CELEX: 62007TJ0423
Auxílios de Estado
Concorrência
Abuso de posição dominante
Sector aéreo
Utilização exclusiva do Terminal 2 do Aeroporto de Munique
Acção por omissão
Tomada de posição da Comissão
Não conhecimento do mérito
Obrigação de agir
Inexistência

Quadro jurídico
O artigo 10.º, n.º 1, do Regulamento (CE) n.º 659/1999 do Conselho de 22 de Março de 1999 que estabelece as regras de execução
do artigo [88.º CE] (JO L 83, p. 1), tem a seguinte redacção:
«Quando a Comissão dispuser de informações relativas a um auxílio alegadamente ilegal, qualquer que seja a fonte, examiná-las-á
imediatamente.»
O artigo 20.º, n.º 2, do Regulamento n.º 659/1999 enuncia:
«Qualquer parte interessada pode informar a Comissão sobre qualquer alegado auxílio ilegal e qualquer utilização abusiva de
um auxílio. Quando a Comissão considerar que, com base nas informações de que dispõe, não há motivos suficientes para analisar
o caso, informará a parte interessada desse facto. Quando a Comissão tomar uma decisão sobre um caso que diga respeito às
informações fornecidas, enviará cópia dessa decisão à parte interessada.»
O artigo 7.º do Regulamento (CE) n.º 1/2003 do Conselho, de 16 de Dezembro de 2002, relativo à execução das regras de concorrência
estabelecidas nos artigos 81.° [CE] e 82.°[CE] (JO 2003, L 1, p. 1) tem a seguinte redacção:
«1. Se, na sequência de uma denúncia ou oficiosamente, a Comissão verificar uma infracção ao disposto nos artigos 81.º [CE]
ou 82.º [CE], pode, mediante decisão, obrigar as empresas e associações de empresas em causa a porem termo a essa infracção.
Para o efeito, a Comissão pode impor-lhes soluções de conduta ou de carácter estrutural proporcionadas à infracção cometida
e necessárias para pôr efectivamente termo à infracção. As soluções de carácter estrutural só podem ser impostas quando não
houver qualquer solução de conduta igualmente eficaz ou quando qualquer solução de conduta igualmente eficaz for mais onerosa
para a empresa do que a solução de carácter estrutural. Quando exista um interesse legítimo, a Comissão pode também declarar
verificada a existência de uma infracção que já tenha cessado.
2. Estão habilitados a apresentar uma denúncia na acepção do n.º 1 as pessoas singulares ou colectivas que invoquem um interesse
legítimo, bem como os Estados-Membros.»
O considerando 6 do Regulamento (CE) n.° 773/2004 da Comissão, de 7 de Abril de 2004, relativo à instrução de processos pela
Comissão para efeitos dos artigos 81.°[CE] e 82.° [CE] (JO L 123, p. 18), enuncia:
«Para ser admissível nos termos do artigo 7.º do Regulamento […] n.º 1/2003, uma denúncia deve incluir determinadas informações
especificadas.»
O considerando 7 do Regulamento n.º 773/2004 dispõe:
«A fim de facilitar aos autores das denúncias a apresentação à Comissão dos factos necessários, deve ser elaborado um formulário.
A apresentação das informações discriminadas nesse formulário constitui um requisito para que a denúncia seja tratada como
tal nos termos do artigo 7.º do Regulamento […] n.º 1/2003.»
O artigo 5.º, n.º 1, do Regulamento n.º 773/2004 tem a seguinte redacção:
«As pessoas singulares e colectivas devem demonstrar um interesse legítimo para poderem apresentar uma denúncia nos termos
do artigo 7.º do Regulamento […] n.º 1/2003.
As denúncias apresentadas devem conter as informações exigidas no formulário C, tal como consta do anexo. A Comissão pode
prescindir de parte destas informações, incluindo documentos, exigidas no formulário C.»
O n.º 3 do formulário C, que consta do anexo do Regulamento n.º 773/2004, enuncia:
«Apresente pormenorizadamente os factos que, na sua opinião, consubstanciam uma infracção aos artigos 81.º [CE] ou 82.º [CE].
Indique, em especial, a natureza dos produtos (bens ou serviços) afectados pelas alegadas infracções e explique, sempre que
necessário, as relações comerciais respeitantes a esses produtos. Forneça todos os dados de que disponha sobre acordos ou
práticas das empresas ou associações de empresas relacionadas com a presente denúncia. Indique, o mais pormenorizadamente
possível, as posições de mercado relativas das empresas que são objecto da denúncia.»
O n.º 6 do formulário C que consta do anexo do Regulamento n.º 773/2004, prevê:
«Explique qual a solução ou acção que pretende como resultado do processo iniciado pela Comissão.»
O n.º 8 do formulário C que consta do anexo do Regulamento n.º 773/2004, tem a seguinte redacção:
«Forneça informações completas sobre qualquer diligência da sua parte, relativa ao mesmo objecto ou a objecto relacionado,
junto de outra autoridade responsável em matéria de concorrência e/ou sobre uma eventual acção interposta junto de um tribunal
nacional. Se for o caso, forneça os elementos completos sobre a autoridade administrativa ou judicial a quem se dirigiu e
as alegações apresentadas a essa autoridade.»

Factos na origem do litígio
Em 3 de Novembro de 2005, a demandante Ryanair Ltd, enviou uma carta à Comissão das Comunidades Europeias que tinha por objecto
uma «denúncia contra o Aeroporto de Munique em razão de um auxílio de Estado à Lufthansa».
Nessa denúncia a demandante participou o facto de a Lufthansa e os seus parceiros na Star Alliance (a seguir «parceiros na
Star Alliance») disporem da utilização exclusiva do Terminal 2 do Aeroporto da Munique (Alemanha). Alegava que esta utilização
exclusiva tinha sido «concedida com um custo de 1,5 mil milhões de euros», tendo originado «perdas financeiras para o aeroporto
de mais de 100 milhões de euros nos dois últimos anos». Segundo a demandante, esta situação constituía um abuso de posição
dominante, na medida em que o acesso ao terminal em causa lhe era recusado. Significava, além disso, que as autoridades alemãs
tinham concedido auxílios de Estado significativos à Lufthansa. A denúncia mencionava que este «abuso manifesto» das regras
comunitárias em matéria de auxílios de Estado era também contrário às orientações comunitárias sobre o financiamento dos aeroportos
e os auxílios estatais ao arranque das companhias aéreas que operam a partir de aeroportos regionais recentemente publicadas
pela Comissão. Consequentemente, a demandante pedia à Comissão para examinar «a grave distorção da concorrência» resultante
dos benefícios concedidos à Lufthansa pelo Aeroporto de Munique e pela República Federal da Alemanha. Era também referido
na denúncia que seria enviada uma cópia à Direcção Geral (DG) «Concorrência» da Comissão, à qual seria pedido para examinar
o abuso de posição dominante do Aeroporto de Munique que consistia no facto de este impedir a demandante de operar a partir
do Terminal 2 desse aeroporto. Por último, a demandante pedia que a DG «Transportes e energia» da Comissão obrigasse a Lufthansa
a reembolsar os montantes significativos de auxílios de Estado que tinha recebido.
Por carta de 10 de Novembro de 2005, a Comissão confirmou ter recebido a denúncia, e ter procedido ao seu registo em 4 de
Novembro de 2005. A Comissão referia que, em conformidade com o procedimento de investigação das denúncias de um auxílio de
Estado, os seus serviços escreveriam às autoridades alemãs para pedir esclarecimentos sobre o auxílio, alegadamente concedido.
Por carta de 23 de Janeiro de 2007, a demandante recordou à Comissão que já tinham decorrido 14 meses desde que esta tinha
acusado a recepção da sua denúncia de auxílio de Estado à Lufthansa e que lhe teria sido possível obter, nesse período, as
informações necessárias por parte das autoridades alemãs para iniciar um inquérito oficial.
Não tendo obtido resposta à sua denúncia, a demandante enviou um requerimento para agir à Comissão, em 31 de Julho de 2007,
pela qual a convidava formalmente a agir nos termos do artigo 232.º CE (a seguir «requerimento»).
No seu requerimento, a recorrente convidou a Comissão a aplicar os procedimentos previstos nos Regulamentos n.º 659/1999,
n.º 1/2003 e n.º 773/2004.
Em particular, a recorrente convidou a Comissão:
–        em primeiro lugar, a ordenar à República Federal da Alemanha que suspenda o auxílio de Estado em causa, pelo menos até a Comissão
adoptar uma decisão nos termos do artigo 11.º, n.º 1, do Regulamento n.º 659/1999, em segundo lugar, a adoptar uma decisão
formal no âmbito do exame preliminar da concessão do auxílio de Estado impugnado na sua denúncia, por um lado, nos termos
do artigo 4.º, n.
os
2, 3 ou 4, do Regulamento n.º 659/1999 e, por outro, nos termos do artigo 13.º, n.º 1, do mesmo regulamento e, em terceiro
lugar, a mantê‑la informada das decisões tomadas, em conformidade com o artigo 20.º, n.º 2, do Regulamento n.º 659/1999;
–        a ordenar a suspensão do comportamento anticoncorrencial impugnado na sua denúncia, como medida provisória, nos termos do
artigo 8.º do Regulamento n.º 1/2003 e a dar início a um procedimento com vista à adopção de uma decisão em conformidade com
o capítulo III do Regulamento n.º 1/2003 relativa ao referido comportamento anticoncorrencial ou a informá‑la dos motivos
pelos quais a denúncia devia ser rejeitada nos termos do artigo 7.º do regulamento n.º 773/2004.
Por carta de 2 de Agosto de 2007, a Comissão acusou a recepção do requerimento e informou que este tinha sido atribuído à
DG «Transportes e Energia».

Tramitação do processo e pedidos das partes
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 15 de Novembro de 2007, a demandante intentou a presente acção.
A demandante conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–        declarar, em conformidade com o artigo 232.º CE, que a Comissão se absteve ilegalmente de tomar posição sobre a denúncia apresentada
a 3 de Novembro de 2005, embora tenha sido formalmente convidada a fazê‑lo;
–        condenar a Comissão na totalidade das despesas, incluindo as efectuadas pela demandante no processo, ainda que, depois de
intentada a acção, a Comissão tome medidas que, na opinião do Tribunal Geral, deixem a referida acção sem objecto, ou o Tribunal
Geral declare a acção inadmissível;
–        tomar todas as medidas que o Tribunal Geral considere adequadas.
A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–        julgar a acção improcedente;
–        condenar a demandante nas despesas.
Por carta de 14 de Abril de 2008 (a seguir «carta de 14 de Abril de 2008»), a demandante solicitou ao Tribunal Geral a adopção
de medidas de organização do processo para a apresentação de determinados documentos referidos pela Comissão na sua contestação.
Nas suas observações sobre a carta de 14 de Abril de 2008, apresentadas na Secretaria do Tribunal Geral a 30 de Abril de 2008,
a Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral indeferir o pedido de medidas de organização do processo.
Por carta de 16 de Janeiro de 2009 (a seguir «carta de 16 de Janeiro de 2009»), a Comissão entregou ao Tribunal Geral cópia
da Decisão de 23 de Julho de 2008 de dar início, nos termos do artigo 88.º, n.º 2, CE, ao procedimento formal de investigação
C 38/08 (ex NN 53/07), Alemanha – Medidas a favor do Terminal 2 do Aeroporto de Munique (a seguir «decisão de 23 de Julho
de 2008 »). Nesta carta, a Comissão alega que, na sequência da decisão de 23 de Julho de 2008, a presente acção por omissão
ficara sem objecto. Além disso, exprimiu o desejo de que a demandante apresentasse ao Tribunal Geral a sua desistência e solicitou
ao Tribunal Geral, em conformidade com o artigo 113.º do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, que não conhecesse do
mérito da causa, na hipótese de a demandante não desistir.
Nas suas observações sobre a carta de 16 Janeiro de 2009, apresentadas na Secretaria do Tribunal Geral em 17 de Fevereiro
de 2009, a demandante declarou não querer desistir da acção na medida em que a Comissão se absteve de agir relativamente a
determinados pontos referidos na denúncia, em especial, em relação aos parceiros na Star Alliance, e que a decisão de dar
início a um procedimento formal não equivalia de forma alguma à definição pela Comissão da sua posição sobre a denúncia apresentada
relativamente ao abuso de posição dominante. Consequentemente, a demandante conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–        julgar improcedentes todos os pedidos da Comissão constantes da carta de 16 de Janeiro de 2009;
–        declarar que a Comissão incorreu em omissão por não ter dado seguimento à sua denúncia do abuso de posição dominante no caso
de o Tribunal Geral não poder declarar que a Comissão incorreu em omissão por não ter dado seguimento à sua denúncia da concessão
de um auxílio ilícito;
–        condenar a Comissão nas despesas.

Questão de direito

Quanto ao pedido de declaração de omissão relativamente ao alegado auxílio de Estado à Lufthansa e aos seus parceiros na Star
Alliance
A título preliminar, deve recordar‑se que, a fim de decidir sobre a procedência do pedido de declaração de omissão, há que
verificar se, quando foi enviado o requerimento à Comissão, na acepção do artigo 232.° CE, impendia sobre a instituição a
obrigação de agir (despachos do Tribunal Geral de 13 de Novembro de 1995, Dumez/Comissão, T‑126/95, Colect., p. II-2863, n.° 44,
de 6 de Julho de 1998, Goldstein/Comissão, T‑286/97, Colect., p. II‑2629, n.° 24, e acórdão do Tribunal Geral de 15 de Setembro
de 1998, Gestevisión Telecinco/Comissão, T‑95/96, Colect., p. II‑3407, n.º 71).
Além disso, importa recordar que, segundo jurisprudência assente, a via processual prevista no artigo 232.° CE, que prossegue
objectivos distintos da prevista no artigo 226.° CE (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 25 de Abril de 2002,
Comissão/Grécia, C‑154/00, Colect., p. I‑3879, n.° 28), baseia‑se na ideia de que a inacção ilegal da instituição demandada
permite recorrer ao Tribunal de Justiça a fim de que este declare que a omissão é contrária ao Tratado, se a instituição em
causa não tiver obviado a essa omissão. Essa declaração impõe à instituição demandada, nos termos do artigo 233.° CE, o dever
de tomar as medidas que a execução do acórdão do Tribunal de Justiça implica, sem prejuízo das acções com base em responsabilidade
extracontratual eventualmente decorrente dessa mesma declaração. Quando o acto cuja omissão é objecto do litígio tiver sido
adoptado após a propositura da acção, mas antes da prolação do acórdão, a declaração pelo Tribunal de Justiça da ilegalidade
da abstenção inicial deixa de poder conduzir às consequências previstas no artigo 233.° CE. Daí resulta que, nesse caso, tal
como no caso de a instituição demandada ter respondido ao convite para agir no prazo de dois meses, o objecto da acção desaparece,
pelo que deixa de haver lugar a decisão (v. despacho do Tribunal de Justiça de 13 de Dezembro de 2000, Sodima/Comissão, C‑44/00
P, Colect., p. II‑11231, n.° 83, e jurisprudência referida, e acórdão do Tribunal Geral de 19 de Fevereiro de 2004, SIC/Comissão,
T‑297/01 e T‑298/01, Colect., p. II‑743, n.º 31). A circunstância de que esta tomada de posição da instituição não satisfaça
a demandante é, para este efeito, indiferente, porque o artigo 232.° CE visa a omissão por abstenção de decidir ou de tomar
posição e não a adopção de acto diferente daquele que essa parte teria desejado ou considerado necessário (v. despacho Sodima/Comissão,
já referido, n.° 83, e jurisprudência referida).
É à luz destas considerações que o Tribunal Geral se deve pronunciar sobre o pedido de declaração de omissão relativamente
ao alegado auxílio de Estado à Lufthansa e aos seus parceiros na Star Alliance.
A demandante alega que a omissão da Comissão reside no facto de, na sequência dos contactos com as autoridades alemãs, não
ter claramente tomado nenhuma medida e, em especial, não ter adoptado uma decisão declarando ou que a medida estatal não constituía
um auxílio na acepção do artigo 87.º, n.º 1, CE, ou que essa medida devia ser qualificada como auxílio na acepção do artigo
87.º, n.º 1, CE, mas que era compatível com o mercado comum nos termos do artigo 87.º, n.
os
2 e 3 CE, ou que devia ser dado início ao procedimento previsto no artigo 88.º, n.º 2, CE. Por conseguinte, a Comissão absteve‑se
ilegalmente de agir relativamente à sua denúncia de um alegado auxílio de Estado à Lufthansa e aos seus parceiros na Star
Alliance.
Por seu turno, a Comissão sustenta que o pedido de declaração de omissão relativamente ao alegado auxílio de Estado é improcedente
e, em qualquer caso, atendendo à adopção da decisão de 23 de Julho de 2008, a presente acção ficou sem objecto.
Ora, sem que seja necessário verificar se, à data do requerimento na acepção do artigo 232.º CE, impendia uma obrigação de
agir sobre a Comissão, é pacífico que, pela decisão de 23 de Julho de 2008, a Comissão deu início ao procedimento formal de
investigação previsto no artigo 88.º, n.º 2, CE, quanto ao alegado auxílio de Estado à Lufthansa.
Daqui decorre que a Comissão, ao adoptar uma das decisões referidas no requerimento, tomou validamente posição, na acepção
do artigo 232.º CE, sobre o convite para agir da demandante a este respeito.
Por conseguinte, se a demandante tinha um interesse legítimo em intentar a presente acção, esta ficou sem objecto na medida
em que se destina a declarar a omissão ilegal da Comissão de tomar posição sobre a parte da denúncia da demandante relativa
ao alegado auxílio de Estado à Lufthansa.
Consequentemente, já não há que não há que conhecer do mérito do pedido de declaração de omissão relativamente ao alegado
auxílio de Estado à Lufthansa.
Quanto ao pedido de declaração de omissão relativamente ao alegado auxílio de Estado aos parceiros na Star Alliance, a demandante
sustenta que, apesar da adopção da decisão de 23 de Julho de 2008, há ainda que decidir quanto ao mérito sobre esta parte
da acção.
A este respeito, deve observar‑se que a decisão de 23 de Julho de 2008 não pode ser considerada uma tomada de posição da Comissão
sobre o alegado auxílio de Estado aos parceiros na Star Alliance, dado que esta decisão só versa sobre o alegado auxílio de
Estado à Lufthansa. Nestas condições, há que considerar que é com razão que a demandante alega que há que decidir quanto a
esta parte da acção e determinar se a Comissão se absteve ilegalmente de agir em relação a este ponto.
Assim como foi recordado no n.º 25
supra
, para decidir sobre a procedência do pedido de declaração de omissão, há que verificar se, à data do requerimento na acepção
do artigo 232.º CE, impendia sobre a Comissão uma obrigação de agir.
No domínio dos auxílios de Estado, as situações em que a Comissão está obrigada a agir quanto aos auxílios ilegais estão previstas
no Regulamento n.º 659/1999. Por força do artigo 10.º, n.º 1, deste regulamento «[q]uando a Comissão dispuser de informações
relativas a um auxílio alegadamente ilegal, qualquer que seja a fonte, examiná‑las‑á imediatamente». Ao abrigo do artigo 20.º,
n.º 2, do mesmo regulamento, «[q]ualquer parte interessada pode informar a Comissão sobre qualquer alegado auxílio ilegal
e qualquer utilização abusiva de um auxílio». Nos termos desta mesma disposição, «[q]uando a Comissão considerar que, com
base nas informações de que dispõe, não há motivos suficientes para analisar o caso, informará a parte interessada desse facto».
Deve, portanto, verificar‑se se a denúncia contestava um auxílio alegadamente ilegal aos parceiros na Star Alliance.
No caso em apreço, há que concluir que, na realidade, a demandante se limitou a denunciar um auxílio de Estado à Lufthansa
e não aos parceiros na Star Alliance. Com efeito, com resulta da denúncia, cujo título era «denúncia contra o Aeroporto de
Munique em razão de um auxílio de Estado à Lufthansa», a demandante precisava que a utilização exclusiva do Terminal 2 do
Aeroporto de Munique pela Lufthansa e os seus parceiros na Star Alliance significava que as autoridades alemãs concediam auxílios
de Estado significativos à Lufthansa. A demandante pedia também à Comissão para examinar «a grave distorção da concorrência»
resultante dos benefícios concedidos à Lufthansa pelo Aeroporto de Munique e pela República Federal da Alemanha. Por último,
a demandante pedia que a DG «Transportes e energia» obrigasse a Lufthansa a reembolsar os montantes significativos de auxílios
de Estado que tinha recebido. Não resulta de forma alguma da redacção da denúncia que a demandante tenha identificado os parceiros
na Star Alliance como tendo sido os beneficiários de um auxílio de Estado. Por outro lado, importa salientar que na carta
de advertência de 23 Janeiro de 2007, anexa à réplica, a única beneficiária do alegado auxílio de Estado era também a Lufthansa.
Consequentemente, há que considerar que, à data do requerimento, na acepção do artigo 232.º CE, não impendia sobre a Comissão
nenhuma obrigação de agir quanto a um alegado auxílio de Estado aos parceiros na Star Alliance, de modo que, segundo a jurisprudência
referida no n.º 25
supr
a, não pode ser acusada de qualquer omissão.
Daqui resulta que o pedido de declaração de omissão relativamente ao alegado auxílio de Estado aos parceiros na Star Alliance
deve ser julgado improcedente sem que seja necessário adoptar as medidas de organização do processo solicitadas pela demandante.

Quanto ao pedido de declaração de omissão relativamente ao alegado abuso de posição dominante
Argumentos das partes
A demandante alega que, quando é submetida à Comissão uma denúncia, em conformidade com as disposições dos Regulamentos n.
os
1/2003 e 773/2004, esta instituição deve examinar atentamente os elementos de facto e de direito trazidos ao seu conhecimento
pelo autor da denúncia para decidir, num prazo razoável, se deve dar início ao procedimento de declaração de infracção ou
rejeitar a denúncia sem iniciar o procedimento ou proceder ao seu arquivamento. Acrescenta que, se a Comissão decidir que
o exame de uma denúncia, nos termos do artigo 82.º CE, é injustificado ou supérfluo, deve informá‑la da sua decisão, expondo
os seus fundamentos, de forma a permitir o controlo da legalidade dessa decisão.
Na sua opinião, na medida em que a sua denúncia também era dirigida contra uma infracção ao direito da concorrência, a Comissão
tinha a obrigação de agir num prazo razoável.
Ora, por um lado, a Comissão não lhe comunicou no prazo de quatro meses, em conformidade com o ponto 61 da Comunicação da
Comissão relativa ao tratamento de denúncias pela Comissão nos termos dos artigos 81.º [CE] e 82.º [CE] (JO 2004 C 101, p.
65), se tencionava investigar o caso. Por outro, não tomou nenhuma das decisões que devia tomar depois da recepção da denúncia,
a saber, a decisão de dar início ao procedimento com vista a declarar uma infracção ao artigo 82.º CE, ou a decisão que rejeita
a denúncia depois da informação do autor da denúncia nos termos do artigo 7.º do Regulamento n.º 773/2004, ou ainda a decisão
devidamente fundamentada de não investigar a denúncia por falta de interesse comunitário. Por conseguinte, a demandante considera
que a omissão da Comissão deve ser declarada.
Além disso, na réplica a demandante salientou que não tinha podido utilizar o formulário C tal como consta do anexo do Regulamento
n.º 773/2004, dado que a sua denúncia conjugava uma denúncia contra um auxílio de Estado com  uma denúncia por abuso de posição
dominante e que a Comissão não tinha previsto nenhum formulário para as denúncias mistas. Acrescentou, por outro lado, que,
uma vez que o artigo 5.º, n.º 1, do Regulamento n.º 773/2004 se limita a referir que as «denúncias devem conter as informações
exigidas no formulário C, tal como consta do anexo», esta disposição obrigava apenas a fornecer informações tendo o autor
da denúncia liberdade para escolher a forma e a ordem em que eram fornecidas. Ora, na opinião da demandante, a sua denúncia
era válida, uma vez que as informações exigidas no formulário C figuravam na denúncia, ou eram já do conhecimento da Comissão,
ou estavam indisponíveis.
A Comissão alega que a denúncia se referia principalmente à concessão de um auxílio de Estado ilegal, que esta carta foi dirigida
aos seus serviços responsáveis pelos auxílios de Estado no sector dos transportes e que o seu título era «denúncia contra
o Aeroporto de Munique em razão de um auxílio de Estado à Lufthansa». A Comissão não contesta o facto de a demandante também
ter defendido na sua carta que o Aeroporto de Munique abusou da sua posição dominante, nem que uma cópia desta carta ia ser
enviada à DG «Concorrência», isto é, ao seu serviço responsável pelo exame das infracções aos artigos 81.º CE e 82.º CE. Considera,
contudo, que os argumentos sobre o abuso de posição dominante revestiam manifestamente uma importância acessória e que, em
qualquer caso, não estavam suficientemente demonstrados. Com efeito, a demandante limitou‑se a afirmar que a Lufthansa e os
parceiros na Star Alliance dispunham da utilização exclusiva do Terminal 2 do Aeroporto de Munique e que este elemento constituía
um abuso de posição dominante.
A Comissão sustenta que esta afirmação não pode ser considerada uma denúncia na acepção do artigo 7.º do Regulamento n.º 1/2003.
Com efeito, recorda nomeadamente que, em conformidade com o artigo 5.º, n.º 1, do Regulamento n.º 773/2004, uma denúncia na
acepção do artigo 7.º do Regulamento n.º 1/2003 «dev[e] conter as informações exigidas no formulário C, tal como consta do
anexo».
A Comissão observa também na tréplica que, mesmo que fosse admitido que um único e mesmo documento pudesse conter ao mesmo
tempo uma denúncia de um auxílio de Estado ilegal e uma denúncia de um abuso de posição dominante, o autor da denúncia está
manifestamente obrigado a demonstrá‑lo de forma muito clara. Além disso, salienta que, embora a denúncia contivesse efectivamente
determinadas informações exigidas pelo formulário C, faltavam informações importantes. Na sua opinião, as informações exigidas
nos n.
os
6 a 8 desse formulário não foram prestadas e a denúncia continha apenas fragmentos das informações exigidas nos outros números
do formulário.
Em qualquer caso, na sua carta de 16 de Janeiro 2009, a Comissão alega, que, na sequência da decisão de 23 de Julho de 2008
pela qual deu início ao procedimento formal de investigação no processo do Terminal 2 do Aeroporto de Munique, a acção por
omissão intentada pela demandante ficou sem objecto.
Apreciação do Tribunal Geral
A título liminar, há que julgar improcedente o argumento da Comissão de que na sequência da decisão de 23 de Julho de 2008,
a acção ficou sem objecto também relativamente ao alegado abuso de posição dominante.
Com efeito, na medida em que esta decisão só abrange o alegado auxílio de Estado à Lufthansa denunciado pela demandante e
não o alegado abuso de posição dominante, não se pode considerar que constitui uma tomada de posição da Comissão sobre este
ponto.
Há, portanto, que verificar se, no caso em apreço, como sustenta a demandante, a Comissão também se absteve ilegalmente de
agir quanto ao alegado abuso de posição dominante. Para isso, importa examinar se, à data do requerimento na acepção do artigo
232.º CE, impendia sobre a Comissão uma obrigação de agir (v. n.º 25,
supra
).
Os critérios pertinentes para apreciar a existência de uma obrigação de agir, quanto a uma alegada violação das regras da
concorrência previstas nos artigos 81.º CE e 82.º CE, foram recordados pela própria demandante. Com efeito, a demandante salientou
que, quando é submetida uma denúncia à Comissão em conformidade com as disposições dos Regulamentos n.
os
1/2003 e 773/2004, esta instituição deve examinar atentamente os elementos de facto e de direito trazidos ao seu conhecimento
pelo autor da denúncia para decidir, num prazo razoável, se deve dar início ao procedimento de declaração de infracção ou
rejeitar a denúncia sem iniciar o procedimento ou proceder ao seu arquivamento. Se a Comissão decidir que o exame de uma denúncia,
nos termos do artigo 82.º CE, é injustificado ou supérfluo, deve informar a demandante da sua decisão, expondo os seus fundamentos,
de forma a permitir o controlo da legalidade dessa decisão.
Ora, o Tribunal Geral considera que, no caso em apreço, as exigências decorrentes dos referidos regulamentos não foram respeitadas
pela demandante.
A este respeito, o Tribunal Geral recorda que, nos termos dos considerandos 6 e 7 do Regulamento n.º 773/2004, para poder
ser qualificada como denúncia de uma violação das regras da concorrência previstas nos artigos 81.º CE e 82.º CE, uma denúncia
deve obrigatoriamente ser conforme com o artigo 5.º do Regulamento n.º 773/2004, relativo à admissibilidade das denúncias,
que prevê expressamente, por um lado, que as pessoas singulares ou colectivas devem demonstrar um interesse legítimo para
poderem apresentar uma denúncia nos termos do artigo 7.º do Regulamento n.º 1/2003 e, por outro, que a denúncia deve conter
as informações exigidas no formulário C, tal como consta do anexo ao Regulamento n.º 773/2004.
Relativamente ao formulário C, a que se refere o artigo 5.º do Regulamento n.º 773/2004, este prevê um determinado número
de informações que devem ser fornecidas pelos autores da denúncia para fundamentar a sua denúncia. Nos termos, nomeadamente,
dos n.
os
3 a 8 do referido formulário, o autor da denúncia deve, em primeiro lugar, apresentar pormenorizadamente os factos que, na
sua opinião, consubstanciam uma infracção aos artigos 81.º CE ou 82.º CE, em segundo lugar, apresentar a sua opinião sobre
o âmbito geográfico da alegada infracção e explicar, quando não for óbvio, em que medida as transacções entre Estados‑Membros
ou entre a União e um ou mais Estados da Associação Europeia de Comércio Livre (EFTA) que são partes no Espaço Económico Europeu
(EEE) podem ser afectadas pela conduta que é objecto de denúncia, em terceiro lugar, explicar qual a solução ou acção que
pretende como resultado do processo iniciado pela Comissão, em quarto lugar, apresentar a fundamentação do seu interesse legítimo
enquanto autor da denúncia nos termos do artigo 7.º do Regulamento (CE) n.º 1/2003, devendo, em especial, referir de que forma
é afectado pela conduta que é objecto de denúncia e explicar como, do seu ponto de vista, a intervenção da Comissão poderá
corrigir a alegada situação danosa e, em quinto lugar, fornecer informações completas sobre qualquer diligência da sua parte,
relativa ao mesmo objecto ou a objecto relacionado, junto de outra autoridade responsável em matéria de concorrência e sobre
uma eventual acção interposta junto de um tribunal nacional.
No caso em apreço, resulta da denúncia que, no que se refere ao alegado abuso de posição dominante, a demandante se limitou,
no essencial,  a referir que a utilização exclusiva do Terminal 2 do Aeroporto de Munique pela Lufthansa e os seus parceiros
da Star Aliance constituía um abuso de posição dominante e que ia enviar uma cópia da sua denúncia à DG «Concorrência» da
Comissão pedindo-lhe para investigar o abuso de posição dominante do Aeroporto de Munique que se traduzia na recusa de este
aeroporto a autorizar a operar a partir do seu Terminal 2.
Ora, tais referências não preenchem as exigências impostas pelo artigo 5.º do Regulamento n.º 773/2004. Daí resulta que, à
luz do conteúdo da denúncia, a Comissão não podia razoavelmente considerar que lhe tinha sido submetida uma denúncia de um
abuso de posição dominante na acepção dos Regulamentos n.
os
1/2003 e 773/2004.
A afirmação da demandante de que a sua denúncia continha informações suficientes para ser qualificada como denúncia na acepção
dos Regulamentos n.
os
1/2003 e 773/2004 deve ser rejeitada dado que, nomeadamente, a demandante não demonstrou um interesse legítimo em conformidade
com o artigo 5.º, n.º 1, do Regulamento n.º 773/2004 e que faltavam determinadas informações exigidas no formulário C, tal
como consta do anexo ao Regulamento n.º 773/2004. Entre essas informações, figurava nomeadamente a prevista no n.º 3 do referido
formulário, nos termos da qual a demandante devia expor pormenorizadamente os factos que consubstanciavam uma infracção ao
artigo 82.º CE.
A este respeito, o Tribunal Geral observa que, embora a demandante tenha exposto um determinado número de factos com o fim
de demonstrar a existência de um auxílio de Estado à Lufthansa, a denúncia não continha nenhuma exposição dos factos que permitissem
determinar como é que o Aeroporto de Munique detinha uma posição dominante, nem por que é que o facto de reservar o Terminal
2 à Lufthansa e aos seus parceiros na Star Aliance constituía um abuso de posição dominante. Como alega a Comissão na tréplica,
o Terminal 1 do Aeroporto de Munique é utilizado por um grande número de companhias aéreas (Aer Lingus, AirBerlin, Air France,
Alitalia, British Airways, EasyJet, Germanwings, Iberia e KLM). Ora, em qualquer caso, a demandante não revela as razões pelas
quais estaria «excluída do acesso do mercado do Aeroporto de Munique» ao ser‑lhe disponibilizada a utilização do mesmo terminal
que é utilizado por essas outras companhias aéreas. Também não demonstra por que razão o Aeroporto de Munique cometia um abuso
de posição dominante ao tratar a demandante exactamente da mesma forma que, por exemplo, a EasyJet. Além disso, há que observar
que a denúncia não é desprovida de ambiguidade na medida em que pode ser interpretada no sentido de que é a Lufthansa que
está em posição dominante. Com efeito, na sua denúncia é referido, nomeadamente, que «o facto de a Lufthansa e os seus parceiros
na Star Aliance disporem da utilização exclusiva do Terminal 2 do Aeroporto de Munique […] não só é um abuso de posição dominante
na medida em que o acesso a esse terminal […] era recusado [à demandante], mas além disso significava que a Lufthansa recebeu
e continua a receber auxílios de Estado significativos».
Além disso, há que observar que, por um lado, a demandante não explicou qual a solução ou acção que pretende como resultado
do processo iniciado pela Comissão, como prevê o n.º 6 do formulário C. Contrariamente ao que a demandante sustenta, o facto
de, na sua denúncia, ter pedido à Comissão para investigar o abuso de posição dominante do aeroporto não pode significar que
estão preenchidas as exigências previstas no referido n.º 6. Por outro lado, a demandante não especificou, em conformidade
com o n.º 8 do formulário C, se tinha sido iniciado um procedimento junto de uma autoridade da concorrência e se tinha sido
intentada uma acção num tribunal nacional.
Nestas condições, a denúncia apresentada no dia 3 de Novembro de 2005 não pode ser qualificada de denúncia apresentada em
conformidade com os Regulamentos n.
os
1/2003 e 773/2004. Portanto, à data do requerimento, na acepção do artigo 232.º CE, não impendia sobre a Comissão nenhuma
obrigação de agir, de modo que, segundo a jurisprudência referida no n.º 25,
supra
, não pode ser acusada de qualquer omissão.
Daqui resulta que a acção destinada a declarar a omissão da Comissão, na medida em que, de forma ilegal, não se pronunciou
sobre o alegado abuso de posição dominante, deve ser julgada improcedente, sem que seja necessário adoptar as medidas de organização
do processo requeridas pela demandante.

Quanto às despesas
Nos termos do artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora
o tiver requerido. Acresce que, nos termos do artigo 87.°, n.° 6, do regulamento se não houver lugar a decisão de mérito,
o Tribunal Geral decide livremente quanto às despesas.
No caso vertente, relativamente, por um lado, à parte principal da acção relativa ao alegado auxílio de Estado à Lufthansa,
sobre a qual, na sequência da adopção da decisão de 23 de Julho de 2008, já não há que conhecer do mérito, não se pode criticar
a demandante por esta, a fim de preservar os seus direitos, ter intentado a referida acção sem aguardar a adopção desta decisão
pela Comissão, adopção essa que ocorreu depois de ter expirado o prazo para intentar a acção por omissão.
Tratando‑se, por outro lado, da parte da acção relativa ao alegado auxílio de Estado aos parceiros na Star Alliance e ao alegado
abuso de posição dominante, tendo a demandante sido vencida nos seus pedidos, há que condená‑la nas despesas. Nestas condições,
o Tribunal Geral considera que é feita uma justa apreciação das circunstâncias do caso vertente decidindo que a Comissão suportará
as suas próprias despesas e metade das despesas efectuadas pela demandante e, por outro, que esta suportará metade das suas
próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Quinta Secção)
decide:
1)
Já não há que conhecer do mérito do pedido de declaração de omissão formulado pela Ryanair Ltd relativamente ao alegado auxílio
de Estado à Lufthansa.
2)
O pedido de declaração de omissão formulado pela Ryanair relativamente ao alegado auxílio de Estado aos parceiros da Lufthansa
e da Star Alliance é julgado improcedente.
3)
O pedido de declaração de omissão formulado pela Ryanair relativamente ao alegado abuso de posição dominante é julgado improcedente.
4)
A Comissão Europeia suportará as suas próprias despesas e metade das despesas da Ryanair.
5)
A Ryanair suportará metade das suas próprias despesas.
Papasavvas
Vadapalas
O’Higgins
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 19 de Maio de 2011.
Assinaturas
*
Língua do processo: inglês.