CELEX: 62012CJ0419
Преюдициално запитване
Членове 49 ДФЕС, 101 ДФЕС и 102 ДФЕС
Услуги по отдаване под наем на моторни превозни средства с шофьор
Изцяло вътрешно положение
Компетентност на Съда
Условия за допустимост

Преюдициалните запитвания се отнасят до тълкуването на членове 3 ДЕС, 3—6 ДФЕС, 49 ДФЕС, 101 ДФЕС и 102 ДФЕС.
Запитванията са отправени в рамките на два спора между, от една страна, Crono Service scarl и още сто и единадесет жалбоподатели и Roma Capitale, както и, от друга страна, Anitrav — Associazione Nazionale Imprese Trasporto Viaggiatori и Roma Capitale и Regione Lazio, относно правната уредба на упражняването на дейността по отдаване под наем на моторни превозни средства с шофьор („noleggio con conducente“, наричана по-нататък „отдаване под наем с шофьор“).
Италианското право
Национална правна уредба
Член 1 от Закон № 21 от 15 януари 1992 г., озаглавен „Рамков закон за превоз на лица чрез услуги за обществен случаен автомобилен превоз“ (GURI, бр. 18 от 23 януари 1992 г.), изменен с Декрет-закон № 207 от 30 декември 2008 г. (GURI, бр. 304 от 31 декември 2008 г.), преобразуван и изменен в Закон № 14 от 27 февруари 2009 г. (редовна притурка на GURI, бр. 49 от 28 февруари 2009 г., наричан по-нататък „Закон № 21/1992“), определя „обществените услуги за случаен превоз“ като „тези, които осигуряват колективен или индивидуален превоз на пътници, с допълваща и подсилваща функция спрямо редовния обществен транспорт“.
Член 3 от Закон № 21/1992 предвижда:
„1.   Услугата за отдаване под наем […] с шофьор е предназначена за конкретния ползвател, който подава заявка до гаража с тази цел, за услуга, определена с оглед на времетраенето или на разстоянието.
2.   Съответните превозни средства трябва да се паркират в гаража […]
3.   Седалището на превозвача и гаражът трябва да са разположени само на територията на общината, издала разрешението“.
Член 4 от този закон гласи, че „след като определят критериите, които общините трябва да спазват при съставянето на правилника си за упражняване на обществените услуги за случаен превоз, регионите делегират на местните органи упражняването на административни функции по изпълнение […] за получаването на общ поглед върху обществения случаен превоз, интегриращ се в останалите видове транспорт, в рамките на икономическото и териториалното планиране“ и че „при спазване на регионалната правна уредба местните органи, на които е делегирано упражняването на административни функции […], уреждат упражняването на обществената услуга за случаен превоз посредством специални правилници, в частност уеднаквени на регионално равнище с цел по-голяма рационализация и ефикасност“.
Член 5, параграф 1 от посочения закон предвижда:
„Когато приемат правилниците относно упражняването на обществената услуга за случаен превоз, общините определят:
a)
броя и вида на превозните средства […], които са предоставени за всяка услуга;
[…]
d)
критериите и условията за издаването на лиценза за упражняване на таксиметровата услуга и на разрешението за упражняване на услугата за отдаване под наем […] с шофьор“.
Член 5 bis от Закон № 21/1992, озаглавен „Достъп до територията на други общини“, позволява на общините да регулират достъпа до територията им или конкретно до техните зони с ограничено движение („Zone a traffico limitato“, наричани по-нататък „ZTL“), за титуляри на издадени от други общини разрешения, „посредством предварително съобщение и доколкото те декларират на своя отговорност, че спазват и отговарят на изискванията за извършване на дейността съгласно настоящия закон и че предават данните, свързани с единичната услуга, за която е съобщението и/или плащането на сума за достъп“.
Съгласно член 8 от Закон № 21/1992:
„1.   Лицензът за упражняване на таксиметрови услуги и разрешението за упражняване на услуги по отдаване под наем […] с шофьор се издават от общинските администрации, посредством възлагане на обществена поръчка, на собствениците на превозно средство […] или на лизингополучателите; тези лица могат да ги управляват индивидуално или в сдружение.
2.   Лицензът или разрешението се отнася само до едно превозно средство […]. На едно и също лице могат […] да се издадат няколко разрешения за упражняване на услуги по отдаване под наем с шофьор.
3.   За да се предостави и запази разрешението за упражняване на услугата отдаване под наем с шофьор, е задължително наличието, на валидно правно основание, на седалище, на гараж […], разположени на територията на общината, издала разрешението“.
Член 11, параграф 4 от Закон № 21/1992 предвижда:
„Резервирането на превоз с шофьор се извършва при съответните гаражи. Изпълнението на всяка единична услуга за отдаване под наем с шофьор трябва да започва и да завършва в гаража, разположен в общината, издала разрешението, с връщане в същия, докато получаването на автомобила и пристигането на ползвателя в местоназначението могат да се извършат и на територията на други общини“.
Регионалната правна уредба на Лациум
Член 5 от Регионален закон № 58 на Лациум от 26 октомври 1993 г. за приемане на разпоредби относно упражняването на дейност по обществен случаен превоз и правилата за ролята на водачите в обществените услуги за случаен превоз, посочени в член 6 от Закон № 21/1992 (
Bollettino ufficiale della Regione Lazio
№ 31 от 10 ноември 1993 г.), изменен с член 58 от Регионален закон № 27 на Лациум от 28 декември 2006 г. (редовна притурка № 5 на
Bollettino ufficiale della Regione Lazio
№ 36 от 30 декември 2006 г., наричан по-нататък „Регионален закон № 58/1993“), гласи:
„Услугата за отдаване под наем с шофьор е предназначена за конкретния ползвател, който подава заявка до гаража с тази цел за услуга, определена с оглед на нейното времетраене или разстояние. Обслужването на ползвателя или изпълнението на услугата започва на територията на общината, издала разрешението. Услугата може да се извърши към което и да е местоназначение. Превозните средства трябва да се паркират в гаражите“.
Член 10 от Регионален закон № 58/1993, озаглавен „Задължения на притежателите на лицензи за експлоатация на таксиметрови услуги и на разрешения за предоставяне на услуги за отдаване под наем с шофьор“, предвижда в параграф 2:
„Без да се засяга предвиденото […], обслужването на ползвателя и изпълнението на услугата започва само на територията на общината, издала лиценза или разрешението, и може да се извърши към което и да е местоназначение, с предварителното съгласие на шофьора за местоназначенията извън общинската територия“.
Член 13 bis от посочения регионален закон определя критериите, които трябва да се спазват при изчисляването на броя на лизензите за таксита и на разрешенията за услуги по отдаване под наем с шофьор на определена територия. Според тази разпоредба:
„1.   Провинцията определя критериите, които общините трябва да спазват при изчисляването на местните нужди от таксиметрови услуги и услуги за отдаване под наем […] с шофьор, както и при установяването в посочените в член 14 правилници на броя превозни средства […], необходими за упражняването на услугите в същински смисъл.
2.   Посочените в предходния параграф критерии отчитат по-конкретно: a) население, живеещо в зоната; b) площ на територията; c) интензитет на туристическите потоци; d) наличие на лечебни заведения, на курортни обекти, на центрове, създаващи мобилност; e) предлагане на други обществени транспортни услуги; f) брой на издадените лицензи и разрешения.
3.   Провинцията изпълнява посочените в параграф 1 задачи след консултация, в рамките на специална проучвателна фаза, с общините и представителите на засегнатите професионални категории.
[…]“.
Член 17 от Регионален закон № 58/1993 определя условията, необходими за вписване в провинциалния регистър на шофьорите. Параграф 1, буква a) от този член указва, че за да се впише едно лице, то трябва „да е италиански гражданин или гражданин на страна от Европейската икономическа общност“.
Общинската правна уредба на Рим
С Решение № 68 от 8 и 9 ноември 2011 г. на общинския съвет на Рим за приемане на изменения текст на Правилника за приемане на разпоредби относно обществения случаен превоз Община Рим приема правилника, определящ разпоредбите относно обществения случаен превоз (наричан по-нататък „Regolamento capitolino“).
Член 8, параграф 3 от този правилник предвижда по-конкретно че за услугата отдаване под наем с шофьор „получаването на автомобила от ползвателя става или изпълнението на услугата започва от територията на общината, издала разрешението, независимо за кое местоназначение, в съответствие със задълженията, предвидени в член 11, параграфи 3 и 4 от Закон № [21/1992]“.
Член 9, параграф 2 от посочения правилник изисква, за упражняването на дейност по отдаване под наем с шофьор, на територията на общината да има гараж, позволяващ паркирането на използваните за услугата автомобили.
Член 29, параграф 1 от Regolamento capitolino предвижда, че „[използваните за услугата отдаване под наем с шофьор] автомобили, разрешението за които е издадено от Община Рим, трябва да се паркират само в посочените в разрешението гаражи, в които превозните средства трябва да стоят на разположение на ползвателите“. Член 29, параграф 2 от този правилник предвижда, че за титулярите на разрешения за упражняването на дейност по отдаване под наем с шофьор, издадени от други общини, „достъпът до територията на […] Roma Capitale и до ZTL е разрешен“, доколкото те декларират на своя отговорност, че „спазват“ и „отговарят на изискванията за извършване на дейността“, предвидени в Закон № 21/1992.
В това отношение Решение № 403 на общинския съвет на Рим от 14 декември 2011 г. урежда условията и процедурите за издаване на разрешения за достъп на превозните средства, използвани за услугата отдаване под наем с шофьор, на които достъпът е разрешен от други общини, до територията на […] Roma Capitale и до ZTL, въведени в центъра на същата.
По силата на две решения, публикувани съответно на 12 и 22 март 2012 г. на интернет страниците на община Рим и на Agenzia Roma Servizi per la Mobilità srl, влезли в сила на 2 април 2012 г., операторите, упражняващи дейност по отдаване под наем с шофьор и притежаващи разрешение, издадено от общини, различни от Roma Capitale, трябва да плащат около 90 EUR годишно за разрешение за достъп до ZTL в тази община.
Споровете по главното производство и преюдициалният въпрос
Делата по главното производство засягат две производства за отмяната на Regolamento capitolino, на Решение № 403 на изпълнителния комитет на община Рим от 14 декември 2011 г., както и на решенията от 12 и 22 март 2012 г., посочени по-горе в точка 19 от настоящото решение.
Жалбоподателите по главното производство изтъкват многобройни основания за незаконосъобразност както по италианското право, така и по правото на Съюза, произтичащи от Закон № 21/1992, както е въведен в Roma Capitale с член 8, параграф 3, член 9, параграф 2 и член 29 от Regolamento capitolino.
Макар че жалбите по главното производство изглежда визират цялата правна уредба, посочена в точка 20 от настоящото решение, от преписката, с която разполага Съдът, е видно, че за целта на преюдициалните запитвания са особено критикувани пред Tribunale amministrativo regionale per il Lazio разпоредбите на член 8, параграф 3, член 9, параграф 2 и член 29, параграфи 1 и 2 от Regolamento capitolino, „доколкото се позовават на прилагането на член 11, параграф 4 от Закон [№ 21 от 1992 г.]“.
За запитващата юрисдикция разглежданата по главното производство национална правна уредба, в частта ѝ, в която предвижда, че седалището на превозвача и гаражът трябва да бъдат разположени само на територията на общината, издала разрешението, че резервациите на услуги за отдаване под наем с шофьор се извършват при гаража и че изпълнението на всяка единична услуга трябва да започва и да завършва в гаража, разположен в общината, издала разрешението, с връщане в същия, докато получаването на автомобила и пристигането на ползвателя в местоназначението могат да се извършат и на територията на други общини, изглежда е в противоречие с член 49 ДФЕС и с „общностните принципи в областта на конкуренцията“.
При тези обстоятелства Tribunale amministrativo regionale per il Lazio решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос, който е почти идентичен по дело C‑419/12 и по дело C‑420/12:
„Възпрепятстват ли членове 49 ДФЕС, 3 ДЕС, [3—6 ДФЕС], 101 [ДФЕС] и 102 ДФЕС прилагането на член 3, параграф 3, член 8, параграф 3 и член 11 от Закон № [21/1992], в частта, в която предвиждат съответно че „[с]едалището на превозвача и гаражът трябва да са разположени само на територията на общината, издала разрешението“; че „за да може да се предостави и запази разрешението за предоставяне на услугата отдаване под наем с шофьор, е задължително наличието, на валидно правно основание, на седалище, гараж или стоянка, разположен(о) или разположена на територията на общината, издала разрешението“ и че „[р]езервирането на превоз за услугата отдаване под наем с шофьор се извършва при съответния гараж. Изпълнението на всяка единична услуга за отдаване под наем с шофьор трябва да започва и да завършва в гаража, разположен в общината, издала разрешението, с връщане в същия, докато получаването на автомобила и пристигането на ползвателя в местоназначението могат да се извършат и на територията на други общини[?]“.
С определение на председателя на Съда от 5 ноември 2012 г. дела C‑419/12 и C‑420/12 са съединени за целите на писмената и устната фаза на производството и на съдебното решение.
По преюдициалните запитвания
С въпроса си запитващата юрисдикция иска да се установи дали различни разпоредби от правото на Съюза допускат определени условия, поставени от национална, регионална и общинска правна уредба относно разрешаването и упражняването на дейност по отдаване под наем с шофьор в община Рим.
С оглед на съдържанието на поставения въпрос в самото начало следва да се припомни, че в рамките на член 267 ДФЕС Съдът не е компетентен да се произнася нито по тълкуването на законовите или подзаконовите национални разпоредби, нито по съответствието на такива разпоредби с правото на Съюза (вж. по-специално Решение от 18 ноември 1999 г. по дело Teckal,
C-107/98, Recueil, стр. I-8121
, точка 33, както и Решение от 23 март 2006 г. по дело Enirisorse,
C-237/04, Recueil, стр. I-2843
, точка 24 и цитираната съдебна практика).
Така от постоянната съдебна практика произтича, че при наличието на въпроси, които са зададени неточно или излизат извън обхвата на предоставените на Съда с член 267 ДФЕС правомощия, последният следва да извлече от изпратените от националната юрисдикция данни, и по-конкретно от мотивите на акта за преюдициално запитване, тези разпоредби от правото на Съюза, на които е необходимо да се направи тълкуване предвид предмета на спора (вж. по-конкретно Решение от 11 март 2010 г. по дело Attanasio Group,
C-384/08, Сборник, стр. I-2055
, точка 18 и цитираната съдебна практика). С оглед на това при необходимост Съдът трябва да преформулира въпросите, които са му зададени (вж. по-конкретно Решение по дело Attanasio Group, посочено по-горе, точка 19, Решение от 14 октомври 2010 г. по дело Fuß,
C-243/09, Сборник, стр. I-9849
, точка 39 и цитираната съдебна практика, както и Решение от 4 октомври 2012 г. по дело Бянков, C‑249/11, точка 57 и цитираната съдебна практика).
В изпълнение на тази съдебна практика може да се приеме, че макар от текста на поставения въпрос да изглежда, че се търси пряко прилагане на правото на Съюза към споровете по главното производство, запитващата юрисдикция в действителност визира тълкуване на това право за целта на този спор.
При тези условия поставеният въпрос следва да се схваща като целящ по същество да се установи дали член 49 ДФЕС или правилата на Съюза в областта на конкуренцията трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат правна уредба като разглежданата по главното производство, която налага за извършване на дейност по отдаване под наем с шофьор подробни задължения, изложени във въпроса.
В това отношение, що се отнася, на първо място, до правилата на Съюза в областта на конкуренцията, от постоянната практика на Съда произтича, че необходимостта да се даде тълкуване на правото на Съюза, което да е от полза за националния съд, изисква последният да определи фактическия и правен контекст, в който се вписват поставените от него въпроси, или най-малкото да обясни фактическите хипотези, на които те се основават. Тези изисквания са особено важни в областта на конкуренцията, която се характеризира със сложни фактически и правни положения (вж. по-конкретно Решение по дело Attanasio Group, посочено по-горе, точка 32 и цитираната съдебна практика, както и Решение от 10 май 2012 г. по дело Duomo Gpa и др., C‑357/10—C‑359/10, точка 22).
В конкретния случай обаче в акта за преюдициално запитване не се предоставят фактическите и правните обстоятелства, които биха позволили на Съда да определи условията, при които правна уредба като разглежданата в главното производство би могла да се причисли към свързаните с конкуренцията разпоредби на правото на Съюза. По-конкретно, в посочените актове не се предоставя каквото и да било обяснение относно връзката, която се установява между тези разпоредби и споровете по главните производства или техния предмет.
При тези условия, доколкото поставеният въпрос визира тълкуване на правилата на правото на Съюза в областта на конкуренцията, той трябва да се обяви за недопустим (по аналогия вж. по-конкретно Решение по дело Duomo Gpa и др., посочено по-горе, точка 24, както и, от същата дата, Решение по дело Airport Shuttle Express и др., C‑162/12 и C‑163/12, точки 37—42).
Що се отнася, на второ място, до член 49 ДФЕС, безспорно е, че всички обстоятелства в споровете по главното производство се ограничават само до територията на една държава членка. При тези условия следва да се провери дали в рамките на настоящите дела Съдът е компетентен да се произнесе по тази разпоредба (по аналогия вж. по-конкретно Решение от 31 януари 2008 г. по дело Centro Europa 7,
С-380/05, Сборник, стр. I-349
, точка 64, Решение от 22 декември 2010 г. по дело Omalet,
С-245/09, Сборник, стр. I-13771
, точки 9 и 10, и Решение по дело Duomo Gpa и др., посочено по-горе, точка 25).
Всъщност национална правна уредба като разглежданата по главното производство, която според текста ѝ се прилага без разлика между операторите, установени на територията на Италианската република и операторите, установени в други държави членки, по общо правило може да се отнесе към разпоредбите относно основните свободи, гарантирани от Договора за функционирането на ЕС, само доколкото се прилага към положения, които имат връзка с търговията между държавите членки (в този смисъл вж. по-конкретно Решение от 7 май 1997 г. по дело Pistre и др.,
C-321/94-C-324/94, Recueil, стр. I-2343
, точка 45, Решение от 5 декември 2000 г. по дело Guimont,
C-448/98, Recueil, стр. I-10663
, точка 21, както и Решение по дело Duomo Gpa и др., посочено по-горе, точка 26 и цитираната съдебна практика).
Що се отнася в частност до член 49 ДФЕС, според постоянната практика на Съда тази разпоредба не може да се прилага към дейности, които нямат никакъв фактор на привръзка с някое от уредените в правото на Съюза положения и при които всички релевантни обстоятелства са настъпили в границите само на една държава членка (в този смисъл вж. по-конкретно Решение от 8 декември 1987 г. по дело Gauchard,
20/87, Recueil, стр. 4879
, точка 12, Решение от 20 април 1988 г. по дело Bekaert,
204/87, Recueil, стр. 2029
, точка 12, Решение от 1 април 2008 г. по дело Gouvernement de la Communauté française et gouvernement wallon,
C-212/06, Сборник, стр. I-1683
, точка 33 и Решение от 21 юни 2012 г. по дело Susisalo и др., C‑84/11, точка 18 и цитираната съдебна практика).
Тъй като в конкретния случай споровете по главното производство са от местно естество и всички факти по главното производство са настъпили в границите само на една държава членка, трансграничните последици на разглежданата по главното производство правна уредба не могат да се предполагат. Същевременно нищо в актовете за преюдициално запитване не дава основание да се смята, че споровете по главното производство представляват какъвто и да било трансграничен интерес или привръзка с някое от уредените в правото на Съюза положения. По-конкретно, запитващата юрисдикция не обяснява как разглежданата по главното производство правна уредба би могла да възпрепятства упражняването от оператори с произход от държави членки, различни от Италианската република, на свободата на установяване, предвидена в член 49 ДФЕС.
Несъмнено, съгласно съдебната практика, произтичаща от Решение по дело Guimont, посочено по-горе, дори при изцяло вътрешно положение отговорът на въпроси, отнасящи се до основните свободи по правото на Съюза, може все пак да бъде полезен на запитващата юрисдикция, по-специално в хипотезата, когато националното право изисква от нея да даде възможност на гражданите на съответната държава да се ползват от същите права, които гражданин на друга държава членка, намиращ се в същото положение, би могъл да получи въз основа на правото на Съюза (вж. по-конкретно Решение от 1 юли 2010 г. по дело Sbarigia,
C-393/08, Сборник, стр. I-6337
, точка 23 и Решение по дело Susisalo и др., посочено по-горе, точка 20 и цитираната съдебна практика).
В случая хипотезата, описана в споменатата в предходната точка от настоящото решение съдебна практика, визира, в контекста на споровете по главното производство, правата, които гражданин на държава членка, различна от Италианската република, би могъл да получи въз основа на правото на Съюза, ако се намира в същото положение като жалбоподателите по главното производство.
С жалбите си до запитващата юрисдикция обаче жалбоподателите по главното производство изглежда целят да получат достъп, при условия, различни от тези, които се прилагат понастоящем спрямо тях, и дори без никакво условие, до територията на Roma Capitale, и в частност до ZTL, намиращи се на тази територия, за да продължат да упражняват там дейността по отдаване под наем с шофьор. Въпреки това от актовете за преюдициално запитване е видно, че този достъп се цели не за да се упражнява трайно и стабилно тази дейност от въпросната територия и по силата на свързано с нея разрешение, а за да се упражнява в единични случаи и от други територии, въз основа на разрешения от други общини, без обаче да е налице задължение да се спазват всички условия, поставени в последните разрешения.
Така, за разлика от положенията в основата на решения като това по дело Attanasio Group, посочено по-горе, Решение от 1 юни 2010 г. по дело Blanco Pérez и Chao Gómez (
C-570/07 и C-571/07, Сборник, стр. I-4629
), или Решение от 26 септември 2013 г. по дело Ottica New Line Di Vincenzo (C‑539/11), положението, довело до жалбите по главното производство, съответства не на свободата на установяване, а на пръв поглед на свободното предоставяне на услуги.
Същевременно по силата на член 58 ДФЕС в областта на транспорта свободното предоставяне на услуги е уредено не в разпоредбата на член 56 ДФЕС, а в дял VI от част III ДФЕС, който се отнася до общата транспортна политика (вж. Решение от 22 декември 2010 г. по дело Yellow Cab Verkehrsbetrieb,
C-338/09, Сборник, стр. I-13927
, точки 29 и 30). Освен това, както припомня запитващата юрисдикция, по същество дейност по отдаване под наем с шофьор като разглежданата по главното производство не е от приложното поле на разпоредбите, приети на основание член 91, параграф 1 ДФЕС за целите на либерализирането на транспортните услуги.
Следователно, предвид специфичните обстоятелства в споровете по главното производство, евентуално тълкуване на член 49 ДФЕС не би имало никаква връзка с действителността или с предмета на тези спорове (вж. по аналогия Решение по дело Sbarigia, посочено по-горе, точки 23, 24, 27 и 28). Впрочем, както се установява от постоянната практика на Съда на ЕС, той не е компетентен да отговори на преюдициално запитване при такива обстоятелства (в този смисъл вж. по-конкретно Решение от 15 декември 1995 г. по дело Bosman,
C-415/93, Recueil, стр. I-4921
, точка 61, Решение от 1 октомври 2009 г. по дело Woningstichting Sint Servatius,
C-567/07, Сборник, стр. I-9021
, точка 43, Решение по дело Omalet, посочено по-горе, точка 11 и Решение от 7 юни 2012 г. по дело Винков, C‑27/11, точка 44).
С оглед на всички гореизложени съображения Съдът не е компетентен да даде отговор на настоящите преюдициални запитвания, отправени от Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, доколкото се отнасят до тълкуването на член 49 ДФЕС. Доколкото посочените запитвания засягат тълкуването на други разпоредби от правото на Съюза, те трябва да бъдат обявени за недопустими.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (трети състав) реши:

Съдът на Европейския съюз не е компетентен да даде отговор на преюдициалните запитвания, отправени от Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Италия), с актове от 20 юни 2012 г. по съединени дела C‑419/12 и C‑420/12, доколкото те се отнасят до тълкуването на член 49 ДФЕС. Доколкото посочените запитвания засягат тълкуването на други разпоредби от правото на Съюза, те са недопустими.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: италиански.