CELEX: 62011TJ0111
Zugang zu Dokumenten
Verordnung (EG) Nr. 1049/2001
Von der Kommission eingeholte Studien über die Umsetzung von Umweltrichtlinien
Teilweise Verweigerung des Zugangs
Ausnahme zum Schutz des Zwecks von Inspektions-, Untersuchungs- und Audittätigkeiten
Konkrete und individuelle Prüfung
Vereinbarkeit mit dem Übereinkommen von Aarhus
Überwiegendes öffentliches Interesse
Folgen der Überschreitung der Frist für den Erlass einer ausdrücklichen Entscheidung
Umfang der Verpflichtung zur aktiven Verbreitung der Informationen über die Umwelt

Sachverhalt
Die Klägerin, ClientEarth, ist eine Vereinigung englischen Rechts, deren Ziel u. a. der Umweltschutz ist. Am 8. September 2010 beantragte sie bei der Generaldirektion (GD) „Umwelt“ der Europäischen Kommission Zugang zu Dokumenten gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (
ABl. L 145, S. 43
) und der Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. September 2006 über die Anwendung der Bestimmungen des Übereinkommens von Aarhus über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten auf Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft (
ABl. L 264, S. 13
). Dieser Antrag (im Folgenden: Erstantrag) bezog sich auf mehrere Dokumente, die in dem „Management Plan 2010“ der GD „Umwelt“, auf dem Internetportal dieser GD veröffentlicht, erwähnt sind.
Mit E-Mail vom 16. September 2010 bestätigte die Kommission den Eingang des Erstantrags und gab als Datum seiner Registrierung den 14. September 2010 an.
Mit Schreiben vom 29. Oktober 2010 lehnte die Kommission den Erstantrag teilweise ab. Sie übermittelte der Klägerin eines der angeforderten Dokumente und wies darauf hin, dass die anderen Dokumente unter die Ausnahmen fielen, die in Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich und Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001, betreffend den Schutz des Zwecks von Inspektions-, Untersuchungs- und Audittätigkeiten bzw. den Schutz des Entscheidungsprozesses der Organe, vorgesehen seien.
Am 10. November 2010 stellte die Klägerin gemäß Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 einen Zweitantrag, mit dem sie die Kommission ersuchte, ihren Standpunkt in Bezug auf mehrere Dokumente, zu denen der Zugang verweigert worden war, zu überprüfen (im Folgenden: Zweitantrag).
Mit Schreiben vom 1. Dezember 2010 teilte die Kommission der Klägerin mit, dass die Frist für die Beantwortung des Zweitantrags gemäß Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 um 15 Arbeitstage verlängert worden sei.
Mit Schreiben vom 15. Dezember 2010 teilte die Kommission der Klägerin mit, dass sie immer noch nicht in der Lage sei, den Zweitantrag zu beantworten.
Mit Schreiben vom 20. Dezember 2010 teilte die Klägerin der Kommission mit, dass die Frist für die Beantwortung des Zweitantrags am 22. Dezember 2010 ablaufe. Die Klägerin forderte die Kommission auf, ihr die angeforderten Dokumente bis zum 22. Januar 2011 zu übermitteln, und wies darauf hin, dass sie anderenfalls beabsichtige, beim Gericht Klage gegen die stillschweigende Entscheidung der Kommission über die Ablehnung des Zweitantrags (im Folgenden: stillschweigende Entscheidung) zu erheben.
Mit Klageschrift, die am 21. Februar 2011 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Klägerin die vorliegende Klage auf Nichtigerklärung der stillschweigenden Entscheidung erhoben.
Am 30. Mai 2011 erließ die Kommission eine ausdrückliche Entscheidung über den Zweitantrag (im Folgenden: ausdrückliche Entscheidung), die der Klägerin am selben Tag bekannt gegeben wurde.
In der ausdrücklichen Entscheidung definierte die Kommission erstens die Reichweite des Zweitantrags. Dieser umfasse insbesondere 63 Studien über die Vereinbarkeit der Rechtsvorschriften mehrerer Mitgliedstaaten mit dem Umweltrecht der Europäischen Union, die von einem externen Unternehmen im Auftrag der Kommission erstellt und ihr im Jahr 2009 übergeben wurden, sowie acht Dokumente mit der Bezeichnung „Aktionspläne für die Umsetzung“, die 2009 und 2010 für alle „Hauptrichtlinien“ ausgearbeitet worden seien.
Der Zweitantrag erfasse nicht bestimmte Dokumente, die Gegenstand des Erstantrags gewesen seien, woraus sich ergebe, dass die Klägerin den Zugang zu diesen Dokumenten nicht mehr beantrage.
Zweitens wies die Kommission darauf hin, dass die angeforderten Dokumente Informationen über die Umwelt im Sinne des am 25. Juni 1998 in Aarhus unterzeichneten Übereinkommens über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (im Folgenden: Übereinkommen von Aarhus) enthielten und dass die Bestimmungen dieses Übereinkommens für die Unionsorgane gemäß der Verordnung Nr. 1367/2006 verbindlich seien. Da gemäß Art. 3 dieser Verordnung Anträge auf Zugang zu Umweltinformationen, die sich im Besitz von Organen und Einrichtungen der Union befänden, nach der Verordnung Nr. 1049/2001 zu behandeln seien, müsse der Zweitantrag im Licht dieser beiden Verordnungen geprüft werden.
Drittens teilte die Kommission die vom Zweitantrag erfassten Dokumente in zwei Gruppen ein. Die erste Gruppe umfasste 22 Studien und die oben in Randnr. 10 genannten acht Aktionspläne. Die Kommission gewährte der Klägerin vollständigen Zugang zu diesen Dokumenten mit Ausnahme der Namen der Autoren einiger Studien. Die zweite Gruppe umfasste 41 der oben in Randnr. 10 genannten Studien (im Folgenden: streitige Studien). Die Kommission gewährte der Klägerin teilweisen Zugang zu diesen Studien. Konkret übermittelte sie ihr für jede streitige Studie das Deckblatt, das Inhaltsverzeichnis, das Verzeichnis der verwendeten Abkürzungen, eine Anlage mit den untersuchten Rechtsvorschriften sowie die Abschnitte „Einführung“, „Allgemeine Übersicht über den Rechtsrahmen des Mitgliedstaats“ und „Rahmen für die Umsetzung und Durchführung“. Dagegen weigerte sich die Kommission, ihr jeweils die Abschnitte „Zusammenfassende Datenübersicht“, „Rechtliche Beurteilung der Umsetzungsmaßnahmen“ und „Schlussfolgerung“ sowie die Anlage mit einer Konkordanztabelle der Rechtsvorschriften des betreffenden Mitgliedstaats und des einschlägigen Unionsrechts zu übermitteln.
Die Kommission teilte die streitigen Studien in zwei Kategorien ein. Die erste Kategorie umfasste eine Studie, bei der die Auswertung und der Dialog mit dem betreffenden Mitgliedstaat über die Umsetzung des Unionsrechts kurz zuvor begonnen hätten. Die zweite Kategorie umfasste 40 Studien, über die mit den betreffenden Mitgliedstaaten ein ausführlicherer Dialog geführt worden sei.
Viertens führte die Kommission für die Verweigerung des Zugangs zu bestimmten Teilen der streitigen Studien und zu den Namen der Autoren bestimmter offengelegter Studien drei Gründe an.
Zunächst fielen die nicht offengelegten Teile der streitigen Studien unter die in Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 insbesondere zum Schutz des Zwecks der Untersuchungstätigkeiten vorgesehene Ausnahme vom Recht auf Zugang zu Dokumenten.
Diese Studien seien erstellt worden, damit die Kommission die Umsetzung verschiedener Richtlinien durch die Mitgliedstaaten überwachen und gegebenenfalls gegen diese das Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 AEUV (im Folgenden: Vertragsverletzungsverfahren) einleiten könne. Was die in die oben in Randnr. 14 genannte erste Kategorie eingereihte Studie angehe, sei sie noch nicht zu einem Ergebnis gelangt. Durch die Offenlegung der in dieser Studie enthaltenen Daten und Schlussfolgerungen, die noch nicht überprüft worden seien und zu denen der betreffende Mitgliedstaat noch nicht Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten habe, wäre dieser möglicherweise unberechtigter Kritik ausgesetzt und das für eine Bewertung der Durchführung der betreffenden Richtlinie erforderliche Klima gegenseitigen Vertrauens beeinträchtigt worden. Hinsichtlich der streitigen Studien der oben in Randnr. 14 genannten zweiten Kategorie habe sie in bestimmten Fällen gegen die betreffenden Mitgliedstaaten das Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet und in anderen Fällen noch nicht darüber entschieden, ob dies geschehen solle. Die Offenlegung der streitigen Studien hätte das Klima gegenseitigen Vertrauens beeinträchtigt, das für eine Beilegung der Streitigkeiten zwischen ihr und den betreffenden Mitgliedstaaten, ohne in den gerichtlichen Abschnitt dieses Verfahrens eintreten zu müssen, erforderlich sei.
Sodann fielen die nicht offengelegten Teile der streitigen Studien auch unter die in Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 zum Schutz des Entscheidungsprozesses der Organe vorgesehene Ausnahme vom Recht auf Zugang zu Dokumenten.
Insoweit wies die Kommission darauf hin, dass sie diese Studien zu rein internen Zwecken in der Vorprüfungsphase einer Untersuchung über die Umsetzung des Unionsrechts habe erstellen lassen. Möglicherweise teile sie die Ergebnisse dieser Studien nicht und greife auf andere Untersuchungsmittel einschließlich ihrer eigenen internen Bewertung sowie der Informationen aus dem Dialog mit den betreffenden Mitgliedstaaten zurück. Da sie noch nicht dazu Stellung genommen habe, ob die nationalen Rechtsvorschriften dem Unionsrecht entsprächen und ob die Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens opportun sei – bei dieser Frage verfüge sie über ein weites Ermessen –, hätte die verlangte Offenlegung ihren internen Entscheidungsprozess beeinträchtigt, wodurch sie möglicherweise unzulässigem Druck von außen ausgesetzt worden wäre.
Schließlich fielen die Namen der Autoren einiger der offengelegten Studien sowie einiger der streitigen Studien unter die in Art. 4 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung Nr. 1049/2001 zum Schutz der Privatsphäre und der Integrität des Einzelnen vorgesehene Ausnahme vom Recht auf Zugang zu Dokumenten.
Fünftens müsse eine Anwendung der in Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich und Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten ausscheiden, wenn ein überwiegendes öffentliches Interesse die Offenlegung der fraglichen Dokumente rechtfertige. Im vorliegenden Fall sei jedoch das öffentliche Interesse durch den Schutz des Klimas gegenseitigen Vertrauens zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission sowie des Ermessens der Kommission, Verwaltungsentscheidungen über etwaige Verstöße zu erlassen, besser gewahrt. Im Übrigen werde im Zweitantrag nichts vorgetragen, was geeignet sei, das Bestehen eines überwiegenden öffentlichen Interesses, das die Offenlegung rechtfertige, darzutun.
Verfahren und Anträge der Verfahrensbeteiligten
Wie oben in Randnr. 8 ausgeführt, hat die Klägerin mit Klageschrift, die am 21. Februar 2011 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, die vorliegende Klage auf Nichtigerklärung der stillschweigenden Entscheidung erhoben.
Am 30. Mai 2011 hat die Kommission ihre Klagebeantwortung eingereicht. Sie trägt vor, die Klage sei nach dem Erlass der ausdrücklichen Entscheidung gegenstandslos geworden, da die Klägerin kein Interesse mehr an der Nichtigerklärung der stillschweigenden Entscheidung habe. Das Gericht möge die Erledigung in der Hauptsache feststellen.
Mit Schriftsatz, der am 31. Mai 2011 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat das Königreich Dänemark beantragt, in der Rechtssache als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Klägerin zugelassen zu werden. Diesem Antrag hat der Präsident der Achten Kammer mit Beschluss vom 14. Juli 2011 stattgegeben.
Am 29. Juli 2011 hat die Klägerin ihre Erwiderung eingereicht. Sie trägt vor, die offengelegten Studien und Aktionspläne seien, da ihr die Kommission Zugang zu diesen Dokumenten gewährt habe (siehe oben, Randnr. 13), nicht mehr Klagegegenstand. Außerdem hat sie nach dem Erlass der ausdrücklichen Entscheidung die Anpassung ihres Vorbringens und ihrer Anträge dahin beantragt, ihre Klage nunmehr als gegen diese letztgenannte Entscheidung gerichtet zu betrachten, soweit ihr die Kommission lediglich teilweisen Zugang zu den streitigen Studien gewährt hat.
Am 7. November 2011 hat die Kommission ihre Gegenerwiderung eingereicht. Sie beantragt, die Anpassung der Anträge und Klagegründe der Klägerin im Interesse einer geordneten Rechtspflege und der Prozessökonomie zu gestatten.
Im Zuge einer Änderung der Besetzung der Kammern des Gerichts ist der Berichterstatter der Sechsten Kammer zugeteilt worden, der deshalb die vorliegende Rechtssache zugewiesen worden ist.
Mit Schreiben, das am 12. März 2013 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat das Königreich Dänemark mitgeteilt, dass es darauf verzichte, als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Klägerin aufzutreten. Mit Beschluss des Präsidenten der Sechsten Kammer des Gerichts vom 9. April 2013 ist das Königreich Dänemark im Register der Kanzlei des Gerichts als Streithelfer gestrichen worden.
Das Gericht (Sechste Kammer) hat auf Bericht des Berichterstatters beschlossen, die mündliche Verhandlung zu eröffnen. Die Parteien haben in der Sitzung vom 10. April 2013 mündlich verhandelt und die Fragen des Gerichts beantwortet.
Die Klägerin beantragt in der Klageschrift,
—
die stillschweigende Entscheidung für nichtig zu erklären;
—
der Kommission die Kosten einschließlich der Kosten etwaiger Streithelfer aufzuerlegen.
In der Erwiderung beantragt die Klägerin, ihr nach der ausdrücklichen Entscheidung die Anpassung ihrer Anträge und ihres Vorbringens zu gestatten und demzufolge
—
die ausdrückliche Entscheidung für nichtig zu erklären;
—
der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
In der Klagebeantwortung beantragt die Kommission, festzustellen, dass über die stillschweigende Entscheidung aufgrund des Erlasses der ausdrücklichen Entscheidung nicht mehr zu entscheiden ist.
In der Gegenerwiderung beantragt die Kommission,
—
der Klägerin die Anpassung der Anträge und des Vorbringens zu gestatten;
—
die Klage abzuweisen;
—
der Klägerin die Kosten aufzuerlegen.
In der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin bestätigt, dass ihr Nichtigkeitsantrag die ausdrückliche Entscheidung betrifft, soweit die Kommission ihr den Zugang zu den in Liste 2 der Tabelle der Anlage II dieser Entscheidung angeführten 41 streitigen Studien teilweise verweigerte.
Entscheidungsgründe
Zur Anpassung der Anträge und des Vorbringens der Klägerin
Wie oben bereits ausgeführt, ist die stillschweigende Entscheidung, deren Nichtigkeitserklärung die Klägerin im Rahmen ihrer Klage ursprünglich beantragt hat, nach Einreichung der Klageschrift durch die ausdrückliche Entscheidung ersetzt worden. Diese Änderung veranlasste die Klägerin dazu, ihre ursprünglichen Anträge und das ihnen zugrunde liegende Vorbringen anzupassen. Die Kommission hat dieser Anpassung nicht widersprochen.
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung die Anträge, die sich zunächst gegen eine während des Verfahrens ersetzte Handlung richten, als gegen die ersetzende Handlung gerichtet angesehen werden können, wenn diese eine neue Tatsache darstellt, die den Kläger zur Anpassung seiner Anträge und seines Vorbringens berechtigt. In einem derartigen Fall wäre es mit einer geordneten Rechtspflege und dem Erfordernis der Prozessökonomie unvereinbar, wenn der Kläger eine weitere Klage beim Gericht erheben müsste (vgl. Urteil des Gerichts vom 10. Oktober 2001, British American Tobacco International [Investments]/Kommission,
T-111/00, Slg. 2001, II-2997
, Randnr. 22 und die dort angeführte Rechtsprechung). Somit ist die Anpassung der Anträge und des Vorbringens zu gestatten und die Klage nunmehr als auf die teilweise Nichtigerklärung der ausdrücklichen Entscheidung (im Folgenden: angefochtene Entscheidung) gerichtet anzusehen.
Zur Begründetheit
Nach der Anpassung ihrer Anträge und ihres Vorbringens stützt die Klägerin ihren Antrag auf Nichtigerklärung der angefochtenen Entscheidung auf sieben Klagegründe. Diese betreffen erstens einen Verstoß gegen Art. 8 Abs. 1 und 2 der Verordnung Nr. 1049/2001, da die Kommission die Frist zur Beantwortung des Zweitantrags rechtswidrig verlängert habe, zweitens einen Verstoß gegen Art. 4 Abs. 1, 2 und 4 des Übereinkommens von Aarhus, weil danach keine Ausnahme vom Recht auf Dokumentenzugang zum Schutz des Zwecks von anderen Untersuchungstätigkeiten als solchen straf- oder disziplinarrechtlicher Art vorgesehen sei, drittens eine Verletzung der Verpflichtung zur aktiven Verbreitung der Umweltinformationen nach Art. 5 Abs. 3 bis 7 des Übereinkommens von Aarhus und Art. 4 Abs. 2 Buchst. b der Verordnung Nr. 1367/2006, viertens einen Verstoß gegen Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001, da die Kommission die Begrenzung der dort vorgesehenen Ausnahme vom Recht auf Dokumentenzugang missachtet habe, fünftens einen Verstoß gegen Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001, da die Gefahr einer Beeinträchtigung des Entscheidungsprozesses der Kommission durch die vollständige Offenlegung der streitigen Studien hypothetisch und nicht vernünftigerweise absehbar sei, sechstens einen Verstoß gegen Art. 4 Abs. 2 und 3 der Verordnung Nr. 1049/2001, da ein überwiegendes öffentliches Interesse die Offenlegung rechtfertige, und siebtens einen schweren wiederholten Verstoß der Kommission gegen Art. 8 Abs. 1 und 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 und Art. 4 Abs. 1 des Übereinkommens von Aarhus, der den Erlass abschreckender Maßnahmen durch das Gericht erfordere.
Vorbemerkungen
Die sieben Klagegründe lassen sich in zwei Gruppen einteilen, wobei die erste Gruppe die Klagegründe 2 und 4 bis 6 und die zweite Gruppe die Klagegründe 1, 3 und 7 umfasst.
Mit den Klagegründen der ersten Gruppe beanstandet die Klägerin die Begründung der angefochtenen Entscheidung. So rügt sie im Rahmen der Klagegründe 2 und 4 die in dieser Entscheidung enthaltene Schlussfolgerung, dass die Information, deren Offenlegung verweigert worden sei, unter die zum Schutz des Zwecks von Untersuchungstätigkeiten vorgesehene Ausnahme vom Recht auf Dokumentenzugang falle. Im Rahmen ihres fünften Klagegrundes rügt die Klägerin die Schlussfolgerung, dass die Information unter die Ausnahme zum Schutz des Entscheidungsprozesses falle. Im Rahmen ihres sechsten Klagegrundes rügt die Klägerin, die Kommission habe, sofern diese Ausnahmen anwendbar seien, einen Fehler begangen, indem sie nicht berücksichtigt habe, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung der angeforderten Informationen bestehe.
Bei den Klagegründen der zweiten Gruppe geht das Vorbringen der Klägerin dagegen dahin, dass die angefochtene Entscheidung aus Gründen für nichtig zu erklären sei, die unabhängig davon seien, ob die Begründung der Entscheidung fehlerhaft sei. So rügt sie im Rahmen des ersten und des siebten Klagegrundes im Wesentlichen, dass die angefochtene Entscheidung überaus spät erlassen worden sei, was einer ständigen und tadelnswerten Praxis der Kommission entspreche. Im Rahmen ihres dritten Klagegrundes macht die Klägerin geltend, die Kommission sei unabhängig davon, wie sie sich zu dem Zweitantrag stelle, verpflichtet, die angeforderten Informationen von Amts wegen zu verbreiten.
Zunächst ist festzustellen, dass die Klägerin nicht gerügt hat, dass die Kommission einen Fehler begangen habe, indem sie davon ausgegangen sei, dass die Namen der Autoren von mehreren streitigen Studien und Untersuchungen, die offengelegt worden seien, unter die in Art. 4 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung Nr. 1049/2001 zum Schutz personenbezogener Daten vorgesehene Ausnahme vom Recht auf Dokumentenzugang fielen. Somit ist davon auszugehen, dass die Klägerin vorbehaltlich ihres Vortrags zur zweiten Gruppe von Klagegründen nicht die Entscheidung der Kommission, diese Namen nicht offenzulegen, beanstandet. Die Klägerin hat dies in der mündlichen Verhandlung bestätigt.
Ferner kann ein Unionsorgan bei der Prüfung eines Antrags auf Zugang zu Dokumenten, die sich in seinem Besitz befinden, mehrere der in Art. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 enthaltenen Ablehnungsgründe kumulativ berücksichtigen (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichtshofs vom 28. Juni 2012, Kommission/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, Randnrn. 113 und 114).
Die Kommission war jedoch, wie oben in den Randnrn. 16 bis 19 ausgeführt, der Ansicht, dass die streitigen Studien gleichzeitig unter die in Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehene Ausnahme zum Schutz des Zwecks der Untersuchungstätigkeiten als auch unter die in Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 dieser Verordnung vorgesehene Ausnahme zum Schutz des Entscheidungsprozesses der Organe fielen. Vorbehaltlich der Prüfung der zweiten Gruppe von Klagegründen muss die Klägerin somit, um den Nachweis zu erbringen, dass die angefochtene Entscheidung mit einem Fehler behaftet ist, der ihre Nichtigerklärung rechtfertigen kann, entweder im Rahmen der Klagegründe 2, 4 oder 5 dartun, dass die Kommission dadurch einen Fehler begangen hat, dass sie der Auffassung war, den Zugang zu den streitigen Studien aufgrund jeder dieser Ausnahmen teilweise verweigern zu können, oder im Rahmen des sechsten Klagegrundes dartun, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse jedenfalls ihre vollständige Verbreitung rechtfertige.
Zunächst sind die Klagegründe der ersten Gruppe zu prüfen.
Zur ersten Gruppe von Klagegründen
Wie oben ausgeführt, umfasst die erste Gruppe von Klagegründen die Klagegründe 2 und 4 bis 6. Diese sind der Reihe nach zu prüfen, wobei jedoch mit dem vierten Klagegrund zu beginnen ist.
– Zum vierten Klagegrund: Verstoß gegen Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001, da die Kommission die Begrenzung der dort vorgesehenen Ausnahme vom Recht auf Dokumentenzugang missachtet habe
Die Verordnung Nr. 1049/2001 trägt nach ihrem ersten Erwägungsgrund dem – in dem durch den Vertrag von Amsterdam eingefügten Art. 1 Abs. 2 EU zum Ausdruck gebrachten – Willen Rechnung, dass dieser Vertrag eine neue Stufe bei der Verwirklichung einer immer engeren Union der Völker Europas darstellt, in der die Entscheidungen möglichst offen und möglichst bürgernah getroffen werden. Nach dem zweiten Erwägungsgrund dieser Verordnung knüpft das Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten der Organe an deren demokratischen Charakter an (vgl. Urteil des Gerichtshofs vom 21. Juli 2011, Schweden/MyTravel und Kommission,
C-506/08 P, Slg. 2011, I-6237
, Randnr. 72 und die dort angeführte Rechtsprechung).
Deshalb soll die Verordnung Nr. 1049/2001, wie sich aus ihrem vierten Erwägungsgrund und ihrem Art. 1 ergibt, der Öffentlichkeit ein größtmögliches Recht auf Zugang zu Dokumenten der Organe gewähren (vgl. Urteil Schweden/MyTravel und Kommission, oben in Randnr. 46 angeführt, Randnr. 73 und die dort angeführte Rechtsprechung).
Zwar unterliegt dieses Recht gleichwohl Schranken aus Gründen des öffentlichen oder privaten Interesses. Insbesondere sieht die Verordnung Nr. 1049/2001 im Einklang mit ihrem elften Erwägungsgrund in Art. 4 eine Ausnahmeregelung vor, wonach die Organe den Zugang zu einem Dokument verweigern können, falls durch dessen Verbreitung eines der mit dieser Vorschrift geschützten Interessen beeinträchtigt würde. Da jedoch solche Ausnahmen vom Grundsatz des größtmöglichen Zugangs der Öffentlichkeit zu Dokumenten abweichen, sind sie eng auszulegen und anzuwenden (Urteil Schweden/MyTravel und Kommission, oben in Randnr. 46 angeführt, Randnrn. 74 und 75).
Nach den Akten in Verbindung mit den Ausführungen der Parteien betreffen die streitigen Studien die Umsetzung verschiedener Umweltschutzrichtlinien der Union durch 19 Mitgliedstaaten, wobei jede streitige Studie jeweils einen Mitgliedstaat und eine Richtlinie betrifft. Im Übrigen ist zwischen den Parteien unstreitig, dass diese Studien von der Kommission im Rahmen ihrer Verpflichtung gemäß Art. 17 EUV, die Anwendung des Unionsrechts unter der Kontrolle des Gerichtshofs zu überwachen, in Auftrag gegeben wurden. Daher ist davon auszugehen, dass die streitigen Studien nicht zu Informations- oder akademischen Zwecken erstellt wurden, sondern als zweckgerichtete Instrumente zur Aufdeckung von konkreten Verstößen gegen das Unionsrecht. Wie die Kommission zu Recht geltend macht, sollen diese Studien es ihr ermöglichen, zu beurteilen, ob die Mitgliedstaaten die fraglichen Richtlinien ordnungsgemäß umgesetzt haben, und gegen Mitgliedstaaten, die einen Verstoß begangen haben, gegebenenfalls ein Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten.
Aus dem Vorstehenden folgt, dass die streitigen Studien Teil einer Untersuchungstätigkeit der Kommission im Sinne von Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 sind.
Allerdings reicht nach der Rechtsprechung der Umstand, dass ein Dokument eine Untersuchungstätigkeit im Sinne dieser Bestimmung betrifft, für sich genommen nicht aus, um die Anwendung der in ihr vorgesehenen Ausnahme zu rechtfertigen, da die in Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 genannten Ausnahmen eng auszulegen und anzuwenden sind. Denn die Gefahr einer Beeinträchtigung eines geschützten Interesses muss angemessen absehbar und darf nicht rein hypothetisch sein (Urteil des Gerichtshofs vom 1. Juli 2008, Schweden und Turco/Rat,
C-39/05 P und C-52/05 P, Slg. 2008, I-4723
, Randnrn. 43 und 63).
Zudem sollen mit dieser Ausnahme, wie sich aus ihrem Wortlaut ergibt, nicht die Untersuchungstätigkeiten als solche geschützt werden, sondern deren Zweck (vgl. in diesem Sinne Urteile des Gerichts vom 6. Juli 2006, Franchet und Byk/Kommission,
T-391/03 und T-70/04, Slg. 2006, II-2023
, Randnrn. 105 und 109, und vom 12. September 2007, API/Kommission,
T-36/04, Slg. 2007, II-3201
, Randnr. 127). Im Rahmen einer Untersuchung im Hinblick auf ein Vertragsverletzungsverfahren besteht dieser Zweck darin, den betreffenden Mitgliedstaat dazu zu bewegen, seine Vertragspflichten freiwillig zu erfüllen, oder es ihm gegebenenfalls zu ermöglichen, seine Auffassung zu rechtfertigen (vgl. in diesem Sinne Urteil API/Kommission, Randnrn. 121 und 133 und die dort angeführte Rechtsprechung).
Wie aus Randnr. 17 des vorliegenden Urteils im Wesentlichen hervorgeht, führte die Kommission in der angefochtenen Entscheidung als Grund dafür, warum die Offenlegung der streitigen Studien ihre Untersuchungstätigkeiten beeinträchtigen könnte, an, dass durch diese Offenlegung das Klima gegenseitigen Vertrauens beeinträchtigt würde, das erforderlich sei, sei es zur Beurteilung der Durchführung des Unionsrechts – im Hinblick auf eine Studie, die die Kommission noch nicht im Einzelnen hinreichend habe prüfen können –, sei es zur Beilegung von Streitigkeiten zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten, ohne in den gerichtlichen Abschnitt dieses Verfahrens eintreten zu müssen – im Hinblick auf andere Studien, die sie im Einzelnen geprüft habe und auf deren Grundlage sie in einigen Fällen das Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet habe und in anderen Fällen noch nicht entschieden habe, ob dies geboten sei.
Die Klägerin macht geltend, diese Gründe seien allgemeiner Art und nicht untermauert. Sie genügten daher nicht zum Nachweis des Bestehens einer nicht nur hypothetischen Gefahr, dass die Offenlegung der streitigen Studien die Untersuchungstätigkeiten der Kommission konkret und tatsächlich beeinträchtige. Insbesondere hindere der Umstand, dass eine mögliche Verletzung des Unionsrechts öffentlich bekannt sei, die Kommission nicht daran, eine Untersuchung fortzuführen.
Die Kommission habe nicht näher dargelegt, welcher Art der Druck sei, der ihre Untersuchungsverfahren beeinträchtigen könne, noch ob er auf ihre Dienststellen oder auf die der Mitgliedstaaten ausgeübt werde. Letztere könnten jedenfalls nachweisen, dass sie das Unionsrecht beachteten, wenn sie ungerechtfertigter Kritik begegneten oder Druck ausgesetzt seien. Da die Kommission zudem nicht erläutert habe, inwiefern die Offenlegung der streitigen Studien ihre Untersuchungsaktivitäten konkret und tatsächlich beeinträchtige, habe sie die angewandte Ausnahme nicht eng ausgelegt.
Schließlich mache Transparenz aufgrund des Drucks, den die Öffentlichkeit auf den betreffenden Mitgliedstaat ausübe, das Vertragsverletzungsverfahren effizienter, und sie sollte gewährleistet werden, damit sich die Bürger am Entscheidungsprozess beteiligen und der Kommission Informationen liefern könnten.
Die Kommission tritt dem Vorbringen der Klägerin entgegen.
Zunächst ist festzustellen, dass nach ständiger Rechtsprechung die Kommission die in Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehene Ausnahme anwenden darf, um den Zugang zu Dokumenten zu verweigern, die sich auf die Untersuchung eines etwaigen Verstoßes gegen das Unionsrecht beziehen, die zur Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens führen kann oder tatsächlich zur Einleitung eines solchen Verfahrens geführt hat. In diesen Fällen ist die Verweigerung des Zugangs als gerechtfertigt angesehen worden, weil die betreffenden Mitgliedstaaten von der Kommission erwarten dürfen, dass sie die Vertraulichkeit hinsichtlich der Untersuchungen wahrt, auch wenn seit deren Abschluss einige Zeit verstrichen ist (vgl. Urteil API/Kommission, oben in Randnr. 52 angeführt, Randnr. 120 und die dort angeführte Rechtsprechung).
Aus der Rechtsprechung ergibt sich insbesondere, dass eine Freigabe von Dokumenten, die sich auf die Untersuchungsphase beziehen, während der Verhandlungen zwischen der Kommission und dem betreffenden Mitgliedstaat den ordnungsgemäßen Ablauf des Vertragsverletzungsverfahrens beeinträchtigen könnte, da dessen Ziel, das, wie oben in Randnr. 52 ausgeführt, darin besteht, dem Mitgliedstaat zu ermöglichen, seinen Vertragspflichten freiwillig nachzukommen oder gegebenenfalls seine Auffassung zu rechtfertigen, gefährdet werden könnte. Dieses Vertraulichkeitserfordernis besteht selbst nach Anrufung des Gerichtshofs fort, da nicht ausgeschlossen werden kann, dass die Verhandlungen zwischen der Kommission und dem betreffenden Mitgliedstaat, mit denen erreicht werden soll, dass dieser den Anforderungen des Vertrags freiwillig nachkommt, während des Gerichtsverfahrens und bis zur Verkündung des Urteils fortgesetzt werden. Die Wahrung dieses Zwecks – die gütliche Beilegung des Streits zwischen der Kommission und dem betreffenden Mitgliedstaat vor Erlass des Urteils des Gerichtshofs – rechtfertigt es, den Zugang zu diesen Dokumenten zu verweigern (vgl. Urteil API/Kommission, oben in Randnr. 52 angeführt, Randnr. 121 und die dort angeführte Rechtsprechung).
Aus dem Vorstehenden folgt, dass die Kommission, wie sie zutreffend ausführt, berechtigt ist, die Vertraulichkeit von Dokumenten zu wahren, die sie im Rahmen einer Untersuchung im Hinblick auf ein Vertragsverletzungsverfahren zusammengetragen hat und deren Offenlegung das Klima des Vertrauens beeinträchtigen könnte, das zwischen ihr und dem betreffenden Mitgliedstaat bestehen muss, damit bei etwa festgestellten Verstößen gegen Unionsrecht eine einvernehmliche Lösung gefunden werden kann.
Somit ist davon auszugehen, dass sich die Kommission grundsätzlich auf die Ausnahme des Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 berufen konnte, um die Offenlegung der streitigen Studien zu verweigern.
Dem steht das Vorbringen der Klägerin nicht entgegen, dass zum einen die Bürger gemäß den in den Art. 1 EUV und 15 AEUV enthaltenen Grundsätzen der Offenheit und der Transparenz das Recht hätten, zu erfahren, ob ihre jeweiligen Regierungen die Umweltvorschriften der Union einhielten, und zum anderen die Kommission verpflichtet sei, über die Anwendung dieser Regeln zu wachen, den Bürgern für die Art und Weise, wie sie diese Aufgabe erfülle, Rechenschaft zu geben und sie am Entscheidungsprozess zu beteiligen.
Art. 15 Abs. 3 Unterabs. 2 AEUV sieht nämlich vor, dass die allgemeinen Grundsätze und die aufgrund öffentlicher oder privater Interessen geltenden Einschränkungen für die Ausübung des Rechts der Bürger auf Zugang zu Dokumenten vom Europäischen Parlament und vom Rat durch Verordnungen gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren festgelegt werden. So sind diese allgemeinen Grundsätze und Einschränkungen in Bezug auf das Recht auf Zugang zu Dokumenten der Kommission in der auf der Grundlage von Art. 15 Abs. 3 AEUV erlassenen Verordnung Nr. 1049/2001 festgelegt. Zu diesen Einschränkungen gehört die in Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich dieser Verordnung vorgesehene Ausnahme zum Schutz des Zwecks von Untersuchungstätigkeiten der Organe. Die Klägerin kann sich daher nicht auf die allgemeinen Bestimmungen der Verträge berufen, um die Anwendung dieser Ausnahme auszuschließen.
Sodann ist festzustellen, dass nach der Rechtsprechung ein Organ, wenn bei ihm die Verbreitung eines Dokuments beantragt wird, in jedem Einzelfall prüfen muss, ob dieses Dokument unter die in Art. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 genannten Ausnahmen vom Recht auf Zugang fällt (Urteil Schweden und Turco/Rat, oben in Randnr. 51 angeführt, Randnr. 35).
Hierzu ist zum einen klargestellt worden, dass die Prüfung eines Antrags auf Zugang zu Dokumenten konkret und individuell erfolgen und sich auf den Inhalt jedes mit dem genannten Antrag begehrten Dokuments beziehen muss, und zum anderen, dass diese Prüfung aus der Begründung der Entscheidung des Organs in Bezug auf sämtliche in Art. 4 Abs. 1 bis 3 der Verordnung erwähnte Ausnahmen, auf die sich diese Entscheidung stützt, hervorgehen muss (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichts vom 13. April 2005, Verein für Konsumenteninformation/Kommission,
T-2/03, Slg. 2005, II-1121
, Randnrn. 69 bis 74).
Wie die Klägerin im Wesentlichen geltend macht, hat die Kommission die streitigen Studien allgemein und abstrakt geprüft. Tatsächlich geht aus der angefochtenen Entscheidung nicht hervor, dass die Kommission bei jeder der streitigen Studien konkret den genauen Inhalt geprüft hätte, um zu entscheiden, ob dessen Offenlegung das Klima des Vertrauens, das zwischen ihr und dem betreffenden Mitgliedstaat bestehen müsse, beeinträchtigen könnte. Anders als von der Kommission vorgetragen, beweist nämlich der Umstand, dass diese Studien teilweise offengelegt worden sind, nicht, dass sie jeweils individuell geprüft wurden, da bei jeder Studie dieselben Teile offengelegt wurden.
Es gibt jedoch mehrere Ausnahmen von der Verpflichtung der Kommission zur konkreten und individuellen Prüfung der Dokumente, zu denen Zugang beantragt worden ist.
Eine solche Prüfung kann nämlich entbehrlich sein, wenn aufgrund der besonderen Umstände des betreffenden Falles offenkundig ist, dass der Zugang zu verweigern oder, umgekehrt, zu gewähren ist. Dies könnte insbesondere dann der Fall sein, wenn bestimmte Dokumente offenkundig in vollem Umfang von einer Ausnahme vom Zugangsrecht erfasst werden oder aber offenkundig in vollem Umfang einsehbar sind oder wenn sie von der Kommission unter ähnlichen Umständen bereits konkret und individuell geprüft wurden (Urteile Verein für Konsumenteninformation/Kommission, oben in Randnr. 65 angeführt, Randnr. 75, und API/Kommission, oben in Randnr. 52 angeführt, Randnr. 58).
Außerdem steht es dem betreffenden Organ frei, sich auch in den Gründen der ablehnenden Entscheidung auf allgemeine Vermutungen zu stützen, die für bestimmte Kategorien von Dokumenten gelten, da für Anträge auf Verbreitung von Dokumenten gleicher Art vergleichbare allgemeine Erwägungen gelten können, sofern das Organ sich in jedem Einzelfall vergewissert, ob die allgemeinen Erwägungen, die normalerweise für einen bestimmten Dokumententypus gelten, tatsächlich auf das betreffende Dokument Anwendung finden, dessen Verbreitung beantragt wird (Urteil Schweden und Turco/Rat, oben in Randnr. 51 angeführt, Randnr. 50).
Aufgrund der besonderen Umstände des vorliegenden Falles konnte die Kommission zum einen davon ausgehen, dass alle streitigen Studien zu derselben Dokumentenkategorie gehören, und zum anderen, dass der Zugang zu dieser Dokumentenkategorie auf der Grundlage der geltend gemachten Ausnahme verweigert werden musste (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichts vom 9. September 2011, LPN/Kommission,
T-29/08, Slg. 2011, II-6021
, Randnr. 121). Denn wie die Klägerin ausführt, wurden die streitigen Studien überhaupt nicht von der Kommission verfasst, noch geben sie deren Standpunkt wieder, noch ist diese für sie verantwortlich. Jedoch wurden sie von der Kommission in der Vorprüfungsphase des Vertragsverletzungsverfahrens in Auftrag gegeben, und in ihnen wird eingehend geprüft, ob die Rechtsvorschriften der betreffenden Mitgliedstaaten mit dem Unionsrecht in Einklang stehen. Diese Studien könnten sich daher auf die Möglichkeiten für die Kommission auswirken, mit diesen Mitgliedstaaten ohne Druck von außen Verhandlungen aufzunehmen, um sie zur freiwilligen Einhaltung des Unionsrechts zu bewegen.
Diese Beurteilung wird durch die im Urteil des Gerichtshofs vom 29. Juni 2010, Kommission/Technische Glaswerke Ilmenau (
C-139/07 P, Slg. 2010, I-5885
, Randnrn. 54 bis 62), anerkannten Grundsätze bestätigt, wie sie das Gericht im Urteil LPN/Kommission (oben in Randnr. 70 angeführt) ausgelegt hat.
Im Urteil Kommission/Technische Glaswerke Ilmenau (oben in Randnr. 71 angeführt) hat der Gerichtshof nämlich festgestellt, dass sich in Bezug auf Verwaltungsverfahren zur Kontrolle staatlicher Beihilfen eine allgemeine Vermutung der Vertraulichkeit wie die oben in Randnr. 69 genannte aus der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 [EG] (
ABl. L 83, S. 1
) und aus der Rechtsprechung zum Recht auf Einsicht in die Dokumente der Verwaltungsakte der Kommission ergeben kann. Der Gerichtshof hat insoweit darauf hingewiesen, dass das Verfahren zur Kontrolle staatlicher Beihilfen in Anbetracht seiner allgemeinen Systematik ein gegen einen Mitgliedstaat gerichtetes Verfahren ist, in dessen Rahmen allein dieser Mitgliedstaat über Verteidigungsrechte einschließlich des Rechts verfügt, sich bestimmte Dokumente übermitteln zu lassen, im Unterschied zu den Beteiligten, die ihrerseits in diesem Rahmen nicht über das Recht verfügen, die Dokumente der Verwaltungsakte der Kommission einzusehen. Der Gerichtshof hat außerdem entschieden, dass dieser Umstand bei der Auslegung der Ausnahmeregelung nach Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 zu berücksichtigen ist. Wären diese Beteiligten nämlich in der Lage, auf der Grundlage der Verordnung Nr. 1049/2001 Zugang zu den Dokumenten der Verwaltungsakte der Kommission zu erhalten, wäre das System der Kontrolle staatlicher Beihilfen gefährdet.
Hieraus hat der Gerichtshof gefolgert, dass, wenn die Organe im Rahmen administrativer Aufgaben, die ihnen spezifisch durch Art. 88 EG übertragen worden sind, tätig sind, der Umstand zu berücksichtigen ist, dass andere Beteiligte als der betroffene Mitgliedstaat in Verfahren zur Kontrolle staatlicher Beihilfen nicht über das Recht verfügen, die Dokumente der Verwaltungsakte der Kommission einzusehen, und daher anerkannt werden muss, dass eine Vermutung dafür besteht, dass durch die Verbreitung der Dokumente der Verwaltungsakte grundsätzlich der Schutz des Zwecks von Untersuchungstätigkeiten beeinträchtigt würde, woraus folgt, dass das betreffende Organ selbst von einer vorherigen konkreten und individuellen Prüfung der betreffenden Dokumente absehen konnte. Nach Auffassung des Gerichtshofs verbleibt insoweit den Beteiligten dessen ungeachtet das Recht, darzulegen, dass diese allgemeine Vermutung für ein bestimmtes Dokument nicht gilt oder dass ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung des betreffenden Dokuments besteht.
Zu der von der Kommission im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens auszuübenden Kontrolle hat das Gericht im Urteil LPN/Kommission (oben in Randnr. 70 angeführt, Randnr. 126) festgestellt, dass diese Kontrolle Teil einer administrativen Aufgabe ist, in deren Rahmen die Kommission über ein weites Ermessen verfügt und in einen zweiseitigen Dialog mit den betreffenden Mitgliedstaaten tritt. Das Gericht hat darauf hingewiesen, dass demgegenüber andere Beteiligte als diese Mitgliedstaaten über keine spezifischen Verfahrensgarantien verfügen, deren Einhaltung einer effektiven gerichtlichen Kontrolle unterliegt.
Das Gericht ist daher – entsprechend der Lage, in der sich die Beteiligten in Verfahren zur Kontrolle staatlicher Beihilfen befinden – von einer allgemeinen Vermutung des Inhalts ausgegangen, dass die Verbreitung der Dokumente der Verfahrensakte, die eine Untersuchung im Hinblick auf ein Vertragsverletzungsverfahren betreffen, grundsätzlich den Schutz des Zwecks der Untersuchungstätigkeiten beeinträchtigen würde, so dass die Kommission nur zu prüfen hat, ob diese allgemeine Vermutung sich auf sämtliche der fraglichen Dokumente erstreckt, ohne dass sie notwendigerweise eine vorherige konkrete und individuelle Prüfung des Inhalts eines jeden dieser Dokumente anstellen muss. Schließlich musste die Kommission in einer Situation, in der zum Zeitpunkt des Erlasses einer ablehnenden Entscheidung das Vertragsverletzungsverfahren noch lief, notwendigerweise von dem Grundsatz ausgehen, dass diese allgemeine Vermutung für die Gesamtheit der betreffenden Dokumente galt (Urteil LPN/Kommission, oben in Randnr. 70 angeführt, Randnr. 127).
Die Klägerin macht hierzu zum einen mehrere Argumente geltend, die belegen sollen, dass die vom Gerichtshof in seinem Urteil Kommission/Technische Glaswerke Ilmenau (oben in Randnr. 71 angeführt) aufgestellte allgemeine Vermutung, dass durch die Offenlegung der „Verwaltungsakte“ der Kommission betreffend ein Verfahren zur Kontrolle staatlicher Beihilfen der Schutz des Zwecks der Untersuchungstätigkeiten beeinträchtigt werde, auf den spezifischen Regeln für die „Akteneinsicht“ während des Verwaltungsverfahrens in Beihilfesachen beruhe und nur für solche Beihilfen betreffende Dokumente gelte.
Wie die Kommission zu Recht geltend macht, sind diese Argumente mit den Ausführungen des Gerichts im Urteil LPN/Kommission (oben in Randnr. 70 angeführt) unvereinbar. Sie sind daher zurückzuweisen.
Zum anderen macht die Klägerin geltend, die streitigen Studien gehörten nicht zu einer „Akte“, da sie in der Vorprüfungsphase eines Vertragsverletzungsverfahrens erstellt worden seien.
Hierzu ist festzustellen, dass die streitigen Studien zweckgerichtete Dokumente sind, in denen die Umsetzung einer bestimmten Richtlinie durch einen bestimmten Mitgliedstaat analysiert wird und die Teil einer Akte der Kommission über diese Umsetzung werden sollen. Ist das Vertragsverletzungsverfahren bereits eingeleitet, kann nicht davon ausgegangen werden, dass diese Studien nicht Teil der Akte des fraglichen Verfahrens sind, da diese Studien gerade die Grundlage für die Entscheidung der Kommission waren, dieses Verfahren einzuleiten. Im Fall von Studien, bei denen die Kommission das Vertragsverletzungsverfahren noch nicht eingeleitet hat, ist ihre Vertraulichkeit ebenfalls zu wahren, da Informationen, die öffentlich geworden sind, bei Einleitung des Verfahrens nicht zurückgezogen werden können, wie die Kommission zutreffend geltend macht.
Zudem ist darauf hinzuweisen, dass die Ausnahme zum Schutz des Zwecks der Untersuchungstätigkeiten nicht nur für Dokumente gilt, die eingeleitete Vertragsverletzungsverfahren betreffen, sondern auch für Dokumente betreffend Untersuchungen, die eventuell zu einem Vertragsverletzungsverfahren führen könnten (siehe oben, Randnr. 58).
Schließlich macht die Klägerin geltend, die angefochtene Entscheidung sei selbst dann für nichtig zu erklären, wenn die Rechtsprechung des Gerichtshofs über staatliche Beihilfen unmittelbar auf Vertragsverletzungsverfahren übertragbar wäre. Anders als das Dokumentenzugang beantragende Unternehmen in der Rechtssache Kommission/Technische Glaswerke Ilmenau (oben in Randnr. 71 angeführt), das kein überwiegendes öffentliches Interesse, sondern lediglich ein privates Interesse als Empfänger einer staatlichen Beihilfe habe nachweisen können, vertrete die Klägerin ein überwiegendes öffentliches Interesse, das die Gesamtheit der europäischen Bürger betreffe, nämlich den Umweltschutz.
Mit diesem Vorbringen macht die Klägerin in Wirklichkeit geltend, dass die Verbreitung der streitigen Studien durch ein überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt sei. Es ist daher gegebenenfalls im Rahmen des sechsten Klagegrundes, mit dem das Bestehen eines solchen Interesses behauptet wird, zu prüfen.
Nach alledem ist der vorliegende Klagegrund vorbehaltlich der Prüfung der in Randnr. 82 genannten Frage zurückzuweisen.
– Zum zweiten Klagegrund: Verstoß gegen Art. 4 Abs. 1, 2 und 4 des Übereinkommens von Aarhus, weil danach keine Ausnahme vom Recht auf Dokumentenzugang zum Schutz des Zwecks von anderen Untersuchungstätigkeiten als solchen straf- oder disziplinarrechtlicher Art vorgesehen sei
Vorab ist darauf hinzuweisen, dass die Organe der Union, wenn von dieser Übereinkünfte geschlossen werden, nach Art. 216 Abs. 2 AEUV an solche Übereinkünfte gebunden sind; die Übereinkünfte haben daher gegenüber den Rechtsakten der Union Vorrang (Urteil vom 21. Dezember 2011, Air Transport Association of America u. a.,
C-366/10, Slg. 2011, I-13755
, Randnr. 50).
Das Übereinkommen von Aarhus ist von der Gemeinschaft unterzeichnet und sodann mit dem Beschluss 2005/370 genehmigt worden. Deshalb sind die Vorschriften dieses Übereinkommens fortan integraler Bestandteil der Unionsrechtsordnung (Urteil des Gerichtshofs vom 8. März 2011, Lesoochranárske zoskupenie,
C-240/09, Slg. 2011, I-1255
, Randnr. 30).
Nach Art. 3 Abs. 1 des Übereinkommens von Aarhus ergreift jede Vertragspartei die erforderlichen Gesetzgebungs-, Regelungs- und sonstigen Maßnahmen, einschließlich Maßnahmen zur Harmonisierung der Bestimmungen zur Umsetzung der in dem Übereinkommen enthaltenen, u. a. die Zugänglichkeit von Umweltinformationen für die Öffentlichkeit betreffenden Bestimmungen, um einen klaren, transparenten und einheitlichen Rahmen zur Durchführung dieses Übereinkommens herzustellen und aufrechtzuerhalten. Nach Art. 4 Abs. 1 des Übereinkommens von Aarhus stellt jede Vertragspartei sicher, dass die Behörden im Rahmen der innerstaatlichen Rechtsvorschriften der Öffentlichkeit Informationen über die Umwelt auf Antrag zur Verfügung stellen. Schließlich sieht das Übereinkommen von Aarhus in Art. 4 Abs. 3 und 4 verschiedene Gründe für die Ablehnung von Anträgen auf Informationen über die Umwelt vor. Die Ablehnungsgründe des Art. 4 Abs. 4 des Übereinkommens sind gemäß Unterabs. 2 dieser Bestimmung eng auszulegen, wobei das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe sowie ein etwaiger Bezug der beantragten Informationen zu Emissionen in die Umwelt zu berücksichtigen sind.
Die Verordnung Nr. 1367/2006 wurde erlassen, um die Anwendung der Anforderungen des Übereinkommens auf Organe und Einrichtungen der Union zu gewährleisten. Ihr Ziel besteht gemäß ihrem Art. 1 Abs. 1 darin, zur Umsetzung der Verpflichtungen aus dem Übereinkommen beizutragen. In ihrem dritten Erwägungsgrund heißt es: „Die Bestimmungen des [Unions]rechts sollten mit den Bestimmungen des Übereinkommens [von Aarhus] vereinbar sein.“
Art. 3 der Verordnung Nr. 1367/2006 bestimmt: „Die Verordnung … Nr. 1049/2001 gilt für alle Anträge auf Zugang zu Umweltinformationen, die sich im Besitz von Organen und Einrichtungen der [Union] befinden …“ Art. 6 der Verordnung Nr. 1367/2006 enthält schließlich spezifische Bestimmungen zur Anwendung der in Art. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmen vom Recht auf Dokumentenzugang. Im 15. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1367/2006 heißt es: „Soweit in der Verordnung … Nr. 1049/2001 Ausnahmen vorgesehen sind, sollten diese vorbehaltlich speziellerer Bestimmungen der vorliegenden Verordnung über Anträge auf Umweltinformationen gelten.“
Im vorliegenden Fall hat die Kommission den Zugangsantrag der Klägerin in der angefochtenen Entscheidung im Licht der Verordnungen Nrn. 1367/2006 und 1049/2001 geprüft und, wie oben in Randnr. 16 ausgeführt, ihre Weigerung, bestimmte Teile der streitigen Studien offenzulegen, auf Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 gestützt. Ferner hat sie darauf hingewiesen, dass Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1367/2006 an diesem Ergebnis nichts ändere, und hervorgehoben, dass die Ausnahme zum Schutz des Zwecks von Untersuchungstätigkeiten, insbesondere solchen, die eventuelle Verstöße gegen Unionsrecht betreffen, in Bezug auf Dokumente mit Umweltinformationen angewandt werden könne, sofern die Offenlegung nicht durch ein überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt sei.
Die Kommission hat sich somit bei ihrer Prüfung des Zweitantrags hinsichtlich der Ausnahme zum Schutz des Zwecks von Untersuchungstätigkeiten nicht unmittelbar auf das Übereinkommen von Aarhus, sondern auf die Bestimmungen der Verordnungen Nrn. 1049/2001 und 1367/2006 gestützt. Mit dem vorliegenden Klagegrund macht die Klägerin jedoch geltend, dass das Ergebnis, zu dem die Kommission bei dieser Prüfung gelangt sei, mit Art. 4 Abs. 1, 2 und 4 des Übereinkommens von Aarhus unvereinbar und die angefochtene Entscheidung schon aufgrund dieses Punktes für nichtig zu erklären sei.
Es ist darauf hinzuweisen, dass die Rechtmäßigkeit eines Unionsrechtsakts durch dessen Unvereinbarkeit mit einem völkerrechtlichen Vertrag berührt wird. Wird vor dem Unionsrichter die Unvereinbarkeit eines Unionsrechtsakts mit Völkerrechtsnormen geltend gemacht, kann der Unionsrichter dies prüfen, sofern zwei Voraussetzungen erfüllt sind. Erstens muss die Union an diese Normen gebunden sein. Zweitens kann der Unionsrichter die Rechtmäßigkeit des Unionsrechtsakts nur dann an einer Bestimmung eines völkerrechtlichen Vertrags messen, wenn dessen Art und Struktur dem nicht entgegenstehen und die genannte Bestimmung im Übrigen inhaltlich unbedingt und hinreichend genau erscheint (Urteil Air Transport Association of America u. a., oben in Randnr. 84 angeführt, Randnrn. 51 bis 54).
Es ist festzustellen, dass die Union durch das Übereinkommen von Aarhus gebunden ist. Was jedoch die Gründe für die Ablehnung eines Antrags auf Zugang zu Umweltinformationen angeht, erscheint dieses Übereinkommen inhaltlich nicht unbedingt und hinreichend genau im Sinne der oben in Randnr. 91 angeführten Rechtsprechung.
Wie oben ausgeführt, sieht nämlich Art. 3 des Übereinkommens von Aarhus vor, dass jede Partei des Übereinkommens die erforderlichen Gesetzgebungs-, Regelungs- und sonstigen Maßnahmen, einschließlich Maßnahmen zur Harmonisierung der Bestimmungen zur Umsetzung der in dem Übereinkommen enthaltenen Bestimmungen, ergreift, um einen klaren, transparenten und einheitlichen Rahmen zur Durchführung dieses Übereinkommens herzustellen und aufrechtzuerhalten.
Zudem ergibt sich aus Art. 4 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 4 des Übereinkommens von Aarhus, dass jeder Partei des Übereinkommens ein weiter Gestaltungsspielraum zur Verfügung steht für die Regelung, nach welchen Modalitäten die Behörden der Öffentlichkeit Informationen über die Umwelt auf Antrag zur Verfügung stellen.
Die Klägerin macht geltend, die Anwendung der einschlägigen Bestimmungen der Verordnungen Nrn. 1367/2006 und 1049/2001 und insbesondere von Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 sei mit Art. 4 Abs. 4 Buchst. c des Übereinkommens von Aarhus unvereinbar. Diese letztgenannte Bestimmung ist jedoch nicht hinreichend genau, um unmittelbar anwendbar zu sein, zumindest was die in Art. 2 Nr. 2 Buchst. d des Übereinkommens genannten Organisationen der regionalen Wirtschaftsintegration angeht.
Das Übereinkommen, insbesondere sein Art. 4 Abs. 4 Buchst. c, ist nämlich offensichtlich für eine Anwendung in erster Linie durch die Behörden der Vertragsstaaten zugeschnitten, und es werden Begriffe verwendet, die für diese spezifisch sind, wie sich aus der Verweisung in Art. 4 Abs. 1 auf den Rahmen der innerstaatlichen Rechtsvorschriften ergibt. Dagegen wird in dem Übereinkommen nicht den Besonderheiten der Organisationen der regionalen Wirtschaftsintegration Rechnung getragen, die aber dem Übereinkommen beitreten können. Insbesondere findet sich weder in Art. 4 Abs. 4 Buchst. c noch an einer anderen Stelle des Übereinkommens von Aarhus ein Hinweis oder eine Regelung, die eine Auslegung der in dieser Bestimmung verwendeten Begriffe und eine Festlegung zuließe, ob eine Untersuchung, die ein Vertragsverletzungsverfahren betrifft, davon erfasst werden kann.
Ohne jeglichen Anhaltspunkt dafür kann nicht davon ausgegangen werden, dass das Übereinkommen von Aarhus den Unionsgesetzgeber daran hindert, in Umweltangelegenheiten eine Ausnahme vom Grundsatz des Zugangs zu den Dokumenten der Organe vorzusehen, wenn die Dokumente ein Vertragsverletzungsverfahren betreffen, das zu den konstitutionellen Mechanismen des Unionsrechts, wie sie in den Verträgen vorgesehen sind, gehört (Urteil des Gerichts vom 14. Februar 2012, Deutschland/Kommission, T‑59/09, Randnrn. 63 und 64).
Im Übrigen verstieße es gegen Denkgesetze, wenn das Übereinkommen von Aarhus Ausnahmen zugunsten bestimmter Vertragsparteien, nämlich der Mitgliedstaaten, vorsähe und gleichzeitig die Anwendung ähnlicher Ausnahmen durch andere Vertragsparteien, nämlich die Organisationen der regionalen Wirtschaftsintegration, zu denen im Sinne des Übereinkommens die Union gehört, ausschlösse.
Nach alledem ist dem Vorbringen der Klägerin, Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001, wie ihn die Kommission in der angefochtenen Entscheidung angewandt habe, sei mit Art. 4 Abs. 4 des Übereinkommens von Aarhus unvereinbar, weil danach keine Ausnahme vom Recht auf Dokumentenzugang zum Schutz des Zwecks von anderen Untersuchungstätigkeiten als solchen straf- oder disziplinarrechtlicher Art vorgesehen sei, nicht zu folgen.
Der zweite Klagegrund ist deshalb zurückzuweisen.
Da der vierte und der zweite Klagegrund zurückgewiesen worden sind, hat die Klägerin demzufolge nicht nachweisen können, dass die Kommission im vorliegenden Fall einen Fehler begangen hat, indem sie die Offenlegung der streitigen Studien verweigerte, um den Zweck ihrer Untersuchungstätigkeiten zu schützen. Da dieser Grund für sich allein die Weigerung der Kommission, der Klägerin die vorenthaltenen Teile der streitigen Studien zu übermitteln, rechtfertigen konnte, braucht mithin nicht geprüft zu werden, ob die Kommission einen Fehler begangen hat mit der Annahme, sie könne diese Offenlegung auch zum Schutz ihres Entscheidungsprozesses verweigern, wie dies die Klägerin im Rahmen des fünften Klagegrundes geltend macht. Zu prüfen ist jedoch das Vorbringen der Klägerin im Rahmen des sechsten Klagegrundes, die Offenlegung der streitigen Studien sei jedenfalls durch ein überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt.
– Zum sechsten Klagegrund: Verstoß gegen Art. 4 Abs. 2 a. E. und 3 der Verordnung Nr. 1049/2001, da ein überwiegendes öffentliches Interesse die Offenlegung rechtfertige
Die Klägerin weist darauf hin, dass die Ausnahmen vom Recht auf Dokumentenzugang im Einklang mit den Grundsätzen auszulegen seien, die in Art. 1 EUV aufgestellt worden seien, nach dem den Bürgern ein möglichst umfassender Dokumentenzugang der Organe zu gewähren sei. Die Kommission könne somit nicht den Zugang zu einem Dokument verweigern, um ein Interesse zu schützen, das unter eine der in Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmen falle, ohne erstens zu prüfen, dass kein überwiegendes öffentliches Interesse bestehe, das die Offenlegung des Dokuments rechtfertige, zweitens die unterschiedlichen bestehenden Interessen abzuwägen und drittens die Verweigerung eingehend zu begründen, was die Kommission in der angefochtenen Entscheidung nicht getan habe.
Die europäischen Bürger hätten ein Interesse daran, zu erfahren, ob und in welchem Umfang die Umweltrechtsvorschriften der Union auf nationaler Ebene beachtet würden, um gegebenenfalls zum einen darauf bestehen zu können, dass sie aufgrund ihres Vorrangs und ihrer unmittelbaren Wirkung vom nationalen Richter tatsächlich angewandt würden, und zum anderen verlangen zu können, dass die nationalen Rechtsvorschriften mit dem Unionsrecht in Einklang gebracht würden. Im Übrigen führe die Transparenz zu einer Verstärkung des Interesses, das die Bürger den Politiken der Organe entgegenbrächten, und zu einem höheren Niveau ihrer Beteiligung, was wiederum den demokratischen Charakter der Union verstärke und zur Wahrung der in den Art. 1 EUV, 11 EUV und 15 AEUV enthaltenen Grundsätze der Offenheit und der Transparenz beitrage.
Die Kommission tritt dem Vorbringen der Klägerin entgegen.
Es ist hervorzuheben, dass die Möglichkeit der Bürger, sich über Umweltbelange angemessen zu informieren und an Entscheidungsverfahren im Umweltbereich effektiv zu beteiligen, in einer demokratischen Gesellschaft eine wesentliche Rolle spielt. Wie in den Erwägungsgründen des Übereinkommens von Aarhus ausgeführt, kann nämlich ein verbesserter Zugang zu Informationen und eine verbesserte Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren die Qualität und die Umsetzung von Entscheidungen verbessern, zum Bewusstsein der Öffentlichkeit in Umweltangelegenheiten beitragen, der Öffentlichkeit die Möglichkeit geben, ihre Anliegen zum Ausdruck zu bringen, und es den Behörden ermöglichen, diese Anliegen angemessen zu berücksichtigen.
Das Recht der Öffentlichkeit auf diese Informationen ist Ausdruck des Grundsatzes der Transparenz, der durch die gesamten Bestimmungen der Verordnung Nr. 1049/2001 verwirklicht wird, wie sich aus dem zweiten Erwägungsgrund dieser Verordnung ergibt, wonach Transparenz eine bessere Beteiligung der Bürger am Entscheidungsprozess ermöglicht, eine größere Legitimität, Effizienz und Verantwortung der Verwaltung ihnen gegenüber gewährleistet und zur Stärkung des Grundsatzes der Demokratie beiträgt.
Nach der Rechtsprechung muss jedoch das in Art. 4 Abs. 2 a. E. und Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 a. E. der Verordnung Nr. 1049/2001 angeführte überwiegende öffentliche Interesse, das die Offenlegung eines Dokuments, die durch die Ausnahmen nach diesen Bestimmungen geschützte rechtliche Interessen beeinträchtigt oder ernstlich beeinträchtigt, rechtfertigen kann, von den oben genannten der Verordnung zugrunde liegenden Grundsätzen verschieden sein (Urteil API/Kommission, oben in Randnr. 52 angeführt, Randnr. 97).
Zwar bedeutet die Tatsache, dass ein Antragsteller, wie im vorliegenden Fall, kein von den genannten Grundsätzen verschiedenes öffentliches Interesse geltend macht, nicht ohne Weiteres, dass keine Abwägung der beteiligten Interessen erforderlich wäre. Denn die Berufung auf diese Grundsätze kann angesichts der besonderen Umstände des Einzelfalls so dringend sein, dass sie die Schutzbedürftigkeit der streitigen Dokumente überwiegt (Urteil API/Kommission, oben in Randnr. 52 angeführt, Randnr. 97).
Dies ist hier jedoch nicht der Fall. Die Klägerin hat nämlich keinen Beleg dafür beigebracht, dass die Berufung auf diese Grundsätze hinsichtlich der streitigen Studien unter den besonderen Umständen des vorliegenden Falles besonders dringend war. Sie hat lediglich allgemeine Erwägungen ohne Bezug auf die besonderen Umstände des vorliegenden Falles vorgetragen, nämlich dass die Bürger ein Recht hätten, zu erfahren, in welchem Maße die Mitgliedstaaten das Umweltrecht der Union einhielten, und an den Entscheidungsprozessen mitzuwirken. Allgemeine Erwägungen sind jedoch nicht geeignet, darzutun, dass der Transparenzgrundsatz im Einzelfall eine besondere Dringlichkeit aufweist, die gegenüber den Gründen für die Verweigerung der Freigabe der fraglichen Dokumente schwerer wiegt (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichtshofs vom 21. September 2010, Schweden u. a./API und Kommission,
C-514/07 P, C-528/07 P und C-532/07 P, Slg. 2010, I-8533
, Randnr. 158).
Der vorliegende Klagegrund ist somit zurückzuweisen.
Zur zweiten Gruppe von Klagegründen
Zunächst sind der erste und der siebte Klagegrund – zusammen – zu prüfen, mit denen im Wesentlichen ein Verstoß gegen Art. 8 Abs. 1 und 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 sowie gegen Art. 4 Abs. 1 des Übereinkommens von Aarhus gerügt wird, weil die Kommission die Frist zur Beantwortung des Zweitantrags rechtswidrig verlängert habe, und dann der dritte Klagegrund, mit dem eine Verletzung der Verpflichtung zur aktiven Verbreitung der Umweltinformationen nach Art. 5 Abs. 3 bis 7 des Übereinkommens von Aarhus und Art. 4 Abs. 2 Buchst. b der Verordnung Nr. 1367/2006 gerügt wird.
– Zum ersten und zum siebten Klagegrund, mit denen im Wesentlichen ein Verstoß gegen Art. 8 Abs. 1 und 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 sowie gegen Art. 4 Abs. 1 des Übereinkommens von Aarhus gerügt wird, weil die Kommission die Frist zur Beantwortung des Zweitantrags rechtswidrig verlängert habe, was einer ständigen und tadelnswerten Praxis der Kommission entspreche
Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 bestimmt:
„Ein Zweitantrag ist unverzüglich zu bearbeiten. Binnen fünfzehn Arbeitstagen nach Registrierung eines solchen Antrags gewährt das Organ entweder Zugang zu dem angeforderten Dokument und macht es innerhalb dieses Zeitraums gemäß Artikel 10 zugänglich oder teilt schriftlich die Gründe für die vollständige oder teilweise Ablehnung mit. Verweigert das Organ den Zugang vollständig oder teilweise, so unterrichtet es den Antragsteller über mögliche Rechtsbehelfe, das heißt, Erhebung einer Klage gegen das Organ und/oder Einlegen einer Beschwerde beim Bürgerbeauftragten nach Maßgabe der Artikel 230 [EG] bzw. 195 [EG].“
Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 sieht vor:
„In Ausnahmefällen, beispielsweise bei einem Antrag auf Zugang zu einem sehr umfangreichen Dokument oder zu einer sehr großen Zahl von Dokumenten, kann die in Absatz 1 vorgesehene Frist um fünfzehn Arbeitstage verlängert werden, sofern der Antragsteller vorab informiert wird und eine ausführliche Begründung erhält.“
Die Klägerin trägt vor, mit dem Erlass der angefochtenen Entscheidung sei gegen diese Bestimmungen verstoßen worden. Der Zweitantrag betreffe nämlich weder ein sehr umfangreiches Dokument noch eine sehr große Zahl von Dokumenten und habe auch keinen Ausnahmecharakter. Selbst in einem solchen Fall könne die Frist aber nur um 15 Arbeitstage verlängert werden. Nach der Rechtsprechung handele es sich um eine zwingende Frist. Die Kommission habe die angefochtene Entscheidung indessen mehr als fünf Monate nach Ablauf dieser Frist erlassen.
Die Kommission räumt ein, die Frist für die Beantwortung des Zweitantrags überschritten zu haben, macht aber geltend, dass nach der Rechtsprechung diese Überschreitung nicht zur Rechtswidrigkeit der angefochtenen Entscheidung führe.
In der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin eingeräumt, dass nach ständiger Rechtsprechung die Überschreitung der Frist für die Beantwortung eines Zweitantrags nicht zur Nichtigkeit der Entscheidung des betreffenden Organs über den Antrag führe. Sie erhalte aber ihre Klagegründe und das Vorbringen dazu aufrecht, um auf eine ständige Praxis der Kommission hinzuweisen, die darin bestehe, dass sie die zwingenden Beantwortungsfristen, denen sie unterliege, ständig missachte.
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass die Frist nach Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 zwingend ist und außer unter den in Art. 8 Abs. 2 dieser Verordnung vorgesehenen Umständen nicht verlängert werden kann, ohne diesem Artikel seine praktische Wirksamkeit zu nehmen, denn der Antragsteller wüsste dann nicht mehr genau, wann er die Klage erheben oder die Beschwerde einlegen kann, auf die in Art. 8 Abs. 3 der Verordnung verwiesen wird (vgl. Urteil des Gerichts vom 10. Dezember 2010, Ryanair/Kommission,
T-494/08 bis T-500/08 und T-509/08, Slg. 2010, II-5723
, Randnr. 39 und die dort angeführte Rechtsprechung). Wie von der Klägerin vorgetragen, kann diese Frist selbst bei Vorliegen der in Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Umstände nur um 15 Arbeitstage verlängert werden.
Wie jedoch die Klägerin selbst einräumt, hat das Verstreichen der in Art. 8 der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Fristen nicht zur Folge, dass die Befugnis der Kommission zum Erlass einer ausdrücklichen Entscheidung wegfällt (Urteile des Gerichts vom 19. Januar 2010, Co‑Frutta/Kommission,
T-355/04 und T-446/04, Slg. 2010, II-1
, Randnr. 56, und Ryanair/Kommission, oben in Randnr. 117 angeführt, Randnr. 50).
Hätte der Gesetzgeber dem Schweigen eines Organs eine solche Wirkung beilegen wollen, so wäre dies nämlich in der fraglichen Regelung besonders erwähnt worden. Im Bereich des Zugangs zu Dokumenten hat der Gesetzgeber die Folgen einer Überschreitung der in Art. 8 Abs. 1 und 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Frist geregelt, indem er in Abs. 3 dieses Art. 8 vorsah, dass ihre Nichteinhaltung durch das Organ zur Erhebung einer Klage berechtigt. In diesem Kontext sind die Folgen, die die Klägerin der Überschreitung der in Art. 8 Abs. 1 und 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Frist beilegen möchte, als unverhältnismäßig anzusehen. Es gibt keinen Rechtsgrundsatz, nach dem die Befugnis der Verwaltung zur Beantwortung eines Antrags wegfiele, auch nicht außerhalb der dafür festgelegten Fristen. Der Mechanismus einer stillschweigenden abschlägigen Entscheidung wurde eingeführt, um zu verhindern, dass die Verwaltung beschließt, einen Antrag auf Zugang zu Dokumenten nicht zu beantworten, und jeglicher gerichtlichen Kontrolle entgeht, und nicht, um jegliche verspätete Entscheidung rechtswidrig zu machen. Im Gegenteil ist die Verwaltung grundsätzlich verpflichtet, auf jeden Antrag eines Bürgers, und sei es auch verspätet, eine mit Gründen versehene Antwort zu geben. Eine solche Lösung steht mit der Funktion des Mechanismus der stillschweigenden abschlägigen Entscheidung im Einklang, die darin besteht, es den Bürgern zu ermöglichen, gegen die Untätigkeit der Verwaltung vorzugehen mit dem Ziel, von ihr einen begründeten Bescheid zu erlangen (Urteil Co‑Frutta/Kommission, oben in Randnr. 118 angeführt, Randnrn. 57 bis 59).
Somit ist davon auszugehen, dass sich die Überschreitung der Frist für die Beantwortung des Zweitantrags nicht auf die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Entscheidung auswirkt.
Da die Klägerin die Richtigkeit dieser Feststellung in der mündlichen Verhandlung anerkannt hat, brauchen die zusätzlichen Einwände, die sie in der Erwiderung vorgetragen hat, nicht geprüft zu werden.
Schließlich macht die Klägerin geltend, die angefochtene Entscheidung sei nach Ablauf der „Frist von 15 Tagen des Art. 4 Abs. 1 des Übereinkommens von Aarhus“ ergangen. In dieser Bestimmung wird jedoch der Behörde, bei der ein Antrag auf Dokumentenzugang gestellt worden ist, keine Frist für die Entscheidung über diesen Antrag gesetzt. Selbst wenn die Klägerin einen Verstoß gegen Art. 4 Abs. 2 des Übereinkommens hätte rügen wollen, in dem für die Übermittlung von Umweltinformationen an Antragsteller, sofern es sich um umfangreiche Dokumente oder komplexe Informationen handelt, eine maximale Frist von zwei Monaten festgelegt wird, würde die Überschreitung dieser Frist durch die Kommission in der vorliegenden Rechtssache die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Entscheidung aus den gleichen Gründen wie den in den Randnrn. 117 bis 119 des vorliegenden Urteils dargelegten nicht berühren.
Der erste und der siebte Rechtsmittelgrund sind folglich zurückzuweisen.
– Zum dritten Klagegrund: Verletzung der Verpflichtung zur aktiven Verbreitung der Umweltinformationen nach Art. 5 Abs. 3 bis 7 des Übereinkommens von Aarhus und Art. 4 Abs. 2 Buchst. b der Verordnung Nr. 1367/2006
Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1367/2006 bestimmt:
„Die Umweltinformationen, die zugänglich zu machen und zu verbreiten sind, werden gegebenenfalls aktualisiert. Neben den Dokumenten, die in Artikel 12 Absätze 2 und 3 und in Artikel 13 Absätze 1 und 2 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 genannt sind, umfassen die Datenbanken oder Register Folgendes:
a)
den Wortlaut … [von] Rechtsvorschriften [der Union] über die Umwelt oder mit Bezug zur Umwelt und von Politiken, Plänen und Programmen mit Bezug zur Umwelt;
b)
Berichte über die Fortschritte bei der Umsetzung der unter Buchstabe a genannten Punkte, sofern solche Berichte von den Organen oder Einrichtungen der [Union] in elektronischer Form ausgearbeitet worden sind oder bereitgehalten werden;
…“
Art. 5 Abs. 3 des Übereinkommens von Aarhus (unverbindliche amtliche deutsche Übersetzung, BGBl. 2006 II S. 1251) sieht vor:
„Jede Vertragspartei stellt sicher, dass Informationen über die Umwelt zunehmend in elektronischen Datenbanken, die der Öffentlichkeit über die öffentlichen Telekommunikationsnetze leicht zugänglich sind, zur Verfügung stehen. Zu den in dieser Form zugänglichen Informationen sollte Folgendes gehören:
…
c)
soweit angemessen Politiken, Pläne und Programme über die Umwelt oder mit Umweltbezug sowie Umweltvereinbarungen …“
Art. 5 Abs. 5 des Übereinkommens von Aarhus bestimmt:
„Jede Vertragspartei ergreift im Rahmen ihrer Rechtsvorschriften Maßnahmen, um unter anderem Folgendes zu verbreiten:
a)
Gesetze und politische Dokumente, wie zum Beispiel Dokumente über Strategien, Politiken, Programme und Aktionspläne mit Umweltbezug, sowie auf verschiedenen Ebenen der öffentlichen Verwaltung erstellte Berichte über Fortschritte bei ihrer Umsetzung;
…“
Die Klägerin trägt im Wesentlichen vor, die Kommission sei nach den genannten Bestimmungen sowie nach Art. 1 Abs. 2 und Art. 11 EUV zur aktiven Verbreitung der streitigen Studien verpflichtet.
Insoweit genügt der Hinweis, dass sowohl das Übereinkommen von Aarhus als auch die Verordnung Nr. 1367/2006 einen Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen auf Antrag oder durch aktive Verbreitung der Informationen durch die betreffenden Behörden und Organe vorsehen. Soweit jedoch die Behörden oder Organe einen Antrag auf Zugang zu Informationen ablehnen dürfen, wenn dieser unter gewisse Ausnahmen fällt, ist davon auszugehen, dass sie nicht zur aktiven Verbreitung dieser Information verpflichtet sind. Andernfalls würde den Ausnahmen nämlich jede praktische Wirksamkeit genommen, was offensichtlich unvereinbar mit Geist und Buchstaben des Übereinkommens von Aarhus und der Verordnung Nr. 1367/2006 wäre.
Der vorliegende Klagegrund ist somit zurückzuweisen.
Nach alledem ist die Klage insgesamt abzuweisen.
Kosten
Nach Art. 87 § 3 seiner Verfahrensordnung kann das Gericht, wenn jede Partei teils obsiegt, teils unterliegt oder wenn ein außergewöhnlicher Grund gegeben ist, die Kosten teilen oder beschließen, dass jede Partei ihre eigenen Kosten trägt.
Im vorliegenden Fall hat die Kommission im Laufe des Verfahrens Zugang zu einem nicht unerheblichen Teil der Dokumente gewährt, die die Klägerin im Zweitantrag angefordert hatte und deren Vorenthaltung Anlass zur Erhebung der vorliegenden Klage war. Angesichts dieser außergewöhnlichen Umstände ist anzuordnen, dass jede Partei ihre eigenen Kosten trägt.

Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Sechste Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:

1.
Die Klage wird abgewiesen.

2.
ClientEarth und die Europäische Kommission tragen jeweils ihre eigenen Kosten.

Kanninen
Soldevila Fragoso
Berardis
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 13. September 2013.
Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Englisch.