di una base imponibile e di un’aliquota
definite a priori, un importo che deve essere corrisposto per ciascuna tonnellata di carburante consumato per l’insieme dei
voli effettuati in un anno civile.
Pertanto, un sistema siffatto si differenzia radicalmente dal sistema svedese oggetto di esame nella sentenza 10 giugno 1999,
causa C‑346/97, Braathens (Racc. pag. I‑3419), al punto 23 della quale la Corte ha statuito, in riferimento ad una tassa per
la protezione dell’ambiente versata interamente allo Stato, che tale tassa colpiva il consumo di carburante in sé considerato,
segnatamente perché esisteva un nesso diretto e indissolubile tra il consumo di carburante e le sostanze inquinanti prese
in considerazione dalla tassa suddetta, e che quest’ultima costituiva dunque un’accisa gravante sulla navigazione aerea interna
a carattere commerciale in violazione dell’esenzione prevista dalle direttive applicabili in materia.
Tenuto conto dell’insieme delle considerazioni sopra esposte, non si può sostenere che la direttiva 2008/101 comporti una
forma di prelievo obbligatorio a favore delle autorità pubbliche qualificabile come dazio doganale, tassa od onere sul carburante
posseduto o consumato dagli operatori aerei.
La circostanza che gli operatori aerei possano acquistare quote supplementari a copertura delle loro emissioni effettive non
soltanto da altri operatori, ma anche dalle autorità pubbliche nell’ambito della messa all’asta del 15% delle quote complessive,
non è minimamente idonea a inficiare la suddetta constatazione.
Pertanto, è giocoforza constatare che, estendendo ai trasporti aerei l’applicazione della direttiva 2003/87, la direttiva
2008/101 non viola in alcun modo l’obbligo di esenzione applicabile al carburante imbarcato, quale previsto dall’art. 11,
nn. 1 e 2, lett. c), dell’Accordo «open skies», dal momento che il sistema di scambio di quote, per le caratteristiche sue
proprie, costituisce una misura fondata sul mercato, e non un dazio, una tassa o un onere gravante sul carburante imbarcato.
c)     Sulla validità della direttiva 2008/101 alla luce dell’art. 15, n. 3, dell’Accordo «open skies», letto in combinato disposto
con gli artt. 2 e 3, n. 4, di tale accordo
La ATA e a. fanno valere in sostanza che l’applicazione della direttiva 2003/87 alle compagnie aeree stabilite negli Stati
Uniti costituisce una violazione dell’art. 15, n. 3, dell’Accordo «open skies», in quanto una simile misura in materia ambientale
è incompatibile con le norme previste dall’ICAO in tale settore. Inoltre, la direttiva 2008/101, là dove rende applicabile
ai trasporti aerei il sistema istituito dalla direttiva 2003/87, costituirebbe una misura che limita, in particolare, il volume
del traffico e la frequenza dei servizi, in violazione dell’art. 3, n. 4, del suddetto accordo. Infine, l’applicazione di
tale sistema costituirebbe un onere incompatibile con l’art. 15 della Convenzione di Chicago, norma quest’ultima che le parti
dell’Accordo «open skies» si sono impegnate a rispettare ai sensi dell’art. 3, n. 4, di questo stesso accordo.
Anzitutto occorre rilevare come, in ogni caso, né il giudice del rinvio né la ATA e a. abbiano fornito elementi idonei a dimostrare
che l’Unione, adottando la direttiva 2008/101 che rende la direttiva 2003/87 applicabile ai trasporti aerei, abbia violato
una norma relativa alla protezione dell’ambiente adottata dall’ICAO ai sensi dell’art. 15, n. 3, dell’Accordo «open skies».
Del resto, la risoluzione A37‑19 dell’ICAO, prevedendo nel suo allegato una serie di principi direttivi riguardanti l’elaborazione
e l’attuazione di misure fondate sul mercato («Market‑Based Measures»; in prosieguo: le «MBM»), non indica che eventuali MBM
come il sistema di scambio di quote dell’Unione sarebbero contrarie alle norme in materia ambientale adottate dall’ICAO.
Nel suddetto allegato si afferma, rispettivamente alle lettere b) ed f), da un lato, che tali MBM dovrebbero favorire la limitazione
delle emissioni di gas a effetto serra generate dal trasporto aereo internazionale e, dall’altro, che non dovrebbe verificarsi
una duplicazione di MBM applicate contemporaneamente, in modo tale che le emissioni di CO
dell’aviazione internazionale vengano prese in considerazione una sola volta nell’ambito di tali sistemi.
Orbene, ciò corrisponde precisamente all’obiettivo enunciato nell’art. 25 bis della direttiva 2003/87, come modificata dalla
direttiva 2008/101, il quale si propone di garantire un’interazione ottimale tra il sistema di scambio di quote dell’Unione
e le MBM che vengano adottate da Stati terzi, in modo che non vi sia una duplice applicazione di tali sistemi agli aeromobili
che effettuano collegamenti internazionali, indipendentemente dal fatto che tali velivoli siano immatricolati in uno Stato
membro o in uno Stato terzo. Tale obiettivo corrisponde peraltro a quello sotteso all’art. 15, n. 7, dell’Accordo «open skies».
Quanto alla validità della direttiva 2008/101 alla luce dell’art. 15, n. 3, seconda frase, dell’Accordo «open skies», è giocoforza
rilevare che tale norma, letta in combinato disposto con l’art. 3, n. 4, del medesimo accordo, non impedisce alle parti contraenti
di quest’ultimo di adottare misure che limitino il volume del traffico, la frequenza o la regolarità dei servizi od anche
il tipo di aeromobili utilizzati dalle compagnie aeree stabilite nel territorio delle parti suddette, qualora tali misure
siano connesse alla protezione dell’ambiente.
Infatti, l’art. 3, n. 4, dell’Accordo «open skies» stabilisce espressamente che nessuna delle due parti contraenti può procedere
a limitazioni siffatte «salvo che per motivi (...) ambientali». È inoltre importante rilevare che, in ogni caso, il sistema
di scambio di quote non fissa alcun limite alle emissioni degli aeromobili che partono da o arrivano in un aerodromo situato
nel territorio di uno Stato membro, e non limita neppure la frequenza o la regolarità dei servizi, dal momento che l’obbligo
essenziale che incombe agli operatori aerei è unicamente quello di restituire quote corrispondenti alle loro emissioni effettive.
Inoltre, tale obbligo non può, per le ragioni illustrate ai punti 141‑147 della presente sentenza, essere considerato come
un onere aeroportuale.
Per contro, l’art. 15, n. 3, dell’Accordo «open skies», letto in combinato disposto con gli artt. 2 e 3, n. 4, del medesimo
accordo, stabilisce che, nel caso in cui le parti contraenti di tale accordo adottino simili misure di protezione dell’ambiente,
tali misure devono – come risulta dal punto 99 della presente sentenza – essere applicate in modo non discriminatorio alle
compagnie aeree interessate.
Orbene, a questo proposito è giocoforza constatare che – come del resto consta esplicitamente dal ventunesimo ‘considerando’
della direttiva 2008/101 – l’Unione ha previsto in modo espresso un’applicazione uniforme del sistema di scambio di quote
all’insieme degli operatori di aeromobili che assicurano collegamenti aerei con partenza da o arrivo in un aerodromo situato
nel territorio di uno Stato membro, ed ha in particolare inteso rispettare rigorosamente le disposizioni antidiscriminatorie
contenute negli accordi bilaterali sui servizi aerei conclusi con gli Stati terzi, così come previsto dagli artt. 2 e 3, n. 4,
dell’Accordo «open skies».
Pertanto, la direttiva 2008/101, là dove prevede in particolare l’applicazione del sistema di scambio di quote in maniera
non discriminatoria agli operatori aerei stabiliti tanto nell’Unione quanto in Stati terzi, non è invalida alla luce dell’art. 15,
n. 3, dell’Accordo «open skies», letto in combinato disposto con gli artt. 2 e 3, n. 4, del medesimo accordo.
Alla luce di quanto sopra esposto, occorre concludere che l’esame della direttiva 2008/101 non ha evidenziato elementi idonei
a pregiudicare la validità di quest’ultima.
IV –
Sulle spese
Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice
nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte
non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara:
1)
Tra i principi e le disposizioni di diritto internazionale menzionati dal giudice del rinvio, i soli che possono essere invocati,
in circostanze quali quelle della causa principale e ai fini dell’esame della validità della direttiva del Parlamento europeo
e del Consiglio 19 novembre 2008, 2008/101/CE, che modifica la direttiva 2003/87/CE al fine di includere le attività di trasporto
aereo nel sistema comunitario di scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra, sono:
–
da un lato, entro i limiti di una verifica dell’esistenza di un manifesto errore di valutazione imputabile all’Unione riguardo
alla propria competenza, alla luce dei suddetti principi, ad adottare la direttiva sopra menzionata:
–
il principio secondo cui ciascuno Stato gode di una sovranità piena ed esclusiva sul proprio spazio aereo;
–
il principio secondo cui nessuno Stato può legittimamente pretendere di assoggettare alla propria sovranità una parte qualsivoglia
dell’alto mare, nonché
–
il principio che garantisce la libertà di sorvolo dell’alto mare,
–
e, dall’altro,
–
gli artt. 7 e 11, nn. 1 e 2, lett. c), dell’Accordo sui trasporti aerei concluso il 25 e il 30 aprile 2007 tra gli Stati Uniti
d’America, da una parte, e la Comunità europea e i suoi Stati membri, dall’altra, come modificato dal protocollo, nonché
–
l’art. 15, n. 3, del suddetto accordo, letto in combinato disposto con gli artt. 2 e 3, n. 4, di quest’ultimo.
2)
L’esame della direttiva 2008/101 non ha evidenziato elementi idonei a pregiudicare la validità di quest’ultima.
Firme
*
Lingua processuale: l’inglese.