CELEX: 62002TJ0210(01)
Statsstøtte
miljøafgift på granulater i Det Forenede Kongerige
Kommissionens beslutning om ikke at rejse indsigelser
fordel
selektiv karakter

Sagens baggrund
Tvistens faktiske omstændigheder er gengivet på følgende måde i præmis 1-25 i Rettens dom af 13. september 2006, British Aggregates mod Kommissionen (sag
T-210/02, Sml. II, s. 2789
, herefter »den anullerede dom« eller »Rettens dom«):
»1
British Aggregates Association er en sammenslutning af mindre uafhængige virksomheder, der udnytter stenbrud i Det Forenede Kongerige. Det drejer sig om 55 medlemmer, der udnytter mere end 100 stenbrud.
Granulater består af kornede materialer, kemisk inaktive, som anvendes i bygge- og anlægssektoren. De kan anvendes i uforarbejdet form, f.eks. som påfyldning eller ballast, eller iblandet bindemidler, såsom cement (hvilket gør det muligt at lave beton) eller tjære. Visse materialer, som af naturen er kornede, som f.eks. sand og grus, kan opnås ved sigtning. Andre materialer, såsom hårde bjergarter, skal knuses, inden de sigtes. Granulater, der anvendes til forskellige formål, skal opfylde de tilsvarende krav, og de fysiske egenskaber for det originale materiale afgør, om det er hensigtsmæssigt for de forventede anvendelsesformål. Kravene for påfyldning er således mindre strenge end dem for vejes belægninger, hvis krav selv er mindre strenge end dem for overflader, der bruges intensivt, som f.eks. vejbelægninger eller ballastskærver. Et større udbud af materialer kan anvendes som granulater til de formål, hvor kravene er mindre strenge, hvorimod der er tale om færre materialer, der opfylder de strengeste krav.
Finance Act 2001
Der er ved section 16-49 i anden del af Finance Act 2001 (finanslov for 2001, herefter »loven«) og dens bilag 4-10 blevet indført en Aggregates Levy (afgift på granulater, herefter »AGL« eller »afgiften«) i Det Forenede Kongerige.
De bestemmelser, der fastsætter gennemførelsen af AGL, trådte i kraft den 1. april 2002 i henhold til lovens gennemførelsesbekendtgørelse.
Loven blev ændret ved section 129-133 og bilag 38 i Finance Act 2002 (finanslov for 2002). Der er i de således ændrede bestemmelser fastsat fritagelse for affald (spoils), der følger af udvindingen af visse malme, navnlig skifersten, ler, plastisk ler og kaolin. Der blev i øvrigt indføjet en overgangsperiode for indførelsen af afgiften i Nordirland.
AGL opkræves med 1,60 engelske pund (GBP) for hvert ton granulater, der udnyttes kommercielt (lovens section 16 (4)).
Det er i lovens section 16 (2), som ændret, fastsat, at AGL skal betales, så snart en mængde granulater, der er omfattet af afgiften, udnyttes kommercielt i Det Forenede Kongerige fra lovens ikrafttræden. Loven vedrører derfor såvel granulater, der er importeret, som dem, der er udvundet i Det Forenede Kongerige.
Gennemførelsesbekendtgørelsens artikel 13, stk. 2, gør det muligt for den erhvervsdrivende at opnå en afgiftslettelse, når de omfattede granulater eksporteres eller transporteres uden for Det Forenede Kongerige uden at blive behandlet på anden måde.
Section 17 (1) i loven, som ændret, har følgende ordlyd:
»I nærværende del betegnes (med forbehold af artikel 18 nedenfor) »granulater« som sten, grus eller sand samt alle de materialer, der midlertidigt indføjes eller naturligt er iblandet deri.«
Det er i lovens section 17 (2) fastsat, at granulater ikke er afgiftsbelagt i fire tilfælde: 1) Hvis de udtrykkeligt er fritaget; 2) hvis de tidligere er blevet anvendt til byggeformål; 3) hvis de allerede er underlagt en afgift på granulater; 4) hvis de på datoen for ikrafttræden af loven ikke forefindes på oprindelsesstedet.
Der er i lovens section 17 (3) og (4), som ændret, fastsat visse fritagelsestilfælde for afgiften.
I lovens section 18 (1), (2) og (3), som ændret, angives de fremstillingsprocesser, der er fritaget for afgiften, og de materialer, som er berørt af fritagelsen.
Den administrative procedure og sagen for den nationale ret
Kommissionen modtog ved skrivelse af 24. september 2001 en [første] klage […] fra to virksomheder, der ikke har forbindelse til sagsøgeren, som anmodede om, at deres identitet ikke blev meddelt den berørte medlemsstat, i overensstemmelse med artikel 6, stk. 2, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af […] artikel [88 EF] (
EFT L 83, s. 1
). Klagerne anførte i det væsentlige, at udelukkelsen af visse materialer fra anvendelsesområdet for AGL, afgiftsfritagelsen for eksporttransaktioner samt undtagelserne for Nordirland udgjorde statsstøtte.
Ved skrivelse af 20. december 2001 anmeldte Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland over for Kommissionen en statsstøtteordning, der betegnedes »Etapevis indførsel af en afgift på granulater i Nordirland«.
Ved skrivelse af 6. februar 2002 fremsendte Kommissionen denne medlemsstat et sammendrag af den første klage og opfordrede medlemsstaten til dels at fremkomme med bemærkninger vedrørende klagen, dels at afgive yderligere oplysninger vedrørende AGL, hvilket skete ved skrivelse af 19. februar 2002.
Sagsøgeren anfægtede AGL ved en sag anlagt den 11. februar 2002 for High Court Justice of England (England & Wales), Queen’s Bench Division. Sagsøgeren gjorde navnlig gældende, at fællesskabsreglerne om statsstøtte var blevet overtrådt. Ved dom af 19. april 2002 forkastede High Court of Justice søgsmålet, men gav samtidig sagsøgeren tilladelse til at indgive appel for Court of Appeal (England & Wales). Efter at sagsøgeren faktisk havde indgivet appel, besluttede Court of Appeal at udsætte sagen, fordi den foreliggende sag var blevet anlagt ved Retten.
Sagsøgeren havde i mellemtiden ved skrivelse af 15. april 2002 indgivet en klage til Kommissionen over AGL […]. Sagsøgeren gjorde navnlig gældende, at udelukkelsen af visse materialer fra anvendelsesområdet for AGL og afgiftsfritagelsen for eksporttransaktioner udgjorde statsstøtte. Undtagelserne vedrørende Nordirland, som var blevet anmeldt af Det Forenede Kongerige, var angiveligt i strid med fællesmarkedet.
Den anfægtede beslutning
Kommissionen vedtog den 24. april 2002 en beslutning om ikke at rejse indsigelser mod AGL […].
Den anfægtede beslutning blev meddelt sagsøgeren den 2. maj 2002 af Det Forenede Kongeriges myndigheder. Beslutningen blev formelt meddelt sagsøgeren af Kommissionen ved skrivelse af 27. juni 2002.
Kommissionen anførte i beslutningen ([punkt] 43), at afgiften ikke indeholder elementer af statsstøtte som omhandlet i artikel 87, stk. 1, EF, i det omfang anvendelsesområdet for bestemmelsen berettiges af afgiftsordningens opbygning og karakter. Kommissionen fandt i øvrigt, at den fritagelse, som blev indrømmet Nordirland og meddelt Kommissionen, var forenelig med fællesmarkedet.
I sin beskrivelse af anvendelsesområdet for AGL understregede Kommissionen navnlig, at afgiften vil blive pålagt udyrkede granulater, »der er defineret som granulater fremstillet af naturdepoter af malme, der udvindes for første gang«, og sammensat af »knust sten, sand og grus, der kan anvendes i rå tilstand eller efter mekanisk behandling, såsom knusning, vask og størrelsessortering« [punkt 8 og 9]. Med hensyn til de materialer, der ikke er omfattet, og de forfulgte mål har Kommissionen i [punkt] 12 og 13 til den anfægtede beslutning anført følgende:
»AGL vil ikke blive opkrævet for materialer, som er biprodukter eller affald fra andre fremstillingsprocesser. Ifølge de britiske myndigheder hører bl.a. affald fra skifer, kaolin, ufrugtbar jord, aske, klinker fra højovne, glasaffald, samt gummi til disse materialer. Afgiften pålægges heller ikke granulater, der er genbrugt, hvilket er en kategori, der omfatter sten, sand og grus, der har været anvendt mindst én gang (normalt inden for bygge- og anlægssektoren).
Ifølge de britiske myndigheder har udelukkelsen af sådanne materialer fra anvendelsesområdet for AGL til formål at fremme materialernes anvendelse som byggematerialer og nedbringe den overdrevne udvinding af udyrkede granulater, og således anspore til en rationel forvaltning af ressourcerne.
[Myndighederne i Det Forenede Kongeriges] oprindelige prognoser støtter sig til en antagelse om, at AGL vil gøre det muligt at nedbringe efterspørgslen efter udyrkede granulater med gennemsnitligt 20 mio. ton årligt, hvilket skal ses i forhold til en årlig efterspørgsel i Det Forenede Kongerige på 230-250 mio. ton.«
For så vidt angår vurderingen af anvendelsesområdet for AGL er det i den anfægtede beslutnings [punkt] 29 og 31 anført, at:
»Kommissionen har bemærket, at AGL kun vil ramme den erhvervsmæssige udnyttelse af sten, sand og grus, der anvendes som granulater. AGL vil ikke ramme disse materialer, hvis de anvendes til andre formål. AGL vil kun blive opkrævet for udyrkede granulater. Den vil ikke blive opkrævet for granulater, der er udvundet som biprodukter eller affald fra andre fremstillingsprocesser (sekundære granulater), eller for genbrugsgranulater. Kommissionen vurderer følgelig, at AGL kun vedrører visse brancher og visse virksomheder. Den bemærker derfor, at det skal vurderes, om anvendelsesområdet for AGL berettiges af afgiftsordningens logiske sammenhæng og opbygning.
[…] Det Forenede Kongerige har inden for rammerne af dets frihed til at indføre en national afgiftsordning udtænkt AGL for at maksimere anvendelsen af genbrugsgranulater eller andre erstatningsprodukter i forhold til udyrkede granulater og fremme en rationel anvendelse af udyrkede granulater, som er en ikke-genanvendelig naturressource. Den fare for miljøet, som udvindingen af granulater udgør, og som Det Forenede Kongerige ønsker at begrænse gennem AGL, indbefatter støjproblemer, støv, skader på biodiversiteten og visuelle forringelser.«
Kommissionen har i beslutningens [punkt] 32 udledt heraf, at »AGL er en særlig afgift, hvis anvendelsesområde er meget afgrænset og er fastlagt af medlemsstaten under hensyn til den omhandlede branches særlige karakteristika«, og at »strukturen og rækkevidden af afgiften afspejler den klare sondring mellem udvindingen af udyrkede granulater, som medfører uønskede konsekvenser for miljøet, og fremstillingen af sekundære eller genbrugte granulater, som udgør et væsentligt bidrag til behandlingen af sten, grus og sand, der følger af udgravninger, andre arbejder eller behandlinger, der udføres lovligt med forskellige formål«.
Med hensyn til fritagelsen for granulater, der eksporteres uden at have været underkastet en forarbejdning i Det Forenede Kongerige, er der i den anfægtede beslutnings [punkt] 33 anført følgende:
»[…] en sådan løsning har sin berettigelse i det forhold, at granulaterne kan fritages i Det Forenede Kongerige, hvis de anvendes i fremstillingsprocesser, der er undtaget (f.eks. fremstilling af glas, plastik, papir, gødning eller pesticider). Da de britiske myndigheder ikke kan udøve kontrol med anvendelsen af granulater uden for deres område, er afgiftsfritagelsen for eksporttransaktioner uundgåelig for granulateksportørers retssikkerhed og undgår en urimelig behandling af granulatudførsler, som ellers ville kunne opnå en fritagelse inden for Det Forenede Kongerige.«
Kommissionen drager i [punkt] 34 følgende konklusion:
»[D]et ligger i karakteren og den almindelige opbygning af en sådan afgift, at den ikke finder anvendelse hverken på sekundære granulater eller genbrugsgranulater. Indførelsen af en sådan afgift på udvindinger af udyrkede granulater bidrager til at nedbringe udvindingen af primære granulater og begrænser anvendelsen af ikke-genanvendelige ressourcer samt de skadelige virkninger for miljøet. Det er derfor Kommissionens opfattelse, at de fordele, der kan opstå til gavn for visse virksomheder på grund af afgrænsningen af anvendelsesområdet for AGL, er berettigede, henset til karakteren og den almindelige opbygning af afgiftsordningen.««
De omtvistede procedurer og parternes påstande
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 12. juli 2002 anlagde sagsøgeren, British Aggregates Association, sag med påstand om delvis annullation af Kommissionens beslutning K(2002) 1478 endelig af 24. april 2002 vedrørende statsstøttesag N 863/01 – Det Forenede Kongerige/Miljøafgift på granulater (herefter »den anfægtede beslutning«).
Ved kendelse afsagt af formanden for Rettens Anden Afdeling den 28. november 2002 fik Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland tilladelse til at intervenere til støtte for Kommissionen for De Europæiske Fællesskabers påstande.
Sagsøgeren har til støtte for søgsmålet for det første gjort gældende, at der foreligger en overtrædelse af artikel 87, stk. 1, EF, for det andet begrundelsesmangler som omhandlet i artikel 253 EF, for det tredje, at Kommissionen har tilsidesat pligten til at indlede en formel undersøgelsesprocedure som omhandlet i artikel 88, stk. 2, EF, og for det fjerde, at Kommissionen har tilsidesat sine pligter under den indledende undersøgelse som omhandlet i artikel 88, stk. 2, EF.
Kommissionen har bestridt, at søgsmålet kan antages til realitetsbehandling, idet den har gjort gældende, at den anfægtede beslutning ikke berørte sagsøgeren individuelt« som omhandlet i artikel 230, stk. 4, EF.
Retten antog af de grunde, der er anført i præmis 45-68 i den ophævede dom – præmis 1 ovenfor – søgsmålet til realitetsbehandling. Den forkastede endvidere det første og det andet anbringende, som den behandlede samlet, og derefter det tredje og det fjerde anbringende af de grunde, der er anført i henholdsvis præmis 104-156, 163-173 og 177-180 i den ophævede dom, præmis 1 ovenfor. Retten frifandt derfor Kommissionen i det hele.
Ved processkrift indleveret den 27. november 2006 iværksatte sagsøgeren en appel for Domstolen med påstand om ophævelse af Rettens dom – præmis 1 ovenfor – dog ikke med hensyn til fritagelsen for Nordirland. Kommissionen iværksatte kontraappel med påstand om, at Domstolen ophæver ovennævnte dom, og at sagen i første instans afvises. Det Forenede Kongerige nedlagde påstand om, at hovedappellen skulle forkastes.
Ved dom af 22. december 2008, British Aggregates mod Kommissionen (sag
C-487/06 P, Sml. I, s. 10505
, herefter »dommen i appelsagen«), ophævede Domstolen Rettens dom, præmis 1 ovenfor, og hjemviste sagen til fornyet behandling ved Retten.
Domstolen tiltrådte Rettens vurdering af, hvorvidt søgsmålet kan antages til realitetsbehandling, i sin helhed (dommen i appelsagen, præmis 8 ovenfor, præmis 24-58).
Hvad angår sagens realitet konstaterede Domstolen tilstedeværelsen af to retlige fejl fra Rettens side.
Ifølge Domstolen har Retten for det første i præmis 115, 117, 120, 121 og 128 i den annullerede dom, nævnt i præmis 1 ovenfor, tilsidesat statsstøttebegrebet, navnlig kriteriet om den selektive fordel, som ikke sondrer med hensyn til grundene til eller formålet med de statslige interventioner, men definerer dem i kraft af deres virkninger. Retten kunne følgelig ikke tage hensyn til det forfulgte miljøbeskyttelsesformål for at begrunde udelukkelse af foranstaltninger, som indebærer en selektiv fordel, fra anvendelsesområdet for artikel 87, stk. 1, EF (dommen i appelsagen, nævnt i præmis 8 ovenfor, præmis 82-92).
For det andet fandt Domstolen, at Retten, især i præmis 118, 134, 139, 154 og 171 i den annullerede dom, nævnt i præmis 1 ovenfor, ved at fastslå, at Kommissionen har meget vide skønsbeføjelser ved anvendelsen af artikel 88, stk. 3, EF, begik en fejl hvad angår omfanget af den retslige kontrol, som skal udføres med hensyn til begrebet støtte, hvilket havde en retlig karakter og skulle fortolkes på grundlag af objektive elementer. Af denne grund skal Unionens retsinstanser ifølge Domstolen principielt fortage en fuldstændig efterprøvelse af, om en foranstaltning henhører under artikel 87, stk. 1, EF. Dette princip finder også anvendelse på de beslutninger, som Kommissionen vedtager efter afslutningen af den indledende undersøgelsesprocedure som omhandlet i artikel 88, stk. 3, EF, eftersom Kommissionen uden at have en skønsmargen er forpligtet til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til denne artikels stk. 2, såfremt den indledende undersøgelse ikke har gjort det muligt for den at overvinde alle vurderingsproblemerne. Ifølge Domstolen medfører denne urigtige retsanvendelse, at hele den af Retten foretagne materielle gennemgang af den anfægtede beslutning er ugyldig (dommen i appelsagen, nævnt i præmis 8 ovenfor, præmis 109-115).
Domstolen gav ligeledes medhold i et klagepunkt, som vedrører præmis 112 i den annullerede dom, nævnt i præmis 1 ovenfor. Retten fandt i det væsentlige, at Kommissionen i hele den anfægtede beslutning og særligt i 29. betragtning hertil havde antaget, at begrebet »primære granulater« i det væsentlige var en betegnelse for »granulater, der er omfattet af AGL«, mens begrebet »sekundære granulater« i det væsentlige var en betegnelse for granulater, der er »fritaget« i henhold til loven. Retten udledte navnlig heraf, at Kommissionen i denne betragtning havde begrænset sig til at anføre, at »AGL ikke vil blive opkrævet for afledte produkter eller affald fra den første udvinding, når de er fritaget ved […] lov[en]«. Ifølge Domstolen har Retten herved foretaget en urigtig fortolkning og sat sin egen fortolkning i stedet for den, der følger direkte af den anfægtede beslutning, selv om der ikke foreligger noget forhold, der begrunder dette (dommen i appelsagen, nævnt i præmis 8 ovenfor, præmis 140-145, navnlig præmis 144, og præmis 151).
Domstolen gav endvidere medhold i et klagepunkt, som vedrører præmis 150 i den annullerede dom, nævnt i præmis 1 ovenfor, om overholdelsen af begrundelsespligten i artikel 253 EF. I modsætning til, hvad Retten heri fastslog, kan den argumentation, der er støttet på artikel 91 EF, ifølge Domstolen ikke betragtes som udtryk for den argumentation, der er fremført i den anfægtede beslutning, der er støttet på den omstændighed, at Det Forenede Kongeriges myndigheder ikke har midler til at føre tilsyn med anvendelsen af materialer som granulater uden for denne medlemsstats område, men udgør i virkeligheden en særskilt begrundelse, der er fremlagt efter beslutningens vedtagelse. Retten har dermed efter Domstolens opfattelse tilsidesat artikel 253 EF, idet den har taget denne begrundelse i betragtning i forbindelse med de i den anfægtede beslutning anførte grunde (dommen i appelsagen, nævnt i præmis 8 ovenfor, præmis 172-179, navnlig præmis 178).
Domstolen forkastede endelig appelanbringenderne vedrørende urigtig retsanvendelse angående for det første undladelse af at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF (dommen i appelsagen, nævnt i præmis 8 ovenfor, præmis 185-189), for det andet den utilstrækkelige begrundelse af den anfægtede beslutning (dommen i appelsagen, nævnt i præmis 8 ovenfor, præmis 192-194).
Endelig ophævede Domstolen Rettens dom, nævnt i præmis 1 ovenfor, hjemviste sagen til Retten som følge af de i præmis 11 og 12 ovenfor nævnte to retlige fejl og udsatte afgørelsen om appelsagens omkostninger (dommen i appelsagen, nævnt i præmis 8 ovenfor, præmis 195, 197 og 198).
Efter hjemvisningen af den foreliggende sag er parterne blevet anmodet om at indgive indlæg om de eventuelle konsekvenser af dommen i appelsagen, nævnt i præmis 8 ovenfor, for afgørelsen af tvisten. I henhold til artikel 119, stk. 1, i Rettens procesreglement har sagsøgeren, Kommissionen og Det Forenede Kongerige indgivet deres indlæg.
Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
—
Den anfægtede beslutning annulleres, dog ikke med hensyn til fritagelsen for Nordirland.
—
Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger, herunder omkostningerne i forbindelse med appelsagen.
Kommissionen har, støttet af Det Forenede Kongerige, nedlagt følgende påstande:
—
Frifindelse.
—
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Første Udvidede Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling.
Parterne afgav mundtlige indlæg og besvarede mundtlige spørgsmål fra Retten under retsmødet den 16. maj 2011.
Under retsmødet anmodede Retten Kommissionen og Det Forenede Kongerige som en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse i henhold til procesreglementets artikel 64 om inden for en frist på tre uger at fremlægge alle de dokumenter eller henvisninger til dokumenter, som allerede er indeholdt i de administrative sagsmapper, om visse faktiske forhold i den administrative procedure, der var blevet indledt som følge af anmeldelsen af Aggregates Levy (miljøafgift på granulater, herefter »AGL« eller »afgiften«), med hensyn til udvinding af »udyrkede granulater« bestemt til erhvervsmæssig udnyttelse. Retten lod således den mundtlige forhandling forblive åben, hvilket er tilført retsbogen.
Ved særskilt dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 30. maj 2011 har sagsøgeren anmodet Retten om som led i foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse i henhold til procesreglementets artikel 64 at pålægge Kommissionen og Det Forenede Kongerige at fremlægge yderligere oplysninger vedrørende visse faktiske omstændigheder, der er blevet bestridt under retsmødet. Kommissionen og Det Forenede Kongerige har indgivet deres bemærkninger til denne anmodning den 13. og 14. juli 2011.
Ved særskilte dokumenter indleveret til Rettens Justitskontor den 14. juni 2011 har henholdsvis Kommissionen og Det Forenede Kongerige efterkommet begæringen fra Retten om fremlæggelse af dokumenter. Sagsøgeren indgav den 18. juli 2011 sine bemærkninger til disse dokumenter, og den mundtlige forhandling blev afsluttet.
Retlige bemærkninger
1.
Indledende bemærkninger
Da Domstolen endelig har tiltrådt Rettens vurdering i den annullerede dom, nævnt i præmis 1 ovenfor, af, hvorvidt søgsmålet kan antages til realitetsbehandling, (dommen i appelsagen, nævnt i præmis 8 ovenfor, præmis 24-58), hvilket parterne har anerkendt, må det fastslås, at nærværende søgsmål kan antages til realitetsbehandling, og Rettens bedømmelse må begrænses til den materielle gyldighed af den anfægtede beslutning.
Retten er med henblik herpå, efter hjemvisningen af den foreliggende sag som følge af de retlige fejl, der er fastslået i præmis 82-92 og 109-115 i dommen i appelsagen, nævnt i præmis 8 ovenfor, om Rettens tilsidesættelse af statsstøttebegrebet og omfanget af den retslige kontrol af den anfægtede beslutning (jf. præmis 10-12 og 16 ovenfor), forpligtet til at foretage en fornyet undersøgelse af alle de relevante faktiske omstændigheder, der er genstand for den foreliggende tvist, og kvalificere dem på ny med hensyn til forbuddet i artikel 87, stk. 1, EF.
Retten er således af den opfattelse, at det er nødvendigt at undersøge det første anbringende om tilsidesættelse af artikel 87, stk. 1, EF.
2.
Det første anbringende om tilsidesættelse af artikel 87, stk. 1, EF
Sammenfatning af parternes indlæg efter hjemvisningen
Sagsøgeren har i det væsentlige gjort gældende, at den anfægtede beslutning er behæftet med en tilsidesættelse af statsstøttebegrebet, navnlig den selektive karakter af de fordele, der er omfattet af AGL. Hverken Kommissionen eller Det Forenede Kongerige har med hensyn til det med AGL forfulgte miljøbeskyttelsesformål påvist, at den forskellige behandling af visse granulater og/eller materialer kunne være begrundet, henset til karakteren, den almindelige opbygning eller den miljømæssige logik bag loven. Den manglende sammenhæng i anvendelsesområdet for AGL skaber således selektive fordele, som er forbudt i henhold til artikel 87, stk. 1, EF. Efter sagsøgerens opfattelse bekræftes denne manglende sammenhæng navnlig af fritagelsen for afgiften af visse materialer, såsom skifersten, ler og skifer, selv om disse udgør »granulater« som omhandlet i loven, og granulater af materialer, der kan substitueres, er afgiftsbelagt. Da der ikke findes en klar definition af begrebet »granulater«, kan en sådan fritagelse imidlertid ikke begrundes med argumentet om, at AGL har til formål at fremme en vending i efterspørgslen efter »udyrkede« granulater mod mere miljøvenlige materialer, navnlig at fremme anvendelsen af genindvundne granulater og andre substitutionsprodukter samt en effektiv anvendelse af disse udyrkede granulater, som er en ikke-genanvendelig ressource (punkt 31 i den anfægtede beslutning).
Med hensyn til afgiftsfritagelsen for eksporttransaktioner har sagsøgeren anmodet Retten om at forkaste argumentationen i 33. betragtning til den anfægtede beslutning om, at Det Forenede Kongeriges myndigheder ikke er i stand til at kontrollere granulatudførslerne, hvilket kan indebære en risiko for, at granulatudførsler forskelsbehandles. 90% af de fritagne eksporterede granulater stammer således fra blot et stenbrud, der ligger i Glensanda i Skotland, hvorfra ingen produkter vil kunne anvendes i fremstillingsprocesser, der er fritagne i Det Forenede Kongerige. Det reelle argument til støtte for denne fritagelse, der ikke vedrører karakteren og den almindelige opbygning af en miljøafgift, er således at bevare konkurrencedygtigheden. Afgiftsfritagelsen for eksporttransaktioner medfører derfor en selektiv fordel som omhandlet i artikel 87, stk. 1, EF.
Kommissionen har heroverfor anført, at Retten ved anvendelsen af artikel 87, stk. 1, EF, »først skal vurdere, om der foreligger en foranstaltning (eller en »ordning«), som ikke indebærer elementer af statsstøtte og ikke tager hensyn til miljøbeskyttelsesformålet, karakteren eller den almindelige opbygning af ordningen«.
Efter Kommissionens opfattelse må det således for det første fastslås, at en særlig afgiftsbyrde, der rammer en afgrænset sektor, ikke udgør en statsstøtte, uden at det er nødvendigt at vurdere afgiftens formål eller karakteren og den almindelige opbygning af ordningen. I det foreliggende tilfælde er granulater omfattet af afgiften, mens andre materialer end granulater – eller som ikke anvendes som sådanne – ikke er omfattet. Det skal for det andet fastslås, at ordningen fastsætter undtagelser for genindvundne produkter og erstatninger for udyrkede granulater, navnlig fyldjord – selv hvor disse anvendes som granulater, og at disse undtagelser er omfattet af karakteren eller den generelle opbygning af ordningen og faktisk medvirker til yderligere at nedbringe udvindingen af udyrkede granulater. Sagsøgeren holder imidlertid fast ved sin fejl fra starten, der tilsigter at overføre miljøbeskyttelsesformålet, der er omfattet af karakteren eller den generelle opbygning af ordningen, fra den anden til den første del af denne begrundelse. I modsætning til, hvad Retten fastslog i den annullerede dom, nævnt i præmis 1 ovenfor, gælder denne argumentation for enhver afgift, der udgør en særlig afgiftsbyrde, der rammer en afgrænset sektor, uanset dens formål. Dommen i appelsagen, nævnt i præmis 8 ovenfor, fastslog med rette denne fejl og stadfæstede således den anfægtede beslutning og Kommissionens holdning.
Kommissionen har endvidere bestridt argumentet, hvorefter AGL ikke følger et logisk princip under henvisning til, at andre sektorer med sammenlignelige indvirkninger på miljøet ikke er omfattet af afgiften (Rettens dom, nævnt i præmis 1 ovenfor, præmis 82, 86 og 87). En særlig afgiftsbyrde, der rammer en afgrænset sektor – nemlig granulater – indeholder ikke elementer af statsstøtte til fordel for alle andre sektorer, der ikke er afgiftsbelagt. Disse andre sektorer blev ikke omfattet, fordi de enten ikke udgjorde granulater (kul, brunkul, ler, kaolin, plastisk ler, skifersten og skifer; Rettens dom, nævnt i præmis 1 ovenfor, præmis 129) eller ikke blev anvendt som granulater (kalksten, der anvendes til fremstilling af cement, og sand, der anvendes til fremstilling af glas) (Rettens dom, nævnt i præmis 1 ovenfor, præmis 90-92 og 128, første punktum). I den annullerede dom, nævnt i præmis 1 ovenfor, forkastede Retten med rette sagsøgerens argument og fastslog, at det i princippet påhviler medlemsstaten at fastsætte, hvilke varer eller tjenesteydelser der skal pålægges en miljøafgift, uden at det fører til en statsstøtte til fordel for andre sektorer med sammenlignelige indvirkninger på miljøet (præmis 114-116, 128 og 129 i Rettens dom, nævnt i præmis 1 ovenfor).
Retten har imidlertid tilføjet et aspekt, der ikke fremgår af begrundelsen for den anfægtede beslutning, og som Kommissionen ikke havde påberåbt sig under retsforhandlingerne, eftersom det er uforeneligt med fast retspraksis (dommen i appelsagen, nævnt i præmis 8 ovenfor, præmis 84, 85 og 87), nemlig miljøbeskyttelsesformålet (Rettens dom, nævnt i præmis 1 ovenfor, præmis 115 og 128). Retten fortolkedes således fejlagtigt begrundelsen for den anfægtede beslutning som værende begrænset til miljøafgifter, idet denne begrundelse finder anvendelse på enhver afgift, uafhængigt af dens formål. Domstolen fastslog helt korrekt denne fejl (dommen i appelsagen, nævnt i præmis 8 ovenfor, præmis 86 og 87). For at udbedre fejlen skal Retten fjerne miljøbeskyttelsesformålet fra denne del af begrundelsen for at konkludere, at en særlig afgiftsbyrde, der rammer en afgrænset sektor, ikke indeholder statsstøtteelementer til fordel for alle de sektorer, der ikke er afgiftsbelagt, og at der ikke var tale om statsstøtte til fordel for andre materialer end granulater og granulater, der er beregnet til anvendelser, som er udelukket fra AGL’s anvendelsesområde. Kommissionen har hertil anført, at dommen i appelsagen, nævnt i præmis 8 ovenfor, udtrykkeligt afviser sagsøgerens forskellige argumenter med hensyn til, at visse granulater er omfattet af afgiften, og at visse andre materialer end granulater, eller som ikke anvendes som sådanne, ikke er omfattet.
Kommissionen har gjort gældende, at præmis 88 i dommen i appelsagen, nævnt i præmis 8 ovenfor, bekræfter denne vurdering, ved at påpege, at tilføjelsen i den annullerede dom, nævnt i præmis 1 ovenfor, af miljøbeskyttelsesformålet er i åbenbar modstrid med udelukkelsen af andre sektorer, der er skadelige for miljøet, såsom kulsektoren, og med påberåbelsen af andre formål for at begrunde den manglende anvendelse af denne afgift på disse andre sektorer, herunder ønsket om at bevare den internationale konkurrencedygtighed. Domstolen har i denne forbindelse med rette fastslået, at en sådan modstrid ikke kan fjernes ved at henvise til grunde, der støttes på karakteren eller den almindelige opbygning af ordningen, især da »det ikke er formålet, men virkningerne, der har betydning« (dommen i appelsagen, nævnt i præmis 8 ovenfor, præmis 84, 85 og 87).
Med hensyn til Rettens sondring i præmis 120 og 121 i den annullerede dom, nævnt i præmis 1 ovenfor, mellem den foreliggende sag og den, der lå til grund for Domstolens dom af 8. november 2001, Adria-Wien Pipeline og Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke (sag
C-143/99, Sml. I, s. 8365
, herefter »Adria-Wien Pipeline-dommen«), har Kommissionen anført, at Domstolen konstaterede, at artikel 87, stk. 1, EF definerer statslige interventioner i kraft af deres virkninger og således uafhængigt af de anvendte teknikker (dommen i appelsagen, nævnt i præmis 8 ovenfor, præmis 89). For så vidt angår virkningerne har Kommissionen anført, at AGL er en særlig afgift, der rammer en afgrænset sektor, nemlig granulater (32. betragtning til den anfægtede beslutning). Dette kendetegn for en særlig afgiftsbyrde, der rammer en afgrænset sektor, begrunder konklusionen om, at denne afgift ikke i sig selv – uanset dens formål – er en statsstøtte til fordel for andre materialer end granulater eller granulater, som ikke anvendes som sådanne (Rettens dom, nævnt i præmis 1 ovenfor, præmis 90-92). Efter Kommissionens opfattelse udgør dette kendetegn endvidere det »neutrale referencepunkt«, »ordningen«, eller »den normale tilstand« – der »ikke i sig selv indebærer statsstøtteelementer, og ikke er indført under hensyntagen til eller med udgangspunkt i formålet med afgiften, eller […] karakteren eller den almindelige opbygning af ordningen« – som gør det muligt at fastslå, om andre fritagelser for afgiften er omfattet af karakteren eller den almindelige opbygning af ordningen. En sådan afgrænset sektor som »referencepunkt« foreligger imidlertid ikke i den situation, som dannede baggrund for Adria-Wien Pipeline-dommen, eftersom den pågældende foranstaltning havde haft virkninger på en væsentlig del af den almindelige opbygning, hvilket begrundede en anden tilgang.
Kommissionen anmoder således Retten om – under overholdelse af den standard, der kræves for retslig kontrol – at foretage en ny bedømmelse af for det første identificeringen af sektoren for granulater (Rettens dom, nævnt i præmis 1 ovenfor, præmis 75, 90, 91, 110, 138 og 139, og dommen i appelsagen, nævnt i præmis 8 ovenfor, præmis 96-101). I det foreliggende tilfælde lagde Kommissionen anvendelsesområdet for afgiften som fastsat af Det Forenede Kongerige til grund for sin vurdering. Andre materialer end granulater, såsom kul, brunkul, ler, kaolin, plastisk ler, skifersten og skifer, og granulater, som ikke anvendes som sådanne, navnlig kalksten, der anvendes til fremstilling af cement, og sand, der anvendes til fremstilling af glas, er ikke omfattet af afgiften, fordi de ikke er omfattet af sektoren for granulater. Det er derfor forkert, når sagsøgeren hævder, at alle de pågældende materialer er granulater. Dommen i appelsagen, præmis 8 ovenfor (præmis 130), bekræfter også, at visse materialer ikke er omfattet af afgiften, fordi der ikke er tale om granulater. For det andet burde denne nye bedømmelse omfatte afgiftspligten for granulater med høje tekniske specifikationer, såsom rødt fint hårdt grus til cykelstier, vejbelægning og ballast til jernbanelinjer, med den begrundelse, at der er tale om granulater, uanset om der findes substitutionsprodukter for disse materialer (Rettens dom, nævnt i præmis 1 ovenfor, præmis 85, 90-92, 135 og 136, og dommen i appelsagen, nævnt i præmis 8 ovenfor, præmis 125, 126, 130 og 131). For det tredje burde Retten foretage en ny bedømmelse af afgiftspligten for »sekundær« kalksten og sand med den begrundelse, at de anvendes som granulater, uafhængigt af deres kvalifikation som »sekundære« produkter fra visse stenbrud (Rettens dom, nævnt i præmis 1 ovenfor, præmis 86, 90-92 og 137, og dommen i appelsagen, nævnt i præmis 8 ovenfor, præmis 146-151). For det fjerde burde denne nye bedømmelse omfatte den manglende anvendelse af AGL på andre produkter end granulater og fyldjord, såsom skifersten, skifer, ler, kaolin, plastisk ler, kul og brunkul, selv hvor disse anvendes som granulater, med den begrundelse, at fremme af anvendelsen af substitutionsprodukter for udyrkede granulater er omfattet af karakteren eller den almindelige opbygning af ordningen (Rettens dom, nævnt i præmis 1 ovenfor, præmis 83, 94-98 og 130-132 og dommen i appelsagen, nævnt i præmis 8 ovenfor, præmis 152-154 og 160-162). Hvad endelig angår afgiftsfritagelsen for eksporttransaktioner anmoder Kommissionen Retten om at foretage en ny bedømmelse af, om denne fritagelse er begrundet i de grunde, der er anført i den anfægtede beslutnings punkt 22 og 33).
Det Forenede Kongerige har især bestridt sagsøgerens argument om, at vigtige begreber i AGL aldrig er blevet klart defineret, og hvorefter de er blevet tillagt en anden betydning afhængig af omstændighederne.
»Primære granulater« er således det udtryk, der oftest benyttes af virksomheder, der driver stenbrud, for at betegne de primære granulater, som fremstilles dér. Disse erhvervsdrivende fremstiller ofte et udvalg af forskellige granulater afhængig af deres fysiske egenskaber, tekniske specifikationer og overensstemmelse med henblik på visse anvendelsesformål. Granulater med høje specifikationer vil således kunne anvendes til fremstilling af tjære eller beton, mens granulater med færre specifikationer kan anvendes som påfyldning eller ballast. Primære granulater anses traditionelt for at have den højeste værdi, som genstand for en stor efterspørgsel, og for at have et tilstrækkelig stærkt indhold, som gør dem egnet til mange forskellige anvendelsesformål. Den økonomiske bæredygtighed af udvindingen afhænger i væsentlig grad af lokalitetens geologi og til en vis grad af muligheden for at transportere det udstyr, der er nødvendigt for at raffinere råmaterialet, til lokaliteten, og maksimere den ønskede kvalitet.
Derimod er »sekundære granulater« det udtryk, der oftest benyttes af virksomheder, der driver stenbrud, for at betegne granulater, der udgør afledte produkter fra produktionen af primære granulater, som ofte indebærer en fysisk behandling, såsom knusning, sigtning, finslibning og maling. I hver behandlingsfase har de frembragte afledte granulater ikke så stærkt et indhold som det, de primære granulater har, og adskilles således fra sidstnævnte. Sekundære granulater vil på flere trin kunne gøres til genstand for en yderligere behandling med henblik på at nå deres eget fulde potentiale som granulater. Der bliver således fremstillet et udvalg af produkter med forskelligt indhold og af stadigt mere begrænset kvalitet eller værdi, indtil der kun består et meget fint kornet materiale, nemlig »fine partikler«, hvis anvendelse er begrænset, og for hvilke der er mindre efterspørgsel. Der er imidlertid ikke nødvendigvis tale om afledte produkter eller affald. De fleste sekundære granulater er tværtimod af særlig høj værdi og kvalitet samt eftertragtet, således at det i de fleste tilfælde kun er de »fine partikler«, som vil kunne kvalificeres som affald. Sekundære granulaters indhold, der er mindre end primære granulaters indhold, udgør således det afgørende aspekt, der gør det muligt at sondre mellem disse to former for granulater. Udtrykket »sekundære granulater« anvendes undertiden også for at betegne produkter afledt af en række udvindings- og fremstillingsprocesser, hvis formål ikke er at fremstille granulater, men som uundgåeligt fører til fremstillingen af sådanne materialer, såsom restprodukter fra minedrift, udvinding af kaolin, fremstilling af skifersten, aske fra kraftværker og højovnsslagge. Der skal således sondres mellem disse processer og udnyttelse af granulater.
Det Forenede Kongerige har anført, at det ønsker at nedbringe bortskaffelsen af sådanne afledte produkter som affald og derfor tilstræber at fremme deres anvendelse som et reelt alternativ til udnyttelse af granulater som sådan. Selv om AGL ikke definerer disse materialer som »sekundære granulater«, anvendes denne betegnelse ofte i de omhandlede sektorer. Den terminologi, der anvendes i sektoren for drift af stenbrud, ville imidlertid kunne være vildledende, i det omfang de materialer, der er omfattet af afgiften, og dem, som ikke er omfattet af afgiften, ofte ukorrekt betegnes som henholdsvis primære og sekundære granulater, selv om kategorien af granulater, der er omfattet af afgiften, omfatter både primære og sekundære granulater. Endvidere henviser begrebet »udyrkede granulater« til både primære og sekundære granulater, som ikke tidligere har været anvendt, eftersom de er nyudvundet. Genindvundne granulater er derfor ikke udyrkede granulater.
Det Forenede Kongerige har anfægtet sagsøgerens argument, hvorefter Kommissionen ligesom Det Forenede Kongerige ikke har påvist en samlet miljømæssig logik bag AGL eller har undladt at godtgøre, at dens karakter og almindelige opbygning kan begrunde dens anvendelsesområde. Der er enighed om, at udvindingen af granulater forårsager mange skadelige miljøvirkninger, herunder støjproblemer, støv, visuelle gener, skader på biodiversiteten og forringet livskvalitet. AGL har til formål at lade disse miljøomkostninger indgå i priserne på granulater, hvorved man mindsker udnyttelsen af udyrkede granulater, fremme deres effektive anvendelse, anvendelsen af andre udyrkede materialer samt anvendelsen af materialer, der ellers ville blive bortskaffet som affald. Selv om AGL opkræves direkte hos granulatproducenterne, påhviler afgiftsbyrden i sidste ende slutbrugerne, idet de nævnte producenter vælter afgiften over på deres kunder gennem fastsættelse af deres priser. AGL er i denne henseende en indirekte afgift, der rammer slutbrugerne af udyrkede granulater.
Det Forenede Kongerige har bestridt eksistensen af uoverensstemmelser i den almindelige opbygning af AGL, som har dannet grundlag for selektive fordele til fordel for visse sektorer eller produkter, der ikke er omfattet. Retten burde ikke foretage en ny detaljeret bedømmelse af sagsøgerens argumenter med hensyn til karakteren, opbygningen eller anvendelsesområdet for AGL, eftersom Domstolen for størstedelens vedkommende forkastede disse på baggrund af Rettens endelige faktiske vurderinger (dommen i appelsagen, nævnt i præmis 8 ovenfor, præmis 94-101). Endvidere er AGL’s karakter og opbygning samt de miljøprincipper, som begrunder den, enkle, sammenhængende og fornuftige. Den manglende anvendelse af AGL på visse materialer, såsom kaolin, plastisk ler, skifersten og andet mineralsk og industrielt affald, følger af karakteren og den generelle udformning af AGL, hvilket betyder, at denne fritagelse falder uden for anvendelsesområdet for artikel 87, stk. 1, EF.
For så vidt angår fritagelsen for afgiften for skifersten, skifer og kaolin hævder Det Forenede Kongerige, at fremstillingsprocessen for skifersten og kaolin medfører et stort antal produkter afledt af granulater. Endvidere har visse dele af markedet for granulater med stor succes anvendt sådanne afledte produkter for at erstatte andre udyrkede granulater, der er omfattet af AGL. Udvindingsprocesserne for kaolin, skifersten, kul og andre materialer har således ikke til formål at fremstille granulater, men fører uundgåeligt til, at der fremstilles materialer, der er karakteristiske for en sådan anvendelse. Selv om sådanne udvindingsprocesser i et vist omfang medfører affald og negative indvirkninger på miljøet, er der ikke nogen mere effektiv måde at fremstille materialer, såsom skifersten og kaolin, på. Henset til AGL’s miljøbeskyttelsesformål skal der i det omfang, det er muligt, gives forrang til anvendelsen af afledte produkter fra sådanne processer som granulater, i stedet for at anvende andre udyrkede granulater, især når den eneste anden mulighed vil være at bortskaffe disse afledte produkter som affald. En stor mængde af afledte produkter fra disse processer bliver således nu solgt som granulater, der ikke er omfattet af AGL, hvorimod størstedelen af disse materialer før gennemførelsen af afgiften blev bortskaffet. For så vidt angår fritagelsen for materialer til anden brug end som granulater, som f.eks. siliciumsand til glasfremstilling, finder den anvendelse, såfremt to hovedforudsætninger er opfyldt samtidigt, nemlig dels at der ikke findes noget reelt substitutionsmateriale, dels at materialet ikke anvendes som granulater.
Efter Det Forenede Kongeriges opfattelse blev sagsøgerens argumenter med hensyn til AGL’s forenelighed med princippet om, at forureneren betaler, virkningen af udvindingen af forskellige materialer på miljøet, Kommissionens definition af »sektoren for granulater« og den påståede virkelige logik, som ligger til grund for fritagelsen af visse materialer, nemlig at bevare den internationale konkurrenceevne, alle i det væsentlige forkastet af Domstolen (dommen i appelsagen, nævnt i præmis 8 ovenfor, præmis 99-101, 128-132, 149, 150, 161 og 162) og må således forkastes. Disse argumenter er under alle omstændigheder åbenbart forkerte i betragtning af AGL’s karakter og opbygning, som er gennemgået ovenfor (Rettens dom, nævnt i præmis 1 ovenfor, præmis 129, 133, 134, 138 og 153). Sagsøgeren sammenblander endvidere anvendelsen af begrebet »primære granulater«, »sekundære granulater« og »udyrkede granulater« og tillægger dem en betydning, som ikke er underbygget af en retlig definition i loven.
Betingelserne for anvendelsen af artikel 87, stk. 1, EF
De kriterier, der gælder med hensyn til fordelens selektive karakter
Med det første anbringende har sagsøgeren i det væsentlige foreholdt Kommissionen, at den har tilsidesat støttebegrebet, især kriteriet om en fordel og dens selektive karakter som omhandlet i artikel 87, stk. 1, EF, og begået fejl ved anvendelsen af dette begreb.
For så vidt angår kriteriet om en fordel anerkendes det i fast retspraksis, at støttebegrebet er mere generelt end tilskudsbegrebet, idet det ikke blot omfatter positive ydelser såsom selve tilskuddene, men ligeledes statslige indgreb, der under forskellige former letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget, og derved, uden at være tilskud i ordets egentlige forstand, er af samme art og har tilsvarende virkninger (jf. Domstolens dom af 8.5.2003, forenede sager
C-328/99 og C-399/00, Italien og SIM 2 Multimedia mod Kommissionen, Sml. I, s. 4035
, præmis 35, af 10.1.2006, sag
C-222/04, Cassa di Risparmio di Firenze m.fl., Sml. I, s. 289
, præmis 131, og af 15.6.2006, forenede sager
C-393/04 og C-41/05, Air Liquide Industries Belgium, Sml. I, s. 5293
, præmis 29 og den deri nævnte retspraksis). Med hensyn til det fiskale område har Domstolen præciseret, at en foranstaltning, hvorved offentlige myndigheder indrømmer visse virksomheder en afgiftsfritagelse, der giver virksomhederne en gunstigere økonomisk stilling end andre afgiftspligtige, udgør en statsstøtte som omhandlet i artikel 87, stk. 1, EF. Ligeledes kan en foranstaltning, der tildeler visse virksomheder en skattenedsættelse eller en udsættelse med betaling af skatter, der normalt ville være forfaldne til betaling, udgøre statsstøtte (jf. i denne retning dommen i sagen Cassa di Risparmio di Firenze m.fl., præmis 132).
For så vidt angår kriteriet om den selektive fordel skal det undersøges, om en statslig foranstaltning som led i en bestemt retlig ordning kan begunstige »visse virksomheder eller visse produktioner« som omhandlet i artikel 87, stk. 1, EF, sammenlignet med andre virksomheder, der befinder sig i en tilsvarende faktisk og retlig situation i forhold til det formål, der forfølges med foranstaltningen (Adria-Wien Pipeline-dommen, nævnt i præmis 35 ovenfor, præmis 41; jf. også Domstolens dom af 3.3.2005, sag
C-172/03, Heiser, Sml. I, s. 1627
, præmis 40, af 22.6.2006, forenede sager
C-182/03 og C-217/03, Belgien og Forum 187 mod Kommissionen, Sml. I, s. 5479
, præmis 119, af 6.9.2006, sag
C-88/03, Portugal mod Kommissionen, Sml. I, s. 7115
, præmis 54, og af 11.11.2008, forenede sager
C-428/06 - C-434/06, UGT-Rioja m.fl., Sml. I, s. 6747
, præmis 46).
En foranstaltning, som ganske vist udgør en fordel for modtageren, men som berettiges af karakteren eller opbygningen af det skattesystem, som den er et led i, opfylder dog ikke denne betingelse om selektivitet (jf. i denne retning Adria-Wien Pipeline-dommen, nævnt ovenfor i præmis 35, præmis 42, og dommen i sagen Portugal mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 47, præmis 52). Domstolen har præciseret, at den pågældende medlemsstat kan godtgøre, at denne foranstaltning er en direkte følge af de grundlæggende eller ledende principper i dens skattesystem, og at der i den forbindelse skal sondres mellem de formål, som er tillagt et særligt skattesystem og ligger uden for det almindelige skattesystem, og de mekanismer, som er uadskilleligt forbundet med selve skattesystemet, og som er nødvendige for at gennemføre sådanne formål (dommen i sagen Portugal mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 47, præmis 81). Skattelempelser, som følger af et formål, der ikke har noget at gøre med det skattesystem, som de indgår i, kan således ikke fritages fra kravene efter artikel 87, stk. 1, EF.
Ved vurderingen af den selektive karakter af den fordel, der ydes ved den pågældende foranstaltning, har fastsættelsen af referencerammen en forstærket betydning ved skatteforanstaltninger, eftersom selve tilstedeværelsen af en fordel kun kan godtgøres i forhold til en beskatning, der betegnes som »normal« (jf. i denne retning dommen i sagen Portugal mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 47, præmis 56, og Rettens dom af 1.7.2004, sag
T-308/00, Salzgitter mod Kommissionen, Sml. II, s. 1933
, præmis 81). Det er således en forudsætning for, at en national skatteforanstaltning kan betegnes som »selektiv«, at det først identificeres og undersøges, hvad der er den almindelige eller »normale« skatteordning i den pågældende medlemsstat. Derefter skal den eventuelle selektive karakter af den fordel, der ydes ved den pågældende skatteforanstaltning, vurderes og fastslås i forhold til denne almindelige eller »normale« skatteordning, ved at vise, at denne foranstaltning udgør en undtagelse fra den almindelige ordning, for så vidt som den indfører differentiering mellem aktører, der i forhold til det formål, der forfølges med den pågældende medlemsstats skattesystem, befinder sig i en sammenlignelig faktisk og retlig situation.
Derfor skal det i første omgang undersøges, hvilke kriterier der finder anvendelse på fastlæggelsen af den »normale« beskatning i medfør af AGL.
Den »normale« beskatning i medfør af AGL
I det foreliggende tilfælde erkender sagens parter, at den referenceramme, på baggrund af hvilken den normale beskatning og tilstedeværelsen af eventuelle selektive fordele skal fastlægges, udgøres af AGL som sådan, der indførte en særlig skatteordning for sektoren for granulater i Det Forenede Kongerige.
I modsætning til, hvad Kommissionen har anført (jf. præmis 31-33 ovenfor), selv om det antages, at denne ordning kan beskrives som »en særlig afgift, der er begrænset til en afgrænset økonomisk sektor«, kan den imidlertid ikke alene af den grund undtages fra forbuddet i artikel 87, stk. 1, EF (jf. i denne retning Heiser-dommen, nævnt i præmis 47 ovenfor, præmis 42), da der ifølge denne ordning kan foretages differentieringer inden for den samme sektor, som kan opfylde kriteriet om en fordel og den selektive fordel i medfør af den retspraksis, der er omhandlet i præmis 47 ovenfor. I henhold til den retlige karakter af statsstøttebegrebet, der skal fortolkes på grundlag af objektive elementer (dommen i appelsagen, nævnt i præmis 8 ovenfor, præmis 111), kan en statslig foranstaltnings formål – i det foreliggende tilfælde miljøbeskyttelsesformålet, en særlig skatteordning eller sektorspecifik ordnings karakter af miljøafgift – heller ikke uden videre medføre, at denne foranstaltning falder uden for begrebet statsstøtte i denne bestemmelses forstand (dommen i appelsagen, nævnt i præmis 8 ovenfor, præmis 84), idet en sådan foranstaltning skal vurderes i kraft af dens virkninger og uden hensyn til dens årsager eller formål (dommen i appelsagen, nævnt i præmis 8 ovenfor, præmis 85-88). Begrebet »støtte« i henhold til artikel 87, stk. 1, EF kræver derfor, at det vurderes, om en særlig skatteordning eller sektorspecifik ordning indeholder differentieringer, som har til følge at begunstige »visse virksomheder eller visse produktioner« inden for den af ordningen omfattede sektor, hvilket forudsætter, at den »normale« beskatning, som ordningen hviler på, indledningsvis skal fastlægges (jf. præmis 49 ovenfor).
Som det bl.a. fremgår af Det Forenede Kongeriges skriftlige indlæg (jf. præmis 37-43 ovenfor), og parternes svar på mundtlige spørgsmål fra Retten i retsmødet, er det »normale« beskatningsprincip, som AGL hviler på, princippet om den kommercielle udnyttelse i Det Forenede Kongerige af et materiale, der er omfattet af AGL som »granulat« (section 16 (1) og (2), og section 17 (1), i Finance Act 2001 (finanslov for 2001, herefter »loven«)), uden at fastsætte en præcis definition af begrebet »granulat« eller generelle kriterier beskatningskriterier, som præciserer dette begreb, navnlig på grundlag af de pågældende materialers fysisk-kemiske egenskaber, sammensætning, størrelse eller handelsværdi.
I denne forbindelse skal det præciseres, at betegnelserne »udyrkede«, »primære« eller »sekundære« granulater, der gentagne gange anvendes i såvel den anfægtede beslutning som af parterne under sagens behandling, ikke er afgørende, idet ordlyden af bestemmelserne i AGL ikke opstiller en sådan sondring. Som Det Forenede Kongerige således medgav under retsmødet, afhænger den normale beskatningsordning for AGL for det første ikke af et generelt begreb for »granulater«, for det andet er granulater fra visse materialer (lovens section 17, uafhængigt af deres fysiske egenskaber eller visse udvindings- eller fremstillingsprocesser (»fritagne fremstillingsprocesser« i henhold til lovens section 18), eller med den eneste begrundelse, at de er bestemt til eksport (lovens section 16 (2), udelukket fra AGL’s anvendelsesområde. AGL indeholder også en liste over granulater fra materialer eller udvindings- og fremstillingsprocesser, der er undtaget fra afgift, uanset deres eventuelle tilhørsforhold til en af de angivelige kategorier af granulater (lovens section 17 (2)-(4), og section 18 (1)-(3)).
Heraf følger, at det normale beskatningsprincip, som ligger til grund for AGL, kun hviler på begrebet den kommercielle udnyttelse i Det Forenede Kongerige af et materiale, der er omfattet af AGL som »granulat«.
Kommissionen har imidlertid i den anfægtede beslutning helt åbenbart undladt at tage hensyn til dette normale beskatningsprincip med henblik på at fastslå den selektive karakter af de eventuelle fordele, der skabes af AGL. Den beskrivelse af anvendelsesområdet for AGL, som særligt er omhandlet i anden og tredje punktum i den anfægtede beslutnings punkt 29, svarer således ikke til denne definition af normal beskatning. I henhold til ordlyden af disse sætninger vil afgiften i det væsentlige kun blive opkrævet for »udyrkede« granulater og ikke »for granulater, der er udvundet som biprodukter eller affald fra andre fremstillingsprocesser (sekundære granulater), eller for genindvundne granulater«. AGL fastsætter imidlertid ikke en sådan almindelig beskatningsregel, der sondrer på grundlag af disse forskellige kategorier af granulater (»udyrkede«, »sekundære« og »genindvundne«).
Denne konstatering ændres ikke af præmis 144 i dommen i appelsagen, nævnt i præmis 8 ovenfor, som ikke vedrører fastlæggelsen af det normale beskatningsprincip, som ligger til grund for AGL, og så meget desto mere ikke fastslår, at den anfægtede beslutning er baseret på en korrekt definition af dette princip. Domstolen begrænsede sig således heri til at antage, at Retten ikke var berettiget til at fortolke den anfægtede beslutnings punkt 29 som udtryk for, at begrebet »primære granulater« i det væsentlige betegnede granulater, der er omfattet af AGL, og at begrebet »sekundære granulater« i det væsentlige betegnede »fritagne granulater, der er opregnet præcist i loven« (den annullerede dom, nævnt i præmis 1 ovenfor, præmis 112). Selv om det antages, at anvendelsen i denne sammenhæng af begreberne »primære« og/eller »sekundære« granulater er relevant, udelukker det normale beskatningsprincip, som ligger til grund for AGL, som anført i præmis 55 ovenfor, på ingen måde, at en »sekundær« granulat også udgør en »udyrket« granulat, eller at den i princippet er omfattet af AGL netop med den begrundelse, at den opfylder funktionen som »granulat«. I modsætning til, hvad der kategorisk er anført i den anfægtede beslutnings punkt 29, har den blotte omstændighed, at »sekundære granulater« skal betegne »granulater, der er udvundet som biprodukter eller affald fra andre fremstillingsprocesser«, ikke nødvendigvis den virkning, at de nævnte granulater er undtaget fra afgift. Det samme gælder for »genindvundne« materialer, da de udgør »granulater« som omhandlet i AGL (jf. præmis 55 ovenfor).
Denne vurdering bekræftes af Det Forenede Kongeriges troværdige forklaringer angivet i præmis 37-40 ovenfor, der, som Kommissionen også har medgivet som svar på en af Retten anordnet foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse, svarer til den forklaring, der er givet i punkt 19 i anmeldelsen af AGL, hvori begreberne »primære« og/eller »sekundære granulater«, ligesom det er tilfældet i loven, heller ikke fremgår. Det fremgår i det væsentlige af disse forklaringer, dels at den terminologi, der er anvendt i den anfægtede beslutning for at betegne de forskellige kategorier af granulater, ikke svarer til den terminologi, der er anvendt i AGL, men snarere til den, der anvendes i sektoren for drift af stenbrud, dels at der er en betydelig overlapning mellem begrebet »sekundære« granulater – over for hvilket står begrebet »primære« granulater – og begrebet »udyrkede« granulater. Efter Det Forenede Kongeriges opfattelse omfatter begrebet »udyrkede« granulater såvel »primære« granulater som »sekundære« granulater, mens »genindvundne« ikke udgør sådanne »udyrkede« granulater. Grunden til denne overlapning er, at »sekundære« granulater ofte betegner de granulater, der udgør afledte produkter eller biprodukter fra produktionen af »primære« granulater, dvs. den første udvinding af visse materialer fra undergrunden med henblik på tilvejebringelsen af granulater som omhandlet i AGL. Den væsentligste forskel mellem »primære« granulater og »sekundære« granulater består i deres respektive sammensætning, der afgør deres specifikke industrielle anvendelse. Følgelig kan både »primære« granulater og »sekundære« granulater udgøre »udyrkede« granulater, i det omfang de er nyudvundet og ikke hidtil har været anvendt (som granulater). I retsmødet blev den relevante karakter af Det Forenede Kongeriges præcision også bekræftet af de andre parter.
Heraf følger, at i modsætning til, hvad der anføres i den anfægtede beslutnings punkt 29, fastsætter AGL ikke en generel fritagelse for »sekundære« granulater, som finder anvendelse på alle de materialer, der er omfattet af »granulat«-begrebet, men begrænser sig til at knytte kvalificeringen af fritagne granulater til enten bestemte materialer, identificeret ved navns nævnelse i loven, en specifik udvindings- eller fremstillingsproces for et af disse materialer, eller til eksporterede granulater.
Som anført af sagsøgeren (den annullerede dom, nævnt i præmis 1 ovenfor, præmis 79) har Kommissionen ved i den anfægtede beslutnings punkt 29 ukorrekt kun at beskrive anvendelsesområdet for AGL derfor taget udgangspunkt i en fejlagtig forståelse af det normale beskatningsprincip, som ligger til grund for loven, hvilket kunne medføre, at dens vurdering af afgiftsfritagelserne i forhold til statsstøttebegrebet, især deres eventuelle selektive karakter som omhandlet i den ovenfor i præmis 47-49 nævnte retspraksis, var ulovlig.
Det skal derfor undersøges, om og i hvilket omfang denne fejl fra Kommissionens side påvirkede dens vurdering i den anfægtede beslutning af de andre kriterier, som gælder for den selektive fordel som omhandlet i artikel 87, stk. 1, EF. Med henblik herpå skal det vurderes, om Kommissionen var berettiget til at konstatere, at der ikke forelå fordele, der følger af den afgiftsdifferentiering, der foretages ved AGL, alene med den begrundelse, at »anvendelsesområdet for AGL var berettiget under hensyn til dens karakter og almindelige opbygning (jf. den anfægtede beslutnings punkt 29, 34 og 43).
Tilstedeværelsen af en afgiftsdifferentiering, der foretages ved AGL
– De kriterier, som gælder for sammenligneligheden mellem de pågældende situationer
Det bemærkes, at det for at kunne vurdere den selektive karakter af de fordele, som gives i en skatteordning, skal undersøges, om foranstaltningerne på grundlag af den nævnte ordning kan begunstige »visse virksomheder eller visse produktioner«, jf. artikel 87, stk. 1, EF, i forhold til andre virksomheder, der under hensyntagen til det formål, der forfølges med den pågældende foranstaltning, befinder sig i en tilsvarende faktisk og retlig situation (Adria-Wien Pipeline-dommen, nævnt i præmis 35 ovenfor, præmis 41).
Som erkendt af alle parterne, bl.a. under retsmødet, hviler AGL på et hovedformål om miljøbeskyttelse, selv om dette ikke fremgår direkte af dens ordlyd.
Dette formål består i alt væsentligt i bygge- og anlægssektoren i at fremme en anvendelse af granulater, der udgør biprodukter eller affald fra visse processer (også kaldet »sekundære« granulater), eller genindvundne granulater, hvorved man mindsker anvendelsen af granulater, der er udvundet i stenbrud (også kaldet »primære« granulater), som er en ikke-genanvendelig naturressource, og derfor den fare for miljøet, der er forbundet med denne udvindingsproces (herefter »formålet om at vende efterspørgslen« eller »AGL’s miljøbeskyttelsesformål«). Sagsøgeren har i denne forbindelse i det væsentlige blot gjort gældende, at dette formål, henset til den manglende sammenhæng i anvendelsesområdet for loven, ikke systematisk kan opnås, og at AGL begunstiger granulater fra visse materialer i forhold til dem fra andre materialer, der imidlertid befinder sig i en sammenlignelig situation i forhold til det samme formål. Det skal præciseres, at ligesom det er tilfældet med det normale beskatningsprincip, som gælder for AGL, som beskrevet i præmis 53-55 ovenfor, sondrer denne generelle definition af AGL’s miljøbeskyttelsesformål – der ikke er uddybet på denne måde i selve lovens ordlyd – ikke mellem de forskellige kategorier af materialer, der kan frembringe sådanne granulater.
Det må imidlertid konstateres, at begrundelsen i den anfægtede beslutning er støttet på denne definition af AGL’s miljøbeskyttelsesformål (jf. beslutningens punkt 5, 29, 31, 32 og 35; jf. også dommen i appelsagen, nævnt i præmis 8 ovenfor, præmis 150 og 161).
Desuden skal der i det foreliggende tilfælde ikke tages stilling til spørgsmålet om, hvorvidt AGL også tager sit udgangspunkt i princippet om, at forureneren betaler, som hverken følger af ordlyden af de relevante bestemmelser i AGL eller af begrundelsen i den anfægtede beslutning (dommen i appelsagen, nævnt i præmis 8 ovenfor, præmis 128-131). Dette princip forudsætter, at afgiften i princippet finder anvendelse på al udvinding af mineraler for at internalisere de opståede miljøomkostninger. Sagsøgeren indrømmede imidlertid under retsmødet, at dette ikke var tilfældet. Selv om et sådant yderligere formål indebar, at afgiften skulle ramme al udvinding af mineraler fra undergrunden, uafhængigt af den planlagte kommercielle udnyttelse heraf som granulater, indebærer formålet under alle omstændigheder ikke blot en risiko for det normale beskatningsprincip, som beskrevet i præmis 53-55 ovenfor, men hindrer også den konsekvente og effektive gennemførelse af formålet om at vende efterspørgslen.
Det må således undersøges, om AGL fastsætter en mere favorabel skattemæssig behandling af visse virksomheder eller produktioner i forhold til behandlingen af andre virksomheder eller produktioner (herefter »den afgiftsmæssige differentiering«), som i forhold til AGL’s miljøbeskyttelsesformål, fastslået i præmis 63 og 64 ovenfor, befinder sig i en faktisk og retligt sammenlignelig situation.
I modsætning til, hvad Kommissionen har gjort gældende efter hjemvisningen af den foreliggende sag til Retten (jf. præmis 30-33 ovenfor), kan hverken Kommissionen eller Retten ved vurderingen af sammenligneligheden mellem de pågældende situationer således se bort fra AGL’s miljøbeskyttelsesformål (dommen i appelsagen, nævnt i præmis 8 ovenfor, præmis 87; Adria-Wien Pipeline-dommen, nævnt i præmis 35 ovenfor, præmis 41, og præmis 49 ovenfor), da de omstændigheder, som kendetegner forskellige situationer og dermed deres sammenlignelige karakter, navnlig skal fastlægges og vurderes på grundlag af indholdet af og formålet med den retsakt, der indfører den pågældende sondring, samt de principper og formål, der gælder inden for det område, som den nævnte retsakt henhører under (jf. i denne retning og analogt Domstolens dom af 16.12.2008, sag
C-127/07, Arcelor Atlantique og Lorraine m.fl., Sml. I, s. 9895
, præmis 26, og af 12.5.2011, sag
C-176/09, Luxembourg mod Parlamentet og Rådet, Sml. I, s. 3727
, præmis 32).
Inden for rammerne af det første anbringende har sagsøgeren bl.a. gjort gældende, at i forhold til AGL’s miljøbeskyttelsesformål medfører udelukkelse af flere materialer fra lovens anvendelsesområde en ubegrundet afgiftsmæssig differentiering til skade for visse andre materialer (den annullerede dom, nævnt i præmis 1 ovenfor, præmis 81-86).
Det skal derfor undersøges, om det fremgår af sagens akter, at disse fritagne materialer befinder sig i en faktisk og retligt sammenlignelig situation som andre materialer, der er omfattet af afgiften.
– Sammenligneligheden mellem situationen for ler-, skiferstens-, kaolin-, plastisk ler- (ball clay) og skifergranulater og situationen for andre granulater
Særligt for så vidt angår ler-, skiferstens-, kaolin-, plastisk ler- og skifergranulater, der er undtaget fra afgiften i henhold til section 17 (3) og (4), og section 18 (3), i AGL, må det konstateres, at sagsøgeren med rette har anført, at de nævnte granulater, uanset deres kvalifikation i forretningspraksis, dvs. »udyrkede«, »primære« eller »sekundære« granulater, i princippet opfylder det normale beskatningskriterium i medfør af AGL, idet de udgør »granulater« i lovens forstand. Denne principielle opfattelse blev hverken bestridt af Kommissionen eller Det Forenede Kongerige, som blot har anført, at disse materialer normalt ikke udnyttes med henblik på deres anvendelse som granulater.
I det omfang disse granulater anvendes og udnyttes kommercielt som sådanne, f.eks. ved opførelsen af bygninger eller anlæg af veje, befinder de sig imidlertid i en sammenlignelig eller endog identisk situation som andre afgiftsbelagte erstatningsprodukter. Hvad dette angår er det hverken lykkedes Kommissionen eller Det Forenede Kongerige at rejse tvivl om sagsøgerens argument om, at der i et sådant tilfælde i det mindste er en mulig konkurrencemæssig sammenhæng eller substitutionsmulighed mellem disse forskellige granulater med henblik på deres anvendelse eller kommercielle udnyttelse. Kommissionen og Det Forenede Kongeriges argument om, at materialer, såsom skifersten, plastisk ler, kaolin og skifer, er udelukket fra anvendelsesområdet for AGL med den begrundelse, at de ikke er omfattet af »sektoren for granulater«, »traditionelt« eller »sædvanligvis« ikke anvendes som sådanne, eller udvindes med dette formål, eller at der ikke består en »betydelig konkurrence med den afgiftsbelagte sektor« (jf. præmis 32 og 36 ovenfor), idet indføjelsen af de nævnte materialer i anvendelsesområdet for afgiften i henhold til den gældende regel for afgiftspålæggelse (jf. præmis 55 ovenfor) kun afhænger af deres faktiske og beviste udnyttelse som granulater, må derfor forkastes. Hertil kommer, at Kommissionen og Det Forenede Kongerige ikke har anfægtet sagsøgerens argument om, at der på denne medlemsstats område er adskillige stenbrud, der fremstiller (primære) granulater af skifer og skifersten.
Desuden er det ubestridt, at udvindingen af materialer, der ikke er afgiftsbelagt, bl.a. skifersten og ler, skader miljøet mindst lige så meget – om ikke mere – som udvindingen af andre afgiftsbelagte materialer, som også kan medføre fyldjord, affald eller andre biprodukter, der kan anvendes som granulater (jf. præmis 41 ovenfor). Parterne har således fremhævet den yderst ineffektive karakter af udvindingen af skifersten, plastisk ler og kaolin samt, at der foreligger betydelige lagre af skifersten og affald fra de nævnte materialer, som forringer landskabet, og derfor den særligt skadelige virkning af den pågældende udvinding på miljøet, hvorfor Det Forenede Kongeriges lovgiver har afgiftsfritaget disse materialer med henblik på at fremme deres anvendelse eller deres genindvinding som granulater (jf. præmis 43 ovenfor). Granulater fra disse forskellige materialer befinder sig derfor i en i det mindste sammenlignelig situation i forhold til AGL’s miljøbeskyttelsesformål.
Det skal i denne henseende bemærkes, at Kommissionen og Det Forenede Kongerige ikke i fornødent omfang har godtgjort, at det netop er den særligt skadelige karakter for miljøet af udvindingen af materialer, der ikke er afgiftsbelagt, der adskiller deres situation fra situationen for afgiftsbelagte materialer, idet hverken begrundelsen for den anfægtede beslutning eller Det Forenede Kongeriges skrivelse af 19. februar 2002, der er vedlagt Kommissionens skriftlige svar af 2. december 2005 på skriftlige spørgsmål fra Retten, eller disse parters svar på spørgsmål fra Retten i retsmødet, giver en tilfredsstillende forklaring i denne forbindelse.
– Den afgiftsmæssige differentiering mellem sammenlignelige situationer
Det følger af ovennævnte betragtninger, at den omstændighed, at granulater fra visse materialer fritages for afgiften, såsom skifersten, plastisk ler, kaolin og skifer, og som skal pålægges granulater fra andre materialer, selv om disse forskellige granulater i lyset af AGL’s miljøbeskyttelsesformål befinder sig i en sammenlignelig situation med hensyn til deres anvendelse som »granulater«, udgør en afgiftsmæssig differentiering, der kan føre til selektive fordele i medfør af den retspraksis, der er omhandlet i præmis 47 ovenfor.
Selv om det antages, at sondringen mellem »primære« granulater og »sekundære« granulater, der imidlertid ikke fremgår af lovens ordlyd (jf. præmis 54 ovenfor), er relevant, bliver producenter af afgiftsbelagte granulater, der kan substitueres med granulater fra fritagne materialer, stillet ringere i to henseender. Ikke alene er afgiftsbelagte granulater således omfattet af AGL, men de bærer også – i det mindste i et større omfang end fritagne materialer – de økonomiske følger af virkningen af omlægningen af efterspørgslen hen imod fritagne »sekundære« granulater, som den ensidige beskatning af afgiftsbelagte granulater har givet anledning til.
De argumenter, som Kommissionen og Det Forenede Kongerige har fremført, kan ikke ændre denne vurdering.
Efter et præcist spørgsmål fra Retten under retsmødet udtalte Kommissionen og Det Forenede Kongerige sig tværtimod ikke med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt fritagelsen af ler-, skiferstens-, kaolin-, plastisk ler- og skifergranulater nødvendigvis skaber en større efterspørgsel i bygge- og anlægssektoren efter disse granulater, endog et økonomisk incitament til at udvinde flere (»primære«) granulater fra disse fritagne materialer. En sådan omlægning af efterspørgslen hen imod »primære« granulater fra fritagne materialer vil imidlertid forstærke de ulige økonomiske virkninger, som den afgiftsmæssige differentiering allerede i sig selv medfører for den kommercielle udnyttelse af afgiftsbelagte granulater, der kan substitueres. Omlægningen risikerer endvidere at hindre gennemførelsen af AGL’s miljøbeskyttelsesformål, som netop består i at hæmme og øge effektiviteten af udvindingen af (»primære«) granulater fra visse materialer, især fritagne materialer, og sikre, at lagrene af skifersten og affald fra de nævnte materialer afsættes.
Det må derfor antages, at den generelle fritagelse for ler-, skiferstens-, kaolin-, plastisk ler- og skifergranulater bevirker en afgiftsmæssig differentiering til skade for granulater, der kan substitueres, fra andre materialer, der er omfattet af AGL. I denne forbindelse erkendte Det Forenede Kongerige i øvrigt under retsmødet, at der forelå en forskelsbehandling i forhold til AGL, men understregede samtidig, at disse forskelle kunne begrundes i karakteren og den almindelige opbygning af den indførte afgiftsordning.
Denne vurdering ændres heller ikke af den omstændighed, at Domstolen i præmis 158-163 i dommen i appelsagen, nævnt i præmis 8 ovenfor, ikke har rejst tvivl om præmis 130 i den annullerede dom, nævnt i præmis 1 ovenfor. Domstolen tog således i disse præmisser stilling til et særdeles afgrænset klagepunkt fra sagsøgeren, vedrørende bl.a., at Retten foretog en ulovlig ændring af begrundelsen vedrørende fritagelsen af visse materialer, såsom skifer og skifersten af lav kvalitet, ler samt affald fra kaolin og plastisk ler – selv hvor disse anvendes som granulater efter udvindingen, i forhold til de miljømålsætninger, som forfølges. Domstolen begrænsede sig således kun i denne sammenhæng til at antage, at Rettens konstatering, hvorefter disse materialer »hidtil kun i begrænset omfang er anvendt som granulater på grund af de høje transportomkostninger«, ikke var behæftet med en retlig mangel, eftersom »fremme af anvendelsen af udyrkede materialer, der hidtil har været meget lidt anvendt som granulater […], er i overensstemmelse med målsætningen om rationalisering af anvendelse af granulater«, og at »fremme af anvendelse af sådanne materialer heller ikke [undergraver] AGL’s miljømæssige karakter og opbygning« (dommen i appelsagen, nævnt i præmis 8 ovenfor, præmis 161; jf. endvidere generaladvokat Mengozzis forslag til afgørelse forud for nævnte dom, Sml. I, s. 10521, punkt 120-122). Domstolen tog imidlertid i denne sammenhæng ikke stilling til spørgsmålet om, hvorvidt omlægningen af efterspørgslen til fordel for granulater fra disse fritagne materialer kunne udgøre en afgiftsmæssig differentiering til skade for granulater fra materialer, der er omfattet af afgiften.
Under disse omstændigheder må sagsøgerens hovedargumentation, hvorefter AGL bevirker en afgiftsmæssig differentiering mellem materialer, der er undtaget fra afgiften, på den ene side, og granulater, der kan substitueres, fra andre materialer, der er omfattet af AGL, på den anden side, tiltrædes, uden at det er nødvendigt at behandle de øvrige klagepunkter og argumenter, som sagsøgeren har påberåbt sig i denne forbindelse.
Denne afgiftsmæssige differentiering fører imidlertid kun til selektive fordele for visse virksomheder eller produktioner på den betingelse, at den ikke kan begrundes i karakteren og den almindelige opbygning af den ved AGL etablerede afgiftsordning (jf. præmis 48 ovenfor).
Begrundelsen på grundlag af karakteren eller den almindelige opbygning af AGL
Det skal herefter undersøges, om Kommissionen med føje kunne antage, at de afgiftsmæssige fordele, der er blevet konstateret til fordel for visse producenter eller visse materialer, var begrundet i karakteren eller den almindelige opbygning af AGL, som udgør den eneste relevante referenceramme i det foreliggende tilfælde (jf. den anfægtede beslutnings punkt 5, 29, 31 og 32; jf. også præmis 51 ovenfor).
Det bemærkes herved, at der i forbindelse med denne vurdering skal sondres mellem de formål, som er tildelt et særligt skattesystem og ligger uden for det almindelige skattesystem, og de mekanismer, som er uadskilleligt forbundet med selve skattesystemet, og som er nødvendige for at gennemføre sådanne formål, idet disse formål og mekanismer som grundlæggende eller ledende principper i det pågældende skattesystem kan støtte en sådan begrundelse, hvilket det påhviler medlemsstaten at påvise (jf. i denne retning dommen i sagen Portugal mod Kommissionen, nævnt i præmis 47 ovenfor, præmis 80 og 81).
Som nævnt i præmis 63 og 64 ovenfor, har AGL’s miljøbeskyttelsesformål navnlig til formål at fremme en vending af efterspørgslen i bygge- og anlægssektoren af »primære« granulater hen imod »sekundære« granulater, som er biprodukter eller affald fra andre processer, og hen imod »genindvundne« granulater, uden at denne generelle definition sondrer mellem forskellige materialer, der kan frembringe sådanne granulater. De kriterier, der finder anvendelse på fastlæggelsen af den »normale« beskatning i medfør af AGL (jf. præmis 53 og 54 ovenfor), og dette formål, udgør således de grundlæggende eller ledende principper i loven, på baggrund af hvilke en eventuel begrundelse af en skattemæssig differentiering skal vurderes.
Henset imidlertid til de af sagsøgeren fremlagte oplysninger, har Kommissionen og Det Forenede Kongerige ikke godtgjort, at den afgiftsmæssige differentiering, der er forbundet med fritagelsen af ler-, skiferstens-, kaolin-, plastisk ler- og skifergranulater, er begrundet i det »normale« beskatningsprincip, som AGL hviler på, eller i lyset af AGL’s miljøbeskyttelsesformål.
For det første afviger denne differentiering klart fra opbygningen af AGL’s normale standardbeskatning, eftersom granulater fra fritagne materialer alle i det mindste potentielt udgør »granulater«, der udnyttes kommercielt i lovens forstand.
For det andet kan denne afgiftsmæssige differentiering hindre gennemførelsen af AGL’s miljøbeskyttelsesformål på to måder.
For det første, hvis ikke andet dokumenteres, hvilket hverken Kommissionen eller Det Forenede Kongerige endnu har gjort, risikerer fritagelsen af ler-, skiferstens-, kaolin-, plastisk ler- og skifergranulater at skabe en større efterspørgsel i bygge- og anlægssektoren af »primære« granulater af denne type, snarere end af »sekundære« granulater – nemlig biprodukter eller affald fra visse processer, herunder dem fra andre materialer, der kan substitueres, men er afgiftsbelagt – og derfor forøge udvindingen af disse »primære« granulater, hvilket ville være uforeneligt med AGL’s miljøbeskyttelsesformål, som tilsigter at fremme en anvendelse af udelukkende disse »sekundære« granulater og undgå deres bortskaffelse og lagring (jf. præmis 78 ovenfor). I denne forbindelse har Kommissionen og Det Forenede Kongerige bortset fra en generel påstand om, at disse materialer ikke »traditionelt« eller »sædvanligvis« udgør granulater, ikke været i stand til at rejse tvivl om sagsøgerens argument om, at der på denne medlemsstats område er adskillige stenbrud, der fremstiller (»primære«) granulater af skifer og skifersten, der således kan drage fordel af en sådan fritagelse på den måde, som er beskrevet ovenfor.
For det andet kan en konsekvent og effektiv vending i denne efterspørgsel hen imod anvendelsen af »sekundære« granulater af alle kategorier af materialer, dvs. biprodukter og affald fra visse processer eller »genindvundne« granulater, hvorved man undgår bortskaffelsen af disse »sekundære« granulater og fremmer en mere effektiv udvinding af »primære« granulater som helhed – og ikke kun dem, som hidrører fra visse fritagne materialer – i denne henseende ikke længere sikres. Et sådant resultat ville imidlertid være klart uforeneligt med AGL’s miljøbeskyttelsesformål, som Det Forenede Kongerige har påberåbt sig. Under disse omstændigheder er den potentielt positive virkning for miljøet i forhold til det samme formål, som for det første består i at tømme de eksisterende lagre af »sekundære« ler-, skiferstens-, kaolin-, plastisk ler- og skifergranulater, endvidere ikke tilstrækkelig til at begrunde den afgiftsmæssige differentiering, der er konstateret, eftersom denne virkning, hvis ikke andet dokumenteres, hvilket Det Forenede Kongerige ikke har gjort i det foreliggende tilfælde, risikerer at skabe tilsvarende problemer med lagring og affald fra granulater fra andre materialer, der er omfattet af afgiften, hvis efterspørgsel nu er omlagt, hvilket også ville være i strid med AGL’s miljøbeskyttelsesformål.
På baggrund af alle de ovenstående overvejelser, der indikerer, at der foreligger selektive fordele som omhandlet i artikel 87, stk. 1, EF, havde Kommissionen ikke ret til i den anfægtede beslutnings punkt 34 og 43 at fastslå, at »de fordele, der kan opstå til gavn for visse virksomheder på grund af afgræsningen af anvendelsesområdet for AGL, er begrundede, henset til karakteren og [til] den almindelige opbygning af [den pågældende] afgiftsordning«.
Kommissionen har således i det foreliggende tilfælde tilsidesat statsstøttebegrebet i henhold til artikel 87, stk. 1, EF, således at det første anbringende bør tages til følge, for så vidt som det angår tilstedeværelsen af en afgiftsmæssig differentiering, der foretages ved AGL, og fraværet af en begrundelse herfor i karakteren og den almindelige opbygning af det pågældende skattesystem.
Endelig finder Retten, at det er nødvendigt at efterprøve klagepunktet om tilsidesættelse af støttebegrebet med hensyn til Kommissionens vurdering af afgiftsfritagelsen for eksport af granulater, der angår et forhold i den anfægtede beslutning, som ikke er berørt af det klagepunkt, der blev taget til følge i den foregående præmis.
Afgiftsfritagelsen for eksport af granulater
Som det fremgår af lovens artikel 16, stk. 2, er det territoriale anvendelsesområde for AGL begrænset til Det Forenede Kongeriges område med den konsekvens, at salget af granulater uden for dette område, dvs. enhver økonomisk transaktion, der er forbundet med eksport af granulater, er undtaget fra afgiften [jf. også gennemførelsesbekendtgørelsens artikel 13, stk. 2, litra a)]. Herved bemærkes, at sagsøgeren har anmodet Retten om at forkaste argumentationen i 33. betragtning til den anfægtede beslutning om, at Det Forenede Kongeriges myndigheder ikke er i stand til at kontrollere granulatudførslerne, hvilket kan føre til, at granulatudførsler forskelsbehandles (jf. præmis 29 ovenfor).
Med henblik på at fastslå, om afgiftsfritagelsen for eksporttransaktioner medfører en selektiv fordel til fordel for visse virksomheder eller produktioner, skal det i overensstemmelse med det princip, som er nævnt i præmis 47 ovenfor, for det første vurderes, om granulater, der eksporteres, og granulater, der markedsføres i Det Forenede Kongerige, befinder sig i sammenlignelige eller endog identiske situationer.
Herved bemærkes, at Domstolen i forbindelse med sin undersøgelse i præmis 174-178 i dommen i appelsagen, nævnt i præmis 8 ovenfor, konkluderede, at der forelå en retlig fejl fra Rettens side ved anvendelsen af artikel 253 EF med hensyn til fortolkningen af omfanget af den begrundelse, der er redegjort for i den anfægtede beslutnings punkt 33 (den annullerede dom, nævnt i præmis 1 ovenfor, præmis 150). Domstolen har bl.a. præciseret, at denne begrundelse »[således henviser] til den ulige behandling, der – såfremt granulater, der eksporteres, ikke undtages – følger af den omstændighed, at de granulater, der markedsføres i Det Forenede Kongerige, er undtaget, når de anvendes til visse formål, mens de granulater, der anvendes til samme formål i importlandet, ville være omfattet af AGL, eftersom [Det Forenede Kongeriges] myndigheder ikke har midler til at kontrollere anvendelsen af granulater uden for [denne medlemsstat]« (dommen i appelsagen, præmis 8 ovenfor, præmis 176).
Som Kommissionen har anført i den anfægtede beslutnings punkt 33, henset til AGL’s formål, som kun tilsigter at beskatte de materialer, der anvendes som granulater, må det fastslås, at materialer, der markedsføres i Det Forenede Kongerige, og dem, der eksporteres til udlandet, faktisk befinder sig i særskilte situationer som følge af, at anvendelsen af det afgørende beskatningskriterium efter en udførsel, dvs. den kommercielle udnyttelse som granulat, i princippet ikke længere kan efterprøves af Det Forenede Kongeriges myndigheder. Myndighederne vil ikke – eller kun vanskeligt – kunne afgøre, om et eksporteret materiale kan anvendes og udnyttes som granulat, reelt vil blive det, eller om det vil blive anvendt til andre formål, hvilket også afhænger af de reguleringsmæssige specifikationer, der finder anvendelse i bestemmelseslandene. I denne henseende kan der ikke være hold i sagsøgerens argument om, at det ville være særligt let for Det Forenede Kongeriges myndigheder at identificere de fysisk-kemiske egenskaber ved de materialer, der er bestemt til eksport, for således at afgøre, om de er egnede eller uegnede til anvendelse i processer, der gør det muligt at opnå en fritagelse i henhold til AGL. Selv om det antages, at dette er tilfældet, som anført i præmis 53 og 54 ovenfor, afhænger kvalificeringen af »granulat« eller undtaget materiale netop ikke af disse egenskaber, men bl.a. af en konkret udelukkelse af visse materialer, identificeret ved navns nævnelse eller fra visse processer, fra anvendelsesområdet for AGL. Den omstændighed, at eksporterede materialer og dem, der markedsføres i Det Forenede Kongerige, ikke befinder sig i en sammenlignelig situation, er endvidere fastslået i forhold til AGL’s miljøbeskyttelsesformål (jf. præmis 63 ovenfor), eftersom Det Forenede Kongeriges lovgiver og myndigheder i tilfældet med udførsler ikke er i stand til via en differentieret beskatning at omlægge efterspørgslen af granulater i overensstemmelse med dette formål.
Endelig er sagsøgerens argument om, at 90% af de eksporterede og således fritagne granulater hidrører fra et stenbrud, der ligger i Glensanda i Skotland, og ikke vil kunne anvendes i fremstillingsprocesser, der er fritagne i Det Forenede Kongerige, ikke godtgjort. Selv om det forudsættes bevist, er dette argument imidlertid ikke tilstrækkeligt til at rejse tvivl ved betragtningerne anført i præmis 97 ovenfor. Selv om disse materialer, når de udnyttes kommercielt som granulater i Det Forenede Kongerige, således var omfattet af afgiften, kan dette argument ikke godtgøre, at Det Forenede Kongeriges myndigheder er i stand til at kontrollere, at eksporterede materialer i bestemmelseslandet befinder sig i en retlig og faktisk situation, hvori de ville have været omfattet af AGL, hvis de havde været genstand for den samme udnyttelse i Det Forenede Kongerige.
Eftersom sammenligneligheden mellem de omhandlede situationer ikke foreligger, har sagsøgeren ikke godtgjort, at afgiftsfritagelsen for eksporttransaktioner fører til en afgiftsmæssig differentiering, som kan udgøre selektive fordele som omhandlet i artikel 87, stk. 1, EF. Det er derfor ikke nødvendigt at undersøge, om denne fritagelse kan fremme udnyttelsen af »primære« granulater og derfor få konsekvenser i strid med AGL’s beskyttelsesformål, der kan begrundes i dens karakter og almindelige opbygning.
Under hensyn til de foregående betragtninger har sagsøgeren derfor ikke godtgjort, at den anfægtede beslutnings punkt 33 er behæftet med en fejl, idet den for det første fastslår Det Forenede Kongeriges manglende mulighed for kontrol med »anvendelsen af granulater uden for deres område« og for det andet nødvendigheden af at »undgå en urimelig behandling af granulatudførsler«.
Dette klagepunkt må derfor forkastes. Dette rejser imidlertid ikke tvivl om, at den anfægtede beslutnings konklusion er ugyldig, som det fremgår af dens punkt 43, hvorefter Kommissionen ikke rejser indsigelser mod AGL som helhed under henvisning til, at dens »anvendelsesområde berettiges af [den pågældende] afgiftsordnings opbygning og karakter«.
Når henses til de fejl, som Kommissionen har begået ved anvendelsen af støttebegrebet, således som de er fastslået i præmis 51-92 ovenfor, må den anfægtede beslutning derfor annulleres – dog ikke med hensyn til fritagelsen for Nordirland, som ikke omfattes af nærværende sag – for tilsidesættelse af artikel 87, stk. 1, EF, uden at det er nødvendigt at behandle det andet, tredje og fjerde anbringende.
Sagens omkostninger
Domstolen har i dommen i appelsagen udsat afgørelsen om sagens omkostninger. Det tilkommer således Retten i denne dom samlet at tage stilling til omkostningerne i forbindelse med de forskellige sager i overensstemmelse med procesreglementets artikel 121.
Ifølge procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Kommissionen har tabt sagen og bør derfor pålægges at betale sagens omkostninger for Domstolen og Retten i overensstemmelse med sagsøgerens påstand.
I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 4, første afsnit, bærer medlemsstater, der er indtrådt i en sag som intervenienter, deres egne omkostninger. Det Forenede Kongerige bør følgelig bære sine egne omkostninger for Domstolen og Retten.

På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Første Udvidede Afdeling):

1)
Kommissionens beslutning K(2002) 1478 endelig af 24. april 2002 vedrørende statsstøttesag N 863/01 – Det Forenede Kongerige/Miljøafgift på granulater, annulleres, dog ikke med hensyn til fritagelsen for Nordirland.

2)
Europa-Kommissionen bærer sine egne omkostninger og betaler omkostningerne afholdt af British Aggregates Association for Domstolen og Retten.

3)
Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland bærer sine egne omkostninger for Domstolen og Retten.

Azizi
Labucka
Frimodt Nielsen
Schwarcz
Gratsias
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 7. marts 2012.
Underskrifter
Indhold

Sagens baggrund

De omtvistede procedurer og parternes påstande

Retlige bemærkninger

1. Indledende bemærkninger

2. Det første anbringende om tilsidesættelse af artikel 87, stk. 1, EF

Sammenfatning af parternes indlæg efter hjemvisningen

Betingelserne for anvendelsen af artikel 87, stk. 1, EF

De kriterier, der gælder med hensyn til fordelens selektive karakter

Den »normale« beskatning i medfør af AGL

Tilstedeværelsen af en afgiftsdifferentiering, der foretages ved AGL

– De kriterier, som gælder for sammenligneligheden mellem de pågældende situationer

– Sammenligneligheden mellem situationen for ler-, skiferstens-, kaolin-, plastisk ler- (ball clay) og skifergranulater og situationen for andre granulater

– Den afgiftsmæssige differentiering mellem sammenlignelige situationer

Begrundelsen på grundlag af karakteren eller den almindelige opbygning af AGL

Afgiftsfritagelsen for eksport af granulater

Sagens omkostninger
(
*1
) – Processprog: engelsk.