CELEX: 62011TJ0534
Tillgång till handlingar
Förordning (EG) nr 1049/2001
Handlingar i den administrativa akten samt kommissionens slutliga beslut om en konkurrensbegränsande samverkan (den icke konfidentiella versionen av beslutet)
Nekad tillgång
Skyldighet att göra en konkret och individuell prövning
Undantag avseende skyddet för tredje mans affärsintressen
Undantag avseende skyddet för syftet med utredningar
Övervägande allmänintresse

Faktiska omständigheter
Den 9 november 2010 antog Europeiska kommissionen beslut K(2010) 7694 slutlig (ärende COMP/39.258 – Flygfrakt) avseende ett förfarande för tillämpning av artikel 101 FEUF (nedan kallat flygfraktsbeslutet). I beslutet, som antogs med stöd av artikel 7 i rådets förordning (EG) nr 1/2003 av den 16 december 2002 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna [101 FEUF] och [102 FEUF] (
EGT L 1, 2003, s. 1
), konstaterade kommissionen att flera företag hade överträtt artikel 101.1 FEUF genom att delta i en världstäckande konkurrensbegränsande samverkan avseende flygfraktstjänster (nedan kallad flygfraktskartellen) inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) och påförde företagen böter där det högsta bötesbeloppet uppgick till 799 445 000 EUR.
Den 21 april 2011 tillställde sökanden – Schenker AG, ett företag som erbjuder logistiktjänster – kommissionen en ansökan om tillgång till i första hand samtliga handlingar i det administrativa förfarande som avgjordes genom flygfraktsbeslutet (nedan kallade handlingarna i flygfraktsärendet). I andra hand begärde företaget att få tillgång till den fullständiga versionen av flygfraktsbeslutet och i tredje hand till den icke konfidentiella versionen av nämnda beslut. Ansökan framställdes med stöd av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (
EGT L 145, s. 43
). I sin ansökan gjorde sökanden gällande att bolaget hade ett särskilt intresse av att få tillgång till handlingarna, eftersom två av adressaterna till flygfraktsbeslutet hade väckt talan mot Schenker AG vid en nederländsk domstol. Syftet med denna talan var att få fastställt att dessa två adressater inte var skyldiga att betala ersättning till Schenker AG på grund av åsidosättande av konkurrensrätten.
Genom en skrivelse av den 25 maj 2011 avslog kommissionen ansökan.
Den 15 juni 2011 gav sökanden med stöd av artikel 7.2 i förordning nr 1049/2001 in en bekräftande ansökan till kommissionen med begäran om omprövning (nedan kallad den bekräftande ansökan).
I skrivelse av den 3 augusti 2011 (nedan kallat det angripna beslutet) avslog kommissionen den bekräftande ansökan.
I det angripna beslutet avgränsade kommissionen för det första räckvidden av den bekräftande ansökan. Kommissionen påpekade att den hade samma föremål som den första ansökan (avsnitt 2, tredje stycket i det angripna beslutet).
Därefter prövade kommissionen separat dels ansökan om tillgång till handlingarna i flygfraktsärendet och till den fullständiga versionen av flygfraktsbeslutet, dels ansökan om tillgång till den icke konfidentiella versionen av detta beslut (se avsnitt 2, fjärde stycket, första och andra strecksatsen i det angripna beslutet).
Vad gäller ansökan om tillgång till handlingarna i flygfraktsärendet respektive till den fullständiga versionen av flygfraktsbeslutet gjorde kommissionen följande bedömning. Kommissionen angav för det första att den enligt bestämmelserna i förordning nr 1/2003 samt i kommissionens förordning (EG) nr 773/2004 av den 7 april 2004 om kommissionens förfaranden enligt artiklarna [101 FEUF] och [102 FEUF] (
EUT L 123, s. 18
) var förhindrad att lämna ut uppgifter som samlats in under en utredning avseende tillämpning av artiklarna 101 FEUF och 102 FEUF (nedan kallad konkurrensutredning). Kommissionen fann att förbudet inte kunde kringgås på grundval av förordning nr 1049/2001 och att dess syfte var att skydda systemet för tillämpning av konkurrensreglerna och de berörda företagens intresse av att de uppgifter de lämnat till kommissionen samt konfidentiella uppgifter inte lämnas ut. Kommissionen angav vidare att en allmän presumtion om sekretess även var tillämplig på de ”handlingar som [sökanden] önskade erhålla” (avsnitt 3.1 i det angripna beslutet).
För det andra påpekade kommissionen att flygfraktsbeslutet överklagats flera gånger och att talan om ogiltigförklaring i flera mål just nu var föremål för prövning vid tribunalen. Den utredning som ledde fram till att detta beslut antogs (nedan kallad flygfraktsutredningen) kunde följaktligen inte anses som definitivt avslutad. Enligt kommissionen kunde det inte uteslutas att tribunalen, inom ramen för ett förfarande avseende lagenligheten av ett kommissionsbeslut, förordnar att kommissionen ska inkomma med handlingar från akten. Kommissionen anförde att utlämnande av dessa handlingar skulle kunna skada det pågående domstolsförfarandet. Kommissionen ansåg även att beroende på utgången i de förfaranden som var anhängiga vid tribunalen kunde kommissionen se sig nödsakad att återuppta flygfraktsutredningen. Utlämnande av ”de begärda handlingarna” skulle således begränsa dess möjlighet att anta ett nytt beslut fritt från yttre påverkan och skulle inverka menligt på utredningen (avsnitt 3.2, första stycket i det angripna beslutet).
Kommissionen ansåg för övrigt att företag som lämnat uppgifter i en konkurrensutredning hade berättigade förväntningar om att de inte skulle lämnas ut, med undantag för det beslut som avslutar utredningen, rensat från affärshemligheter och andra konfidentiella uppgifter. Kommissionen angav att de ”handlingar som avses i den [bekräftande ansökan]”utgjordes av ”handlingar avseende immunitet och förmånlig behandling”, handlingar som samlats in under inspektioner, framställningar där upplysningar begärs, svar på sådana framställningar, meddelanden om invändningar samt kommissionens interna handlingar. Kommissionen påpekade att utlämnande av sådana handlingar trots de garantier för sekretess som föreskrivs i förordningarna nr 1/2003 och 773/2004 skulle innebära att själva innehållet i garantierna gick förlorat och ge incitament till de företag som berörs av senare utredningar att begränsa sitt samarbete till ett minimum. Detta i sin tur skulle hindra kommissionen från att tillämpa konkurrensreglerna på ett effektivt sätt (avsnitt 3.2, andra–sjätte styckena i det angripna beslutet).
Kommission drog av det ovanstående slutsatsen att ”handlingarna” helt täcktes av det undantag som föreskrivs i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 om skydd för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner (avsnitt 3.2, sjunde stycket i det angripna beslutet).
Kommissionen angav för det tredje att ”de begärda handlingarna” innehöll känsliga affärsuppgifter. Att lämna ut dem skulle undergräva skyddet för de berörda företagens affärsintressen i den mening som avses i artikel 4.2 första strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Kommissionen fann att det inte var möjligt att ytterligare precisera innehållet i dessa uppgifter utan att delvis röja innehållet och därmed frånta undantaget i denna bestämmelse sin verkan (avsnitt 3.3 i det angripna beslutet).
För det fjärde angav kommissionen att vissa konkurrensmyndigheter i tredjeländer hade publicerat beslut om flygfraktskartellen. Vissa av dessa beslut hade bilagts den bekräftande ansökan. Kommissionen kom emellertid fram till att till skillnad från vad sökanden gjort gällande i ansökan, så ändrade inte detta nödvändigheten av att skydda handlingarna i flygfraktsärendet och den fullständiga versionen av flygfraktsbeslutet (avsnitt 3.4.1 i det angripna beslutet).
Kommissionen fann för det femte att till skillnad från vad sökanden gjort gällande i den bekräftande ansökan var det inte nödvändigt att göra en individuell prövning av varje handling till vilken tillgång nekats. Enligt rättspraxis är det nämligen möjligt att presumera att samtliga handlingar är konfidentiella. Vidare ansåg kommissionen att antagandet av flygfraktsbeslutet inte innebar att flygfraktsutredningen definitivt avslutades (avsnitt 3.4.2 i det angripna beslutet).
För det sjätte angav kommissionen att ”de berörda handlingarna” i sin helhet omfattades av undantagen i artikel 4.2 första och tredje strecksatserna i förordning nr 1049/2001, varför det inte var möjligt att bevilja delvis tillgång till dessa handlingar (avsnitt 4 i det angripna beslutet).
Kommissionen påpekade för det sjunde att enligt artikel 4.2 sista delen av meningen i förordning nr 1049/2001 bör de undantag som avses i föregående punkt inte tillämpas om ett övervägande allmänintresse motiverar att en handling lämnas ut. Kommissionen fann dock att den bekräftande ansökan inte innehöll några argument som visar att ett sådant intresse skulle föreligga (avsnitt 5 i det angripna beslutet).
Vad gäller ansökan om tillgång till den icke konfidentiella versionen av flygfraktsbeslutet, påpekade kommissionen att den versionen var under utarbetande. Vidare underströk kommissionen att utarbetandet av en icke konfidentiell version av ett beslut om tillämpning av artikel 101 FEUF i fråga om konkurrensbegränsande samverkan tog avsevärd tid och att kommissionen höll på att diskutera med de berörda företagen vilka delar av flygfraktsbeslutet som inte skulle finnas med i den icke konfidentiella versionen av detta beslut. Slutligen angav kommissionen att eftersom denna version ännu inte existerade, så saknade sökandens ansökan föremål. Sökanden skulle dock tillställas en sådan version så snart den utarbetats (avsnitt 2, fjärde stycket, andra strecksatsen i det angripna beslutet).
Förfarandet och parternas yrkande
Sökanden har väckt förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 10 oktober 2011.
Genom handlingar som inkom till tribunalens kansli den 13 respektive den 16 januari 2012 ansökte Koninklijke Luchtvaart Maatschappij NV, Martinair Holland NV, Société Air France SA, Cathay Pacific Airways Ltd, Air Canada, Lufthansa Cargo AG och Swiss International Air Lines AG om att få intervenera till stöd för kommissionens yrkanden. Genom beslut av den 24 april 2012 av ordföranden på tribunalens sjätte avdelning beviljades ansökningarna.
Med hänsyn till att sammansättningen av tribunalens avdelningar hade ändrats, förordnades referenten att tjänstgöra på första avdelningen. Förevarande mål tilldelades följaktligen den avdelningen.
I skrivelse av den 16 januari 2014 ställde tribunalen, såsom åtgärder för processledning i enlighet med artikel 64 i rättegångsreglerna, skriftliga frågor till parterna. Parterna svarade på frågorna inom den angivna fristen.
På grundval av referentens rapport beslutade tribunalen (första avdelningen) att inleda det muntliga förfarandet. Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 21 mars 2014.
Sökanden har yrkat att tribunalen ska
—
ogiltigförklara det angripna beslutet,
—
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
—
ogilla talan,
—
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Koninklijke Luchtvaart Maatschappij, Martinair Holland, Société Air France, Air Canada, Lufthansa Cargo och Swiss International Air Lines har yrkat att tribunalen ska
—
ogilla talan,
—
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Cathay Pacific Airways har yrkat att tribunalen ska ogilla talan.
Rättslig bedömning
Inledande synpunkter om det angripna beslutets innehåll
Tribunalen noterar inledningsvis att det följer av punkterna 2 och 6 ovan att den bekräftande ansökan innehåller tre olika ansökningar om tillgång till handlingar. Den första ansökan gäller handlingarna i flygfraktsärendet och har framställts i första hand. Den andra avser den fullständiga versionen av flygfraktsbeslutet och har framställts i andra hand. Den tredje gäller den icke konfidentiella versionen av detta beslut och har framställts i tredje hand.
Kommissionen avslog den tredje ansökan av andra skäl än när den avslog de två första ansökningarna. Detta skedde i ett inledande avsnitt av det angripna beslutet som tillägnas bland annat avgränsningen av den bekräftande ansökans föremål (avsnitt 2 i det angripna beslutet).
I samma inledande avsnitt angav kommissionen att de skäl för att avslå de två första ansökningarna som avses i punkt 27 ovan skulle redovisas i senare avsnitt i det angripna beslutet.
I senare avsnitt, det vill säga avsnitt 3–5 i det angripna beslutet, varken prövade eller nämnde kommissionen emellertid separat de två första ansökningar om tillgång som avses i punkt 27 ovan. Följaktligen ska de skäl för att avslå ansökan som kommissionen anfört i de nämnda avsnitten – i möjligaste mån – tolkas så, att de avser såväl ansökan om tillgång till handlingarna i flygfraktsärendet och ansökan om tillgång till den fullständiga versionen av flygfraktsbeslutet.
Tribunalen anmärker därefter att kommissionen förvisso klart och tydligt har avslagit ansökningarna med stöd av de undantag som avses i artikel 4.2 första och tredje strecksatserna i förordning nr 1049/2001 avseende skydd för affärsintressen respektive skydd för syftet med utredningar. Dock har kommissionen även vid två tillfällen nämnt skyddet för rättsliga förfaranden och påpekat att dessa förfaranden kan störas om sådana handlingar som de som avses i sökandens ansökan om tillgång lämnas ut (se avsnitt 3.1, sjunde stycket och avsnitt 3.2, första stycket i det angripna beslutet).
Sökanden liksom vissa av intervenienterna har således framställt flera argument i sina inlagor avseende frågan om den begärda tillgången kan undergräva skyddet för rättsliga förfaranden i den mening som avses i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Sökanden har emellertid inte åberopat någon grund för ogiltigförklaring av det angripna beslutet som avser åsidosättande av denna bestämmelse, och kommissionen har inte heller gjort gällande vid tribunalen att det angripna beslutet delvis grundades härpå.
På denna punkt finner tribunalen att även om kommissionen nämnt skyddet för rättsliga förfaranden i det angripna beslutet, grundade den sitt beslut att avslå ansökan om tillgång till handlingarna i flygfraktsärendet och till den fullständiga versionen av flygfraktsbeslutet enbart på de undantag som föreskrivs i artikel 4.2 första och tredje strecksatserna i förordning nr 1049/2001, nämligen skydd för affärsintressen respektive skydd för syftet med utredningar, och inte på det undantag som föreskrivs i artikel 4.2 andra strecksatsen i samma förordning.
I avsnitt 3.2, sjunde stycket, avsnitt 3.3, femte stycket, och avsnitt 4 i det angripna beslutet slog kommissionen rent formellt endast fast att de begärda handlingarna omfattades av undantagen i artikel 4.2 första och tredje strecksatserna i förordning nr 1049/2001. I avsnitt 5, tionde stycket i det angripna beslutet fann kommissionen – efter att ha gjort den intresseavvägning som den är skyldig att göra enligt artikel 4.2 sista delen av meningen i samma förordning mellan det allmänna intresset av att handlingarna lämnas ut och de intressen som skyddas av de tillämpade undantagen i det angripna beslutet – att det var intresset av att skydda affärsintressen och syftet med utredningar som skulle väga tyngst. Slutligen ska det erinras om att kommissionen, vid förhandlingen, inte gjorde gällande att det angripna beslutet grundades på artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001.
Mot denna bakgrund kommer tribunalen att pröva de grunder som sökanden åberopat.
Prövning i sak
Inledande synpunkter
Sökanden har huvudsakligen åberopat fem grunder till stöd för sin talan. Grunderna kan indelas i två grupper.
Genom den första gruppen av grunder har sökanden bestritt det angripna beslutet i den del kommission avslagit dess ansökningar om tillgång till handlingarna i flygfraktsärendet och till den fullständiga versionen av flygfraktsbeslutet. I denna grupp ingår de fyra första grunderna. Den första grunden avser att kommissionen har underlåtit att göra en konkret och individuell prövning av handlingarna i flygfraktsärendet. Den andra och den tredje grunden avser åsidosättande av artikel 4.2 första och tredje strecksatserna i förordning nr 1049/2001, i den mån kommissionen inte har motiverat att utlämnande av handlingarna i flygfraktsärendet och av den fullständiga versionen av flygfraktsbeslutet kan undergräva skyddet för en viss fysisk eller juridisk persons affärsintressen (andra grunden) eller skyddet för syftet med utredningar (tredje grunden). Den fjärde grunden slutligen avser åsidosättande av artikel 4.2 sista delen av meningen i förordning nr 1049/2001, då det föreligger ett övervägande allmänintresse av att handlingarna lämnas ut.
Den andra gruppen med grunder innefattar den femte grunden. Denna grund har anförts i andra hand och avser huvudsakligen åsidosättande av artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001 i den mån kommissionen inte beviljat sökanden delvis tillgång till handlingarna i flygfraktsärendet och inte tillställt sökanden en icke konfidentiell version av flygfraktsbeslutet.
Tribunalen påpekar att en unionsinstitution, när den prövar en ansökan om tillgång till handlingar som finns hos institutionen, kumulativt får beakta flera skäl till avslag i artikel 4 i förordning nr 1049/2001 (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 28 juni 2012 i mål C‑404/10 P, kommissionen mot Éditions Odile Jacob, punkterna 113 och 114).
Såsom påpekats i punkterna 27–35 ovan fann kommissionen i förevarande fall att handlingarna i flygfraktsärendet och den fullständiga versionen av flygfraktsbeslutet omfattades av såväl undantaget i artikel 4.2 första strecksatsen i förordning nr 1049/2001 – avseende skydd för affärsintressen – som undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i samma förordning – avseende skydd för syftet med unionsinstitutionernas inspektioner, utredningar och revisioner.
Vad gäller den icke konfidentiella versionen av flygfraktsbeslutet ansåg kommissionen inte att den omfattades av något undantag från rätten till tillgång till handlingar, utan konstaterade endast att någon sådan version ännu inte fanns och att den skulle tillställas sökanden så snart den var klar.
Den första grunden: Åsidosättande av skyldigheten att göra en konkret och individuell prövning av de handlingar som ingår i flygfraktsärendet
Inledningsvis erinrar tribunalen om att varje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt stadgeenliga säte i en medlemsstat enligt artikel 15.3 FEUF ska ha rätt till tillgång till unionens institutioners, organs och byråers handlingar, enligt de principer och villkor som har bestämts i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Syftet med förordning nr 1049/2001 är att ge allmänheten största möjliga rätt till tillgång till institutionernas handlingar. Av förordningen framgår också, bland annat av artikel 4 innehållande undantagsregler, att rätten till tillgång till handlingar inte desto mindre är föremål för vissa begränsningar, vilka grundar sig på hänsyn till allmänna eller privata intressen (domstolens dom av den 27 februari 2014 i mål C‑365/12 P, kommissionen mot Enbw Energie Baden-Württemberg, punkt 61).
Enligt de undantag som kommissionen har åberopat i det angripna beslutet, det vill säga de som anges i artikel 4.2 första och tredje strecksatserna i förordning nr 1049/2001, ska unionsinstitutionerna – om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet – vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för en fysisk eller juridisk persons affärsintressen eller för syftet med institutionernas inspektioner, utredningar och revisioner.
Av detta framgår att det system med undantag som föreskrivs i artikel 4 grundar sig på en avvägning mellan de intressen som står mot varandra i en viss situation, det vill säga å ena sidan de intressen som gynnas av ett utlämnande av de berörda handlingarna och å andra sidan de intressen som hotas av utlämnandet. Vilket beslut som fattas med anledning av en ansökan om tillgång till handlingar beror på vilket intresse som anses väga tyngst i det enskilda fallet (domen i det ovan i punkt 42 nämnda målet kommissionen mot Enbw Energie Baden-Württemberg, punkt 63).
I förevarande fall anser tribunalen att handlingarna i flygfraktsärendet och den fullständiga versionen av flygfraktsbeslutet ingår i unionsinstitutionernas inspektions-, utrednings- och revisonsverksamhet i den mening som avses i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Uppgifterna i dessa handlingar har kommissionen antingen samlat in eller utarbetat under en utredning angående tillämpning av artikel 101 FEUF. Syftet med utredningen var att samla in upplysningar och tillräckliga bevis för att vidta åtgärder mot konkreta överträdelser av denna bestämmelse.
Med hänsyn till att syftet med ett förfarande för tillämpning av artikel 101 FEUF är att kontrollera huruvida ett eller flera företag har samverkat på ett sätt som påtagligt kan påverka konkurrensen, samlar kommissionen i samband med ett sådant förfarande in känsliga affärsuppgifter om de berörda företagens affärsstrategier, om försäljningsintäkterna, om deras marknadsandelar eller om deras affärsrelationer, varför tillgången till handlingarna i ett sådant ärende kan undergräva skyddet för nämnda företags affärsintressen. Således är undantaget till skydd för affärsintressen och undantaget till skydd för syftet med unionsinstitutionernas inspektioner, utredningar och revisioner nära förbundna med varandra i detta fall (domen i det ovan i punkt 42 nämnda målet kommissionen mot Enbw Energie Baden-Württemberg, punkt 79, och tribunalens dom av den 13 september 2013 i mål T‑380/08, Nederländerna mot kommissionen, punkt 34).
Det är förvisso riktigt att en ansökan om tillgång till en handling i princip inte kan avslås enbart med den motiveringen att handlingen hänför sig till en sådan verksamhet eller avser ett sådant intresse som nämns i artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001. Den berörda institutionen måste även förklara hur tillgången till handlingen konkret och faktiskt skulle skada det intresse som skyddas av ett undantag i denna artikel. Det står emellertid i detta sammanhang institutionen fritt att grunda sig på allmänna presumtionsregler som är tillämpliga på vissa kategorier av handlingar, eftersom allmänna överväganden av liknande slag kan tillämpas på ansökningar om utlämnande av handlingar av samma art (domen i det ovan i punkt 42 nämnda målet kommissionen mot Enbw Energie Baden-Württemberg, punkterna 64 och 65, och domen i det ovan i punkt 46 nämnda målet Nederländerna mot kommissionen, punkt 35).
Tribunalen ska nu pröva om en sådan allmän presumtion, såvitt avser förfarandena för tillämpning av artikel 101 FEUF, kan följa av bestämmelserna i förordningarna nr 1/2003 och 773/2004, vilka särskilt reglerar rätten till tillgång till de handlingar som ingår i kommissionens akter avseende dessa förfaranden.
Det finns härvid anledning att påpeka att förordningarna nr 1/2003 och 773/2004 eftersträvar andra målsättningar på detta område än de målsättningar som eftersträvas med förordning nr 1049/2001. De syftar nämligen till att säkerställa de berörda parternas rätt till försvar, en snabb handläggning av klagomål och sekretess i förfaranden enligt artikel 101 FEUF, men de har inte till syfte att i största möjliga utsträckning underlätta utövandet av rätten till tillgång till handlingar, att främja goda förvaltningsrutiner eller att säkerställa största möjliga öppenhet i fråga om myndigheternas beslutsprocesser och de uppgifter på vilka myndigheterna grundar sina beslut (domen i det ovan i punkt 42 nämnda målet kommissionen mot Enbw Energie Baden-Württemberg, punkt 83, och domen i det ovan i punkt 46 nämnda målet Nederländerna mot kommissionen, punkt 30).
Sökanden har påstått att för det fall förordning nr 1049/2001 och en annan unionsrättslig regel skulle strida mot varandra äger bestämmelserna i förordningen företräde. I motsats till vad sökanden påstått finner tribunalen att förordningarna nr 1049/2001 och 1/2003 inte innehåller några uttryckliga bestämmelser om vilken förordning som har företräde. Det ska därför säkerställas att respektive förordning tillämpas på ett sätt som är förenligt med hur den andra förordningen tillämpas och att tillämpningen av dem således blir koherent (domen i det ovan i punkt 42 nämnda målet kommissionen mot Enbw Energie Baden-Württemberg, punkt 84, och domen i det ovan i punkt 46 nämnda målet Nederländerna mot kommissionen, punkt 31).
Rätten att ta del av handlingarna i ett ärende avseende tillämpning av artikel 101 FEUF och rätten till tillgång till institutionernas handlingar enligt förordning nr 1049/2001 skiljer sig visserligen åt i rättsligt hänseende. I praktiken leder de dock till jämförbara situationer. Oavsett på vilken rättslig grund som tillgången beviljas, innebär tillgång till handlingarna i ärendet ju en möjlighet att få ut de yttranden och handlingar som kommissionen har fått in från de berörda företagen och från utomstående (domen i det ovan i punkt 42 nämnda målet kommissionen mot Enbw Energie Baden-Württemberg, punkt 89, och domen i det ovan i punkt 46 nämnda målet Nederländerna mot kommissionen, punkt 32).
Vidare innehåller artiklarna 27.2 och 28 i förordning nr 1/2003 och artiklarna 6, 8, 15 och 16 i förordning nr 773/2004 strikta regler för hur handlingar i ärenden om förfaranden enligt artikel 101 FEUF får användas. Där anges att det endast är ”de berörda parterna”och ”klagande” vilkas klagomål kommissionen avser att avslå som kan ges tillgång till akten i ärendet, att detta endast kan ske med förbehåll för att ingen utlämning sker av affärshemligheter eller andra konfidentiella företagsuppgifter, eller av interna handlingar hos kommissionen eller hos medlemsstaternas konkurrensmyndigheter, och förutsatt att de handlingar som lämnats ut endast används för rättsliga eller administrativa förfaranden som avser tillämpningen av artikel 101 FEUF (domen i det ovan i punkt 42 nämnda målet kommissionen mot Enbw Energie Baden-Württemberg, punkt 86, och domen i det ovan i punkt 46 nämnda målet Nederländerna mot kommissionen, punkt 38).
Av det ovanstående följer att parterna i ett förfarande enligt artikel 101 FEUF inte har någon obegränsad rätt till tillgång till handlingarna i ärendet vid kommissionen, men också att utomstående, bortsett från klagande, helt saknar rätt till tillgång till handlingarna i ärendet vid kommissionen i ett sådant förfarande (domen i det ovan i punkt 42 nämnda målet kommissionen mot Enbw Energie Baden-Württemberg, punkt 87).
Dessa överväganden ska beaktas vid tolkningen av artiklarna 4.2 första och tredje strecksatserna i förordning nr 1049/2001. Det regelverk för tillgång till handlingar som har inrättats genom förordningarna nr 1/2003 och nr 773/2004 skulle undergrävas om personer som inte har rätt till tillgång till handlingarna i ärendet enligt förordningarna nr 1/2003 och nr 773/2004, eller personer som i princip har en sådan rätt men som inte har använt sig av den eller som har fått avslag på sin ansökan om tillgång, kunde få tillgång till sådana handlingar med stöd av förordning nr 1049/2001 (domen i det ovan i punkt 42 nämnda målet kommissionen mot Enbw Energie Baden-Württemberg, punkt 88, och domen i det ovan i punkt 46 nämnda målet Nederländerna mot kommissionen, punkt 40).
Om en generell rätt till tillgång till handlingar, som utväxlats i ett ärende enligt artikel 101 FEUF mellan kommissionen och de företag som berörs av förfarandet eller tredje man, beviljades med stöd av förordning nr 1049/2001, skulle det riskera att äventyra den balans som unionslagstiftaren har velat säkerställa i förordningarna nr 1/2003 och nr 773/2004 mellan, å ena sidan, de berörda företagens skyldighet att förse kommissionen med potentiellt känsliga affärsuppgifter och, å andra sidan, tillförsäkrandet av ett förstärkt skydd för de till kommissionen ingivna upplysningar som är sekretessbelagda eller utgör affärshemligheter (domen i det ovan i punkt 42 nämnda målet kommissionen mot Enbw Energie Baden-Württemberg, punkt 90, och domen i det ovan i punkt 46 nämnda målet Nederländerna mot kommissionen, punkt 39).
För övrigt gäller i fråga om uppgifter som kommissionen inhämtat i förfaranden för tillämpning av artikel 101 FEUF med stöd av dess tillkännagivanden om immunitet mot böter och nedsättning av böter i kartellärenden (
EGT C 45, 2002, s. 3
, respektive
EUT C 298, 2006, s. 11
) att utlämnandet av dessa uppgifter skulle kunna avhålla dem som potentiellt kan tänkas begära förmånlig behandling från att klargöra sin inställning i den mening som avses i dessa tillkännagivanden. De skulle nämligen kunna befinna sig i en mindre förmånlig position än övriga företag som har deltagit i kartellen och som inte har samarbetat i utredningen eller samarbetat i mindre utsträckning (domen i det ovan i punkt 46 nämnda målet Nederländerna/kommissionen, punkt 41).
Tribunalen bör följaktligen vid tolkningen av undantagen i artikel 4.2 första och tredje strecksatserna i förordning nr 1049/2001 – i motsats till vad sökanden gjort gällande – ta hänsyn till att det finns en allmän presumtionsregel enligt vilken utlämnande av de handlingar som kommissionen inhämtat i ett förfarande för tillämpning av artikel 101 FEUF i princip skulle undergräva såväl skyddet för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner som företas av unionens institutioner som skyddet för de inblandade företagens affärsintressen (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 42 nämnda målet kommissionen mot Enbw Energie Baden-Württemberg, punkt 92, domen i det ovan i punkt 46 nämnda målet Nederländerna mot kommissionen, punkt 42, och se, analogt, domen i det ovan i punkt 39 nämnda målet kommissionen mot Éditions Odile Jacob, punkt 123).
Med beaktande av det slags intressen som skyddas i samband med ett förfarande för tillämpning av artikel 101 FEUF, gör sig slutsatsen i föregående punkt i denna dom gällande oberoende av huruvida en ansökan om tillgång avser ett avslutat eller ett pågående ärende. Offentliggörandet av känsliga uppgifter om de inblandade företagens ekonomiska verksamhet kan nämligen undergräva deras affärsintressen oberoende av om det pågår ett förfarande för tillämpning av artikel 101 FEUF. Vidare skulle ett offentliggörande av sådana uppgifter efter det att förfarandet avslutats kunna skada företagens beredvillighet att samarbeta under ett pågående förfarande (domen i det ovan i punkt 46 nämnda målet Nederländerna mot kommissionen, punkt 43, och se, analogt, domen i det ovan i punkt 39 nämnda målet kommissionen mot Éditions Odile Jacob, punkt 124).
Det ska för övrigt framhållas att undantagen avseende affärsintressen och känsliga handlingar, enligt vad som framgår av artikel 4.7 i förordning nr 1049/2001, kan vara tillämpliga i trettio år eller till och med längre om det är nödvändigt (domen i det ovan i punkt 39 nämnda målet kommissionen mot Éditions Odile Jacob, punkt 125).
Slutligen utesluter inte ovan nämnda allmänna presumtionsregel möjligheten att påvisa att en viss handling som begärs utlämnad inte omfattas av presumtionen eller att det föreligger ett övervägande allmänintresse av att handlingen lämnas ut i enlighet med artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001 (domen i det ovan i punkt 39 nämnda målet kommissionen mot Éditions Odile Jacob, punkt 126, domen i det ovan i punkt 42 nämnda målet kommissionen mot Enbw Energie Baden-Württemberg, punkt 100, och domen i det ovan i punkt 46 nämnda målet Nederländerna mot kommissionen, punkt 45).
Mot denna bakgrund anser tribunalen att kommissionen, i motsats till vad sökanden har gjort gällande, inte var skyldig att göra en konkret och individuell prövning av de handlingar som ingår i flygfraktsärendet.
Talan kan således inte vinna bifall på den första grunden.
Den andra grunden: Åsidosättande av artikel 4.2 första strecksatsen i förordning nr 1049/2001 i den del kommissionen ansåg att handlingarna i flygfraktsärendet och den fullständiga versionen av flygfraktsbeslutet omfattades av undantaget från rätten till tillgång till handlingar som avser skydd för en bestämd fysisk eller juridisk persons affärsintressen
Sökanden har gjort gällande att kommissionen inte har motiverat att tillgång till handlingarna i flygfraktsärendet och till den fullständiga versionen av flygfraktsbeslutet skulle undergräva skyddet för en bestämd fysisk eller juridisk persons affärsintressen. Sökanden har erinrat om att flygfraktsbeslutet avser perioden mellan december 1999 och februari 2006. Enligt sökanden är inte alla kommersiella uppgifter fortfarande aktuella och inte heller möjliga att skydda. Enligt sökanden har kommissionen själv i sitt tillkännagivande om reglerna för tillgång till kommissionens handlingar i ärenden enligt artiklarna [101 FEUF] och [102 FEUF], enligt artiklarna 53, 54 och 57 i EES-avtalet och enligt rådets förordning (EG) nr 139/2004 (
EUT C 325, 2005, s. 7
), angett att uppgifter som är äldre än fem år generellt inte anses konfidentiella.
Kommissionen har med stöd av intervenienterna bestritt sökandens argument.
Tribunalen erinrar inledningsvis om att mot bakgrund av vad som anges i punkt 57 ovan kunde kommissionen presumera att tillgång till handlingarna i flygfraktsärendet och den konfidentiella versionen av flygfraktsbeslutet kunde inverka menligt på de företags affärsintressen som berörs av flygfraktsbeslutet. I motsats till vad sökanden har gjort gällande var kommissionen därför inte skyldig att ange några särskilda skäl i detta avseende.
Vidare ska det påpekas att de undantag som föreskrivs i artikel 4.7 i förordning nr 1049/2001 – enligt vad som framgår av själva lydelsen i denna bestämmelse och i likhet med vad som betonas i rättspraxis (se punkt 59 ovan) – kan tillämpas under en period av 30 år och till och med längre om så behövs. Detta gäller bland annat undantaget avseende skydd för affärsintressen.
I förevarande fall har sökanden själv vitsordat att flygfraktsbeslutet avser perioden mellan december 1999 och februari 2006, vilket är mindre än trettio år före det angripna beslutet.
Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser denna grund.
Den tredje grunden: Åsidosättande av artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 i den del kommissionen ansåg att handlingarna i flygfraktsärendet och den fullständiga versionen av flygfraktsbeslutet omfattades av undantaget från rätten till tillgång till handlingar som avser skydd för syftet med utredningar
Sökanden har gjort gällande att flygfraktsutredningen hade avslutats då det angripna beslutet antogs, trots att vissa förfaranden pågick vid tribunalen avseende talan om ogiltigförklaring av flygfraktsbeslutet. Kommissionen gjorde således fel då den presumerade att utlämnande av handlingarna i flygfraktsärendet och av den fullständiga versionen av flygfraktsbeslutet kunde undergräva skyddet för syftet med kommissionens utredningar.
Tribunalen finner att sökandens argument inte kan godtas, vilket kommissionen och intervenienterna helt korrekt har påpekat. Såsom anges i punkt 57 ovan kunde kommissionen nämligen presumera att tillgången till handlingarna i flygfraktsärendet och till flygfraktsbeslutet kunde undergräva skyddet för syftet med kommissionens utredningar.
Det ska för övrigt understrykas, såsom sökanden själv också påpekat, att flera rättsliga förfaranden vid tribunalen avseende lagenligheten av flygfraktsbeslutet pågick när kommissionen antog det angripna beslutet. Det rör sig härvid om mål T‑9/11, Air Canada mot kommissionen, mål T‑28/11, Koninklijke Luchtvaart Maatschappij mot kommissionen, mål T‑36/11, Japan Airlines mot kommissionen, mål T‑38/11, Cathay Pacific Airways mot kommissionen, mål T‑39/11, Cargolux Airlines mot kommissionen, mål T‑40/11, Lan Airlines och Lan Cargo mot kommissionen, mål T‑43/11, Singapore Airlines och Singapore Airlines Cargo PTE mot kommissionen, mål T‑46/11, Deutsche Lufthansa m.fl. mot kommissionen, mål T‑48/11, British Airways mot kommissionen, mål T‑56/11, SAS Cargo Group m.fl. mot kommissionen, mål T‑62/11, Air France KLM mot kommissionen, mål T‑63/11, Air France mot kommissionen, och mål T‑67/11, Martinair Holland mot kommissionen, vilka just nu är föremål för prövning vid tribunalen.
Tribunalen konstaterar således att beroende på utgången i de olika mål som nämns i föregående punkt kan kommissionen komma att återuppta handläggningen för att anta ett nytt beslut (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 39 nämnda målet kommissionen mot Éditions Odile Jacob, punkt 130). I motsats till vad sökanden har gjort gällande kunde flygfraktsutredningen således inte anses definitivt avslutad då det angripna beslutet antogs.
Av det ovan anförda framgår att talan inte kan vinna bifall på den tredje grunden.
Den fjärde grunden: Åsidosättande av artikel 4.2 sista delen av meningen i förordning nr 1049/2001 i den mån ett övervägande allmänintresse motiverade att handlingarna i flygfraktsärendet och den fullständiga versionen av flygfraktsbeslutet lämnades ut
– Inledande synpunkter
Av artikel 4.2 sista delen av meningen i förordning nr 1049/2001 framgår att unionens institutioner inte ska vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande av densamma motiveras av ett övervägande allmänintresse, även om utlämnandet liksom i förevarande fall kan undergräva skyddet för en bestämd fysisk eller juridisk persons affärsintressen eller skyddet för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner som företas av unionens institutioner.
I det sammanhanget ska institutionen göra en avvägning mellan, å ena sidan, det särskilda intresse som skyddas av att den ifrågavarande handlingen inte lämnas ut och, å andra sidan, bland annat allmänintresset av att handlingen görs tillgänglig, med hänsyn till de fördelar som, i enlighet med vad som anges i skäl 2 i förordning nr 1049/2001, följer av en ökad öppenhet, nämligen att medborgarna ges bättre möjligheter att delta i beslutsfattandet, att förvaltningen åtnjuter större legitimitet och att den blir effektivare och får ett större ansvar gentemot medborgarna i ett demokratiskt system (tribunalens dom av den 21 oktober 2010 i mål T‑439/08, Agapiou Joséphidès/kommissionen och EACEA, ej publicerad i rättsfallssamlingen, punkt 136).
Såsom anges i punkt 16 ovan ansåg kommissionen i det angripna beslutet att den bekräftande ansökan inte innehöll några argument som visar att det förelåg ett övervägande allmänintresse som motiverar att sökanden beviljas tillgång till handlingarna i flygfraktsärendet eller den konfidentiella versionen av flygfraktsbeslutet.
Sökanden menar att denna slutsats är felaktig och har i detta avseende anfört fyra delgrunder. Dessa delgrunder avser för det första att det är ett allmänintresse i sig att lämna ut handlingar i en konkurrensutredning. För det andra har det gjorts gällande att det är nödvändigt att lämna ut handlingar som underlättar vidtagandet av rättsliga åtgärder om skadestånd för överträdelser av konkurrensreglerna (nedan kallade rättsliga åtgärder i skadeståndsmål). För det tredje har det gjorts gällande att rätten till tillgång till handlingar är en grundläggande rättighet och för det fjärde att samtliga föregående argument ska beaktas.
– Den första delgrunden: Det föreligger ett övervägande allmänintresse av att lämna ut handlingar i en konkurrensutredning
Sökanden har gjort gällande att allmänintresset av att handlingar i kartellärenden lämnas ut, till sin natur, är stort. Det ligger nämligen i medborgarnas intresse att konkurrensen inte snedvrids. Sökanden har betonat att flygfraktskartellen avser i stort sett en hel större ekonomisk sektor och att kartellen haft stor inverkan på den inre marknaden liksom inneburit allvarliga konsekvenser för ett stort antal marknadsaktörer och för den stora allmänheten. Förekomsten av detta allmänintresse motiverar enligt sökanden att handlingarna i flygfraktsärendet och flygfraktsbeslutet lämnas ut.
Genom detta argument, som kommissionen har bestritt, har sökanden huvudsakligen åberopat att det föreligger ett övervägande allmänintresse i den mening som avses i artikel 4.2 sista delen av meningen i förordning nr 1049/2001 av att få kännedom om de skäl som föranledde kommissionen att anta sina beslut på konkurrensområdet, eller åtminstone de ”viktiga” besluten. Nämnda allmänintresse har automatiskt företräde framför dels de berörda företagens affärsintressen, dels det intresse som avser skydd för kommissionens utredningar.
Tribunalen anser att allmänheten ska ha möjlighet att få kännedom om kommissionens åtgärder på konkurrensområdet för att dels säkerställa att beteenden som kan utsätta näringsidkare för sanktionsåtgärder kan identifieras på ett tillräckligt tydligt sätt, dels säkerställa en bättre förståelse för kommissionens beslutspraxis. Kommissionens beslutspraxis är nämligen av väsentlig vikt för den inre marknadens funktion och denna marknad berör alla unionsmedborgare i deras egenskap av antingen näringsidkare eller konsumenter.
Således föreligger det ett övervägande allmänintresse av att allmänheten kan få kännedom om vissa väsentliga aspekter av kommissionens åtgärder på konkurrensområdet.
Detta allmänintresse tvingar emellertid inte kommissionen, i motsats till vad sökanden gjort gällande, att med stöd av förordning nr 1049/2001 ge en generell tillgång till alla uppgifter som samlats in i ett förfarande avseende tillämpning av artikel 101 FEUF.
En sådan generell tillgång skulle nämligen kunna äventyra den balans som unionslagstiftaren har velat säkerställa i förordning nr 1/2003 mellan, å ena sidan, de berörda företagens skyldighet att förse kommissionen med potentiellt känsliga affärsuppgifter och, å andra sidan, tillförsäkrandet av ett förstärkt skydd för de till kommissionen ingivna upplysningar som är sekretessbelagda eller utgör affärshemligheter (se punkt 55 ovan).
Vidare följer det av skäl 6 i förordning nr 1049/2001 att allmänhetens intresse av att få tillgång till en handling med stöd av principen om insyn inte behöver vara lika omfattande beroende på om det gäller en handling i ett administrativt förfarande eller en handling som ingår i ett förfarande där unionsinstitutionen agerar i egenskap av lagstiftare (domen i det ovan i punkt 75 nämnda målet Agapiou Joséphidès mot kommissionen och EACEA, punkt 139, se även, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 42 nämnda målet kommissionen mot Enbw Energie Baden-Württemberg, punkt 91).
Mot bakgrund av vad som anförts ovan motiverar inte allmänhetens intresse i sig av att få kännedom om kommissionens åtgärder på konkurrensområdet vare sig att handlingarna i utredningen eller den fullständiga versionen av beslutet lämnas ut. Dessa handlingar är nämligen inte nödvändiga för att förstå de väsentliga aspekterna av kommissionens åtgärder, såsom till exempel förfarandets resultat och de skäl som varit vägledande för kommissionens agerande. Kommissionen kan nämligen säkerställa en tillräcklig förståelse av nämnda resultat och skäl genom att till exempel publicera en icke konfidentiell version av det aktuella beslutet.
Denna bedömning ändras inte av sökandens argument att kommissionen, genom att publicera en icke konfidentiell version av ett kartellbeslut, endast efterkommer en särskild skyldighet som skiljer sig från den som följer av förordning nr 1049/2001. Frågan om denna publicering är obligatorisk eller inte påverkar nämligen inte frågan huruvida allmänintresset har tillgodosetts.
Bedömningen i punkt 85 ovan ändras inte heller av sökandens argument att publiceringen av den icke konfidentiella versionen av flygfraktsbeslutet ännu inte hade skett ett år efter beslutets antagande, och att publiceringen kan skjutas fram ytterligare på grund av motsättningarna mellan de berörda företagen och kommissionen såvitt gäller vilka uppgifter som ska anses konfidentiella.
Det är härvid tillräckligt att påpeka att frågan huruvida kommissionen var skyldig att, på begäran, tillhandahålla en icke konfidentiell version av flygfraktsbeslutet kommer att prövas inom ramen för den femte grunden.
Talan kan därför inte bifallas såvitt avser den första delen av den fjärde grunden.
– Den andra delgrunden: Nödvändigheten att lämna ut handlingar som underlättar vidtagandet av rättsliga åtgärder i skadeståndsmål
Sökanden har uppgett sig ha behov av handlingarna i flygfraktsärendet och den fullständiga versionen av flygfraktsbeslutet för att tillvarata sina möjligheter att erhålla ersättning för den skada bolaget lidit. Sökanden har erinrat om att kommissionen, i sin vitbok av den 2 april 2008 om skadeståndstalan vid brott mot EG:s antitrustregler [KOM(2008) 165 slutlig], medgett att skadeståndstalan var ett sätt att återupprätta och främja en icke snedvriden konkurrens och samtidigt avskräcka från nya karteller. Sökanden anser att dessa åtgärders effektivitet inte enbart leder till att individuella intressen skyddas, utan att de har en allmänpreventiv funktion av allmänintresse, vilket har medgetts i rättspraxis. Enligt sökanden väger allmänintresset av en bibehållen effektiv konkurrens, mot bakgrund av att tillgången till handlingar är en grundläggande rättighet, tyngre än det intresse som medlemmarna i flygfraktskartellen må ha av att deras affärsuppgifter skyddas. Kartellmedlemmarnas intressen är under alla omständigheter inte legitima, med hänsyn till deras olagliga ageranden.
Kommissionen har med stöd av intervenienterna bestritt sökandens argument.
Tribunalen erinrar om att var och en har rätt att begära ersättning för skada som vederbörande åsamkats genom en överträdelse av artikel 101 FEUF. En sådan rätt leder till att genomslagskraften av unionens konkurrensregler förstärks och bidrar därmed till att en effektiv konkurrens upprätthålls i unionen (se domen i det ovan i punkt 42 nämnda målet kommissionen mot Enbw Energie Baden-Württemberg, punkt 104, och där angiven rättspraxis).
Överväganden som är så allmänt hållna kan emellertid inte i sig anses väga tyngre än skälen för att vägra lämna ut handlingarna (se domen i det ovan i punkt 42 nämnda målet kommissionen mot Enbw Energie Baden-Württemberg, punkt 105).
Målet att skapa ett effektivt skydd för en sökandes rätt till ersättning innebär inte att samtliga handlingar i ett förfarande enligt artikel 101 FEUF måste lämnas ut till vederbörande därför att han eller hon har för avsikt att väcka talan om skadestånd. Det är nämligen föga troligt att denna skadeståndstalan måste grunda sig på samtliga omständigheter i ärendet avseende detta förfarande (domen i det ovan i punkt 42 nämnda målet kommissionen mot Enbw Energie Baden-Württemberg, punkt 106).
Det ankommer således på var och en som vill erhålla ersättning för skada som vederbörande har åsamkats på grund av en överträdelse av artikel 101 FEUF att visa att han eller hon behöver få tillgång till en viss handling i ärendet hos kommissionen för att kommissionen, med beaktande av samtliga relevanta omständigheter i ärendet, ska kunna göra en avvägning från fall till fall mellan intresset av att handlingarna lämnas ut och intresset av att de skyddas (domen i det ovan i punkt 42 nämnda målet kommissionen mot Enbw Energie Baden-Württemberg, punkt 107).
Om det inte föreligger något sådant behov kan det intresse som finns av att erhålla skadestånd på grund av en överträdelse av artikel 101 FEUF inte utgöra något övervägande allmänintresse i den mening som avses i artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001 (domen i det ovan i punkt 42 nämnda målet kommissionen mot Enbw Energie Baden-Württemberg, punkt 108).
I förevarande fall har sökanden på intet sätt styrkt på vilket sätt det skulle vara nödvändigt för sökanden att få tillgång till handlingarna i flygfraktsärendet eller till den fullständiga versionen av flygfraktsbeslutet så att ett övervägande allmänintresse motiverade att de lämnades ut enligt artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001.
Således kan talan inte vinna bifall på denna delgrund.
– Den tredje delgrunden: Rätten att få till tillgång till handlingar är en grundläggande rättighet
Sökanden har gjort gällande att rätten att få tillgång till handlingar är en grundläggande rättighet. Skyddet härför avser inte enbart rättighetsinnehavarens individuella intressen. Unionsrätten kännetecknas av en objektiv vilja att de grundläggande rättigheterna iakttas. Detta krav omfattas av ett generellt allmänintresse och ska beaktas vid tillämpningen av förordning nr 1049/2001.
Genom detta argument har sökanden gjort gällande att alla ansökningar om tillgång till handlingar – såsom ett uttryck för en grundläggande rätt till insyn – företer ett övervägande allmänintresse i den mening som avses i artikel 4.2 sista delen av meningen i förordning nr 1049/2001. Om argumentet godtogs, skulle det innebära att det blev omöjligt att tillämpa undantagen i artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001, vilket i så fall skulle innebära att själva innehållet i dessa undantag gick förlorat.
Talan kan följaktligen inte vinna bifall på denna delgrund.
– Den fjärde delgrunden: Samtliga föregående delgrunder ska beaktas
Sökanden har gjort gällande att de tre föregående delgrunderna visar att det förligger flera allmänintressen som var för sig motiverar att sökanden beviljas tillgång till handlingarna i flygfraktsärendet och till den fullständiga versionen av flygfraktsbeslutet. Detta framgår enligt sökanden i än högre grad om samtliga dessa intressen beaktas tillsammans.
Med hänsyn till utgången av prövningen av de tre föregående delgrunderna, finner tribunalen att sökanden inte heller kan vinna framgång med denna delgrund.
Mot denna bakgrund kan talan inte bifallas på den fjärde grunden.
Den femte grunden: Åsidosättande av artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001, då kommissionen borde ha beviljat sökanden delvis tillgång till handlingarna i flygfraktsärendet samt tillställt sökanden en icke konfidentiell version av flygfraktsbeslutet
Förevarande grund kan delas upp i två delar. Den första delgrunden avser kommissionens skyldighet att bevilja sökanden delvis tillgång till handlingarna i flygfraktsärendet, och den andra delgrunden avser kommissionens skyldighet att tillställa sökanden en icke konfidentiell version av flygfraktsbeslutet.
Kommissionen har, med stöd av Air Canada och Société Air France, gjort gällande att sökanden inte kan vinna framgång med de båda delgrunderna.
– Den första delgrunden: Kommissionens skyldighet att bevilja sökanden delvis tillgång till handlingarna i flygfraktsärendet
Sökanden har gjort gällande att även om det antas att det var motiverat att neka sökanden tillgång till samtliga handlingar i flygfraktsärendet, så har kommissionen åsidosatt artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001 genom att inte bevilja sökanden delvis tillgång till nämnda handlingar.
Det är härvid tillräckligt att påpeka att de handlingar som ingår i flygfraktsärendet omfattas av den allmänna presumtion som avses i punkt 57 ovan och att det inte förelåg något övervägande allmänintresse av att de lämnades ut. Innehållet i handlingarna behöver under dessa omständigheter inte lämnas ut, varken helt eller delvis, enligt domstolens praxis (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 42 nämnda målet kommissionen mot Enbw Energie Baden-Württemberg, punkt 134).
Talan kan därför inte vinna bifall på denna delgrund.
– Den andra delgrunden: Kommissionens skyldighet att tillställa sökanden en icke konfidentiell version av flygfraktsbeslutet
Sökanden har gjort gällande att även om det antas att kommissionen kunde avslå bolagets ansökan om tillgång till den fullständiga versionen av flygfraktsbeslutet, så borde kommissionen ha beviljat tillgång till en icke konfidentiell version av beslutet. Kommissionen har bestritt detta.
Tribunalen gör följande bedömning. I artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001 föreskrivs att om enbart delar av den begärda handlingen omfattas av något av undantagen i denna artikel, ska övriga delar av handlingen lämnas ut. Enligt domstolens praxis ska prövningen av huruvida tillgång kan beviljas till delar av en handling från unionsinstitutionerna ske med hänsyn till proportionalitetsprincipen (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 6 december 2001 i mål
C-353/99 P, rådet mot Hautala, REG 2001, s. I-9565
, punkterna 27 och 28).
Det framgår av själva ordalydelsen i den i föregående punkt nämnda bestämmelsen att en institution är skyldig att pröva om det är möjligt att ge tillgång till delar av de handlingar som en ansökan om tillgång avser, genom att begränsa ett eventuellt avslag på ansökan till att endast avse sådana uppgifter som omfattas av de aktuella undantagen enligt artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001. Institutionen ska lämna ut delar av handlingarna om institutionens syfte, när den vägrar att ge tillgång till handlingen, kan uppnås även om den begränsar sig till att maskera de avsnitt eller uppgifter som kan skada det skyddade allmänna samhällsintresset (förstainstansrättens dom av den 25 april 2007 i mål
T-264/04, WWF European Policy Programme mot rådet, REG 2007, s. II-911
, punkt 50, se även, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 111 nämnda målet rådet mot Hautala, punkt 29).
En jämförelse mellan artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001 och artikel 4.2 sista delen av meningen i samma förordning ger emellertid vid handen att när det övervägande samhällsintresse som avses i den sistnämnda bestämmelsen motiverar att en del av handlingen lämnas ut, är den unionsinstitution som ansökan om tillgång tillställts skyldig att bevilja tillgång till denna del.
Det framgår av punkterna 80 och 81 ovan att det finns ett övervägande allmänintresse av att allmänheten kan få kännedom om vissa väsentliga aspekter av kommissionens åtgärder på konkurrensområdet, vilket kräver att sådana uppgifter lämnas ut som gör det möjligt att förstå bland annat förfarandets resultat och de skäl som varit vägledande för kommissionens agerande.
För att identifiera de upplysningar som är nödvändiga i detta avseende är det viktigt att ta i beaktande att enligt vad som stadgas i artikel 30.1 och 30.2 i förordning nr 1049/2001 är kommissionen skyldig att, med beaktande av företagens berättigade intresse av att deras affärshemligheter inte röjs, offentliggöra de beslut som den fattar enligt artikel 7 i denna förordning. Kommissionen ska då ange de berörda parternas namn och huvuddragen i beslutet, inbegripet ålagda sanktioner. Med hänsyn till nödvändigheten att tillämpa förordningarna nr 1049/2001 och nr 1/2003 (se punkt 50 ovan) på ett koherent sätt, kan kommissionen inte med stöd av förordning nr 1049/2001 neka att lämna ut en handling som den under alla omständigheter var skyldig att offentliggöra med tillämpning av förordning nr 1/2003.
Det övervägande allmänintresse som avses i punkt 114 ovan av att handlingar lämnas ut kan således inte anses tillgodosett genom enbart ett pressmeddelande om att det aktuella beslutet meddelats. Detta gäller även för det fall pressmeddelandet, som i detta mål, ger en kortfattad beskrivning av överträdelsen, identifierar de företag som anses bära ansvaret för överträdelsen och anger vilket bötesbelopp som påförts respektive företag, då ett sådant meddelande inte återger huvuddragen i de beslut som antagits med stöd av artikel 7 i förordning nr 1/2003. Detta övervägande allmänintresse kräver att en icke konfidentiell version av besluten offentliggörs.
Kommissionen var såldes skyldig att tillställa sökanden en icke konfidentiell version av flygfraktsbeslutet med anledning av bolagets ansökan, vilket innebär att tillgång beviljas till delar av beslutet i den mening som avses i artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001.
Såsom påpekats i punkt 17 ovan prövade kommissionen ansökan om tillgång till den icke konfidentiella versionen av flygfraktsbeslutet i avsnitt 2, andra strecksatsen i det angripna beslutet. Kommissionen angav följande:
”Vad gäller Er alternativa ansökan, önskar kommissionen informera Er om att en icke konfidentiell version [av flygfraktsbeslutet] ännu inte utarbetats. Kommissionens tjänstemän är just nu sysselsatta med att förbereda denna icke konfidentiella version och diskussioner pågår med berörda parter för att fastställa vilka avsnitt som inte ska offentliggöras. Som Ni säkert vet tar det lång tid att utarbeta en icke konfidentiell version av ett kartellbeslut. Eftersom det inte finns någon icke konfidentiell version, saknar Er ansökan enligt förordning nr 1049/2001 föremål. Vi kommer dock att tillställa Er en kopia av den icke konfidentiella versionen så snart den utarbetats.”
Sökanden har gjort gällande att detta avsnitt i det angripna beslutet ska tolkas bokstavligen, vilket betyder att kommissionen avslog bolagets ansökan om tillgång till den icke konfidentiella versionen av flygfraktsbeslutet enbart av det skälet att denna version inte existerade.
Om ett sådant skäl för avslag godtogs skulle kommissionen systematiskt, såsom sökanden har påpekat, kunna neka delvis tillgång till varje handling som innehåller hemliga uppgifter. Att bevilja delvis tillgång kräver i praktiken att en icke konfidentiell version av den begärda handlingen utarbetas. Kommissionen skulle således varje gång kunna nöja sig med att konstatera att denna version inte finns.
Kommissionen har visserligen åtagit sig att tillställa sökanden en kopia av den icke konfidentiella versionen av flygfraktsbeslutet så snart den utarbetats. I det angripna beslutet avslog kommissionen således egentligen inte sökandens ansökan om tillgång till en icke konfidentiell version med motiveringen att den inte existerade, utan med motiveringen att tillgång till denna version endast kunde ges vid ett senare och odefinierat tillfälle.
Kommissionen har gjort gällande att den inte hade möjlighet att tillställa sökanden en icke konfidentiell version av flygfraktsbeslutet då det angripna beslutet meddelades, eftersom det var nödvändigt att först diskutera med de företag som berördes av flygfraktsbeslutet vilka uppgifter som skulle tas bort från den konfidentiella versionen av beslutet.
I artikel 8.1 i förordning nr 1049/2001 föreskrivs följande:
”En bekräftande ansökan skall behandlas skyndsamt. Institutionen skall inom 15 arbetsdagar efter det att en sådan ansökan registrerats antingen bevilja tillgång till den begärda handlingen och ge tillgång till den i enlighet med artikel 10 inom samma tidsfrist, eller skriftligen ange skälen för att ansökan helt eller delvis har avslagits. Om en ansökan helt eller delvis avslås skall institutionen underrätta sökanden om de rättsmedel som finns, nämligen att väcka talan mot institutionen och/eller framföra klagomål till ombudsmannen enligt de villkor som anges i artikel [263 FEUF] respektive [artikel 228 FEUF].”
I artikel 8.2 i samma förordning föreskrivs följande:
”I undantagsfall, t.ex. om en ansökan avser en mycket omfattande handling eller ett mycket stort antal handlingar, får den tidsfrist som anges i punkt 1 förlängas med 15 arbetsdagar, förutsatt att sökanden underrättas på förhand och att utförliga skäl anges.”
Fristen i artikel 8.1 i förordning nr 1049/2001 är tvingande och får inte förlängas med stöd av andra omständigheter än dem som anges i artikel 8.2 i denna förordning. I annat fall skulle denna artikel nämligen fråntas sin ändamålsenliga verkan, eftersom den som ansöker inte skulle kunna veta exakt från och med vilket datum som denne kan väcka talan eller framföra ett klagomål enligt artikel 8.3 i förordningen (se tribunalens dom av den 10 december 2010 i målen T‑494/08–T‑500/08 och T‑509/08, Ryanair mot kommissionen, REU 2010, s. II‑5723, punkt 39 och där angiven rättspraxis).
Tribunalen finner därför att bestämmelserna i förordning nr 1049/2001, såsom dessa tolkats i rättspraxis, inte ger kommissionen möjlighet att besvara en bekräftande ansökan med att tillgång till den begärda handlingen kommer att beviljas vid ett senare icke angivet tillfälle.
Unionsdomstolen har emellertid slagit fast att vissa bestämmelser på konkurrensområdet som föreskriver antingen att företag som berörs av en utredning ska få tillgång till kommissionens handlingar i ärendet, eller att kommissionen utan dröjsmål ska översända de uppgifter den förfogar över till medlemsstaternas konkurrensmyndigheter, ska tolkas mot bakgrund av den allmänna principen om företags rätt till skydd för sina affärshemligheter, vilket artikel 339 FEUF är ett uttryck för (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 24 juni 1986 i mål
53/85, AKZO Chemie och AKZO Chemie UK mot kommissionen, REG 1986, s. 1965
, svensk specialutgåva, volym 8, s. 649, punkt 28, och av den 19 maj 1994 i mål
C-36/92 P, SEP mot kommissionen, REG 1994, s. I-1911
, svensk specialutgåva, volym 15, s. 155, punkt 36).
Såsom kommissionen och vissa intervenienter har påpekat följer det av rättspraxis att när ett företag gör gällande att en handling som berör detta företag innehåller affärshemligheter eller annan konfidentiell information, får kommissionen inte lämna ut handlingen utan att först ha iakttagit flera etapper. Först ska kommissionen bereda det aktuella företaget tillfälle att yttra sig. Därefter ska kommissionen anta ett vederbörligen motiverat beslut, vilket ska delges det nämnda företaget. Med beaktande av de extremt svåra skador som kan uppstå genom ett rättsstridigt utlämnande av handlingen, ska kommissionen innan den verkställer sitt beslut ge företaget möjlighet att väcka talan vid unionsdomstolen för att få till stånd en prövning av gjorda bedömningar och hindra att handlingen lämnas ut (domen i det ovan i punkt 127 nämnda målet AKZO Chemie och AKZO Chemie UK mot kommissionen, punkt 29, och domen i det ovan i punkt 127 nämnda målet SEP mot kommissionen, punkterna 38 och 39, se även domstolens dom av den 14 februari 2008 i mål
C-450/06, Varec, REG 2008, s. I-581
, punkt 54).
Mot bakgrund av ovanstående överväganden medger tribunalen att det kan ta en viss tid att upprätta en icke konfidentiell version av ett kommissionsbeslut på konkurrensområdet. Denna tidsutdräkt kan vara oförenlig med de frister som föreskrivs i artikel 8.1 och 8.2 i förordning nr 1049/2001 för att besvara en bekräftande ansökan för att de berörda företagens intressen vederbörligen ska kunna beaktas när dessa företag särskilt har åberopat att vissa uppgifter är konfidentiella.
Med hänsyn till den vikt principen om insyn har i unionens konstitutionella system och till den skyldighet som i princip åvilar kommissionen enligt artikel 8.1 och 8.2 i förordning nr 1049/2001, liksom enligt kommissionens allmänna omsorgsskyldighet, att handlägga bekräftande ansökningar skyndsamt, ska kommissionen lägga vikt vid att iaktta de etapper som avses i punkt 128 ovan så snabbt som möjligt och under alla omständigheter inom en rimlig tidsfrist. Denna tidsfrist ska fastställas utifrån de specifika omständigheterna i varje enskilt fall. Härvid ska det beaktas om de berörda företagen begärt konfidentiell behandling av uppgifter i ett större eller mindre antal fall samt hur tekniskt och juridiskt komplicerade ansökningarna är.
I förevarande fall har kommissionen som svar på tribunalens skriftliga frågor lämnat detaljerade uppgifter om antalet ansökningar om konfidentiell behandling av flygfraktsbeslutet som kommissionen hade tagit emot då den antog det angripna beslutet. Kommissionen har även redogjort för den arbetsbörda som handläggningen av dessa ansökningar förorsakat.
Av dessa uppgifter följer att kommissionen, den 10 december 2010, uppmanade de företag som berörs av flygfraktsbeslutet att informera kommissionen om vilka avsnitt i beslutet som enligt företagen skulle anses innehålla affärshemligheter eller konfidentiella uppgifter. Mellan den 30 december 2010 och den 12 april 2011 erhöll kommissionen ansökningar om konfidentiell behandling – ibland mycket omfattande sådana – från fjorton av dessa företag.
Vidare tillställde kommissionen den 20 juli 2011 de företag som nämns i föregående punkt ett utkast till en icke konfidentiell version av flygfraktsbeslutet som inte längre innehöll vissa av de uppgifter som företagen hade hävdat var konfidentiella. Då det angripna beslutet antogs hävdade emellertid sex av företagen fortfarande att en stor del av utkastet var konfidentiell. Fyra andra företag hade ännu inte gett sitt godkännande för offentliggörande. Endast fyra av de berörda företagen hade gett sitt godkännande till offentliggörande.
Med hänsyn till antalet och omfattningen av de ansökningar om konfidentiell behandling som kommissionen ställdes inför, anser tribunalen att den tidsutdräkt om 8 månader och 25 dagar som förflöt mellan dagen då flygfraktsbeslutet antogs (den 9 november 2010) och dagen då det angripna beslutet meddelades (den 3 augusti 2011) inte är orimlig.
Kommissionen har således inte visat prov på försummelse vid handläggningen av den bekräftande ansökan såvitt gäller de delar i flygfraktsbeslutet som de företag som berördes av beslutet, vid tiden för antagandet av det angripna beslutet, fortsatte att hävda var konfidentiella. Vad gäller dessa delar av flygfraktsbeslutet anser tribunalen således att artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001 inte har åsidosatts, varför talan inte kan bifallas på denna delgrund.
Det framgår emellertid varken av de uppgifter som kommissionen har lämnat som svar på tribunalens skriftliga frågor eller av de upplysningar som lämnats vid förhandlingen att de företag som berörs av flygfraktsbeslutet skulle ha åberopat att hela beslutet ska vara konfidentiellt. Enbart de upplysningar som lämnas i kommissionens svar på tribunalens för målets utgång relevanta frågor, det vill säga avseende perioden innan det angripna beslutet antogs, medger inte slutsatsen att – då det angripna beslutet antogs – de existerande ansökningarna om konfidentiell behandling avsåg omständigheter av sådan omfattning att en version av det nämnda beslutet som rensats på dessa omständigheter skulle ha varit fullständigt obegriplig.
Det fanns således inget som hindrade kommissionen från att tillställa sökanden den del av den icke konfidentiella versionen av flygfraktsbeslutet som inte var föremål för någon ansökan om konfidentiell behandling.
Kommissionen var följaktligen skyldig att på begäran tillställa sökanden en sådan icke konfidentiell version av det angripna beslutet utan att först invänta att samtliga ansökningar om konfidentiell behandling från de berörda företagen hade avgjorts definitivt.
En sådan bedömning överensstämmer med andemeningen i förordning nr 1049/2001. Enligt artikel 7.1 och artikel 8.1 och 8.2 häri krävs det en skyndsam handläggning av ansökningar om tillgång till handlingar, och enligt artikel 4.6 är unionens institutioner skyldiga att bevilja tillgång till de delar av handlingarna som inte berörs av något undantag i samma artikel.
Om kommissionen hade rätt att inte offentliggöra de delar av ett beslut om tillämpning av artikel 101 FEUF beträffande vilka det inte råder något tvivel om konfidentialiteten fram till den tidpunkt då antingen samtliga företag som berörs av besluten ger sitt godkännande för publicering, eller samtliga etapper som avses i punkt 128 ovan genomförts, skulle de nämnda företagen uppmuntras att göra invändningar och att vidhålla dem inte bara för att skydda sina legitima ansökningar om konfidentiell behandling, utan även för att försena publicering i syfte att hindra möjligheten för företag eller konsumenter som anser sig ha lidit skada av deras beteende att väcka talan om skadestånd vid de nationella domstolarna.
Tribunalen finner därför att kommissionen har åsidosatt artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001 genom att inte tillställa sökanden en icke konfidentiell version av flygfraktsbeslutet som rensats från de uppgifter som de berörda företagen fortsatt att åberopa var konfidentiella.
Talan ska därför bifallas på denna delgrund såvitt avser dessa uppgifter. Det angripna beslutet ska följaktligen delvis ogiltigförklaras.
Talan kan inte vinna bifall såvitt avser resterande delar av grunden och ska ogillas i övrigt.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 87.3 i rättegångsreglerna kan tribunalen, om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter, eller om särskilda omständigheter motiverar det, besluta att kostnaderna ska delas eller att vardera parten ska bära sin kostnad.
Sökanden och kommissionen har tappat målet på en eller flera punkter, medan merparten av talan har ogillats. Sökanden ska därför, förutom att bära sina egna rättegångskostnader, även ersätta hälften av kommissionens rättegångskostnader.
Enligt artikel 87.4 tredje stycket i rättegångsreglerna kan tribunalen besluta att andra intervenienter än medlemsstater och institutioner som intervenerat i målet, stater som är parter i EES-avtalet andra än medlemsstaterna och övervakningsmyndigheten vid Europeiska frihandelssammanslutningen (EFTA) ska bära sina rättegångskostnader.
Tribunalen beslutar att intervenienterna i förevarande mål ska bära sina egna rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (första avdelningen)
följande:

1)
Kommissionens beslut av den 3 augusti 2011 att inte ge sökanden tillgång till handlingarna i det administrativa förfarandet avseende beslut K(2010) 7694 slutlig (ärende COMP/39.258 – Flygfrakt), till den fullständiga versionen av detta beslut samt till den icke konfidentiella versionen av detta beslut ogiltigförklaras i den del kommissionen nekat tillgång till den del av den icke konfidentiella versionen av detta beslut avseende vilken de företag som berörs av beslutet inte hade åberopat, eller inte fortsatte att åberopa, konfidentialitet.

2)
Talan ogillas i övrigt.

3)
Schenker AG ska bära sina egna rättegångskostnader och ersätta hälften av de rättegångskostnader som förorsakats Europeiska kommissionen.

4)
Koninklijke Luchtvaart Maatschappij NV, Martinair Holland NV, Société Air France SA, Cathay Pacific Airways Ltd, Air Canada, Lufthansa Cargo AG och Swiss International Air Lines AG ska bära sina egna rättegångskostnader.

Kanninen
Pelikánová
Buttigieg
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 7 oktober 2014.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: tyska.