CELEX: 62013TJ0355
Concorrenza
Abuso di posizione dominante
Mercato dei servizi aeroportuali
Decisione recante rigetto di una denuncia
Articolo 13, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1/2003
Trattazione del caso da parte di un’autorità garante della concorrenza di uno Stato membro
Rigetto della denuncia per motivi di priorità
Decisione dell’autorità garante della concorrenza che trae le conclusioni, nel diritto della concorrenza, da un’indagine condotta alla luce di una normativa nazionale applicabile al settore interessato
Obbligo di motivazione

Fatti
La ricorrente, easyJet Airline Co. Ltd, è una compagnia aerea del Regno Unito che esercita un’attività rilevante all’interno dell’Unione europea, in particolare, per voli in partenza da e per l’aeroporto di Schiphol, Amsterdam (Paesi Bassi).
L’11 settembre 2008 la ricorrente ha presentato due prime denunce presso la Nederlandse Mededingingsautoriteit (autorità garante della concorrenza olandese; in prosieguo: la «NMa») contro la Luchthaven Schiphol NV (in prosieguo: la «Schiphol»), il gestore dell’aeroporto di Schiphol, Amsterdam, riguardanti i diritti per le misure di sicurezza e i diritti relativi ai passeggeri che dovevano essere applicati a partire dal 1
o
novembre 2008. La prima denuncia era presentata sulla base del disposto dell’articolo 8.25f, paragrafo 1, della Wet Luchtvaart (legge sull’aviazione; in prosieguo: la «WL»), e la seconda denuncia sulla base del disposto dell’articolo 24 della Mededingingswet (legge sulla concorrenza; in prosieguo: la «MW») e dell’articolo 102 TFUE.
Il 20 novembre 2008 la ricorrente ha presentato una nuova denuncia presso la NMa, riguardante i diritti per le misure di sicurezza e i diritti relativi ai passeggeri che dovevano essere applicati dalla Schiphol a partire dal 1
o
aprile 2009, sulla base del disposto dell’articolo 8.25f, paragrafo 1, della WL (in prosieguo: la «terza denuncia»).
Il 19 dicembre 2008 la NMa ha respinto la prima denuncia della ricorrente per tardività. Essa ha inoltre informato la ricorrente che avrebbe sospeso l’esame della seconda denuncia in attesa dei risultati della valutazione della terza denuncia.
Con decisione del 14 luglio 2009 la NMa ha respinto la terza denuncia in base alla motivazione che la ricorrente non aveva dimostrato che i diritti applicati dalla Schiphol a partire dal 1
o
aprile 2009 fossero contrari alle disposizioni della WL, e in particolare ai principi del calcolo dei diritti in funzione dei costi, di non discriminazione e della ragionevolezza dei diritti. La ricorrente ha presentato un ricorso contro tale decisione, che è stato respinto il 25 novembre 2010 con sentenza del Rechtbank Rotterdam (Tribunale distrettuale di Rotterdam). Essa ha poi proposto appello contro tale sentenza dinanzi al College van Beroep voor het bedrijfsleven (Corte d’appello amministrativa in materia commerciale), rinunciandovi in seguito.
Con decisione del 16 dicembre 2009 la NMa ha respinto la seconda denuncia. Essa ha considerato che le varie denunce presentate dalla ricorrente avevano caratteristiche comuni e che i diritti che dovevano entrare in vigore ad aprile 2009 non erano fondamentalmente differenti da quelli entrati in vigore a novembre 2008. Inoltre, essa ha ritenuto che le nozioni di non discriminazione e di ragionevolezza di cui all’articolo 8.25d, paragrafi 2 e 3, della WL fossero analoghe a quelle del diritto della concorrenza europeo (articolo 102 TFUE) e nazionale (articolo 24 MW). Tale autorità ha parimenti ricordato che, nella sua decisione del 14 luglio 2009, aveva interpretato le disposizioni della WL conformemente alla giurisprudenza dei giudici dell’Unione riguardante l’articolo 102 TFUE. Essa ha peraltro considerato che una definizione del mercato rilevante, alla quale avrebbe proceduto nell’ambito di un’indagine effettuata sulla base delle disposizioni del diritto della concorrenza, non era necessaria nella specie, poiché aveva supposto che la Schiphol si trovasse in una posizione di potenza economica. Da ciò essa è giunta alla conclusione che un esame dei diritti istituiti nel novembre 2008 alla luce dell’articolo 102 TFUE condurrebbe agli stessi risultati dell’esame della terza denuncia e, di conseguenza, ha respinto la seconda denuncia conformemente alla sua politica di fissazione di priorità. La ricorrente non ha proposto alcun ricorso avverso tale decisione.
Il 14 gennaio 2011 la ricorrente ha presentato una denuncia alla Commissione europea sulla base del disposto dell’articolo 7 del regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio, del 16 dicembre 2002, concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli 81 [CE] e 82 [CE] (
GU 2003, L 1, pag. 1
). Essa sosteneva che i diritti fissati dalla Schiphol fossero discriminatori ed eccessivi e costituissero un’infrazione all’articolo 102 TFUE. Essa indicava, peraltro, di aver presentato varie denunce alla NMa, ma rilevava che quest’ultima non aveva adottato alcuna decisione finale sul merito di una denuncia in materia di concorrenza.
Il 18 dicembre 2012 la Commissione ha informato la ricorrente della sua intenzione di respingere la sua denuncia sulla base del disposto dell’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003, con la motivazione che un’autorità garante della concorrenza di uno Stato membro aveva già trattato il caso. La ricorrente ha risposto alla Commissione con lettera del 31 gennaio 2013.
Il 3 maggio 2013 la Commissione ha adottato la decisione C(2013) 2727 final recante rigetto della denuncia della ricorrente sulla base del disposto dell’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003 (in prosieguo: la «decisione impugnata»). Peraltro, essa ha ritenuto che la denuncia potesse, in ogni caso, parimenti essere respinta per mancanza di interesse dell’Unione europea, a causa della bassa probabilità di fornire la prova di un’infrazione all’articolo 102 TFUE, tenuto conto delle conclusioni alle quali era giunta la NMa.
Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 4 luglio 2013, la ricorrente ha proposto il presente ricorso.
La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
—
annullare la decisione impugnata;
—
condannare la Commissione alle spese.
La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
—
respingere il ricorso;
—
condannare la ricorrente alle spese.
Con atto introduttivo presentato il 4 ottobre 2013, la Schiphol ha chiesto di intervenire nella causa a sostegno delle conclusioni della Commissione, conformemente all’articolo 115 del regolamento di procedura del Tribunale. Con ordinanza del presidente della seconda sezione del Tribunale del 10 dicembre 2013, la Schiphol è stata ammessa ad intervenire in giudizio a sostegno delle conclusioni della Commissione.
La Schiphol chiede che il Tribunale voglia:
—
respingere il ricorso;
—
condannare la ricorrente alle spese.
Nel merito
La ricorrente deduce due motivi a sostegno del ricorso. In primo luogo, essa sostiene che la Commissione è incorsa in un errore di diritto e in un errore manifesto di valutazione nel considerare che la sua denuncia potesse essere respinta sulla base del disposto dell’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003. In secondo luogo, essa sostiene che la decisione impugnata è insufficientemente motivata.
Sul primo motivo, vertente su errori di diritto e su un errore manifesto di valutazione nell’applicazione dell’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003
La ricorrente sostiene, da un lato, che la Commissione è incorsa in un errore di diritto nel considerare che la NMa aveva trattato la sua denuncia ai sensi del disposto dell’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003, laddove detta denuncia era stata respinta per motivi di priorità. Dall’altro lato, essa ritiene che la Commissione sia incorsa in un errore di diritto e in un errore manifesto di valutazione nel fondarsi su una decisione della NMa relativa a una denuncia che non sarebbe stata oggetto di un’indagine condotta alla luce delle regole del diritto della concorrenza dell’Unione, ma in relazione al diritto nazionale della navigazione aerea.
A titolo preliminare, si deve ricordare che la Commissione, investita a norma dell’articolo 105, paragrafo 1, TFUE del compito di vigilare sull’applicazione degli articoli 101 TFUE e 102 TFUE, è chiamata a definire e ad attuare la politica della concorrenza dell’Unione e dispone a tal fine di un potere discrezionale nel trattare le denunce (v. sentenza del 16 ottobre 2013, Vivendi/Commissione, T‑432/10,
EU:T:2013:538
, punto 22 e giurisprudenza ivi citata). La Corte ha altresì ricordato che l’articolo 13 e il considerando 18 del regolamento n. 1/2003 riflettono l’ampio potere discrezionale di cui godono le autorità nazionali riunite nella rete delle autorità garanti della concorrenza per garantire una ripartizione ottimale dei casi nell’ambito di detta rete (sentenza del 14 febbraio 2012, Toshiba Corporation e a., C‑17/10, Racc.,
EU:C:2012:72
, punto 90). Tenuto conto del ruolo attribuito alla Commissione dal TFUE per definire e ad attuare la politica della concorrenza, la Commissione dispone, a fortiori, parimenti di un ampio potere discrezionale nell’applicazione dell’articolo 13 del regolamento n. 1/2003.
La giurisprudenza che si riferisce alla valutazione dell’interesse dell’Unione ha tuttavia ricordato che il potere discrezionale della Commissione non era illimitato. La Commissione deve, infatti, prendere in considerazione tutti gli elementi di diritto e di fatto rilevanti al fine di decidere del seguito da dare ad una denuncia. Essa deve, più in particolare, esaminare con attenzione tutti gli aspetti di fatto e di diritto esposti dal denunciante (v. sentenza del 17 maggio 2001, IECC/Commissione, C‑450/98 P, Racc.,
EU:C:2001:276
, punto 57 e giurisprudenza ivi citata).
A tale riguardo, da una giurisprudenza costante risulta che, quando le istituzioni dispongono di un ampio potere discrezionale, il rispetto nei procedimenti amministrativi delle garanzie approntate dall’ordinamento giuridico dell’Unione riveste un’importanza ancor più fondamentale e che tra dette garanzie si annovera in particolare l’obbligo dell’istituzione competente di esaminare in modo accurato ed imparziale tutti gli elementi rilevanti della fattispecie (v. sentenza del 17 dicembre 2008, HEG e Graphite India/Consiglio, T‑462/04, Racc.,
EU:T:2008:586
, punto 68 e giurisprudenza ivi citata). Tuttavia, il controllo del giudice dell’Unione sull’esercizio, da parte della Commissione, del potere discrezionale riconosciutole in materia di esame delle denunce non deve condurlo a sostituire la propria valutazione a quella della Commissione, bensì a verificare se la decisione controversa non si basi su fatti materialmente inesatti e non sia viziata da errori di diritto, da manifesti errori di valutazione o da sviamento di potere (v. sentenza del 15 dicembre 2010, CEAHR/Commissione, T‑427/08, Racc.,
EU:T:2010:517
, punto 65 e giurisprudenza ivi citata).
Riguardo al sindacato giurisdizionale esercitato su una decisione della Commissione fondata sull’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003, esso ha ad oggetto la verifica che la decisione controversa non si basi su fatti materialmente inesatti e che la Commissione non sia incorsa in errori di diritto, in errori manifesti di valutazione o in sviamento di potere nel considerare che un’autorità garante della concorrenza di uno Stato membro ha già trattato una denuncia. È importante, invece, ricordare che il sindacato sulle decisioni delle autorità garanti della concorrenza degli Stati membri spetta solo ai giudici nazionali, che svolgono una funzione essenziale nell’applicazione delle regole di concorrenza dell’Unione.
Sulla prima parte del primo motivo, vertente su un errore di diritto
La ricorrente sostiene che la nozione di trattazione del caso da parte di un’autorità garante della concorrenza di uno Stato membro ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003, che offre alla Commissione la facoltà di respingere una denuncia, deve essere interpretata alla luce del disposto dell’articolo 5 di detto regolamento, che contempla i differenti tipi di decisioni che possono essere adottate da tale autorità. Di conseguenza, un caso potrebbe essere considerato già trattato da tale autorità solo se quest’ultima abbia almeno deciso che non vi era motivo di intervenire, al termine di un’indagine preliminare. Per contro, non si può considerare che una stessa autorità abbia trattato il caso ai sensi del disposto dell’articolo 13, paragrafo 2, di tale regolamento qualora si sia limitata a respingerlo per motivi di priorità. Tale interpretazione sarebbe avvalorata dalle disposizioni del paragrafo 20 della comunicazione della Commissione sulla cooperazione nell’ambito della rete delle autorità garanti della concorrenza (
GU 2004, C 101, pag. 43
; in prosieguo: la «comunicazione della Commissione sulla cooperazione nell’ambito della rete delle autorità garanti della concorrenza»).
La Commissione e l’interveniente contestano gli argomenti della ricorrente.
Ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003, «[q]ualora un’autorità garante della concorrenza di uno Stato membro o la Commissione abbiano ricevuto una denuncia contro un accordo, una decisione di un’associazione o una pratica già trattata da un’altra autorità garante della concorrenza, tale denuncia può essere respinta».
In forza di una giurisprudenza constante, si deve, ai fini dell’interpretazione di una disposizione di diritto dell’Unione, tener conto non soltanto della lettera della stessa, ma anche del suo contesto e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte (v. sentenze del 7 giugno 2005, VEMW e a., C‑17/03, Racc.,
EU:C:2005:362
, punto 41 e giurisprudenza ivi citata, e del 26 ottobre 2010, Germania/Commissione, T‑236/07, Racc.,
EU:T:2010:451
, punto 44 e giurisprudenza ivi citata).
È alla luce di tali principi che si deve esaminare se l’espressione «denuncia (…) già trattata da un’altra autorità garante della concorrenza», che figura all’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003, debba intendersi nel senso di consentire alla Commissione di respingere una denuncia qualora l’autorità garante della concorrenza di uno Stato membro abbia previamente respinto la medesima denuncia per motivi di priorità.
In primo luogo, risulta che la risposta alla questione se la Commissione possa respingere una denuncia che è stata previamente respinta da un’autorità garante della concorrenza di uno Stato membro per motivi di priorità possa dedursi da un’interpretazione letterale dell’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003, alla luce del chiaro significato dell’espressione «denuncia (…) già trattata da un’altra autorità garante della concorrenza». Si deve, a tale riguardo, rilevare che detta espressione è di ampia portata in quanto atta a ricomprendere tutti i casi di denunce che sono state esaminate da un’altra autorità garante della concorrenza, qualunque ne sia stato l’esito. Il legislatore ha così scelto di non limitare l’ambito di applicazione di tale articolo ai soli casi di denunce che sono già state oggetto di una decisione di un’altra autorità garante della concorrenza.
In secondo luogo, l’interpretazione accolta al precedente punto 26 appare altresì conforme all’impianto sistematico del regolamento n. 1/2003. È importante, infatti, leggere l’articolo 13, paragrafo 2, del medesimo regolamento alla luce del disposto del suo paragrafo 1, che prevede che la Commissione possa respingere una denuncia qualora questa sia all’esame di un’altra autorità garante della concorrenza di uno Stato membro. Risulta quindi che ciò che rileva non è l’esito dell’esame della denuncia da parte di tale autorità garante della concorrenza, bensì il fatto che essa sia stata esaminata da quest’ultima.
L’interpretazione accolta al precedente punto 26 è altresì avvalorata dal considerando 18 del regolamento n. 1/2003 che si riferisce al suo articolo 13 (sentenza Toshiba Corporation e a., cit. al punto 17 supra,
EU:C:2012:72
, punto 90) e che precisa che «[t]ale disposizione non dovrebbe pregiudicare la possibilità, riconosciuta alla Commissione dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, di respingere una denuncia per mancanza di interesse comunitario anche nel caso in cui nessun’altra autorità garante della concorrenza abbia manifestato l’intenzione di occuparsene». Poiché, infatti, la Commissione può decidere di respingere una denuncia per mancanza di interesse comunitario, anche quando non è stata trattata da un’autorità garante della concorrenza di uno Stato membro, essa può, a fortiori, respingere una denuncia esaminata dalla stessa autorità, ma che sia stata oggetto di una decisione di rigetto da parte di quest’ultima per motivi di priorità.
Anche la comunicazione della Commissione sulla cooperazione nell’ambito della rete delle autorità garanti della concorrenza, che mira ad attuare le disposizioni del regolamento n. 1/2003, e che la ricorrente invoca, suffraga l’interpretazione accolta al precedente punto 26. Infatti, il paragrafo 20 di detta comunicazione precisa che, «[l]’espressione “stia esaminando il caso”, di cui all’articolo 13 [dello stesso regolamento], va intesa non solo nel senso che un’altra autorità ha ricevuto una denuncia in relazione al caso, ma anche che l’altra autorità sta indagando o ha indagato sul caso per proprio conto». Essa non contiene, invece alcuna indicazione riguardo al risultato al quale l’autorità garante della concorrenza di uno Stato membro sia giunta. Il paragrafo 22 di tale comunicazione prevede, esso, espressamente, l’ipotesi in cui una denuncia sia stata esaminata da un’autorità garante della concorrenza, ma sia stata respinta per motivi diversi da un esame degli elementi sostanziali del caso, citando l’esempio dell’ipotesi in cui l’autorità non sia stata in grado di raccogliere prove sufficienti a comprovare l’infrazione, e indicando che occorreva dare prova di flessibilità consentendo a un’altra autorità di effettuare la propria indagine e di trattare essa stessa il caso. La Corte ha peraltro riconosciuto l’ampio potere discrezionale di cui godevano le autorità garanti della concorrenza al fine di garantire una ripartizione ottimale dei casi, precisando, riguardo all’articolo 13, paragrafo 1, di detto regolamento, che ogni autorità aveva la possibilità e non l’obbligo di respingere una denuncia da essa ricevuta, qualora un’altra autorità stesse già trattando lo stesso caso (sentenza Toshiba Corporation, cit. al punto 17 supra,
EU:C:2012:72
, punto 90).
Quanto agli argomenti della ricorrente relativi all’articolo 5 del regolamento n. 1/2003, essi non consentono di rimettere in discussione l’interpretazione accolta al precedente punto 26.
La ricorrente sostiene che l’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003 deve essere letto alla luce del disposto dell’articolo 5 dello stesso, relativo alla competenza delle autorità garanti della concorrenza degli Stati membri ai fini dell’applicazione degli articoli 101 TFUE e 102 TFUE in casi individuali. A suo avviso, alla Commissione è vietato respingere una denuncia qualora la stessa non sia già stata oggetto di una decisione di un’autorità garante della concorrenza di uno Stato membro prevista dall’articolo 5 di tale regolamento. Essa ritiene, nella specie, che la decisione della NMa del 16 dicembre 2009 non costituisca una decisione adottata sulla base di tale ultimo articolo, poiché «rappresenta meno del massimo consentito a un’autorità nazionale garante della concorrenza, che consiste nell’accertare di non avere motivo di intervenire», giacché la NMa non ha verificato la sussistenza delle condizioni per un divieto.
Il disposto dell’articolo 5 del regolamento n. 1/2003, che rientra nel capitolo II dedicato alle competenze, definisce le decisioni che possono essere adottate dalle autorità garanti della concorrenza degli Stati membri quando si trovano ad applicare gli articoli 101 TFUE e 102 TFUE in casi individuali. L’articolo 5, primo comma, di detto regolamento prevede così che tali autorità, decidendo nel merito, possono adottare, agendo d’ufficio o in seguito a denuncia, le seguenti decisioni, ossia ordinare la cessazione di un’infrazione, disporre misure cautelari, accettare impegni e comminare ammende, penalità di mora o qualunque altra sanzione prevista dal diritto nazionale. Secondo l’articolo 5, secondo comma, di tale regolamento, «[q]ualora, in base alle informazioni di cui dispongono, non sussistono le condizioni per un divieto, [le autorità garanti della concorrenza nazionali] possono anche decidere di non avere motivo di intervenire». In risposta alla questione se le autorità nazionali garanti della concorrenza possano prendere una decisione che accerti l’assenza di violazione degli articoli 101 TFUE o 102 TFUE, la Corte ha precisato che l’articolo 5 del medesimo regolamento dovesse essere interpretato nel senso di definire tassativamente le decisioni che possono essere adottate da tali autorità (sentenza del 3 maggio 2011, Tele2 Polska, C‑375/09, Racc.,
EU:C:2011:270
, punti da 19 a 30).
L’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003, che rientra nel capitolo IV dedicato alla cooperazione, prevede, tuttavia, unicamente che la denuncia debba essere stata trattata da un’altra autorità garante della concorrenza, e non che essa sia necessariamente stata oggetto di una decisione (v. punto 26 supra). Pertanto, come rilevato dalla Commissione nella decisione impugnata, tale disposizione non impone necessariamente l’adozione di una decisione da parte dell’autorità garante della concorrenza di uno Stato membro con cui sia stata già respinta la denuncia. Di conseguenza, anche supponendo che un rigetto di denuncia da parte di un’autorità garante della concorrenza di uno Stato membro per motivi di priorità non costituisca una decisione ai sensi dell’articolo 5, la Commissione potrebbe applicare, in un caso del genere, il disposto dell’articolo 13, paragrafo 2.
In subordine, in ogni caso, la decisione della NMa del 16 dicembre 2009 può essere considerata come una decisione fondata sull’articolo 5, secondo comma, del regolamento n. 1/2003. Come sostiene la Commissione, tale disposizione ricomprende, infatti, tutti i casi nei quali l’autorità garante della concorrenza di uno Stato membro constata, in base alle informazioni di cui dispone, che non sussistono le condizioni per un divieto, senza che sia necessario che abbia previamente disposto mezzi istruttori. Orbene, nella specie, la NMa, quando ha considerato nella sua decisione del 16 dicembre 2009 che un esame dei diritti applicati a partire da aprile 2009 alla luce dell’articolo 102 TFUE condurrebbe agli stessi risultati dell’esame della terza denuncia e ha respinto, di conseguenza, la seconda denuncia conformemente alla sua politica di fissazione di priorità, ha necessariamente ritenuto che non sussistessero le condizioni per un divieto. Inoltre, considerare che una decisione di rigetto di denuncia da parte di un’autorità garante della concorrenza di uno Stato membro per motivi di priorità costituisca una decisione adottata sulla base del disposto dell’articolo 5, secondo comma, di detto regolamento è conforme alla sentenza Tele2 Polska, cit. al punto 32 supra (
EU:C:2011:270
), nella quale la Corte ha ritenuto che tale articolo elencasse tassativamente il tipo di decisioni che possono essere adottate da un’autorità nazionale. Un’interpretazione diversa avrebbe l’effetto di privare le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri della possibilità di adottare decisioni di rigetto di denunce per motivi di priorità, laddove determinate autorità nazionali garanti della concorrenza ne fanno uso, adottando decisioni più o meno formali di archiviazione. Di conseguenza, l’interpretazione accolta al precedente punto 26 è conforme al disposto dell’articolo 5 di tale regolamento, poiché la Commissione può respingere una denuncia sulla base della motivazione che la stessa è già stata oggetto di una decisione di rigetto da parte di un’autorità garante della concorrenza di uno Stato membro per motivi di priorità.
Infine, l’interpretazione accolta al precedente punto 26 è conforme al meccanismo dell’articolo 13, paragrafo 2, che prevede altresì che un’autorità garante della concorrenza di uno Stato membro possa respingere una denuncia qualora questa sia già stata trattata dalla Commissione. Giacché la giurisprudenza ha riconosciuto costantemente alla Commissione la facoltà di adottare decisioni di rigetto di denuncia per motivi di priorità (v., per esempio, sentenza Vivendi/Commissione, cit. al punto 17 supra, punti da 22 a 25 e giurisprudenza ivi citata), l’autorità garante della concorrenza di uno Stato membro può altresì respingere una denuncia che è stata oggetto di un previo rigetto da parte della Commissione per un siffatto motivo.
In terzo luogo, l’interpretazione accolta al precedente punto 26 risulta in armonia con uno degli obiettivi principali del regolamento n. 1/2003, che è l’istituzione di un sistema decentralizzato efficace di applicazione delle regole di concorrenza dell’Unione. Dal considerando 6 di detto regolamento risulta, infatti, che «[p]er garantire un’efficace applicazione delle regole di concorrenza comunitarie sarebbe opportuno coinvolgere in maggior misura le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri». Il considerando 15 di tale regolamento dispone, inoltre, che «[l]a Commissione e le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri dovrebbero formare insieme una rete di pubbliche autorità che applicano le regole di concorrenza comunitarie in stretta cooperazione». Lo stesso regolamento ha così posto fine al regime centralizzato precedentemente in essere e ha organizzato, secondo il principio della sussidiarietà, un’associazione più ampia delle autorità garanti della concorrenza degli Stati membri, autorizzandole a tal fine ad attuare il diritto della concorrenza dell’Unione (sentenza dell’8 marzo 2007, France Télécom/Commissione, T‑339/04, Racc.,
EU:T:2007:80
, punto 79). «Per garantire una ripartizione ottimale dei casi tra le varie autorità nell’ambito della rete», il considerando 18 del regolamento di cui trattasi indica che «occorrerebbe prevedere una disposizione generale che consenta a un’autorità garante della concorrenza di sospendere o chiudere un caso ove un’altra autorità se ne stia già occupando o lo abbia già trattato, affinché ogni caso sia trattato da una sola autorità».
Per contro, l’interpretazione proposta dalla ricorrente, che avrebbe per effetto di obbligare la Commissione a procedere sistematicamente all’esame di una denuncia ogni qual volta un’autorità garante della concorrenza di uno Stato membro abbia istruito una denuncia, ma non abbia adottato una delle decisioni previste dal disposto dell’articolo 5 del regolamento n. 1/2003, o abbia adottato una decisione di rigetto per motivi di priorità, non sarebbe compatibile con l’obiettivo dell’articolo 13, paragrafo 2, di detto regolamento, che era di istituire, ai fini dell’efficacia, un’allocazione ottimale delle risorse nell’ambito della rete europea di concorrenza.
Inoltre, come rilevato dall’interveniente, l’interpretazione proposta dalla ricorrente appare contraria ai lavori preparatori del regolamento n. 1/2003. La relazione della proposta della Commissione di regolamento COM(2000) 582 definitivo del Consiglio, concernente l’applicazione alle imprese delle regole di concorrenza di cui agli articoli 81 e 82 del Trattato mostra, infatti, che l’articolo 13 aveva l’obiettivo di sopprimere il rischio che uno stesso lavoro venga compiuto più volte e scoraggiare la presentazione di denunce multiple.
Infine, come sottolineato dalla Commissione, l’interpretazione proposta dalla ricorrente sarebbe contraria al disposto dell’articolo 6 del regolamento n. 1/2003, in forza del quale le giurisdizioni nazionali sono competenti ad applicare gli articoli 101 TFUE e 102 TFUE. Obbligare la Commissione ad esaminare sistematicamente le denunce respinte per motivi di priorità da autorità garanti della concorrenza degli Stati membri equivarrebbe infatti a trasferire alla Commissione il potere di controllo sulle decisioni di tali autorità, che spetta ai soli giudici nazionali. Il medesimo regolamento ha certamente istituito un meccanismo di cooperazione tra la Commissione e tali autorità (sentenza Tele2 Polska, cit. al punto 32 supra,
EU:C:2011:270
, punto 26), ma non ha previsto meccanismi di sostituzione della Commissione ai giudici nazionali, i quali svolgono una funzione essenziale nell’applicazione delle regole di concorrenza dell’Unione [v., considerando 7 della proposta della Commissione di regolamento COM(2000) 582 definitivo del Consiglio concernente l’applicazione alle imprese delle regole di concorrenza di cui agli articoli 81 e 82 del Trattato].
Sia dalla lettera e dall’impianto sistematico del regolamento n. 1/2003 sia dallo scopo perseguito dallo stesso risulta quindi che la Commissione può, per respingere una denuncia, legittimamente fondarsi su un motivo vertente sul fatto che un’autorità garante della concorrenza di uno Stato membro abbia precedentemente respinto detta denuncia per motivi di priorità. Pertanto, la circostanza, quand’anche fosse dimostrata, che nella presente controversia la NMa non abbia archiviato la denuncia della quale era stata investita con l’adozione di una decisione ai sensi dell’articolo 5 di detto regolamento e che si sia fondata su motivi di priorità non ostava alla constatazione da parte della Commissione, in applicazione dell’articolo 13, paragrafo 2, di tale regolamento, che detta denuncia era stata trattata da un’autorità garante della concorrenza di uno Stato membro e al suo rigetto per tale motivo.
Sulla seconda parte del primo motivo, vertente su un errore di diritto e su un errore manifesto di valutazione
La ricorrente fa valere che la Commissione è incorsa in un errore di diritto e in un errore manifesto di valutazione nel basarsi su una decisione della NMa relativa a una denuncia che non sarebbe stata oggetto di un’indagine condotta alla luce delle norme del diritto della concorrenza dell’Unione, ma in relazione al diritto nazionale della navigazione aerea.
La Commissione e l’interveniente contestano gli argomenti della ricorrente.
È pur vero che l’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003, come il complesso delle disposizioni di detto regolamento, contempla le situazioni in cui trovano attuazione gli articoli 101 TFUE e 102 TFUE. In particolare, l’articolo 3, paragrafo 1, di tale regolamento prevede che, quando le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri applicano la legislazione nazionale in materia di concorrenza ad una prassi abusiva di un’impresa avente una posizione dominante sul mercato che può pregiudicare il commercio tra Stati membri, sono tenute anche ad applicare l’articolo 102 TFUE.
La Commissione può, di conseguenza, respingere una denuncia sulla base del disposto dell’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003 solo qualora essa sia stata oggetto di un esame condotto alla luce delle norme del diritto della concorrenza dell’Unione.
Nondimeno, nessuna disposizione di tale regolamento vieta a un’autorità garante della concorrenza di uno Stato membro di basarsi, nelle indagini da essa condotte per verificare l’osservanza delle regole di concorrenza dell’Unione, su conclusioni alle quali essa è giunta nell’ambito di indagini effettuate alla luce di un’altra normativa nazionale. Il paragrafo 21 della comunicazione della Commissione sulla cooperazione nell’ambito della rete delle autorità garanti della concorrenza si limita, peraltro, a indicare che «il ricorso all’articolo 13 [del regolamento n. 1/2003] è ammesso quando l’accordo o la pratica configurano le medesime infrazioni sul medesimo mercato rilevante del prodotto e geografico».
Da quanto precede risulta che la Commissione può, per respingere una denuncia sulla base del disposto dell’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003, fondarsi legittimamente sul motivo vertente sul fatto che un’autorità garante della concorrenza di uno Stato membro abbia precedentemente respinto detta denuncia a seguito di un esame basato sulle conclusioni alle quali è giunta nell’ambito di un’indagine condotta alla luce di altre disposizioni del diritto nazionale, a condizione che tale esame sia stato condotto in considerazione delle norme del diritto della concorrenza dell’Unione.
Nella specie, dalla decisione impugnata risulta che la Commissione ha considerato che la NMa aveva trattato la denuncia della ricorrente sulla base del disposto dell’articolo 102 TFUE. Essa ha rilevato che la NMa aveva, in particolare, indicato in quale misura le conclusioni dell’indagine condotta alla luce del diritto della navigazione aerea fossero pertinenti per il suo esame fondato sul diritto della concorrenza, descrivendo le somiglianze esistenti tra le due discipline, comparando l’equivalenza dei servizi interessati e valutando lo svantaggio concorrenziale causato dalla tariffazione della Schiphol. Essa ha considerato che la NMa aveva così esaminato se i diritti fossero proporzionali rispetto ai costi, li aveva comparati a quelli di altri aeroporti internazionali e li aveva valutati alla luce della qualità del servizio ricevuto dalla ricorrente. La Commissione ha infine ritenuto di non essere tenuta a pronunciarsi sugli argomenti e sulle conclusioni esposte dalla NMa, né sulla metodologia utilizzata da quest’ultima.
Dalla decisione della NMa del 16 dicembre 2009 risulta, peraltro, che la denuncia della ricorrente è stata esaminata alla luce del disposto dell’articolo 24 della MW e dell’articolo 102 TFUE. La NMa ha in essa in particolare considerato, come rilevato dalla Commissione nella decisione impugnata, che la valutazione delle nozioni di non discriminazione e di ragionevolezza che figurano all’articolo 8.25d, paragrafi 2 e 3, della WL era analoga a quella effettuata nel diritto della concorrenza dell’Unione. Essa ha parimenti ricordato che, nella sua decisione del 14 luglio 2009, aveva interpretato le disposizioni della WL conformemente alla giurisprudenza dei giudici dell’Unione relativa all’articolo 102 TFUE. Tale autorità ha inoltre rilevato che una definizione del mercato rilevante, da effettuare nell’ambito di un’indagine condotta sulla base delle disposizioni del diritto della concorrenza, non era necessaria nella specie, giacché aveva supposto che la Schiphol si trovasse in una posizione di potenza economica.
Da quanto precede risulta che la Commissione non è incorsa in errori di diritto nel respingere la denuncia della ricorrente sulla base del disposto dell’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003, poiché ha ritenuto che l’autorità garante della concorrenza di uno Stato membro avesse trattato tale denuncia sulla base del disposto dell’articolo 102 TFUE.
Pur ammettendo che le disposizioni di cui trattasi della WL si riferiscano in parte a concetti derivanti dal diritto della concorrenza dell’Unione, la ricorrente presenta cinque argomenti volti a dimostrare che la Commissione è incorsa in un errore manifesto di valutazione nel ritenere che la NMa avesse trattato la sua denuncia sulla base del disposto dell’articolo 102 TFUE.
Dal precedente punto 20 risulta che, per rispondere agli argomenti della ricorrente, il Tribunale deve limitarsi a verificare che la Commissione, nel respingere la denuncia sulla base dell’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003, non sia incorsa in errori di diritto o in errori manifesti di valutazione nel considerare che la NMa aveva già trattato la denuncia della ricorrente alla luce del diritto della concorrenza dell’Unione. Spettava alla Commissione, in tale contesto, verificare che la NMa non avesse proceduto a un rigetto della denuncia della ricorrente senza averla previamente esaminata alla luce delle norme di concorrenza del diritto dell’Unione. Il sindacato del Tribunale non deve tuttavia portare a operare una valutazione sulla fondatezza della decisione della NMa o sulla procedura o la metodologia da essa utilizzata, valutazione questa che la Commissione stessa non ha peraltro effettuato, e che spetta ai giudici nazionali.
In primo luogo, la ricorrente sottolinea che la NMa non aveva proceduto a una definizione del mercato rilevante, elemento a suo avviso indispensabile a qualsiasi esame dell’osservanza dell’articolo 102 TFUE, e che la Commissione non poteva, pertanto, considerare che la denuncia fosse stata trattata dalla NMa sulla base di tale disposizione. Un siffatto argomento deve tuttavia essere respinto in quanto inoperante, alla luce della portata e dell’oggetto del sindacato esercitato dal Tribunale, ricordati al precedente punto 51. Tale argomento, infatti, verte sulla metodologia e sulla fondatezza dell’analisi applicata dalla NMa per procedere alla trattazione della denuncia della ricorrente.
Ad abundantiam, si deve constatare che la NMa non era tenuta a procedere alla definizione del mercato rilevante nel caso di specie.
È pur vero che, secondo la giurisprudenza, la delimitazione del mercato rilevante è di un’importanza essenziale per determinare se un’impresa è in una situazione di posizione dominante, poiché le possibilità di concorrenza possono essere valutate solamente in funzione delle caratteristiche dei prodotti o dei servizi di cui trattasi, in forza delle quali tali prodotti o servizi sarebbero particolarmente idonei a soddisfare esigenze costanti e non sarebbero facilmente intercambiabili con altri prodotti o servizi (sentenze del 21 febbraio 1973, Europemballage e Continental Can/Commissione, 6/72, Racc.,
EU:C:1973:22
, punto 32, e del 30 gennaio 2007, France Télécom/Commissione, T‑340/03, Racc.,
EU:T:2007:22
, punto 78). Inoltre, secondo una giurisprudenza costante, una posizione dominante è dimostrata dal fatto che l’impresa di cui trattasi si trova in una posizione di potenza economica che le consente di ostacolare il mantenimento di una concorrenza effettiva sul mercato rilevante, fornendo alla stessa la possibilità di comportamenti rimarcabilmente indipendenti nei confronti dei suoi concorrenti, dei suoi clienti e, in ultima analisi, dei consumatori (sentenze del 14 febbraio 1978, United Brands e United Brands Continentaal/Commissione, 27/76, Racc.,
EU:C:1978:22
, punto 65; del 13 febbraio 1979, Hoffmann‑La Roche/Commissione, 85/76, Racc.,
EU:C:1979:36
, punto 38, e France Télécom/Commissione, cit.,
EU:T:2007:22
, punto 99).
Tuttavia, nella specie, dalla decisione della NMa del 14 luglio 2009 risulta che si è presunto che l’interveniente fosse in una posizione di potenza economica e che, di conseguenza, come rilevato dalla NMa al punto 16 della sua decisione del 16 dicembre 2009, poiché l’interveniente si trovava in una posizione dominante, non era necessario procedere alla definizione del mercato rilevante. La Commissione non ha quindi, in ogni caso, viziato la sua decisione di un errore manifesto ritenendo che la denuncia della ricorrente fosse stata trattata nel rispetto delle regole di esame prescritte dal diritto della concorrenza dell’Unione.
In secondo luogo, la ricorrente sostiene che un esame effettuato alla luce dell’articolo 102 TFUE avrebbe condotto la NMa a una conclusione diversa, riguardo al comportamento abusivo dell’interveniente in materia di prezzi discriminatori.
Si deve innanzitutto ricordare che non spetta al Tribunale controllare la legittimità della decisione della NMa (v. punto 51 supra). Spetta, invece, al Tribunale verificare che la Commissione non sia incorsa in errori di diritto o in errori manifesti di valutazione nel considerare che la NMa aveva già trattato la denuncia della ricorrente utilizzando la definizione della nozione di discriminazione contenuta nell’articolo 102 TFUE.
A tale riguardo, dalla decisione impugnata risulta che, nell’analisi che ha portato alla sua decisione del 14 luglio 2009, la NMa ha tenuto in considerazione la definizione di discriminazione contenuta nell’articolo 102 TFUE. Come rilevato dalla Commissione nella decisione impugnata, infatti, la NMa, nella sua decisione del 14 luglio 2009, ha allo stesso tempo esaminato l’equivalenza dei servizi offerti dall’interveniente alle diverse compagnie aeree e valutato lo svantaggio concorrenziale prodotto dai diritti (punti da 113 a 156). Per procedere a tale esame, la NMa ha esplicitamente indicato di utilizzare la definizione di discriminazione contenuta nell’articolo 102 TFUE, come interpretata dalla Corte (punto 33).
La ricorrente sostiene, in terzo luogo, che la NMa ha indicato, in un’altra decisione, che, sebbene le nozioni contenute nella WL possano essere interpretate in base al diritto della concorrenza, la valutazione complessiva di un caso alla luce della WL non si svolgeva nell’ambito del diritto della concorrenza e che qualsiasi questione relativa a una violazione delle regole di concorrenza non poteva essere effettuata nell’ambito di un’indagine condotta ai sensi della WL. Tale elemento, quand’anche fosse dimostrato, è tuttavia ininfluente sulla legittimità della decisione impugnata, giacché, nella specie, da un lato, la Commissione non era vincolata dalle valutazioni fatte dalla NMa in un caso distinto e, dall’altro, da quanto precede risulta che la Commissione ha effettivamente verificato che la NMa avesse istruito la denuncia di cui era stata investita alla luce dell’articolo 102 TFUE.
La ricorrente sostiene, in quarto luogo, che l’esame di una denuncia nell’ambito della WL è operato unicamente dal servizio di regolamentazione dell’aviazione, che detiene poteri e attribuzioni distinti da quelli della direzione della concorrenza, e non terrebbe conto degli obiettivi generali della politica di concorrenza dell’Unione. Tale argomento deve tuttavia essere respinto poiché il servizio di regolamentazione dell’aviazione costituiva un servizio dell’autorità della concorrenza olandese e la decisione della NMa sulla quale si è fondata la Commissione per respingere la denuncia della ricorrente è stata adottata dal suo collegio unico. Occorre, infatti, ricordare che le disposizioni dell’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003, come quelle del medesimo regolamento nel suo complesso, si riferiscono all’«autorità garante della concorrenza di uno Stato membro», senza operare distinzioni tra i diversi servizi di tale autorità. È, di conseguenza, irrilevante conoscere la composizione delle sezioni che hanno istruito la denuncia della ricorrente fondata sulla WL, giacché la NMa ha effettuato un esame della denuncia della ricorrente alla luce del diritto della concorrenza e da quanto precede risulta che la NMa ha potuto legittimamente basarsi sull’analisi, condotta nell’ambito della denuncia, fondata sulla WL.
Infine, da ultimo, si deve respingere l’argomento della ricorrente secondo il quale la decisione impugnata ha per effetto di sottrarre un’ampia categoria di potenziali abusi al controllo delle autorità garanti della concorrenza, in violazione del disposto dell’articolo 102 TFUE. Da quanto precede, risulta, infatti, che la decisione impugnata non ha assolutamente avuto per effetto di sottrarre l’interveniente dall’applicazione dell’articolo 102 TFUE.
Da tutte le suesposte considerazioni risulta che la ricorrente non ha dimostrato che la Commissione sia incorsa in un errore manifesto di valutazione ritenendo che la NMa avesse trattato la sua denuncia sulla base del disposto dell’articolo 102 TFUE.
Di conseguenza, la Commissione non è incorsa in errori di diritto né in errori manifesti di valutazione nel considerare che la NMa aveva trattato la denuncia della ricorrente alla luce del diritto della concorrenza dell’Unione.
Il primo motivo deve, quindi, essere respinto nella sua interezza.
Sul secondo motivo, vertente sulla violazione dell’obbligo di motivazione
La ricorrente ritiene che la decisione impugnata, nella parte in cui respinge in subordine la sua denuncia per mancanza di interesse dell’Unione, sia insufficientemente motivata.
La Commissione sostiene che il secondo motivo, che ha un carattere necessariamente subordinato, deve essere respinto, giacché la decisione impugnata, completata dalla decisione della NMa del 16 dicembre 2009, espone chiaramente i motivi per i quali il caso non presentava un interesse sufficiente per l’Unione.
Dalla decisione impugnata risulta che la Commissione, che ha fondato quest’ultima sull’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003, ha inoltre indicato che essa riteneva, in ogni caso, che la denuncia potesse essere respinta per mancanza di interesse dell’Unione, a motivo della limitata probabilità di accertare un’infrazione, tenuto conto della conclusione analoga a cui era giunta la NMa in seguito alla sua indagine.
A titolo preliminare, è importante constatare che, poiché la Commissione ha respinto la denuncia della ricorrente per mancanza di interesse dell’Unione solo in subordine, il secondo motivo, quand’anche dovesse essere accolto, non può comportare l’annullamento della decisione impugnata (v., in tal senso, sentenza del 27 febbraio 1997, FFSA e a./Commissione, T‑106/95, Racc.,
EU:T:1997:23
, punto 199).
In ogni caso, la decisione impugnata appare sufficientemente motivata. Si deve ricordare, infatti, che, secondo una giurisprudenza costante, l’articolo 7 del regolamento n. 1/2003 non conferisce all’autore di una denuncia il diritto di esigere dalla Commissione una decisione definitiva quanto alla sussistenza o meno dell’asserita infrazione e non obbliga la Commissione a proseguire comunque il procedimento sino allo stadio di una decisione finale (sentenze del 18 ottobre 1979, GEMA/Commissione, 125/78, Racc.,
EU:C:1979:237
, punto 18, e del 17 maggio 2001, IECC/Commissione, C‑449/98 P, Racc.,
EU:C:2001:275
, punto 35). La Commissione è, invece, tenuta ad esaminare con attenzione tutti gli aspetti di fatto e di diritto esposti dai denuncianti (sentenze dell’11 ottobre 1983, Schmidt/Commissione, 210/81, Racc.,
EU:C:1983:277
, punto 19, e del 17 novembre 1987, British American Tobacco e Reynolds Industries/Commissione, 142/84 e 156/84, Racc.,
EU:C:1987:490
, punto 20). L’autore di una denuncia ha il diritto di veder definito l’esito di quest’ultima da una decisione della Commissione, che può costituire oggetto di un ricorso giurisdizionale (sentenza del 18 marzo 1997, Guérin automobiles/Commissione, C‑282/95 P, Racc,
EU:C:1997:159
, punto 36, e IECC/Commissione, cit., punto 35).
A tale riguardo, la Commissione è vincolata a un obbligo di motivazione allorché rifiuta di proseguire l’esame di una denuncia. Poiché la motivazione dev’essere sufficientemente precisa e dettagliata in modo da consentire al Tribunale di svolgere un effettivo controllo sull’esercizio da parte della Commissione del suo potere discrezionale di definire determinate priorità, tale istituzione è tenuta ad esporre gli elementi di fatto dai quali dipende la giustificazione della decisione e le considerazioni di diritto che l’hanno indotta ad adottarla (ordinanza del 31 marzo 2011, EMC Development/Commissione, C‑367/10 P,
EU:C:2011:203
, punto 75).
Nella specie, dalla decisione impugnata risulta che la Commissione ha ritenuto che la probabilità di accertare un’infrazione all’articolo 102 TFUE fosse limitata, tenuto conto delle conclusioni alle quali era giunta la NMa. Orbene, si deve ricordare che, in forza degli articoli 4 e 5 del regolamento n. 1/2003, la Commissione e le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri dispongono di competenze parallele per l’applicazione degli articoli 101 TFUE e 102 TFUE e che l’impianto sistematico di detto regolamento riposa su una stretta cooperazione tra le stesse. Pertanto, nell’ambito della sua valutazione, la Commissione può altresì prendere in considerazione le misure intraprese da dette autorità nazionali (sentenza Vivendi/Commissione, cit. al punto 17 supra,
EU:T:2013:538
, punto 26).
Risulta da tali osservazioni che la Commissione ha soddisfatto il suo obbligo di motivazione esponendo, in modo chiaro ed inequivoco, gli elementi di fatto e le considerazioni di diritto che l’hanno indotta a ritenere che la probabilità di accertare l’esistenza di un’infrazione all’articolo 102 TFUE fosse molto limitata. Poiché tali precisazioni consentono al Tribunale di esercitare un controllo effettivo sull’esercizio da parte della Commissione del suo potere discrezionale nella decisione impugnata, si deve concludere che quest’ultima è sufficientemente motivata a tale riguardo.
Il secondo motivo può dunque essere rigettato in quanto infondato e, pertanto, il ricorso deve essere respinto nel suo complesso.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La ricorrente, essendo rimasta soccombente, va condannata alle spese sostenute dalla Commissione, nonché a quelle sostenute dalla Schiphol, conformemente alle loro conclusioni.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Seconda Sezione)
dichiara e statuisce:

1)
Il ricorso è respinto.

2)
La easyJet Airline Co. Ltd è condannata alle spese.

Martins Ribeiro
Gervasoni
Madise
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 21 gennaio 2015.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: l’inglese.