CELEX: 62008TJ0344
Dostop do dokumentov
Uredba (ES) št. 1049/2001
Upravni spis v postopku na področju omejevalnih sporazumov
Zavrnitev dostopa
Izjema, ki se nanaša na varstvo namena preiskav
Izjema, ki se nanaša na varstvo poslovnih interesov tretje osebe
Izjema, ki se nanaša na varstvo postopka odločanja
Obveznost zadevne institucije, da opravi konkreten in posamičen preizkus vsebine dokumentov, na katere se nanaša prošnja za dostop

Razlogi za odločitev
Dejansko stanje
1. Tožeča stranka, EnBW Energie Baden‑Württemberg AG, je podjetje za distribucijo energije. Meni, da je nanjo vplivalo izvajanje kartela, ki je obstajal med proizvajalci plinsko izoliranih stikalnih naprav (v nadaljevanju: AIG) in ki je bil sankcioniran z Odločbo Komisije C(2006) 6762 final z dne 24. januarja 2007 v zvezi s postopkom na podlagi člena 81 [ES] in člena 53 Sporazuma EGP (zadeva COMP/F/38.899 – Plinsko izolirane stikalne naprave) (v nadaljevanju: odločba AIG).
2. Komisija Evropskih skupnosti je v odločbi AIG ugotovila, da je več podjetij kršilo člen 81(1) ES in člen 53 Sporazuma EGP, ker so sodelovala v kartelu na trgu AIG, v okviru tega kartela pa so prikrojevala javne razpise, določala cene ter si porazdelila projekte in trge AIG v Evropi. Komisija je zato podjetjem, ki so sodelovala v tem kartelu, naložila globe v skupni višini 750 milijonov EUR.
3. Tožeča stranka je pri Komisiji 9. novembra 2007 na podlagi člena 2(1) Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 331) zaprosila za dostop do vseh dokumentov v zvezi s postopkom COMP/F/38.899.
4. Tožeča stranka je po sestankih s Komisijo to prošnjo in potrdilno prošnjo z dne 10. decembra 2007 razglasila za brezpredmetni in 13. decembra 2007 vložila novo prošnjo za dostop do dokumentov v zvezi z zadevno zadevo. Tožeča stranka je v telefaksu z dne 11. januarja 2008 natančneje navedla, da iz svoje prošnje izključuje tri kategorije dokumentov, in sicer vse dokumente, ki se nanašajo izključno na strukturo vpletenih podjetij, vse dokumente, ki so pomembni izključno za določitev naslovnika odločbe AIG, in vse dokumente, ki so v celoti sestavljeni v japonskem jeziku.
5. Komisija je 30. januarja 2008 zavrnila začetno prošnjo tožeče stranke, kakor je bila spremenjena 11. januarja 2008.
6. Tožeča stranka je 20. februarja 2008 vložila potrdilno prošnjo v smislu člena 7(2) Uredbe št. 1049/2001.
7. Komisija je 16. junija 2008 potrdilno prošnjo zavrnila (v nadaljevanju: izpodbijana odločba).
8. Komisija je v točki 2 izpodbijane odločbe dokumente v spisu zadeve COMP/F/38.899 uvrstila v pet kategorij:
1. dokumenti, predloženi v okviru prijave za imuniteto ali prizanesljivost, in sicer izjave zadevnih podjetij in vsi dokumenti, ki so jih ta podjetja predložila v okviru prošnje za imuniteto ali prizanesljivost;
2. zahteve po informacijah in odgovori strank na te zahteve;
3. dokumenti, pridobljeni s preiskovalnimi dejanji, in sicer dokumenti, ki so bili zaseženi v preiskavi prostorov zadevnih podjetij;
4. obvestilo o ugotovitvah o možnih kršitvah;
5. notranji dokumenti:
(a) dokumenti v zvezi z dejstvi, in sicer, prvič, vsebinske opombe o sklepih, ki jih je treba izvesti iz zbranih dokazov, drugič, dopisovanja z drugimi organi za konkurenco in, tretjič, posvetovanja z drugimi službami Komisije, ki so sodelovale v zadevi;
(b) dokumenti v zvezi s postopkom, in sicer odredbe za preiskovalna dejanja, zapisnik o preiskovalnih dejanjih, poročila o preiskovalnih dejanjih, seznami dokumentov, pridobljenih s preiskovalnimi dejanji, listine v zvezi z vročitvijo nekaterih dokumentov in opombe k spisu.
9. Komisija je nato v točki 3 izpodbijane odločbe navedla, da vsaka od teh kategorij spada pod izjemo iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 in da dokumenti iz kategorije 5(a) prav tako spadajo pod izjemo iz člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001.
10. Komisija je poleg tega v točki 4 izpodbijane odločbe navedla, da spadajo dokumenti iz kategorije od 1 do 4 pod izjemo iz člena 4(2), prva alinea, Uredbe št. 1049/2001.
11. Komisija je v točki 5 izpodbijane odločbe navedla, da ne more odkriti nikakršnega indica o obstoju prevladujočega javnega interesa za dostop do zaprošenih dokumentov v smislu člena 4(2) Uredbe št. 1049/2001.
12. Nazadnje je Komisija v točki 6 izpodbijane odločbe obrazložila zavrnitev delnega vpogleda v spis s tem, da spadajo vsi dokumenti v spisu v celoti pod izjeme iz Uredbe št. 1049/2001.
Postopek in predlogi strank
13. Tožeča stranka je 25. avgusta 2008 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo.
14. Z ločeno vlogo, vloženo istega dne, je predlagala obravnavanje po hitrem postopku na podlagi člena 76a(1), prvi pododstavek, Poslovnika Splošnega sodišča. Komisija je 11. septembra 2008 podala stališče glede tega predloga. Splošno sodišče (drugi senat) je s sklepom z dne 1. oktobra 2008 zavrnilo predlog za obravnavanje po hitrem postopku.
15. Kraljevina Švedska je 8. decembra 2008 vložila predlog za intervencijo v podporo predlogom tožeče stranke. Družbi Siemens AG in ABB Ltd sta 9. oziroma 12. decembra 2008 vložili predlog za intervencijo v podporo predlogom Komisije.
16. Predsednik drugega senata Splošnega sodišča je s sklepom z dne 13. marca 2009 dopustil ti intervenciji.
17. Kraljevina Švedska in družba Siemens sta 27. maja 2009 vložili intervencijski vlogi. Družba ABB je 28. maja 2009 vložila intervencijsko vlogo.
18. Tožeča stranka in Komisija sta 29. oziroma 30. septembra 2009 predložili stališča o intervencijskih vlogah.
19. Komisija je 18. novembra 2009 po ukrepu procesnega vodstva, ki ga je sprejelo Splošno sodišče, predložila seznam za spis v zadevi COMP/F/38.899 in za vsak dokument s tega seznama navedla, v katero kategorijo, navedeno zgoraj v točki 8, spada, pri čemer pa je prikrila informacije o vsebini različnih dokumentov.
20. Predsednik drugega senata Splošnega sodišča je po zaslišanju strank s sklepom z dne 26. aprila 2010 postopek v tej zadevi prekinil do izdaje odločbe Splošnega sodišča, s katero je bil na tej stopnji končan postopek v zadevi Basell Polyolefine proti Komisiji (T‑399/07). Potem ko je bila ta odločitev sprejeta s sklepom o izbrisu z dne 25. januarja 2011, se je postopek s tem dnem nadaljeval.
21. Ker se je sestava senatov Splošnega sodišča spremenila in je bil sodnik poročevalec premeščen v četrti senat, je bila ta zadeva dodeljena temu senatu.
22. Po ukrepih procesnega vodstva, za katere se je odločilo Splošno sodišče, je tožeča stranka predložila kopijo potrdilne prošnje z dne 20. februarja 2008, Komisija pa je odgovorila na pisna vprašanja.
23. Tožeča stranka ob podpori Kraljevine Švedske Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– izpodbijano odločbo razglasi za nično;
– podredno, izpodbijano odločbo razglasi za nično v delu, v katerem ji je Komisija zavrnila tudi delni dostop do dokumentov v spisu;
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
24. Komisija ob podpori družb Siemens in ABB Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrne;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
Pravo
25. Tožeča stranka v podporo tožbi navaja tri tožbene razloge, ki se nanašajo, prvič, na kršitev členov 4(2), prva in tretja alinea, in 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, drugič, na kršitev člena 4(2), zadnji del povedi, navedene uredbe in, tretjič, na kršitev člena 4(6) iste uredbe. Poleg tega navaja četrti tožbeni razlog, ki se v bistvu nanaša na očitno napako pri presoji glede obsega prošnje za dostop.
A – Dopustnost očitka: neobstoj konkretnega in posamičnega preizkusa dokumentov
26. Kraljevina Švedska navaja očitek, ki ga tožeča stranka ni izrecno navedla, s katerim Komisiji očita, da ni opravila konkretnega in posamičnega preizkusa dokumentov iz spisa. Komisija meni, da ta očitek ni dopusten, saj se z njim razširja predmet tožbe, kot ga je opredelila tožeča stranka.
27. V skladu s členom 40, četrti odstavek, Statuta Sodišča, ki se za Splošno sodišče uporablja na podlagi člena 53 navedenega statuta, je predmet predlogov vloge za intervencijo lahko samo podpora predlogov ene od strank. V skladu s členom 116(3) Poslovnika mora intervenient sprejeti postopek v tistem stanju, v katerem je, ko vanj stopi. V skladu s sodno prakso te določbe ne nasprotujejo temu, da intervenient navede drugačne trditve kot stranka, ki jo podpira, če te trditve ne spremenijo okvira spora in je intervencija ves čas namenjena podpori predlogov te stranke (sodbi Sodišča z dne 23. februarja 1961 v zadevi De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg proti Haute Autorité, 30/59, Recueil, str. 1 in 37, in z dne 8. januarja 2002 v zadevi Francija proti Monsanto in Komisiji, C‑248/99 P, Recueil, str. I‑1, točka 56, ter sodba Splošnega sodišča z dne 3. aprila 2003 v zadevi Royal Philips Electronics proti Komisiji, T‑119/02, Recueil, str. II‑1433, točki 203 in 212).
28. V obravnavanem primeru je treba opozoriti, da je obveznost institucije, da konkretno in posamično presodi vsebino dokumentov, navedenih v vsaki prošnji, ki temelji na Uredbi št. 1049/2001, načelna obveznost, ki velja ne glede na področje, na katero se nanašajo zahtevani dokumenti, vendar ta načelna obveznost ne pomeni, da je tak preizkus zahtevan v vseh okoliščinah (sodba Splošnega sodišča z dne 13. aprila 2005 v zadevi Verein für Konsumenteninformation proti Komisiji, T‑2/03, ZOdl., str. II‑1121, v nadaljevanju: sodba VKI, točki 74 in 75).
29. Preizkus očitka, ki se nanaša na kršitev te obveznosti, je zato predhodna stopnja preizkusa tožbenih razlogov, ki se nanašajo na kršitev člena 4 Uredbe št. 1049/2001. Iz tega sledi, da mora Splošno sodišče vsekakor v okviru preizkusa tožbenih razlogov, ki se nanašajo na kršitev tega člena, preveriti, ali je Komisija bodisi konkretno in posamično preizkusila vsakega od zaprošenih dokumentov bodisi dokazala, da so zavrnjeni dokumenti očitno v celoti zajeti z izjemo.
30. Poleg tega je treba navesti, da je sicer Kraljevina Švedska očitek, ki se nanaša na neobstoj konkretnega in posamičnega preizkusa, navedla v prvem delu intervencijske vloge, ne da bi ga neposredno povezala s tožbenimi razlogi, ki jih je navedla tožeča stranka, vendar ga je nato v okviru argumentacije tožbenega razloga, ki se nanaša na kršitev člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, ponovila.
31. Zato je očitek, ki se nanaša na neobstoj konkretnega in posamičnega preizkusa nerazkritih dokumentov, kot ga je navedla Kraljevina Švedska, dopusten.
B – Utemeljenost
1. Četrti tožbeni razlog: očitna napaka pri presoji glede obsega prošnje za dostop
32. Iz točke 2, na koncu, izpodbijane odločbe Komisije je razvidno, da je Komisija štela, da prošnja za dostop, ki jo je predložila tožeča stranka, ne zajema dokumentov iz kategorije 5(b) (glej točko 8 zgoraj), ker „gre za popolnoma postopkovne dokumente in/ali ker potrjujejo le znana dejstva“. Komisija je na vprašanje, ki ga je na obravnavi postavilo Splošno sodišče, odgovorila, prvič, da ta ugotovitev temelji na dejstvu, da tožeča stranka v potrdilni prošnji ni ugovarjala restriktivni opredelitvi obsega prošnje za dostop, kot je bila navedena v odgovoru na začetno prošnjo, niti ni omenila notranjih dokumentov. Drugič, sklicevala se je na opombo v spisu z dne 21. januarja 2008, ki se nanaša na telefonski pogovor z dne 9. januarja 2008 med uradnikom generalnega direktorata (GD) za konkurenco in svetovalci tožeče stranke. Iz te opombe je razvidno, da so svetovalci tožeče stranke navedli, da se njihova prošnja za dostop nanaša le na dokumente, ki so povezani s kršitvijo, očitano udeležencem kartela za AIG, ne pa na primer na notranje dokumente. Na kombinaciji teh dveh elementov naj bi temeljilo prepričanje Komisije, da se prošnja za dostop tožeče stranke ne nanaša na dokumente iz kategorije 5(b).
33. Tožeča stranka v tožbi tej izključitvi nasprotuje in trdi, da ni nikjer navedla, da so ti dokumenti izključeni iz prošnje, in da je, nasprotno, v telefaksu z dne 11. januarja 2008 izrecno označila dokumente, ki so izključeni iz prošnje.
34. V zvezi s tem je treba ugotoviti, prvič, da je tožeča stranka v začetni prošnji z dne 9. novembra 2007 zaprosila za dostop do vseh dokumentov v spisu, ki se nanašajo na kartel za AIG, brez nadaljnjih podrobnosti ali omejitev. Nato je tožeča stranka v telefaksu z dne 11. januarja 2008 omejila svojo prošnjo tako, da je izključila nekatere skupine dokumentov, ki jih je izrecno navedla, in sicer vse dokumente, ki se nanašajo izključno na strukturo vpletenih podjetij, vse dokumente, ki so pomembni izključno za določitev naslovnika odločbe AIG, in vse dokumente, ki so v celoti sestavljeni v japonskem jeziku. Ta izrecna in pisna omejitev, ki je bila poslana po telefonskem pogovoru z dne 9. januarja 2008, torej ne potrjuje trditev Komisije o domnevni omejitvi, ki naj bi jo tožeča stranka ustno podala v tem pogovoru.
35. Drugič, potrdilna prošnja z dne 20. februarja 2008 ima popolnoma enak obseg kot začetna prošnja, kakor je bila omejena s telefaksom z dne 11. januarja 2008, saj vključuje razkritje „vseh dokumentov, ki jih ima […] Komisija in se nanašajo na postopek v zadevi COMP/F/38.899“, razen treh kategorij dokumentov, ki so bile izključene z navedenim telefaksom z dne 11. januarja 2008. Zato bi morala Komisija najpozneje ob vložitvi potrdilne prošnje podvomiti o svojem restriktivnem razumevanju obsega prošnje za dostop.
36. Tretjič, razlogi, ki jih navaja Komisija, da bi vsebinsko utemeljila svoje restriktivno razumevanje, in sicer domnevno dejstvo, da so dokumenti, vključeni v kategorijo 5(b), popolnoma postopkovni in potrjujejo le znana dejstva, niso upoštevni v kontekstu Uredbe št. 1049/2001. Morebitni osebni interes vlagatelja za prošnjo za dostop je namreč merilo, ki ga Uredba št. 1049/2001 sploh ne pozna, tako da ni naloga Komisije, da v zvezi s tem razsodi ali domneva, niti ni njena naloga, da iz njega sklepa o obravnavi prošnje.
37. Treba je torej ugotoviti, da tožeča stranka utemeljeno meni, da je Komisija z restriktivnim razumevanjem obsega prošnje za dostop storila očitno napako pri presoji. Zato je treba izpodbijano odločbo razglasiti za nično v delu, v katerem je bil tožeči stranki zavrnjen dostop do dokumentov iz kategorije 5(b).
2. Prvi tožbeni razlog: kršitev členov 4(2), prva in tretja alinea, in 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001
38. Ta tožbeni razlog je sestavljen iz treh delov. Prvi del se nanaša na kršitev člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001. Drugi del se nanaša na kršitev člena 4(2), prva alinea, Uredbe št. 1049/2001. Tretji del pa se nanaša na kršitev člena 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001.
39. Spomniti je treba, da je namen Uredbe št. 1049/2001, sprejete na podlagi člena 255(2) ES – kot je razvidno iz njene uvodne izjave 4 in njenega člena 1 – zagotoviti javnosti pravico do čim širšega dostopa do dokumentov institucij. V uvodni izjavi 2 te uredbe je opozorjeno, da se ta pravica do dostopa navezuje na demokratičnost institucij. Iz navedene uredbe, zlasti iz uvodne izjave 11 in člena 4, ki določa ureditev izjem v zvezi s tem dostopom, je razvidno tudi, da lahko za to pravico do dostopa veljajo nekatere omejitve na podlagi javnega ali zasebnega interesa.
40. Za utemeljitev zavrnitve dostopa do dokumenta, za katerega razkritje se je zaprosilo, načeloma ne zadošča, da ta dokument spada na področje, navedeno v členu 4(2) Uredbe št. 1049/2001. Zadevna institucija mora predložiti tudi pojasnila o tem, kako bi dostop do navedenega dokumenta lahko konkretno in dejansko škodoval interesu, ki je varovan z eno od izjem, določenih v tem členu (sodbe Sodišča z dne 1. julija 2008 v združenih zadevah Švedska in Turco proti Svetu, C‑39/05 P in C‑52/05 P, ZOdl., str. I‑4723, točka 49; z dne 29. junija 2010 v zadevi Komisija proti Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, ZOdl., str. I‑5885, v nadaljevanju: sodba TGI , točka 53, in z dne 21. septembra 2010 v združenih zadevah Švedska in drugi proti API in Komisiji, C‑514/07 P, C‑528/07 P in C‑532/07 P, ZOdl., str. I‑8533, točka 72).
41. Ker izjeme od pravice do dostopa, ki so v členu 4 Uredbe št. 1049/2001, odstopajo od načela čim širšega dostopa javnosti do dokumentov, jih je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso razlagati in uporabljati ozko (sodbi Sodišča z dne 1. februarja 2007 v zadevi Sison proti Svetu, C‑266/05 P, ZOdl., str. I‑1233, točka 63, in z dne 18. decembra 2007 v zadevi Švedska proti Komisiji, C‑64/05 P, ZOdl., str. I‑11389, točka 66, ter sodba Švedska in Turco proti Svetu, točka 40 zgoraj, točka 36).
42. Vse dele prvega tožbenega razloga, ki ga navaja tožeča stranka, je treba preučiti z vidika teh načel.
43. Ker se očitek v zvezi z neobstojem konkretnega in posamičnega preizkusa dokumentov nanaša, kot je razvidno iz točke 29 zgoraj, na horizontalno vprašanje, ki je skupno vsem delom prvega tožbenega razloga, je treba ta očitek preučiti pred presojo, ali je Komisija pravilno uporabila različne izjeme, navedene v izpodbijani odločbi, da bi utemeljila zavrnitev razkritja zaprošenih dokumentov. Najprej je treba torej preučiti, ali so bili pogoji, zahtevani za to, da bi Komisija lahko opustila tak konkreten in posamičen preizkus, v obravnavanem primeru izpolnjeni.
a) Obstoj pogojev v obravnavanem primeru, ki omogočajo odstopanje od obveznosti konkretnega in posamičnega preizkusa vsebine zaprošenih dokumentov
44. V uvodu je treba navesti, da so bila odstopanja od obveznosti konkretnega in posamičnega preizkusa zaprošenih dokumentov v sodni praksi sprejeta v različnih primerih.
45. Prvič, gre za primere, v katerih je v okoliščinah obravnavane zadeve očitno, da je treba dostop zavrniti ali, nasprotno, odobriti. Splošno sodišče je menilo, da je tako lahko zlasti, če so določeni dokumenti očitno v celoti zajeti z izjemo od pravice do dostopa ali, nasprotno, očitno dostopni ali pa so že bili predmet konkretne in posamične presoje Komisije v podobnih okoliščinah (sodba VKI, točka 28 zgoraj, točka 75). Tak očiten primer je priznalo tudi Sodišče, ki je menilo, da lahko odločitve institucij, da bi razložile, kako bi lahko dostop do zaprošenih dokumentov škodoval interesu, ki ga varuje izjema iz člena 4(2) Uredbe št. 1049/2001, temeljijo na splošnih domnevah, ki veljajo za neko kategorijo dokumentov, saj lahko podobne splošne ugotovitve veljajo za prošnje za razkritje, ki se nanašajo na dokumente iste vrste (zgoraj v točki 40 navedene sodbe Švedska in Turco proti Svetu, točka 50; TGI, točki 54 in 55, in Švedska in drugi proti API in Komisiji, točka 74). V tem kontekstu se poleg tega izraza „kategorija dokumentov“ in „dokumenti iste vrste“ razumeta široko in ne glede na njuno vsebino, kot je razvidno iz sodbe TGI, točka 40 zgoraj, v kateri so bili s tema izrazoma zajeti vsi dokumenti v spisu, ki so se nanašali na postopek pred Komisijo na področju državnih pomoči, in sodbe Švedska in drugi proti API in Komisiji, točka 40 zgoraj, v kateri je bilo sklenjeno, da spadajo dokumenti v isto kategorijo, ker jih je pripravila Komisija kot stranka v treh različnih postopkih s tožbo, ki na dan sprejetja odločbe o zavrnitvi dostopa še niso bili končani.
46. Drugič, uporabiti je mogoče enotno utemeljitev za dokumente, ki spadajo v isto kategorijo, zlasti če vsebujejo enakovrstne informacije. Splošno sodišče mora nato preizkusiti, ali izjema, ki se uveljavlja, očitno in v celoti velja za dokumente iz te kategorije. V nasprotju s primeri iz predhodne točke je skupno merilo zadevnih dokumentov torej njihova vsebina, saj mora zaprošena institucija glede na informacije v zaprošenih dokumentih utemeljiti zavrnitev razkritja na podlagi različnih izjem od pravice do dostopa iz člena 4 Uredbe št. 1049/2001.
47. Tretjič, samo izjemoma in samo če je obseg upravnega bremena posebno velik zaradi konkretnega in posamičnega preizkusa dokumentov, ki tako preseže meje tistega, kar se lahko razumno zahteva, se lahko dovoli odstop od obveznosti posamičnega in konkretnega preizkusa zaprošenih dokumentov (glej sodbo VKI, točka 28 zgoraj, točka 112 in navedena sodna praksa).
48. Komisija je v obravnavanem primeru v točki 1 izpodbijane odločbe, ki jo je naslovila „Uvodne opombe“, izrecno navedla dva od teh primerov, in sicer prvega, ki je omenjen v točki 45 zgoraj, in sicer da je treba zavrniti dostop, ker so določeni dokumenti očitno v celoti zajeti z izjemo, in drugega, ki je omenjen v točki 46 zgoraj, in sicer da lahko institucija navede razloge za zavrnitev dostopa tako, da se sklicuje na skupine dokumentov z istovrstnimi informacijami.
49. Najprej je treba zunaj konteksta preizkusa prošnje poudariti abstraktnost in splošnost tega sklicevanja na primera izjem, ki sta navedena. Poleg tega Komisija ni navedla, za katere dokumente naj bi veljala ta primera izjem, tako da je treba sklepati, da ju namerava uporabiti za vse zaprošene dokumente. Komisija je to razlago potrdila v odgovoru na tožbo, v katerem je navedla, da „spadajo vse kategorije dokumentov, naštete v [izpodbijani] odločbi, očitno in v celoti pod odstopanja […] iz členov 4(2), prva in tretja alinea, in [4](3) [Uredbe št. 1049/2001]“.
50. Komisija je tudi v okviru odgovora na tožbo navedla, da tožeča stranka „ni zadosti natančno pojasnila svoje prošnje, čeprav so jo službe Komisije opozorile glede obsega spisa in količine dela, ki jo povzroča njena prošnja“. Ker je treba to trditev razumeti kot sklicevanje na izjemo, ki se nanaša na izjemno količino dela, kot je opredeljena v točki 47 zgoraj, je treba opozoriti, da mora biti v skladu z ustaljeno sodno prakso obrazložitev odločbe njen del, poznejših pojasnil, ki jih predloži Komisija, pa razen v izrednih okoliščinah ni mogoče upoštevati (sodbe Splošnega sodišča z dne 2. julija 1992 v zadevi Dansk Pelsdyravlerforening proti Komisiji, T‑61/89, Recueil, str. II‑1931, točka 131; z dne 14. maja 1998 v zadevi Buchmann proti Komisiji, T‑295/94, Recueil, str. II‑813, točka 171, in z dne 15. septembra 1998 v združenih zadevah European Night Services in drugi proti Komisiji, T‑374/94, T‑375/94, T‑384/94 in T‑388/94, Recueil, str. II‑3141, točka 95).
51. V dopisu z dne 30. januarja 2008, s katerim je bila zavrnjena začetna prošnja, neobstoj konkretnega in posamičnega preizkusa dokumentov ni utemeljen s količino dela, ki naj bi ga povzročal tak preizkus, temveč izključno z dejstvom, da naj bi za vse zaprošene dokumente očitno v celoti veljale izjeme, na katere se Komisija sklicuje. Izpodbijana odločba ne vsebuje nobenega pojasnila v zvezi s tem. Komisija je šele v odgovoru na tožbo prvič navedla, da je glede na količino dela, ki jo povzroča konkretni in posamični preizkus, omejitev prošnje tožeče stranke nezadostna. Ta trditev zato ni razlog, ki je povzročil sprejetje izpodbijane odločbe.
52. V teh okoliščinah je treba to trditev zavrniti kot brezpredmetno.
53. Najprej je treba torej preučiti, ali je Komisija zadostno pravno dokazala obstoj izjemnih okoliščin, na katere se je sklicevala v izpodbijani odločbi, da bi opustila konkreten in posamičen preizkus zaprošenih dokumentov. Nato je treba tudi zaradi celovitosti preučiti izjemo, ki se nanaša na količino dela in na katero se Komisija sklicuje v odgovoru na tožbo.
Prva izjema, na katero se sklicuje v izpodbijani odločbi in ki se nanaša na to, da je očitno treba na podlagi splošne domneve zavrniti dostop do zaprošenih dokumentov
54. Kot je bilo opozorjeno v točki 41 zgoraj, je treba izjeme od pravice do dostopa, ki so v členu 4 Uredbe št. 1049/2001, ker odstopajo od načela čim širšega dostopa javnosti do dokumentov, razlagati in uporabljati ozko.
55. Vendar je bilo tudi razsojeno, da lahko odločitve zadevne institucije v zvezi s tem temeljijo na splošnih domnevah, ki veljajo za posamezne kategorije dokumentov, saj lahko podobne splošne ugotovitve veljajo za prošnje za razkritje, ki se nanašajo na dokumente iste vrste (zgoraj v točki 40 navedene sodbe Švedska in Turco proti Svetu, točka 50; TGI, točka 54, in Švedska in drugi proti API in Komisiji, točka 74). V takem primeru je treba preveriti, ali splošne ugotovitve omogočajo sklep, da se je Komisija lahko upravičeno oprla na domnevo, da bi razkritje zadevnih dokumentov poseglo v interese, ki jih varuje člen 4 Uredbe št. 1049/2001, in sicer ne da bi bila zavezana konkretno preučiti vsebino vsakega od teh dokumentov (glej v tem smislu sodbo Švedska in drugi proti API in Komisiji, točka 40 zgoraj, točka 76).
56. V nasprotju s tem, kar je Komisija predlagala na obravnavi, taka domneva v obravnavanem primeru ne more temeljiti na razlogovanju, ki je analogno razlogovanju Sodišča v zadevi, v kateri je bila izdana sodba TGI, točka 40 zgoraj. V tej zadevi, v kateri je bila predmet prošnja za vpogled v spis postopka na področju državnih pomoči, je Sodišče razsodilo, da lahko splošna domneva, da za vse zaprošene dokumente velja izjema, izhaja iz Uredbe Sveta (ES) št. 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena [88 ES] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 1, str. 339) in sodne prakse o pravici do pregledovanja dokumentov iz upravnega spisa Komisije, saj navedena uredba za zainteresirane stranke, razen za državo članico, ki je dodelila pomoč, ne določa nobene pravice do dostopa do navedenih dokumentov. Če bi namreč te zainteresirane stranke lahko dobile dostop do dokumentov iz spisa na podlagi Uredbe št. 1049/2001, bi bil sistem nadzora državnih pomoči ogrožen (sodba TGI, točka 40 zgoraj, točke od 55 do 58).
57. Prvič, v zvezi s tem je treba poudariti, da v nasprotju z okoliščinami v obravnavani zadevi v zadevi, v kateri je bila izdana sodba TGI, točka 40 zgoraj, Komisija na datum odločbe, s katero je zavrnila vpogled v spis, še ni sprejela končne odločbe, s katero bi končala postopek, v katerem je bil spis predmet prošnje za vpogled. Poleg tega razlogovanje Sodišča v sodbi TGI, točka 40 zgoraj, izhaja ravno iz trditve, da se določbe o dostopu do dokumentov v zadevnem postopku ne smejo obiti z uporabo Uredbe št. 1049/2001. Ureditev vpogleda v spis v določeni vrsti postopka, naj bo to na področju državnih pomoči ali področju omejevalnih sporazumov, se uporablja le med zadevnim postopkom. Zato je treba šteti, da razlogovanja Sodišča v sodbi TGI, točka 40 zgoraj, ni mogoče prenesti na položaj, v katerem je institucija že sprejela končno odločbo, s katero je bil spis, v katerega se je zaprosil vpogled, zaključen, kot je to bilo v obravnavanem primeru.
58. Drugič, po analogiji z zadevo, v kateri je bila izdana sodba TGI, točka 40 zgoraj, bi morala v obravnavanem primeru splošna domneva, da se dokumenti iz spisa v postopku na področju konkurence ne smejo razkriti, izhajati iz Uredbe Sveta (ES) št. 1/2003 z dne 16. decembra 2002 o izvajanju pravil konkurence iz členov 81 [ES] in 82 [ES] (posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 2, str. 205), kakor je bila spremenjena, in sodne prakse o pravici do pregledovanja dokumentov iz upravnega spisa Komisije.
59. Res je, da Uredba št. 1/2003 tako kot Uredba št. 659/1999 na področju pomoči ne določa pravice oseb, ki niso bile stranke v postopku, do dostopa do dokumentov iz upravnega spisa Komisije v okviru postopka na področju omejevalnih sporazumov. Vendar člen 27 Uredbe št. 1/2003 v bolj splošnem kontekstu zagotavljanja pravice do obrambe v korist podjetij, ki so predmet postopka, določa vpogled v spis. Vpogled v spis, ki je v tem okviru odobren, se ne more razširiti na interno dokumentacijo institucije, poslovne skrivnosti drugih podjetij in druge zaupne informacije (sodbi Splošnega sodišča z dne 20. aprila 1999 v združenih zadevah Limburgse Vinyl Maatschappij in drugi proti Komisiji, od T‑305/94 do T‑307/94, od T‑313/94 do T‑316/94, T‑318/94, T‑325/94, T‑328/94, T‑329/94 in T‑335/94, Recueil, str. II‑931, točka 1015, in z dne 26. aprila 2007 v združenih zadevah Bolloré in drugi proti Komisiji, T‑109/02, T‑118/02, T‑122/02, T‑125/02, T‑126/02, T‑128/02, T‑129/02, T‑132/02 in T‑136/02, ZOdl., str. II‑947, točka 45).
60. Določbe Uredbe št. 1/2003 o dostopu do dokumentov so bile natančneje pojasnjene z Uredbo Komisije (ES) št. 773/2004 z dne 7. aprila 2004 v zvezi z vodenjem postopkov Komisije v skladu s členoma 81 [ES] in 82 [ES] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 2, str. 205), ki določa, da ima tudi pritožnik pravico do dostopa, če bi bila njegova pritožba zavrnjena. V zvezi s tem člena 8(2) in 15(4) Uredbe št. 773/2004 določata, da se lahko dokumentacija, ki sta jo pridobila pritožnik ali zadevno podjetje, uporablja samo v sodnih ali upravnih postopkih za uporabo členov 81 ES in 82 ES.
61. Iz tega je razvidno, da čeprav imajo podjetja, na katera se nanaša postopek na področju omejevalnih sporazumov, in vlagatelji pritožb, glede katerih se je Komisija odločila, da ne bo ukrepala, pravico pregledovati nekatere dokumente iz upravnega spisa Komisije, za to pravico veljajo nekatere omejitve, ki jih je treba presojati od primera do primera. Zato tudi če bi se sledilo razlogovanju, ki ga je Sodišče uporabilo v sodbi TGI, točka 40 zgoraj, in sicer da je treba pri razlagi izjeme iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 upoštevati omejitve vpogleda v spis, ki obstajajo v okviru določenih vrst postopkov, kot so postopki na področju državnih pomoči in na področju konkurence, tako upoštevanje ne bi omogočilo domneve, da ker bi se v nasprotnem primeru poseglo v sposobnost Komisije, da preganja omejevalne sporazume, za vse dokumente iz njenih spisov na tem področju samodejno velja ena od izjem iz člena 4 Uredbe št. 1049/2001.
62. Komisija zato ni mogla domnevati, ne da bi opravila konkretno analizo vsakega dokumenta, da za vse zaprošene dokumente očitno velja izjema iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001.
63. Komisija se zato ni mogla opreti na prvo izjemo, da bi lahko opustila konkreten in posamičen preizkus zaprošenih dokumentov.
Druga izjema, na katero se sklicuje v izpodbijani odločbi in ki se nanaša na preizkus dokumentov po kategoriji
64. V uvodu je treba pojasniti, da je mogoče, kot je bilo navedeno v točki 46 zgoraj, uporabiti enotno utemeljitev za dokumente, ki spadajo v isto kategorijo, zlasti če vsebujejo enakovrstne informacije. Vendar mora Splošno sodišče preveriti, ali izjema, na katero se sklicuje, očitno in v celoti velja za dokumente iz te kategorije.
65. Komisija se je, kot je razvidno iz odlomka izpodbijane odločbe, navedenega v točki 48 z goraj, v obravnavanem primeru oprla na točko 73 sodbe VKI, točka 28 zgoraj, da bi utemeljila obrazložitev po skupinah dokumentov. Vendar je Splošno sodišče v tej zadnje navedeni točki poudarilo, da je preizkus posameznega dokumenta vsekakor potreben, da bi se preizkusil morebitni delni dostop do zaprošenih dokumentov, ki je obvezen na podlagi člena 4(6) Uredbe št. 1049/2001 (sodba VKI, točka 73). Zato institucija le v primeru, ko izjema od pravice do dostopa očitno in v celoti velja za dokumente, ki spadajo v kategorijo, lahko opusti posamičen preizkus teh dokumentov.
66. Poleg tega je treba navesti, da je treba kategorije dokumentov, ki jih oblikuje zadevna institucija, opredeliti glede na informacije v dokumentih, to pa je opredelitev, ki ne ustreza nujno vrstam dokumentov. Mogoče je na primer, da odgovor na obvestilo o ugotovitvah o možnih kršitvah vsebuje informacije, katerih razkritje je treba zavrniti na podlagi ene od izjem iz člena 4(2) Uredbe št. 1049/2001, medtem ko odgovor drugega podjetja, čeprav spada v isto vrsto dokumentov, vsebuje informacije, ki ne potrebujejo takega varstva. Torej je lahko zlasti v primeru, ko dokumenti, ki spadajo v kategorijo, vsebujejo enakovrstne informacije, zavrnitev razkritja celotne skupine dokumentov predmet enotne utemeljitve. V takih okoliščinah namreč utemeljitev po skupinah dokumentov olajša ali poenostavi nalogo Komisije pri preizkusu prošnje in utemeljitvi svoje odločitve.
67. Iz tega je razvidno, da je dejstvo, da je preizkus po kategorijah koristen za obravnavo prošnje za dostop, pogoj za zakonitost takega preizkusa. Kategorije dokumentov je torej treba opredeliti glede na merila, ki Komisiji omogočajo, da uporabi skupno razlogovanje za vse dokumente iz ene kategorije. V obravnavanem primeru so morali dokumenti, ki so spadali v isto kategorijo, zato imeti skupne značilnosti, ki so bile upoštevne za odločitev o njihovem morebitnem razkritju. Razlogovanje, uporabljeno za eno kategorijo, se je torej nujno moralo razlikovati od razlogovanj, uporabljenih za druge kategorije. V primeru, ko bi bilo namreč mogoče uporabiti enotno razlogovanje za dve različni kategoriji, bi bila za namene preizkusa prošnje za dostop to v resnici ena in ista kategorija. V zadnjem primeru bi zato bila delitev na kategorije umetna in neuporabna.
68. Prvič, v obravnavanem primeru razvrstitev zaprošenih dokumentov v kategorije, kot je to naredila Komisija (glej točko 8 zgoraj), v veliki meri ni imela nikakršne uporabne funkcije za sprejetje izpodbijane odločbe. Kot je navedeno v točkah od 70 do 85 spodaj in glede izjem, ki se nanašajo na varstvo namena preiskav in varstvo poslovnih interesov, ta razvrstitev zlasti ni olajšala niti poenostavila naloge Komisije v zvezi s preizkusom prošnje in utemeljitvijo svoje odločitve, saj so bili dokumenti razvrščeni v kategorije glede na vrsto dokumenta, neodvisno od informacij v zadevnih dokumentih.
69. Drugič – kot je navedeno v točkah od 86 do 91 spodaj – glede izjeme, ki se nanaša na varstvo postopka odločanja Komisije, ta izjema za dokumente, v zvezi s katerimi se je Komisija nanjo sklicevala, očitno in v celoti ni veljala, kar je v nasprotju z zahtevo, oblikovano v točkah 64 in 65 zgoraj.
– Preizkus izjeme, ki se nanaša na varstvo namena preiskav, v točki 3 izpodbijane odločbe
70. Točka 3 izpodbijane odločbe ima dva dela. Točka 3.1 z naslovom „Preiskave, ki potekajo“ se nanaša na utemeljitev zavrnitve dostopa na podlagi varstva ciljev preiskave, ki poteka. V točki 3.2 z naslovom „Varstvo dokumentov, ki spadajo v preiskavo, vendar so zunaj konkretne preiskave“ je Komisija najprej navedla, da fizične in pravne osebe, ki v okviru izvajanja Uredbe št. 1/2003 prostovoljno razkrijejo ali morajo razkriti informacije, legitimno pričakujejo, da Komisija ne bo razkrila zadevnih dokumentov in da bodo ti uporabljeni samo za postopek na področju konkurence, vključno z nadzorom sodišča Unije. Komisija se sklicuje tudi na določbe Uredbe št. 1/2003 in izključuje razkritje informacij, ki so poslovna skrivnost in ki jih je lahko pridobila na podlagi te uredbe. Če bi Komisija zlorabila zaupanje zadevnih podjetij in razkrila zaprošene dokumente, bi se pripravljenost teh podjetij, da z njo sodelujejo, zmanjšala do stopnje, da ne bi mogla več korektno izpolnjevati svojih nalog izvajanja prava konkurence. Nazadnje je Komisija izrecno navedla, da „predhodna obrazložitev velja za vseh pet vrst dokumentov, ki so navedene [v točki 2 izpodbijane odločbe]“.
71. Iz analize točk izpodbijane odločbe, ki se nanašajo na različne kategorije dokumentov, je razvidno tudi, da je razlogovanje Komisije v bistvu v veliki meri enako za vsako od kategorij 1, 2, 4 in 5(a).
72. Komisija se je namreč glede vsake od teh kategorij predvsem oprla na stališče, da bi informacije, ki so jih podali prosilci za prizanesljivost in naslovniki zahtev po informacijah, z razkritjem dokumentov postale javne, s čimer bi se olajšala vložitev odškodninskih tožb zoper podjetja, ki so sodelovala ali odgovorila na zahteve po informacijah, in bi zato bili prihodnji prosilci za prizanesljivost in prihodnji naslovniki zahtev za informacije odvrnjeni od sodelovanja z njo. Komisiji bi taka oslabitev njenega programa prizanesljivosti in preiskav preprečila učinkovito izvrševanje naloge, ki je zagotavljanje upoštevanja konkurenčnega prava Unije.
73. Natančneje, Komisija je glede kategorije 1 navedla, da odvetniki zelo natančno spremljajo njeno prakso na področju prizanesljivosti, tako da imajo lahko njena ravnanja v eni zadevi posledice v prihodnjih zadevah. Komisija je glede kategorije 2 navedla, da bi lahko naslovniki zahtev po informacijah, sprejetih na podlagi člena 18 Uredbe št. 1/2003, nazadnje odgovorili v strogo minimalnem obsegu ali bi uporabili zavlačevalne taktike in bi jo tako prisilili k sprejetju formalnih odločb za pridobitev informacij. Komisija je glede kategorije 4 navedla legitimno pričakovanje podjetij, ki z njo sodelujejo, da bodo informacije, ki so jih ta predložila, razkrite le v mejah Uredbe št. 1/2003. Komisija je glede kategorije 5(a) le na splošno navedla, da bi razkritje teh dokumentov, „kot [je] že [pojasnila] za kategorije dokumentov [od 1 do 4]“, ogrozilo namen preiskav, ne da bi podala samostojno razlogovanje, ki bi se nanašalo na posebno vsebino dokumentov, ki spadajo v to kategorijo.
74. V zvezi z utemeljitvami Komisije za zavrnitev dostopa do dokumentov, ki spadajo v kategorije 1, 2, 4 in 5(a), torej ne obstaja dejanska razlika med vsebino dokumentov, ki spadajo v eno od teh kategorij, tako da delitev na kategorije v okviru izpodbijane odločbe nima nikakršne uporabne funkcije.
75. Komisija je sicer po vprašanju Splošnega sodišča na obravnavi zatrdila, da čeprav je zavrnitev razkritja temeljila na nekaterih bistvenih pravnih načelih, je s pojasnili iz izpodbijane odločbe izkazano, da je upoštevala posebnosti dokumentov, ki spadajo v različne kategorije. Treba pa je ugotoviti, da so razlogi, na katere se je sklicevalo glede kategorij 1, 2, 4 in 5(a) in ki so povzeti v točki 73 zgoraj, v veliki meri zamenljivi in se lahko enako uporabljajo za vsako od kategorij dokumentov.
76. V zvezi s kategorijami 1, 2, 4 in 5(a) je bila zato delitev Komisije umetna. Delitev ni ustrezala dejanskim razlikam glede na vsebino dokumentov, ki spadajo v različne kategorije. Iz tega sledi, da pogoji iz točke 64 zgoraj, da bi Komisija lahko opustila konkreten in posamičen preizkus vsakega dokumenta, niso bili izpolnjeni, tako da je bila Komisija zavezana posamično preizkusiti vsakega od teh dokumentov, ki so vključeni v te kategorije.
77. Glede kategorije 3, ki se nanaša dokumente, zasežene s preiskovalnimi dejanji v prostorih zadevnih podjetij, pa se Komisija posebej sklicuje na legitimno pričakovanje podjetij, da dokumenti, ki jih je pridobila pri izvajanju svojih pristojnosti, ne postanejo javni, temveč so uporabljeni izključno za postopek na področju konkurence. V zvezi s tem je treba opozoriti, da se glede na to, kako je Komisija pridobila dokumente, dokumenti, ki spadajo v kategorijo 3, razlikujejo od dokumentov, ki spadajo v druge kategorije, in sicer so bili prvi pridobljeni med nepričakovanimi preiskavami Komisije v skladu s členom 20(2)(c) Uredbe št. 1/2003 proti volji zadevnih podjetij, medtem ko so vse ostale dokumente, če ne izvirajo od Komisije, bodisi prostovoljno predložila podjetja bodisi so jih podjetja, ker so bila zakonsko zavezana dati informacije, predložila po treznem razmisleku in po potrebi po pravnih nasvetih. Pričakovanje, ki so ga lahko zadevna podjetja glede na okoliščine imela, in sicer da bodo zaseženi dokumenti uporabljeni izključno v okviru preiskave Komisije na podlagi člena 81 ES, se ob upoštevanju te prisilne predložitve dokumentov, ki spadajo v kategorijo 3, po svoji naravi razlikuje od pričakovanja, na katero se Komisija sklicuje glede dokumentov, ki spadajo v kategorijo 4, in sicer da so lahko navedena podjetja domnevno pričakovala, da dokumenti, ki so bili predloženi prostovoljno, ne bodo razkriti, kljub temu da je mogoče v obeh primerih to pričakovanje povezati s členom 28 Uredbe št. 1/2003. Utemeljitev Komisije glede dokumentov, ki spadajo v kategorijo 3, torej sloni na dveh posebnih merilih, ki ju je treba upoštevati pri odločitvi za morebitno razkritje zadevnih dokumentov.
78. Na podlagi zgoraj navedenega je treba skleniti, da je bila kategorija 3 edina s strani Komisije opredeljena kategorija dokumentov, ki je bila glede na predlagano razlogovanje v izpodbijani odločbi koristna za preizkus prošnje za dostop. Vendar ta sklep ne sme vplivati na preizkus utemeljenosti razlogov, na katere se Komisija sklicuje za utemeljitev zavrnitve razkritja dokumentov, ki spadajo v navedeno kategorijo.
79. Komisija zato v točki 3 izpodbijane odločbe, namenjeni izjemi, ki se nanaša na varstvo namena preiskav, ni smela opustiti konkretnega in posamičnega preizkusa dokumentov, ki spadajo v kategorije 1, 2, 4 in 5(a).
– Preizkus izjeme, ki se nanaša na varstvo poslovnih interesov, v točki 4 izpodbijane odločbe
80. Najprej je treba navesti, da Komisija sicer v točki 4 izpodbijane odločbe, namenjeni izjemi, ki se nanaša na varstvo poslovnih interesov, ugotavlja, da je treba dostop do dokumentov iz kategorij od 1 do 4 zavrniti na podlagi člena 4(2), prva alinea, Uredbe št. 1049/2001, vendar ne omenja dokumentov, ki spadajo v kategorijo 5. Treba je torej šteti, da se Komisija glede zadnjih dokumentov ne sklicuje na navedeno izjemo.
81. Poleg tega razlogovanje Komisije v točki 4 izpodbijane odločbe ni oblikovano glede na kategorije dokumentov, kot so opredeljene v točki 2 te odločbe. V njem se namreč loči na dve skupini dokumentov, in sicer na eni strani na „dokumente, ki izvirajo od zadevnih podjetij“, na drugi strani pa na „dokumente Komisije“.
82. Ta delitev pa je kot delitev na kategorije, izvedena za uporabo izjeme, ki se nanaša na varstvo namena preiskav (glej točke od 70 do 76 zgoraj), umetna, saj je razlogovanje za utemeljitev zavrnitve razkritja v resnici enako za obe skupini dokumentov.
83. Komisija je tako najprej pojasnila, da dokumenti, ki izvirajo od zadevnih podjetij, „vsebujejo različne občutljive poslovne informacije“ ter „podrobne podatke o poslovni dejavnosti in ravnanju na trgu“ zadevnih podjetij, to je informacije, ki jih ta podjetja želijo iz legitimnega interesa varovati pred tretjimi, ki jih želijo pridobiti, in nato nadaljevala s trditvijo, „da zgornja obrazložitev, ki se nanaša na dokumente, ki izvirajo od zadevnih podjetij, enako velja tudi za njene dokumente“.
84. Razlogovanje Komisije je torej – v okviru analize po skupinah dokumentov – splošno in se uporablja za vse dokumente, ki spadajo v kategorije od 1 do 4, s čimer Komisija krši svojo obveznost, ki je razvidna iz sodne prakse, navedene v točki 40 zgoraj, da mora predložiti tudi pojasnila o tem, kako bi lahko dostop do vsakega dokumenta, za katerega se je zaprosilo razkritje, konkretno in dejansko škodoval varstvu poslovnih interesov.
85. Komisija zato v točki 4 izpodbijane odločbe, namenjeni izjemi, ki se nanaša na varstvo poslovnih interesov, ni imela pravice opustiti konkretnega in posamičnega preizkusa zaprošenih dokumentov, ki spadajo v kategorije od 1 do 4.
– Preizkus izjeme, ki se nanaša na varstvo postopka odločanja Komisije, v točki 3 izpodbijane odločbe
86. Kot je bilo navedeno v točki 9 zgoraj, se je Komisija le glede dokumentov, ki spadajo v kategorijo 5(a), sklicevala na izjemo iz člena 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, ki se nanaša na varstvo postopka odločanja.
87. V skladu s členom 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 se „dostop do dokumenta, ki vsebuje mnenja za notranjo rabo kot del razprav in predhodnih posvetovanj v zadevni instituciji, […] zavrne tudi po sprejetju odločitve, če bi razkritje resno oslabilo postopek odločanja institucije, razen če ne prevlada javni interes za razkritje“.
88. Prvič, iz točke 3.2.5 izpodbijane odločbe je implicitno razvidno, iz odgovora Komisije z dne 9. novembra 2011 na pisna vprašanja Splošnega sodišča pa eksplicitno razvidno, da Komisija meni, da vsi dokumenti, ki spadajo v kategorijo 5(a), v smislu tega člena vsebujejo mnenja za notranjo rabo.
89. Drugič in kot je bilo poudarjeno v točkah 64 in 65 zgoraj, institucija le v primeru, ko izjema od pravice do dostopa očitno in v celoti velja za dokumente, ki spadajo v kategorijo, lahko opusti posamičen preizkus teh dokumentov.
90. V obravnavanem primeru pa nikakor ni mogoča domneva, da za vse dokumente, ki spadajo v kategorijo 5(a), očitno in v celoti velja ta izjema. Nasprotno pa glede na naravo dokumentov, ki so v treh podkategorijah kategorije 5(a), kakor jih je opredelila Komisija v točki 2 izpodbijane odločbe in kot jih je natančneje navedla v odgovoru z dne 9. novembra 2011 na pisna vprašanja Splošnega sodišča, vse kaže na to, da veliko število teh dokumentov vsebuje odlomke, ki niso mnenja v smislu člena 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001. To se nanaša zlasti na naslove teh dokumentov, njihove uvodne dele in njihove spremne dopise za pošiljanje različnim naslovnikom.
91. Zato je treba ugotoviti, da Komisija v odlomku točke 3 izpodbijane odločbe, namenjenem izjemi, ki se nanaša na varstvo postopka odločanja, ni imela pravice opustiti konkretnega in posamičnega preizkusa dokumentov, ki spadajo v kategorijo 5(a), in to ne da bi bilo treba na tej stopnji preizkusa preučiti vprašanje, ali je pravno zadostno dokazala, da vsi dokumenti, ki spadajo v kategorijo 5(a), vsebujejo mnenja v smislu člena 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001.
92. Iz tega izhaja, da je Komisija, da bi opustila konkreten in posamičen preizkus zaprošenih dokumentov, lahko uveljavljala skupinski preizkus le glede dokumentov, ki spadajo v kategorijo 3.
Izjema, na katero se Komisija sklicuje v odgovoru na tožbo in se nanaša na izjemno in nerazumno količino dela
93. Kot je bilo že ugotovljeno v točkah od 50 do 52 zgoraj, ta izjema ne more utemeljiti tega, da ni bil opravljen konkreten in posamičen preizkus zaprošenih dokumentov, saj ni omenjena v izpodbijani odločbi. Vendar je zaradi celovitosti primerno preučiti utemeljenost te trditve.
94. Komisija v točki 103 odgovora na tožbo trdi, da je tožečo stranko opozorila glede obsega spisa in količine dela, ki ga povzroča njena prošnja, pri čemer tožeča stranka ni zadosti natančno pojasnila svoje prošnje. Hkrati se je sklicevala na sodno prakso Splošnega sodišča, v skladu s katero lahko obseg dela, ki ga predstavlja konkreten in posamičen preizkus velikega števila dokumentov, utemelji iskanje „pravičnega dogovora“ s prosilcem, da bi se interesi prosilca uskladili z interesi pravice dobrega upravljanja (sodba Splošnega sodišča z dne 19. julija 1999 v zadevi Hautala proti Svetu, T‑14/98, Recueil, str. II‑2489, točka 86, in sodba VKI, točka 28 zgoraj, točke od 101 do 103).
95. V obravnavanem primeru pa se Komisija nikakor ni mogla sklicevati na to sodno prakso, da bi utemeljila, da v izpodbijani odločbi ni bilo konkretnega in posamičnega preizkusa zaprošenih dokumentov.
96. Prvič, iz spisa je v nasprotju s trditvami Komisije razvidno, da se je tožeča stranka odzvala na predlog Komisije in omejila prošnjo za dostop. Tožeča stranka je namreč kot prilogo k tožbi predložila telefaks z dne 11. januarja 2008, s katerim se je odzvala na telefonski sestanek s Komisijo s prejšnjega dne. Tožeča stranka je v tem telefaksu omejila svojo prošnjo za dostop in se odpovedala trem kategorijam dokumentov, in sicer vsem dokumentom, ki se nanašajo izključno na strukturo vpletenih podjetij, vsem dokumentom, ki so pomembni izključno za določitev naslovnika odločbe AIG, in vsem dokumentom, ki so v celoti sestavljeni v japonskem jeziku, „da bi v največjem mogočem obsegu omejila količino dela generalnega direktorata za konkurenco“.
97. V teh okoliščinah je treba zavrniti trditev, ki jo Komisija izpeljuje iz izmenjave elektronskih sporočil v januarju 2008, ki po njenem mnenju dokazuje, da tožeča stranka kljub ponavljajočim zahtevam, ki so bile ponovno navedene v elektronskem sporočilu z dne 22. januarja 2008, ni natančno pojasnila svoje prošnje za dostop. Zadevna izmenjava se je namreč začela z elektronskim sporočilom z dne 18. januarja 2008, v katerem je tožeča stranka izrazila svoje nezadovoljstvo glede tega, da Komisija ni odgovorila na začetno prošnjo z dne 13. decembra 2007 v roku 15 delovnih dni, kot je določen v Uredbi št. 1049/2001. Iz odgovora Komisije z dne 22. januarja 2008 (ob 10.24) ter odgovora tožeče stranke z istega dne (ob 11.51) je razvidno, da Komisija na tej stopnji ni upoštevala telefaksa tožeče stranke z dne 11. januarja 2008, v katerem je ta omejila začetno prošnjo, čeprav je imela tožeča stranka ustrezno poročilo o pošiljki tega telefaksa. Izmenjava se je končala z drugim elektronskim sporočilom Komisije z dne 22. januarja 2008 (ob 16.57), s katerim je zabeležila voljo tožeče stranke, da sodeluje, in sprejetje omejitve prošnje za dostop.
98. Komisija je sicer res med to izmenjavo elektronskih sporočil opozorila tožečo stranko na zavezo, da omeji svojo prošnjo, vendar je to naredila zato, ker ni upoštevala predhodnega telefaksa, s katerim je bila taka omejitev podana, kar pa je tudi sama priznala v elektronskem sporočilu, s katerim je bila izmenjava končana. V teh okoliščinah Komisija ne trdi utemeljeno, da se tožeča stranka ni odzvala na njen poziv z dne 22. januarja 2008, naj natančneje pojasni prošnjo.
99. Poleg tega je v točki 1 dopisa Komisije z dne 30. januarja 2008, s katerim je bila zavrnjena začetna prošnja, zabeležena omejitev prošnje za dostop, ne da bi bilo zatrjevano, da je ta omejitev nezadostna glede na zmanjšanje količine dela Komisije.
100. Drugič, Komisija ni predložila nobene trditve, s katero bi bilo mogoče dokazati, da je bil obseg dela, ki ga povzroča konkretni in posamični preizkus zaprošenih dokume ntov, tako izjemen, da bi utemeljeval zavrnitev takega preizkusa. Splošno sodišče je glede tega ugotovilo, da ker pravica dostopa do dokumentov, ki jih imajo institucije, pomeni načelno rešitev, je institucija, ki se sklicuje na izjemo, povezano z nerazumnostjo naloge, ki jo zahteva prošnja, tista, ki nosi breme dokaza obsega te naloge (sodba VKI, točka 28 zgoraj, točka 113).
101. Upoštevanje količine dela, potrebne za obravnavo prošnje, načeloma ni upoštevno za spremembo obsega pravice do dostopa, ker je v Uredbi št. 1049/2001 izrecno predvidena možnost, da se lahko prošnja za dostop nanaša na zelo veliko število dokumentov, in je v njenih členih 7(3) in 8(2) določeno, da se lahko zadevni roki za obravnavo začetnih in potrdilnih prošenj izjemoma podaljšajo, na primer kadar se prošnja nanaša na zelo dolg dokument ali na zelo veliko število dokumentov (sodba VKI, točka 28 zgoraj, točki 108 in 110).
102. Poleg tega količina dela, potrebna za preučitev prošnje, ni odvisna samo od števila dokumentov, na katere se nanaša prošnja, in njihovega obsega, ampak tudi od njihove narave. Zato potreba, da se opravi konkreten in posamičen preizkus zelo velikega števila dokumentov, ne pove ničesar o količini dela, potrebni za obravnavo prošnje za dostop, ker je navedena količina dela odvisna tudi od zahtevane temeljitosti tega preizkusa (sodba VKI, točka 28 zgoraj, točka 111).
103. Zato se lahko odstopanje od te obveznosti preizkusa dovoli samo izjemoma ter samo če bi se upravno breme zaradi konkretnega in posamičnega preizkusa dokumentov izkazalo za posebno veliko in bi tako prekoračilo meje tega, kar se lahko razumno zahteva (glej po analogiji sodbo Splošnega sodišča z dne 7. februarja 2002 v zadevi Kuijer proti Svetu, T‑211/00, Recueil, str. II‑485, točka 57, in sodbo VKI, točka 28 zgoraj, točka 112).
104. V obravnavanem primeru pa Komisija pred postopkom pred Splošnim sodiščem ni niti dokazala niti zatrjevala, da so obstajale take izjemne okoliščine. Sicer je v uvodnem delu izpodbijane odločbe omenila poštno pošiljko z dne 10. aprila 2008, s katero je tožečo stranko obvestila, da ob upoštevanju obsega spisa, ki vsebuje več kot 1900 dokumentov, ne more obravnavati prošnje za dostop v roku, ki ga določa Uredba št. 1049/2001. Zato je uporabila člen 8(2) Uredbe št. 1049/2001 za podaljšanje roka za odgovor na potrdilno prošnjo za dostop. Vendar Komisija na tej stopnji ni trdila, da zaradi povzročenega obsega dela ni mogoče opraviti konkretnega in posamičnega preizkusa dokumentov. Na podlagi tega je treba a contrario skleniti, da tudi sama ni menila, da je ta količina dela nerazumna.
105. Tretjič, treba je opozoriti, da ko je institucija dokazala nerazumnost upravnega bremena, potrebnega za konkreten in posamičen preizkus dokumentov, navedenih v prošnji, se mora poskusiti posvetovati s prosilcem, da bi se seznanila z njegovim interesom ali da bi ga prosila, naj ji pojasni svoj interes za pridobitev zadevnih dokumentov, in da bi konkretno predvidela možnosti, ki jih ima za sprejetje manj obremenilnega ukrepa, kot je konkreten in posamičen preizkus dokumentov. Ker je pravica dostopa do dokumentov načelo, je institucija v tem okviru vseeno dolžna dati prednost možnosti, ki – ne da bi pomenila nalogo, ki presega meje tistega, kar se lahko razumno zahteva – ostane najugodnejša za prosilčevo pravico do dostopa (sodba VKI, točka 28 zgoraj, točka 114).
106. Iz tega je razvidno, da institucija lahko opusti kakršen koli konkreten in posamičen preizkus šele, ko je dejansko proučila vse druge upoštevne možnosti in v svoji odločbi podrobno pojasnila razloge, iz katerih tudi te različne možnosti vključujejo nerazumno količino dela (sodba VKI, točka 28 zgoraj, točka 115).
107. Vendar pa v obravnavanem primeru iz razlogov izpodbijane odločbe ne izhaja, da je Komisija konkretno, natančno in podrobno presodila druge možnosti za omejitev količine svojega dela in razloge, ki bi ji lahko omogočili, da opusti kakršen koli konkreten in posamičen preizkus, namesto da po potrebi sprejme manj omejevalen ukrep za pravico tožeče stranke do dostopa. Zlasti iz izpodbijane odločbe ne izhaja, da je Komisija ocenila količino dela, povezano z identifikacijo ter posamičnim in konkretnim preizkusom nekaterih dokumentov, za katere bi bilo najbolj verjetno, da bodo nemudoma in po potrebi za začetek delno zadovoljili interese tožeče stranke.
108. Komisija zato ni izpolnila pogojev, postavljenih z zadevo VKI proti Komisiji, da bi lahko zaradi količine dela, ki jo povzroča konkreten in posamičen preizkus zaprošenih dokumentov, tak preizkus opustila.
109. Iz zgornjih ugotovitev je razvidno, da je le glede izjeme, ki se nanaša na varstvo namena preiskav, Komisija lahko opravila preizkus po kategorijah samo za dokumente, ki spadajo v kategorijo 3, to je dokumente, pridobljene s preiskovalnimi dejanji (glej točko 77 zgoraj). V zvezi s tem je Komisija torej lahko opustila konkreten in posamičen preizkus zaprošenih dokumentov. Vendar ta ugotovitev ne vpliva na vprašanje, ali je lahko pravilno utemeljila zavrnitev dostopa do teh dokumentov s to izjemo, ki je vprašanje, preučeno v točki 113 in naslednjih spodaj.
110. Komisija pa bi morala glede vseh ostalih zaprošenih dokumentov in ostalih izjem, na katere se sklicuje, opraviti konkreten in posamičen preizkus. Ker Komisija ni opravila takega preizkusa, je izpodbijana odločba zaradi kršitve obveznosti konkretnega in posamičnega preizkusa dokumentov, ki so navedeni v prošnji, nezakonita
– glede dokumentov, ki spadajo v kategorije 1, 2, 4 in 5(a), v delu, ki se nanaša na uporabo člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001;
– glede dokumentov, ki spadajo v kategorije od 1 do 4, v delu, ki se nanaša na uporabo člena 4(2), prva alinea, Uredbe št. 1049/2001;
– glede dokumentov, ki spadajo v kategorijo 5(a), v delu, ki se nanaša na uporabo člena 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001.
111. Zato je treba izpodbijano odločbo razglasiti za nično v delu, v katerem je bil dostop do dokumentov, ki spadajo v kategorije 1, 2, 4 in 5(a), zavrnjen.
112. Preizkus utemeljenosti izjem od pravice do dostopa, na katere se sklicuje v izpodbijani odločbi glede dokumentov, ki ne spadajo v kategorijo 3, je torej v nadaljevanju opravljen samo kot dopolnilo.
b) Prvi del prvega tožbenega razloga: kršitev člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001
113. Tožeča stranka ob podpori Kraljevine Švedske meni, da razkritje dokumentov, do katerih prosi dostop, ne bo ogrozil niti preiskav, ki potekajo, niti prihodnjih preiskav. Tožeča stranka glede preiskave v zadevi COMP/F/38.899 meni, da se je končala z odločbo AIG. Morebitna ponovna preiskava, če bi sodišče Unije odločbo razglasilo za nično, bi pomenila nov postopek. Tožeča stranka glede prihodnjih preiskav meni, da se je z razlogovanjem Komisije ustvaril nov razlog za odstopanje, ki nima nobene podlage v besedilu člena 4(2) Uredbe št. 1049/2001 in s katerim je pravici do dostopa odvzet vsakršen polni učinek.
114. Komisija ob podpori družb intervenientk ABB in Siemens trdi, da nujnost varstva cilja postopka v zadevi COMP/F/38.899 obstaja, dokler ni več mogoče izpodbijati odločbe AIG. Poleg tega po njenem mnenju področje uporabe člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 na splošno vključuje varstvo ustaljenih nalog, ki so uporaba konkurenčnega prava, zlasti pa varstvo programa prizanesljivosti. Z razkritjem dokumentov, ki so jih podjetja sporočila v okviru prijave zaradi prizanesljivosti, bi bila lahko ta podjetja v prihodnosti odvrnjena od prostovoljnega sodelovanja s Komisijo.
115. V obravnavanem primeru je Komisija zavrnila posredovanje dokumentov tožeči stranki v zvezi s postopkom na področju konkurence, sklicujoč se zlasti na izjemo od pravice do dostopa, določeno v členu 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, ki se nanaša na varstvo ciljev inšpekcij, preiskav in revizij. Stranke ne izpodbijajo, da spadajo zaprošeni dokumenti pod „preiskave“ v smislu navedenega člena. Vendar tožeča stranka navaja, da ni več mogoče uporabiti izjeme, ki se nanaša na varstvo preiskav Komisije, ker so te končane.
116. Prvič, opozoriti je treba, da – kot je razvidno iz dikcije izjeme iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 – namen te izjeme ni varstvo preiskav, temveč varstvo namena teh preiskav, ki je pri postopku na področju konkurence ta, da se preveri, ali je bila storjena kršitev člena 81 ES, in da se po potrebi kaznujejo odgovorne družbe. Iz tega razloga lahko različni deli spisa, ki se nanašajo na različna preiskovalna dejanja, ostanejo zajeti s to izjemo, dokler ta namen ni uresničen, čeprav je preiskava ali posebna inšpekcija, iz katere izhaja dokument, za katerega je zavrnjen dostop, končana (sodba Splošnega sodišča z dne 12. septembra 2007 v zadevi API proti Komisiji, T‑36/04, ZOdl., str. II‑3201, točka 133; glej po analogiji sodbo Splošnega sodišča z dne 6. julija 2006 v združenih zadevah Franchet in Byk proti Komisiji, T‑391/03 in T‑70/04, ZOdl., str. II‑2023, točka 110, ter v zvezi z uporabo etičnega kodeksa iz leta 1993 sodbo Splošnega sodišča z dne 13. septembra 2000 v zadevi Denkavit Nederland proti Komisiji, T‑20/99, Recueil, str. II‑3011, točka 48).
117. V obravnavanem primeru je na dan sprejetja izpodbijane odločbe minilo že več kot 17 mesecev, odkar je Komisija sprejela odločbo AIG, v kateri so bile ugotovljene kršitve, ki jih je očitala zadevnim podjetjem, in s katero je bil tako končan postopek COMP/F/38.899. Torej ni sporno, da na ta dan ni potekala nobena preiskava, s katero bi se dokazoval obstoj zadevnih kršitev in ki bi jo lahko ogrozilo razkritje zaprošenih dokumentov.
118. Res je sicer, da so ob sprejetju izpodbijane odločbe pri Splošnem sodišču potekali postopki s tožbami zoper odločbo AIG, tako da bi lahko bil postopek ponovno uveden, če bi Splošno sodišče to odločbo razglasilo za nično. Ta položaj se ni spremenil z razglasitvijo sodb v zadevnih zadevah, saj trenutno poteka več postopkov s pritožbo pred Sodiščem.
119. Vendar je treba za preiskavo v konkretni zadevi šteti, da se je končala s sprejetjem končne odločbe, ne glede na morebitno poznejšo razglasitev ničnosti te odločbe s strani sodišč, ker je zadevna institucija postopek tudi sama štela za končan v tem trenutku.
120. Če bi se namreč dopustilo, da za različne dokumente, ki se nanašajo na preiskave, velja izjema iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, dokler ni odločeno o vseh možnih posledicah zadevnega postopka – tudi kadar je pri Splošnem sodišču vložena tožba, ki bi morebiti pripeljala do ponovne uvedbe postopka pri Komisiji – bi se povzročilo, da bi bil dostop do teh dokumentov odvisen od nepredvidljivih dogodkov, in sicer od izida te tožbe in od posledic, ki bi jih iz njega lahko izvedla Komisija. Vsekakor bi šlo za prihodnje in negotove dogodke, ki bi bili odvisni od odločitev družb, naslovnic odločbe o kaznovanju omejevalnega sporazuma, in odločitev različnih zadevnih organov.
121. Taka rešitev bi bila v nasprotju s ciljem zagotoviti javnosti največji mogoč dostop do dokumentov institucij, da bi se državljanom omogočil učinkovitejši nadzor nad zakonitostjo izvajanja oblasti (sodba API proti Komisiji, točka 116 zgoraj, točka 140; glej v tem smislu sodbo Franchet in Byk proti Komisiji, točka 116 zgoraj, točka 112).
122. Zato razkritje zaprošenih dokumentov ni moglo oslabiti varstva namena preiskave v zvezi s postopkom pri Komisiji glede kartela za AIG.
123. Drugič, ugotovitev iz predhodne točke ne more omajati trditev Komisije, da je pojem „nameni preiskav“ splošnejši, tako da obsega celotno politiko Komisije v zvezi s pregonom in preprečevanjem omejevalnih sporazumov.
124. Po mnenju Komisije v bistvu na področju omejevalnih sporazumov pojma „preiskave“ ni mogoče omejiti na postopek pred odločitvijo o prepovedi, temveč ga je treba šteti za sestavni del rednih in ustaljenih nalog Komisije, ki so uporaba konkurenčnega prava Unije. Člen 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 naj bi se zato uporabljal tudi po tem, ko je določen postopek končan. Komisija meni, da ker je pri pregonu omejevalnih sporazumov zavezana k sodelovanju z zadevnimi podjetji, bi bila navedena podjetja, če ne bi obstajala zaupnost glede dokumentov, ki so jih ta posredovala, manj spodbujena k vložitvi prijav zaradi prizanesljivosti in bi druge informacije sporočala v strogo minimalnem obsegu, zlasti v okviru zahtev po informacijah in preiskovalnih dejanj. Varstvo zaupnosti naj bi torej bil pogoj učinkovitega pregona kršitev konkurenčnega prava in s tem bistveni element konkurenčne politike Komisije.
125. Vendar bi sprejetje razlage, ki jo predlaga Komisija, povzročilo, da ji te Uredbe št. 1049/2001 ne bi bilo treba uporabiti – in to brez časovne omejitve – za vso svojo dejavnost na področju konkurence, če bi se preprosto sklicevala na mogočo prihodnjo ogroženost svojega programa prizanesljivosti. V zvezi s tem je treba upoštevati dejstvo, da so posledice za program prizanesljivosti, ki se jim Komisija želi izogniti, odvisne od več negotovih dejavnikov, med katerimi je zlasti uporaba pridobljenih dokumentov s strani strank, prizadetih z omejevalnimi sporazumi, stopnja uspeha morebitnih odškodninskih tožb, ki jih te nameravajo vložiti, zneski, ki jim jih bodo dodelila nacionalna sodišča, in prihodnji odzivi podjetij, ki sodelujejo v omejevalnih sporazumih.
126. Ugotoviti je treba, da je tako široka razlaga pojma „preiskave“ nezdružljiva z načelom, da je treba zaradi cilja Uredbe št. 1049/2001, ki je v skladu z njeno uvodno izjavo 4 „čim bolj uresničiti pravico dostopa javnosti do dokumentov“, izjeme iz člena 4 te uredbe razlagati in uporabljati ozko (glej sodno prakso, navedeno v točki 41 zgoraj).
127. Glede tega je treba poudariti, da nič v Uredbi št. 1049/2001 ne omogoča sklepa, da mora za politiko Unije o konkurenci v okviru uporabe te uredbe veljati drugačno obravnavanje kot za druge politike Unije. Zato ni nobenega razloga, da bi pojem „namen preiskav“ v okviru politike konkurence razlagali drugače kot pri drugih politikah Unije.
128. Poleg tega je treba opozoriti, da programa prizanesljivosti in sodelovanja, katerih učinkovitost želi Komisija varovati, nista edini sredstvi za zagotovitev spoštovanja pravil Unije o konkurenci. Odškodninske tožbe pred nacionalnimi sodišči bi namreč lahko pomembno prispevale k ohranjanju učinkovite konkurence v Uniji (sodba Sodišča z dne 20. septembra 2001 v zadevi Courage in Crehan, C‑453/99, Recueil, str. I‑6297, točka 27).
129. Iz navedenega je razvidno, da je Komisija s tem, da je v izpodbijani odločbi štela, da izjema od pravice do dostopa do dokumentov, ki je navedena v členu 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, velja v obravnavanem primeru, napačno uporabila pravo. Zlasti ni mogla torej s tem, da se je oprla na to izjemo, zavrniti dostopa do dokumentov, ki spadajo v kategorijo 3.
130. Prvemu delu prvega tožbenega razloga, ki ga navaja tožeča stranka glede dokumentov, ki spadajo v kategorije 1, 2, 3, 4 in 5(a), je zato treba ugoditi.
c) Drugi del prvega tožbenega razloga: kršitev člena 4(2), prva alinea, Uredbe št. 1049/2001
131. Prvič, tožeča stranka ob podpori Kraljevine Švedske v bistvu trdi, da s podatki v dokumentih, ki so del zaprošenega spisa, zaradi njihove starosti ni več mogoče ogroziti poslovnih interesov zadevnih podjetij. Drugič, meni, da interes udeležencev kartela, da ostanejo dokumenti iz spisa skrivnost, objektivno ni vreden varstva. Tretjič, za udeležence kartela naj ne bi veljalo legitimno pričakovanje ob nerazkritju zadevnih dokumentov.
132. Komisija ob podpori družb ABB in Siemens v bistvu trdi, da je treba pojem „varstvo poslovnih interesov“ razlagati široko. Po njenem mnenju je bilo vprašanje zaupnosti že preizkušeno v okviru vpogleda v spis s strani strank, na katere se je nanašala preiskava na področju konkurence, tako da naj nov konkreten in izčrpen preizkus ne bi bil potreben. Poleg tega naj občutljivosti poslovnih podatkov ne bi bilo mogoče presojati le glede na njihovo starost. Uredba št. 1/2003, ki naj bi izčrpno določala sankcije javnega prava, ki jih je mogoče naložiti podjetju, ki je sodelovalo v omejevalnem sporazumu, naj poleg tega ne bi določala ukinitve pravic glede varstva poslovnih interesov teh podjetij.
133. V skladu s členom 4(2), prva alinea, Uredbe št. 1049/2001 institucije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi njegovo razkritje oslabilo varstvo poslovnih interesov fizičnih in pravnih oseb, razen če ne prevlada javni interes za razkritje.
134. Opozoriti je treba, da čeprav v sodni praksi pojem „poslovni interesi“ ni opredeljen, je Splošno sodišče vseeno pojasnilo, da se za kakršne koli informacije v zvezi z družbo in z njenimi poslovnimi odnosi ne sme šteti, da zanje velja varstvo, ki mora biti zagotovljeno za poslovne interese na podlagi člena 4(2), prva alinea, Uredbe št. 1049/2001, razen če je treba preprečiti uporabo splošnega načela, na podlagi katerega ima javnost kar najširši dostop do dokumentov, ki jih imajo institucije (sodba Splošnega sodišča z dne 30. januarja 2008 v zadevi Terezakis proti Komisiji, T‑380/04, neobjavljena v ZOdl., točka 93).
135. Preučiti je torej treba, ali je Komisija storila napako, ko je štela, da dokumenti iz kategorij od 1 do 4 spadajo pod pojem „poslovni interesi“ v smislu člena 4(2), prva alinea, Uredbe št. 1049/2001.
136. Tožeča stranka na splošno ne izpodbija, da bi zaprošeni dokumenti lahko vsebovali informacije o poslovnih odnosih družb, ki so sodelovale v kartelu za AIG, o cenah njihovih izdelkov, strukturi njihovih stroškov, njihovih tržnih deležih ali podobnih elementih.
137. Vendar je treba glede prve trditve tožeče stranke, ki se nanaša na starost dokumentov, poudariti, da je v točki 23 Obvestila Komisije o pravilih za vpogled v spis Komisije v zadevah na podlagi členov 81 [ES] in 82 [ES], členov 53, 54 in 57 Sporazuma EGP in Uredbe Sveta (ES) št. 139/2004 (UL 2005, C 325, št. 7, v nadaljevanju: obvestilo o pravilih za vpogled v spis v zadevah konkurence) Komisija sama ocenila, da „[se] [p]odatki, ki so izgubili svoj poslovni pomen, na primer zaradi pret ečenega časa, […] ne morejo več šteti za zaupne“, in da v skladu z navedeno točko „[p]raviloma Komisija predpostavlja, da podatki, ki se nanašajo na promet, prodajo, tržne deleže strank in podobno in so starejši od 5 let, ne veljajo več za zaupne“.
138. To obvestilo Komisije sicer ne more zavezovati Splošnega sodišča pri razlagi Uredbe št. 1049/2001. V točki 2 tega obvestila je namreč natančno navedeno, da se pravica do vpogleda v spis, kot je opredeljena v okviru tega obvestila, razlikuje od splošne pravice do vpogleda v dokumente iz Uredbe št. 1049/2001, za katero veljajo drugačna merila in izjeme. Poleg tega se točka 23 obvestila o pravilih za vpogled v spis v zadevah konkurence nanaša na pojem „zaupnost“, ne pa na pojem „poslovni interesi“ iz člena 4(2), prva alinea, Uredbe št. 1049/2001. Zato je treba pojem „poslovni interesi“ obravnavati le glede na to uredbo. Navedena točka 23 je po mnenju Komisije vseeno lahko indic o vsebini, ki jo je treba pripisati zadnjemu pojmu.
139. Ker je namreč Komisija za razlago pojma „zaupnost“ uporabila pojem „poslovni pomen“, ki je blizu pojmu „poslovni interesi“, je mogoče iz tega sklepati, da je po njenem mnenju stopnja zaupnosti dokumenta oziroma informacije odvisna od pomena negativnih posledic, ki bi se jih lahko zadevno podjetje balo, če bi bila ta dokument oziroma informacija razkrita. Točka 23 obvestila o pravilih za vpogled v spis v zadevah konkurence je torej indic o ponderiranju interesov, ki ga je treba po mnenju Komisije uporabiti v položajih, ko bi lahko bile informacije o poslovni dejavnosti družbe razkrite drugim gospodarskim subjektom z interesi, ki so lahko v nasprotju z interesi zadevne družbe, ravno tako kot je to v obravnavanem primeru. Starejša kot je informacija, ki je poslovno občutljiva, manjši pomen imajo negativne posledice, ki bi lahko izhajale iz razkritja zadevne informacije (glej v tem smislu sklepa Splošnega sodišča z dne 15. novembra 1990 v združenih zadevah Rhône‑Poulenc in drugi proti Komisiji, od T‑1/89 do T‑4/89 in od T‑6/89 do T‑15/89, Recueil, str. II‑637, točka 23, in z dne 19. junija 1996 v združenih zadevah NMH Stahlwerke in drugi proti Komisiji, T‑134/94, od T‑136/94 do T‑138/94, T‑141/94, T‑145/94, T‑147/94, T‑148/94, T‑151/94, T‑156/94 in T‑157/94, Recueil, str. II‑537, točki 24 in 32).
140. 16. junija 2008, na dan sprejetja izpodbijane odločbe, je bila večina poslovno občutljivih informacij iz zaprošenih dokumentov precej starejših od petih let. Kot je namreč poudarila tožeča stranka, le informacije, ki so se nanašale na leti 2003 in 2004 – ker je kartel za AIG obstajal od 15. aprila 1988 do 11. maja 2004 – ob sprejetju izpodbijane odločbe še niso bile starejše od petih let.
141. Komisija navaja, da se je sodna praksa Splošnega sodišča, navedena v točki 139 zgoraj, nanašala na pojem „poslovna skrivnost“, ne pa na precej širši pojem „poslovni interesi“, in da meja petih let iz točke 23 obvestila o pravilih za vpogled v spis v zadevah konkurence ni zavezujoče pravilo, ampak največ „splošno pravilo“. Poleg tega navaja primere iz sodne prakse, v katerih se je štelo, da so podatki po tem obdobju vredni varstva.
142. V zvezi s tem je treba navesti, da ni dvoma o tem, kot je pravilno navedla Komisija, da se uporablja strogo pravilo, da je treba glede vsake informacije, ki se nanaša na dejstva določene starosti, šteti, da ne vpliva več na poslovne interese družbe, na katero se navezuje. Vendar kot je že bilo navedeno v točki 139 zgoraj, dejstvo, da gre za zadevne informacije določene starosti, povečuje verjetnost, da poslovni interesi zadevnih družb ne bodo več prizadeti, tako da bi bila utemeljena uporaba izjeme od načela preglednosti, ki je izraženo v Uredbi št. 1049/2001. Zato in ob upoštevanju dejstva, da se v tem primeru informacije nanašajo na obdobje šestnajstih let (od 1998 do 2004), je treba šteti, da je imela Komisija vsekakor obveznost opraviti konkreten in posamičen preizkus zaprošenih dokumentov glede na izjemo, ki se nanaša na varstvo poslovnih interesov, in se ni mogla omejiti na splošne presoje, ki so vključevale vse dokumente, ki spadajo v kategorije od 1 do 4. Ker takega preizkusa ni opravila, ni pravno zadostno dokazala, da bi razkritje zaprošenih dokumentov oslabilo varstvo poslovnih interesov določenih pravnih oseb.
143. V teh okoliščinah je treba zavrniti trditev Komisije, da ob upoštevanju dejstva, da so bile zaupne informacije iz spisa COMP/F/38.899 v okviru objave nezaupne različice odločbe AIG in v okviru odobritve vpogleda v spis med postopkom že predmet preizkusa, da bi se preučilo, ali so vredne varstva, ni bilo treba opraviti novega konkretnega in izčrpnega preizkusa različnih dokumentov.
144. Prvič, s to trditvijo se namreč ustvarja zmeda med različnimi določbami, ki urejajo zaupnost varovanih informacij, v okviru katerih pa se uporabljajo različna merila za presojo potrebe po njihovem varstvu in za vzpostavitev ravnotežja med interesi, s katerimi se zagovarja stališče za odobritev dostopa ali proti tej odobritvi. Komisija je sama priznala to zadnjo okoliščino v točki 2 obvestila o pravilih za vpogled v spis v zadevah konkurence, navedenega v točki 138 zgoraj.
145. Na primer, dostop do nekaterih dokumentov v spisu, do katerih so podjetja, na katera je Komisija na podlagi člena 27(2) Uredbe št. 1/2003 naslovila obvestilo o ugotovitvah o možnih kršitvah, upravičena dostopiti, spada pod izvrševanje njihove pravice do obrambe in – kot je bilo navedeno v točki 60 zgoraj – dokumentacija, pridobljena na tej podlagi, se lahko uporablja samo v sodnih ali upravnih postopkih za uporabo členov 81 ES in 82 ES. S pravico do obrambe, ki je posebna pravica in ki spada med temeljne pravice zadevnih podjetij, se tako samo za posebne namene dostopi do posebnih dokumentov, ki ne vključujejo le notranjih dokumentov institucije, poslovnih skrivnosti drugih podjetij in drugih zaupnih informacij. S pravico do dostopa javnosti na podlagi Uredbe št. 1049/2001 kot splošno pravico pa se potencialno dostopa do vseh dokumentov, ki jih imajo institucije, pri čemer ne obstaja omejitev glede uporabe pridobljenih dokumentov, ta dostop pa je mogoče zavrniti iz več razlogov, navedenih v členu 4 navedene uredbe. Ob upoštevanju teh razlik Komisija na podlagi dejstva, da je že v okviru vpogleda v spis na podlagi pravice do obrambe presodila, v kolikšnem obsegu lahko odobri dostop do informacij iz spisa COMP/F/38.899, in da je v okviru nezaupne različice odločbe AIG že presodila, v kolikšnem obsegu je treba te informacije objaviti, ne more opustiti novega preizkusa teh vprašanj glede na posebne pogoje, ki se navezujejo na pravico do dostopa na podlagi Uredbe št. 1049/2001.
146. Drugič, iz preudarkov, navedenih v točkah od 139 do 142 zgoraj, je razvidno, da lahko že potek časa progresivno zmanjša potrebo po varstvu informacij iz spisa COMP/F/38.899 iz naslova poslovnih interesov. Le dejstvo, da je preteklo več kot deset let med vpogledom v spis, odobrenim aprila 2006 na podlagi člena 27(2) Uredbe št. 1/2003, in izpodbijano odločbo, ki je bila sprejeta 16. junija 2008, zato zadostuje za to, da je Komisija zavezana opraviti nov preizkus zahtev zaupnosti, ki izhajajo iz varstva poslovnih interesov zadevnih podjetij.
147. Nazadnje, treba je ugotoviti, da interesov podjetij, ki so sodelovala v kartelu, zlasti pa interesov družb intervenientk ABB in Siemens, ki jim zaprošeni dokumenti niso bili razkriti, ni mogoče opredeliti kot poslovne interese v pravem pomenu besede. Ob upoštevanju zlasti starosti večine informacij iz zadevnega spisa namreč ni videti, da bi lahko bil interes družb, ki jim zaprošeni dokumenti niso bili razkriti, skrb za ohranitev konkurenčnega položaja na trgu za AIG, na katerem delujejo, temveč bi bil bolj želja, da se izognejo temu, da bi bile zoper njih pred nacionalnimi sodišči vložene odškodninske tožbe.
148. Čeprav to, da je družba izpostavljena odškodninskim tožbam, brez dvoma lahko povzroči visoke stroške – pa čeprav samo v smislu stroškov za odvetnike, tudi če bi bile te tožbe na koncu zavrnjene kot neutemeljene – pa interesa družbe, ki je sodelovala pri omejevalnem sporazumu, za izognitev takim tožbam ni mogoče opredeliti kot poslovni interes in ta interes družbe nikakor ne pomeni interesa, ki bi ga bilo treba varovati, zlasti glede na pravico vsakogar, da zahteva povračilo škode, ki mu je nastala zaradi ravnanja, ki lahko omeji ali izkrivi konkurenco (sodba Courage in Crehan, točka 128 zgoraj, točki 24 in 26, in sodba Sodišča z dne 13. julija 2006 v združenih zadevah Manfredi in drugi, od C‑295/04 do C‑298/04, ZOdl., str. I‑6619, točki 59 in 61).
149. Iz zgoraj navedenega izhaja, da Komisija ni pravno zadostno dokazala, da bi dostop do zaprošenih dokumentov konkretno in dejansko posegel v poslovne interese podjetij, ki so sodelovala pri kartelu.
150. Zato je treba drugi del prvega tožbenega razloga tožeče stranke sprejeti.
d) Tretji del prvega tožbenega razloga: kršitev člena 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001
151. Tožeča stranka navaja, da je Komisija napačno uporabila pravo, ker je s tem, da je dokumente, ki spadajo v kategorijo 5(a), na podlagi člena 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 globalno izključila iz pravice do dostopa, zavrnila zlasti dostop do dokumentov, ki v smislu te določbe niso vsebovali mnenj za notranjo rabo. Komisija naj tudi ne bi razložila, kako bi vpogled v te dokumente s strani tožeče stranke resno oslabil njen postopek odločanja, kot to zahteva navedena določba. Po sprejetju odločbe AIG naj ne bi bilo več verjetno, da bi se lahko z razkritjem notranjih dokumentov favorizirali poskusi vpliva na rezultate preiskave.
152. Prvič, treba je opozoriti, da člen 4(3) Uredbe št. 1049/2001 jasno razlikuje med tem, ali je postopek že končan ali še ni končan. Tako v skladu s prvim pododstavkom te določbe na področje uporabe izjeme, ki se nanaša na varstvo postopka odločanja, spadajo vsi dokumenti, ki jih institucija pripravi za svojo notranjo rabo ali jih institucija prejme in ki se nanašajo na vprašanje, o katerem še ni odločila. Drugi pododstavek iste določbe določa, da po sprejetju odločitve zadevna izjema velja le za dokumente, ki vsebujejo mnenja za notranjo rabo v okviru razprav in predhodnih posvetovanj v zadevni instituciji.
153. Tako drugi pododstavek navedenega odstavka 3 le za del dokumentov za notranjo rabo, in sicer tistih, ki vsebujejo mnenja za notranjo rabo v okviru razprav in predhodnih posvetovanj v zadevni instituciji, omogoča zavrnitev celo po sprejetju odločitve, kadar bi razkritje teh dokumentov resno oslabilo postopek odločanja te institucije.
154. Iz tega izhaja, da je zakonodajalec Unije menil, da so po tem, ko je odločitev že sprejeta, zahteve po varstvu postopka odločanja manj ostre, tako da razkritje vseh drugih dokumentov, razen tistih iz člena 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, nikoli ne more oslabiti navedenega postopka in da zavrnitev razkritja takega dokumenta ne sme biti dovoljena, tudi če bi njegovo razkritje resno oslabilo ta postopek, če bi do njega prišlo pred sprejetjem zadevne odločitve (sodba Sodišča z dne 21. julija 2011 v zadevi Švedska proti MyTravel in Komisiji, C‑506/08 P, ZOdl., str. I‑6237, točke od 78 do 80).
155. Poudariti je treba, da je v obravnavanem primeru Komisija utemeljila zavrnitev le z drugim pododstavkom odstavka 3 člena 4 Uredbe št. 1049/2001, ne pa s prvim pododstavkom tega člena.
156. Drugič, glede vprašanja, ali je Komisija pravno zadostno dokazala, da so vsi dokumenti, ki spadajo v kategorijo 5(a), v smislu člena 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 vsebovali mnenja za notranjo rabo kot del razprav in predhodnih posvetovanj v zadevni instituciji, je Komisija v odgovor na pisno vprašanje Splošnega sodišča trdila, da ta pojem vključuje, najprej, vse dokumente, ki vsebujejo presojo ali oceno njenih uradnikov ali služb oziroma dokumente, v katerih je zanju zaprošeno, nato, vse dokumente za pripravo odločitve in, nazadnje, vse dokumente za zagotovitev sodelovanja drugih služb v postopku. Po njenem mnenju vsi dokumenti, ki spadajo v kategorijo 5(a) in ki jih je v odgovoru z dne 9. novembra 2011 označila z številkami strani, ki jih imajo v spisu COMP/F/38.899, ustrezajo tej opredelitvi.
157. Komisija se je v zvezi s tem oprla na to, kako je sodišče Unije opredelilo nekatere dokumente, za katere je bila v drugih zadevah zaprošena Komisija. Komisija tako meni, da je iz sodbe Švedska proti MyTravel in Komisiji, točka 154 zgoraj, in sodbe Splošnega sodišča z dne 9. septembra 2008 v zadevi MyTravel proti Komisiji (T‑403/05, ZOdl., str. II‑2027) razvidno, da sta sodišči Unije dopis GD za konkurenco, naslovljen na svetovalni odbor, zapisnik ter poročilo o posledicah določene sodbe in dokumente v zvezi s pripravo tega poročila opredelili za notranje dokumente, ki vsebujejo mnenja v smislu člena 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001. Splošno sodišče naj bi enako v sodbi z dne 9. junija 2010 v zadevi Éditions Jacob proti Komisiji (T‑237/05, ZOdl., str. II‑22245) štelo, da prošnja GD za konkurenco za nasvet pravne službe Komisije in dopis, sestavljen za člana Komisije, odgovornega za konkurenco, v katerem je povzeta vsebina spisa, vsebujeta tovrstna mnenja.
158. V zvezi s tem pa je treba ugotoviti, da skuša Komisija, ko se opira na presoje sodišč Unije, ki se navezujejo na nekatere posamezne dokumente, s posploševanjem in analogijo izenačiti pojem „mnenja za notranjo rabo kot del razprav in predhodnih posvetovanj“ v smislu člena 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 s pojmom „dokument, ki ga je institucija pripravila za notranjo rabo“ v smislu prvega pododstavka tega člena 4(3). Gotovo bi sprejetje take široke opredelitve pojma „mnenja za notranjo rabo kot del razprav in predhodnih posvetovanj“ delno odpravilo polni učinek obeh pododstavkov odstavka 3 člena 4, vendar sistematika tega člena sloni zlasti na načelu, dokazanemu v sodni praksi, navedeni v točki 154 zgoraj, da je po tem, ko je zadevna institucija sprejela odločitev, mogoče zavrniti dostop le do dela dokumentov za notranjo rabo.
159. Komisija zato ni pravno zadostno dokazala, da vsi dokumenti, ki spadajo v kategorijo 5(a), vsebujejo mnenja v smislu člena 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001.
160. Čeprav bi z utemeljitvami, ki jih uveljavlja Komisija v okviru postopka pred Splošnim sodiščem in kot so povzete v točki 156 zgoraj, obstajala sicer vsaj možnost hipoteze, da številni dokumenti, ki spadajo v kategorijo 5(a), vsebujejo taka mnenja, je treba ugotoviti, da se Komisija na te utemeljitve – zlasti pa na zaupno različico seznama dokumentov iz spisa COMP/F/38.899 in označitev s številkami strani dokumentov, ki spadajo v tri podkategorije kategorije 5(a) – ni sklicevala v izpodbijani odločbi in jih zato ni mogoče šteti za razlog, iz katerega se je odločila za sprejetje te odločbe. Zaradi rešitve tega spora je zato treba skleniti, da Komisija še vedno ni pravno zadostno dokazala, da gre pri vseh dokumentih, ki spadajo v kategorijo 5(a), za mnenja v smislu člena 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001.
161. V izpodbijani odločbi je napačno uporabljeno pravo v delu, v katerem je Komisija štela, da vsi dokumenti, ki spadajo v kategorijo 5(a), vsebujejo mnenja v smislu člena 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001.
162. Tretjič, glede razlogovanja Komisije v izpodbijani odločbi, da bi utemeljila zavrnitev dostopa na podlagi člena 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, je treba spomniti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso uporaba te izjeme predpostavlja, da je dokazano, da lahko dostop do zahtevanih dokumentov konkretno in dejansko ogrozi varstvo postopka odločanja Komisije in da je ta nevarnost ogrozitve razumno predvidljiva, in ne le hipotetična (glej sodbo Splošnega sodišča z dne 18. decembra 2008 v zadevi Muñiz proti Komisiji, T‑144/05, neobjavljena v ZOdl., točka 74 in navedena sodna praksa).
163. Poleg tega mora biti postopek odločanja resno ogrožen, da bi se uporabila izjema iz člena 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001. To zlasti velja, kadar razkritje zadevnih dokumentov znatno vpliva na postopek odločanja. Presoja resnosti pa je odvisna od vseh okoliščin zadeve, zlasti od negativnih učinkov na postopek odločanja, na katere se institucija sklicuje v zvezi z razkritjem zadevnih dokumentov (sodba Muñiz proti Komisiji, točka 162 zgoraj, točka 75).
164. V obravnavani zadevi je v izpodbijani odločbi poudarjeno, da se v postopku odločanja Komisije zahteva ozračje zaupanja in odprte razprave, da bi lahko službe Komisije svobodno izražale svoje stališče, zlasti glede občutljivih problemov, kot so zadeve omejevalnih sporazumov. To je bistveni pogoj za to, da lahko institucija izpolnjuje svoje naloge. Z objavo notranjih in začasnih stališč o preiskavi na področju omejevalnega sporazuma bi se ta sposobnost ogrozila in bi se lahko skrčil obstoječi manevrski prostor glede novega preizkusa teh stališč.
165. Komisija dodaja, da če bi bila odločba AIG po tožbah, ki so jih vložili udeleženci v kartelu za AIG, razglašena za nično, bi morala nadaljevati s preiskavo v tej zadevi. Z razkritjem notranjih dokumentov bi se torej lahko favorizirali poskusi vpliva na rezultate preiskave, s čimer bi bil postopek odločanja Komisije resno oslabljen.
166. Ugotoviti je treba, da so te utemeljitve navedene splošno in abstraktno, ne da bi bile potrjene s podrobnimi trditvami glede vsebine zadevnih dokumentov. Na te navedbe se je tako mogoče sklicevati glede katerega koli enakovrstnega dokumenta. Zato ne morejo zadostovati za utemeljitev zavrnitve dostopa do zahtevanih dokumentov v obravnavani zadevi, ne da bi ogrozile načelo stroge razlage izjem iz člena 4 Uredbe št. 1049/2001, zlasti pa izjeme iz člena 4(3), drugi pododstavek, navedene uredbe. V zvezi s tem je treba zlasti poudariti, da Komisija ni podala nikakršnega pojasnila, kako bi lahko tretje osebe poskušale „vplivati na rezultate preiskave“, če bi bila ta znova izvedena.
167. Poleg tega je treba zlasti glede dejstva, da bi morala Komisija sprejeti novo odločitev, če bi bila odločba AIG razglašena za nično, ugotoviti, da skuša Komisija približati ta položaj, za katerega je značilno, kot je bilo navedeno v točkah od 117 do 119 zgoraj, da je odločitev že bila sprejeta, položaju, v katerem odločitev še ni bila sprejeta, oziroma ju celo izenačiti. Ob upoštevanju sodne prakse, navedene v točkah od 152 do 154 zgoraj in v kateri se vztraja na občutno strožjih pogojih, ki urejajo zavrnitev dostopa po sprejetju odločitve, pa se je treba izogniti vsakršnemu mešanju pogojev o dejstvih za uporabo obeh pododstavkov člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001.
168. Iz tega je razvidno, da je Komisija v delu, v katerem dokumenti, ki spadajo v kategorijo 5(a), vsebujejo mnenja v smislu člena 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, napačno štela, da bi njihovo razkritje resno oslabilo njen postopek odločanja.
169. V izpodbijani odločbi je napačno uporabljeno pravo v delu, v katerem se je Komisija oprla na izjemo iz člena 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001.
170. Zato je treba tretji del prvega tožbenega razloga tožeče stranke sprejeti.
171. Ob upoštevanju zgoraj navedenega, je treba, prvič, v skladu z ugotovitvami iz točke 37 zgoraj ugoditi tožbenemu razlogu, ki se nanaša na očitno napako pri presoji glede obsega prošnje za dostop v zvezi z dokumenti, ki spadajo v kategorijo 5(b), in zato izpodbijano odločbo v delu, v katerem je zavrnjen dostop do teh dokumentov, razglasiti za nično.
172. Drugič, v skladu z ugotovitvami iz točke 110 in 111 zgoraj je treba ugoditi očitku, ki se nanaša na neobstoj konkretnega in posamičnega preizkusa zaprošenih dokumentov, pri čemer so le glede izjeme, ki se nanaša na člen 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, izvzeti dokumenti, ki spadajo v kategorijo 3.
173. Tretjič, v skladu z ugotovitvami iz točke 129 in 130 zgoraj je treba ugoditi prvemu delu prvega tožbenega razloga, ki se nanaša na kršitev člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, in sicer glede dokumentov, ki spadajo v kategorije 1, 2, 3, 4 in 5(a), ker je Komisija napačno štela, da v obravnavanem primeru velja izjema, ki se nanaša na varstvo namena preiskav.
174. Četrtič, v skladu z ugotovitvami iz točk 149 in 150 zgoraj je treba ugoditi drugemu delu prvega tožbenega razloga, ki se nanaša na kršitev člena 4(2), prva alinea, Uredbe št. 1049/2001, ker je Komisija napačno štela, da bi razkritje dokumentov, ki spadajo v kategorije od 1 do 4, vplivalo na poslovne interese podjetij, ki so sodelovala v kartelu za AIG.
175. Petič, v skladu z ugotovitvami iz točk 161 in od 168 do 170 zgoraj je treba ugoditi tretjemu delu prvega tožbenega razloga, ki se nanaša na člen 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, ker je Komisija napačno štela, da vsi dokumenti, ki spadajo v kategorijo 5(a), vsebujejo mnenja v smislu te določbe, in ker je napačno štela, da bi razkritje teh dokumentov resno oslabilo njen postopek odločanja.
176. Iz tega sledi, da je treba izpodbijano odločbo v celoti razglasiti za nično, ne da bi bilo treba preučiti drugi in tretji tožbeni razlog, ki ju navaja tožeča stranka.
Stroški
177. V skladu s členom 87(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker Komisija s svojimi predlogi ni uspela, se ji v skladu s predlogi tožeče stranke naloži plačilo stroškov.
178. Kraljevina Švedska ter družbi ABB in Siemens nosijo lastne stroške v skladu s členom 87(4), prvi in tretji pododstavek, Poslovnika.
Izrek
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (četrti senat)
razsodilo:
1. Odločba Komisije SG.E.3/MV/psi D (2008) 4931 z dne 16. junija 2008, s katero je bil zavrnjen vpogled v spis iz postopka COMP/F/38.899 – Plinsko izolirane stikalne naprave se razglasi za nično.
2. Evropska komisija nosi svoje stroške in stroške, ki jih je priglasila EnBW Energie Baden‑Württemberg AG.
3. Kraljevina Švedska, ABB Ltd in Siemens AG nosijo svoje stroške.