CELEX: 62012TJ0202
Politique étrangère et de sécurité commune
Mesures restrictives prises à l’encontre de la Syrie
Gel des fonds
Inscription d’un particulier sur les listes des personnes visées
Liens personnels avec des membres du régime
Droits de la défense
Procès équitable
Obligation de motivation
Charge de la preuve
Droit à une protection juridictionnelle effective
Proportionnalité
Droit de propriété
Droit à la vie privée

Antécédents du litige
La requérante, M
me
Bouchra Al Assad, est une ressortissante syrienne, sœur du président de la République arabe syrienne, M. Bashar Al Assad, et épouse, puis veuve, d’un autre membre du gouvernement syrien, M. Asif Shawkat.
Le 9 mai 2011, le Conseil de l’Union européenne a adopté, sur le fondement de l’article 29 TUE, la décision 2011/273/PESC, concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie (
JO L 121, p. 11
).
L’article 3, paragraphe 1, de cette décision prévoit que les États membres prennent les mesures nécessaires pour empêcher l’entrée ou le passage en transit sur leur territoire des personnes responsables de la répression violente exercée contre la population civile en Syrie et des personnes qui leur sont liées, dont la liste figure en annexe à ladite décision.
L’article 4, paragraphe 1, de la décision 2011/273 dispose que tous les fonds et ressources économiques qui appartiennent à des personnes responsables de la répression violente exercée contre la population civile en Syrie, et aux personnes, physiques ou morales, et entités qui leur sont liées de même que tous les fonds et ressources qu’elles possèdent, détiennent ou contrôlent, sont gelés. Les modalités de ce gel sont définies aux autres paragraphes du même article.
Aux termes de l’article 5, paragraphe 1, de la décision 2011/273, le Conseil établit la liste des personnes concernées.
À la même date, le Conseil a adopté, sur le fondement de l’article 215, paragraphe 2, TFUE et de la décision 2011/273, le règlement (UE) n
o
442/2011, concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie (
JO L 121, p. 1
). L’article 4, paragraphe 1, de celui-ci prévoit le gel de tous les fonds et ressources économiques appartenant aux personnes physiques ou morales, entités et organismes énumérés à l’annexe II, ou possédés, détenus ou contrôlés par ceux-ci.
La décision 2011/273 a été remplacée par la décision 2011/782/PESC du Conseil, du 1
er
décembre 2011, concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie et abrogeant la décision 2011/273 (
JO L 319, p. 56
).
L’article 18, paragraphe 1, et l’article 19, paragraphe 1, de la décision 2011/782 correspondent respectivement à l’article 3, paragraphe 1, et à l’article 4, paragraphe 1, de la décision 2011/273, avec l’ajout que les mesures restrictives qui y sont énoncées s’appliquent également aux personnes bénéficiant des politiques menées par le régime ou soutenant celui-ci.
Le règlement n
o
442/2011 a été remplacé par le règlement (UE) n
o
36/2012 du Conseil, du 18 janvier 2012, concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie et abrogeant le règlement n
o
442/2011 (
JO L 16, p. 1
).
Par la décision d’exécution 2012/172/PESC du Conseil, du 23 mars 2012, mettant en œuvre la décision 2011/782 (
JO L 87, p. 103
), le nom de la requérante a été ajouté sur la liste figurant à l’annexe I de la décision 2011/782, avec la motivation qui suit :
«Sœur de Bashar Al‑Assad et épouse de Asif Shawkat, vice-chef d’état-major chargé de la sécurité et de la reconnaissance. Étant donné la relation personnelle étroite et la relation financière indissociable qu’elle entretient avec le président syrien, Bashar Al‑Assad, et d’autres personnages clés du régime syrien, elle profite du régime syrien et y est associée.»
Par le règlement d’exécution (UE) n
o
266/2012 du Conseil, du 23 mars 2012, mettant en œuvre l’article 32, paragraphe 1, du règlement n
o
36/2012 (
JO L 87, p. 45
), le nom de la requérante a été ajouté sur la liste figurant à l’annexe II du règlement n
o
36/2012, avec la même motivation que celle reprise au point 10 ci-dessus.
Le 24 mars 2012, le Conseil a publié au
Journal officiel de l’Union européenne
l’avis à l’attention des personnes et entités auxquelles s’appliquent les mesures restrictives prévues par la décision 2011/782, mise en œuvre par la décision d’exécution 2012/172, et par le règlement n
o
36/2012, mis en œuvre par le règlement d’exécution n
o
266/2012 (
JO C 88, p. 9
, ci-après l’«avis du 24 mars 2012»).
Selon cet avis, les personnes et entités concernées peuvent adresser au Conseil une demande de réexamen de la décision par laquelle leurs noms ont été inscrits sur les listes annexées aux actes mentionnés au point 12 ci-dessus, en y joignant des pièces justificatives.
Procédure et conclusions des parties
Par requête déposée au greffe du Tribunal le 16 mai 2012, la requérante a introduit le présent recours, tendant à l’annulation de la décision d’exécution 2012/172, en ce que celle-ci la concerne.
Dans le mémoire en réplique, la requérante a confirmé cette demande d’annulation.
Par mémoire déposé au greffe du Tribunal le 30 janvier 2013, la requérante, compte tenu du fait que le Conseil avait entre-temps adopté la décision 2012/739/PESC, du 29 novembre 2012, concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie et abrogeant la décision 2011/782 (
JO L 330, p. 21
), a demandé à pouvoir étendre sa demande d’annulation afin de viser non seulement la décision d’exécution 2012/172, mais également la décision 2012/739, dont l’annexe I contenait, au point 71, son nom, avec la même motivation que celle reprise au point 10 ci-dessus (ci-après la «demande visant la décision 2012/739»).
Par lettre déposée au greffe du Tribunal le 28 février 2013, le Conseil a déclaré ne pas avoir d’observations à formuler sur la demande visant la décision 2012/739.
Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (sixième chambre) a décidé d’ouvrir la procédure orale.
Par mémoire déposé au greffe du Tribunal le 30 juillet 2013, la requérante a de nouveau demandé à pouvoir adapter ses conclusions, afin que son recours en annulation vise également le règlement d’exécution (UE) n
o
363/2013 du Conseil, du 22 avril 2013, mettant en œuvre le règlement n
o
36/2012 (
JO L 111, p. 1
, rectificatif
JO 2013, L 127, p. 27
), et la décision 2013/255/PESC du Conseil, du 31 mai 2013, concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie (
JO L 147, p. 14
), dans la mesure où ces actes, auxquels sont annexées des listes contenant son nom, affectent sa situation (ci-après, respectivement, la «demande visant le règlement d’exécution n
o
363/2013» et la «demande visant la décision 2013/255»).
Le 30 juillet 2013 également, la requérante a demandé à pouvoir déposer de nouvelles offres de preuve, relatives au décès de son époux et au fait qu’elle s’était installée aux Émirats arabes unis, avec ses enfants, qui y étaient scolarisés (ci-après les «nouvelles offres de preuve»).
Par décision du président de la sixième chambre du Tribunal du 21 août 2013, les nouvelles offres de preuve ont été versées au dossier.
Par lettre déposée au greffe du Tribunal le 4 septembre 2013, le Conseil a déclaré ne pas avoir d’observations à formuler sur la demande visant le règlement d’exécution n
o
363/2013 et sur la demande visant la décision 2013/255.
Par lettre déposée au greffe du Tribunal le 6 septembre 2013, le Conseil a en substance fait valoir que les nouvelles offres de preuves n’avaient aucune incidence sur l’issue du présent recours, dès lors que le décès de l’époux de la requérante et le fait que ses enfants soient scolarisés aux Émirats arabes unis ne modifiaient pas ses liens avec le régime syrien. Par ailleurs, le Conseil a souligné que les documents produits par la requérante ne prouvaient pas qu’elle avait elle-même quitté la Syrie.
Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions orales posées par le Tribunal lors de l’audience du 12 septembre 2013. En particulier, la requérante a confirmé que la requête introductive d’instance visait la décision 2012/172, en vertu de laquelle son nom a été inscrit dans l’annexe I de la décision 2011/782. Il a été pris acte de cette déclaration dans le procès-verbal de l’audience.
À cette même occasion, le Tribunal a invité le Conseil à produire la preuve de la communication individuelle à la requérante du règlement d’exécution n
o
363/2013.
Par lettre déposée au greffe du Tribunal le 25 septembre 2013, le Conseil a fourni la preuve du fait, d’une part, qu’il avait communiqué individuellement à l’un des représentants de la requérante dans la présente affaire le règlement d’exécution n
o
363/2013 et son rectificatif, par courrier recommandé du 13 mai 2013, et, d’autre part, que ledit représentant avait reçu ce courrier le 17 mai 2013. Les observations de la requérante sur la preuve fournie par le Conseil ont été déposées au greffe du Tribunal le 7 octobre 2013.
Par lettre du 4 octobre 2013, la requérante a demandé la suspension de la procédure, afin qu’elle puisse présenter au Conseil une demande de réexamen de sa situation.
Le 22 octobre 2013, le président de la sixième chambre du Tribunal, d’une part, a rejeté la demande de suspension, le Conseil ayant été entendu, et, d’autre part, a décidé de clore la procédure orale.
La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
—
annuler la décision d’exécution 2012/172, en ce qu’elle la concerne ;
—
annuler la décision 2012/739, en ce qu’elle la concerne ;
—
annuler le règlement d’exécution n
o
363/2013, en ce qu’il la concerne ;
—
annuler la décision 2013/255, en ce qu’elle la concerne ;
—
condamner le Conseil aux dépens.
Le Conseil conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
—
rejeter le recours ;
—
condamner la requérante aux dépens.
En droit
Sur la recevabilité des demandes d’adaptation des conclusions
La requérante a demandé à étendre la portée de son recours en annulation afin que celui-ci vise également la décision 2012/739, le règlement d’exécution n
o
363/2013 et la décision 2013/255.
Sur la demande visant la décision 2012/739 et la demande visant la décision 2013/255
Il y a lieu de rappeler que, ainsi qu’il ressort des points 16 et 19 ci-dessus, après l’introduction de la requête, d’une part, la décision 2011/782, telle que modifiée par la décision d’exécution 2012/172, a été abrogée et remplacée par la décision 2012/739 et, d’autre part, cette dernière n’étant plus applicable, la décision 2013/255 a été adoptée. Le nom de la requérante figure sur les listes constituant l’annexe I de la décision 2012/739 et de la décision 2013/255, avec la même motivation que celle de la décision 2012/172, reprise au point 10 ci-dessus.
À cet égard, il convient de rappeler que, lorsque l’acte attaqué initialement est, en cours de procédure, remplacé par un autre acte ayant le même objet, ce dernier doit être considéré comme un élément nouveau permettant au requérant d’adapter ses conclusions et moyens. Il ne saurait en effet être admis qu’une institution ou qu’un organe de l’Union européenne puisse, pour faire face aux critiques contenues dans une requête dirigée contre un de ses actes, adapter cet acte ou lui en substituer un autre et se prévaloir, en cours d’instance, de cette modification ou de cette substitution pour priver l’autre partie de la possibilité d’étendre ses conclusions et ses moyens initiaux à l’acte ultérieur ou de présenter des conclusions et moyens supplémentaires contre celui-ci (arrêts de la Cour du 3 mars 1982, Alpha Steel/Commission,
14/81, Rec. p. 749
, point 8, et du Tribunal du 28 mai 2013, Al Matri/Conseil, T‑200/11, point 80).
Il y a lieu d’admettre la recevabilité de la demande visant la décision 2012/739 et de la demande visant la décision 2013/255. En effet, au vu des dates d’adoption, respectivement le 29 novembre 2012 et le 31 mai 2013, de ces décisions, en vertu desquelles la requérante continue à être visée par les mesures restrictives à l’encontre de la Syrie, lesdites demandes, déposées au greffe du Tribunal respectivement le 30 janvier et le 30 juillet 2013, ont forcément été introduites dans le délai de recours applicable à chacune des décisions en cause.
Sur la demande visant le règlement d’exécution n
o
363/2013
Ainsi qu’il ressort du point 11 ci-dessus, c’est par le règlement d’exécution n
o
266/2012 que le nom de la requérante a été ajouté sur la liste figurant à l’annexe II du règlement n
o
36/2012.
Or, il est constant que la requête introductive d’instance dans la présente affaire ne visait pas le règlement n
o
36/2012, tel que modifié par le règlement d’exécution n
o
266/2012.
Il est également constant que le règlement d’exécution n
o
363/2013 modifie le règlement n
o
36/2012.
À cet égard, il découle de la jurisprudence rappelée au point 33 ci-dessus qu’une demande d’adaptation des conclusions vise à permettre au requérant de modifier la portée de son recours lorsque l’acte initialement attaqué a, en cours d’instance, été remplacé ou modifié par un autre acte.
Dans ces circonstances, il y a lieu de constater que la demande visant le règlement d’exécution n
o
363/2013 est irrecevable, au motif que la requérante étend l’objet de son recours à un acte qu’elle avait omis d’attaquer dans la requête, sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur la question de savoir si cette demande a été présentée dans le délai de recours.
Au vu de ce qui précède, il y a lieu de conclure que la requérante est recevable à former un recours contre la décision d’exécution 2012/172, inscrivant son nom sur la liste figurant à l’annexe I de la décision 2011/782, la décision 2012/739 et la décision 2013/255, en ce que ces actes la concernent (ci-après, prises ensemble, les «décisions attaquées»).
Sur le fond
À l’appui de son recours, la requérante invoque en substance quatre moyens, tirés :
—
le premier, de la violation des droits de la défense, du droit au procès équitable et du droit à une protection juridictionnelle effective ;
—
le deuxième, de la violation de l’obligation de motivation ;
—
le troisième, de l’absence de preuve d’un lien suffisant entre elle et la situation à l’origine de l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de la Syrie ;
—
le quatrième, de la violation du principe de proportionnalité, du droit de propriété et du droit à la vie privée.
Il convient d’examiner d’abord le deuxième moyen, ensuite le premier, puis le troisième et enfin le quatrième.
Sur le deuxième moyen, tiré de la violation de l’obligation de motivation
La requérante fait valoir que les décisions attaquées ne précisent pas les raisons spécifiques et concrètes pour lesquelles le Conseil, dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation, a considéré qu’elle devait être visée par les mesures restrictives à l’encontre de la Syrie. La motivation fournie dans lesdites décisions serait vague et générale et se limiterait à faire état de ses liens personnels et familiaux, au lieu d’apporter des éléments objectifs permettant de conclure qu’elle participe aux agissements dont ses proches seraient responsables.
Par ailleurs, aucune motivation supplémentaire ne lui aurait été communiquée à la suite de l’adoption des décisions attaquées.
Le Conseil conteste les arguments de la requérante.
Avant tout, il y a lieu de rappeler que l’obligation de motiver un acte faisant grief, telle que prévue à l’article 296, deuxième alinéa, TFUE a pour but, d’une part, de fournir à l’intéressé une indication suffisante pour savoir si l’acte est bien fondé ou s’il est éventuellement entaché d’un vice permettant d’en contester la validité devant le juge de l’Union et, d’autre part, de permettre à ce dernier d’exercer son contrôle sur la légalité de cet acte. L’obligation de motivation ainsi édictée constitue un principe essentiel du droit de l’Union auquel il ne saurait être dérogé qu’en raison de considérations impérieuses. Partant, la motivation doit, en principe, être communiquée à l’intéressé en même temps que l’acte lui faisant grief, son absence ne pouvant être régularisée par le fait que l’intéressé prend connaissance des motifs de l’acte au cours de la procédure devant le juge de l’Union (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 15 novembre 2012, Conseil/Bamba, C‑417/11 P, point 49, et arrêt du Tribunal du 14 octobre 2009, Bank Melli Iran/Conseil,
T-390/08, Rec. p. II-3967
, point 80).
Partant, à moins que des considérations impérieuses touchant à la sûreté de l’Union ou de ses États membres ou à la conduite de leurs relations internationales ne s’opposent à la communication de certains éléments, le Conseil est tenu de porter à la connaissance d’une personne ou entité visée par des mesures restrictives les raisons spécifiques et concrètes pour lesquelles il considère qu’elles devaient être adoptées. Il doit ainsi mentionner les éléments de fait et de droit dont dépend la justification légale des mesures concernées et les considérations qui l’ont amené à les prendre (voir, en ce sens, arrêt Bank Melli Iran/Conseil, précité, point 81).
Par ailleurs, la motivation doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et au contexte dans lequel il a été adopté. L’exigence de motivation doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce, notamment du contenu de l’acte, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires ou d’autres personnes concernées directement et individuellement par l’acte peuvent avoir à recevoir des explications. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où le caractère suffisant d’une motivation doit être apprécié au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée. En particulier, un acte faisant grief est suffisamment motivé dès lors qu’il est intervenu dans un contexte connu de l’intéressé, qui lui permet de comprendre la portée de la mesure prise à son égard (arrêts Conseil/Bamba, précité, points 53 et 54, et Bank Melli Iran/Conseil, précité, point 82).
En l’espèce, la motivation fournie par le Conseil depuis l’inscription du nom de la requérante sur les listes des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie a toujours été la suivante :
«Sœur de Bashar Al‑Assad et épouse de Asif Shawkat, vice-chef d’état-major chargé de la sécurité et de la reconnaissance. Étant donné la relation personnelle étroite et la relation financière indissociable qu’elle entretient avec le président syrien, Bashar Al‑Assad, et d’autres personnages clés du régime syrien, elle profite du régime syrien et y est associée.»
Il y a lieu de relever que la lecture de cette motivation a permis à la requérante de comprendre que son nom a été inscrit sur les listes des personnes visées par les mesures restrictives à l’encontre de la Syrie en raison de ses liens personnels et familiaux.
La confirmation du fait que la requérante a bien compris que le Conseil s’était fondé sur ces liens se trouve dans la circonstance que, dans le cadre du présent recours, elle a invoqué un moyen, le troisième, contestant précisément la possibilité que le Conseil adopte des mesures restrictives à son égard sur la seule base de tels liens.
Par ailleurs, les raisons du choix du Conseil ayant été clairement indiquées dans les décisions attaquées, le Tribunal est en mesure d’en évaluer le bien-fondé.
À cet égard, il convient de rappeler que l’obligation de motiver un acte constitue une forme substantielle qui doit être distinguée de la question du bien-fondé des motifs, celui-ci relevant de la légalité au fond de l’acte litigieux. En effet, la motivation d’un acte consiste à exprimer formellement les motifs sur lesquels repose cet acte. Si ces motifs sont entachés d’erreurs, celles-ci entachent la légalité au fond dudit acte, mais non la motivation de celui-ci, qui peut être suffisante tout en exprimant des motifs erronés (voir, en ce sens, arrêts de la Cour du 10 juillet 2008, Bertelsmann et Sony Corporation of America/Impala,
C-413/06 P, Rec. p. I-4951
, point 181, et Conseil/Bamba, précité, point 60).
Au vu des considérations qui précèdent, il y a lieu de rejeter le moyen tiré de la violation de l’obligation de motivation, le bien-fondé de la motivation fournie par le Conseil à l’égard de la requérante devant être apprécié dans le cadre du moyen tiré de l’absence de preuve d’un lien suffisant entre la requérante et la situation à l’origine de l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de la Syrie.
Sur le premier moyen, tiré de la violation des droits de la défense, du droit au procès équitable et du droit à une protection juridictionnelle effective
La requérante fait valoir qu’elle a vu son nom inscrit sur la liste des personnes visées par les mesures restrictives à l’encontre de la Syrie, qui auraient un caractère pénal, sans avoir été préalablement informée des raisons de cette inscription et avoir été entendue à cet égard. La nécessité que ces mesures produisent un effet de surprise n’aurait pas fait obstacle à la tenue d’une audition avant leur adoption.
En outre, selon la requérante, le Conseil a manqué à son obligation de lui notifier la décision d’exécution 2012/172, y compris les motifs de son inscription, bien que son adresse n’ait pas pu être ignorée. La publication de l’avis du 24 mars 2012 ne lui aurait pas donné la «possibilité concrète» de présenter des observations sur son inscription. En effet, la procédure de réexamen mentionnée par cet avis ne lui permettrait pas de faire utilement valoir son point de vue et ne présenterait pas des garanties suffisantes. Dès lors, il importerait peu qu’elle n’ait pas introduit de demande à cette fin.
Enfin, la requérante prétend qu’elle n’a pas pu exercer son droit à une protection juridictionnelle effective, le Conseil ne lui ayant pas communiqué les motifs pour lesquels elle était visée par les mesures restrictives à l’encontre de la Syrie.
Le Conseil conteste les arguments de la requérante.
Il convient de rappeler que le droit fondamental au respect des droits de la défense au cours d’une procédure précédant l’adoption d’une mesure restrictive est expressément consacré à l’article 41, paragraphe 2, sous a), de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, à laquelle l’article 6, paragraphe 1, TUE reconnaît la même valeur juridique que les traités (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 21 décembre 2011, France/People’s Mojahedin Organization of Iran,
C-27/09 P, Rec. p. I-13427
, point 66).
Il y a également lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, le principe de protection juridictionnelle effective constitue un principe général du droit de l’Union, qui découle des traditions constitutionnelles communes aux États membres et qui a été consacré par les articles 6 et 13 de la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950, ce principe ayant d’ailleurs été réaffirmé à l’article 47 de la charte des droits fondamentaux (arrêts de la Cour du 13 mars 2007, Unibet,
C-432/05, Rec. p. I-2271
, point 37, et du 3 septembre 2008, Kadi et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission,
C-402/05 P et C-415/05 P, Rec. p. I-6351
, ci-après l’«arrêt Kadi», point 335).
En outre, selon une jurisprudence constante, l’efficacité du contrôle juridictionnel, qui doit pouvoir porter notamment sur la légalité des motifs sur lesquels s’est fondée une autorité de l’Union pour inscrire le nom d’une personne ou d’une entité sur les listes des destinataires des mesures restrictives adoptées par ladite autorité, implique que cette dernière est tenue de communiquer ces motifs à la personne ou à l’entité concernée, dans toute la mesure du possible, soit au moment où son inscription est décidée, soit, à tout le moins, aussi rapidement que possible après qu’elle l’a été, afin de permettre à ces destinataires l’exercice, dans les délais, de leur droit de recours (voir, en ce sens, arrêt Kadi, point 336).
Le respect de cette obligation de communiquer lesdits motifs est en effet nécessaire tant pour permettre aux destinataires des mesures restrictives de défendre leurs droits dans les meilleures conditions possibles et de décider en pleine connaissance de cause s’il est utile de saisir le juge de l’Union (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 15 octobre 1987, Heylens e.a.,
222/86, Rec. p. 4097
, point 15) que pour mettre ce dernier pleinement en mesure d’exercer le contrôle de la légalité de l’acte de l’Union en cause, qui lui incombe en vertu du traité (arrêt Kadi, point 337).
Or, conformément aux exigences posées par cette jurisprudence, l’article 21, paragraphes 2 et 3, de la décision 2011/782, l’article 27, paragraphes 2 et 3, de la décision 2012/739 et l’article 30, paragraphes 2 et 3, de la décision 2013/255 prévoient que le Conseil communique sa décision à la personne concernée, y compris les motifs de son inscription sur la liste, soit directement, si son adresse est connue, soit par la publication d’un avis, en lui donnant la possibilité de présenter des observations. Si des observations sont formulées, ou si de nouveaux éléments de preuve substantiels sont présentés, le Conseil revoit sa décision et en informe la personne physique ou morale, l’entité ou l’organisme concerné.
En l’espèce, à la suite de l’adoption de la décision d’exécution 2012/172, l’avis du 24 mars 2012 a été publié, donnant ainsi la possibilité à la requérante de soumettre des observations au Conseil.
Le fait que cette communication soit intervenue après la première inscription du nom de la requérante sur la liste des personnes visées par les mesures restrictives en cause ne saurait être considéré en soi comme une violation des droits de la défense.
À cet égard, il y a lieu de rappeler que, selon la jurisprudence, le respect des droits de la défense et, en particulier, du droit d’être entendu, s’agissant de mesures restrictives, ne requiert pas que les autorités de l’Union, préalablement à l’inscription initiale du nom d’une personne ou d’une entité sur la liste imposant des mesures restrictives, communiquent les motifs de cette inscription à la personne ou à l’entité concernée (voir, en ce sens, arrêt Kadi, point 338).
En effet, une telle communication préalable serait de nature à compromettre l’efficacité des mesures de gel de fonds et de ressources économiques imposées par lesdites autorités (voir, en ce sens, arrêt Kadi, point 339).
Afin d’atteindre leur objectif, de telles mesures doivent, par leur nature même, bénéficier d’un effet de surprise et s’appliquer avec effet immédiat (voir, en ce sens, arrêt Kadi, point 340).
Ainsi, le Conseil n’était pas tenu d’entendre la requérante préalablement à sa première inscription sur les listes des personnes visées par les mesures restrictives à l’encontre de la Syrie.
Cependant, dans le cadre de l’adoption de la décision 2012/739 et de la décision 2013/255, qui sont des actes subséquents ayant maintenu le nom de la requérante sur les listes comportant les noms des personnes faisant l’objet des mesures restrictives, l’argument de l’effet de surprise desdites mesures ne peut en principe pas être valablement invoqué (voir, en ce sens et par analogie, arrêt France/People’s Mojahedin Organization of Iran, précité, point 62).
Toutefois, il ressort de la jurisprudence que le droit d’être entendu préalablement à l’adoption d’actes maintenant des mesures restrictives à l’égard de personnes déjà visées par celles-ci présuppose que le Conseil ait retenu de nouveaux éléments à l’encontre de ces personnes (voir, en ce sens et par analogie, arrêt France/People’s Mojahedin Organization of Iran, précité, point 63).
En l’espèce, il y a lieu de relever que le Conseil, lorsqu’il a maintenu le nom de la requérante sur les listes des personnes visées par les mesures restrictives à l’encontre de la Syrie, n’a retenu aucun élément nouveau, qui n’avait pas déjà été communiqué à la requérante à la suite de son inscription initiale.
À cet égard, il convient de rappeler que, conformément aux dispositions rappelées au point 63 ci-dessus, la requérante avait la possibilité, de sa propre initiative, d’être entendue par le Conseil sans qu’une nouvelle invitation explicite soit formulée préalablement à l’adoption de chaque acte subséquent, en l’absence d’éléments nouveaux retenus à son égard.
Cependant, la requérante n’a pas fait usage de cette possibilité.
De plus, le Conseil, le jour de la publication de la décision 2012/739, a procédé à la publication au
Journal officiel de l’Union européenne
de l’avis à l’attention des personnes et entités auxquelles s’appliquent les mesures restrictives prévues dans la décision 2012/739 et dans le règlement n
o
36/2012, mis en œuvre par le règlement d’exécution (UE) n
o
1117/2012 du Conseil (
JO 2012, C 370, p. 6
).
De même, le 23 avril 2013, le Conseil a publié au
Journal officiel de l’Union européenne
un avis à l’attention des personnes et entités auxquelles s’appliquent les mesures restrictives prévues par la décision 2012/739, mise en œuvre par la décision d’exécution 2013/185/PESC du Conseil, et par le règlement n
o
36/2012, mis en œuvre par le règlement d’exécution n
o
363/2013 (
JO C 115, p. 5
).
Le contenu de ces avis correspond en substance à celui de l’avis du 24 mars 2012.
Dans de telles circonstances, il doit être considéré que la requérante a eu l’occasion pendant plusieurs mois de contester les éléments justifiant son inscription et son maintien dans l’annexe visant les personnes faisant l’objet des mesures restrictives.
En ce qui concerne le fait que le Conseil n’a pas accordé à la requérante une audition, il y a lieu de constater que ni la réglementation en cause ni le principe général du respect des droits de la défense ne confèrent aux intéressés le droit à une telle audition (voir, par analogie, arrêt du Tribunal du 23 octobre 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Conseil,
T-256/07, Rec. p. II-3019
, point 93, et la jurisprudence citée).
S’agissant de l’argument de la requérante relatif à l’absence de communication individuelle de la décision d’exécution 2012/172, il convient de relever que la requérante n’a même pas essayé de remettre en cause l’affirmation du Conseil selon laquelle il ne disposait pas de son adresse au moment de l’adoption de cet acte.
En tout état de cause, à supposer que le Conseil n’eût pas pu ignorer l’adresse de la requérante, il y a lieu d’observer, d’une part, que l’absence de communication individuelle de la décision d’exécution 2012/172, si elle a une incidence sur le moment auquel le délai de recours a commencé à courir, ne justifie pas, à elle seule, l’annulation de l’acte en question. D’autre part, la requérante n’invoque pas d’arguments tendant à démontrer que, dans le cas d’espèce, l’absence de communication individuelle de la décision d’exécution 2012/172 a eu pour conséquence une atteinte à ses droits qui justifierait l’annulation de cette dernière pour autant qu’elle la concerne.
Au vu des considérations qui précèdent, il y a lieu de conclure que les droits de la défense de la requérante n’ont été violés ni lors de son inscription ni lors de son maintien sur les listes des personnes visées par les mesures restrictives à l’encontre de la Syrie.
Par conséquent, il y a lieu de rejeter le présent moyen.
Sur le troisième moyen, tiré de l’absence de preuve d’un lien suffisant entre la requérante et la situation à l’origine de l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de la Syrie
La requérante se plaint du fait que les décisions attaquées ne contiennent pas de preuves démontrant l’existence d’un lien entre, d’une part, sa personne, son comportement et ses activités et, d’autre part, les objectifs des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie. Dès lors que la requérante ne serait qu’une mère au foyer n’exerçant aucune fonction publique ou économique, la simple existence des liens personnels et familiaux mentionnés dans lesdites décisions ne justifierait pas son inscription sur les listes des personnes visées par ces mesures. Par ailleurs, elle signale que son époux est entre-temps décédé.
Selon la requérante, le Conseil a indûment présumé de ses liens personnels et familiaux qu’elle profitait du régime syrien et y était associée, alors qu’il n’aurait dû l’inscrire sur les listes en cause que s’il avait disposé de preuves relatives à un comportement effectif établissant sa responsabilité personnelle. À cet égard, la requérante se réfère notamment à l’arrêt de la Cour du 13 mars 2012, Tay Za/Conseil (C‑376/10 P). Par ailleurs, elle soutient que le Tribunal ne peut pas se limiter à vérifier la vraisemblance abstraite des motifs retenus par le Conseil, mais doit s’assurer que celui-ci s’est fondé sur des informations et des preuves précises et concrètes, ce qui ne serait pas le cas en l’espèce. Il s’agirait là du même type de contrôle que celui que le Tribunal exerce à l’égard des mesures restrictives à l’encontre des terroristes.
Enfin, la requérante fait observer que la prétendue absence de toute preuve dans les décisions attaquées ne peut pas être palliée par les extraits de sites Internet produits par le Conseil devant le Tribunal afin de démontrer qu’elle est impliquée dans la vie politique syrienne. En effet, il s’agirait d’informations relevant de la pure spéculation.
Le Conseil conteste les arguments de la requérante.
Il convient de rappeler que, aux termes de l’article 18, paragraphe 1, et de l’article 19, paragraphe 1, de la décision 2011/782, les restrictions en matière d’admission sur les territoires des États membres et le gel des fonds et ressources économiques s’appliquent non seulement aux personnes responsables de la répression violente exercée contre la population civile en Syrie, mais également aux personnes bénéficiant des politiques menées par le régime ou soutenant celui-ci et aux personnes qui leur sont liées. Ces dispositions se retrouvent respectivement à l’article 24, paragraphe 1, et à l’article 25, paragraphe 1, de la décision 2012/739 et à l’article 27, paragraphe 1, et à l’article 28, paragraphe 1, de la décision 2013/255.
En procédant de la sorte, le Conseil a entendu avoir recours à une présomption selon laquelle les personnes dont les liens avec des membres du régime syrien étaient prouvés étaient considérées comme bénéficiant de celui-ci ou le soutenant et donc comme y étant associées.
S’agissant de la requérante, le Conseil a considéré qu’elle «profit[ait] du régime syrien et y [était] associée», au motif qu’elle était la sœur du président, M. Bashar Al Assad, qu’elle était l’épouse de M. Asif Shawkat, vice-chef d’état-majeur chargé de la sécurité et de la reconnaissance, et qu’elle entretenait des relations étroites avec d’autres personnages clés du régime syrien.
Il y a lieu de vérifier si, en procédant de la sorte, le Conseil a commis une erreur de droit.
Il convient tout d’abord de rappeler que, s’agissant de mesures restrictives visant un pays tiers, il ressort de la jurisprudence que les catégories de personnes physiques susceptibles d’en être frappées incluent celles dont le lien de rattachement au pays tiers en cause s’impose de toute évidence, c’est-à-dire notamment les individus qui sont liés aux dirigeants dudit pays. Un tel critère peut ainsi être utilisé, pourvu qu’il ait été prévu par les actes contenant les mesures restrictives dont il s’agit et qu’il réponde à l’objectif de ces actes (voir, en ce sens, arrêt Tay Za/Conseil, précité, points 68 et 69).
En l’espèce, en premier lieu, il convient de constater que la requérante est manifestement une personne liée aux dirigeants du régime syrien, en raison de son lien familial avec le président de ce pays et, tant qu’il était en vie, des fonctions exercées par son époux.
En revanche, d’une part, après le décès de ce dernier, il revenait au Conseil de modifier la décision 2012/739 à cet égard et de tenir compte de cet évènement lors de l’adoption de la décision 2013/255.
D’autre part, la référence à «d’autres personnages clés du régime syrien» est une affirmation trop vague, qui ne suffit pas pour justifier l’inscription et le maintien de la requérante sur les listes des personnes visées par les mesures restrictives en cause.
Cependant, le seul fait que la requérante est la sœur de M. Bashar Al Assad suffit pour que le Conseil puisse considérer qu’elle est liée aux dirigeants de la Syrie au sens des dispositions mentionnées au point 88 ci-dessus, d’autant plus que l’existence dans ce pays d’une tradition de gestion familiale du pouvoir est un fait notoire dont le Conseil pouvait tenir compte.
Dès lors, contrairement à ce que prétend en substance la requérante, l’application à sa situation d’une présomption selon laquelle elle profite du régime syrien et y est associée n’est pas contraire aux enseignements découlant de l’arrêt Tay Za/Conseil, précité. En effet, dans ce dernier arrêt, la Cour a considéré que le lien entre un État visé par des mesures restrictives adoptées par le Conseil et une personne physique appartenant à la famille d’un dirigeant d’entreprise censé être associé au gouvernement de cet État n’était pas suffisant pour que cette personne puisse être ciblée par lesdites mesures restrictives (voir, en ce sens, arrêt Tay Za/Conseil, précité, points 63 à 65). Elle a toutefois admis que puissent entrer dans les catégories de personnes physiques susceptibles d’être frappées par des mesures restrictives ciblées les personnes dont le lien de rattachement au pays tiers en cause s’impose de toute évidence, c’est-à-dire les dirigeants des pays tiers et les individus qui sont associés à ces dirigeants (voir, en ce sens, arrêt Tay Za/Conseil, précité, point 68). Or, il est évident que le lien, dont il s’agit en l’espèce, entre la requérante et le régime syrien est significativement plus direct et ne se prête donc pas aux mêmes censures que celles relevées par la Cour dans l’arrêt Tay Za/Conseil, précité.
En deuxième lieu, il convient d’examiner si la présomption selon laquelle la requérante profite du régime syrien et y est associée utilisée par le Conseil est proportionnée au but qu’il poursuit et si elle est réfragable, la question de savoir si elle préserve les droits de la défense de la requérante ayant été examinée dans le cadre du premier moyen.
Ainsi qu’il ressort des considérants de la décision 2011/273, le Conseil a institué des mesures restrictives à l’encontre d’un pays tiers, à savoir la Syrie, en réaction à la répression violente exercée par les autorités de ce pays contre la population civile. La même préoccupation est sous-jacente aux décisions attaquées, qui ont succédé à la décision 2011/273. À cet égard, il y a lieu de constater que si, les mesures restrictives en cause ne visaient que les dirigeants du régime syrien, les objectifs poursuivis par le Conseil auraient pu être mis en échec, ces dirigeants pouvant facilement contourner lesdites mesures par le biais de leurs proches. Sur ce point, il convient de rappeler que, selon la jurisprudence, la notion de pays tiers peut inclure non seulement les dirigeants de celui-ci, mais également les individus qui leur sont associés (voir, en ce sens et par analogie, arrêt Tay Za/Conseil, précité, points 43 et 63, et la jurisprudence citée).
Ensuite, il doit être relevé que la présomption en cause est réfragable. En effet, il ressort des dispositions mentionnées au point 63 ci-dessus que le Conseil donne aux personnes visées par les mesures restrictives en cause la possibilité de lui soumettre des observations et revoit sa décision si de nouveaux éléments de preuve substantiels sont apportés ou si des observations sont formulées. Les personnes visées par les mesures restrictives demeurent ainsi libres de réfuter ladite présomption, en démontrant que, en dépit de leurs liens personnels ou familiaux avec les dirigeants du régime syrien, elles ne profitent pas de ce dernier et n’y sont donc pas associées, en s’appuyant notamment sur des faits et des informations qu’elles seules peuvent détenir.
S’il est vrai que, selon la jurisprudence, c’est à l’autorité compétente de l’Union qu’il appartient, en cas de contestation, d’établir le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre de la personne concernée, et non à cette dernière d’apporter la preuve négative de l’absence de bien-fondé desdits motifs (arrêt de la Cour du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P, point 121 ; voir également, en ce sens, arrêt Bank Melli Iran/Conseil, précité, points 37 et 107), il convient de constater que, en l’espèce, la requérante ne conteste pas le fait, retenu par le Conseil, qu’elle est la sœur de M. Bashar Al Assad, mais se limite à critiquer les conséquences que le Conseil en a tirées, à savoir qu’elle tire de ce fait profit du régime syrien et y est associée.
Cependant, la requérante n’a pas utilisé la possibilité de soumettre au Conseil ses observations afin d’expliquer en quoi son lien familial n’aurait pas permis de justifier son inscription ni ne l’a saisi d’une demande de réexamen de sa situation en lui fournissant des éléments permettant de considérer que, en dépit de sa relation avec M. Bashar Al Assad, elle ne profitait pas du régime syrien et n’y était pas associée.
Devant le Tribunal, d’une part, la requérante s’est limitée à de simples affirmations ayant trait à son prétendu rôle de mère au foyer, auxquelles le Conseil a répondu en produisant, à titre d’exemple, des extraits de sites Internet de certains médias faisant état du rôle politique de la requérante. Ces extraits ne servent pas à prouver l’implication directe de la requérante dans la répression de la population civile en Syrie, mais seulement à confirmer que le Conseil pouvait présumer qu’elle était associée au régime.
D’autre part, la requérante a produit les nouvelles offres de preuve (voir point 20 ci-dessus), concernant notamment le fait que ses enfants sont désormais scolarisés aux Émirats arabes unis. Or, cette circonstance, à supposer qu’elle permette de conclure que la requérante a elle-même quitté la Syrie, ne suffit pas, à elle seule, pour considérer que la requérante s’est désolidarisée du régime syrien et a dû donc fuir le pays. En effet, ainsi que le fait remarquer le Conseil, l’éventuel changement de résidence de la requérante peut s’expliquer par de nombreuses autres raisons, telles que la dégradation des conditions de sécurité en Syrie.
En troisième lieu, il convient de rappeler que l’utilisation de la présomption, appliquée par le Conseil, a été prévue par les décisions attaquées (voir point 88 ci-dessus) et qu’elle permet de répondre à leurs objectifs (voir point 99 ci-dessus).
Au vu de ce qui précède, il y a lieu de rejeter le présent moyen.
Sur le quatrième moyen, tiré de la violation du principe de proportionnalité, du droit de propriété et du droit à la vie privée
La requérante fait valoir que son inscription sur les listes des personnes visées par les mesures restrictives à l’encontre de la Syrie viole le principe de proportionnalité, consacré notamment à l’article 52, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux. En effet, à défaut de preuve de tout comportement répréhensible de sa part, cette inscription n’aurait pas été nécessaire ni n’aurait répondu aux objectifs que lesdites mesures cherchent à atteindre.
Selon la requérante, le gel de ses fonds résultant des décisions attaquées viole également son droit de propriété, protégé notamment par l’article 17, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux, dès lors qu’il l’empêche de jouir librement de ses biens, sans que cette limitation de son droit soit nécessaire ou appropriée pour atteindre les objectifs poursuivis par le Conseil. En dépit de leur caractère conservatoire et de leur applicabilité aux seules ressources économiques situées dans l’Union, les mesures restrictives la frappant la priveraient de son droit de propriété, dès lors qu’elle ne peut pas en disposer.
Pour des raisons analogues, les restrictions imposées par les mesures en cause à sa liberté de voyager violeraient son droit à la vie privée, reconnu notamment à l’article 7 de la charte des droits fondamentaux.
Enfin, la requérante fait observer que les possibilités, prévues dans les décisions attaquées, de déroger à ces restrictions ne sont pas suffisantes, dès lors qu’elles impliquent une demande supplémentaire intervenant a posteriori, une fois que la substance même des droits en cause a été atteinte, et que la concession de ces dérogations dépend de choix discrétionnaires du Conseil et des États membres.
Le Conseil conteste les arguments de la requérante.
Il convient de rappeler que le droit de propriété fait partie des principes généraux du droit de l’Union et se trouve consacré par l’article 17 de la charte des droits fondamentaux. En ce qui concerne le droit au respect de la vie privée, l’article 7 de la charte des droits fondamentaux reconnaît le droit au respect de la vie privée et familiale (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 6 décembre 2012, O. e.a., C‑356/11 et C‑357/11, point 76).
Or, selon une jurisprudence constante, ces droits fondamentaux ne jouissent pas, en droit de l’Union, d’une protection absolue, mais doivent être pris en considération par rapport à leur fonction dans la société (voir, en ce sens, arrêt Kadi, point 355). Par conséquent, des restrictions peuvent être apportées à l’usage de ces droits, à condition que ces restrictions répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général poursuivis par l’Union et ne constituent pas, au regard du but poursuivi, une intervention démesurée et intolérable qui porterait atteinte à la substance même des droits ainsi garantis (voir, en ce sens, arrêts de la Cour du 30 juillet 1996, Bosphorus,
C-84/95, Rec. p. I-3953
, point 21, et du 15 novembre 2012, Al‑Aqsa/Conseil et Pays-Bas/Al‑Aqsa, C‑539/10 P et C‑550/10 P, point 121).
En outre, il résulte d’une jurisprudence constante que le principe de proportionnalité fait partie des principes généraux du droit de l’Union et exige que les moyens mis en œuvre par une disposition du droit de l’Union soient aptes à réaliser les objectifs légitimes poursuivis par la réglementation concernée et n’aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour les atteindre (arrêts de la Cour du 12 mai 2011, Luxembourg/Parlement et Conseil,
C-176/09, Rec. p. I-3727
, point 61, et Al‑Aqsa/Conseil et Pays-Bas/Al‑Aqsa, précité, point 122).
En l’espèce, le gel des fonds, des avoirs financiers et d’autres ressources économiques des personnes identifiées comme étant associées au régime syrien ainsi que leur interdiction d’entrée sur le territoire de l’Union (ci-après les «mesures en cause») imposés par les décisions attaquées, constituent des mesures conservatoires, qui ne sont pas censées priver les personnes concernées de leur propriété ou du droit au respect de leur vie privée (voir, en ce sens et par analogie, arrêt Kadi, point 358). Toutefois, les mesures en cause entraînent incontestablement une restriction à l’usage du droit de propriété et affectent la vie privée de la requérante (voir, en ce sens et par analogie, arrêt Al‑Aqsa/Conseil et Pays-Bas/Al‑Aqsa, précité, point 120).
En ce qui concerne le caractère apte à réaliser les objectifs poursuivis des mesures en cause, au regard d’un objectif d’intérêt général aussi fondamental pour la communauté internationale que la protection des populations civiles, celles-ci ne sauraient, en tant que telles, passer pour inadéquates (voir, en ce sens, arrêts Bosphorus, précité, point 26 ; Kadi, point 363, et Al‑Aqsa/Conseil et Pays-Bas/Al‑Aqsa, précité, point 123).
En ce qui concerne le caractère nécessaire, il convient de constater que des mesures alternatives et moins contraignantes, telles qu’un système d’autorisation préalable ou une obligation de justification a posteriori de l’usage des fonds versés, ne permettent pas aussi efficacement d’atteindre l’objectif poursuivi, à savoir l’exercice d’une pression sur les soutiens du régime syrien persécutant des populations civiles, notamment eu égard à la possibilité de contourner les restrictions imposées (voir, par analogie, arrêt Al‑Aqsa/Conseil et Pays-Bas/Al‑Aqsa, précité, point 125).
De plus, il doit être rappelé que l’article 19, paragraphes 3 à 7, de la décision 2011/782, l’article 25, paragraphes 3 à 11, de la décision 2012/739 et l’article 28, paragraphes 3 à 11, de la décision 2013/255 prévoient la possibilité, d’une part, d’autoriser l’utilisation de fonds gelés pour faire face à des besoins essentiels ou satisfaire à certains engagements et, d’autre part, d’accorder des autorisations spécifiques permettant de dégeler des fonds, d’autres avoirs financiers ou d’autres ressources économiques.
De même, conformément à l’article 18, paragraphe 6, la décision 2011/782, à l’article 24, paragraphe 6, de la décision 2012/739 et à l’article 27, paragraphe 6, de la décision 2013/255, l’autorité compétente d’un État membre peut autoriser l’entrée sur son territoire notamment pour des raisons urgentes d’ordre humanitaire.
Enfin, le maintien du nom de la requérante sur les listes annexées aux décisions attaquées ne saurait être qualifié de disproportionné en raison d’un prétendu caractère potentiellement illimité. En effet, ce maintien fait l’objet d’un réexamen périodique en vue d’assurer que les personnes et entités ne répondant plus aux critères pour figurer sur la liste en cause en soient radiées (voir, par analogie, arrêts Kadi, point 365, et Al‑Aqsa/Conseil et Pays-Bas/Al‑Aqsa, précité, point 129).
Il en résulte que, étant donné l’importance primordiale de la protection des populations civiles en Syrie et les dérogations envisagées par les décisions attaquées, les restrictions au droit de propriété et au respect de la vie privée de la requérante causées par les décisions attaquées ne sont pas disproportionnées.
Dès lors, il y a lieu de rejeter le présent moyen et, par conséquent, le recours dans son ensemble.
Sur les dépens
Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé en ses conclusions, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions du Conseil.

Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (sixième chambre)
déclare et arrête :

1)
Le recours est rejeté.

2)
M
me
Bouchra Al Assad est condamnée aux dépens.

Kanninen
Berardis
Wetter
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 12 mars 2014.
Signatures
(
*1
)	Langue de procédure : le français.