CELEX: 62013CJ0549
Trimitere preliminară
Articolul 56 TFUE
Libera prestare a serviciilor
Restricții
Directiva 96/71/CE
Proceduri de atribuire a contractelor de achiziții publice de servicii
Reglementare națională care impune ofertanților și subcontractanților lor obligația de a se angaja să plătească personalului care execută prestațiile care fac obiectul contractului de achiziții publice un salariu minim
Subcontractant stabilit în alt stat membru

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 56 TFUE și a articolului 3 alineatul (1) din Directiva 96/71/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 1996 privind detașarea lucrătorilor în cadrul prestării de servicii (
JO 1997, L 18, p. 1
, Ediție specială, 05/vol. 4, p. 29).
Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Bundesdruckerei GmbH (denumită în continuare „Bundesdruckerei”), pe de o parte, și Stadt Dortmund (orașul Dortmund, Germania), pe de altă parte, în legătură cu obligația care figurează într‑un caiet de sarcini referitor la un contract de achiziții publice de servicii al Stadt Dortmund de a asigura lucrătorilor subcontractantului ofertantului plata unui salariu minim prevăzut de o reglementare a landului autorității contractante, chiar dacă subcontractantul în cauză are sediul în alt stat membru și toate prestațiile referitoare la executarea contractului în cauză vor fi executate în acel stat membru.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Directiva 96/71 prevede la articolul 1, intitulat „Domeniul de aplicare”:
„(1)   Prezenta directivă se aplică întreprinderilor înființate într‑un stat membru care, în cadrul prestării de servicii transnaționale, detașează lucrători, conform alineatului (3), pe teritoriul unui stat membru.
[...]
(3)   Prezenta directivă se aplică în măsura în care întreprinderile menționate la alineatul (1) iau una dintre următoarele măsuri cu caracter transnațional:
(a)
detașarea unui lucrător, în numele întreprinderii sau sub coordonarea acesteia, pe teritoriul unui stat membru, în cadrul unui contract încheiat între întreprinderea care face detașările și destinatarul prestării de servicii care își desfășoară activitatea în statul membru respectiv, dacă există un raport de muncă între întreprinderea care face detașarea și lucrător pe perioada detașării,
sau
(b)
detașarea unui lucrător pe teritoriul unui stat membru la o unitate sau întreprindere care aparține grupului, dacă există un raport de muncă între întreprinderea care face detașarea și lucrător pe perioada detașării,
sau
(c)
detașarea, în calitate de întreprindere cu încadrare în muncă temporară sau întreprindere care a pus la dispoziție un lucrător, a unui lucrător la o întreprindere utilizatoare înființată sau care își desfășoară activitatea pe teritoriul unui stat membru, dacă există un raport de muncă între întreprinderea cu încadrare în muncă temporară sau întreprinderea care a pus la dispoziție lucrătorul și lucrător pe perioada detașării.
[...]”
Articolul 3 din această directivă, intitulat „Condițiile de muncă și de încadrare în muncă”, prevede la alineatul (1):
„Statele membre asigură că, indiferent de legea aplicabilă raporturilor de muncă, întreprinderile menționate la articolul 1 alineatul (1) garantează lucrătorilor detașați pe teritoriul lor condiții de muncă și de încadrare în muncă cu privire la următoarele aspecte stabilite în statul membru pe teritoriul căruia sunt executate lucrările:
—
prin acte cu putere de lege și acte administrative
și/sau
—
prin convenții colective sau sentințe arbitrale de generală aplicare în sensul alineatului (8), în măsura în care acestea se referă la activitățile menționate în anexă:
[...]
(c)
salariul minim, inclusiv plata orelor suplimentare; prezenta literă nu se aplică sistemelor complementare de pensii;
[...]
În sensul prezentei directive, noțiunea de salariu minim, menționată la [a doua liniuță] litera (c), este definită de legislația și practica națională a statului membru pe teritoriul căruia este detașat lucrătorul.”
Articolul 26 din Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii (
JO L 134, p. 114
, Ediție specială, 06/vol. 8, p. 116), intitulat „Condiții de executare a contractului”, prevedea, înainte de abrogarea sa prin Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18 (
JO L 94, p. 65
):
„Autoritățile contractante pot prevedea condiții speciale privind executarea contractului, cu condiția să fie compatibile cu dreptul comunitar și să fie menționate în anunțul de participare sau în caietul de sarcini. Condițiile care guvernează executarea unui contract pot viza, în particular, considerații de ordin social și de mediu.”
Dreptul german
Legea împotriva restricțiilor privind concurența (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen), în versiunea publicată la 26 iunie 2013 (BGBl. 2013 I, p. 1750 și 3245), modificată ultima dată prin articolul 2 alineatul (78) din Legea din 7 august 2013 (BGBl. 2013 I, p. 3154, denumită în continuare „GWB”), stabilește la articolele 102-124 un ansamblu de norme care reglementează căile de atac în materia procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice, printre care cele referitoare la acțiunile la Vergabekammern des Länder cu privire la controlul contractelor de achiziții publice atribuite de autoritățile contractante ale landurilor.
Articolul 4 din legea landului Renania de Nord‑Westfalia privind respectarea convențiilor colective, a normelor sociale și a unei concurențe loiale în atribuirea contractelor de achiziții publice (Gesetz über die Sicherung von Tariftreue und Sozialstandards sowie fairen Wettbewerb bei der Vergabe öffentlicher Aufträge) din 10 ianuarie 2012 (denumită în continuare „TVgG‑NRW”) prevede:
„(1)   Contractele de achiziții publice de servicii, a căror realizare intră în domeniul de aplicare al legii privind detașarea lucrătorilor, [...]
(2)   Contractele de achiziții publice [...] în domeniul transporturilor publice de pasageri pe șosea și pe calea ferată [...]
(3)   Contractele de achiziții publice de servicii care nu sunt acoperite de alineatele (1) și (2) pot fi atribuite numai întreprinderilor care, cu ocazia prezentării unei oferte, s‑au angajat în scris, prin intermediul unei declarații către autoritatea contractantă, să plătească personalului lor [...], pentru executarea prestației, un salariu orar minim de cel puțin 8,62 euro. Întreprinderile trebuie, în declarația lor de angajament, să indice natura angajamentului asumat de întreprinderea lor în cadrul convenției colective, precum și salariul orar minim care va fi plătit personalului care va executa prestațiile. Cuantumul salariului orar minim poate fi adaptat conform articolului 21 prin regulament al Ministerului Muncii.”
Litigiul principal și întrebarea preliminară
În luna mai 2013, Stadt Dortmund a lansat, la scara Uniunii Europene, o cerere de ofertă având ca obiect un contract de achiziții publice privind digitalizarea documentelor și conversia datelor pentru serviciul de urbanism al acestui oraș. Contractul de achiziții avea o valoare de aproximativ 300000 de euro.
Punctul 2 din condițiile particulare ale dosarului cererii de ofertă, vizând respectarea dispozițiilor TVgG‑NRW, cuprindea un model de act care trebuia să fie semnat de ofertant, prin care acesta declara că se angaja să plătească salariaților săi un salariu orar minim de 8,62 euro și să impună subcontractanților săi să respecte, la rândul lor, acest salariu minim.
Prin scrisoarea din 24 iunie 2013, Bundesdruckerei a informat Stadt Dortmund că, în cazul în care îi este atribuit contractul, prestațiile care fac obiectul acestuia vor fi executate exclusiv în alt stat membru, în speță în Polonia, de un subcontractant cu sediul în acel stat. În scrisoarea adresată, Bundesdruckerei arăta că acest subcontractant nu va fi în măsură să se angajeze să respecte salariul minim impus de dispozițiile TVgG‑NRW, întrucât un astfel de salariu minim nu era prevăzut de convențiile colective sau de legea acestui stat membru, iar plata unui astfel de salariu minim nu era nici ea uzuală având în vedere condițiile de viață din statul menționat.
În această situație, Bundesdruckerei a solicitat Stadt Dortmund să îi confirme faptul că obligațiile prevăzute la punctul 2 din condițiile particulare ale dosarului cererii de ofertă, referitoare la respectarea dispozițiilor TVgG‑NRW, nu se aplicau subcontractantului la care intenționa să apeleze. Bundesdruckerei adăuga că, în opinia sa, aceste obligații erau contrare dreptului achizițiilor publice.
Prin scrisoarea din 5 august 2013, Stadt Dortmund a răspuns că nu putea să dea curs solicitării Bundesdruckerei întrucât, în calitate de autoritate contractantă a landului Renania de Nord‑Westfalia, este obligată să aplice dispozițiile TVgG‑NRW și că, în opinia sa, acestea nu pot fi interpretate în sensul preconizat de Bundesdruckerei.
Bundesdruckerei a sesizat Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg (Camera pentru Achiziții Publice a guvernului districtului Arnsberg) solicitând, printre altele, ca aceasta să oblige Stadt Dortmund să modifice dosarul cererii de ofertă în sensul că obligațiile prevăzute la punctul 2 din condițiile particulare nu se aplică subcontractanților stabiliți în alt stat membru și ai căror lucrători intervin, pentru executarea contractului de achiziții publice, numai în acel stat. În susținerea acțiunii formulate, Bundesdruckerei arată că aceste obligații constituie o restricție nejustificată privind libera prestare a serviciilor consacrată la articolul 56 TFUE, întrucât presupune o sarcină economică suplimentară care este de natură să împiedice sau să facă mai puțin atractivă prestarea transfrontalieră de servicii de către întreprinderea în cauză.
Stadt Dortmund susține că obligația impusă subcontractanților de a plăti salariul minim prevăzut la articolul 4 alineatul (3) din TVgG‑NRW este conformă cu dreptul Uniunii. Astfel, în speță, ar fi îndeplinite cerințele care decurg din Hotărârea Rüffert (C‑346/06,
EU:C:2008:189
), întrucât această obligație se bazează pe un temei legal, și anume TVgG‑NRW. Astfel, obligația menționată ar putea fi impusă drept condiție specifică referitoare la executarea contractului, conform articolului 26 din Directiva 2004/18. În plus, această obligație legală ar fi justificată întrucât, astfel cum ar fi amintit legiuitorul național în expunerea de motive a TVgG‑NRW, aceasta ar garanta plata unei remunerații rezonabile angajaților afectați executării lucrărilor publice, ceea ce ar degreva de asemenea sistemele de securitate socială.
Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg apreciază mai întâi că trebuie să fie calificată drept „instanță”, în sensul articolului 267 TFUE, astfel încât este competentă să sesizeze Curtea cu o cerere de decizie preliminară. Ea se referă în această privință la Hotărârea Forposta (fostă Praxis) și ABC Direct Contact (C‑465/11,
EU:C:2012:801
).
În continuare, aceasta consideră că din modul de redactare a articolului 4 alineatul (3) din TVgG‑NRW nu reiese că obligația pe care această dispoziție o conține este aplicabilă ofertanților pentru un contract de achiziții publice care intenționează să subcontracteze executarea prestațiilor care fac obiectul acestui contract unor operatori stabiliți exclusiv într‑un alt stat membru al Uniunii, întrucât respectiva dispoziție nu oferă indicații cu privire la domeniul său de aplicare teritorial. Cel mult, s‑ar putea deduce din scopul TVgG‑NRW, în măsura în care urmărește să asigure plata unui salariu convenabil lucrătorilor care execută un contract de achiziții publice atribuit în landul Renania de Nord‑Westfalia, că articolul 4 alineatul (3) din aceasta se aplică pe ansamblul teritoriului german.
În sfârșit, Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg consideră că extinderea acestui salariu minim la lucrători care execută contracte de achiziții publice în afara teritoriului german ar constitui o restricție a liberei prestări a serviciilor și o discriminare indirectă împotriva ofertanților care prestează servicii în alte state membre și a căror structură a costurilor diferă considerabil.
Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg apreciază că această restricție nu poate fi justificată de motivul imperativ de interes general reprezentat de protecția lucrătorilor. Astfel, având în vedere marea disparitate a costului vieții în diferitele state membre ale Uniunii, impunerea acestui salariu minim lucrătorilor menționați nu ar fi de natură să permită atingerea obiectivului legitim al garantării unei remunerații convenabile în cadrul executării contractelor de achiziții publice ale autorităților contractante din landul Renania de Nord‑Westfalia și nici nu ar fi necesară în acest scop. Nivelul orar corespunzător acestui salariu minim ar fi pentru numeroase state membre clar superior celui care este impus pentru a asigura o remunerație convenabilă având în vedere costul vieții din aceste țări. În plus, în ceea ce privește contractele de achiziții publice executate în întregime în afara teritoriului german, nu se poate exclude ca interesul general privind protecția lucrătorilor să fie deja luat în considerare de legislația statului membru în care este furnizată prestația.
În aceste condiții, Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:
„Articolul 56 TFUE și articolul 3 alineatul (1) din Directiva 96/71 se opun unei dispoziții de drept național și/sau unei condiții de atribuire a unui contract de achiziții publice conform căreia un ofertant care intenționează să obțină un contract de achiziții publice care face obiectul procedurii de cerere de ofertă trebuie 1) să se oblige să plătească personalului recrutat în scopul executării contractului salariul stabilit prin convențiile colective sau salariul minim prevăzut de această dispoziție și 2) să impună subcontractantului angajat sau potențial aceeași obligație și să depună la autoritatea contractantă o declarație de angajament corespunzătoare a subcontractantului atunci când a) legislația prevede o astfel de obligație numai pentru atribuirea contractelor de achiziții publice, dar nu și pentru atribuirea contractelor de achiziții private și b) subcontractantul este stabilit într‑un alt stat membru al Uniunii Europene, iar lucrătorii subcontractantului furnizează prestațiile care fac obiectul contractului exclusiv în țara lor de origine?”
Cu privire la întrebarea preliminară
Cu privire la admisibilitate
Cu titlu introductiv, trebuie să se verifice dacă Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg constituie o „instanță”, în sensul articolului 267 TFUE și, prin urmare, dacă cererea de decizie preliminară este admisibilă.
În temeiul unei jurisprudențe constante a Curții, pentru a aprecia dacă organul de trimitere are caracterul unei „instanțe” în sensul articolului 267 TFUE, aspect care ține doar de dreptul Uniunii, Curtea ia în considerare un ansamblu de elemente precum originea legală a organului, caracterul său permanent, caracterul obligatoriu al competenței sale, natura contradictorie a procedurii, aplicarea de către organ a normelor de drept, precum și independența acestuia [Hotărârea HI, C‑92/00,
EU:C:2002:379
, punctul 25, precum și Hotărârea Forposta (fostă Praxis) și ABC Direct Contact,
EU:C:2012:801
, punctul 17].
În această privință, reiese în mod evident din cuprinsul articolelor 104 și 105 din GWB, dispoziții care reglementează căile de atac în materia procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice în fața Vergabekammern, că aceste organe, dotate cu o competență exclusivă de a judeca în primă instanță litigiile dintre operatorii economici și autoritățile contractante, îndeplinesc, atunci când exercită competența menționată, criteriile amintite la punctul 21 din prezenta hotărâre [a se vedea prin analogie, în ceea ce privește organele de control al achizițiilor publice, Hotărârea HI,
EU:C:2002:379
, punctele 26 și 27, și Hotărârea Forposta (fostă Praxis) și ABC Direct Contact,
EU:C:2012:801
, punctul 18].
Din cele ce precedă rezultă că Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg trebuie să fie calificată drept „instanță”, în sensul articolului 267 TFUE, astfel încât cerere sa de decizie preliminară este admisibilă.
Cu privire la fond
În ceea ce privește conținutul întrebării preliminare, trebuie să se constate că, spre deosebire de situația care era în discuție în alte cauze, precum cea care a determinat pronunțarea Hotărârii Rüffert (
EU:C:2008:189
), Directiva 96/71 nu este aplicabilă în cauza principală.
Astfel, este cert că ofertantul care a introdus acțiunea în cauza principală nu intenționează să execute contractul de achiziții publice prin intermediul detașării pe teritoriul german a unor lucrători ai subcontractantului său, o filială deținută în proporție de 100 % cu sediul în Polonia.
Dimpotrivă, potrivit textului întrebării preliminare, aceasta vizează o situație în care „subcontractantul este stabilit într‑un alt stat membru al Uniunii Europene [decât Germania], iar lucrătorii subcontractantului își exercită activitățile în cadrul executării prestațiilor care fac obiectul contractului exclusiv în țara de origine a acestui subcontractant”.
O astfel de situație nu se încadrează în una dintre cele trei măsuri transnaționale vizate la articolul 1 alineatul (3) din Directiva 96/71, astfel încât această directivă nu este aplicabilă litigiului principal.
Pe de altă parte, deși, astfel cum susține Comisia Europeană, contractul de achiziții publice în discuție în litigiul principal pare, ținând seama de obiectul și de cuantumul său, să intre în domeniul de aplicare al Directivei 2004/18 și presupunând că cerințele în materia salariului minim prevăzute la articolul 4 alineatul (3) din TVgG‑NRW pot fi calificate drept „condiții speciale privind executarea contractului”, mai precis drept „considerații sociale”, care sunt „indicate în anunțul de participare sau în caietul de sarcini”, în sensul articolului 26 din această directivă, nu este mai puțin adevărat că, în conformitate cu această din urmă dispoziție, astfel de cerințe pot fi impuse numai în măsura în care sunt „compatibile cu dreptul comunitar”.
În consecință, prin intermediul întrebării formulate, Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg solicită, în esență, să se stabilească dacă, într‑o situație precum cea în discuție în litigiul principal, în care un ofertant intenționează să execute un contract de achiziții publice utilizând exclusiv lucrători angajați de un subcontractant cu sediul în alt un stat membru decât cel al autorității contractante, articolul 56 TFUE se opune aplicării unei reglementări a statului membru al acestei autorități contractante care obligă acest subcontractant să plătească lucrătorilor menționați un salariu minim stabilit de această reglementare.
În această privință, din jurisprudența Curții reiese că impunerea, în temeiul unei reglementări naționale, a unei remunerații minime subcontractanților unui ofertant stabiliți în alt stat membru decât cel al autorității contractante și în care valorile salariului minim sunt inferioare constituie o sarcină economică suplimentară care este susceptibilă să împiedice, să îngreuneze sau să facă mai puțin avantajoasă executarea prestațiilor lor în statul membru gazdă. În consecință, o măsură precum cea în discuție în litigiul principal poate constitui o restricție în sensul articolului 56 TFUE (a se vedea în acest sens Hotărârea Rüffert,
EU:C:2008:189
, punctul 37).
O astfel de măsură națională poate fi justificată în principiu de obiectivul protecției lucrătorilor la care s‑a referit în mod expres legiuitorul landului Renania de Nord‑Westfalia în proiectul de lege care a condus la adoptarea TVgG‑NRW, și anume acela de a garanta că lucrătorii sunt plătiți cu un salariu convenabil pentru a evita atât „dumpingul social”, cât și penalizarea întreprinderilor concurente care acordă un salariu convenabil angajaților lor.
În aceste condiții, Curtea a statuat deja că, în măsura în care se aplică numai contractelor de achiziții publice, o astfel de măsură națională nu este aptă să atingă obiectivul menționat dacă nu există indicii că lucrătorii activi pe piața privată nu au nevoie de aceeași protecție salarială ca cei care își desfășoară activitatea în cadrul unui contract de achiziții publice (a se vedea în acest sens Hotărârea Rüffert,
EU:C:2008:189
, punctele 38-40).
În orice caz, reglementarea națională în discuție în litigiul principal, în măsura în care domeniul său de aplicare include o situație precum cea în discuție în litigiul principal, în care lucrătorii execută un contract de achiziții publice într‑un alt stat membru decât cel al autorității contractante și în care valorile salariului minim sunt inferioare, pare să fie disproporționată.
Astfel, prin impunerea, într‑o astfel de situație, a unui salariu minim fix care corespunde celui necesar pentru a asigura o remunerație convenabilă pentru lucrătorii din statul membru al autorității contractante având în vedere costul vieții existent în acest stat membru, dar care nu are legătură cu costul vieții din statul membru în care vor fi efectuate prestațiile referitoare la contractul de achiziții publice în cauză și care ar lipsi, în consecință, subcontractanții stabiliți în acest din urmă stat membru de posibilitatea de a obține un avantaj concurențial din diferențele existente între respectivele niveluri ale salariilor, această reglementare depășește ceea ce este necesar pentru a asigura că obiectivul protecției lucrătorilor este atins.
Măsura de protecție salarială în discuție în litigiul principal nu poate fi considerată justificată nici în lumina obiectivului de stabilitate a sistemelor de securitate socială. Astfel, nu s‑a susținut și de altfel nu pare să se poată susține că aplicarea acestei măsuri în privința lucrătorilor polonezi în cauză ar fi necesară pentru a evita un risc de atingere gravă adusă echilibrului sistemului de securitate socială german (a se vedea prin analogie Hotărârea Rüffert,
EU:C:2008:189
, punctul 42). În cazul în care acești lucrători nu ar primi un salariu convenabil și ar fi, în consecință, obligați să recurgă la sistemul de securitate socială pentru a asigura un nivel minim al puterii de cumpărare, aceștia ar avea dreptul la ajutoare sociale poloneze. Or, o astfel de consecință nu ar constitui în mod evident o sarcină asupra sistemului de securitate socială german.
Având în vedere toate considerațiile precedente, trebuie să se răspundă la întrebarea adresată că, într‑o situație precum cea în discuție în litigiul principal, în care un ofertant intenționează să execute un contract de achiziții publice utilizând exclusiv lucrători angajați de un subcontractant cu sediul în alt stat membru decât cel al autorității contractante, articolul 56 TFUE se opune aplicării unei reglementări a statului membru al respectivei autorități contractante care obligă acest subcontractant să plătească lucrătorilor menționați un salariu minim stabilit de această reglementare.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a noua) declară:

Într‑o situație precum cea în discuție în litigiul principal, în care un ofertant intenționează să execute un contract de achiziții publice utilizând exclusiv lucrători angajați de un subcontractant cu sediul în alt stat membru decât cel al autorității contractante, articolul 56 TFUE se opune aplicării unei reglementări a statului membru al respectivei autorități contractante care obligă acest subcontractant să plătească lucrătorilor menționați un salariu minim stabilit de această reglementare.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: germana.