CELEX: 62008CJ0400
Inadempimento di uno Stato
Libertà di stabilimento
Art. 43 CE
Normativa nazionale relativa all’insediamento di centri commerciali in Catalogna
Restrizioni
Giustificazioni
Proporzionalità

Con il suo ricorso la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di dichiarare che, imponendo talune restrizioni
allo stabilimento di centri commerciali in Catalogna, derivanti dalla legge 15 gennaio 1996, n. 7/1996, recante disciplina
della vendita al dettaglio (Ley 7/1996, de ordenación del comercio minorista) (BOE n. 15 del 17 gennaio 1996, pag. 1243; in
prosieguo: la «legge n. 7/1996»), e dalla normativa della Comunità autonoma di Catalogna nella stessa materia, ossia la legge
27 dicembre 2005, n. 18/2005, relativa alle strutture commerciali (Ley 18/2005 de equipamientos comerciales) (DOGC n. 4543
del 3 gennaio 2006, pag. 72; in prosieguo: la «legge n. 18/2005»), il decreto 10 ottobre 2006, n. 378/2006, recante attuazione
della legge n. 18/2005 (Decreto 378/2006 por el que se desarolla la Ley 18/2005) (DOGC n. 4740 del 16 ottobre 2006, pag. 42591;
in prosieguo: il «decreto n. 378/2006»), e il decreto 10 ottobre 2006, n. 379/2006, recante approvazione del piano territoriale
settoriale delle strutture commerciali (Decreto 379/2006 por el que se aprueba el Plan territorial sectorial de equipamientos
comerciales) (DOGC n. 4740 del 16 ottobre 2006, pag. 42600; in prosieguo: il «decreto n. 379/2006»), il Regno di Spagna è
venuto meno agli obblighi ad esso incombenti ai sensi dell’art. 43 CE.
I –
Contesto normativo nazionale
A –
La legge n. 7/1996
L’ art. 2 della legge n. 7/1996 così dispone:
«Esercizi commerciali
1.       Si considerano esercizi commerciali i locali e le costruzioni o installazioni a carattere fisso e permanente, destinati all’esercizio
regolare di attività di commercio, sia in modo continuativo, sia in giorni periodi determinati.
2.       Rientrano nella definizione sub 1) i chioschi e, in generale, le installazioni di qualsiasi genere idonee ad espletare la
finalità di cui alla summenzionata definizione, purché siano qualificabili come immobili ai sensi dell’art. 334 del codice
civile.
3.       Le comunità autonome stabiliscono i requisiti per la concessione della qualificazione come grande esercizio commerciale. Sono
in ogni caso considerati tali, ai fini delle autorizzazioni e delle disposizioni della normativa commerciale, esercizi commerciali
destinati al commercio al dettaglio di qualsiasi genere di articoli la cui superficie utile per l’esposizione e la vendita
al pubblico sia superiore a 2 500 metri quadrati».
L’art. 6 di questa stessa legge prevede quanto segue:
«Insediamento di grandi esercizi commerciali
1.       L’apertura di un grande esercizio commerciale è subordinata ad un’autorizzazione commerciale specifica, rilasciata dall’amministrazione
della comunità autonoma, la quale può altresì subordinare ad un’autorizzazione amministrativa altri casi relazionati all’attività
commerciale.
2.       La decisione circa la concessione o il diniego dell’autorizzazione di cui al numero precedente è presa tenendo conto in particolare
dell’esistenza o meno di strutture commerciali adeguate nella zona interessata dal nuovo insediamento e degli effetti che
il nuovo esercizio commerciale potrebbe avere sull’assetto commerciale di tale zona.
In ogni caso è necessaria una relazione del Tribunale per la tutela della concorrenza [Tribunal di Defensa de la Competencia],
le cui conclusioni non sono vincolanti.
3.       Una zona si considera dotata di strutture commerciali adeguate quando garantisce alla popolazione esistente (o prevista nel
medio periodo) un’offerta di prodotti a condizioni di qualità, varietà, servizio, prezzi e orari di apertura conformi alla
situazione attuale e alle tendenze di sviluppo e modernizzazione del commercio al dettaglio.
4.       L’effetto sulle strutture commerciali esistenti è da valutare tenendo conto del miglioramento che costituisce per la libera
concorrenza l’apertura di un nuovo grande esercizio commerciale nella zona interessata, così come degli effetti negativi sui
piccoli esercizi commerciali già esistenti.
5.       Le comunità autonome competenti in materia possono istituire commissioni territoriali sugli esercizi commerciali al fine di
informare sull’insediamento di grandi esercizi commerciali, conformemente alle eventuali disposizioni della normativa autonoma
corrispondente».
La disposizione finale della legge n. 7/1996 precisa lo status costituzionale dei vari articoli. In forza di questa disposizione,
i nn. 1 e 2 dell’art. 6 sono stati adottati conformemente alle competenze esclusive dello Stato ai sensi dell’art. 149, n. 1,
punto 13, della Costituzione. I nn. 3‑5 di detto articolo rientrano nella categoria residuale delle disposizioni «applicabili
in assenza di una disciplina specifica adottata dalle Comunità autonome».
B –
La legge n. 18/2005
I nn. 1 e 2 dell’art. 3 della legge n. 18/2005 definiscono, per la Comunità autonoma di Catalogna, i grandi esercizi commerciali
e gli esercizi commerciali di medie dimensioni in base alla popolazione residente nel comune in cui essi sono situati. Come
osservato dall’avvocato generale al paragrafo 11 delle sue conclusioni, tali definizioni possono sintetizzarsi nel modo seguente:
Popolazione residente nel comune
Grandi esercizi commerciali: superficie minima destinata alla vendita
Esercizi commerciali di medie dimensioni: superficie minima destinata alla vendita
Superiore a 240 000 abitanti
2 500 m
1 000 m
Da 25 001 a 240 000 abitanti
2 000 m
800 m
Da 10 001 a 25 000 abitanti
1 300 m
600 m
Fino a 10 000 abitanti
800 m
500 m
L’art. 3, n. 3, di detta legge precisa che i limiti della superficie di vendita di cui al piano territoriale settoriale delle
strutture commerciali (in prosieguo: il «PTSEC») sono applicabili agli esercizi commerciali di medie dimensioni del settore
alimentare e, a prescindere dalla loro classificazione in base ai criteri di cui ai nn. 1 e 2 di tale articolo, a tutti gli
esercizi commerciali la cui superficie di vendita sia pari o superiore a 1 000 m
dedicati alla vendita di elettrodomestici o prodotti dell’elettronica, nonché di articoli sportivi, ricreativi o culturali.
Ai sensi dell’art. 4, n. 1, della legge n. 18/2005, gli esercizi di commercio al dettaglio di grandi dimensioni possono essere
stabiliti solo nell’agglomerato urbano dei comuni capoluogo o la cui popolazione sia superiore a 25 000 abitanti o persone
a questi assimilabili a causa dei flussi turistici.
Il n. 2 di tale articolo impone la medesima limitazione, tranne che in casi eccezionali, relativamente agli esercizi destinati
essenzialmente alla vendita di elettrodomestici o prodotti dell’elettronica, nonché di articoli sportivi, ricreativi o culturali,
qualora la loro superficie di vendita sia pari o superiore a 1 000 m².
A termini del n. 3 del medesimo articolo, la nozione di «agglomerato urbano» prende in considerazione le zone in cui, secondo
il piano regolatore in vigore, abita la maggior parte della popolazione, la continuità degli edifici residenziali plurifamiliari
nonché la rete di esercizi commerciali integrati nelle zone residenziali.
Il n. 8 dell’articolo in parola elenca le deroghe ai divieti menzionati ai punti 7 e 8 della presente sentenza. Tali deroghe
riguardano segnatamente:
–        gli esercizi commerciali dedicati alla vendita di autovetture e altri veicoli, di macchinari, di materiali edili e di articoli
per il bricolage e i centri florovivaistici;
–        gli esercizi commerciali nelle stazioni ferroviarie per l’AVE (treno a grande velocità), taluni aeroporti e porti per il traffico
di passeggeri;
–        gli esercizi commerciali situati in comuni frontalieri, e
–        gli spacci aziendali.
L’art. 6, n. 1, della legge n. 18/2005 stabilisce la necessità di un’autorizzazione commerciale municipale nei casi seguenti:
«a)       per l’apertura di esercizi commerciali di medie dimensioni;
b)       per l’ampliamento degli esercizi commerciali la cui superficie di vendita corrisponda, prima o dopo l’ampliamento, a quella
prevista per gli esercizi di medie dimensioni;
c)       per i cambiamenti di attività degli esercizi commerciali di medie dimensioni;
d)       per il trasferimento degli esercizi commerciali la cui superficie di vendita corrisponda, prima o dopo il trasferimento, a
quella prevista per gli esercizi di medie dimensioni. In tal caso, l’efficacia dell’autorizzazione è subordinata all’effettiva
chiusura dell’esercizio iniziale prima dell’apertura di quello nuovo».
Secondo il n. 4 dell’articolo in parola, la mancata decisione da parte dell’amministrazione allo scadere del termine previsto
per il rilascio dell’autorizzazione commerciale municipale equivale al rifiuto dell’autorizzazione.
Ai sensi dell’art. 7, n. 1, della legge n. 18/2005, è necessaria un’autorizzazione rilasciata dalla Generalitat di Catalogna
(in prosieguo: la «Generalitat») nei casi seguenti:
«a)      per l’apertura di grandi esercizi commerciali;
b)       per l’ampliamento degli esercizi commerciali la cui superficie di vendita superi, prima o dopo l’ampliamento, i limiti fissati
all’art. 3, nn. 1 e 4;
c)       per i cambiamenti di attività dei grandi esercizi commerciali;
d)       per il trasferimento degli esercizi commerciali la cui superficie di vendita superi, prima o dopo il trasferimento, i limiti
fissati all’art. 3, nn. 1 e 4. In tal caso, l’efficacia dell’autorizzazione è subordinata all’effettiva chiusura dell’esercizio
iniziale prima dell’apertura di quello nuovo;
e)       per la cessione di grandi esercizi, salvo il caso in cui siano soddisfatti i requisiti previsti dal n. 3 del presente articolo».
Detto art. 7, al n. 8, precisa quanto segue:
«Nella procedura per il rilascio dell’autorizzazione commerciale da parte della Generalitat, il richiedente deve presentare
una relazione redatta dalla giunta del comune sul territorio del quale il richiedente desidera aprire, ampliare o trasferire
un grande esercizio commerciale o modificarne l’attività. La relazione deve essere approvata dal consiglio municipale al completo
e deve essere motivata, tenuto conto dei criteri di valutazione di cui all’art. 10; qualora fosse sfavorevole, detta relazione
sarà vincolante. Se, tre mesi dopo il deposito della richiesta della relazione presso il comune, non ha redatto la relazione,
essa si considera sfavorevole».
Secondo il n. 10 del medesimo articolo, la mancata decisione allo scadere del termine di sei mesi previsto per il rilascio
dell’autorizzazione commerciale da parte della Generalitat equivale al rifiuto dell’autorizzazione.
In base all’art. 8 della legge n. 18/2005:
«1.       Per le comunicazioni di apertura di esercizi commerciali in Catalogna e per la procedura di rilascio dell’autorizzazione commerciale
per i grandi esercizi commerciali e gli esercizi di medie dimensioni disciplinata dalla presente legge, è indispensabile una
relazione sul livello d’insediamento rispetto al mercato di cui si tratti, elaborata dall’ufficio competente per il settore
commerciale.
2.       Sono esenti dalla presentazione della relazione sul livello d’insediamento le piccole e medie imprese, conformemente ai criteri
di cui alla prima disposizione aggiuntiva.
3.       Ai fini della presente legge con livello d’insediamento si intende l’importanza in termini di quota di mercato di un’impresa
o di un gruppo d’imprese sul rispettivo mercato di riferimento.
4.       Qualora sia sfavorevole, la relazione sul livello d’insediamento è vincolante per il rifiuto dell’autorizzazione richiesta,
così come nei casi di comunicazione di apertura di esercizi, di cui al n. 1.
5.       Per determinare il livello d’insediamento, l’ufficio competente per il settore commerciale, in accordo con gli uffici e gli
organi della Generalitat competenti in materia di difesa della concorrenza, deve definire le nozioni di mercato di riferimento,
di quota di mercato e di zona d’influenza, le quali devono essere riprese nelle disposizioni regolamentari di esecuzione della
presente legge. Ai fini della definizione di tali nozioni, occorre tenere conto, in particolare, dei prodotti e dei servizi
in concorrenza su di un medesimo mercato, del fatturato dei settori e della superficie degli esercizi esistenti.
6.       Sono fissati con regolamento i criteri, la procedura da seguire e l’istanza competente ad emanare la relazione sul livello
d’insediamento. Ai fini della fissazione di tali criteri, occorre valutare, in particolare, gli indicatori presenti nel libro
bianco menzionato all’art. 9. Il regolamento deve altresì stabilire le condizioni in cui l’ufficio competente per il settore
commerciale rende pubbliche le decisioni di rilascio o di rifiuto delle autorizzazioni o le relazioni presentate, per mezzo
di pubblico registro».
L’art. 10 della legge n. 18/2005 elenca gli elementi che la Generalitat o le autorità municipali devono prendere in esame
al fine della pronuncia sulle richieste di autorizzazione commerciale. Si tratta della conformità con il PTSEC, nonché con
il piano urbanistico, delle condizioni che definiscono la sicurezza del progetto e la sua collocazione nell’agglomerato urbano,
della mobilità determinata dal progetto, in particolare i suoi effetti sulla rete stradale e sull’uso di mezzi di trasporto
pubblici e privati, del numero di parcheggi disponibili, calcolati in base agli indici stabiliti caso per caso mediante un
regolamento, della collocazione del progetto nell’agglomerato urbano e della conformità ai programmi comunali relativi agli
esercizi di commercio al dettaglio, qualora esistenti, del «diritto dei consumatori a disporre di un’offerta ampia e diversificata
in termini di qualità, quantità, prezzi e caratteristiche dei prodotti» nonché del livello d’insediamento dell’impresa richiedente
sul mercato di riferimento.
L’art. 11 di tale legge istituisce un comitato consultivo del tipo di quelli di cui all’art. 6, n. 5, della legge n. 7/1996,
la Comisión de Equipamientos Comerciales (in prosieguo: il «Comitato per le strutture commerciali»), al fine di fare rapporto,
in particolare, sui problemi connessi alla decisione spettante alla Generalitat circa una richiesta di autorizzazione, nonché
questioni di pianificazione inerenti alla designazione delle zone in cui possono essere aperti esercizi di commercio al dettaglio,
compresa l’elaborazione di proposte di modifica del PTSEC.
L’art. 12 della medesima legge prevede il pagamento di tributi per il trattamento delle richieste di autorizzazione e per
il trattamento delle richieste di relazione sul livello d’insediamento. Esso autorizza parimenti le municipalità a riscuotere
tributi per il trattamento delle richieste di autorizzazione commerciale municipale e per il rilascio da parte della Generalitat
di relazioni municipali relative alle richieste di autorizzazione che rientrano nella competenza di quest’ultima.
C –
Il decreto n. 378/2006
L’art. 3 del decreto n. 378/2006 definisce gli ipermercati come esercizi commerciali self service con una superficie di vendita
di almeno 2 500 m² nei quali viene offerta un’ampia gamma di prodotti, sia di largo consumo sia non di uso corrente, e dotati
di ampie aree proprie adibite a parcheggio.
L’art. 14 del menzionato decreto stabilisce la procedura di richiesta di autorizzazione commerciale presso la Generalitat.
Detto articolo elenca un certo numero di documenti da fornire, fra i quali, citato al n. 1, lett. b), uno di mercato contenente
un’analisi di fattibilità del progetto alla luce dell’offerta attuale e della domanda potenziale nella zona di influenza,
della quota di mercato considerata e dell’impatto sull’offerta esistente.
L’art. 26, n. 1, del decreto in questione disciplina la composizione del Comitato per le strutture commerciali istituito dall’art. 11
della legge n. 18/2005, ossia, sette membri in rappresentanza dei servizi della Generalitat, sei membri in rappresentanza
dei comuni, sette membri in rappresentanza del settore commerciale, due esperti scelti dal dipartimento del commercio della
Generalitat e un segretario designato dal presidente di tale comitato.
Ai sensi dell’art. 27 di detto decreto, si consulta il comitato in parola per le questioni di cui all’art. 11 della legge
n. 18/2005 nonché sulla delimitazione degli agglomerati urbani dei comuni.
L’art. 28, n. 2, del decreto n. 378/2006 dispone che, nel caso delle grandi imprese di distribuzione, la relazione deve tenere
conto di tutti gli esercizi recanti la loro insegna, siano essi controllati direttamente o indirettamente.
Ai sensi dell’art. 31, n. 4, di tale decreto, è fissata annualmente una quota d’insediamento per ogni settore commerciale,
sia per l’intera Catalogna sia per zone che la compongono. La Commissione afferma, senza essere smentita in proposito dal
Regno di Spagna, che tale disposizione non ha ancora avuto applicazione, cosicché la quota massima d’insediamento del gruppo
cui appartiene un’impresa distributrice è quella stabilita dalla normativa precedente, vale a dire il 25% della superficie
di vendita in Catalogna o il 35% della superficie di vendita all’interno della zona di influenza della struttura di cui è
progettato l’insediamento.
Secondo l’art. 33, n. 2, del citato decreto, la relazione sul livello d’insediamento deve essere negativa qualora si oltrepassi
tale livello massimo. Il n. 5 del medesimo articolo prevede che la relazione deve essere presentata al più tardi entro sei
mesi; in mancanza, si considera favorevole. Il n. 7 di detto articolo ne dispone la validità per sei mesi.
D –
Il decreto n. 379/2006
Il PTSEC figura in allegato al decreto n. 379/2006. L’art. 7 dell’allegato al decreto n. 379/2006 dispone che i grandi esercizi
commerciali e quelli di medie dimensioni nel settore alimentare e tutti gli esercizi commerciali aventi una superficie di
vendita pari o superiore a 1000 m
che vendono essenzialmente elettrodomestici e prodotti dell’elettronica, nonché articoli e accessori sportivi, attrezzature
per la persona o articoli per il tempo libero e la cultura, debbano essere soggetti ai limiti di superficie di vendita previsti,
per ogni distretto e per ogni municipalità, nel PTSEC.
L’art. 10, n. 2, dell’allegato a tale decreto, in particolare, enuncia quanto segue:
«Nelle province in cui per il 2009 si stima un eccesso di offerta, in via generale non è previsto alcun incremento nella forma
di ipermercati.
Nelle altre province è previsto che l’incremento si realizzi con l’apertura di ipermercati, purché detta forma commerciale
non assorba più del 9% della spesa per acquisti stimata per il 2009 nella provincia relativamente ai beni di largo consumo
e del 7% di tale spesa per beni non di uso corrente».
L’allegato 1 dell’allegato al decreto n. 379/2006 stabilisce, in particolare, i limiti massimi delle superfici per le quali
possono essere rilasciate licenze, nel periodo 2006‑2009, per supermercati, ipermercati, negozi specializzati nonché centri
commerciali e grandi magazzini in ciascuna unità territoriale.
II –
Procedimento precontenzioso
A seguito della denuncia presentata da varie imprese del settore della grande distribuzione, la Commissione ha contestato
la compatibilità con l’art. 43 CE della normativa relativa alle condizioni d’insediamento di grandi esercizi commerciali nel
territorio della Comunità autonoma di Catalogna. Il 9 luglio 2004, essa ha inviato una lettera di diffida a tale riguardo
al Regno di Spagna.
Nella sua risposta del 13 ottobre 2004 detto Stato membro osservava che le censure della Commissione non erano giustificate.
Il 27 dicembre 2005 è stata adottata la legge n. 18/2005. A parere della Commissione, tale legge non solo non eliminava tutti
gli elementi di incompatibilità con l’art. 43 CE, ma, in aggiunta, introduceva nuove restrizioni alla libertà di stabilimento
nell’ambito dell’attività interessata. Il 4 luglio 2006 essa inviava al Regno di Spagna un’ulteriore lettera di diffida. Nella
sua risposta del 6 ottobre 2006, detto Stato membro negava che la normativa in questione fosse restrittiva, discriminatoria
o sproporzionata.
Insoddisfatta di tale risposta, il 23 dicembre 2007 la Commissione emetteva un parere motivato, chiedendo al Regno di Spagna
di adattare la normativa di cui trattasi, entro due mesi a partire dalla ricezione di tale parere, per porre fine alla violazione
addebitata. Nella sua risposta del 3 gennaio 2008 il Regno di Spagna indicava la propria intenzione di modificare la normativa
contestata, ma al contempo dichiarava che le modifiche sarebbero state introdotte in fase di trasposizione della direttiva
del Parlamento europeo e del Consiglio 12 dicembre 2006, 2006/123/CE, relativa ai servizi nel mercato interno (GU L 376, pag. 36).
Poiché alla scadenza del termine impartito non erano stati adottati provvedimenti, la Commissione ha proposto il presente
ricorso.
Con ordinanza del presidente della Corte 21 gennaio 2009 il Regno di Danimarca è stato ammesso ad intervenire nella presente
causa a sostegno delle conclusioni del Regno di Spagna.
III –
Sul ricorso
A –
Sulla ricevibilità
In via preliminare, va ricordato che la Corte può esaminare d’ufficio se ricorrano i presupposti previsti dall’art. 226 CE
per la proposizione di un ricorso per inadempimento (v. sentenza 3 giugno 2010, causa C‑487/08, Commissione/Spagna, Racc. pag. I‑4843,
punto 70 e giurisprudenza ivi citata).
Occorre altresì ricordare che dall’art. 38, n. 1, lett. c), del regolamento di procedura della Corte e dalla giurisprudenza
ad esso relativa emerge che ogni ricorso deve indicare l’oggetto della controversia nonché l’esposizione sommaria dei motivi,
e che tale indicazione dev’essere sufficientemente chiara e precisa per consentire alla parte convenuta di preparare la sua
difesa e alla Corte di esercitare il suo controllo. Ne discende che gli elementi essenziali di fatto e di diritto sui quali
si fonda un ricorso devono emergere in modo coerente e comprensibile dal testo del ricorso stesso e che le conclusioni di
quest’ultimo devono essere formulate in modo inequivocabile al fine di evitare che la Corte statuisca ultra petita ovvero
ometta di pronunciarsi su una censura (v. sentenza 15 giugno 2010, causa C‑211/08, Commissione/Spagna, Racc. pag. I‑5267,
punto 32 e giurisprudenza ivi citata).
Orbene, si deve constatare che, nel suo ricorso, la Commissione chiede alla Corte di dichiarare che il Regno di Spagna è venuto
meno agli obblighi ad esso incombenti ai sensi dell’art. 43 CE imponendo restrizioni all’insediamento di superficie commerciali,
le quali risultano da quattro leggi e decreti i cui testi, così come sottoposti alla Corte, constano di oltre 200 pagine,
e che detto ricorso non è privo di imprecisioni.
Al punto 46 della sua replica la Commissione ha tuttavia fornito un elenco di restrizioni specifiche, il quale, unito a taluni
riferimenti al ricorso, facilita l’identificazione delle restrizioni concrete considerate da tale istituzione come derivanti
dalla parte di normativa contestata adottata dalla Comunità autonoma di Catalogna, ossia la legge n. 18/2005 e i decreti nn. 378/2006
e 379/2006.
L’elenco menzionato indica:
1)       il divieto di stabilire grandi esercizi commerciali al di fuori dell’agglomerato urbano di un numero ristretto di comuni (art. 4,
n. 1, della legge n. 18/2005);
2)       le limitazioni concernenti le superfici di vendita per ogni provincia e comune (art. 7 dell’allegato al decreto n. 379/2006
in combinato disposto con l’allegato 1 del medesimo); più precisamente, la Commissione sostiene che:
a)      la limitazione è particolarmente grave per gli ipermercati – l’apertura di nuovi ipermercati è vietata in 37 delle 41 province
(allegato 1.2 dell’allegato al decreto n. 379/2006);
b)      nelle quattro province rimanenti, possono essere aperti solo ipermercati che non assorbano oltre il 9% della spesa per beni
di largo consumo e il 7% della spesa per beni non di uso corrente (art. 10, n. 2, dell’allegato al decreto n. 379/2006);
c)      nelle quattro province in questione è disponibile solo una superficie pari a 23 667 m², ripartita sul territorio di sei comuni
(allegato 1.2 dell’allegato al decreto n. 379/2006);
3)      l’obbligo di ottenere una relazione sulla quota d’insediamento le cui conclusioni, se sfavorevoli, sono vincolanti, e che,
nel caso in cui detta quota superi una certa soglia, devono essere sfavorevoli (art. 8 della legge n. 18/2005 e artt. 31,
n. 4, e 33, n. 2, del decreto n. 378/2006);
4)      l’assenza di una definizione chiara dei criteri applicati (art. 10 della legge n. 18/2005);
5)      taluni aspetti della procedura di esame delle richieste di autorizzazione, e cioè:
a)      il regime del cosiddetto «silenzio diniego» (artt. 6 e 7 della legge n. 18/2005);
b)      l’obbligo di ottenere il parere di un comitato consultivo di cui fanno parte concorrenti dei richiedenti l’autorizzazione
(art. 11 della legge n. 18/2005 e art. 26 del decreto n. 378/2006);
c)      l’obbligo di versare tributi non collegati al costo della procedura in questione (art. 12 della legge n. 18/2005), e
d)      l’eccessiva durata della stessa (art. 33 del decreto n. 378/2006 relativo ai termini di rilascio e di validità della relazione
sulla quota d’insediamento).
In udienza la Commissione ha confermato che le disposizioni citate nell’elenco di cui trattasi costituiscono tutti gli aspetti
contestati della normativa adottata dalla Comunità autonoma di Catalogna.
Oltre a tali disposizioni, dal ricorso emerge altresì che la Commissione contesta la compatibilità con il diritto dell’Unione
dell’art. 6 della legge n. 7/1996.
Detto articolo stabilisce, ai nn. 1‑4, l’obbligo di un’autorizzazione per l’apertura di grandi esercizi commerciali, nonché
i criteri applicabili per il rilascio di tale autorizzazione. Più specificamente, il n. 2 dell’articolo in parola fissa i
criteri essenziali al riguardo e impone la consultazione del Tribunale per la tutela della concorrenza. Inoltre, il n. 5 del
medesimo articolo prevede che le comunità autonome possano creare comitati la cui finalità sia redigere una relazione sull’insediamento
di grandi esercizi commerciali.
Il Regno di Spagna sostiene che dalla disposizione finale di detta legge discende che l’art. 6, nn. 3‑5, è applicabile unicamente
in mancanza di una disciplina specifica adottata dalle comunità autonome. Orbene, la Comunità autonoma di Catalogna avrebbe
adottato una siffatta disciplina specifica. Di conseguenza, al momento dell’introduzione del presente ricorso, le disposizioni
in parola non sarebbero applicabili in tale comunità e non dovrebbero pertanto rappresentare l’oggetto del ricorso.
La Commissione fa valere che il suo ricorso deve essere diretto avverso i citati nn. 3‑5, in quanto questi definiscono i criteri
essenziali per il rilascio delle autorizzazioni di cui al n. 2 del medesimo articolo, che fa parte della normativa di base
vincolante nell’intero territorio spagnolo. I nn. 3‑5 di tale articolo si applicherebbero in via ausiliaria nella Comunità
autonoma di Catalogna, al fine di conferire efficacia al menzionato n. 2. E anche volendo ipotizzare che detti nn. 3‑5 non
siano attualmente applicabili nella Comunità in questione, la Commissione considera che tali disposizioni violerebbero ciò
nondimeno il diritto dell’Unione, nella misura in cui possono divenire applicabili in caso di abrogazione o di modifica della
normativa attualmente in vigore.
In proposito, come ricordato al punto 36 della presente sentenza, incombe alla Commissione precisare nel testo del ricorso
gli elementi essenziali di fatto e di diritto sui quali si fonda il ricorso.
Orbene, occorre constatare che, laddove concerne l’art. 6, nn. 3‑5, della legge n. 7/1996, il presente ricorso non mostra
la precisione necessaria. Difatti non risulta con sufficiente precisione dal ricorso, e nemmeno dalla replica, il motivo per
cui dette disposizioni sarebbero costitutive dell’inadempimento asserito dalla Commissione.
Di conseguenza, il ricorso è irricevibile nella parte vertente sull’art. 6, nn. 3‑5, della legge n. 7/1996.
Per contro, laddove concerne l’art. 6, nn. 1 e 2, della legge n. 7/1996 e le disposizioni controverse adottate dalla Comunità
autonoma di Catalogna, menzionate al punto 39 della presente sentenza, nonostante le imprecisioni del ricorso, la Corte considera
di disporre di elementi sufficienti per valutare la portata della violazione del diritto dell’Unione addebitata al Regno di
Spagna e di verificare quindi la sussistenza dell’inadempimento censurato dalla Commissione.
Peraltro, esaminando il controricorso del Regno di Spagna appare manifestamente che quest’ultimo ha effettivamente inteso
che la Commissione gli addebitava di limitare la libertà di stabilimento con la normativa contestata, e che detta istituzione
la censura in quanto inciderebbe sugli grandi esercizi commerciali e non sugli esercizi commerciali di medie dimensioni, il
che svantaggerebbe di fatto gli operatori economici di altri Stati membri, e in quanto non sarebbe giustificata. Date tali
circostanze, il Regno di Spagna è stato in grado di far valere utilmente i propri mezzi di difesa.
Di conseguenza, il presente ricorso è ricevibile nella parte in cui verte sull’art. 6, nn. 1 e 2, della legge n. 7/1996 nonché
sulle disposizioni menzionate al punto 39 della presente sentenza della legge n. 18/2005 e dei decreti nn. 378/2006 e 379/2006,
questi ultimi tre testi emanati dalla Comunità autonoma di Catalogna (in prosieguo: la «normativa controversa»).
B –
Nel merito
Il ricorso della Commissione comporta, in sostanza, tre censure attinenti all’incompatibilità con l’art. 43 CE, rispettivamente,
quanto alla prima, delle limitazioni relative all’ubicazione e alla dimensione degli grandi esercizi commerciali; quanto alla
seconda, delle condizioni per ottenere la specifica autorizzazione commerciale richiesta per l’insediamento di tali esercizi
e, quanto alla terza, di taluni aspetti della procedura di rilascio dell’autorizzazione di cui trattasi.
La prima censura, relativa alle limitazioni attinenti alla collocazione e alla dimensione degli grandi esercizi commerciali,
riguarda il divieto d’insediare tali esercizi al di fuori degli agglomerati urbani di un numero limitato di comuni, come risulta
dall’art. 4, n. 1, della legge n. 18/2005, nonché le limitazioni delle superfici di vendita per ogni provincia e comune derivante
dall’art. 7 dell’allegato al decreto n. 379/2006 in combinato disposto con l’allegato 1 del medesimo. Relativamente alle limitazioni
delle superfici di vendita per ogni provincia e comune, la Commissione sostiene che la limitazione è particolarmente drastica
nel caso degli ipermercati. Dal PTSEC risulterebbe, infatti, che l’insediamento di nuovi ipermercati è vietato in 37 delle
41 province. Nelle quattro province restanti, l’insediamento di ipermercati è consentito solamente a condizione che detta
forma di commercio non assorba oltre il 9% della spesa per beni di largo consumo o oltre il 7% della spesa per beni non di
uso corrente, in applicazione dell’art. 10, n. 2, dell’allegato al decreto n. 379/2006. Infine, dal PTSEC emerge che, in queste
quattro ultime province, la superficie massima per gli ipermercati sarebbe di appena 23 667 m², distribuiti in sei comuni.
La seconda censura, relativa alle condizioni per il rilascio di un’autorizzazione commerciale specifica, comporta sei parti.
La prima riguarda la necessità di ottenere un’autorizzazione commerciale specifica anteriormente all’apertura di grandi esercizi
commerciali, imposta dall’art. 6, n. 1, della legge n. 7/1996; la seconda riguarda la circostanza di prendere in considerazione,
ai fini del rilascio della menzionata autorizzazione, la presenza di strutture commerciali adeguate nella zona interessata,
nonché gli effetti di un nuovo insediamento sulla configurazione commerciale di tale zona, in applicazione dell’art. 6, n. 2,
primo comma, della legge n. 7/1996; la terza verte sull’obbligo, ai fini del rilascio della menzionata autorizzazione, di
una relazione sul livello d’insediamento che è vincolante quando è negativa e che deve essere negativa allorché il livello
d’insediamento supera una certa soglia, come risulta dall’art. 8 della legge n. 18/2005 e dagli artt. 31, n. 4, e 33, n. 2,
del decreto n. 378/2006; la quarta riguarda l’obbligo di consultare il Tribunale di tutela della concorrenza imposto dell’art. 6,
n. 2, secondo comma, della legge n. 7/1996; la quinta concerne l’obbligo di ottenere il parere del Comitato per le strutture
commerciali, fra i membri del quale figurano concorrenti potenziali del richiedente l’autorizzazione, conformemente agli artt. 11
della legge n. 18/2005 e 26 del decreto n. 378/2006, e la sesta riguarda la mancanza di una definizione chiara dei criteri
applicabili ai sensi dell’art. 10 della legge n. 18/2005.
Infine, la terza censura, relativa a taluni aspetti della procedura di rilascio dell’autorizzazione commerciale, è suddivisa
in tre parti, la prima delle quali riguarda il regime del silenzio diniego previsto dagli artt. 6 e 7 della legge n. 18/2005;
la seconda verte sulla riscossione di tributi considerati senza rapporto con il costo della citata procedura in base all’art. 12
della medesima legge, e la terza riguarda l’eccessiva durata di tale procedura, come risulta dall’art. 33, nn. 5 e 7, del
decreto n. 378/2006, relativo ai termini per il rilascio e la validità della relazione sul livello d’insediamento.
1.     Argomenti delle parti
La Commissione fa valere che la normativa controversa costituisce una restrizione alla libertà di stabilimento sancita dell’art. 43 CE,
poiché incide sulle possibilità d’insediamento degli grandi esercizi commerciali nel territorio della Comunità autonoma di
Catalogna. Detta normativa produrrebbe un effetto discriminatorio indiretto in quanto favorirebbe l’insediamento di esercizi
commerciali di medie dimensioni piuttosto che quello di grandi esercizi commerciali. Difatti, gli operatori economici intenzionati
ad aprire esercizi commerciali di medie dimensioni sarebbero in maggioranza cittadini spagnoli, mentre coloro che vorrebbero
impiantare grandi esercizi commerciali sarebbero più frequentemente originari di altri Stati membri. La normativa controversa,
peraltro, non potrebbe trovare giustificazione in uno dei motivi menzionati all’art. 46, n. 1, CE. In subordine, la Commissione
sostiene che le giustificazioni addotte dal Regno di Spagna non possono in ogni caso essere ammesse.
Il Regno di Spagna contesta l’inadempimento addebitato. Detto Stato membro riconosce che la normativa controversa comporta
alcune restrizioni alla libertà di stabilimento, ma sostiene che queste non sono fonte di discriminazione, nemmeno indiretta,
basata sulla nazionalità. La normativa in parola sarebbe giustificata da motivi d’interesse generale, in particolare la tutela
dei consumatori, la protezione dell’ambiente e una razionale gestione del territorio. Detta normativa, da un lato, sarebbe
idonea a garantire la realizzazione degli scopi perseguiti e, dall’altro, non andrebbe oltre quanto necessario per raggiungerli.
Il Regno di Danimarca sostiene che non si deve ritenere che una disciplina come quella in discussione, se non è discriminatoria,
ponga una restrizione alla libertà di stabilimento vietata dal diritto dell’Unione, in quanto non ostacola direttamente l’accesso
al mercato degli operatori stranieri. Il Regno di Spagna condivide tale tesi.
2.     Giudizio della Corte
a)     Sull’esistenza di restrizioni alla libertà di stabilimento
Occorre ricordare che, secondo una costante giurisprudenza, nell’ambito di un procedimento per inadempimento ex art. 226 CE,
incombe alla Commissione provare la sussistenza dell’asserito inadempimento. Spetta, infatti, all’istituzione fornire alla
Corte tutti gli elementi necessari affinché quest’ultima accerti l’esistenza dell’inadempimento, senza potersi basare su alcuna
presunzione (v. in tal senso, in particolare, sentenze 5 ottobre 1989, causa C‑290/87, Commissione/Paesi Bassi, Racc. pag. 3083,
punti 11 e 12, nonché 4 marzo 2010, causa 241/08, Commissione/Francia, Racc. pag. I‑1697, punto 22).
La validità dell’affermazione della Commissione secondo cui la normativa controversa produrrebbe effetti indirettamente discriminatori
per gli operatori originari di Stati membri diversi dal Regno di Spagna presuppone che la Commissione abbia dimostrato che
sussiste una differenza di trattamento fra gli grandi esercizi commerciali e gli altri esercizi commerciali, e che tale differenza
costituisce uno svantaggio per gli grandi esercizi commerciali. Inoltre, la Commissione deve dimostrare che la menzionata
differenza di trattamento favorisce gli operatori spagnoli perché detti operatori privilegiano le strutture di piccole e medie
dimensioni, mentre gli operatori di altri Stati membri preferiscono i grandi esercizi commerciali.
Al fine di dimostrare questi elementi, la Commissione ha prodotto une serie di dati numerici. Orbene, come constatato dall’avvocato
generale al paragrafo 58 delle sue conclusioni, tali dati, quantunque presentino una certa coerenza con l’affermazione secondo
cui gli operatori spagnoli hanno una preferenza per gli esercizi commerciali di medie dimensioni e gli operatori originari
di altri Stati membri per i grandi esercizi commerciali, non sono completi. Le informazioni fornite alla Corte non consentono,
infatti, di dimostrare con certezza né il numero di esercizi interessati, né la ripartizione in base al controllo spagnolo
o non spagnolo di una parte significativa delle strutture che rientrano nella categoria dei grandi esercizi, conformemente
all’art. 3, n. 1, della legge n. 18/2005. Parimenti, la Corte non è stata informata della ripartizione in base all’azionariato
degli operatori economici interessati per le varie categorie di strutture.
In udienza la Commissione ha riferito che il rapporto di causalità che, a suo parere, è sotteso alla correlazione statistica
risiede nella circostanza che gli operatori stranieri preferirebbero aprire esercizi di dimensioni maggiori al fine di realizzare
le economie di scala necessarie ad ottimizzare le loro possibilità di penetrazione in un territorio nuovo. Tuttavia, come
osservato dall’avvocato generale al paragrafo 59 delle sue conclusioni, siffatta spiegazione concerne l’entrata in un nuovo
mercato distante dal mercato di origine piuttosto che la nazionalità dell’operatore.
È quindi necessario constatare che la Commissione non ha prodotto elementi concludenti, idonei a dimostrare che i dati numerici
presentati a sostegno della sua tesi confermano effettivamente la realtà della stessa. Del pari, la Commissione non ha apportato
altri elementi i quali dimostrino che la normativa controversa produca effetti indirettamente discriminatori per gli operatori
originari di altri Stati membro rispetto agli operatori spagnoli.
Ciò nondimeno, secondo una giurisprudenza costante, l’art. 43 CE osta ad ogni provvedimento nazionale che, pur se applicabile
senza discriminazioni in base alla nazionalità, possa ostacolare o scoraggiare l’esercizio, da parte dei cittadini dell’Unione,
della libertà di stabilimento garantita dal Trattato (v., in particolare, sentenze 14 ottobre 2004, causa C‑299/02, Commissione/Paesi
Bassi, Racc. pag. I‑9761, punto 15, e 21 aprile 2005, causa C‑140/03, Commissione/Grecia, Racc. pag. I‑3177, punto 27).
In tale contesto occorre ricordare che la nozione di «restrizione» ai sensi dell’art. 43 CE ricomprende le misure adottate
da uno Stato membro che, per quanto indistintamente applicabili, pregiudichino l’accesso al mercato per le imprese di altri
Stati membri, ostacolando in tal modo il commercio intracomunitario (v., in tal senso, sentenze 5 ottobre 2004, causa C‑442/02,
CaixaBank France, Racc. pag. I‑8961, punto 11, e 28 aprile 2009, causa C‑518/06, Commissione/Italia, Racc. pag. I‑3491, punto 64,
nonché, per analogia, sentenza 10 febbraio 2009, causa C‑110/05, Commissione/Italia, Racc. pag. I‑519, punto 37).
Costituisce una tale restrizione, in particolare, una normativa nazionale che subordini lo stabilimento di un’impresa di un
altro Stato membro al rilascio di un’autorizzazione preventiva, poiché essa può ostacolare l’esercizio, da parte di tale impresa,
della libertà di stabilimento, impedendole di esercitare liberamente le proprie attività tramite una stabile organizzazione
(v. sentenza 1° giugno 2010, cause riunite C‑570/07 e C‑571/07, Blanco Pérez e Chao Gómez, Racc. pag. I‑4629, punto 54).
Nella fattispecie si deve di constatare che la normativa controversa, considerata nel suo insieme, instaura un regime di autorizzazione
previa che si applica a qualsiasi apertura di un grande esercizio commerciale nel territorio della Comunità autonoma di Catalogna.
Orbene, in primo luogo, detta normativa limita le zone d’insediamento disponibili per nuove strutture e impone limiti alle
superfici di vendita che possono essere autorizzate per queste ultime.
In secondo luogo, la normativa in questione accorda un’autorizzazione ai nuovi esercizi unicamente nella misura in cui non
si verifichino ripercussioni sui piccoli esercizi preesistenti.
In terzo luogo, essa stabilisce svariate norme procedurali relative al rilascio della menzionata autorizzazione tali da avere
una reale incidenza negativa sul numero di richieste di autorizzazione presentate e/o sul numero di quelle concesse.
Ne consegue che la normativa controversa, considerata nel suo insieme, ha l’effetto di ostacolare e di scoraggiare l’esercizio,
da parte di operatori economici di altri Stati membri, delle loro attività nel territorio della Comunità autonoma di Catalogna
attraverso una struttura stabile e pertanto di incidere sul loro stabilimento nel mercato spagnolo.
Il Regno di Spagna, del resto, riconosce che detta normativa comporta talune restrizioni alla libertà di stabilimento.
Occorre pertanto constatare che la normativa controversa, considerata nel suo insieme, costituisce una restrizione alla libertà
di stabilimento ai sensi dell’art. 43 CE.
b)     Sulle giustificazioni delle restrizioni alla libertà di stabilimento
Secondo una giurisprudenza costante, le restrizioni alla libertà di stabilimento che siano applicabili senza discriminazioni
basate sulla cittadinanza possono essere giustificate da motivi imperativi di interesse generale, a condizione che siano atte
a garantire la realizzazione dell’obiettivo perseguito e non vadano oltre quanto necessario al raggiungimento dello stesso
(v. sentenze 10 marzo 2009, causa C‑169/07, Hartlauer, Racc. pag. I‑1721, punto 44; 19 maggio 2009, cause riunite C‑171/07
e C‑172/07, Apothekerkammer des Saarlandes e a., Racc. pag. I‑4171, punto 25, nonché Blanco Pérez e Chao Gómez, cit., punto 61).
Fra tali motivi imperativi riconosciuti dalla Corte figurano, tra gli altri, la protezione dell’ambiente (v., in particolare,
sentenza 11 marzo 2010, causa C‑384/08, Attanasio Group, Racc. pag. I‑2055, punto 50 e giurisprudenza ivi citata), la razionale
gestione del territorio (v., per analogia, sentenza 1° ottobre 2009, causa C‑567/07, Woningstichting Sint Servatius, Racc. pag. I‑9021,
punto 29 e giurisprudenza ivi citata) nonché la tutela dei consumatori (v., in particolare, sentenza 13 settembre 2007, causa
C‑260/04, Commissione/Italia, Racc. pag. I‑7083, punto 27 e giurisprudenza ivi citata). Per contro, finalità di natura puramente
economica non possono costituire un motivo imperativo di interesse generale (v., in tal senso, in particolare, sentenza 15
aprile 2010, causa C‑96/08, CIBA, Racc. pag. I‑2911, punto 48 e giurisprudenza ivi citata).
In proposito occorre rammentare che, se incombe allo Stato membro che fa valere un motivo imperativo di interesse generale
per giustificare una restrizione ad una libertà di circolazione dimostrare che la propria normativa è opportuna e necessaria
per il raggiungimento dell’obiettivo legittimo perseguito, tale onere della prova non può estendersi fino a pretendere che
lo Stato membro dimostri in positivo che nessun altro possibile provvedimento permette la realizzazione dello stesso obiettivo
alle stesse condizioni (v., in tal senso, sentenza 10 febbraio 2009, Commissione/Italia, cit., punto 66).
Si deve pertanto esaminare se la normativa controversa, non considerata nel suo insieme, bensì per quanto riguarda ognuna
delle restrizioni specifiche addebitate dalla Commissione, sia giustificata da motivi imperativi di interesse generale, quali
quelli fatti valere dal Regno di Spagna e richiamati al punto 56 della presente sentenza.
i)     Sulla prima censura, relativa alle limitazioni attinenti all’ubicazione e alla dimensione degli grandi esercizi commerciali
Nell’ambito della sua prima censura, la Commissione considera le limitazioni attinenti all’ubicazione e alla dimensione degli
grandi esercizi commerciali derivanti dal divieto d’insediare strutture del genere al di fuori degli agglomerati urbani di
un numero limitato di comuni, in applicazione dell’art. 4, n. 1, della legge n. 18/2005, nonché la limitazione delle superfici
di vendita per ogni provincia e comune conformemente agli artt. 7 e 10, n. 2, dell’allegato al decreto n. 379/2006, nonché
all’allegato 1.2 del medesimo allegato.
Il Regno di Spagna adduce che le disposizioni in discussione sono idonee a garantire la realizzazione degli obiettivi di razionale
gestione del territorio e di protezione dell’ambiente che perseguono. Infatti, limitando l’insediamento degli grandi esercizi
commerciali alle zone densamente popolate, in cui la domanda è maggiore, e limitando le dimensioni degli esercizi nelle zone
con una minore densità abitativa, la normativa controversa sarebbe diretta ad evitare l’inquinamento causato dalla circolazione
dei veicoli, a contrastare il degrado urbano, a preservare un modello urbano integrato con l’ambiente, ad evitare la costruzione
di nuove strade e a garantire l’accesso a dette strutture commerciali mediante il trasporto pubblico.
La Commissione, al contrario, ritiene che le limitazioni in causa non siano idonee a garantire la realizzazione degli obiettivi
perseguiti.
A tale riguardo occorre constatare che, contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, restrizioni concernenti la localizzazione
e la dimensione degli grandi esercizi commerciali appaiono mezzi idonei a raggiungere gli obiettivi di razionale gestione
del territorio e di protezione dell’ambiente fatti valere dal Regno di Spagna.
Ciò nondimeno, dall’art. 10, n. 2, dell’allegato al decreto n. 379/2006 risulta che non è previsto alcun incremento dell’offerta
commerciale nella forma di ipermercati nelle province in cui detta offerta era stimata eccessiva per il 2009. Dall’allegato
1.2 dell’allegato al citato decreto emerge poi che l’offerta è stata reputata eccessiva per tale anno in 37 delle 41 province
della Comunità autonoma di Catalogna. Nelle quattro province restanti, conformemente al menzionato art. 10, n. 2, un incremento
dell’offerta commerciale nella forma di ipermercati poteva avere luogo solamente nella misura in cui detta forma di strutture
commerciali non assorbisse oltre il 9% della spesa per acquisti della provincia stimata per il 2009 per beni di largo consumo
e oltre il 7% di tale spesa per beni non di uso corrente. Infine, da detto allegato 1.2 si evince che, nelle quattro province
in parola, la superficie massima per gli ipermercati era limitata a 23 667 m
distribuiti in sei comuni.
S’impone di constatare che tali limitazioni specifiche prescritte dalla normativa controversa, considerate nel loro insieme,
incidono in modo significativo sulle possibilità di aprire grandi esercizi commerciali nel territorio della Comunità autonoma
di Catalogna.
In siffatte circostanze, le ragioni che possono essere addotte da uno Stato membro al fine di giustificare una deroga al principio
della libertà di stabilimento devono essere corredate di un’analisi dell’opportunità e della proporzionalità della misura
restrittiva adottata da tale Stato membro, nonché di elementi circostanziati che consentano di suffragare la sua argomentazione
(v. sentenza 22 dicembre 2008, causa C‑161/07, Commissione/Austria, Racc. pag. I‑10671, punto 36 e giurisprudenza ivi citata).
Orbene, va constatato che il Regno di Spagna non ha esposto elementi sufficienti diretti a illustrare le ragioni per le quali
le restrizioni in causa sarebbero necessarie per raggiungere gli obiettivi perseguiti.
Tenuto conto delle mancate spiegazioni e della significativa incidenza delle limitazioni in discussione sulla possibilità
di aprire grandi esercizi commerciali nel territorio della Comunità autonoma di Catalogna, si deve considerare che le restrizioni
alla libertà di stabilimento imposte a tale riguardo non sono giustificate.
Ne consegue che la prima censura deve essere accolta.
ii)  Sulla seconda censura, relativa alla necessità e alle condizioni per il rilascio di un’autorizzazione commerciale specifica
per l’apertura di grandi esercizi commerciali
–       Sulle prime tre parti
Con le prime tre parti della seconda censura, la Commissione contesta la legittimità, rispettivamente, dell’art. 6, n. 1,
della legge n. 7/1996, che impone il rilascio di una previa autorizzazione commerciale all’apertura di grandi esercizi commerciali,
del n. 2, primo comma, di detto art. 6, che impone di prendere in considerazione, per il rilascio di tale autorizzazione,
la presenza di strutture commerciali adeguate nella zona interessata, nonché gli effetti di un nuovo insediamento sulla configurazione
commerciale di tale zona, e dell’art. 8 della legge n. 18/2005 nonché degli artt. 31, n. 4, e 33, n. 2, del decreto n. 378/2006,
che impongono di stilare una relazione sul livello d’insediamento che è vincolante quando è negativa e che deve essere negativa
allorché il livello d’insediamento supera una certa soglia.
Il Regno di Spagna sostiene che le disposizioni oggetto di addebito perseguono, in modo generale, obiettivi di protezione
dell’ambiente, di razionale gestione del territorio e di tutela dei consumatori, mirando, per quanto attiene a detto ultimo
obiettivo, a garantire una concorrenza più efficace in termini di prezzo, di qualità e di scelta.
La Commissione considera al contrario che tali disposizioni perseguano obiettivi puramente economici, poiché tenderebbero
a proteggere gli esercizi commerciali locali di piccole dimensioni.
Riguardo, innanzitutto, alla prima parte, relativa alla necessità di ottenere il rilascio di una previa autorizzazione all’apertura
di un grande esercizio commerciale, derivante dall’art. 6, n. 1, della legge n. 7/1996, si deve constatare che la Commissione
non ha esposto, né nel ricorso né nella replica, e nemmeno in udienza, perché detta necessità, di per sé, perseguirebbe obiettivi
puramente economici.
Il Regno di Spagna, dal canto suo, ha sottolineato che, relativamente all’insediamento degli grandi esercizi commerciali,
la realizzazione degli obiettivi di razionale gestione del territorio e di protezione dell’ambiente, quali illustrati al punto
78 della presente sentenza, dipendono da una procedura di previa autorizzazione. Secondo tale Stato membro, non sarebbe possibile
rimediare ai danni provocati in caso di mancata realizzazione di tali obiettivi ex post, ossia una volta che l’insediamento
fosse avvenuto.
In proposito, come osservato dall’avvocato generale al paragrafo 91 delle sue conclusioni, l’instaurazione di misure preventive,
e quindi a priori, deve, nel presente contesto, essere considerata idonea a garantire la realizzazione dell’obiettivo di protezione
dell’ambiente. L’adozione di misure a posteriori, difatti, qualora si riscontrasse che l’insediamento di un esercizio commerciale
già costruito ha un impatto negativo sulla protezione dell’ambiente, appare un’alternativa meno efficace e più costosa rispetto
al di autorizzazione previa. Il medesimo ragionamento vale per l’obiettivo di razionale gestione del territorio.
La Commissione non ha neanche indicato in che modo la necessità di ottenere un’autorizzazione anteriormente all’apertura di
un grande esercizio commerciale andrebbe, di per sé, al di là di quanto necessario per raggiungere i menzionati obiettivi.
Di conseguenza, la prima parte della seconda censura dev’essere respinta.
Va per contro osservato che l’obbligo, derivante dall’art. 6, n. 2, primo comma, della legge n. 7/1996, di prendere in considerazione,
per il rilascio di una siffatta autorizzazione, l’esistenza di strutture commerciali nella zona interessata nonché gli effetti
dell’insediamento di un nuovo esercizio commerciale sull’assetto commerciale di tale zona, oggetto della seconda parte della
presente censura, riguarda l’incidenza sugli esercizi preesistenti e la struttura del mercato, e non la tutela dei consumatori.
La medesima riflessione vale rispetto all’obbligo, nel contesto della procedura di rilascio dell’autorizzazione in parola,
di redigere una relazione sul livello d’insediamento la quale, se sfavorevole, sarà vincolante, e che deve essere sfavorevole
nel caso in cui il livello d’insediamento superi una certa soglia, obbligo derivante dall’art. 8 della legge n. 18/2005 e
dagli artt. 31, n. 4, e 33, n. 2, del decreto n. 378/2006, oggetto della terza parte della presente censura.
In proposito va constatato che tali disposizioni richiedono l’applicazione di soglie massime attinenti al livello d’insediamento
e all’incidenza sugli esercizi commerciali al dettaglio preesistenti, al di là delle quali è impossibile aprire grandi esercizi
commerciali e/o esercizi commerciali di medie dimensioni.
Orbene, considerazioni di questo genere, poiché sono di natura puramente economica, non possono, conformemente alla giurisprudenza
ricordata al punto 74 della presente sentenza, costituire un motivo imperativo di interesse generale.
Ne consegue che si devono accogliere la seconda e la terza parte della seconda censura.
–       Sulla quarta parte
Nell’ambito di detta parte, la Commissione contesta la compatibilità con l’art. 43 CE dell’art. 6, n. 2, secondo comma, della
legge n. 7/1996, che impone di consultare il Tribunale per la tutela della concorrenza.
In via generale, il Regno di Spagna fa valere che le disposizioni relative al rilascio di un’autorizzazione commerciale specifica,
fra cui quella che prevede l’obbligo di consultare Tribunale per la tutela della concorrenza, sono motivate da obiettivi di
razionale gestione del territorio, di protezione dell’ambiente nonché di tutela dei consumatori, sono idonee a garantire la
realizzazione di detti obiettivi e non vanno al di là di quanto necessario per raggiungerli.
La Commissione non ha indicato le ragioni per cui ritiene che le giustificazioni addotte dal Regno di Spagna non possano essere
accolte.
In mancanza di precisazioni concrete relativamente alla presente parte, e dato che, come osservato dall’avvocato generale
al paragrafo 96 delle sue conclusioni, un obbligo di consultare un organo incaricato di esaminare questioni di concorrenza,
il quale stila una relazione non vincolante, appare idoneo a garantire la realizzazione degli obiettivi invocati dal Regno
di Spagna senza andare al di là di quanto necessario per raggiungerli, occorre respingere la quarta parte della seconda censura.
–       Sulla quinta parte
La quinta parte della seconda censura concerne la necessità di consultare il Comitato per le strutture commerciali, derivante
dall’art. 11 della legge n. 18/2005 e dell’art. 26 del decreto n. 378/2006.
Al riguardo la Commissione non sembra criticare l’esistenza di detto Comitato o l’obbligo di consultarlo in quanto tale, bensì
piuttosto il fatto che esso sia composto da potenziali concorrenti dell’operatore economico che auspica stabilirsi in Catalogna
insediando un nuovo grande esercizio commerciale.
Analogamente alle altre parti della presente censura, il Regno di Spagna fa valere che tali disposizioni sono motivate da
obiettivi di razionale gestione del territorio, di protezione dell’ambiente e di tutela dei consumatori, sono idonee a garantire
la realizzazione di detti obiettivi e non vanno al di là di quanto necessario per raggiungerli.
L’art. 11 della legge n. 18/2005 prevede che il Comitato per le strutture commerciali rediga una relazione non solamente sulle
questioni relative al rilascio di autorizzazioni commerciali da parte della Generalitat, ma altresì su questioni di pianificazione
connesse alla designazione delle zone in cui possono aprirsi esercizi commerciali, inclusa la presentazione di proposte di
modifica del PTSEC e di delimitazione dell’«agglomerato urbano dei comuni».
L’instaurazione di un comitato del genere, con la missione di redigere una relazione prima che sia presa una decisione di
rilasciare o di rifiutare un’autorizzazione, che prende segnatamente in considerazione la razionale gestione del territorio
e la protezione dell’ambiente, è idonea a garantire la realizzazione degli obiettivi perseguiti a tal fine dalla disposizione
in parola.
Peraltro, come osservato dall’avvocato generale al paragrafo 102 delle sue conclusioni, l’esistenza di detto Comitato e i
suoi compiti non vanno al di là di quanto necessario per raggiungere detti obiettivi di razionale gestione del territorio
e di protezione dell’ambiente.
Per contro, l’art. 26, n. 1, del decreto n. 378/2006, secondo cui detto Comitato è composto di sette membri in rappresentanza
dei servizi della Generalitat, di sei membri in rappresentanza dei comuni, di sette membri in rappresentanza del settore commerciale
nonché di due esperti designati dal dipartimento del commercio della Generalitat e di un segretario, non appare idoneo a garantire
la realizzazione degli obiettivi perseguiti.
In effetti, si deve constatare che l’unico interesse settoriale rappresentato in tale Comitato è quello del commercio locale
preesistente. Orbene, un organismo composto in tal modo, all’interno del quale gli interessi connessi sia alla protezione
dell’ambiente sia a quella dei consumatori non sono rappresentati, mentre invece lo sono i concorrenti potenziali del richiedente
l’autorizzazione, non può costituire uno strumento idoneo a realizzare obiettivi di razionale gestione del territorio, di
protezione dell’ambiente e di tutela dei consumatori.
L’esistenza del Comitato per le strutture commerciali instaurato dall’art. 11 della legge n. 18/2005 e le sue funzioni così
come esposte in detto articolo possono essere giustificate. Per contro, la sua composizione quale prevista all’art. 26 del
decreto n. 378/2006 non è idonea a garantire la realizzazione degli obiettivi perseguiti dall’instaurazione di tale Comitato.
Ne risulta che la quinta parte della seconda censura deve essere accolta laddove concerne la composizione del Comitato come
prevista all’art. 26 del decreto n. 378/2006.
–       Sulla sesta parte
Con la sesta parte della seconda censura, la Commissione contesta la compatibilità con il diritto dell’Unione dell’art. 10
della legge n. 18/2005.
Essa fa valere a tale proposito che taluni criteri in funzione dei quali la Generalitat o le autorità municipali devono pronunciarsi
sulle richieste di autorizzazione commerciale sono prive di precisione. Essa concerne più particolarmente le «condizioni che
definiscono la sicurezza del progetto e la sua collocazione nell’agglomerato urbano», «la mobilità determinata dal progetto»
e il «diritto dei consumatori ad un’offerta ampia e diversificata in termini di qualità, quantità, prezzi e caratteristiche
dei prodotti». Secondo la Commissione, criteri del genere impediscono ai richiedenti di valutare in modo preciso le loro possibilità
di ottenere un’autorizzazione e concedono un potere discrezionale alle autorità che rilasciano le autorizzazioni.
Il Regno di Spagna riconosce che il criterio del «diritto dei consumatori ad un’offerta ampia e diversificata in termini di
qualità, quantità, prezzi e caratteristiche dei prodotti» può essere considerato non sufficientemente preciso, ma sostiene
che ciò non si verifica nel caso degli altri due criteri contestati. In ogni caso, detto Stato membro fa valere che il semplice
fatto che i criteri non siano definiti in modo preciso non è tale da renderli inadeguati per conseguire gli obiettivi di tutela
dell’ambiente e dei consumatori. Il legislatore dell’Unione utilizzerebbe del resto la stessa tecnica, consistente nell’indicare
i criteri che devono essere applicati senza precisare i limiti oltre i quali si può prevedere con precisione se una domanda
verrà accolta o meno.
A tale riguardo si deve rilevare che la Commissione contesta non tanto la natura dei criteri in discussione, ma unicamente
la loro mancanza di precisione. Orbene, se è corretto che la collocazione nell’agglomerato urbano, l’effetto sull’utilizzo
delle strade e dei trasporti e l’ampiezza della scelta per i consumatori sono criteri legittimi per stabilire se debba essere
autorizzata l’apertura di un esercizio commerciale, occorre constatare, come ha fatto l’avvocato generale al paragrafo 116
delle sue conclusioni, che è difficile fissare a priori limiti o soglie massimi esatti senza introdurre un elemento di rigidità
che potrebbe risultare ancor più restrittivo della libertà di stabilimento.
Dal momento che i criteri menzionati all’art. 10 della legge n. 18/2005 non sono imprecisi al punto di diventare inidonei
alla realizzazione degli obiettivi di razionale gestione del territorio, di protezione dell’ambiente e di tutela dei consumatori
fatti valere dal Regno di Spagna o sproporzionati rispetto a detti obiettivi, si deve respingere la sesta parte della seconda
censura.
iii)  Sulla terza censura, relativa a taluni aspetti della procedura di rilascio di autorizzazione commerciale
–       Sulla prima parte
Con la prima parte della terza censura, la Commissione critica il regime del cosiddetto «silenzio diniego», di cui agli artt. 6
e 7 della legge n. 18/2005.
Il Regno di Spagna adduce che detto regime costituisce una garanzia a favore degli interessati che abbiano presentato all’autorità
competente una richiesta di autorizzazione commerciale, necessaria per l’apertura, l’ampliamento o il trasferimento di grandi
esercizi commerciali e di esercizi di medie dimensioni in forza delle menzionate disposizioni. Tale meccanismo, infatti, consentirebbe
a detti interessati di agire rispetto all’inazione dell’amministrazione investendo un giudice della questione allo scadere
del termine massimo previsto per pronunciarsi circa la richiesta quando non sia stata presa alcuna decisione.
La Commissione sostiene che siffatto meccanismo è sproporzionato e che il medesimo obiettivo potrebbe essere raggiunto attraverso
un regime di «silenzio assenso».
È ben vero che un regime, il quale comporta che si consideri accordata, e non negata, una richiesta di autorizzazione qualora
non sia stata adottata una decisione di rifiuto entro il termine specificato, potrebbe apparire meno restrittivo. Un regime
del genere, come osservato dall’avvocato generale al paragrafo 120 delle sue conclusioni, è peraltro previsto all’art. 33,
n. 5, del decreto n. 378/2006, concernente il rilascio della relazione relativa al livello d’insediamento.
Tuttavia, come ricordato al punto 75 della presente sentenza, se è vero che incombe allo Stato membro che fa valere un motivo
imperativo di interesse generale per giustificare una restrizione ad una libertà di circolazione dimostrare che la propria
normativa è opportuna e necessaria per il raggiungimento dell’obiettivo legittimo perseguito, tale onere della prova non può
estendersi fino a pretendere che lo Stato membro dimostri in positivo che nessun altro possibile provvedimento permette la
realizzazione dello stesso obiettivo alle stesse condizioni.
A tale riguardo, non si può negare agli Stati membri la possibilità di perseguire obiettivi quali la protezione dell’ambiente,
la razionale gestione del territorio e la tutela dei consumatori mediante l’introduzione di regole generali che siano facilmente
gestite e controllate dalle autorità competenti (v., per analogia, sentenza 16 dicembre 2010, causa C‑137/09, Josemans, non
ancora pubblicata nella Raccolta, punto 82).
Il regime del silenzio diniego, previsto nell’ambito di una procedura di richiesta di autorizzazione commerciale avente come
obiettivi la protezione dell’ambiente, la razionale gestione del territorio e la tutela dei consumatori, la cui funzione è
di garantire la certezza del diritto nell’ipotesi in cui l’autorità incaricata di pronunciarsi su tale richiesta non prenda
una decisione esplicita entro il termine prescritto, disponendo che siffatta inazione costituisce una decisione implicita
di rifiuto, e consentendo quindi all’interessato che abbia presentato una richiesta di autorizzazione commerciale di adire
i giudici, appare facilmente gestibile e controllabile dalle autorità competenti. Il Regno di Spagna, peraltro, ha spiegato
che, in mancanza di una decisione nel contesto di tale regime, l’amministrazione resta tenuta ad adottare un atto motivato
che chiuda la procedura.
Ne consegue che la prima parte della terza censura dev’essere disattesa.
–       Sulla seconda parte
Nell’ambito della seconda parte della terza censura, la Commissione sostiene che i tributi ex art. 12 della legge n. 18/2005
per il trattamento di una richiesta di autorizzazione e per la relazione sul livello d’insediamento costituiscono, per gli
operatori economici interessati, oneri dotati di effetto dissuasivo per lo stabilimento nel territorio catalano. Detti tributi,
poiché non sono collegati al costo della procedura di rilascio dell’autorizzazione commerciale, sarebbero sproporzionati.
Il Regno di Spagna fa osservare che i tributi in parola sono fissati in un certo importo per metri quadrati della superficie
di vendita il cui insediamento si progetta. Inizialmente, detto importo sarebbe stato calcolato dividendo i costi relativi
alle procedure degli anni 1994 e 1995 per il numero di metri quadri oggetto delle richieste in questione e sarebbe stato successivamente
attualizzato in base al tasso di inflazione. Ciò consentirebbe agli operatori di calcolare in anticipo e con certezza l’importo
dei contributi. Detto Stato membro aggiunge che i tributi vengono riscossi ratealmente, cosicché un richiedente che ritiri
il proprio progetto non dovrà versare l’intero importo, e che quest’ultimo ammonta, mediamente, a circa lo 0,1% del costo
totale del progetto.
A tale riguardo si deve constatare che siffatto metodo di determinazione dell’importo dei tributi dovuti riflette la totalità
dei costi di cui trattasi in modo ragionevole, senza discostarsi significativamente dai costi reali in ogni singolo caso.
Inoltre, le modalità di fissazione, ossia la corrispondenza ad un importo fisso per metro quadrato, presenta il vantaggio
di consentire di prevedere il costo della procedura in modo trasparente.
La seconda parte della terza censura deve, pertanto, essere respinta.
–       Sulla terza parte
Dal momento che, conformemente al punto 99 della presente sentenza, la terza parte della seconda censura deve essere accolta,
poiché la Corte ha constatato che la necessità di redigere una relazione sul livello d’insediamento quale prevista all’art. 8
della legge n. 18/2005 nonché agli artt. 31, n. 4, e 33, n. 2, del decreto n. 378/2006 non può essere giustificata, non occorre
pronunciarsi sulla ragionevolezza o meno dei termini per il rilascio e la validità di tale relazione, ciò che contestava la
Commissione con la terza parte della terza censura.

Sulle spese
Ai sensi dell’art. 69, n. 3, primo comma, del regolamento di procedura, in particolare se le parti soccombono rispettivamente
su uno o più capi, la Corte può ripartire le spese o decidere che ciascuna parte sopporti le proprie spese. Nella fattispecie,
poiché le parti sono risultate rispettivamente soccombenti su uno o più capi, si deve disporre che ciascuna di esse sopporti
le proprie spese.
A norma dell’art. 69, n. 4, primo comma, del citato regolamento, il Regno di Danimarca, intervenuto nella presente causa,
sopporterà le proprie spese.
Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara e statuisce:
1)
Il Regno di Spagna è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti ai sensi dell’art. 43 CE avendo adottato e/o mantenendo
in vigore le seguenti disposizioni:
–
l’art. 4, n. 1, della legge 27 dicembre 2005, n. 18/2005, relativa alle strutture commerciali (Ley 18/2005 de equipamientos
comerciales), nella parte in cui vieta l’insediamento di grandi esercizi commerciali al di fuori dell’agglomerato urbano di
un numero limitato di comuni;
–
gli artt. 7 e 10, n. 2, dell’allegato al decreto 10 ottobre 2006, n. 379/2006, recante approvazione del piano territoriale
settoriale delle strutture commerciali (Decreto 379/2006 por el que se aprueba el Plan territorial sectorial de equipamientos
comerciales), nonché l’allegato 1 del medesimo allegato, nella parte in cui dette disposizioni limitano l’insediamento di
nuovi ipermercati ad un numero ristretto di province e impongono che tali nuovi ipermercati non assorbano oltre il 9% della
spesa per beni di largo consumo o oltre il 7% della spesa per beni non di uso corrente;
–
l’art. 6, n. 2, primo comma, della legge 15 gennaio 1996, n. 7/1996, recante disciplina della vendita al dettaglio (Ley 7/1996,
de ordenación del comercio minorista), l’art. 8 della legge n. 18/2005, relativa alle strutture commerciali, e gli artt. 31,
n. 4, e 33, n. 2, del decreto 10 ottobre 2006, n. 378/2006, recante attuazione della legge n. 18/2005 (Decreto 378/2006 por
el que se desarolla la Ley 18/2005), nella parte in cui tali disposizioni richiedono l’applicazione di soglie massime attinenti
al livello d’insediamento e all’incidenza sugli esercizi commerciali al dettaglio preesistenti, al di là delle quali è impossibile
aprire nuovi grandi esercizi commerciali e/o nuovi esercizi commerciali di medie dimensioni, e
–
l’art. 26 del decreto 10 ottobre 2006, n. 378/2006, recante attuazione della legge n. 18/2005, nella parte in cui disciplina
la composizione della Comisión de Equipamientos Comerciales (Comitato per le strutture commerciali) in modo tale che risulta
garantita la rappresentanza degli interessi del commercio al dettaglio preesistente mentre non è prevista la rappresentanza
di associazioni attive nel settore della protezione dell’ambiente e dei gruppi d’interesse per la tutela dei consumatori.
2)
Non occorre statuire sul ricorso laddove riguarda la compatibilità con l’art. 43 CE dell’art. 33, nn. 5 e 7, del decreto 10
ottobre 2006, n. 378/2006, recante attuazione della legge n. 18/2005.
3)
Il ricorso è respinto quanto al resto.
4)
La Commissione europea, il Regno di Spagna e il Regno di Danimarca sopportano le proprie spese.
Firme
*
Lingua processuale: lo spagnolo.