CELEX: 62002TJ0210(01)
Statligt stöd
Miljöskatt på ballast i Förenade kungariket
Kommissionens beslut att inte göra invändningar
Fördel
Selektiv karaktär

Bakgrund till tvisten
De omständigheter som gav upphov till tvisten återges enligt följande i punkterna 1–25 i förstainstansrättens dom av den 13 september 2006 i mål
T-210/02, British Aggregates mot kommissionen (REG 2006, s. II-2789)
(nedan kallad den upphävda domen eller förstainstansrättens dom):
”1
British Aggregates Association är en sammanslutning av små oberoende företag som bedriver verksamhet i stenbrott i Förenade kungariket. Den har 55 medlemmar som tillsammans bedriver verksamhet i över 100 stenbrott.
Ballast är korniga, kemiskt inerta material som används inom sektorn för byggnadsindustri och offentliga arbeten. De kan användas i sin naturliga form, till exempel som fyllningsmassa eller ballast, eller blandas med bindemedel som cement (vilket ger betong) eller bitumen. Vissa naturligt korniga material som sand och grus kan erhållas genom siktning. Andra material, som hård sten, måste krossas före siktningen. Ballast används för olika ändamål och måste uppfylla motsvarande specifikationer. Det ursprungliga materialets fysiska egenskaper avgör om det är lämpligt för det avsedda ändamålet. Specifikationerna för fyllningsmassa är till exempel mindre strikta än de för förstärkningslager, vilka i sin tur är mindre strikta än de för ballast som utsätts för stora påfrestningar, såsom ballast till vägbeläggning eller järnvägsspår. Det finns fler material som kan användas som ballast, där kraven är lägre, än det finns material som svarar mot högre ställda krav.
Finance Act 2001
Genom sections 16–49 i del 2 av Finance Act 2001 (finanslag för år 2001, nedan kallad lagen) och dess bilagor 4–10 infördes i Förenade kungariket en så kallad Aggregates Levy (skatt på ballast, nedan kallad AGL eller skatten).
Med tillämpning av förordningen om genomförande av lagen trädde bestämmelserna om AGL i kraft den 1 april 2002.
Lagen ändrades genom sections 129–133 och bilaga 38 till Finance Act 2002 (finanslag för år 2002). Enligt bestämmelserna i deras ändrade lydelse föreskrivs undantag för avfall (spoils) som uppkommer vid utvinning av vissa mineraler, bland annat skiffer, skifferlera, ball clay och kaolin. Dessutom föreskrivs en övergångsperiod för att införa skatten i Nordirland.
AGL tas ut till ett belopp om 1,60 pund sterling (GBP) per ton kommersiellt utnyttjad ballast (section 16.4 i lagen).
I section 16.2 i lagen i dess ändrade lydelse föreskrivs att AGL skall betalas när en viss kvantitet skattepliktig ballast utnyttjas kommersiellt i Förenade kungariket efter lagens ikraftträdande. Den är således tillämplig både på importerad ballast och på ballast som utvinns i Förenade kungariket.
Enligt section 13.2 a i genomförandeförordningen medges verksamhetsutövaren en skattelättnad, om skattepliktig ballast exporteras eller transporteras ut från Förenade kungariket utan vidare bearbetning.
I section 17.1 i lagen i dess ändrade lydelse föreskrivs följande:
’I denna del avses med ballast (med förbehåll för section 18 nedan) sten, grus eller sand samt alla material som tillfälligt eller naturligt utgör del därav’.
I section 17.2 i lagen föreskrivs att ballast inte skall beskattas i fyra följande situationer: om den är uttryckligen undantagen, om den förut har använts för byggändamål, om den redan har belagts med skatt på ballast eller om den, när lagen träder i kraft, inte finns kvar på sin ursprungsplats.
I section 17.3 och 17.4 i lagen i dess ändrade lydelse föreskrivs vissa undantag från skatten.
I section 18.1–3 i lagen i dess ändrade lydelse anges vidare vilka processer som är undantagna från skatten och vilka material som berörs av detta undantag.
Det administrativa förfarandet och tvisten vid den nationella domstolen
Genom skrivelse av den 24 september 2001 mottog kommissionen ett [första] klagomål … från två företag utan anknytning till sökanden, vilka i enlighet med artikel 6.2 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel [88 EG] (
EGT L 83, s. 1
) begärde att deras identitet inte skulle avslöjas för den berörda medlemsstaten. De företag som gav in klagomålen ansåg huvudsakligen att undantaget från AGL:s tillämpningsområde för vissa material, undantaget för export och undantagen för Nordirland utgjorde statligt stöd.
I en skrivelse av den 20 december 2001 anmälde Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland stödordningen ’Etappvis införande i Nordirland av skatten på ballast’ till kommissionen.
I skrivelse av den 6 februari 2002 skickade kommissionen en sammanfattning av det första klagomålet till nämnda medlemsstat och anmodade den att inkomma med synpunkter på klagomålet och att tillhandahålla ytterligare upplysningar om AGL, vilket medlemsstaten gjorde i en skrivelse av den 19 februari 2002.
Den 11 februari 2002 väckte sökanden talan avseende AGL vid High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division. Sökanden åberopade bland annat att gemenskapsbestämmelserna på området för statligt stöd hade åsidosatts. Genom dom av den 19 april 2002 ogillade High Court of Justice talan men gav sökanden tillstånd att överklaga domen till Court of Appeal (England & Wales). Sökanden överklagade domen, och Court of Appeal beslutade att vilandeförklara målet med hänsyn till att förevarande talan hade väckts vid förstainstansrätten.
Sökanden hade under tiden genom en skrivelse av den 15 april 2002 till kommissionen lämnat in ett klagomål avseende AGL ... Sökanden gjorde härvid huvudsakligen gällande att uteslutandet av vissa material från AGL:s tillämpningsområde och undantaget för export utgjorde statligt stöd. Vad gäller undantagen avseende Nordirland, som Förenade kungarikets myndigheter hade anmält till kommissionen, anförde sökanden att de var oförenliga med den gemensamma marknaden.
Det omtvistade beslutet
Den 24 april 2002 antog kommissionen [det omtvistade beslutet] om att inte göra invändningar mot AGL …
Den 2 maj 2002 underrättade Förenade kungarikets myndigheter sökanden om det omtvistade beslutet. Beslutet delgavs sökanden formellt genom en skrivelse från kommissionen av den 27 juni 2002.
I beslutet ([punkt] 43) fann kommissionen att skatten inte innehåller något inslag av statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG, eftersom dess tillämpningsområde är motiverat med hänsyn till skattesystemets systematik och karaktär. Den ansåg dessutom att det till kommissionen anmälda undantaget för Nordirland är förenligt med den gemensamma marknaden.
Kommissionen betonade vid sin beskrivning av AGL:s tillämpningsområde huvudsakligen att skatten kommer att tas ut på naturlig ballast, ’som definieras som ballast som framställs av naturliga mineralförekomster genom en första utvinning’ och som utgörs av ’fragment av sten, sand och grus som kan användas i sin naturliga form eller efter mekanisk behandling såsom krossning, tvättning och siktning’ ([punkterna] 8 och 9). Såvitt avser de uteslutna materialen och de eftersträvade målen uppgav kommissionen följande i [punkterna] 11–13 i det omtvistade beslutet:
’AGL kommer inte att tas ut på material som utgör biprodukter eller avfall som uppkommer vid andra processer. Enligt myndigheterna [i Förenade kungariket] ingår bland dessa material skiffer- och kaolinavfall, gruvavfall, aska, masugnsslagg, glasavfall och gummiavfall. Den kommer inte heller att tas ut på återanvänd ballast, en kategori som omfattar sten, sand och grus som har använts minst en gång (vanligtvis inom sektorn för byggnadsindustri och offentliga arbeten).
Enligt myndigheterna [i Förenade kungariket] är syftet med att utesluta sådana material från AGL:s tillämpningsområde att främja att de används som byggnadsmaterial och minska överdriven utvinning av naturlig ballast och på så sätt uppmuntra en rationell hantering av tillgångarna.
Myndigheternas [i Förenade kungariket] preliminära beräkningar bygger på antagandet att AGL kommer att medföra en minskning av efterfrågan på naturlig ballast med i genomsnitt 20 miljoner ton per år, att jämföras med den årliga efterfrågan i Förenade kungariket på runt 230–250 miljoner ton.’
Såvitt avser bedömningen avseende AGL:s tillämpningsområde anges följande i [punkterna] 29 och 31 i det omtvistade beslutet:
’Kommissionen noterar att AGL endast kommer att tas ut på kommersiellt utnyttjande av sten, sand och grus som används som ballast. Skatten kommer inte att tas ut på dessa material om de används i andra syften. AGL kommer endast att tas ut på naturlig ballast. Den kommer inte att tas ut på ballast som utgörs av biprodukter eller avfall från andra processer (sekundär ballast) och inte heller på återanvänd ballast. Kommissionen anser följaktligen att AGL endast berör vissa verksamhetssektorer och vissa företag. Kommissionen skall därför bedöma huruvida AGL:s tillämpningsområde är motiverat med hänsyn till skattesystemets systematik och karaktär.
… Förenade kungariket har, inom ramen för sin frihet att utforma sitt nationella skattesystem, infört AGL i syfte att maximera användningen av återanvänd ballast eller andra ersättningsprodukter i stället för naturlig ballast samt att främja rationell användning av naturlig ballast, som är en icke förnybar naturtillgång. De miljöskador som Förenade kungariket avser att begränsa med hjälp av AGL är bland annat buller, damm, skador på den biologiska mångfalden och förfulning.’
Kommissionen har härav i [punkt] 32 dragit slutsatsen att ’AGL är en specifik skatt med ett mycket begränsat tillämpningsområde, vilket medlemsstaten har definierat med hänsyn till den berörda verksamhetssektorns särskilda beskaffenhet’ och att ’skattens struktur och tillämpningsområde avspeglar den klara skillnaden mellan utvinning av naturlig ballast, som medför oönskade miljökonsekvenser, och produktionen av sekundär eller återanvänd ballast, som utgör ett betydelsefullt tillskott vid sidan av den behandling av sten, grus och sand som följer av grävningsarbeten eller andra arbeten eller förfaranden som lagenligt genomförs i olika syften’.
Såvitt avser undantaget från skatteplikt för exporterad ballast som inte har bearbetats i Förenade kungariket anges följande i [punkt] 33 i det omtvistade beslutet:
’… en sådan lösning är motiverad med hänsyn till att ballast kan undantas från skatteplikt i Förenade kungariket om den används i undantagna tillverkningsprocesser (till exempel tillverkning av glas, plast, papper, gödselmedel och bekämpningsmedel). Eftersom myndigheterna [i Förenade kungariket] inte kan kontrollera användningen av ballast utanför sitt territorium är undantaget för export nödvändigt med hänsyn till ballastexportörernas rättssäkerhet och för att undvika orättvis behandling vid export av sådan ballast som annars skulle ha omfattats av ett undantag från skatteplikt inom Förenade kungariket.’
I [punkt] 34 slog kommissionen fast följande:
’[D]et följer av en sådan skatts karaktär och allmänna systematik att den inte skall tas ut på sekundär eller återanvänd ballast. Att beskatta utvinning av naturlig ballast kommer att bidra till minskad utvinning av primär ballast, minskad användning av icke förnybara naturtillgångar och minskade negativa miljökonsekvenser. Kommissionen anser därför att eventuella förmåner som uppkommer för vissa företag till följd av definitionen av AGL:s tillämpningsområde är motiverade med hänsyn till skattesystemets karaktär och allmänna systematik.’”
Förfarandet och parternas yrkanden
Genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 12 juli 2002 väckte sökanden, British Aggregates Association, talan om delvis ogiltigförklaring av kommissionens beslut K(2002) 1478 slutlig, av den 24 april 2002, i ärendet om statligt stöd N 863/01 – Förenade kungariket/Skatt på ballast (nedan kallat det angripna beslutet).
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland tilläts genom beslut av ordföranden på förstainstansrättens andra avdelning av den 28 november 2002 att intervenera till stöd för de yrkanden som framställts av Europeiska gemenskapernas kommission.
Sökanden gjorde till stöd för sin talan gällande för det första att kommissionen hade åsidosatt artikel 87.1 EG, för det andra att motiveringen var bristfällig i den mening som avses i artikel 253 EG, för det tredje att kommissionen hade åsidosatt sin skyldighet att inleda det formella granskningsförfarande som avses i artikel 88.2 EG och för det fjärde att nämnda institution hade åsidosatt sina skyldigheter vid den preliminära granskning som avses i artikel 88.3 EG.
Kommissionen har gjort gällande att talan inte kan tas upp till sakprövning, eftersom det angripna beslutet inte berör sökanden personligen i den mening som avses i artikel 230 fjärde stycket EG.
I den upphävda domen förklarade förstainstansrätten, med hänvisning till de skäl som anges i punkterna 45–68 i den domen, att talan skulle prövas i sak. Den fann emellertid inte skäl att bifalla talan på den första och den andra grunden, vilka prövades tillsammans. Talan bifölls heller inte på den tredje eller den fjärde grunden. Skälen för detta angavs i punkterna 104–156, 163–173 respektive 177–180 i den upphävda domen. Förstainstansrätten ogillade således talan i dess helhet.
Genom skrivelse som ingavs den 27 november 2006 överklagade sökanden förstainstansrättens ovan i punkt 1 nämnda dom samt yrkade att det angripna beslutet skulle ogiltigförklaras, förutom vad gäller undantaget för Nordirland. Kommissionen lämnade in ett anslutningsöverklagande i vilket den yrkade att domstolen skulle upphäva nämnda dom och förklara att talan inte kunde tas upp till prövning. Förenade kungariket yrkade att huvudöverklagandet skulle ogillas.
Genom dom av den 22 december 2008 i mål
C-487/06 P, British Aggregates mot kommissionen (REG 2008, s. I-10505)
(nedan kallad domen efter överklagande), upphävde domstolen förstainstansrättens ovan i punkt 1 nämnda dom och återförvisade målet till förstainstansrätten.
Domstolen bekräftade i dess helhet förstainstansrättens bedömning avseende frågan huruvida talan kunde upptas till sakprövning (den i punkt 8 nämnda domen efter överklagande, punkterna 24–58).
Vad beträffar prövningen i sak, konstaterade domstolen att förstainstansrätten i två avseenden gjort en felaktig rättstillämpning.
Enligt domstolen gjorde förstainstansrätten, i punkterna 115, 117, 120, 121 och 128 i den ovan i punkt 1 nämnda upphävda domen, en felaktig tolkning av begreppet stöd, särskilt kriteriet att fördelen ska vara selektiv, vilket inte skiljer sig åt beroende på de statliga åtgärdernas orsak eller syfte, utan definierar dem efter deras verkan. Förstainstansrätten borde följaktligen inte ha tagit hänsyn till syftet att skydda miljön för att motivera att åtgärder som innebar en selektiv fördel inte omfattades av tillämpningsområdet för artikel 87.1 EG (domen efter överklagande, punkterna 82–92).
Domstolen gjorde vidare bedömningen att förstainstansrätten, särskilt i punkterna 118, 134, 139, 154 och 171 i den upphävda domen, genom att göra bedömningen att kommissionen hade ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid tillämpningen av artikel 88.3 EG, hade misstagit sig när det gäller graden av domstolskontroll som ska göras avseende begreppet stöd, vilket är av juridisk beskaffenhet och ska tolkas utifrån objektiva kriterier. Enligt domstolen måste därför unionsdomstolarna i princip göra en fullständig kontroll när det gäller frågan huruvida en åtgärd faller inom tillämpningsområdet för artikel 87.1 EG. Denna princip är även tillämplig på beslut som antagits av kommissionen efter det preliminära granskningsförfarandet enligt artikel 88.3 EG, eftersom kommissionen, utan att ha ett utrymme för skönsmässig bedömning, är skyldig att inleda det formella granskningsförfarandet enligt artikel 88.2 EG när det inledande förfarandet inte gjort det möjligt för kommissionen att övervinna alla bedömningssvårigheter. Enligt domstolen hade denna felaktiga rättstillämpning betydelse för hela förstainstansrättens bedömning i sak av det angripna beslutet (domen efter överklagande, punkterna 109–115).
Domstolen godtog också en invändning mot punkt 112 i den upphävda domen, i vilken förstainstansrätten i huvudsak hade gjort bedömningen att kommissionen i hela det angripna beslutet, och i synnerhet i skäl 29, ansett att begreppet ”primär ballast” väsentligen avser ballast som ”är belagd med AGL” medan begreppet ”sekundär ballast” väsentligen avser de i lagen angivna ”undantagna” typerna av ballast, och av detta bland annat dragit slutsatsen att kommissionen begränsat sig till att i detta skäl ange att ”AGL inte skall tas ut på restprodukter eller avfall från den första utvinningen när dessa är undantagna från skatteplikt enligt lagen”. Enligt domstolen hade förstainstansrätten därmed gjort en felaktig tolkning och ersatt den tolkning som framgår direkt av det angripna beslutet med sin egen tolkning, trots att det inte fanns några omständigheter i sak som motiverade detta (domen efter överklagande, punkterna 140–145, särskilt punkt 144, och punkt 151).
Dessutom godtog domstolen en invändning mot punkt 150 i den upphävda domen, avseende motiveringsskyldigheten enligt artikel 253 EG. Enligt domstolen kunde inte, tvärtemot vad förstainstansrätten hade angett, skälet som grundades på artikel 91 EG anses höra samman med den motivering som angetts i det angripna beslutet. Den motiveringen grundades på myndigheternas i Förenade kungariket bristande kontrollmöjligheter avseende användningen av material som ballast utanför Förenade kungariket. Skälet som grundades på artikel 91 EG utgjorde i själva verket en annan motivering, som lämnades efter det att detta beslut antogs. Enligt domstolen hade förstainstansrätten således åsidosatt artikel 253 EG genom att beakta denna motivering som skäl för det angripna beslutet (domen efter överklagande, punkterna 172–179, särskilt punkt 178).
Slutligen fastslog domstolen att överklagandet inte kunde vinna bifall på de grunder som avsåg felaktig rättstillämpning gällande dels underlåtenheten att inleda det formella granskningsförfarandet enligt artikel 88.2 EG (domen efter överklagande, punkterna 185–189), dels den bristande motiveringen i det angripna beslutet (domen efter överklagande, punkterna 192–194).
Domstolen beslutade att upphäva förstainstansrättens ovan i punkt 1 nämnda dom, återförvisa målet till förstainstansrätten med anledning av felaktig rättstillämpning i de två avseenden som angetts i punkterna 11 och 12 ovan samt att inte meddela något beslut om rättegångskostnaderna (domen efter överklagande, punkterna 195, 197 och 198).
Efter återförvisningen av detta mål bereddes parterna möjlighet att inkomma med synpunkter avseende de slutsatser som bör dras, för utgången i detta mål, av domen efter överklagande. I enlighet med artikel 119.1 i rättegångsreglerna för tribunalen avgav sökanden, kommissionen och Förenade kungariket yttranden.
Sökanden har yrkat att tribunalen ska
—
ogiltigförklara det angripna beslutet, utom såvitt avser undantaget för Nordirland, och
—
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna, inbegripet sökandens kostnader för överklagandet.
Kommissionen har, med stöd av Förenade kungariket, yrkat att tribunalen ska
—
ogilla talan, och
—
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Tribunalen (första avdelningen i utökad sammansättning) beslutade på grundval av referentens rapport att inleda det muntliga förfarandet.
Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens muntliga frågor vid förhandlingen den 16 maj 2011.
Vid förhandlingen ombad tribunalen kommissionen och Förenade kungariket att, som en åtgärd för processledning enligt artikel 64 i rättegångsreglerna, inom tre veckor ge in samtliga handlingar eller hänvisningar till handlingar som redan fanns i den administrativa akten avseende vissa faktiska omständigheter i det administrativa förfarande som inletts efter anmälan av Aggregates Levy (skatt på ballast, nedan kallad AGL eller skatten) när det gäller utvinning av ”naturlig” ballast avsedd för kommersiellt utnyttjande. Tribunalen beslutade sålunda att inte avsluta det muntliga förfarandet, vilket noterades i förhandlingsprotokollet.
Genom särskild handling som inkom till tribunalens kansli den 30 maj 2011 yrkade sökanden att tribunalen, som en åtgärd för processledning enligt artikel 64 i rättegångsreglerna, skulle förelägga kommissionen och Förenade kungariket att ge in kompletterande uppgifter avseende vissa omständigheter som ifrågasatts vid förhandlingen. Kommissionen och Förenade kungariket gav in sina synpunkter på detta yrkande den 13 respektive den 14 juli 2011.
Genom separata handlingar som inkom till tribunalens kansli den 14 juni 2011, inkom kommissionen respektive Förenade kungariket med de begärda handlingarna. Sökanden gav in sina synpunkter på dessa handlingar den 18 juli 2011 och det muntliga förfarandet avslutades.
Rättslig bedömning
1.
Inledande synpunkter
Domstolen bekräftade den bedömning förstainstansrätten gjort i den upphävda domen avseende frågan huruvida talan kunde upptas till sakprövning (domen efter överklagande, punkterna 24–58), vilket parterna har godtagit. Tribunalen konstaterar därför att förevarande talan kan tas upp till sakprövning och tribunalen inskränker sig till att pröva det angripna beslutets lagenlighet i sak.
Efter det att förevarande mål återförvisats på grund av den felaktiga rättstillämpning, som konstaterades i punkterna 82–92 och 109–115 i domen efter överklagande, avseende förstainstansrättens felaktiga bedömning av begreppet stöd och av graden av domstolskontroll av det angripna beslutet (se punkterna 10–12 och 16 ovan), är tribunalen skyldig att åter pröva samtliga relevanta omständigheter som omfattas av förevarande mål och på nytt bedöma dem i förhållande till det förbud som föreskrivs i artikel 87.1 EG.
Tribunalen finner det följaktligen vara nödvändigt att pröva den första grunden, som avser åsidosättande av artikel 87.1 EG.
2.
Den första grunden: Åsidosättande av artikel 87.1 EG
Sammanfattning av parternas synpunkter efter återförvisningen
Sökanden har i huvudsak gjort gällande att det angripna beslutet innehåller en felaktig bedömning av begreppet stöd, särskilt av den selektiva karaktären av de fördelar som AGL ger. Enligt sökanden har varken kommissionen eller Förenade kungariket visat att olikheten i behandling mellan de olika ballasterna och/eller materialen, med hänsyn till miljösyftet, kunde motiveras av lagens karaktär, allmänna systematik eller miljömässiga logik. AGL:s inkonsekventa tillämpningsområde ger således upphov till selektiva fördelar som är förbjudna enligt artikel 87.1 EG. Enligt sökanden bekräftas denna inkonsekvens bland annat av skattebefrielsen för vissa material, såsom skiffer och lera, trots att de utgör ”ballast” i den mening som avses i lagen och att ballast av utbytbara material är skattepliktiga. I avsaknad av en tydlig definition av begreppet ”ballast” kan en sådan skattebefrielse emellertid inte motiveras med hänvisning till att AGL har till syfte att främja en förflyttning av efterfrågan från ”naturlig” ballast till material som är mindre skadliga för miljön och särskilt att främja användningen av återanvänd ballast och andra ersättningsprodukter samt en effektiv användning av nämnda naturliga ballast, vilken är en icke förnybar resurs (punkt 31 i det angripna beslutet).
När det gäller skattebefrielsen för export anser sökanden att tribunalen ska underkänna det resonemang som återfinns i punkt 33 i det angripna beslutet och som går ut på att myndigheterna i Förenade kungariket inte kan kontrollera exporten av ballast, vilket medför en risk för skillnad i behandlingen av exporterad ballast. 90 procent av den exporterade och från skatteplikt undantagna ballasten härrör nämligen från ett enda granitbrott, som ligger i Glensanda i Skottland, och från vilket ingen produkt kan användas i skattebefriade processer i Förenade kungariket. Det verkliga skälet till denna skattebefrielse, som inte har något att göra med en miljöskatts karaktär eller allmänna systematik, är således att skydda konkurrensförmågan. Skattebefrielsen för export ger alltså en selektiv fördel i den mening som avses i artikel 87.1 EG.
Kommissionen har invänt att tribunalen, vid tillämpningen av artikel 87.1 EG, först och främst ska ”bedöma huruvida det är fråga om en åtgärd (eller ett ’system’) som inte innebär något statligt stöd och inte beaktar miljösyftet eller systemets karaktär eller allmänna systematik”.
Enligt kommissionen bör det nämligen för det första konstateras att en skatt av undantagskaraktär som belastar en begränsad sektor inte är ett statligt stöd, utan att en bedömning av skattens syfte eller systemets karaktär eller allmänna systematik behöver göras. I förevarande fall är ballasten skattepliktig medan andra material än ballast eller som inte används som sådan inte är skattepliktiga. Det bör för det andra konstateras att det i systemet föreskrivs undantag för återanvända produkter och för ersättningsprodukter för naturlig ballast, bland annat schaktmassor, även använda som ballast, och att dessa undantag är att hänföra till systemets karaktär eller allmänna systematik och faktiskt bidrar till att ytterligare minska utvinningen av naturlig ballast. Sökanden vidhåller emellertid sitt ursprungliga misstag, att förflytta miljösyftet, som är att hänföra till systemets karaktär eller allmänna systematik, från andra till första etappen i detta resonemang. I motsats till vad förstainstansrätten slog fast i den upphävda domen, är detta resonemang tillämpligt på varje skatt som utgör en skatt av undantagskaraktär som belastar en begränsad sektor, oavsett skattens syften. I domen efter överklagande slogs korrekt fast att detta var ett misstag och det angripna beslutet och kommissionens inställning bekräftades således.
Kommissionen har ifrågasatt argumentet att AGL inte är konsekvent på grund av att andra sektorer som har en jämförbar påverkan på miljön inte omfattas av skatten (förstainstansrättens ovan i punkt 1 nämnda dom, punkterna 82, 86 och 87). En skatt av undantagskaraktär som belastar en begränsad sektor – nämligen ballast – innebär inte ett statligt stöd till alla andra sektorer som inte omfattas av skatten. Dessa andra produkter gjordes inte skattepliktiga eftersom de inte var ballast (kol, lignit, lera, kaolin, ball clay och skiffer) (förstainstansrättens ovan i punkt 1 nämnda dom, punkt 129) eller inte användes som ballast (kalksten för tillverkning av cement och sand för tillverkning av glas) (förstainstansrättens ovan i punkt 1 nämnda dom, punkterna 90–92 och 128, första meningen). I den upphävda domen underkände förstainstansrätten korrekt sökandens argument härom och uttalade att det i princip tillkom medlemsstaten att bestämma vilka varor och tjänster den gör skattepliktiga, utan att det innebär ett statligt stöd till de andra sektorer som har en jämförbar påverkan på miljön (punkterna 114–116, 128 och 129 i förstainstansrättens ovan i punkt 1 nämnda dom).
Förstainstansrätten lade emellertid, enligt kommissionen, till en bedömningsgrund – nämligen miljösyftet (förstainstansrättens ovan i punkt 1 nämnda dom, punkterna 115 och 128) – som inte framgår av motiveringen i det angripna beslutet och som inte hade åberopats av kommissionen under förfarandet, eftersom den var oförenlig med fast rättspraxis (domen efter överklagande, punkterna 84, 85 och 87). Förstainstansrätten gjorde fel när den tolkade motiveringen i det angripna beslutet som att den begränsade sig till miljöskatter, eftersom denna motivering är tillämplig på alla skatter oavsett syfte. Domstolen slog korrekt fast att detta var fel (domen efter överklagande, punkterna 86 och 87). För att avhjälpa detta fel, måste tribunalen avlägsna miljösyftet från denna del av sitt resonemang för att komma till slutsatsen att en skatt av undantagskaraktär som belastar en begränsad sektor inte innebär ett statligt stöd till alla andra sektorer som inte omfattas av skatten och att det inte föreligger något statligt stöd till andra material än ballast och ballast avsedd för användning som inte omfattas av tillämpningsområdet för AGL. Kommissionen har i detta avseende närmare angett att domen efter överklagande uttryckligen underkänner de olika invändningar som sökanden framfört avseende omständigheten att viss ballast är skattepliktig medan andra material än ballast eller ballast som inte används som sådan inte är skattepliktiga.
Kommissionen anser att denna bedömning har stöd i punkt 88 i domen efter överklagande, där det anges att tillägget av miljösyftet i den upphävda domen är uppenbart oförenligt med uteslutningen av andra miljöfarliga sektorer, såsom kolsektorn, och med åberopandet av andra syften för att motivera frånvaron av skatteplikt för dessa andra sektorer, däribland önskan att bevara internationell konkurrensförmåga. I detta avseende konstaterade domstolen med rätta att en sådan motsägelse inte kan avlägsnas genom åberopandet av syften som grundar sig på systemets karaktär eller allmänna systematik, eftersom ”det inte är syftet som räknas utan verkningarna” (domen efter överklagande, punkterna 84, 85 och 87).
När det gäller den åtskillnad som förstainstansrätten gjorde, i punkterna 120 och 121 i den upphävda domen, mellan omständigheterna i förevarande mål och dem som var föremål för prövning i domstolens dom av den 8 november 2001 i mål
C-143/99, Adria-Wien Pipeline och Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke (REG 2001, s. I-8365)
(nedan kallad domen i målet Adria-Wien Pipeline), har kommissionen påpekat att domstolen konstaterade att enligt artikel 87.1 EG prövas statliga ingripanden utifrån deras verkningar, och således oavsett vilken teknik som använts (domen efter överklagande, punkt 89). När det gäller verkningarna har kommissionen påpekat att AGL är en skatt av undantagskaraktär som belastar en begränsad sektor, nämligen ballastsektorn (punkt 32 i det angripna beslutet). Skattens egenskap av skatt av undantagskaraktär som belastar en begränsad sektor motiverar slutsatsen att denna skatt i sig – och oavsett sitt syfte – inte är ett statligt stöd till andra material än ballast och ballast som inte används som sådan (förstainstansrättens ovan i punkt 1 nämnda dom, punkterna 90–92). Enligt kommissionen utgör denna egenskap dessutom den ”neutrala utgångspunkten”, eller ”systemet”, eller ”normaltillståndet” – som ”inte i sig innebär statligt stöd och som inte skapats med hänsyn till eller beroende av skattens syfte eller … systemets karaktär eller allmänna systematik” – som ger möjlighet att avgöra om andra undantag från skatten följer av systemets karaktär eller allmänna systematik. En sådan begränsad sektor som ”utgångspunkt” saknas emellertid i det fall som gav upphov till domen i det ovannämnda målet Adria-Wien Pipeline, eftersom den ifrågavarande åtgärden i det fallet hade verkningar inom en stor del av ekonomin, vilket motiverade ett annat tillvägagångssätt.
Kommissionen anser att tribunalen, med hänsyn till den domstolskontroll som krävs, åter bör pröva, för det första, vad som omfattas av sektorn för ballast (förstainstansrättens ovan i punkt 1 nämnda dom, punkterna 75, 90, 91, 110, 138 och 139, och domen efter överklagande, punkterna 96–101). I förevarande fall har kommissionen utgått från det av Förenade kungariket fastställda tillämpningsområdet för skatten. Andra material än ballast, såsom kol, lignit, lera, kaolin, ball clay och skiffer, ballast som inte används som ballast, bland annat kalksten för tillverkning av cement och sand för tillverkning av glas, är inte skattepliktiga, eftersom de inte tillhör sektorn för ballast. Sökandens påstående – att alla berörda material är ballast – är således felaktigt. Domen efter överklagande (punkt 130) bekräftar också att vissa material inte är skattepliktiga på grund av att de inte är ballast. För det andra bör tribunalen åter pröva beskattningen av ballast med strikta tekniska specifikationer, såsom rött grus som används för beläggning av cykelvägar, vägbeläggning och ballast för järnvägar, med anledning av att de är ballast, oavsett om det finns substitut för dessa material eller inte (förstainstansrättens ovan i punkt 1 nämnda dom, punkterna 85, 90–92, 135 och 136, och domen efter överklagande, punkterna 125, 126, 130 och 131). För det tredje bör tribunalen åter pröva beskattningen av ”sekundär” kalk och sand med anledning av att de används som ballast, oberoende av om de kvalificeras som ”sekundära” produkter från vissa stenbrott (förstainstansrättens ovan i punkt 1 nämnda dom, punkterna 86, 90–92 och 137, och domen efter överklagande, punkterna 146–151). För det fjärde bör tribunalen åter pröva skattebefrielsen av andra produkter än ballast och schaktmassor, såsom skiffer, lera, kaolin, ball clay, kol och lignit, även när de används som ballast, med anledning av att främjandet av användningen av ersättningsprodukter för naturlig ballast omfattas av systemets karaktär eller allmänna systematik (förstainstansrättens ovan i punkt 1 nämnda dom, punkterna 83, 94–98 och 130–132, och domen efter överklagande, punkterna 152–154 och 160–162). När det slutligen gäller skattebefrielsen för export, anser kommissionen att tribunalen åter ska pröva om denna befrielse motiveras av skäl som angetts i punkterna 22 och 33 i det angripna beslutet.
Förenade kungariket har särskilt ifrågasatt sökandens argument att AGL:s grundläggande begrepp aldrig klart har definierats och att de har getts olika betydelse beroende på omständigheterna.
Uttrycket ”primär ballast” används, enligt Förenade kungariket oftast av exploatörer av stenbrott för att benämna primär eller huvudsaklig ballast som produceras där. Dessa exploatörer producerar ofta en serie olika ballaster som skiljer sig åt med avseende på deras fysiska egenskaper, tekniska specifikationer och lämplighet för vissa användningsområden. Ballast med strikta specifikationer kan sålunda användas för tillverkning av tjära eller betong, medan ballast med mindre strikta specifikationer lämpar sig för användning som fyllningsmassa eller ballast. Primär ballast anses allmänt ha ett högre värde, vara föremål för stor efterfrågan och ha en tillräckligt hög kvalitet för att vara lämplig för ett stort antal användningsområden. Utvinningens ekonomiska lönsamhet beror i betydande utsträckning på platsens geologi och i viss utsträckning på hur enkelt det är att till platsen transportera det material som krävs för att förfina råvaran och maximera dess önskade egenskaper.
Däremot används uttrycket ”sekundär ballast”, enligt Förenade kungariket, oftast av exploatörer av stenbrott för att benämna ballast som utgör biprodukter av tillverkningen av primär ballast, vilket ofta innebär en fysisk behandling, såsom krossning, siktning, slipning och malning. Vid varje stadium i denna behandling har den ballast som skapas som biprodukt en lägre kvalitet än den primära ballasten och separeras därför från denna. Sekundär ballast kan behandlas ytterligare i flera stadier för att den ska uppnå sin maximala potential som ballast. En serie produkter med olika kvalitet och med sjunkande kvalitet och värde produceras sålunda, ända tills det endast återstår ett mycket småkornigt material, nämligen ”finpartiklar”, vars användningsområde är begränsat och för vilka efterfrågan är mindre. Det rör sig emellertid inte nödvändigtvis om biprodukter eller avfall. Tvärtom har huvuddelen av den sekundära ballasten ett så högt värde och en så hög kvalitet att, i de flesta fall, endast ”finpartiklarna” kan kvalificeras som avfall. Den sekundära ballastens kvalitet, som är lägre än den primära ballastens kvalitet, utgör följaktligen det grundläggande kriteriet för att särskilja dessa två sorters ballast. Uttrycket ”sekundär ballast” används även ibland för att beskriva biprodukter av ett antal utvinningsprocesser och tillverkningsprocesser vars syfte inte är att producera ballast, men som oundvikligen leder till produktion av sådana material, såsom restmaterial från gruvbrytning, kaolinbrytning, tillverkning av skiffer, aska från kraftverk och masugnsslagg. Dessa processer bör således särskiljas från utvinning av ballast.
Förenade kungariket har påpekat att det önskar minska elimineringen av sådana biprodukter som avfall och att det således försöker främja användningen av dem som långsiktigt hållbart alternativ till utvinning av ballast som sådan. Trots att lagen inte definierar dessa material som ”sekundär ballast”, används denna benämning ofta inom de berörda sektorerna. Den terminologi som används inom sektorn för gruvbrytning är emellertid ägnad att vilseleda i den mån som skattepliktiga material och icke skattepliktiga material ofta felaktigt benämns som primär respektive sekundär ballast, trots att kategorin skattepliktig ballast omfattar både primär och sekundär ballast. Dessutom avser begreppet ”naturlig ballast” både primär och sekundär ballast som inte tidigare har använts, eftersom den nyligen har utvunnits. Återanvänd ballast är således inte naturlig ballast.
Förenade kungariket har ifrågasatt sökandens argument att varken kommissionen eller Förenade kungariket har visat att AGL har en konsekvent miljömässig logik eller att dess karaktär och allmänna systematik kan motivera dess tillämpningsområde. Det är vedertaget att utvinning av ballast har en negativ inverkan på miljön i flera avseenden, bland annat buller, damm, förfulning, skador på den biologiska mångfalden och obehag. AGL avser att integrera dessa miljökostnader i priset för ballast för att på så sätt minska exploateringen av naturlig ballast, främja dess effektiva användning, användning av andra, återvunna, material samt användning av material som annars skulle elimineras som avfall. Trots att AGL tas ut direkt hos ballastproducenterna belastar skatten slutligen slutanvändarna av ballast, eftersom nämnda producenter för vidare skattekostnaden till sina kunder vid prissättningen. I denna mening är AGL en indirekt skatt som träffar slutanvändarna av naturlig ballast.
Förenade kungariket har ifrågasatt att det finns inkonsekvenser i AGL:s allmänna systematik som ger vissa sektorer eller produkter som inte omfattas av skatten selektiva fördelar. Det är inte nödvändigt att tribunalen återigen, på ett detaljerat sätt, prövar sökandens argument avseende AGL:s karaktär, logik och tillämpningsområde, eftersom domstolen till stor del avvisade dessa argument med hänsyn till förstainstansrättens självständiga bedömning av de faktiska omständigheterna (domen efter överklagande, punkterna 94–101). Dessutom är AGL:s karaktär och logik, liksom de miljömässiga principer som motiverar den, enkla, konsekventa och välavvägda. Det faktum att vissa material, såsom kaolin, ball clay, skiffer och annat mineral- och industriavfall, inte är skattepliktiga följer av AGL:s karaktär och allmänna uppbyggnad. Detta innebär att artikel 87.1 EG inte är tillämplig på detta undantag.
När det gäller undantaget från skatt för skiffer och kaolin, har Förenade kungariket gjort gällande att tillverkningsprocessen för skiffer och kaolin genererar många ballastbiprodukter. Dessutom har vissa sektorer på marknaden för ballast med framgång använt sådana biprodukter som ersättning för annan, naturlig, ballast som omfattas av AGL. Utvinningsprocesserna för kaolin, skiffer, kol och andra material har nämligen inte som syfte att producera ballast, men de leder oundvikligen till att material som kan användas som ballast produceras. Trots att sådana utvinningsprocesser i viss utsträckning genererar avfall och är skadliga för miljön, finns det inte något mer effektivt sätt att tillverka material såsom skiffer och kaolin. Med hänsyn till AGL:s syfte att skydda miljön finns det skäl att, i den utsträckning det är möjligt, gynna användningen som ballast av biprodukter från sådana processer snarare än att använda annan, naturlig, ballast, särskilt när det enda alternativet är att eliminera dessa biprodukter som avfall. En betydande mängd biprodukter från dessa processer säljs nämligen numera som ballast som inte omfattas av AGL. Före införandet av skatten eliminerades emellertid huvuddelen av dessa biprodukter som avfall. När det gäller undantaget för material avsedda att användas som annat än ballast, såsom kvartssand som används vid glastillverkning, är det tillämpligt när två kumulativa huvudvillkor är uppfyllda, nämligen att det inte finns något användbart ersättningsmaterial och att materialet inte används som ballast.
Enligt Förenade kungariket har, i huvudsak, sökandens argument – avseende AGL:s förenlighet med principen att förorenaren betalar, avseende miljöpåverkan av utvinningen av olika material, avseende kommissionens definition av ”sektorn för ballast” och avseende det påstådda verkliga skälet till undantagen för vissa material, nämligen skyddandet av den internationella konkurrensförmågan – alla avvisats av domstolen (domen efter överklagande, punkterna 99–101, 128–132, 149, 150, 161 och 162) och ska därför lämnas utan avseende. I vilket fall som helst är dessa argument uppenbart ogrundade mot bakgrund av AGL:s karaktär och logik såsom de beskrivits ovan (förstainstansrättens ovan i punkt 1 nämnda dom, punkterna 129, 133, 134, 138 och 153). Dessutom har sökanden förväxlat användningen av begreppen ”primär ballast”, ”sekundär ballast” och ”naturlig ballast” och gett dem en betydelse som inte stöds av den rättsliga definitionen i lagen.
Villkoren för tillämpning av artikel 87.1 EG
Kriterierna avseende fördelens selektiva karaktär
I sin första grund har sökanden i huvudsak gjort gällande att kommissionen har missförstått begreppet stöd, särskilt kriterierna avseende fördelen och dess selektiva karaktär med avseende på artikel 87.1 EG, och tillämpat detta begrepp felaktigt.
Begreppet statligt stöd är enligt fast rättspraxis ett vidare begrepp än begreppet subvention, därför att det inte enbart omfattar sådana konkreta förmåner som subventioner utan även statliga ingripanden som på olika sätt minskar de kostnader som normalt belastar ett företags budget och som därigenom, utan att det är fråga om subventioner i strikt bemärkelse, är av samma beskaffenhet och har identiska effekter (se dom av den 8 maj 2003 i de förenade målen
C-328/99 och C-399/00, Italien och SIM 2 Multimedia mot kommissionen, REG 2003, s. I-4035
, punkt 35, av den 10 januari 2006 i mål
C-222/04, Cassa di Risparmio di Firenze m.fl., REG 2006, s. I-289
, punkt 131, och av den 15 juni 2006 i de förenade målen
C-393/04 och C-41/05, Air Liquide Industries Belgium, REG 2006, s. I-5293
, punkt 29 och där angiven rättspraxis). När det gäller skatteområdet har domstolen närmare angett att en åtgärd genom vilken de offentliga myndigheterna medger vissa företag undantag från skattskyldighet som försätter dem som omfattas av undantaget i en finansiell situation som är mer fördelaktig än den situation som övriga skattskyldiga befinner sig i, utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG. På samma sätt kan en åtgärd som innebär att vissa företag får sänkt skatt eller får flytta fram dagen för skattens betalning utgöra ett statligt stöd (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Cassa di Risparmio di Firenze m.fl., punkt 132).
När det gäller kriteriet avseende fördelens selektiva karaktär ska det prövas om en statlig åtgärd, inom ramen för en viss rättsordning, kan gynna ”vissa företag eller viss produktion”, i den mening som avses i artikel 87.1 EG, i jämförelse med andra företag som i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en jämförbar situation, med hänsyn till den målsättning som ska uppfyllas genom den berörda åtgärden (domen i det ovan i punkt 35 nämnda målet Adria-Wien Pipeline, punkt 41; se även domstolens dom av den 3 mars 2005 i mål
C-172/03, Heiser, REG 2005, s. I-1627
, punkt 40, av den 22 juni 2006 i de förenade målen
C-182/03 och C-217/03, Belgien och Forum 187 mot kommissionen, REG 2006, s. I-5479
, punkt 119, av den 6 september 2006 i mål
C-88/03, Portugal mot kommissionen, REG 2006, s. I-7115
, punkt 54, och av den 11 september 2008 i de förenade målen
C-428/06-C-434/06, UGT-Rioja m.fl., REG 2008, s. I-6747
, punkt 46).
En åtgärd som motiveras av det relevanta skattesystemets karaktär och allmänna systematik uppfyller emellertid inte detta selektivitetsvillkor, även om åtgärden utgör en fördel för den som kommer i åtnjutande av den (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 35 nämnda målet Adria-Wien Pipeline, punkt 42, och domen i det ovan i punkt 47 nämnda målet Portugal mot kommissionen, punkt 52). Domstolen har slagit fast att den berörda medlemsstaten får visa att denna åtgärd är en direkt följd av de grundläggande eller styrande principerna för medlemsstatens skattesystem samt att det härvid måste göras en åtskillnad mellan å ena sidan sådana mål som uppställts för en viss skatteordning och som ligger utanför denna och å andra sidan mekanismer som utgör en del av själva skattesystemet och som är nödvändiga för att kunna uppnå sådana mål (domen i det ovan i punkt 47 nämnda målet Portugal mot kommissionen, punkt 81). Undantag från skatteplikt som följer av ett mål som saknar koppling till det skattesystem som det omfattas av måste nämligen uppfylla de krav som följer av artikel 87.1 EG.
För att bedöma om den aktuella fördelen är selektiv har definitionen av referensramen större betydelse när det gäller skatteåtgärder, eftersom själva förekomsten av en fördel bara kan fastställas i förhållande till en beskattning som definieras som ”normal” (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 47 nämnda målet Portugal mot kommissionen, punkt 56, och förstainstansrättens dom av den 1 juli 2004 i mål
T-308/00, Salzgitter mot kommissionen, REG 2004, s. II-1933
, punkt 81). För att en nationell skatteåtgärd ska kunna kvalificeras som ”selektiv” ska det för det första slås fast och undersökas vilket allmänt skattesystem eller ”normalt” skattesystem som är tillämpligt i den berörda medlemsstaten. Det är i förhållande till det allmänna skattesystemet eller ”normala” skattesystemet som den eventuella selektiva karaktären av den fördel som beviljats genom den ifrågavarande skatteåtgärden därefter ska bedömas och fastställas genom att det visas att åtgärden avviker från det allmänna systemet i det att den medför att skillnader görs i behandlingen av näringsidkare som i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i jämförbara situationer med hänsyn till det mål som uppställts för skattesystemet i medlemsstaten.
Följaktligen ska det för det första fastslås vilka kriterier som avgör vad som utgör den ”normala” beskattningen enligt lagen.
Den ”normala” beskattningen enligt lagen
I förevarande fall har parterna godtagit att referensramen – på grundval av vilken den normala beskattningen och förekomsten av eventuella selektiva fördelar ska bedömas – utgörs av lagen som sådan, som har infört ett särskilt skattesystem som är tillämpligt på sektorn för ballast i Förenade kungariket.
I motsats till vad kommissionen har gjort gällande (se punkterna 31–33 ovan) – även om det antas att detta system kan beskrivas som en ”skatt av undantagskaraktär som belastar en begränsad sektor” – innebär denna omständighet inte i sig att denna skatt faller utanför tillämpningsområdet för artikel 87.1 EG (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 47 nämnda målet Heiser, punkt 42), eftersom detta system är ägnat att medföra en differentierad behandling inom denna sektor som kan uppfylla fördels- och selektivitetskriterierna i den mening som avses i den ovan i punkt 47 nämnda rättspraxisen. I överensstämmelse med den rättsliga karaktär som begreppet stöd har, ska detta begrepp dessutom tolkas på grundval av objektiva omständigheter (domen efter överklagande, punkt 111). Syftet med en statlig åtgärd – såsom, i förevarande fall, ett specifikt eller sektoriellt skattesystems miljösyfte eller karaktär av miljöskatt – är inte tillräckligt för att den inte ska anses utgöra stöd i den mening som avses i denna bestämmelse (domen efter överklagande, punkt 84), eftersom en sådan åtgärd ska bedömas utifrån dess verkningar och med bortseende från dess skäl eller syften (domen efter överklagande, punkterna 85–88). Följaktligen kräver begreppet stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG att det prövas om ett specifikt eller sektoriellt skattesystem innehåller skillnader som gynnar ”vissa företag eller viss produktion” inom den sektor som berörs av detta system, vilket kräver att det först fastslås vilken ”normal” beskattning som systemet grundar sig på (se punkt 49 ovan).
Såsom framgår bland annat av Förenade kungarikets skriftliga yttrande (se punkterna 37–43 ovan) och parternas svar på tribunalens muntliga frågor vid förhandlingen, är den ”normala” beskattningsprincip som AGL bygger på den som gäller för kommersiell exploatering i Förenade kungariket av ett material som beskattas som ”ballast” (sections 16.1, 16.2 och 17.1 i Finance Act 2001 (finanslag för år 2001) (nedan kallad lagen)), utan att det i lagen föreskrivs en exakt definition av uttrycket ”ballast” eller allmänna beskattningskriterier som preciserar detta uttryck, bland annat utifrån fysikalisk-kemiska egenskaper, sammansättningen, storleken eller det kommersiella värdet av de berörda materialen.
I detta avseende preciserar tribunalen att benämningarna ”naturlig”, ”primär” eller ”sekundär” ballast, som vid upprepade tillfällen används både i det angripna beslutet och av parterna under förfarandet, inte är avgörande, eftersom det i bestämmelserna avseende AGL inte görs en sådan distinktion. Såsom Förenade kungariket har medgett vid förhandlingen, definieras inte AGL:s normala beskattningssystem med hänsyn till ett allmänt ballastbegrepp. I lagen utesluts vidare från AGL:s tillämpningsområde ballast som kommer från vissa material (section 17 i lagen), oberoende av dess fysiska egenskaper eller av vissa utvinnings- eller tillverkningsprocesser (”Exempt processes” enligt section 18 i lagen), eller av det enda skälet att den är avsedd för export (section 16.2 i lagen). Lagen innehåller sålunda en lista med ballaster från material eller utvinnings- eller tillverkningsprocesser som är undantagna från skatten, oberoende av om de eventuellt är hänförliga till en av de påstådda kategorierna av ballast (sections 17.2–17.4 och 18.1–18.3 i lagen).
Det framgår av detta att kriteriet för normal beskattning som underbygger AGL endast grundar sig på kommersiell exploatering i Förenade kungariket av ett material som beskattas som ”ballast”.
I det angripna beslutet har kommissionen emellertid uppenbarligen underlåtit att beakta detta kriterium för normal beskattning för att avgöra om de fördelar som AGL skapar har en selektiv karaktär. Den beskrivning av AGL:s tillämpningsområde som särskilt återfinns i andra och tredje meningarna i punkt 29 i det angripna beslutet överensstämmer således inte med denna definition av normalbeskattning. Av dessa meningar framgår nämligen i huvudsak att skatten endast kommer att tas ut på ”naturlig” ballast och inte ”på ballast som utgörs av biprodukter eller avfall från andra processer (sekundär ballast) eller på återanvänd ballast”. I lagen föreskrivs emellertid inte någon sådan allmän beskattningsregel som gör skillnad utifrån dessa olika kategorier av ballast (”naturlig”, ”sekundär” och ”återanvänd”).
Detta konstaterande motsägs inte av punkt 144 i domen efter överklagande, som inte avser att fastställa det kriterium för normal beskattning som underbygger AGL och, i ännu mindre utsträckning, fastställer att det angripna beslutet grundar sig på en riktig definition av denna princip. Domstolen inskränkte sig nämligen till att göra bedömningen att förstainstansrätten inte hade fog för att tolka punkt 29 i det angripna beslutet så, att det däri angavs att begreppet ”naturlig ballast” väsentligen avsåg ballast som omfattas av AGL och att begreppet ”sekundär ballast” väsentligen avsåg de ”i lagen exakt angivna undantagna typerna av ballast” (den upphävda domen, punkt 112). Om det i detta sammanhang antas att användningen av begreppen ”primär” och/eller ”sekundär” ballast är relevant, utesluter emellertid inte det kriterium för normal beskattning som underbygger AGL, såsom den angetts i punkt 55 ovan, på något sätt att en ”sekundär” ballast också utgör en ”naturlig” ballast eller att den i princip omfattas av AGL precis av det skälet att den fyller funktionen som ”ballast”. I motsats till vad som kategoriskt anges i punkt 29 i det angripna beslutet, innebär således inte den enda omständigheten att ”sekundär ballast” anses avse ”ballast som utgörs av biprodukter eller avfall från andra processer” nödvändigtvis att nämnda ballast undantas från skatteplikt. Detta gäller också ”återanvända” material om de utgör ”ballast” i den mening som avses i lagen (se punkt 55 ovan).
Denna bedömning bekräftas av de rimliga förklaringar som getts av Förenade kungariket och som återgetts i punkterna 37–40 ovan och som – vilket kommissionen har godtagit i en inlaga med anledning av en åtgärd för processledning som tribunalen vidtagit – överensstämmer med den förklaring som getts i punkt 19 i anmälan av AGL, i vilken, i likhet med lagen, begreppen ”primär” och/eller ”sekundär” ballast inte förekommer. I huvudsak framgår det av dessa förklaringar dels att den terminologi som används i det angripna beslutet för att beskriva de olika kategorierna av ballast inte överensstämmer med den som används i lagen, utan snarare med den som används inom gruvsektorn, dels att det förekommer en betydande överlappning mellan begreppet ”sekundär” ballast – i motsats till begreppet ”primär” ballast – och begreppet ”naturlig” ballast. Enligt Förenade kungariket omfattar nämligen begreppet ”naturlig” ballast både ”primär” ballast och ”sekundär” ballast, medan ”återanvänd” ballast inte är sådan ”naturlig” ballast. Anledningen till denna överlappning är att ”sekundär” ballast ofta avser ballast som utgörs av biprodukter från tillverkning av ”primär” ballast, det vill säga den första utvinningen av vissa material under jord för att erhålla ballast i den mening som avses i lagen. Den huvudsakliga skillnaden mellan ”primär” ballast och ”sekundär” ballast består i deras respektive sammansättning som är avgörande för deras specifika industriella användning. Följaktligen kan både ”primär” ballast och ”sekundär” ballast vara ”naturlig” ballast i den mån som de nyligen har utvunnits och inte tidigare har använts (som ballast). Vid förhandlingen godtog övriga parter denna precisering som Förenade kungariket gjorde.
Av detta följer, i motsats till vad som uttalats i punkt 29 i det angripna beslutet, att det i lagen inte föreskrivs något allmänt undantag för ”sekundär” ballast, som är tillämpligt på alla material som omfattas av begreppet ”ballast”. I lagen föreskrivs i stället att undantaget från skatteplikt för ballast gäller för dels specifika material, som räknas upp i lagen, dels en särskild utvinnings- eller tillverkningsprocess för dessa material, och dels exporterad ballast.
Såsom sökanden har påpekat (den upphävda domen, punkt 79) har kommissionen följaktligen, genom att begränsa sig till att i punkt 29 i det angripna beslutet, felaktigt, beskriva AGL:s tillämpningsområde, utgått från en felaktig förståelse av det kriterium för normal beskattning som underbygger lagen. Detta är ägnat att inverka menligt på lagligheten av kommissionens bedömning av skatteundantagen i förhållande till begreppet stöd, särskilt bedömningen av deras eventuellt selektiva karaktär i den mening som avses i den ovan i punkterna 47–49 nämnda rättspraxisen.
Det ska följaktligen prövas huruvida och i vilken utsträckning kommissionens misstag i förevarande fall, i det angripna beslutet, har inverkat menligt på bedömningen av övriga kriterier avseende fördelens selektiva karaktär i den mening som avses i artikel 87.1 EG. I detta avseende ska tribunalen pröva om kommissionen hade fog för att utesluta förekomsten av fördelar – härrörande från den skattedifferentiering som görs i lagen – av det enda skälet att ”AGL:s tillämpningsområde” motiverades av dess logik och allmänna systematik (se punkterna 29, 34 och 43 i det angripna beslutet).
Förekomsten av skattedifferentiering i lagen
– Kriterierna avseende jämförbarheten av situationerna i fråga
För att bedöma den selektiva karaktären av fördelar härrörande från ett skattesystem, ska det prövas om åtgärder som grundar sig på nämnda system kan gynna ”vissa företag eller viss produktion”, i den mening som avses i artikel 87.1 EG, i jämförelse med andra företag som i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en jämförbar situation, med hänsyn till den målsättning som ska uppfyllas genom den berörda åtgärden (se domen i det ovan i punkt 35 nämnda målet Adria-Wien Pipeline, punkt 41).
Såsom samtliga parter har medgett, bland annat vid förhandlingen, grundar sig AGL på det huvudsakliga syftet att skydda miljön, trots att detta inte direkt framgår av lagens ordalydelse.
Detta syfte består huvudsakligen i att, inom byggsektorn, främja användandet av ballast som utgör biprodukter eller avfall som uppkommer vid vissa processer (ballast som även kallas ”sekundär”), eller av återanvänd ballast, för att på så sätt minska användandet av ballast som utvunnits i stenbrott (ballast som även kallas ”primär”), vilka är icke förnybara naturresurser, och därigenom begränsa ingreppen i miljön som har samband med denna utvinningsprocess (nedan kallat syftet att förflytta efterfrågan eller AGL:s miljösyfte). I detta avseende har sökanden begränsat sig till att i huvudsak göra gällande att detta syfte, med hänsyn till lagens inkonsekventa tillämpningsområde, inte är ägnat att uppnås på ett systematiskt sätt och att AGL gynnar ballast som härrör från vissa material i förhållande till ballast som härrör från andra material som befinner sig i en jämförbar situation med hänsyn till detta syfte. Tribunalen påpekar att, i likhet med AGL:s kriterium för normal beskattning, såsom den beskrivits i punkterna 53–55 ovan, gör denna allmänna definition av AGL:s miljösyfte – som inte är klart uttryckt på detta sätt i själva lagtexten – inte skillnad mellan de olika kategorierna av material som kan generera ballast.
Det måste konstateras att den motivering som återfinns i det angripna beslutet grundar sig på denna definition av AGL:s miljösyfte (se punkterna 5, 29, 31, 32 och 35 i nämnda beslut; se även domen efter överklagande, punkterna 150 och 161).
För övrigt behöver tribunalen i förevarande fall inte besvara frågan huruvida AGL också styrs av principen att förorenaren betalar, vilket inte framgår av vare sig ordalydelsen av de relevanta bestämmelserna i lagen eller av motiveringen i det angripna beslutet (domen efter överklagande, punkterna 128–131). Denna princip förutsätter att skatten i princip tillämpas på all malmutvinning för att internalisera miljökostnaderna som orsakas. Sökanden medgav emellertid vid förhandlingen att så inte var fallet. Om ett sådant ytterligare syfte innebar att skatten måste åläggas all malm som bryts under jord, oberoende av om den är tänkt att utnyttjas kommersiellt som ballast eller inte, skulle den i vilket fall som helst riskera att inte bara påverka det kriterium för normal beskattning, såsom den beskrivits i punkterna 53–55 ovan, utan också undergräva det konsekventa och effektiva genomförandet av syftet att förflytta efterfrågan.
Det ska följaktligen prövas om det i lagen föreskrivs en skattemässig behandling som är mer förmånlig för vissa företag eller viss produktion i förhållande till andra företag eller annan produktion (nedan kallat skattedifferentieringen) som i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en jämförbar situation, med hänsyn till AGL:s miljösyfte som konstaterats i punkterna 63 och 64 ovan.
I motsats till vad kommissionen har gjort gällande efter återförvisningen av detta mål till tribunalen (se punkterna 30–33 ovan), kan varken kommissionen eller tribunalen, vid bedömningen av jämförbarheten av situationerna i fråga, bortse från AGL:s miljösyfte (domen efter överklagande, punkt 87, domen i det ovan i punkt 35 nämnda målet Adria-Wien Pipeline, punkt 41, samt punkt 49 ovan), eftersom de omständigheter som kännetecknar de olika situationerna och därigenom deras jämförbarhet bland annat bör bestämmas och bedömas utifrån föremålet för och syftet med den rättsakt som inför den ifrågavarande skillnaden i behandling samt principerna och målsättningarna på det område rättsakten tillhör (se, för ett liknande resonemang och analogt, domstolens dom av den 16 december 2008 i mål
C-127/07, Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl., REG 2008, s. I-9895
, punkt 26, och av den 12 maj 2011 i mål C-176/09, Luxemburg mot parlamentet och rådet, REU 2011, s. I-3727, punkt 32).
Inom ramen för sin första grund har sökanden bland annat gjort gällande att, med hänsyn till AGL:s miljösyfte, uteslutningen av flera material från dess tillämpningsområde leder till en omotiverad skattedifferentiering till men för vissa andra material (den upphävda domen, punkterna 81–86).
Det ska följaktligen prövas om det framgår av handlingarna i akten att dessa undantagna material, med hänsyn till AGL:s miljösyfte, i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en jämförbar situation som andra material som omfattas av skatten.
– Jämförbarheten av situationerna för ballast av lera, skiffer, kaolin och plastlera (ball clay) med situationerna för annan ballast
När det bland annat gäller ballast av lera, skiffer, kaolin och plastlera, som är undantagna från skatt enligt sections 17.3, 17.4 och 18.3 i lagen, måste det konstateras att sökanden med rätta har påpekat att – oberoende av vad de kallas i branschen, nämligen ”naturlig”, ”primär” eller ”sekundär” ballast – uppfyller nämnda ballaster i princip kriteriet för normalbeskattning enligt lagen på så sätt att de utgör ”ballast” i lagens mening. Detta princippåstående har varken ifrågasatts av kommissionen eller av Förenade kungariket, vilka har begränsat sig till att göra gällande att dessa material normalt sett inte exploateras för att användas som ballast.
I den mån som denna ballast används och utvinns kommersiellt som sådan, till exempel vid byggen och vägarbeten, befinner den sig emellertid i en jämförbar, om än inte identisk, situation som annan beskattad ballast som kan användas som ersättningsmaterial. I detta avseende har varken kommissionen eller Förenade kungariket lyckats så något tvivel avseende sökandens argument att det i ett sådant fall åtminstone finns en potentiell konkurrens eller utbytbarhet mellan dessa olika ballaster avseende deras användning och kommersiella utnyttjande. Det saknas således fog för kommissionens och Förenade kungarikets argument att materialen, såsom skiffer, plastlera och kaolin, inte omfattas av AGL:s tillämpningsområde med anledning av att de inte hör till ”sektorn för ballast”, att de inte ”allmänt” eller ”traditionellt” används som sådan, inte utvinns för detta ändamål och inte har något ”betydande konkurrensmässigt samband med den beskattade sektorn” (se punkterna 32 och 36 ovan), eftersom valet att låta dessa material omfattas av skattens tillämpningsområde, med stöd av den tillämpliga regeln för normal beskattning (se punkt 55 ovan), endast grundar sig på deras faktiska och vedertagna användning som ballast. Dessutom har kommissionen och Förenade kungariket inte ifrågasatt sökandens argument att det på denna medlemsstats territorium finns flera stenbrott där det produceras (primär) ballast av skiffer.
Det är också vedertaget att utvinningen av obeskattade material, bland annat skiffer och lera, skadar miljön minst lika mycket, om inte mer, än utvinningen av andra beskattade material, vilken också är ägnad att producera schaktmassor, avfall eller andra biprodukter som kan användas som ballast (se punkt 41 ovan). Parterna har sålunda framhållit att utvinning av skiffer, plastlera och kaolin är mycket ineffektiv och att förekomsten av betydande lager av schaktmassor och avfall från nämnda material förfular landskapet. Därför är nämnda utvinning särskilt skadlig för miljön, vilket är skälet till att lagstiftaren i Förenade kungariket undantagit dessa material från skatten för att främja deras användning eller återanvändning som ballast (se punkt 43 ovan). Följaktligen befinner sig ballast av dessa olika material
a priori
i en åtminstone jämförbar situation, med hänsyn till AGL:s miljösyfte.
I detta avseende påpekar tribunalen att kommissionen och Förenade kungariket inte har lyckats visa att det är det faktum att utvinningen av obeskattade material är särskilt skadlig för miljön som skiljer deras situation från situationen för de beskattade materialen, eftersom varken skälen i det angripna beslutet, Förenade kungarikets skrivelse av den 19 februari 2002, bifogad kommissionens skriftliga svar av den 2 december 2005 på tribunalens skriftliga frågor, eller dessa parters svar på tribunalens frågor vid förhandlingen tillhandahåller en tillräcklig förklaring i detta avseende.
– Skattedifferentieringen mellan jämförbara situationer
Det framgår av bedömningarna ovan att skatteundantaget för ballast av vissa material, såsom skiffer, plastlera och kaolin, och beskattningen av ballast av andra material – trots att dessa olika ballaster, med hänsyn till AGL:s miljösyfte, befinner sig i en jämförbar situation avseende deras användning som ”ballast” – utgör en skattedifferentiering som är ägnad att leda till selektiva fördelar i den mening som avses i den rättspraxis som nämnts i punkt 47 ovan.
Även om skillnaden i behandling mellan ”primär” och ”sekundär” ballast, vilken dock inte framgår av lagens ordalydelse (se punkt 54 ovan), anses vara relevant kvarstår det faktum att tillverkarna av beskattad ballast som kan ersättas av obeskattad ballast missgynnas dubbelt. Det är nämligen så att beskattad ballast inte bara omfattas av AGL, utan också, åtminstone i större utsträckning än de obeskattade materialen, av de ekonomiska följderna av förflyttningen av efterfrågan till obeskattad ”sekundär” ballast som orsakas av att endast viss ballast beskattas.
De argument som framförts av kommissionen och Förenade kungariket är inte ägnade att påverka denna bedömning.
Tvärtom gav kommissionen och Förenade kungariket, på en fråga från tribunalen vid förhandlingen, inte någon förklaring avseende frågan huruvida undantaget för ballast av lera, skiffer, kaolin och plastlera nödvändigtvis leder till en större efterfrågan för dessa ballaster inom byggsektorn eller till och med ett ekonomiskt incitament att utvinna mer (”primär”) ballast av dessa obeskattade material. En sådan förflyttning av efterfrågan till (”primär”) ballast av obeskattade material förstärker emellertid de ojämlika ekonomiska följder som skillnaden i skattemässig behandling i sig redan orsakar för den kommersiella exploateringen av utbytbar beskattad ballast. Dessutom riskerar en sådan förflyttning av efterfrågan att undergräva AGL:s miljösyfte, vilket just är att avskräcka från utvinning av (”primär”) ballast av vissa material, särskilt obeskattade material, göra sådan utvinning mer effektiv och säkerställa att lagren av schaktmassor och avfall från nämnda material avvecklas.
Tribunalen gör således bedömningen att det allmänna undantaget för ballast av lera, skiffer, kaolin och plastlera ger upphov till en skattedifferentiering till nackdel för utbytbar ballast av andra material som omfattas av AGL. För övrigt har Förenade kungariket vid förhandlingen medgett att det finns skillnader i behandlingen avseende AGL, men samtidigt gjort gällande att dessa skillnader kan motiveras av det inrättade skattesystemets karaktär och allmänna systematik.
Dessutom påverkas inte heller denna bedömning av den omständigheten att domstolen, i punkterna 158–163 i domen efter överklagande, inte anmärkte på punkt 130 i den upphävda domen. Domstolen bemötte i dessa punkter nämligen en mycket begränsad invändning från sökanden avseende bland annat påståendet att förstainstansrätten otillåtet ersatte skälen när den godtog uteslutandet av vissa material från AGL:s tillämpningsområde, bland annat skiffer av låg kvalitet, lera samt avfall av kaolin och plastlera, även då dessa används som ballast efter utvinningen, med hänsyn till de miljösyften som eftersträvas. Domstolen begränsade sig sålunda till att i detta sammanhang fastställa att förstainstansrättens slutsats att dessa material ”hittills endast i liten utsträckning använts som ballast på grund av höga transportkostnader” inte innebar någon felaktig rättstillämpning, eftersom ”främjandet av användningen av naturliga material som hittills endast i liten utsträckning använts som ballast … är förenligt med syftet att rationalisera användningen av ballast” och”främjandet av användningen av dessa material inte heller [är] oförenligt med AGL:s art eller allmänna miljövänliga konstruktion” (domen efter överklagande, punkt 161; se även generaladvokaten Mengozzis förslag till avgörande i detta mål, REG 2008, s. I-10521, punkterna 120–122). Domstolen uttalade sig i detta sammanhang emellertid inte i frågan huruvida förflyttningen av efterfrågan till förmån för ballast från dessa undantagna material kunde utgöra en skattedifferentiering till nackdel för ballast från beskattade material.
Under dessa förhållanden ska sökandens huvudargument – att AGL ger upphov till en skattedifferentiering mellan, å ena sidan, de material som är undantagna från skatt och, å andra sidan, utbytbar ballast av andra skattepliktiga material – godtas, utan att det är nödvändigt att pröva de övriga invändningar och argument som sökanden har åberopat i detta avseende.
Denna skattemässiga skillnad ger emellertid endast upphov till selektiva fördelar till förmån för vissa företag eller viss produktion om differentieringen inte kan motiveras av det genom lagen inrättade skattesystemets karaktär och systematik (se punkt 48 ovan).
Huruvida skillnaden kan motiveras av AGL:s karaktär eller allmänna systematik
Det ska således prövas om kommissionen hade fog för att göra bedömningen att de skattemässiga fördelar som konstaterats till förmån för vissa tillverkare och vissa material kunde motiveras av AGL:s karaktär eller allmänna systematik, vilket är den enda relevanta referensramen i förevarande fall (se punkterna 5, 29, 31 och 32 i det angripna beslutet; se även punkt 51 ovan).
Det ska i detta avseende erinras om att det vid denna bedömning måste göras en åtskillnad mellan, å ena sidan, sådana mål som uppställts för ett visst skattesystem och som ligger utanför detta och, å andra sidan, mekanismer som utgör en del av själva skattesystemet och som är nödvändiga för att kunna uppnå sådana mål, eftersom dessa mål och mekanismer, i egenskap av grundläggande eller styrande principer för det aktuella skattesystemet, kan utgöra stöd för att motivera en sådan skillnad, vilket det ankommer på medlemsstaten att visa (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 47 nämnda målet Portugal mot kommissionen, punkterna 80 och 81).
Såsom har redogjorts för i punkterna 63 och 64 ovan, avser AGL:s miljösyfte väsentligen att, inom byggsektorn, främja en förflyttning av efterfrågan från ”primär” ballast till ”sekundär” ballast, som är biprodukter eller avfall från andra processer, samt till återanvänd ballast, utan att det i denna allmänna definition görs någon skillnad mellan olika material som är ägnade att generera sådan ballast. De kriterier som definierar den ”normala” karaktären av beskattningen i lagen (se punkterna 53 och 54 ovan) och detta syfte utgör således de grundläggande eller styrande principerna för lagen, med hänsyn till vilka det ska bedömas huruvida skattedifferentieringen kan motiveras.
Med hänsyn till de uppgifter som sökanden har lämnat, har kommissionen och Förenade kungariket inte lyckats visa att skattedifferentieringen som orsakas av skattebefrielsen för ballast av lera, skiffer, kaolin och plastlera motiveras av kriteriet för ”normal” beskattning som AGL grundar sig på eller med hänsyn till AGL:s miljösyfte.
För det första avviker denna skattemässiga skillnad klart från AGL:s normala beskattningslogik, eftersom all ballast av obeskattade material, åtminstone potentiellt, utgör ”ballast” som utnyttjas kommersiellt i den mening som avses i lagen.
För det andra är denna skattemässiga skillnad ägnad att undergräva AGL:s miljösyfte på två sätt.
I frånvaron av bevis för motsatsen, som inte har framlagts av vare sig kommissionen eller Förenade kungariket, riskerar skattebefrielsen för ballast av lera, skiffer, kaolin och plastlera att, inom byggsektorn, leda till en större efterfrågan på ”primär” ballast av denna typ snarare än på ”sekundär” ballast – det vill säga biprodukter eller avfall från vissa processer, däribland ballast från andra utbytbara men beskattade material – och således att intensifiera utvinningen av sådan ”primär” ballast, vilket strider mot AGL:s miljösyfte, som är att främja användningen av endast denna ”sekundära” ballast och undvika att den blir avfall eller lagras (se punkt 78 ovan). Förutom ett allmänt påstående att dessa material inte ”traditionellt” eller ”allmänt” utgör ballast, har kommissionen och Förenade kungariket i detta avseende inte kunnat så något tvivel avseende sökandens argument att det inom denna medlemsstats territorium finns flera stenbrott som producerar ”primär” ballast av skiffer och som således kan komma i åtnjutande av denna skattebefrielse på det sätt som beskrivits ovan.
Av detta skäl säkerställs inte längre en effektiv och konsekvent förflyttning av denna efterfrågan till användning av ”sekundär” ballast av alla typer av material, nämligen biprodukter och avfall från vissa processer, eller ”återanvänd” ballast. En sådan förflyttning skulle motverka att denna ”sekundära” ballast blir avfall och främja en mer effektiv utvinning av ”primär” ballast i allmänhet – och inte bara av den som kommer från vissa skattebefriade material, vilket är uppenbart oförenligt med AGL:s miljösyfte såsom det angetts av Förenade kungariket. Under dessa förhållanden är dessutom de potentiellt förmånliga effekterna för miljön – med beaktande av AGL:s syfte, som är att, i ett första skede, tömma lagren av ”sekundär” ballast av lera, skiffer, kaolin och plastlera – inte tillräckliga för att motivera den konstaterade skattedifferentieringen, eftersom den inte är begränsad i tiden och därför, om inte bevis förebringas om motsatsen, i förevarande fall av Förenade kungariket, riskerar att leda till liknande problem med lager och avfall avseende ballast från andra beskattade material, från vilka efterfrågan leds bort, vilket också strider mot AGL:s miljösyfte.
Av vad som anförts följer att det föreligger selektiva fördelar i den mening som avses i artikel 87.1 EG och att kommissionen följaktligen inte hade fog för att, i punkterna 34 och 43 i det angripna beslutet, göra bedömningen att ”eventuella förmåner som uppkommer för vissa företag till följd av definitionen av AGL:s tillämpningsområde är motiverade med hänsyn till skattesystemets karaktär och allmänna systematik”.
Kommissionen har således i förevarande fall gjort en felaktig bedömning av begreppet stöd i artikel 87.1 EG, vilket leder till att talan ska vinna bifall såvitt avser den första grunden i den mån som den avser att det förekommer en skattedifferentiering i lagen och att denna inte kan motiveras av det ifrågavarande skattesystemets karaktär eller systematik.
Slutligen anser tribunalen det vara nödvändigt att pröva invändningen avseende en felaktig bedömning av begreppet stöd när det gäller kommissionens prövning av skattebefrielsen för export av ballast. Denna invändning rör en fråga i det angripna beslutet som inte berörs av den invändning som godtagits i föregående punkt.
Skattebefrielsen för export av ballast
Såsom framgår av section 16.2 i lagen är det territoriella tillämpningsområdet för AGL begränsat till Förenade kungarikets territorium, vilket leder till att all försäljning av ballast utanför detta territorium, det vill säga alla ekonomiska transaktioner som avser export av ballast, är undantagna från skatten (se även section 13.2 a i förordningen om genomförande av lagen). I detta avseende anser sökanden att tribunalen ska underkänna det resonemang som återfinns i punkt 33 i det angripna beslutet och som går ut på att myndigheterna i Förenade kungariket inte kan kontrollera exporten av ballast, vilket medför en risk för olikhet i behandlingen av exporterad ballast (se punkt 29 ovan).
För att avgöra om undantaget för export innebär en selektiv fördel för vissa företag och viss produktion, ska det för det första, i överensstämmelse med den princip som nämnts i punkt 47 ovan, prövas om den exporterade ballasten och den ballast som säljs på Förenade kungarikets territorium befinner sig i jämförbara, om inte identiska, situationer.
I detta avseende erinrar tribunalen om att domstolen, inom ramen för sin bedömning i punkterna 174–178 i domen efter överklagande, fastslog att tribunalen gjort en felaktig rättstillämpning vid tillämpningen av artikel 253 EG avseende tolkningen av innebörden av den motivering som anges i skäl 33 i det angripna beslutet (den upphävda domen, punkt 150). Domstolen angav bland annat att denna motivering ”hänvisar således till den diskriminerande behandling som, om det inte fanns något undantag för exportad ballast, skulle följa av att ballast som omsätts i handeln i Förenade kungariket undantagits när de[n] används i vissa syften, medan ballast som används i samma syfte i den importerande staten skulle omfattas av AGL till följd av [Förenade kungarikets myndigheters] bristande kontrollmöjligheter av hur ballast används utanför [denna medlemsstats] territorium” (domen efter överklagande, punkt 176).
Såsom kommissionen angav, i punkt 33 i det angripna beslutet, avseende AGL:s syfte, som är att beskatta endast material som utnyttjas som ballast, ska det konstateras att de material som säljs i Förenade kungariket och de som exporteras till utlandet faktiskt befinner sig i olika situationer av den anledningen att, efter export, tillämpningen av det avgörande kriteriet för beskattning, det vill säga det kommersiella utnyttjandet som ballast, i princip inte längre kan prövas av myndigheterna (i Förenade kungariket). Dessa myndigheter kan nämligen inte eller endast svårligen fastställa om ett material som exporteras och som är ägnat att användas och exploateras som ballast verkligen kommer att användas som sådan eller till andra ändamål, vilket också beror på de specifikationer som gäller enligt tillämpliga bestämmelser i bestämmelseländerna. I detta avseende kan tribunalen inte godta sökandens argument att det är mycket enkelt för myndigheterna i Förenade kungariket att identifiera de fysikalisk-kemiska egenskaperna hos de material som ska exporteras för att på så sätt fastställa om de är lämpliga eller olämpliga för att användas i processer som ger möjlighet till undantag från AGL. Även om det antas att så är fallet, är kvalificeringen som ”ballast” eller undantaget material, såsom har påpekats i punkterna 53 och 54 ovan, inte beroende av just dessa egenskaper, utan, bland annat, av en uteslutning från AGL:s tillämpningsområde av vissa material som namngetts eller som härrör från vissa processer. Det faktum att exporterat material och det material som säljs i Förenade kungariket inte befinner sig i en jämförbar situation bekräftas med hänsyn till AGL:s miljösyfte (se punkt 63 ovan), eftersom lagstiftaren och myndigheterna i Förenade kungariket, när det gäller export, inte, med hjälp av en differentierad beskattning, kan förflytta efterfrågan på ballast i enlighet med detta syfte.
Slutligen har sökanden inte styrkt sitt påstående att 90 procent av den exporterade och från skatteplikt undantagna ballasten härrör från ett enda granitbrott, som ligger i Glensanda i Skottland, och inte kan användas i skattebefriade processer i Förenade kungariket. Även om detta ansågs styrkt, skulle detta påstående inte leda till en annan bedömning än den som gjorts i punkt 97 ovan. Även om dessa material skulle vara skattepliktiga när de utnyttjas kommersiellt som ballast i Förenade kungariket, skulle nämligen detta argument inte utgöra stöd för påståendet att myndigheterna i Förenade kungariket kan kontrollera att exporterade material, i bestämmelseländerna, befinner sig i en rättslig och faktisk situation i vilken de skulle ha omfattats av AGL om de varit föremål för samma utnyttjande i Förenade kungariket.
I avsaknad av jämförbarhet mellan situationerna i fråga har sökanden följaktligen inte visat att undantaget för export leder till en skattedifferentiering som kan ge upphov till selektiva fördelar i den mening som avses i artikel 87.1 EG. Det är således inte nödvändigt att pröva om detta undantag är ägnat att främja exploateringen av ”primär” ballast och således medföra konsekvenser som strider mot AGL:s miljösyfte, vilka kan motiveras av AGL:s karaktär och systematik.
Av det anförda följer att sökanden inte har visat att punkt 33 i det angripna beslutet innehåller ett fel med anledning av att det däri konstateras dels att myndigheterna i Förenade kungariket saknar kontrollmöjligheter avseende ”användningen av ballast utanför sitt territorium”, dels att det är nödvändigt att ”undvika orättvis behandling vid export av ballast”.
Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser denna invändning. Emellertid påverkar inte detta bedömningen att slutet i det angripna beslutet är rättsstridigt. Av punkt 43 i beslutet framgår att kommissionen beslutade att inte göra invändningar mot AGL med anledning av att dess ”tillämpningsområde är motiverat med hänsyn till skattesystemets systematik och karaktär”.
Med anledning av de fel som kommissionen gjort vid tillämpningen av begreppet stöd, vilka konstaterats i punkterna 51–92 ovan, ska det angripna beslutet ogiltigförklaras – utom såvitt avser undantaget för Nordirland, vilket inte omfattas av förevarande mål – på grund av åsidosättande av artikel 87.1 EG, utan att det är nödvändigt att pröva den andra, den tredje och den fjärde grunden.
Rättegångskostnader
I sin dom efter överklagande har domstolen förordnat att beslut om rättegångskostnader ska meddelas senare. Det åligger därför tribunalen att i den aktuella domen besluta om samtliga rättegångskostnader som avser de olika förfarandena, i enlighet med artikel 121 i rättegångsreglerna.
Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har tappat målet och ska därför ersätta rättegångskostnaderna vid domstolen och tribunalen i enlighet med sökandens yrkande.
Enligt artikel 87.4 första stycket i rättegångsreglerna ska medlemsstater som har intervenerat i målet bära sina rättegångskostnader. Förenade kungariket ska följaktligen bära sina rättegångskostnader vid domstolen och tribunalen.

Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (första avdelningen i utökad sammansättning)
följande:

1)
Kommissionens beslut K(2002) 1478 slutlig, av den 24 april 2002, i ärendet om statligt stöd N 863/01 – Förenade kungariket/Skatt på ballast, ogiltigförklaras, utom såvitt avser undantaget för Nordirland.

2)
Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader och ersätta de rättegångskostnader som har förorsakats British Aggregates Association vid domstolen och tribunalen.

3)
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland ska bära sina rättegångskostnader vid domstolen och tribunalen.

Azizi
Labucka
Frimodt Nielsen
Schwarcz
Gratsias
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 7 mars 2012.
Underskrifter
Innehållsförteckning

Bakgrund till tvisten

Förfarandet och parternas yrkanden

Rättslig bedömning

1. Inledande synpunkter

2. Den första grunden: Åsidosättande av artikel 87.1 EG

Sammanfattning av parternas synpunkter efter återförvisningen

Villkoren för tillämpning av artikel 87.1 EG

Kriterierna avseende fördelens selektiva karaktär

Den ”normala” beskattningen enligt lagen

Förekomsten av skattedifferentiering i lagen

– Kriterierna avseende jämförbarheten av situationerna i fråga

– Jämförbarheten av situationerna för ballast av lera, skiffer, kaolin och plastlera (ball clay) med situationerna för annan ballast

– Skattedifferentieringen mellan jämförbara situationer

Huruvida skillnaden kan motiveras av AGL:s karaktär eller allmänna systematik

Skattebefrielsen för export av ballast

Rättegångskostnader
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.