CELEX: 62011CJ0579
Fundos estruturais
Regulamento (CE) n.º 1083/2006
Elegibilidade geográfica
Implementação de um investimento cofinanciado pela União Europeia a partir de uma localidade situada fora das regiões elegíveis e por um operador instalado nessa localidade

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação dos artigos 174.° TFUE a 176.° TFUE e do Regulamento (CE) n.
o
1083/2006 do Conselho, de 11 de julho de 2006, que estabelece disposições gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão, e que revoga o Regulamento (CE) n.
o
1260/1999 (
JO L 210, p. 25
).
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Grande Área Metropolitana do Porto (a seguir «GAMP»), uma associação de municípios, a várias autoridades nacionais, representadas pela Comissão Diretiva do Programa Operacional Potencial Humano, pelo Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território, atual Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território, e pelo Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social, a propósito da utilização de fundos da União Europeia.
Quadro jurídico
Regulamento n.
o
1083/2006
O considerando 1 do Regulamento n.
o
1083/2006 tem a seguinte redação:
«O artigo 158.
o
[CE] estabelece que, a fim de reforçar a sua coesão económica e social, a Comunidade procurará reduzir a disparidade entre os níveis de desenvolvimento das diversas regiões e o atraso das regiões e das ilhas menos favorecidas, incluindo as zonas rurais. O artigo 159.
o
[CE] impõe que essa ação seja apoiada através dos fundos com finalidade estrutural (fundos estruturais), do Banco Europeu de Investimento (BEI) e dos demais instrumentos financeiros existentes.»
Nos termos do seu artigo 1.
o
, o referido regulamento estabelece «as regras gerais que regem o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), o Fundo Social Europeu (FSE) (a seguir designados ‘fundos estruturais’) e o Fundo de Coesão» e define, nomeadamente, «os objetivos para os quais os fundos estruturais e o Fundo de Coesão […] devem contribuir, os critérios de elegibilidade para os Estados-Membros e as regiões, os recursos financeiros disponíveis e os respetivos critérios de afetação».
O artigo 3.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1083/2006 enuncia:
«[…] [O] FEDER, o FSE [e] o Fundo de Coesão […] devem contribuir […] para a realização dos três objetivos seguintes:
a)
O Objetivo da Convergência, que se destina a acelerar a convergência dos Estados-Membros e das regiões menos desenvolvidos, melhorando as condições de crescimento e de emprego através do aumento e melhoria da qualidade do investimento em capital físico e humano, do desenvolvimento da inovação e da sociedade baseada no conhecimento, da capacidade de adaptação às mudanças económicas e sociais, da proteção e melhoria do ambiente, e da eficácia administrativa. Este objetivo constitui a prioridade dos fundos;
b)
O Objetivo da Competitividade Regional e do Emprego, que se destina, fora das regiões menos desenvolvidas, a reforçar a competitividade e a capacidade de atração das regiões, bem como o emprego […];
c)
O Objetivo da Cooperação Territorial Europeia, que se destina a reforçar a cooperação transfronteiriça […]»
O título I do Regulamento n.
o
1083/2006 contém um capítulo III, que tem por epígrafe «Elegibilidade geográfica», sob o qual figuram os artigos 5.° a 8.° deste regulamento, respetivamente epigrafados «Convergência», «Competitividade regional e emprego», «Cooperação territorial europeia» e «Apoio transitório».
Nos termos do referido artigo 5.
o
:
«1.   As regiões elegíveis para financiamento pelos fundos estruturais a título do Objetivo da Convergência são as que correspondem ao nível 2 da Nomenclatura Comum das Unidades Territoriais Estatísticas (adiante designadas ‘NUTS 2’) na aceção do Regulamento (CE) n.
o
1059/2003 [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de maio de 2003, relativo à instituição de uma Nomenclatura Comum das Unidades Territoriais Estatísticas (NUTS) (
JO L 154, p. 1
)], cujo produto interno bruto (PIB)
per capita
, medido em paridades de poder de compra e calculado a partir dos dados comunitários relativos ao período de 2000-2002, seja inferior a 75% do PIB médio da UE-25 para o mesmo período de referência.
[...]
3.   Imediatamente após a entrada em vigor do presente regulamento, a Comissão adotará a lista das regiões que cumprem os critérios previstos no n.
o
1 [...]. Essa lista será válida de 1 de janeiro de 2007 a 31 de dezembro de 2013.
[…]»
O artigo 22.
o
do Regulamento n.
o
1083/2006, que tem por epígrafe «Não transferibilidade dos recursos», prevê:
«As dotações totais atribuídas a cada Estado-Membro a título de cada um dos objetivos dos fundos e das respetivas vertentes não são transferíveis entre si.
[...]»
O artigo 32.
o
do referido regulamento dispõe:
«1.   A ação dos fundos nos Estados-Membros assume a forma de programas operacionais no âmbito do quadro de referência estratégico nacional. Cada programa operacional abrange um período compreendido entre 1 de janeiro de 2007 e 31 de dezembro de 2013. Um programa operacional abrange apenas um dos três objetivos referidos no artigo 3.
o
, salvo acordo em contrário entre a Comissão e o Estado-Membro.
[…]
5.   A Comissão adota cada programa operacional logo que possível e o mais tardar quatro meses após a sua apresentação formal pelo Estado-Membro […]»
Nos termos do artigo 34.
o
do mesmo regulamento, que tem por epígrafe «Especificidade dos fundos»:
«1.   Os programas operacionais beneficiam do financiamento de um único fundo […].
2.   Sem prejuízo das derrogações estabelecidas nos regulamentos específicos dos fundos, o FEDER e o FSE podem financiar, de forma complementar e até um limite de 10% do financiamento comunitário de cada eixo prioritário de um programa operacional, medidas que sejam abrangidas pelo âmbito de intervenção do outro Fundo, desde que essas medidas sejam necessárias para a execução satisfatória da operação e estejam diretamente relacionadas com a mesma.
[…]»
O artigo 35.
o
do Regulamento n.
o
1083/2006, que tem por epígrafe «Âmbito geográfico», enuncia:
«1.   Os programas operacionais apresentados a título do Objetivo da Convergência são elaborados ao nível geográfico adequado, e pelo menos ao nível NUTS 2.
Os programas operacionais apresentados a título do Objetivo da Convergência que beneficiam de uma participação do Fundo de Coesão são elaborados a nível nacional.
[...]»
O artigo 56.
o
do Regulamento n.
o
1083/2006, que tem por epígrafe «Elegibilidade das despesas», dispõe, no seu n.
o
4:
«As regras relativas à elegibilidade das despesas são fixadas a nível nacional, sem prejuízo das exceções previstas nos regulamentos específicos para cada fundo. As referidas regras abrangem a totalidade das despesas públicas declaradas a título do programa operacional.»
Decisão 2006/595
De acordo com o artigo 1.
o
e o anexo I da Decisão 2006/595/CE da Comissão, de 4 de agosto de 2006, que estabelece a lista das regiões elegíveis para financiamento pelos Fundos Estruturais no âmbito do objetivo Convergência, no período de 2007-2013 (
JO L 243, p. 44
), as regiões NUTS 2 elegíveis na aceção do artigo 5.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
1083/2006 são, no que se refere à República Portuguesa, as do Norte, Centro e Alentejo e a Região Autónoma dos Açores.
De acordo com o artigo 2.
o
e o anexo II da Decisão 2006/595, a Região do Algarve é, no que se refere à República Portuguesa, uma região NUTS 2 que é igualmente elegível para financiamento pelos fundos estruturais no âmbito do Objetivo «Convergência», desde que verificadas as condições transitórias enunciadas no artigo 8.
o
do Regulamento n.
o
1083/2006.
A Região de Lisboa não se encontra mencionada na Decisão 2006/595 e, por conseguinte, não é elegível para financiamento pelos fundos estruturais no âmbito do Objetivo da Convergência. Contudo, esta região é elegível para financiamentos no âmbito do Objetivo da Competitividade Regional e do Emprego.
Quadro de Referência Estratégico Nacional
Em 28 de junho de 2007, o Governo português aprovou um «Quadro de Referência Estratégico Nacional» (a seguir «QREN»), ao abrigo do artigo 32.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
1083/2006.
O ponto 6 do anexo V do QREN prevê:
«As despesas relativas a operações cofinanciadas pelos Fundos Estruturais e pelo Fundo de Coesão são elegíveis aos Programas Operacionais se forem realizadas nas NUTS II abrangidas por cada um desses [programas operacionais].
Este critério geral de elegibilidade territorial da despesa é operacionalizado, por regra, pela localização do investimento. No caso de investimentos de natureza material (em que é claramente identificável a localização do investimento) a sua aplicação é imediata. No caso de investimentos de natureza imaterial, a operacionalização do critério de elegibilidade territorial é aferid[a] em função da localização da entidade beneficiária definida pela localização da sua sede ou pela localização da delegação (ou estabelecimento) responsável pela execução da operação.
Constituem exceções à regra geral de elegibilidade territorial das despesas as relativas a:
a)
Operações com relevante efeito de difusão (‘spill over effects’), nos domínios e nos moldes definidos nos pontos 7. e 8.;
b)
[...]»
O ponto 7 do anexo V do QREN enuncia:
«Constituem exceções à regra geral de elegibilidade territorial das despesas as relativas a operações cuja concretização tem lugar na NUTS II de Lisboa […], mas cujos efeitos se difundem pelas restantes regiões do Continente e são considerados muito relevantes para o desenvolvimento das regiões objetivo «Convergência» do Continente.
[Lista das categorias de investimentos incluídas nas referidas exceções]
Importa ter presente que estas tipologias de intervenções constituem casos excecionais, devidamente justificados em função da natureza das operações e do efeito multiplicador que provocam em regiões distintas daquelas em que [se] realiza o investimento. Estas tipologias representam, no seu conjunto, uma pequena percentagem da dotação financeira dos Fundos Estruturais em termos de programação. As orientações apresentadas nos parágrafos seguintes, estabelecidas em parceria entre a Comissão Europeia e as Autoridades Portuguesas poderão, nas situações pertinentes, ser objeto de especificações adicionais no âmbito de cada Programa Operacional Temático.»
O ponto 8 do anexo V do QREN estabelece «metodologias específicas» para determinação da elegibilidade de despesas tendo em conta os efeitos de difusão fora da Região de Lisboa.
Programa Operacional Potencial Humano
Nos Programas Operacionais previstos pelo QREN figura o denominado «Potencial Humano» (a seguir «POPH»). Um dos eixos prioritários (Eixo 3) do POPH é relativo ao aperfeiçoamento profissional e contém uma categoria de investimentos intitulada «Formações estratégicas para a gestão e inovação na Administração Pública» (a seguir «formações para a Administração Pública»).
As formações para a Administração Pública são mencionadas, no ponto 7 do anexo V do QREN, nas categorias de investimentos que constituem exceções à regra geral da elegibilidade territorial. A este respeito, o ponto 8 do mesmo anexo dispõe:
«Assinalando-se […] que os objetivos prosseguidos privilegiam em particular a redução dos custos de contexto e de melhoria da competitividade nacional, por via do aumento da eficiência da Administração, releva-se ser particularmente relevante a circunstância de, não obstante a significativa concentração dos recursos humanos da Administração Pública na região de Lisboa, os efeitos das ações a concretizar terem necessariamente consequências sobre o conjunto do território nacional, decorrentes da natureza da[s] entidades e dos serviços que prestam (dirigidos ao conjunto dos cidadãos e ou ao conjunto dos agentes económicos).
A referida concentração de serviços da Administração Pública na região-capital determina que se concentrem nesta região parte significativa dos investimentos a realizar […]»
O referido ponto 8 prevê como «metodologia específica» para estas formações:
«a)
Avaliação dos efeitos de difusão nas regiões ‘convergência’ do continente de acordo com a concentração nestas regiões da população residente.
b)
Quantificação dos efeitos de difusão:
Concentração da população residente nas NUTS II Norte, Centro e Alentejo no quadro da população residente do continente: 68,5% […]
c)
Quantificação das despesas realizadas na região NUTS II Lisboa elegíveis ao [POPH]:
Para cada [1000 euros] de investimento em ações de formação estratégica para a gestão e inovação na Administração Pública localizadas na NUTS II Lisboa será elegível pelo Eixo [3 do POPH] o investimento de [685 euros].
O montante não elegível ao Eixo [3 do POPH] será financiado pelos respetivos Eixos «Lisboa» (cuja população residente corresponde a 27,5% da população do Continente), «Algarve» (cuja população residente corresponde a 4% da população do continente) e ou através de recursos nacionais.»
Em 16 de outubro de 2007, com base no disposto no artigo 32.
o
, n.
o
5, do Regulamento n.
o
1083/2006, a Comissão aprovou o POPH enquanto programa «pluriobjetivos», a saber, por um lado, no âmbito do Objetivo da Convergência nas regiões Norte, Centro, Alentejo e, a título transitório, na Região do Algarve, e, por outro lado, no âmbito do Objetivo da Competitividade Regional e do Emprego na Região de Lisboa.
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
Por decisões de 15 e 26 de setembro de 2008 e de 15 de outubro, 4 de novembro e 26 de dezembro de 2008, a Comissão Diretiva do Programa Operacional Humano aprovou as candidaturas do Instituto Nacional de Administração, do Sindicato dos Quadros Técnicos do Estado, do Instituto Superior de Ciências do Trabalho e da Empresa, do Ministério da Saúde e do Instituto do Desporto de Portugal, para financiamento no âmbito da categoria de investimentos do POPH relativa às formações para a Administração Pública.
Uma vez que todos estes candidatos estão instalados na Região de Lisboa, as referidas decisões foram adotadas ao abrigo da exceção prevista no ponto 6, alínea a), do anexo V do QREN, na medida em que o financiamento solicitado era abrangido pelo Objetivo da Convergência previsto no artigo 5.
o
do Regulamento n.
o
1083/2006.
Por considerar que esta exceção é incompatível com o direito da União e que as decisões adotadas pela Comissão Diretiva do Programa Operacional Humano restringem, portanto, ilegalmente, as verbas disponíveis para as entidades interessadas instaladas nas regiões portuguesas NUTS 2 que são elegíveis no âmbito do Objetivo da Convergência, a GAMP intentou uma ação de anulação dessas decisões no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto.
Por despacho de 20 de dezembro de 2010, esse órgão jurisdicional declarou extinta a instância, na medida em que o recurso foi interposto contra o despacho que aprovou a candidatura do Ministério da Saúde.
Quanto aos restantes elementos do litígio, o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, por decisão de 19 de outubro de 2011, decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
O direito [da União], e em especial, o disposto nos artigos 5.° a 8.°, 22.°, 32.°, 34.°, 35.° e 56.° do Regulamento [n.
o
1083/2006], e nos artigos 174.°, 175.° e 176.° do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia devem ser interpretados no sentido de não admitir exceções ao princípio da elegibilidade territorial das despesas, isto é, no sentido de que as despesas relativas a operações cofinanciadas pelos Fundos Estruturais e pelo Fundo de Coesão apenas são elegíveis aos Programas Operacionais se forem realizadas nas NUTS II abrangidas por cada um desses Programas Operacionais?
2)
Concretamente, os normativos
supra
citados devem ser interpretados no sentido de não admitir que as autoridades nacionais estabeleçam regras que, constituindo exceções ao princípio da territorialidade das despesas, permitam considerar elegíveis investimentos, localizados ou cuja localização da entidade beneficiária não se situe nas regiões NUTS II abrangidas pelos Programas Operacionais especificamente dirigidos ao
Objetivo Convergência
, [que] venham a ser considerados elegíveis ao abrigo de tais Programas Operacionais?
3)
Ou, pelo contrário, o direito [da União] e em especial, o disposto nos artigos 5.° a 8.°, 22.°, 32.°, 34.°, 35.° e 56.° do Regulamento [n.
o
1083/2006] e nos artigos 174.°, 175.° e 176.° do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia devem ser interpretados no sentido de não se oporem à existência de exceções ao princípio da elegibilidade territorial das despesas, permitindo que as autoridades nacionais estabeleçam regras que permitem considerar que as despesas relativas a operações cofinanciadas pelos Fundos Estruturais e pelo Fundo de Coesão são elegíveis aos Programas Operacionais ainda que não se realizem nas NUTS II abrangidas por cada um desses Programas Operacionais, designadamente por se tratarem de despesas/operações com relevante efeito de difusão (‘spill over effect’), ou seja, justificadas em função da natureza das operações e do efeito multiplicador que provocam em regiões distintas daquelas em que [se] realiza o investimento?
4)
Mais concretamente, tais normativos não se opõem a que as autoridades nacionais estabeleçam regras que permitem considerar elegíveis no âmbito de Programas Operacionais dirigidos ao Objetivo Convergência investimentos cuja localização ou entidade beneficiária não se situe nas regiões NUTS II abrangidas por esse Objetivo Convergência, designadamente por se tratarem de investimentos/operações com relevante efeito de difusão (‘spill over effect’) ou seja, justificadas em função da natureza das operações e do efeito multiplicador que provocam em regiões distintas daquelas em que [se] realiza o investimento?»
Quanto às questões prejudiciais
Com as suas questões, que importa examinar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se as disposições do direito primário da União relativas à coesão económica, social e territorial e o Regulamento n.
o
1083/2006 se opõem a que um investimento cofinanciado pela União seja implementado a partir de uma localidade situada fora das regiões elegíveis e por um operador instalado nessa localidade.
A este respeito, decorre desde logo de uma leitura conjugada dos artigos 174.°, segundo parágrafo, TFUE e 175.°, primeiro parágrafo, TFUE que os fundos estruturais e os restantes instrumentos financeiros da União que contribuem para a coesão económica, social e territorial têm, em especial, por objetivo reduzir o fosso entre os níveis de desenvolvimento das diversas regiões e o atraso das regiões menos favorecidas. Este objetivo é, aliás, recordado no considerando 1 do Regulamento n.
o
1083/2006 e deve ser tido em conta pelos Estados-Membros na implementação dos investimentos cofinanciados através dos referidos fundos e instrumentos (v., a este último respeito, acórdão de 3 de setembro de 2009, Parlamento/Conselho,
C-166/07, Colet., p. I-7135
, n.
o
45).
Do mesmo modo, o artigo 3.
o
, n.
o
2, alínea a), do Regulamento n.
o
1083/2006 enuncia que a prioridade dos fundos estruturais e do Fundo de Coesão consiste em acelerar a convergência dos Estados-Membros e das regiões menos desenvolvidos.
Em conformidade com esta finalidade, o legislador da União fixou critérios para definir as regiões e as zonas elegíveis. No que se refere ao Objetivo da Convergência, o artigo 5.
o
do Regulamento n.
o
1083/2006 dispõe que as regiões elegíveis para financiamento pelos fundos estruturais são as regiões NUTS 2, concretamente, as regiões «cujo produto interno bruto (PIB)
per capita
, medido em paridades de poder de compra e calculado a partir dos dados comunitários relativos ao período de 2000-2002, seja inferior a 75% do PIB médio da UE-25 para o mesmo período de referência».
Decorre, assim, sem ambiguidade da referida finalidade e do critério de acordo com o qual esta é prosseguida que a utilização dos fundos estruturais para a realização do Objetivo da Convergência deve especificamente beneficiar as regiões NUTS 2. Este requisito é, além do mais, enfatizado pela expressão «Elegibilidade geográfica», utilizada como epígrafe do capítulo que compreende os artigos 5.° a 8.° do Regulamento n.
o
1083/2006, bem como pelo artigo 35.
o
, n.
o
1, primeiro parágrafo, deste regulamento, segundo o qual cada programa operacional abrangido pelo referido objetivo deve ser elaborado «ao nível geográfico adequado, e pelo menos ao nível NUTS 2».
Em contrapartida, não se pode deduzir do Regulamento n.
o
1083/2006 nem das disposições do direito primário relativas à coesão económica, social e territorial que o operador responsável pela implementação do investimento deve necessariamente estar instalado na região a que o investimento se destina. Além disso, não resulta destes diplomas que a utilização dos fundos deve, em todos os casos, ter fisicamente lugar na referida região.
Como observaram o Governo português e a Comissão Europeia, o interesse da região que deve beneficiar do cofinanciamento pela União é mais bem servido quando o operador responsável pela implementação oferece as melhores garantias qualitativas e quantitativas para a boa execução do projeto. Quando esse operador está instalado fora da referida região, esta circunstância não deve obstar a que o projeto lhe seja confiado. Importa considerar a este respeito que, embora a finalidade dos fundos estruturais e dos restantes instrumentos financeiros da União, recordada nos n.
os
30 e 31 do presente acórdão, seja acelerar a convergência das regiões menos desenvolvidas, tal finalidade não consiste, no entanto, em reservar as prestações de serviços efetuadas no âmbito dos programas cofinanciados pela União apenas para os operadores instalados nessas regiões. Com efeito, em conformidade com a referida finalidade, são essas regiões que devem beneficiar do cofinanciamento pela União, e não os operadores que aí estão instalados.
De igual modo, como expuseram os Governos português e neerlandês, o interesse da região elegível é por vezes tão bem e até melhor assegurado quando o investimento é implementado a partir de uma localidade situada fora do seu território.
Atendendo às considerações precedentes, o facto de as entidades em causa no processo principal, responsáveis pela implementação do investimento, estarem instaladas numa localidade situada fora das regiões NUTS 2 visadas e de assegurarem, a partir dessa localidade, a formação dos funcionários da Administração Pública que exercem as suas funções em prol dos habitantes dessas regiões não infringe as regras da elegibilidade geográfica enunciadas no Regulamento n.
o
1083/2006.
Todavia, evidentemente, o investimento assim implementado deve, desde que cofinanciado no âmbito do Objetivo da Convergência, ser destinado, de forma específica e identificável, às referidas regiões NUTS 2. No processo principal, incumbirá ao órgão jurisdicional de reenvio examinar se este requisito se verifica. Incumbir-lhe-á, em especial, verificar se é devidamente justificada a regra enunciada no n.
o
8 do anexo V do QREN, segundo a qual 68,5% das despesas realizadas em Lisboa são elegíveis devido ao facto de os efeitos causados por esta proporção de despesas se situarem nas regiões do Norte, Centro e Alentejo.
Atendendo ao que foi exposto, há que responder às questões colocadas que as disposições do direito primário da União relativas à coesão económica, social e territorial e o Regulamento n.
o
1083/2006 devem ser interpretados no sentido de que não se opõem a que um investimento cofinanciado pela União seja implementado a partir de uma localidade situada fora das regiões elegíveis e por um operador instalado nessa localidade, na condição de esse investimento se destinar, de forma específica e identificável, às regiões elegíveis.
Quanto às despesas
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Terceira Secção) declara:

As disposições do direito primário da União relativas à coesão económica, social e territorial e o Regulamento (CE) n.
o
1083/2006 do Conselho, de 11 de julho de 2006, que estabelece disposições gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão, e que revoga o Regulamento (CE) n.
o
1260/1999, devem ser interpretados no sentido de que não se opõem a que um investimento cofinanciado pela União Europeia seja implementado a partir de uma localidade situada fora das regiões elegíveis e por um operador instalado nessa localidade, na condição de esse investimento se destinar, de forma específica e identificável, às regiões elegíveis.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: português.