CELEX: 62013CJ0140
Predhodno odločanje
Približevanje zakonodaj
Direktiva 2004/39/ES
Člen 54
Obveznost poklicne skrivnosti, ki velja za nacionalne organe finančnega nadzora
Informacije v zvezi z investicijskim podjetjem, ki je ravnalo goljufivo in je v postopku likvidacije

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 54 Direktive 2004/39/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. aprila 2004 o trgih finančnih instrumentov in o spremembah direktiv Sveta 85/611/EGS, 93/6/EGS in Direktive 2000/12/ES Evropskega parlamenta in Sveta ter o razveljavitvi Direktive Sveta 93/22/EGS (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 7, str. 263).
Ta predlog se nanaša na spor med A. in T. Altmann, H. Abelom, W. in U. Apitzsch, S. Arnold, B. Assheuer ter I. in K.‑H. Aubele na eni strani ter Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (zvezni urad za finančni nadzor, v nadaljevanju: BaFin) na drugi strani glede sklepa tega urada z dne 9. oktobra 2012 o zavrnitvi dostopa do nekaterih dokumentov in informacij, ki zadevajo družbo Phoenix Kapitaldienst GmbH Gesellschaft für die Durchführung und Vermittlung von Vermögensanlagen (v nadaljevanju: Phoenix).
Pravni okvir
Pravo Unije
V uvodnih izjavah 2 in 63 Direktive 2004/39 je navedeno:
„(2)
[…] je treba zagotoviti potrebno stopnjo uskladitve, da bi lahko vlagateljem ponudili visoko raven zaščite in investicijskim podjetjem omogočili opravljanje storitev v vsej Skupnosti, ki je enotni trg, na podlagi nadzora, ki ga opravlja matična država. […]
[…]
(63)
[…] Zaradi naraščajoče čezmejne dejavnosti bi si morali pristojni organi medsebojno zagotavljati ustrezne informacije za opravljanje svojih funkcij, da bi poskrbeli za učinkovito uveljavljanje te direktive, tudi v primerih, ko kršitve ali domnevne kršitve zadevajo organe v dveh ali več državah članicah. Pri izmenjavi informacij je potrebna stroga poklicna molčečnost za zagotovitev nemotenega posredovanja informacij in zaščite pravic posameznikov.“
Člen 17 Direktive 2004/39, naslovljen „Splošna obveznost glede stalnega nadzora“, v odstavku 1 določa:
„Države članice zagotovijo, da pristojni organi spremljajo dejavnosti investicijskih podjetij, da bi lahko ocenili skladnost s pogoji poslovanja iz te direktive. Države članice zagotovijo, da so uvedeni ustrezni ukrepi, ki pristojnim organom omogočajo pridobitev informacij, potrebnih za ocenitev skladnosti investicijskih podjetij z navedenimi obveznostmi.“
Člen 50 navedene direktive, naslovljen „Pooblastila, ki jih morajo imeti pristojni organi“, določa:
„1.   Pristojni organi prejmejo vsa nadzorna in preiskovalna pooblastila, potrebna za opravljanje njihovih funkcij. […]
2.   Pooblastila iz odstavka 1 se izvršujejo v skladu z nacionalnim pravnim redom in zajemajo vsaj pravice do:
(a)
dostopa do katerega koli dokumenta v kakršni koli obliki in do prejetja njegove kopije;
(b)
zahtevanja informacij od katere koli osebe in, če je treba, vabljenja in zaslišanja osebe z namenom pridobiti informacije;
[…]“
Člen 54 te direktive, naslovljen „Poklicna skrivnost“, določa:
„1.   Države članice zagotovijo, da pristojne organe, vse osebe, ki delajo ali so delale za pristojne organe, […] zavezuje obveznost poklicne skrivnosti. Nobena zaupna informacija, ki jo lahko prejmejo pri opravljanju svojih dolžnosti, ne sme biti izdana kateri koli osebi ali organu, razen v obliki povzetka ali združeni obliki, tako da posameznih investicijskih podjetij, upravljavcev trga, reguliranih trgov ali katerih koli drugih oseb ni mogoče prepoznati, brez poseganja v primere, za katere velja kazensko pravo ali druge določbe te direktive.
2.   Če je bil zoper investicijsko podjetje [uveden stečajni postopek ali postopek prisilne likvidacije], se lahko zaupne informacije, ki ne zadevajo tretjih oseb, razširijo v civilnem ali gospodarskem postopku, če je to potrebno za izvajanje postopka.
3.   Brez poseganja v primere, za katere velja kazensko pravo, lahko pristojni organi […] ki prejmejo zaupne informacije v skladu s to direktivo, te informacije uporabijo samo pri opravljanju svojih dolžnosti in za izvajanje svojih funkcij […] Vseeno lahko organ, ki prejme informacije, te informacije uporabi za druge namene, če pristojni organ ali drugi organ, telo ali oseba, ki posreduje informacije, privoli v to.
4.   Za vse zaupne informacije, ki so sprejete, izmenjane ali posredovane v skladu s to direktivo, veljajo pogoji poklicne molčečnosti iz tega člena. Ne glede na to ta člen pristojnim organom ne preprečuje, da bi izmenjevali ali posredovali zaupne informacije […], s privolitvijo pristojnega organa ali drugega organa ali telesa ali fizične ali pravne osebe, ki je informacije sporočila.
5.   Ta člen pristojnim organom ne preprečuje, da bi v skladu z nacionalnim pravnim redom izmenjali ali posredovali zaupne informacije, ki niso bile prejete s strani pristojnega organa druge države članice.“
Člen 56 Direktive 2004/39 z naslovom „Obveznost sodelovanja“ v odstavku 1 določa:
„Pristojni organi različnih držav članic med seboj sodelujejo, kadar koli je to potrebno za namen opravljanja njihovih dolžnosti v skladu s to direktivo, pri čemer uporabljajo svoja pooblastila iz te direktive ali iz nacionalne zakonodaje.
Pristojni organi nudijo pomoč pristojnim organom drugih držav članic. Zlasti si izmenjujejo informacije in sodelujejo pri morebitnih preiskovalnih ali nadzornih dejavnostih.
[…]“
Nemško pravo
Člen 1(1) zakona o ureditvi dostopa do podatkov (Informationsfreiheitsgesetz) z dne 5. septembra 2005 (BGBl. 2005 I, str. 2722, v nadaljevanju: IFG) določa:
„V skladu s tem zakonom ima vsak v razmerju do organov zvezne vlade pravico do dostopa do uradnih podatkov.“
Člen 3(4) IFG z naslovom „Varstvo posebnih javnih interesov“ določa:
„Pravica dostopa do podatkov ne obstaja,
[…]
4.
če za podatke velja dolžnost varovanja tajnosti ali zaupnosti na podlagi zakona ali splošnega upravnega predpisa o fizičnem in organizacijskem varstvu zaupnih podatkov ali če gre pri teh podatkih za poklicno ali posebno uradno tajnost.“
Člen 9 zakona o bančništvu (Kreditwesengesetz) z dne 9. septembra 1998 (BGBl. 1998 I, str. 2776), kakor je bil spremenjen z zakonom z dne 4. julija 2013 (BGBl. 2013 I, str. 1981, v nadaljevanju: KWG), z naslovom „Dolžnost varovanja zaupnih podatkov“ v odstavku 1 določa:
„Osebe, ki so v službi pri [uradu BaFin], pri izvajanju tega zakona ne smejo nepooblaščeno razkriti ali uporabiti dejstev, za katera so zvedele med svojim delom in katerih varstvo tajnosti je v interesu [osebe, za katere velja ta zakon] ali tretje osebe (zlasti poslovne in industrijske skrivnosti), tudi če niso več zaposlene ali pa je njihovo delo opravljeno […]“
Besedilo člena 8 zakona o trgovanju z vrednostnimi papirji (Wertpapierhandelsgesetz) z dne 9. septembra 1998 (BGBl. 1998 I, str. 2708), kakor je bil spremenjen z zakonom z dne 15. julija 2013 (BGBl. 2013 I, str. 2390, v nadaljevanju: WpHG), z naslovom „Dolžnost varovanja zaupnih podatkov“ je v odstavku 1 enako besedilu člena 9(1) KWG.
Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
Iz predložitvene odločbe je razvidno, da je bil nad družbo Phoenix s sklepom Amtsgericht Frankfurt am Main (okrajno sodišče v Frankfurtu na Majni, Nemčija) z dne 1. julija 2005 uveden postopek zaradi insolventnosti. Takrat je navedena družba prenehala poslovati in je odtlej v postopku prisilne likvidacije. Poslovni model družbe je bil v glavnem usmerjen v naložbeno goljufijo. Oškodovanih je bilo približno 30.000 vlagateljev, višina škode pa je znašala 600 milijonov EUR.
Landgericht Frankfurt am Main (deželno sodišče v Frankfurtu na Majni, Nemčija) je v kazenskem postopku s sodbo z dne 11. julija 2006 nekdanja vodstvena delavca te družbe spoznalo za kriva zlorabe zaupanja in naložbene goljufije ter ju obsodilo na sedem let in štiri mesece oziroma na dve leti in tri mesece zapora.
Tožeče stranke v postopku v glavni stvari so 21. maja 2012 pri uradu BaFin na podlagi člena 1(1) IFG zahtevale vpogled v dokumente, ki zadevajo družbo Phoenix, kot so poročila revizorjev, pogodbe, uradni zaznamki, interne izjave, zadevna korespondenca ter poročila odškodninskega sklada investicijskih družb o dejavnosti in poslovanju.
Urad BaFin je z odločbo z dne 31. julija 2012 zahtevam za informacije večinoma ugodil. Vendar je tožečim strankam v postopku v glavni stvari zavrnil vpogled v posebno revizijsko poročilo, ki ga je 31. marca 2002 pripravila družba Ernst & Young, v poročila revizorjev družbe Phoenix, v interne izjave, poročila, korespondenco, dokumente, dogovore, pogodbe, uradne zaznamke in dopise v zvezi s to družbo, pa tudi v vse interne izjave in korespondenco, nastale po seznanitvi z zgoraj navedenim revizijskim poročilom.
Urad BaFin je te zahteve med drugim zavrnil z obrazložitvijo, da je dostop do informacij prepovedan zaradi dolžnosti varovanja zaupnih podatkov, ki jo določata člena 9 KWG in 8 WpHG v povezavi s členom 3, točka 4, IFG. Tožeče stranke v postopku v glavni stvari so 21. avgusta 2012 zoper to zavrnitev vložile pritožbo. Urad BaFin je pritožbo zavrnil z odločbo z dne 9. oktobra 2012.
Tožeče stranke v postopku v glavni stvari so 12. novembra 2012 pri predložitvenem sodišču zoper to odločbo vložile tožbo. Predložitveno sodišče je s sodbo z dne 11. decembra 2012 uradu BaFin naložilo, naj na podlagi sodne prakse Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče) vsaj delno dovoli dostop do informacij, za katere je bilo zaprošeno.
Vendar je iz predloga za sprejetje predhodne odločbe razvidno, da je predložitveno sodišče s sodbo z dne 12. marca 2008 v zadevi, ki se je prav tako nanašala na dostop do podatkov urada BaFin, ki so zadevali družbo Phoenix, odločilo, da pravica do informacij v smislu člena 1(1) IFG obstaja tudi, ko cilj varovanja iz člena 9 KWG in člena 8 WpHG ne nalaga več dolžnosti varovanja zaupnih podatkov. V tej sodbi je odločilo, da ni pravnega interesa za to, da poslovne skrivnosti družbe Phoenix ostanejo zaupne, ker se informacije, za katere je bilo zaprošeno, nanašajo na kazniva dejanja ali druge resne kršitve prava.
Predložitveno sodišče poudarja, da v primeru, kot je obravnavani, ni treba varovati interesov družbe Phoenix in da je torej izjemoma mogoče odstopanje od dolžnosti varovanja zaupnih podatkov, ki jo določata člen 9 KWG in člen 8 WpHG.
V teh okoliščinah je Verwaltungsgericht Frankfurt na Majni prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1.
Ali je združljivo s pravom Evropske unije, da se lahko zavezujoča dolžnost varovanja zaupnih podatkov, ki jo imajo nacionalni organi, ki opravljajo nadzor nad podjetji, ki opravljajo finančne storitve, in ki temelji na več pravnih aktih prava Unije (Direktiva 2004/109/ES [Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. decembra 2004 o uskladitvi zahtev v zvezi s preglednostjo informacij o izdajateljih, katerih vrednostni papirji so sprejeti v trgovanje na reguliranem trgu, in o spremembah Direktive 2001/34/ES (
UL L 390, str. 38
)], Direktiva 2006/48/ES [Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. junija 2006 o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti kreditnih institucij (preoblikovano) (
UL L 177, str. 1
)] in Direktiva 2009/65/ES [Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o usklajevanju zakonov in drugih predpisov o kolektivnih naložbenih podjemih za vlaganja v prenosljive vrednostne papirje (KNPVP) (
UL L 302, str. 32
)], ustrezno prenesenih v nacionalno pravo, v Zvezni republiki Nemčiji s členom 9 [KWG] in členom 8 [WpHG], krši z uporabo in razlago nacionalne procesnopravne določbe, kot je člen 99 VwGO (Verwaltungsgerichtsordnung, zakonik o upravnem postopku)?
2.
Ali se lahko nadzorni organ, kot je [urad BaFin], v razmerju do osebe, ki je pri njem zaprosila za dostop do podatkov o določenem ponudniku finančnih storitev v skladu z [IFG], sklicuje na dolžnost varovanja zaupnih podatkov, ki ga zavezuje med drugim na podlagi prava Unije in ki je urejena v členu 9 [KWG] in členu 8 [WpHG], če je bil bistveni poslovni model družbe, ki je ponujala finančne storitve, vendar je medtem zaradi insolventnosti prenehala poslovati in je v likvidaciji, sistematično pripravljena naložbena goljufija, povezana z zavestnim oškodovanjem vlagateljev, in so bili odgovorni te družbe pravnomočno obsojeni na večletno zaporno kazen?“
Postopek pred Sodiščem
S sklepom z dne 19. maja 2014, ki je v sodno tajništvo Sodišča prispel isti dan, je predložitveno sodišče Sodišče obvestilo, da prvo vprašanje umika. V teh okoliščinah v skladu s členom 100(1) Poslovnika Sodišča na to vprašanje ni treba odgovoriti.
Drugo vprašanje za predhodno odločanje
Najprej je treba opozoriti, da je, čeprav je predložitveno sodišče navedlo direktive 2004/109, 2006/48 in 2009/65, glede na dodatne podatke, ki jih je navedlo to sodišče po zahtevi po podrobnejših podatkih, ki jih je od njega zahtevalo Sodišče na podlagi člena 101 Poslovnika in glede na obseg sporazuma, ki ga je imela družba Phoenix, v postopku v glavni stvari upošteven zgolj člen 54 Direktive 2004/39.
Zato je treba postavljeno vprašanje preučiti le glede na ta člen.
Z drugim vprašanjem predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je treba člen 54(1) in (2) Direktive 2004/39 razlagati tako, da se nacionalni nadzorni organ v upravnem postopku lahko sklicuje na dolžnost varovanja zaupnih podatkov v razmerju do osebe, ki je pri njem zaprosila za dostop do podatkov o ponudniku finančnih storitev, ki je v likvidaciji, če je bil bistveni poslovni model tega podjetja sistematično pripravljena naložbena goljufija, povezana z zavestnim oškodovanjem vlagateljev, in so bili odgovorni te družbe obsojeni na zaporno kazen.
Za odgovor na zastavljeno vprašanje je treba upoštevati cilje Direktive 2004/39 in sobesedila člena 54 te direktive.
Iz uvodne izjave 2 Direktive 2004/39 izhaja, da želi ta direktiva zagotoviti potrebno stopnjo uskladitve, da bi lahko vlagateljem ponudili visoko raven zaščite in investicijskim podjetjem omogočili opravljanje storitev v vsej Uniji na podlagi nadzora, ki ga opravlja matična država.
Poleg tega iz uvodne izjave 63 te direktive izhaja, da bi si morali zaradi naraščajoče čezmejne dejavnosti pristojni organi različnih držav članic medsebojno zagotavljati ustrezne informacije za opravljanje svojih funkcij, da bi poskrbeli za učinkovito uveljavljanje te direktive.
Člen 17(1) Direktive 2004/39 tako določa, naj države članice zagotovijo, da bodo pristojni državni organi spremljali dejavnost investicijskih podjetij in tako dosegli izpolnitev obveznosti investicijskih podjetij.
Člen 50(1) in (2) te direktive določa, da imajo pristojni organi vsa nadzorna in preiskovalna pooblastila, potrebna za opravljanje svojih funkcij, vključno z dostopom do katerega koli dokumenta in zahtevkom za informacije od katere koli osebe.
Člen 56(1) Direktive 2004/39 določa, da pristojni organi zagotavljajo pomoč pristojnim organom drugih držav članic in si zlasti izmenjujejo informacije ter sodelujejo pri morebitnih preiskovalnih ali nadzornih dejavnostih.
Učinkovito delovanje sistema nadzora dejavnosti investicijskih podjetij, ki temelji na nadzornih dejavnostih, ki se izvajajo v državi članici, in na izmenjavi informacij med pristojnimi organi več držav članic, kot je povzeto v prejšnjih točkah, zahteva, naj se nadzorovanim podjetjem in pristojnim organom zagotovi, da bodo zaupne informacije načeloma ostale zaupne (glej po analogiji sodbo Hillenius, 110/84,
EU:C:1985:495
, točka 27).
Kot je navedel generalni pravobranilec v točki 37 sklepnih predlogov in kot je navedeno tudi v zadnjem stavku uvodne izjave 63 Direktive 2004/39, bi neobstoj takega zaupanja ogrozil nemoteno posredovanje zaupnih informacij, ki so potrebne za izvajanje nadzora.
Torej člen 54(1) Direktive 2004/39 kot splošno pravilo določa dolžnost varovanja poklicne skrivnosti ne le z namenom zaščite neposredno vpletenih podjetij, ampak tudi z namenom normalnega delovanja trgov finančnih instrumentov Unije.
Posebni primeri, v katerih splošna prepoved razkritja zaupnih informacij, za katere velja stroga poklicna molčečnost, ne ovira njihovega posredovanja ali uporabe, so natančno določeni v členu 54 Direktive 2004/39.
Iz tega izhaja, da splošna prepoved razkritja zaupnih informacij ne more veljati za izjeme, ki jih izrecno ne določa ta člen.
V obravnavanem primeru in glede na goljufivo delovanje družbe Phoenix, kazenske obsodbe odgovornih v tej družbi in postopka likvidacije je treba po eni strani navesti, da člen 54(1) Direktive 2004/39 določa, da se dolžnost varovanja poklicne skrivnosti uporablja „brez poseganja v primere, za katere velja kazensko pravo“.
Po drugi strani pa je treba opozoriti, da člen 54(2) te direktive določa, da če je bil zoper investicijsko podjetje uveden stečajni postopek ali postopek prisilne likvidacije, „se lahko zaupne informacije, ki ne zadevajo tretjih oseb, razširijo v civilnem ali gospodarskem postopku, če je to potrebno za izvajanje postopka“.
Zato bi za informacije, ki se nanašajo na investicijska podjetja, za katera je uveden stečajni postopek ali postopek prisilne likvidacije, kot so ta v postopku o glavni stvari, dolžnost varovanja poklicne skrivnosti brez poseganja v primere, za katere velja kazensko pravo, ne veljala le, če so izpolnjeni trije pogoji, navedeni v prejšnji točki, in sicer da zaupne informacije ne zadevajo tretjih oseb, da se razširijo v civilnem ali gospodarskem postopku in da je to potrebno za izvajanje postopka.
Vendar iz predložitvene odločbe ne izhaja, da bi postopek v glavni stvari, ki se nanaša na upravni postopek v zvezi z zahtevo po dostopu do informacij in dokumentov, ki jih ima nacionalni nadzorni organ na podlagi IFG, izhajal iz kazenskega prava, saj je bila ta zahteva podana, potem ko je bila odgovornim družbe Phoenix izrečena kazenska obsodba, niti ni šlo za civilni ali kazenski postopek, ki bi ga začele tožeče stranke v postopku v glavni stvari.
V takem primeru mora predložitveno sodišče preveriti, da dolžnosti varovanja poklicne skrivnosti ni mogoče izključiti na podlagi nobene določbe iz člena 54 Direktive 2004/39.
Okoliščine, ki jih je podalo predložitveno sodišče, da je po eni strani bistveni poslovni model zadevne družbe sistematično pripravljena naložbena goljufija in da so bili odgovorni te družbe pravnomočno obsojeni na večletno zaporno kazen, v ničemer ne spremenijo odgovora na zastavljeno vprašanje.
Zato je treba na drugo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 54(1) in (2) Direktive 2004/39 razlagati tako, da se nacionalni nadzorni organ v upravnem postopku lahko sklicuje na dolžnost varovanja zaupnih podatkov v razmerju do osebe, ki je razen v upoštevnih primerih kazenskega prava ali civilnega ali gospodarskega postopka pri njem zaprosila za dostop do podatkov o ponudniku finančnih storitev, ki je v likvidaciji, čeprav je bil bistveni poslovni model tega podjetja sistematično pripravljena naložbena goljufija, povezana z zavestnim oškodovanjem vlagateljev, in so bili odgovorni te družbe obsojeni na zaporno kazen.
Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:

Člen 54(1) in (2) Direktive 2004/39/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. aprila 2004 o trgih finančnih instrumentov in o spremembah direktiv Sveta 85/611/EGS, 93/6/EGS in Direktive 2000/12/ES Evropskega parlamenta in Sveta ter o razveljavitvi Direktive Sveta 93/22/EGS je treba razlagati tako, da se nacionalni nadzorni organ v upravnem postopku lahko sklicuje na dolžnost varovanja zaupnih podatkov v razmerju do osebe, ki je razen v upoštevnih primerih kazenskega prava ali civilnega ali gospodarskega postopka pri njem zaprosila za dostop do podatkov o ponudniku finančnih storitev, ki je v likvidaciji, čeprav je bil bistveni poslovni model tega podjetja sistematično pripravljena naložbena goljufija, povezana z zavestnim oškodovanjem vlagateljev, in so bili odgovorni te družbe obsojeni na zaporno kazen.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: nemščina.