CELEX: 62011CJ0147
Regolamento (CEE) n. 1612/68
Direttiva 2004/38/CE
Diritto di soggiorno permanente
Prestazione di assistenza sociale
Affidamento di minori
Soggiorno compiuto prima dell’adesione all’Unione dello Stato di origine

Le domande di pronuncia pregiudiziale vertono sull’interpretazione dell’articolo 12 del regolamento (CEE) n. 1612/68 del Consiglio, del 15 ottobre 1968, relativo alla libera circolazione dei lavoratori all’interno della Comunità (
GU L 257, pag. 2
), e dell’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, che modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (
GU L 158, pag. 77
, e rettifiche in
GU 2004, L 229, pag. 35
,
GU 2005, L 197, pag. 34
, e
GU 2007, L 204, pag. 28
).
Tali domande sono state proposte nell’ambito di controversie tra, rispettivamente, la sig.ra Czop e la sig.ra Punakova, da un lato, ed il Secretary of State for Work and Pensions, dall’altro, in merito al diniego di quest’ultimo di concedere alle interessate l’indennità integrativa del reddito («income support»).
Contesto normativo
La normativa dell’Unione
L’articolo 12 del regolamento n. 1612/68 così disponeva:
«I figli del cittadino di uno Stato membro, che sia o sia stato occupato sul territorio di un altro Stato membro, sono ammessi a frequentare i corsi d’insegnamento generale, di apprendistato e di formazione professionale alle stesse condizioni previste per i cittadini di tale Stato, se i figli stessi vi risiedono.
Gli Stati membri incoraggiano le iniziative intese a permettere a questi giovani di frequentare i predetti corsi nelle migliori condizioni».
Il regolamento n. 1612/68 è stato abrogato e sostituito, nel corso del 2011, dal regolamento (UE) n. 492/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 aprile 2011, relativo alla libera circolazione dei lavoratori all’interno dell’Unione (
GU L 141, pag. 1
). L’articolo 10 di quest’ultimo regolamento ricalca il tenore dell’articolo 12 del regolamento n. 1612/68.
A termini del terzo considerando della direttiva 2004/38, «[l]a cittadinanza dell’Unione dovrebbe costituire lo status fondamentale dei cittadini degli Stati membri quando essi esercitano il loro diritto di libera circolazione e di soggiorno. È pertanto necessario codificare e rivedere gli strumenti comunitari esistenti che trattano separatamente di lavoratori subordinati, lavoratori autonomi, studenti ed altre persone inattive al fine di semplificare e rafforzare il diritto di libera circolazione e soggiorno di tutti i cittadini dell’Unione».
L’articolo 7 della direttiva medesima, rubricato «Diritto di soggiorno per un periodo superiore a tre mesi», così dispone:
«1.   Ciascun cittadino dell’Unione ha il diritto di soggiornare per un periodo superiore a tre mesi nel territorio di un altro Stato membro, a condizione:
a)
di essere lavoratore subordinato o autonomo nello Stato membro ospitante; o
b)
di disporre, per se stesso e per i propri familiari, di risorse economiche sufficienti, affinché non divenga un onere a carico dell’assistenza sociale dello Stato membro ospitante durante il periodo di soggiorno, e di un’assicurazione malattia che copra tutti i rischi nello Stato membro ospitante (...)
(...)».
Il successivo articolo 16, intitolato «Norma generale per i cittadini dell’Unione e i loro familiari», così recita:
«1.   Il cittadino dell’Unione che abbia soggiornato legalmente ed in via continuativa per cinque anni nello Stato membro ospitante ha diritto al soggiorno permanente in detto Stato. Tale diritto non è subordinato alle condizioni di cui al capo III.
(...)».
La normativa del Regno Unito
La legge del 1992 in materia di contribuzioni e di prestazioni previdenziali (Social Security Contributions and Benefits Act 1992) ed il regolamento (generale) del 1987 in materia di indennità integrativa del reddito [Income Support (General) Regulations 1987] costituiscono la normativa applicabile all’indennità integrativa del reddito.
L’indennità integrativa del reddito è una prestazione concessa a vari gruppi di persone in considerazione delle rispettive risorse economiche. Il beneficio di tale prestazione è subordinato, inter alia, al requisito secondo cui i redditi non devono superare l’«importo applicabile» stabilito, il quale può essere fissato a zero, il che implica che, in pratica, nessuna prestazione venga concessa in tal caso. L’«importo applicabile» previsto per una «persona proveniente dall’estero» è pari a zero.
I termini «persona proveniente dall’estero» sono definiti all’articolo 21AA del regolamento (generale) del 1987 relativo all’indennità integrativa del reddito. Secondo il giudice del rinvio, tali disposizioni si applicano come segue:
«I ricorrenti che ricadono nella sfera di applicazione dell’articolo 21AA, quarto comma, [del regolamento (generale) del 1987 in materia di indennità integrativa del reddito] non sono persone provenienti dall’estero. Essi beneficiano del diritto di soggiorno e non sono tenuti a risiedere abitualmente [nel Regno Unito, nelle Isole Anglo-normanne, sull’Isola di Man o in Irlanda].
Per aver diritto all’indennità integrativa del reddito chiunque altro deve avere la residenza abituale [nel Regno Unito, nelle Isole Anglo-normanne, sull’Isola di Man o in Irlanda] (articolo 21AA, comma 1, [del regolamento (generale) del 1987 in materia di indennità integrativa del reddito]). In caso contrario, si tratta di persone provenienti dall’estero che non hanno diritto all’indennità integrativa del reddito.
Per risiedere abitualmente [nel Regno Unito, nelle Isole Anglo-normanne, sull’Isola di Man o in Irlanda], esse devono disporre del diritto di risiedere, [a seconda dei casi, nel Regno Unito, nelle Isole Anglo-normanne, sull’Isola di Man o in Irlanda] (articolo 21AA, secondo comma, [del regolamento (generale) del 1987 in materia di indennità integrativa del reddito]). In caso contrario, si tratta di persone provenienti dall’estero che non hanno diritto all’indennità integrativa del reddito.
Tuttavia, le persone che rientrano nella sfera di applicazione dell’articolo 21AA, terzo comma, [del regolamento (generale) del 1987 in materia di indennità integrativa del reddito] non possono beneficiare del diritto di risiedere e non possono, pertanto, risiedere abitualmente [nel Regno Unito, nelle Isole Anglo-normanne, sull’Isola di Man o in Irlanda]. Conseguentemente, esse sono persone provenienti dall’estero e non hanno diritto all’indennità integrativa del reddito».
Controversie principali e questioni pregiudiziali
Causa C-147/11
La sig.ra Czop, cittadina polacca, giungeva nel Regno Unito nel 2002, munita di un visto per studenti; in data 8 dicembre 2002 le veniva concesso il permesso di soggiorno senza beneficio di alcun sussidio pubblico. Secondo il giudice del rinvio, tale permesso veniva rinnovato il 28 aprile 2004, cosa che il governo del Regno Unito invece contesta. La sig.ra Czop svolgeva attività lavorativa in qualità di lavoratore autonomo dal 2003 al novembre del 2005. I suoi quattro figli, Lukasz Czop, nato in Polonia il 25 ottobre 1994, Simon Michal Krzyzowski, nato il 20 settembre 2003, Kacper Krzyzowski, nato il 9 gennaio 2005, e Wiktor Mieczyslaw Krzyzowski, nato il 25 marzo 2006, convivono con la medesima nel Regno Unito. Gli ultimi tre di detti minori, di cui è padre il sig. Krzyzowski, sono nati nel Regno Unito. Lukasz Czop si è ricongiunto con la madre nel Regno Unito e frequenta il sistema scolastico dal 2006. Nessuno dei figli della sig.ra Czop frequentava le scuole del Regno Unito nel periodo in cui, tra il 2003 e il 2005, quest’ultima ha svolto attività lavorativa autonoma.
Il partner della sig.ra Czop, sig. Krzyzowski, parimenti cittadino polacco, che peraltro non è padre del primogenito della sig.ra Czop, ha svolto attività di lavoro autonomo nel periodo compreso tra il 2002 e il 2007. Nel 2008, è stato costretto a lasciare il Regno Unito. Nel 2010 si è ricongiunto con la sig.ra Czop e convive con la medesima ed i suoi figli nel Regno Unito.
La sig.ra Czop faceva domanda di indennità integrativa del reddito in data 29 maggio 2008, domanda che veniva respinta il 20 giugno seguente. La sig.ra Czop riprendeva quindi la propria attività di lavoro autonomo nel settembre del 2008, ragion per cui detta richiesta riguarda unicamente il periodo compreso dal maggio al settembre 2008.
Il Secretary of State for Work and Pensions respingeva la richiesta sulla base del rilievo che la sig.ra Czop aveva lo status di «persona proveniente dall’estero», non disponendo di un titolo di soggiorno, ai sensi dell’articolo 21AA, quarto comma, del regolamento (generale) del 1987 in materia di indennità integrativa del reddito.
Il First-tier Tribunal accoglieva il ricorso della sig.ra Czop, rilevando che essa godeva del diritto di residenza, ai sensi della menzionata disposizione. L’interessata non doveva essere, quindi, considerata quale «persona proveniente dall’estero» e aveva conseguentemente diritto all’indennità integrativa del reddito.
Avverso la decisione del First-tier Tribunal il Secretary of State for Work and Pensions proponeva ricorso dinanzi al giudice del rinvio.
Ciò premesso, l’Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber) decideva di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«(...) Se una cittadina polacca,
—
che sia giunta nel Regno Unito prima che il suo paese aderisse all’Unione europea;
—
che si sia ivi stabilita in qualità di lavoratrice autonoma ai sensi dell’articolo 49 TFUE (...);
—
che, successivamente all’adesione [del suo paese all’Unione], abbia continuato a risiedere [nel Regno Unito,] esercitando attività di lavoro autonomo;
—
che non svolga più un’attività di lavoro autonomo, e
—
che sia il genitore affidatario di un figlio che è giunto nel Regno Unito e ha ivi iniziato a frequentare il sistema scolastico dell’obbligo successivamente all’adesione [della Repubblica di Polonia all’Unione] e dopo che la ricorrente aveva cessato di svolgere attività di lavoro autonomo,
fruisca del diritto di soggiorno nel Regno Unito per effetto (singolarmente o cumulativamente):
—
dell’applicazione del regolamento n. 1612, alla luce dell’orientamento della Corte espresso nelle sentenze del 17 settembre 2002, Baumbast e R (
C-413/99, Racc. pag. I-7091
), e del 23 febbraio 2010, Ibrahim e Secretary of State for the Home Department (
C-310/08, [Racc. pag. I-1065]
), nonché Teixeira (C-480/08, [R acc. pag. I-1107]);
—
dell’esistenza di un principio generale del diritto dell’Unione che equipara la posizione dei lavoratori subordinati a quella dei lavoratori autonomi;
—
del fatto che, qualora il richiedente non fruisse del diritto di soggiorno, ciò ostacolerebbe o dissuaderebbe la libertà di stabilimento».
Causa C-148/11
La sig.ra Punakova, cittadina ceca, giungeva nel Regno Unito il 3 marzo 2001 e svolgeva attività di addetta alle pulizie in qualità di lavoratrice autonoma dal 16 novembre 2007 all’8 settembre 2008. I suoi tre figli sono nati nel Regno Unito: Nikholas Buklierius, il 1
o
marzo 2003, Andreos Buklierius, il 7 luglio 2004, e Lukas Buklierius, il 21 aprile 2007. Il primo di questi ultimi veniva scolarizzato una settimana prima che la sig.ra Punakova cessasse di svolgere la propria attività di lavoratrice autonoma.
In data 15 settembre 2008, la sig.ra Punakova faceva richiesta di concessione di indennità integrativa del reddito. Al pari della sig.ra Czop, la richiesta veniva respinta sulla base del rilievo che l’interessata possedeva lo status di «persona proveniente dall’estero». Il First-tier Tribunal accoglieva il ricorso della sig.ra Punakova.
Avverso la decisione del First-tier Tribunal il Secretary of State for Work and Pensions proponeva ricorso dinanzi al giudice del rinvio.
Ciò premesso, l’Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber) decideva di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«(...) Se una cittadina della Repubblica ceca,
—
che sia giunta nel Regno Unito prima che il suo paese aderisse all’Unione europea;
—
che, successivamente all’adesione [del suo paese all’Unione], abbia continuato a risiedere [nel Regno Unito];
—
che si sia poi ivi stabilita in qualità di lavoratrice autonoma ai sensi dell’articolo 49 TFUE (...);
—
che non svolga più un’attività di lavoro autonomo, e
—
che sia il genitore affidatario di un figlio che è giunto nel Regno Unito e ha ivi iniziato a frequentare il sistema scolastico dell’obbligo nel periodo in cui la ricorrente svolgeva attività di lavoro autonomo,
fruisca del diritto di soggiorno nel Regno Unito per effetto:
—
dell’applicazione del regolamento n. 1612, alla luce dell’orientamento della Corte di giustizia europea espresso nelle [citate sentenze Baumbast e R; Ibrahim e Secretary of State for the Home Department, nonché Teixeira];
—
dell’esistenza di un principio generale del diritto dell’Unione che equipara la posizione dei lavoratori subordinati a quella dei lavoratori autonomi;
—
del fatto che, qualora il richiedente non fruisse del diritto di soggiorno, ciò ostacolerebbe o dissuaderebbe la libertà di stabilimento.
—
di [un eventuale] altro fondamento».
Con ordinanza del presidente della Corte del 31 maggio 2011, le cause C-147/11 e C-148/11 venivano riunite ai fini delle fasi scritta ed orale del procedimento nonché della sentenza.
Sulle questioni pregiudiziali
Con le questioni pregiudiziali, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se persone che si trovino nella situazione delle sig.re Czop e Punakova dispongano di un diritto di soggiorno in virtù del diritto dell’Unione.
Al fine di rispondere a tale questione, con cui il giudice del rinvio intende accertare se detti soggetti possano beneficiare dell’indennità integrativa del reddito oggetto dei procedimenti principali, si deve ricordare che l’articolo 12 del regolamento n. 1612/68 riconosce ai figli di un cittadino di uno Stato membro che sia o sia stato occupato nel territorio di un altro Stato membro il diritto di frequentare i corsi d’insegnamento generale, di apprendistato e di formazione professionale alle stesse condizioni previste per i cittadini di tale Stato, se i figli stessi risiedono sul suo territorio (sentenza Teixeira, cit., punto 35).
Secondo la giurisprudenza, tale diritto di accesso all’insegnamento implica il diritto di soggiorno del figlio di un lavoratore migrante o di un ex lavoratore migrante, ove il figlio intenda proseguire gli studi nello Stato membro ospitante, nonché il diritto di soggiorno corrispondente a favore del genitore effettivamente affidatario del figlio (v. sentenza Teixeira, cit., punto 36).
Sempre secondo la giurisprudenza, è sufficiente che il figlio che prosegue gli studi nello Stato membro ospitante vi si sia stabilito quando uno dei genitori vi esercitava il proprio diritto di soggiorno in quanto lavoratore migrante. Il diritto del figlio di soggiornare in tale Stato per seguirvi gli studi, conformemente all’articolo 12 del regolamento n. 1612/68, e, conseguentemente, il diritto di soggiorno del genitore che ne abbia l’effettivo affidamento non possono, pertanto, essere soggetti alla condizione che uno dei genitori svolgesse, alla data in cui il figlio ha iniziato gli studi, un’attività lavorativa come lavoratore migrante nello Stato membro ospitante (sentenza Teixeira, cit., punto 74).
Per quanto attiene alla sig.ra Punakova, dagli atti di causa trasmessi dal giudice nazionale emerge che l’interessata è effettiva affidataria del figlio Nikholas Buklierius, scolarizzato dal settembre del 2008 e figlio del sig. Andreos Buklierius, cittadino lituano, che ha svolto attività di lavoro subordinato nel Regno Unito negli anni 2004, 2005 e 2008.
Come riconosciuto dal governo del Regno Unito all’udienza, la sig.ra Punakova, in qualità di madre di un figlio di un lavoratore migrante, figlio di cui è genitore affidatario e che frequenta le scuole, dispone quindi, a norma dell’articolo 12 del regolamento n. 1612/68, del diritto di soggiorno.
Per contro, la sig.ra Czop non può far valere un diritto di soggiorno per il sol fatto di essere effettiva affidataria del figlio Lukasz Czop, che ha iniziato a frequentare il sistema scolastico del Regno Unito nel corso del 2006.
Infatti, né il padre di Lukasz Czop né la sig.ra Czop stessa hanno svolto attività di lavoro subordinato nel Regno Unito. Orbene, dal chiaro e preciso tenore dell’articolo 12 del regolamento n. 1612/68, che parla di «figli del cittadino di uno Stato membro, che sia o sia stato occupato sul territorio di un altro Stato membro», tale disposizione si applica unicamente ai figli dei lavoratori subordinati.
L’interpretazione letterale di tale disposizione, secondo cui quest’ultima riguarda unicamente i lavoratori subordinati, risulta peraltro avvalorata sia dall’economia generale del regolamento n. 1612/68, fondata sull’articolo 49 del Trattato CEE (divenuto, in seguito a modifica, articolo 49 del Trattato CE, divenuto a sua volta, in seguito a modifica, articolo 40 CE), sia dalla circostanza che il tenore dell’articolo 12 del regolamento n. 1612/68 è stato ripreso non nella direttiva 2004/38, bensì nel regolamento n. 492/11, che disciplina parimenti la libera circolazione dei lavoratori e che è fondato sull’articolo 46 TFUE, corrispondente all’articolo 40 CE.
Inoltre, secondo una ben consolidata giurisprudenza, un’interpretazione di una disposizione del diritto dell’Unione non può produrre il risultato di far venir meno qualsiasi effetto utile al tenore chiaro e preciso della disposizione medesima (v., in tal senso, sentenze dell’8 dicembre 2005, BCE/Germania,
C-220/03, Racc. pag. I-10595
, punto 31, e del 26 ottobre 2006, Comunità europea,
C-199/05, Racc. pag. I-10485
, punto 42).
Ne consegue che l’articolo 12 del regolamento n. 1612/68, riguardando unicamente i lavoratori subordinati, non può essere conseguentemente interpretato nel senso che si applichi parimenti ai lavoratori autonomi.
Tuttavia, si deve rilevare che la sig.ra Czop dispone, alla luce delle informazioni fornite dal governo del Regno Unito all’udienza, di un diritto di soggiorno permanente in virtù dell’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva 2004/38.
Infatti, dalla giurisprudenza emerge che i periodi di soggiorno di un cittadino di uno Stato terzo sul territorio di uno Stato membro, compiuti anteriormente all’adesione di detto Stato terzo all’Unione, devono, in assenza di disposizioni specifiche contenute nell’atto di adesione, essere presi in considerazione ai fini dell’acquisizione del diritto di soggiorno permanente a norma dell’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva 2004/38, purché siano stati compiuti in conformità alle condizioni di cui all’articolo 7, paragrafo 1, della stessa direttiva (sentenza del 21 dicembre 2011, Ziolkowski,
C-424/10 e C-425/10, Racc. pag. I-14035
, punto 63).
A tal riguardo, da un lato, è pacifico che la sig.ra Czop ha soggiornato nel Regno Unito anteriormente al 29 maggio 2008, data in cui ha fatto richiesta di concessione dell’indennità integrativa del reddito, per un periodo ininterrotto superiore a cinque anni.
Dall’altro lato, alla luce delle informazioni fornite dal governo del Regno Unito all’udienza, risulta che la sig.ra Czop ha soggiornato «legalmente» nel Regno Unito, ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva 2004/38.
Infatti, la sig.ra Czop, se è pur vero che non aveva svolto attività in qualità di lavoratrice autonoma per cinque anni nel Regno Unito e, conseguentemente, non soddisfaceva le condizioni fissate dall’articolo 7, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2004/38, soddisfaceva nondimeno, come sostenuto dal governo del Regno Unito all’udienza, le condizioni indicate all’articolo 7, paragrafo 1, lettera b), della direttiva medesima.
Ciò premesso, non occorre esaminare se la sig.ra Czop disponga di un diritto di soggiorno risultante da altro fondamento del diritto dell’Unione.
Alla luce delle suesposte considerazioni, si deve rispondere alle questioni pregiudiziali poste affermando che:
—
l’articolo 12 del regolamento n. 1612/68 dev’essere interpretato nel senso che attribuisce alla persona che abbia effettivamente l’affidamento del figlio di un lavoratore migrante o di un ex lavoratore migrante, figlio che segua gli studi nello Stato membro ospitante, il diritto di soggiorno sul territorio dello Stato medesimo, laddove tale articolo non può essere interpretato nel senso che conferisce tale diritto a colui che abbia l’affidamento effettivo di un figlio di un lavoratore non subordinato;
—
l’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva 2004/38 dev’essere interpretato nel senso che un cittadino dell’Unione, cittadino di uno Stato membro che abbia recentemente aderito all’Unione, può avvalersi, in virtù di tale disposizione, del diritto di soggiorno permanente qualora abbia soggiornato nello Stato membro ospitante per un periodo ininterrotto di oltre cinque anni, di cui una parte sia stata compiuta anteriormente all’adesione del primo dei detti Stati all’Unione, sempreché il soggiorno sia stato compiuto conformemente ai requisiti indicati all’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva 2004/38.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Terza Sezione) dichiara:

L’articolo 12 del regolamento (CEE) n. 1612/68 del Consiglio, del 15 ottobre 1968, relativo alla libera circolazione dei lavoratori all’interno della Comunità, dev’essere interpretato nel senso che attribuisce alla persona che abbia effettivamente l’affidamento del figlio di un lavoratore migrante o di un ex lavoratore migrante, figlio che segua gli studi nello Stato membro ospitante, il diritto di soggiorno sul territorio dello Stato medesimo, laddove tale articolo non può essere interpretato nel senso che conferisce tale diritto a colui che abbia l’affidamento effettivo di un figlio di un lavoratore non subordinato.

L’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, che modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE, dev’essere interpretato nel senso che un cittadino dell’Unione, cittadino di uno Stato membro che abbia recentemente aderito all’Unione europea, può avvalersi, in virtù di tale disposizione, del diritto di soggiorno permanente qualora abbia soggiornato nello Stato membro ospitante per un periodo ininterrotto di oltre cinque anni, di cui una parte sia stata compiuta anteriormente all’adesione del primo dei detti Stati all’Unione europea, sempreché il soggiorno sia stato compiuto conformemente ai requisiti indicati all’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva 2004/38.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: l’inglese.