CELEX: 62014CJ0085
Преюдициално запитване
Електронни съобщителни мрежи и услуги
Универсална услуга и права на потребителите
Директива 2002/22/ЕО
Член 28
Достъп до номера и до услуги
Негеографски номера
Директива 2002/19/ЕО
Членове 5, 8 и 13
Правомощия на националните регулаторни органи
Ценови контрол
Услуги по транзит на повиквания
Национална правна уредба, налагаща на доставчиците на услуги по транзит на телефонни повиквания да не налагат по-високи тарифи за повикванията към негеографски номера от тарифите за повикванията към географски номера
Предприятие без значителна пазарна сила
Компетентен национален орган

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 28, параграф 1 от Директива 2002/22/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно универсалната услуга и правата на потребителите във връзка с електронните съобщителни мрежи и услуги (Директива за универсалната услуга) (
ОВ L 108, стр. 51
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 35, стр. 213), изменена с Директива 2009/136/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 25 ноември 2009 г. (
ОВ L 337, стр. 11
, наричана по-нататък „Директивата за универсалната услуга“).
Запитването е отправено в рамките на спор между KPN BV (наричано по-нататък „KPN“) и Autoriteit Consument en Markt (ACM) (Комисия за защита на потребителите) относно разпореждане за намаляване на тарифите на KPN за услугите по транзит на повиквания към негеографски номера под страх от налагане на периодична имуществена санкция.
Правна уредба
Правото на Съюза
Нова правна рамка относно електронните съобщителни услуги
Новата правна рамка относно електронните съобщителни услуги (наричана по-нататък „НПР“) обхваща Директива 2002/21/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно общата регулаторна рамка за електронните съобщителни мрежи и услуги (Рамкова директива) (
ОВ L 108, стр. 33
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 35, стр. 195), изменена с Директива 2009/140/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 25 ноември 2009 г. (
ОВ L 337, стр. 37
и поправка в
ОВ L 241, 2013 г., стр. 8
, наричана по-нататък „Рамковата директива“), както и в свързаните с нея специални директиви, а именно Директива 2002/20/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно разрешението на електронните съобщителни мрежи и услуги („Директива за разрешение“) (
OВ L 108, стр. 21
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 35, стр. 183), Директива 2002/19/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно достъпа до електронни съобщителни мрежи и тяхната инфраструктура и взаимосвързаността между тях (Директива за достъпа) (
ОВ L 108, стр. 7
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 35, стр. 169), Директивата за универсалната услуга и Директива 2002/58/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 юли 2002 година относно обработката на лични данни и защита на правото на неприкосновеност на личния живот в сектора на електронните комуникации (Директива за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации) (
ОВ L 201, стр. 37
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 36, стр. 63).
– Рамковата директива
Член 2 от Рамковата директива предвижда:
„За целите на настоящата директива:
[…]
ж)
„национал[ен] регулатор[ен орган]“ означава [органът или органите], натоварени от държава членка с някоя от регулаторните задачи, посочени в настоящата директива и в [специалните] директиви;
[…]
л)
„[с]пециални директиви“ означава [Директивата за разрешение], [Директивата за достъпа], [Директивата за универсалната услуга] и Директива 2002/58[…].
[…]“.
Член 6 от Рамковата директива, озаглавен „Механизъм за консултация и прозрачност“, предвижда провеждането на национални консултационни процедури между националните регулаторни органи (наричани по-нататък „НРО“) и заинтересованите лица, когато съгласно същата директива или специалните директиви НРО възнамеряват да предприемат мерки, които имат значително влияние върху съответния пазар.
Член 7 от Рамковата директива, озаглавен „Консолидиране на вътрешния пазар на електронни съобщения“, предвижда по-специално задължение за НРО на държавите членки да предоставят на Европейската комисия и на НРО на другите държави членки проектите за мерки, които възнамеряват да предприемат, в предвидените в параграф 3 от този член случаи. Член 7а от същата директива урежда процедурата за последователно прилагане на предложените мерки, включваща по-специално налагането, изменението или оттеглянето на различни задължения на операторите.
Член 8 от Рамковата директива установява общите цели и регулаторните принципи, които НРО трябва да спазват при изпълнението на възложените им съгласно същата директива и специалните директиви регулаторни задачи.
Член 16 от споменатата директива урежда правилата за прилагане на процедурата за извършване на анализ на пазара.
– Директивата за универсалната услуга
Съгласно член 2, букви г) и е) от Директивата за универсалната услуга за целите на същата се прилагат следните определения:
„г)
„географски номер“ означава номер от националния телефонен номерационен план, част от цифровата структура на който съдържа географско значение, използвано за маршрутизация на повикванията към физическото местоположение на крайна точка на мрежата (КТМ);
[…]
е)
„негеографски номер“ означава номер от националния телефонен номерационен план, който не е географски номер. Това включва, inter alia, мобилни номера, номера за достъп до услуги с безплатен достъп и номера за достъп до услуги с добавена стойност“.
Член 28, параграф 1 от посочената директива, озаглавен „Достъп до номера и услуги“, предвижда:
„Когато това е технически и икономически възможно, и освен в случаите, при които повиканият абонат, поради търговски съображения, е предпочел да ограничи достъпа на повикващи страни от определени географски райони, държавите членки гарантират, че съответните национални органи предприемат всички необходими [мерки], така че крайните [потребители] да:
а)
имат достъп и да ползват услуги, при използване на негеографски номера в рамките на [Европейския съюз], както и
б)
имат достъп до всички номера, предоставяни в [Съюза], независимо от използваните от оператора технология и устройства, включително тези в националните номерационни планове на държавите членки, както и тези от [европейското телефонно номерационно пространство, наричано по-нататък „ЕТНП“] и универсалните международни телефонни номера за достъп до услуги с безплатен достъп (UIFN).
[…]“.
– Директивата за достъпа
Член 1 от Директива 2002/19/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 г. относно достъпа до електронни съобщителни мрежи и тяхната инфраструктура и взаимосвързаността между тях (Директива за достъпа) (
ОВ L 108, стр. 7
), изменена с Директива 2009/140 (наричана по-нататък „Директивата за достъпа“), предвижда:
„1.   В рамката, определена от [Рамковата директива], настоящата директива хармонизира начина, по който държавите членки регулират достъпа до електронните съобщителни мрежи и тяхната инфраструктура и взаимосвързаността между тях. Целта е да се създаде регулаторна рамка в съответствие с принципите на вътрешния пазар за взаимоотношенията между доставчиците на мрежи и услуги, която ще доведе до устойчива конкуренция, оперативна съвместимост на електронните съобщителни услуги и полза за потребителите.
2.   Настоящата директива определя правата и задълженията на операторите и предприятията, които търсят взаимосвързаност и/или достъп до техните мрежи и инфраструктура. Тя определя целите на [НРО] по отношение на достъпа и взаимосвързаността и конкретизира реда за преглед на наложените от [НРО] задължения и при необходимост за оттегляне на задълженията след постигане на желаните цели. Достъп, по смисъла на настоящата директива, не се отнася до достъп на крайните потребители“.
Член 5 от Директивата за достъпа, озаглавен „Правомощия и отговорности на [НРО] във връзка с достъпа и взаимосвързаността“, гласи:
„1.   Действайки за постигане на целите, посочени в член 8 от [Рамковата директива], [НРО] насърчават и при необходимост, гарантират в съответствие с разпоредбите на настоящата директива адекватен достъп и взаимно свързване, както и оперативната съвместимост на услугите, като изпълняват своите отговорности по начин, който утвърждава ефикасността, устойчивата конкуренция, ефикасното инвестиране и иновациите, и осигурява максимална полза за крайните ползватели.
По-конкретно, без да се нарушават мерките, които могат да се предприемат по отношение на предприятията със значителна пазарна сила в съответствие с член 8, [НРО] могат да налагат:
а)
задължения, доколкото е необходимо за гарантиране на връзка от край до край, на предприятия, които контролират достъпа до крайните потребители, включително по основателни причини — задължения да постигнат взаимосвързаност между своите мрежи, ако тя още не е изградена;
аб)
основателни случаи и до необходимата степен, задължения за предприятията, контролиращи достъпа до крайните ползватели, да направят техните услуги оперативно съвместими;
[…]
2.   Задълженията и условията, наложени в съответствие с параграф 1, са обективни, прозрачни и пропорционални, не допускат дискриминация и се изпълняват по реда, предвиден в членове 6, 7 и 7а от [Рамковата директива].
3.   По отношение на достъпа и взаимното свързване, посочени в параграф 1, държавите членки гарантират, че [НРО] е оправомощен да се намесва по собствена инициатива, когато това е обосновано, за да осигури изпълнението на целите на политиката, предвидени в член 8 от [Рамковата директива], в съответствие с разпоредбите на настоящата директива и процедурите, предвидени в членове 6, 7, 20 и 21 от [Рамковата директива]“.
Член 8 от Директивата за достъпа, озаглавен „Налагане, промяна или оттегляне на задължения“, гласи:
„1.   Държавите членки гарантират, че [НРО] са оправомощени да налагат задълженията, определени в членове от 9 до 13а.
2.   Когато даден оператор е определен като притежаващ значителна пазарна сила на конкретен пазар в резултат на анализ на пазара, извършен в съответствие с член 16 от [Рамковата директива], [НРО] налагат при необходимост задълженията, предвидени в членове от 9 до 13 от настоящата директива.
3.   Без да се засягат:
—
[…]
—
разпоредбите на членове 12 и 13 от [Рамковата директива], условие 7 в част Б от приложението към [Директивата за разрешение], прилагано по силата на член 6, параграф 1 от посочената директива, членове 27, 28 и 30 от [Директивата за универсалната услуга] […] във връзка със задълженията на други предприятия освен определените като притежаващи значителна пазарна сила, […]
—
[…]
[НРО] не налагат задълженията, предвидени в членове от 9 до 13, върху оператори, които не са определени в съответствие с параграф 2.
[…]
4.   Наложените в съответствие с настоящия член задължения се основават на характера на възникналия проблем и са пропорционални и обосновани в светлината на целите, посочени в член 8 от [Рамковата директива]. Такива задължения се налагат само след съгласуване в съответствие с разпоредбите на членове 6 и 7 от посочената директива.
[…]“.
Член 13, параграф 1 от Директивата за достъпа, озаглавен „Ценови контрол и задължения във връзка с отчитането на разходите“, гласи:
„В съответствие с разпоредбите на член 8 [НРО] могат да налагат задължения във връзка с възстановяването на разходите и ценовия контрол, включително задължения за ориентация на цените към себестойността и задължения във връзка със системите за отчитане на разходите при предоставянето на определени видове взаимосвързаност и/или достъп в случаите, когато анализът на пазара разкрива, че липсата на ефективна конкуренция означава възможност на съответния оператор да поддържа прекомерно завишени цени или да прилага ценови натиск в ущърб на крайните потребители. […]“.
Директива 2009/136
Съображение 46 от Директива 2009/136 гласи:
„Наличието на единен пазар предполага, че крайните ползватели имат достъп до всички номера, включени в националните номерационни планове на други държави членки, както и до услуги, използващи негеографски номера в рамките на Общността, включващи, наред с други, номера за достъп до услуги с безплатен достъп и номера за достъп до услуги с добавена стойност. […] Трансграничният достъп до номерационни ресурси и до свързани услуги не следва да се възпрепятства, освен в обективно оправдани случаи, като борба с измами и злоупотреби […] когато номерът е определен като притежаващ само национален обхват […] или когато това е технически и икономически невъзможно. […]“.
Нидерландското право
Член 6.5 от Закона за далекосъобщенията (Telecommunicatiewet, наричан по-нататък „Tw“), транспониращ във вътрешното право член 28 от Директивата за универсалната услуга, гласи:
„1.   Операторите на обществени електронни съобщителни мрежи или на обществени електронни съобщителни услуги, които във връзка с това контролират достъпа до крайните потребители, гарантират на крайните потребители, които се намират в Европейския съюз, достъп до всички:
a.
номера в Съюза по национален номерационен план за повикване,
b.
телефонни номера на [ЕТНП], и
c.
номера от [Международния съюз по далекосъобщения (UIT)],
както и да ползват услуги чрез посочените в точки а)—c) номера, освен ако това не е технически или икономически невъзможно, или повиканият абонат е ограничил повикванията от определени географски райони.
2.   С наредба или на основание на наредба могат да бъдат приети разпоредби за осигуряване на спазването на задължението по смисъла на параграф 1. Тези разпоредби може, наред с друго, да регламентират таксите за достъп до посочените в параграф 1 номера.
3.   Предвидените в параграф 2 разпоредби могат да се различават за отделни подлежащи на определяне с тях категории доставчици по смисъла на параграф 1. С тези разпоредби могат да бъдат прехвърляни задачи и предоставяни правомощия на [ACM]“.
Решението относно оперативната съвместимост (Besluit Interoperabiliteit, наричано по-нататък „BI“) е прието на основание на Tw. Текстът на член 5 от BI в редакцията му, в сила от 1 юли 2013 г., гласи:
„1.   Оператор на обществени телефонни услуги или оператор на обществени електронни съобщителни мрежи с дялово участие в такъв оператор, който във връзка с това контролира достъпа до крайните потребители, гарантира, че крайните потребители могат да ползват услуги по използване на негеографски номера в Съюза.
2.   Задължението по смисъла на параграф 1 във всички случаи включва и задължение за посочените в параграф 1 оператори на обществени телефонни услуги и на обществени електронни съобщителни мрежи да прилагат тарифи или други такси за повикванията от номера от серии 0800, 084, 085, 087, 088, 0900, 0906, 0909, 116, 14 или 18, които са сравними с тарифите или другите такси, прилагани от тези оператори за повиквания по географски номера, както и да прилагат отклоняващи се тарифи или такси само когато е необходимо за покриването на допълнителни разходи във връзка с повикванията по тези негеографски номера. С министерско постановление може да се предвиди приложимост на това задължение по отношение и на други категории негеографски номера.
3.   С министерско постановление може да се установят по-подробни правила във връзка със задължението по параграф 1“.
Спорът по главното производство и преюдициалните въпроси
KPN предоставя услуги по транзит на повиквания към негеографски номера в Нидерландия, които представляват приблизително 20 % от трафика му към тези номера.
След като установява, че KPN, в нарушение на член 5 от BI, прилага по-високи тарифи за услугите по транзит на повиквания към негеографски номера, отколкото за услугите към географски номера, и че тази разлика не е обоснована с оглед на допълнителни разходи, с решение от 18 октомври 2013 г. ACM разпорежда на KPN да коригира тарифите си под страх от налагане на периодична имуществена санкция от 25000 EUR с максимален размер от 5 милиона евро.
KPN обжалва това решение пред College van Beroep voor het Bedrijfsleven.
В подкрепа на жалбата си KPN по-специално твърди, че член 5 от BI не съответства на НПР, която допуска ценови контрол само по отношение на притежаващи значителна пазарна сила оператори и след извършване на анализ на пазара. Освен това KPN счита, че като доставчик на услуги по транзит на повиквания не попада в приложното поле на член 5 от BI. Според това дружество обаче решението на ACM е непропорционално и необосновано поради възприетото от този орган неправилно тълкуване на член 5 от BI, в смисъл че допълнителните разходи, свързани с доставката на услуги по транзит на повиквания, не могат да надвишават стриктно отнасящите се до нея разходи. В това отношение KPN твърди, че тарифата за предоставяните от него услуги по транзит на повиквания оказва незначително влияние върху общата тарифа и че цената на услуги по транзит на повиквания към негеографски номера е разумна.
ACM счита решението си за основателно предвид правилото за идентичност на цените на услугите по транзит на повиквания, основано на член 28 от Директивата за универсалната услуга, който налага на държавите членки да предприемат всички необходими мерки, за да гарантират, че крайните потребители имат свободен достъп до услуги по използване на негеографски номера, и следователно допуска отстраняване на възникнали в резултат на прилагането на твърде високи цени пречки пред този достъп.
Запитващата юрисдикция иска да се установи дали член 5 от BI е съвместим с правото на Съюза, като се има предвид, че същият е основан на член 6.5 от Tw, с който се прилага член 28 от Директивата за универсалната услуга. В това отношение запитващата юрисдикция иска да се установи дали фактът, че член 5 от BI не предвижда изискване за извършване на проучване на пазара преди регулиране на тарифите, е съвместим с член 28 от Директивата за универсалната услуга.
Според запитващата юрисдикция използваният в член 28 от Директивата за универсалната услуга израз „всички необходими [мерки]“ означава, че регулирането на тарифите по принцип е разрешено. Тя счита, че съгласно съображение 46 от Директива 2009/136 посоченият член от Директивата за универсалната услуга се отнася единствено до мерките, необходими за гарантиране на трансграничния телефонен трафик между държавите членки, поради което възниква въпросът дали споменатият член може да се тълкува в смисъл, че когато съществува техническа възможност за трансгранично набиране на негеографски номера, компетентните национални органи могат да предприемат мерки за обезсилване на явяващите се пречки пред него тарифи.
Според запитващата юрисдикция тарифите могат да се считат за пречка пред достъпа до услуги по използване на негеографски номера в зависимост от това колко по-високи са от тарифите за свързване с географски номера.
В това отношение запитващата юрисдикция отбелязва, от една страна, че тарифите за услугите по транзит на повиквания към негеографски номера могат да бъдат толкова високи, че да накарат крайните потребители да се откажат от използването на такива услуги. От друга страна, според нея може да се приеме, че всяко увеличаване на цените на услугите по транзит на повиквания към негеографски номера води до известно намаляване на търсенето на споменатите услуги. При все това обаче запитващата юрисдикция счита, че прилагането на по-високи тарифи за достъп до услуги по транзит на повиквания към негеографски номера, отколкото към географски номера, може да окаже само незначително влияние. Запитващата юрисдикция иска да се установи дали в последния случай може да се твърди, че крайните потребители няма да имат какъвто и да било достъп до услуги при използване на негеографски номера. Тя впрочем отбелязва, че решението на ACM не се отнася до тарифите, по които KPN фактурира предоставяните от него услуги по транзит на повиквания към негеографски номера, които услуги представляват приблизително 20 % от трафика му към тези номера.
Освен това запитващата юрисдикция иска да се установи дали член 28, параграф 1 от Директивата за универсалната услуга допуска орган, който е различен от упражняващия правомощието по член 13, параграф 1 от Директивата за достъпа [НРО], да приема правна уредба относно тарифите, а на последния да е възложено единствено да прилага тази уредба.
При тези обстоятелства College van Beroep voor het bedrijfsleven решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Допуска ли член 28 от Директивата за универсалната услуга регулирането на тарифи, без анализ на пазара да е показал, че дадено предприятие разполага със значителна пазарна сила по отношение на регулираната услуга, при положение че трансграничното набиране на негеографски телефонни номера е технически напълно възможно и единствената пречка за достъпа до тези номера се състои в прилагането на тарифи, при които повикването към негеографски номер е по-скъпо от повикването към географски номер?
2)
При утвърдителен отговор на първия въпрос […] възникват следните два въпроса:
a)
Важи ли правомощието за регулиране на тарифите и когато по-високите тарифи се отразяват само в ограничена степен на обема на повикванията към негеографски номера?
б)
В каква степен националният съд има право на преценка дали дадена мярка относно тарифите, която е необходима съгласно член 28 от Директивата за универсалната услуга, не е непропорционално тежка за оператора на транзитен трафик предвид преследваните с нея цели?
3)
Оставя ли член 28, параграф 1 от Директивата за универсалната услуга открита възможността посочените в тази разпоредба мерки да се предприемат от друг орган, който е различен от упражняващия правомощието по член 13, параграф 1 от Директивата за достъпа [НРО], а на последния да е възложено само да ги прилага?“.
По преюдициалните въпроси
По първия и втория въпрос
С първия и втория въпрос, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали правото на Съюза трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национален орган да наложи задължение относно тарифите като разглежданото в главното производство на основание на член 28 от Директивата за универсалната услуга, за да премахне пречка пред използването на негеографски номера в Съюза, която не е от техническо естество, а е в резултат на прилаганите тарифи, без да е извършил анализ на пазара, от който да е видно, че съответното предприятие притежава значителна пазарна сила. При положителен отговор запитващата юрисдикция иска да се установи дали такова задължение може се наложи, ако влиянието на тарифите върху обема на повикванията към негеографски номера е ограничено, и дали националният съд разполага с право на преценка относно това дали такова задължение не представлява прекомерна тежест за доставчика на услугите по транзит на повиквания.
От акта за преюдициално запитване следва, че разглежданото в главното производство задължение относно тарифите е наложено на KPN, което предоставя услуги по транзит на повиквания към негеографски номера. Тези услуги се изразяват в маршрутизация на повиквания от мрежата на един доставчик на електронни съобщителни услуги към мрежата на друг доставчик посредством междинна мрежа на предоставящото ги предприятие. Посоченото задължение е наложено с оглед на гарантиране на еднакви цени на услугите по транзит на повиквания към негеографски номера и на същите услуги към географски номера, както и постигане на целта по член 28 от Директивата за универсалната услуга.
В това отношение следва да се отбележи, че член 28, параграф 1, буква a) от Директивата за универсалната услуга предвижда, че когато е технически и икономически възможно, и освен в случаите, при които повиканият абонат, поради търговски съображения, е предпочел да ограничи достъпа на повикващи страни от определени географски райони, държавите членки гарантират, че съответните национални органи предприемат всички необходими мерки, така че по-специално крайните потребители да имат достъп и да ползват услуги при използване на негеографски номера в рамките на Съюза.
Нито член 28, параграф 1, буква а) от Директивата за универсалната услуга, нито която и да било друга разпоредба от тази директива уточняват как следва да се разбира изразът „всички необходими [мерки]“, от какво естество следва да са тези мерки или дали НРО могат да предприемат такива, поради което възниква въпросът дали задължение относно тарифите като разглежданото в главното производство може да бъде наложено с оглед на постигане на посочената в този член цел. При тези условия следва да се установи дали Рамковата директива и другите специални директиви от хармонизираната правна рамка за регламентиране на мрежите и услугите съдържат разпоредби, позволяващи да се отговори на този въпрос.
Съгласно постоянната практика на Съда при тълкуването на разпоредба на правото на Съюза трябва да се вземат предвид не само нейният текст, но и нейният контекст и целите на правната уредба, от която тя е част (решение T‑Mobile Austria, C‑282/13,
EU:C:2015:24
, т. 32).
В това отношение следва да се отбележи, че съгласно член 1, параграфи 1 и 2 от Директивата за достъпа същата се вписва в определената от Рамковата директива рамка, хармонизираща начина, по който държавите членки регулират достъпа до електронните съобщителни мрежи и тяхната инфраструктура и взаимосвързаността между тях. Целта на тази директива е да се създаде регулаторна рамка в съответствие с принципите на вътрешния пазар за взаимоотношенията между доставчиците на мрежи и услуги, която ще доведе до устойчива конкуренция и ще гарантира оперативна съвместимост на електронните съобщителни услуги и полза за потребителите. Директивата за достъпа установява по-специално целите за НРО по отношение на достъпа и взаимосвързаността.
Член 5, параграф 1, първа алинея от Директивата за достъпа се отнася до правомощията и отговорностите на НРО относно достъпа и взаимосвързаността. Тази разпоредба предвижда, че за постигане на целите, посочени в член 8 от Рамковата директива, тези органи насърчават и при необходимост гарантират адекватен достъп и взаимосвързаност, както и оперативна съвместимост на услугите, като насърчават икономическата ефективност, утвърждават устойчивата конкуренция и осигуряват максимална полза за крайния потребител (вж. в този смисъл решение Комисия/Полша, C‑227/07,
EU:C:2008:620
, т. 64).
В това отношение следва да се напомни практиката на Съда, съгласно която от текста на член 5, параграф 1, първа алинея от Директивата за достъпа следва, че НРО имат за задача да гарантират адекватен достъп и взаимосвързаност, както и оперативна съвместимост на услугите със средства, които не са изчерпателно изброени (вж. в този смисъл решение TeliaSonera Finland, C‑192/08,
EU:C:2009:696
, т. 58).
При тези условия съгласно член 5, параграф 1, втора алинея, буква а) от споменатата директива посочените органи трябва да могат, без да се засяга възможността им по член 8 от същата директива, да предприемат мерки спрямо притежаващите значителна пазарна сила предприятия, да налагат „задължения […] на предприятия, които контролират достъпа до крайните потребители, включително по основателни причини — задължения да постигнат взаимосвързаност между своите мрежи“, с единствената цел да се гарантира връзка от край до край (вж. в този смисъл решение TeliaSonera Finland, C‑192/08,
EU:C:2009:696
, т. 59).
Член 5, параграф 3 от Директивата за достъпа се отнася също и до достъпа и взаимното свързване, като налага предоставяне на НРО на правомощие по-специално да се намесват по собствена инициатива, за да осигурят изпълнението на целите на политиката, предвидени в член 8 от Рамковата директива, в съответствие с разпоредбите на Директивата за достъпа и процедурите по членове 6 и 7 от Рамковата директива.
В този смисъл посочените разпоредби от Рамковата директива и от Директивата за достъпа допускат НРО да предприемат мерки по отношение на предприятие, което не притежава значителна пазарна сила, но контролира достъпа до крайните потребители (вж. в този смисъл решение TeliaSonera Finland, C‑192/08,
EU:C:2009:696
, т. 62).
Съгласно член 8, параграф 1 от Директивата за достъпа държавите членки гарантират, че НРО са оправомощени да налагат задълженията, определени в членове 9—13а от същата директива, и по-специално предвидените в член 13 от нея задължения във връзка с ценовия контрол. Член 8, параграф 2 от тази директива предвижда, че когато даден оператор е определен като притежаващ значителна пазарна сила на конкретен пазар в резултат на анализ на пазара, извършен в съответствие с член 16 от Рамковата директива, НРО му налагат споменатите задължения.
Съгласно член 8, параграф 3 от Директивата за достъпа, без да се засягат определени разпоредби, сред които и член 28 от Директивата за универсалната услуга, относно налагане на задължения на други предприятия, освен на определените като притежаващи значителна пазарна сила, НРО могат да налагат задължения във връзка с ценовия контрол по член 13 от Директивата за достъпа само по отношение на операторите, определени като притежаващи значителна сила в съответствие с член 8, параграф 2 от посочената директива.
Следователно, както посочва в точка 47 от заключението си генералният адвокат, член 8, параграф 3 от Директивата за достъпа следва да се тълкува в смисъл, че освен в рамките на някои разпоредби, и по-специално на член 28 от Директивата за универсалната услуга, НРО не могат да налагат задължения във връзка с ценовия контрол като предвидените в член 13 от Директивата за достъпа на оператори, които не притежават значителна пазарна сила на съответния пазар. В този смисъл член 8, параграф 3 от Директивата за достъпа допуска налагане на задължения във връзка с ценовия контрол като предвидените в член 13, параграф 1 от същата директива на оператор, който не притежава значителна пазарна сила на съответния пазар, на основание на член 28 от Директивата за универсалната услуга, когато условията за прилагане на тази разпоредба са изпълнени.
Ето защо на основание на член 28 от Директивата за универсалната услуга НРО могат да налагат задължения относно тарифите като тези по член 13, параграф 1 от Директивата за достъпа на оператор, който не притежава значителна пазарна сила, но контролира достъпа до крайните потребители, ако това представлява необходима и пропорционална мярка за гарантиране на достъпа на крайните потребители до услуги по използване на негеографски номера в Съюза, като националният съд следва да установи дали в случая това е така, като вземе предвид всички релевантни обстоятелства, и по-специално влиянието на разглежданите тарифи върху достъпа на крайните потребители до тези услуги.
Всъщност това тълкуване съответства на целта, която се преследва с член 28 от Директивата за универсалната услуга и която по-специално е да се гарантира достъпът на крайните потребители до услугите по използване на негеографски номера в Съюза, както и на целта на Директивата за универсалната услуга, която е да се създаде регулаторна рамка в съответствие с принципите на вътрешния пазар за взаимоотношенията между доставчиците на мрежи и услуги, която да доведе до устойчива конкуренция и да гарантира оперативна съвместимост на електронните съобщителни услуги и полза за потребителите.
Впрочем следва да се отбележи, че член 5, параграфи 1 и 2, както и член 8, параграф 4 от Директивата за достъпа определят условията, на които трябва да отговарят задълженията, които НРО налагат на доставчиците на електронни съобщителни мрежи и услуги в съответствие с член 5, параграф 1 и член 8 от тази директива.
В този смисъл член 5, параграф 2 от Директивата за достъпа предвижда, че задълженията и условията, наложени в съответствие с параграф 1 от същия член, трябва да бъдат обективни, прозрачни и пропорционални, както и да не допускат дискриминация и да се изпълняват по реда, предвиден в членове 6, 7 и 7а от Рамковата директива.
Член 8, параграф 4 от Директивата за достъпа предвижда, че наложените в съответствие със същия член задължения трябва да се основават на характера на възникналия проблем и да са пропорционални и обосновани в светлината на целите, посочени в член 8 от Рамковата директива, както и че тези задължения могат да се наложат само след провеждането на консултациите по членове 6 и 7 от Рамковата директива.
От всичко изложено следва, че прието на основание на член 28 от Директивата за универсалната услуга задължение относно тарифите като разглежданото в главното производство трябва да отговаря също и на условията, посочени в точки 43, 46 и 47 от настоящото решение, като запитващата юрисдикция следва да провери дали в случая това е така.
С оглед на всички изложени съображения на поставения първи и втори въпрос следва да се отговори, че правото на Съюза трябва да се тълкува в смисъл, че допуска компетентен национален орган да наложи задължение относно тарифите като разглежданото в главното производство на основание на член 28 от Директивата за универсалната услуга, за да премахне пречка пред използването на негеографски номера в Съюза, която не е от техническо естество, а е в резултат на прилаганите тарифи, без да е извършил анализ на пазара, от който да е видно, че съответното предприятие притежава значителна пазарна сила, ако това задължение представлява необходима мярка за осигуряване за крайните потребители на достъп до услуги по използване на негеографски номера в Съюза. Националният съд трябва да провери дали посоченото условие е изпълнено и дали задължението относно тарифите е обективно, прозрачно, пропорционално, недопускащо дискриминация, основано на характера на възникналия проблем и обосновано в светлината на целите, посочени в член 8 от Рамковата директива, както и дали е спазен редът по членове 6, 7 и 7а от Рамковата директива.
По третия въпрос
С третия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали правото на Съюза трябва да се тълкува в смисъл, че държава членка може да предвиди възможност за налагане на задължение относно тарифите на основание на член 28 от Директивата за универсалната услуга като разглежданото в главното производство от национален орган, различен от НРО, на които обикновено се възлага прилагането на НПР.
Член 28 от Директивата за универсалната услуга предвижда, че визираните в него мерки се предприемат от „съответните национални органи“. Определение на понятието „съответни национални органи“ обаче не е дадено нито в Рамковата директива, нито в Директивата за универсалната услуга.
В това отношение следва все пак да се напомни, че член 2, буква ж) от Рамковата директива определя НРО като органа или органите, натоварени от държава членка с някоя от регулаторните задачи, посочени в същата директива и в специалните директиви по член 2, буква л) от нея. По силата на член 2, първа алинея от Директивата за универсалната услуга това определение се прилага и за нея, тъй като е една от специалните директиви по член 2, буква л) от Рамковата директива.
Съгласно практиката на Съда, въпреки че в тази област държавите членки имат институционална автономност при организацията и структурирането на регулаторните органи по смисъла на член 2, буква ж) от Рамковата директива, тази автономност може да се упражнява само при пълно спазване на определените от същата директива цели и задължения (вж. решения Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, C‑82/07,
EU:C:2008:143
, т. 24 и Base и др., C‑389/08,
EU:C:2010:584
, т. 26).
Освен това Съдът вече е приел, че съгласно член 3 от Рамковата директива държавите членки трябва в частност да се уверят, че всяка задача, възложена на НРО, се осъществява от компетентен орган, да гарантират независимостта на тези органи, като вземат мерки те да бъдат правно отделени и функционално независими от всички организации, предоставящи електронни съобщителни мрежи, оборудване или услуги, и тези органи да упражняват правомощията си безпристрастно, прозрачно и без забавяне. Освен това съгласно член 4 от същата директива заинтересованите лица трябва да могат ефективно да обжалват решенията на тези органи пред независим орган (вж. решение Base и др., C‑389/08,
EU:C:2010:584
, т. 29).
Съгласно член 3, параграфи 2, 4 и 6 от Рамковата директива държавите членки гарантират не само независимостта на НРО, като осигуряват те да бъдат правно отделени и функционално независими от всички организации, предоставящи електронни съобщителни мрежи, оборудване или услуги, но и публикуват в леснодостъпна форма задачите, които споменатите органи трябва да изпълняват съгласно НПР, особено що се отнася до задачи, които са възложени на повече от един орган, както и да уведомят Комисията за наименованията на НРО и за произтичащите за тях отговорности (вж. в този смисъл решения Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, C‑82/07,
EU:C:2008:143
, т. 25 и UPC Nederland, C‑518/11,
EU:C:2013:709
, т. 52).
Следователно при възлагането дори и само частично на такива задачи на национален орган, различен от НРО, на който обикновено се възлага прилагането на НПР, всяка държава членка е длъжна да следи този орган да не взима пряко или косвено участие в изпълнението на „оперативни функции“ по смисъла на Рамковата директива (вж. в този смисъл решение Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, C‑82/07,
EU:C:2008:143
, т. 26).
Следователно правото на Съюза допуска държава членка да възложи задачи по прилагането на НПР на няколко органа, ако при упражняване на функциите си всеки един от тях отговаря на предвидените в Рамковата директива условия за компетентност, независимост, безпристрастност и прозрачност, както и ако заинтересованите страни могат ефективно да обжалват пред независим орган взетите при изпълнение на функциите им решения. Запитващата юрисдикция следва да провери дали националният орган, който е поел разглежданото в главното производство задължение относно тарифите, отговаря на всички тези условия.
С оглед на изложеното на поставения трети въпрос следва да се отговори, че правото на Съюза трябва да се тълкува в смисъл, че държава членка може да предвиди възможност за налагане на задължение относно тарифите на основание на член 28 от Директивата за универсалната услуга като разглежданото в главното производство от национален орган, различен от НРО, на който обикновено се възлага прилагането на НПР, при условие че този орган отговаря на предвидените в Рамковата директива условия за компетентност, независимост, безпристрастност и прозрачност, както и при условие че заинтересованите страни могат ефективно да обжалват пред независим орган взетите при изпълнение на функциите му решения, като запитващата юрисдикция следва да провери дали в случая това е така.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (трети състав) реши:

1)
Правото на Съюза трябва да се тълкува в смисъл, че допуска компетентен национален орган да наложи задължение относно тарифите като разглежданото в главното производство на основание на член 28 от Директива 2002/22/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно универсалната услуга и правата на потребителите във връзка с електронните съобщителни мрежи и услуги (Директива за универсалната услуга), изменена с Директива 2009/136/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 25 ноември 2009 г., за да премахне пречка пред използването на негеографски номера в Европейския съюз, която не е от техническо естество, а е в резултат на прилаганите тарифи, без да е извършил анализ на пазара, от който да е видно, че съответното предприятие притежава значителна пазарна сила, ако такова задължение представлява необходима мярка за осигуряване за крайните потребители на достъп до услуги по използване на негеографски номера в Съюза.
Националният съд трябва да провери дали посоченото условие е изпълнено и дали задължението относно тарифите е обективно, прозрачно, пропорционално, недопускащо дискриминация, основано на характера на възникналия проблем и обосновано в светлината на целите, посочени в член 8 от Директива 2002/21/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно общата регулаторна рамка за електронните съобщителни мрежи и услуги (Рамкова директива), изменена с Директива 2009/140/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 25 ноември 2009 г., както и дали е спазен редът по членове 6, 7 и 7а от Директива 2002/21, изменена с Директива 2009/140.

2)
Правото на Съюза трябва да се тълкува в смисъл, че държава членка може да предвиди възможност за налагане на задължение относно тарифите като разглежданото в главното производство на основание на член 28 от Директива 2002/22, изменена с Директива 2009/136, от национален орган, различен от националния регулаторен орган, на който обикновено се възлага прилагането на новата правна рамка на Съюза за електронните съобщителни мрежи и услуги, при условие че този орган отговаря на предвидените в Директива 2002/22, изменена с Директива 2009/136, условия за компетентност, независимост, безпристрастност и прозрачност, както и при условие че заинтересованите страни могат ефективно да обжалват пред независим орган взетите при изпълнение на функциите му решения, като запитващата юрисдикция следва да провери дали в случая това е така.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: нидерландски.