CELEX: 62012TJ0345
Mededinging
Administratieve procedure
Europese markt van waterstofperoxide en perboraat
Bekendmaking van een besluit houdende vaststelling van een inbreuk op artikel 81 EG
Afwijzing van een verzoek om vertrouwelijke behandeling van informatie die aan de Commissie is verstrekt op grond van haar mededeling inzake medewerking
Motiveringsplicht
Vertrouwelijkheid
Geheimhoudingsplicht
Gewettigd vertrouwen

Voorgeschiedenis van het geding
Op 3 mei 2006 heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen beschikking C(2006) 1766 definitief in een procedure op grond van artikel 81 [EG] en artikel 53 van de EER-Overeenkomst vastgesteld ten aanzien van Akzo Nobel NV, Akzo Nobel Chemicals Holding AB, Eka Chemicals AB, Degussa AG, Edison SpA, FMC Corporation, FMC Foret SA, Kemira OYJ, L’Air Liquide SA, Chemoxal SA, Snia SpA, Caffaro Srl, Solvay SA/NV, Solvay Solexis SpA, Total SA, Elf Aquitaine SA en Arkema SA (zaak COMP/F/C.38.620 – Waterstofperoxide en perboraat) (hierna: „WPP-beschikking”).
In de WPP-beschikking heeft de Commissie onder meer vastgesteld dat Akzo Nobel, Akzo Chemicals Holding en Eka Chemicals, verzoeksters, en veertien andere in de sector waterstofperoxide en perboraat werkzame vennootschappen op het grondgebied van de Europese Economische Ruimte (EER) hadden deelgenomen aan een inbreuk op artikel 81 EG. Aan verzoeksters is daarvoor gezamenlijk en hoofdelijk een geldboete van 25,2 miljoen EUR opgelegd.
In 2007 is een eerste niet-vertrouwelijke versie van de WPP-beschikking bekendgemaakt op de website van het directoraat-generaal (DG) „Concurrentie” van de Commissie (hierna: „DG COMP”).
In een aan verzoeksters gerichte brief van 28 november 2011 heeft de Commissie eerstgenoemden laten weten dat zij van plan was een nieuwe, gedetailleerdere niet-vertrouwelijke versie van de WPP-beschikking bekend te maken, waarin de volledige inhoud van die beschikking met uitzondering van de vertrouwelijke informatie zou worden opgenomen. Daarbij heeft de Commissie verzoeksters gevraagd, in de WPP-beschikking de informatie aan te wijzen die volgens hen vertrouwelijk diende te worden behandeld.
Na te hebben vastgesteld dat gedetailleerdere versie van de WPP-beschikking die de Commissie wilde bekendmaken, heel wat informatie bevatte die was verstrekt in het kader van een op de mededeling van de Commissie betreffende immuniteit tegen geldboeten en vermindering van geldboeten in kartelzaken (
PB 2002, C 45, blz. 3
; hierna: „mededeling inzake medewerking van 2002”) gebaseerd verzoek, hebben verzoeksters de Commissie bij brief van 9 januari 2012 laten weten dat zij bezwaar maakten tegen haar voorstel, omdat de voorgenomen bekendmaking hun belangen ernstig en onomkeerbaar zou schaden. Zij hebben de Commissie dan ook primair verzocht, haar voornemen om een nieuwe, gedetailleerdere versie van de WPP-beschikking bekend te maken te heroverwegen, en hebben haar subsidiair verzocht, bepaalde door hen als vertrouwelijk aangemerkte informatie niet bekend te maken.
Bij brief van 15 maart 2012 heeft de Commissie verzoeksters laten weten dat zij hun verzoek aanvaardde om in de nieuwe voor bekendmaking bestemde niet-vertrouwelijke versie alle informatie weg laten waaruit de herkomst van de in het kader van de mededeling inzake medewerking van 2002 verstrekte informatie rechtstreeks of indirect kon worden afgeleid. De Commissie was echter van mening dat het niet gerechtvaardigd was, het voordeel van vertrouwelijke behandeling toe te kennen aan de andere informatie waaromtrent verzoeksters om vertrouwelijke behandeling hadden verzocht.
Daarop hebben verzoeksters gebruikgemaakt van de mogelijkheid die wordt geboden door besluit 2011/695/EU van de voorzitter van de Europese Commissie van 13 oktober 2011 betreffende de functie en het mandaat van de raadadviseur-auditeur in bepaalde mededingingsprocedures (
PB L 275, blz. 29
; hierna: „besluit inzake de functie en het mandaat van de raadadviseur-auditeur”), en zich tot de raadadviseur-auditeur gewend met het verzoek alle informatie die zij op grond van de mededeling inzake medewerking van 2002 hadden verstrekt, uit de voor bekendmaking bestemde niet-vertrouwelijke versie te weren.
Bestreden besluit
Bij besluit C(2012) 3533 final van 24 mei 2012 (hierna: „bestreden besluit”) heeft de raadadviseur-auditeur namens de Commissie de door verzoeksters ingediende verzoeken om vertrouwelijke behandeling afgewezen en bijgevolg de bekendmaking toegestaan van informatie die dezen aan de Commissie hadden meegedeeld om in aanmerking te komen voor toepassing van het clementieprogramma van deze laatste.
In het bestreden besluit heeft de raadadviseur-auditeur er allereerst op gewezen dat zijn mandaat beperkt is en hem slechts toestaat, te onderzoeken of informatie als vertrouwelijk moet worden aangemerkt, maar niet om een gestelde beschaming van de legitieme verwachtingen van verzoeksters ten aanzien van de Commissie ongedaan te maken.
Verder heeft hij erop gewezen dat verzoeksters bezwaar maakten tegen de bekendmaking van een nieuwe, gedetailleerdere versie van de WPP-beschikking om de enkele reden dat deze op grond van de mededeling inzake medewerking van 2002 verstrekte informatie bevatte. Volgens de raadadviseur-auditeur beschikt de Commissie echter over een ruime beoordelingsmarge om meer dan de belangrijkste punten van haar beschikkingen bekend te maken. Bovendien vormen verwijzingen naar in het administratieve dossier opgenomen documenten volgens hem op zichzelf geen zakengeheimen of anderszins vertrouwelijke informatie.
Volgens de raadadviseur-auditeur hebben verzoeksters niet aangetoond dat de bekendmaking van informatie die zij aan de Commissie hadden meegedeeld om in aanmerking te komen voor clementie van laatstgenoemde, hun ernstige schade kon berokkenen. Het belang dat een onderneming waaraan de Commissie een geldboete wegens schending van het mededingingsrecht heeft opgelegd, erbij heeft dat de details van het haar ten laste gelegde inbreuk opleverende gedrag niet openbaar worden gemaakt, zou in elk geval geen bijzondere bescherming verdienen. De raadadviseur-auditeur heeft dienaangaande eraan herinnerd dat de beroepen tot schadevergoeding noodzakelijk deel uitmaken van het mededingingsbeleid van de Europese Unie, en dat verzoeksters dus niet op goede gronden konden aanvoeren dat zij een rechtmatig belang hebben bij bescherming tegen het risico dat wegens hun deelneming aan de mededingingsregeling waarop de WPP-beschikking betrekking heeft, dergelijke beroepen tegen hen worden ingesteld.
Procesverloop en conclusies van partijen
Bij een op 3 augustus 2012 ter griffie van het Gerecht ingekomen verzoekschrift hebben verzoeksters het onderhavige beroep ingesteld.
Bij beschikking van 16 november 2012, Akzo Nobel e.a./Commissie (T‑345/12 R), heeft de president van het Gerecht, enerzijds, de tenuitvoerlegging van het bestreden besluit opgeschort, en anderzijds, de Commissie gelast geen versie van de WPP-beschikking bekend te maken die, wat verzoeksters betreft, gedetailleerder is dan die welke sinds 2007 op de website van DG COMP staat.
Bij een op 10 januari 2013 ter griffie van het Gerecht neergelegde akte heeft de Commissie het Gerecht krachtens artikel 55, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht verzocht, de onderhavige zaak bij voorrang te berechten.
Bij beschikking van de president van de Tweede kamer van het Gerecht van 7 juni 2013 is CDC Hydrogene Peroxide Cartel Damage Claims (CDC Hydrogene Peroxide) in de onderhavige zaak toegelaten tot interventie aan de zijde van de Commissie.
Bij de wijziging van de samenstelling van de kamers van het Gerecht is de rechter-rapporteur toegevoegd aan de Derde kamer, aan welke kamer de onderhavige zaak dan ook is toegewezen.
Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Derde kamer) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan en niet in te gaan op het door de Commissie ingediende verzoek om de zaak bij voorrang te berechten. Verder heeft hij verzoeksters in het kader van maatregelen tot organisatie van de procesgang verzocht, een aantal documenten over te leggen. Verzoeksters hebben de verlangde documenten binnen de gestelde termijn overgelegd.
Ter terechtzitting van 9 april 2014 hebben partijen pleidooi gehouden en geantwoord op de mondelinge vragen van het Gerecht.
Verzoeksters verzoeken het Gerecht:
—
het bestreden besluit geheel of gedeeltelijk nietig te verklaren;
—
voor het geval dat het Gerecht zou oordelen dat het bestreden besluit een op verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (
PB L 145, blz. 43
) gebaseerde toestemming tot inzage inhoudt, het besluit nietig te verklaren voor zover het een dergelijke toestemming bevat;
—
de Commissie te verwijzen in de kosten.
Ter terechtzitting hebben verzoeksters in antwoord op een vraag van het Gerecht verklaard dat zij hun tweede vordering laten vallen. Daarvan is akte genomen in het proces-verbaal van de terechtzitting.
De Commissie en interveniënte verzoeken het Gerecht:
—
het beroep in zijn geheel te verwerpen;
—
verzoeksters te verwijzen in de kosten.
In rechte
Ontvankelijkheid
De Commissie betoogt, zakelijk weergegeven, dat voor zover zou moeten worden geoordeeld dat de brief die zij op 28 november 2011 aan verzoeksters heeft gestuurd, een formeel besluit bevatte om een gedetailleerde niet-vertrouwelijke versie van de WPP-beschikking bekend te maken, verzoeksters in het kader van het onderhavige beroep de rechtmatigheid van dat besluit niet meer kunnen betwisten omdat zij niet binnen de in artikel 263, zesde alinea, VWEU gestelde termijn een beroep tot nietigverklaring van dat besluit hebben ingesteld.
In dit verband dient erop te worden gewezen dat het weliswaar juist is dat de Commissie in haar brief van 28 november 2011 verzoeksters heeft laten weten dat zij „korte tijd geleden had besloten” een nieuwe versie van de WPP-beschikking bekend te maken die gedetailleerder is dan de versie die sinds 2007 op de website van DG COMP staat, maar dat de bedoeling van dit schrijven was, verzoeksters de gelegenheid te geven te verzoeken dat eventuele zakengeheimen of anderszins vertrouwelijke informatie daarbij niet worden bekendgemaakt, zoals in bijlage III bij die brief is uitgelegd. Deze brief bevatte dus geen definitief standpunt van de Commissie over de vertrouwelijkheidskwesties waaromtrent het onderhavige geding draait.
Dit verklaart overigens waarom de Commissie zich in de brief die zij op 15 maart 2012 aan verzoeksters heeft gestuurd, niet heeft beroepen op het definitieve karakter van een besluit tot bekendmaking dat in haar brief van 28 november 2011 vervat zou liggen, maar verzoeksters heeft uitgenodigd, zich tot de raadadviseur-auditeur te wenden indien zij willen opkomen tegen de afwijzing van het merendeel van hun verzoeken om vertrouwelijke behandeling door DG COMP.
Verder dient erop te worden gewezen dat de Commissie na de vaststelling van het bestreden besluit, in antwoord op een verzoek van verzoeksters, aan de raadsman van laatstgenoemden een e-mail heeft gezonden waaruit blijkt dat dit het enige jegens hen genomen besluit was en dat dit haar definitieve standpunt weergaf.
Hieruit volgt dat het beroep ontvankelijk is.
Ten gronde
Ter ondersteuning van hun vorderingen tot nietigverklaring van het bestreden besluit voeren verzoeksters drie middelen aan. Het eerste middel betreft niet-nakoming van de motiveringsplicht en schending van het recht van verzoeksters op behoorlijk bestuur. Het tweede middel betreft niet nakoming van de verplichting tot vertrouwelijke behandeling die voortvloeit uit artikel 339 VWEU en artikel 28, lid 2, van verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad van 16 december 2002 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen [101 VWEU] en [102 VWEU] (
PB 2003, L 1, blz. 1
). Het derde middel betreft beschaming van de legitieme verwachtingen van verzoeksters, van het rechtszekerheidsbeginsel en van het beginsel van behoorlijk bestuur.
Eerste middel: ontoereikende motivering en schending van het recht op behoorlijk bestuur
Verzoeksters betogen dat het bestreden besluit niet passend is gemotiveerd en dus artikel 296 VWEU en het door artikel 41, lid 2, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie gewaarborgde recht op behoorlijk bestuur schendt. In dit verband voeren zij allereerst aan dat het bestreden besluit hen niet in staat stelt te begrijpen waarom hun ter ondersteuning van hun verzoeken om vertrouwelijke behandeling aangevoerde argumenten inzake hun legitieme verwachtingen zijn afgewezen. Vervolgens betogen verzoeksters dat het bestreden besluit niet antwoordt op hun argument dat de door de Commissie voorgenomen bekendmaking afwijkt van de eerdere administratieve praktijk van de Commissie. Ten slotte voeren zij aan dat in het onderhavige geval een hoog niveau van motivering is vereist omdat het bestreden besluit afwijkt van de handelwijze van de Commissie in 2007, die erin bestond een niet-vertrouwelijke versie van de WPP-beschikking bekend te maken waarin geen informatie voorkwam waaromtrent verzoeksters om vertrouwelijke behandeling hadden verzocht.
De Commissie betoogt dat het bestreden besluit, in de context ervan beschouwd, afdoende is gemotiveerd.
Volgens vaste rechtspraak heeft de verplichting tot motivering van een individueel besluit tot doel, de Unierechter in staat te stellen de rechtmatigheid van het besluit te onderzoeken, en de betrokkene voldoende gegevens te verschaffen om na te gaan of het besluit gegrond is, dan wel een gebrek vertoont op grond waarvan de rechtmatigheid ervan kan worden betwist, met dien verstande dat de omvang van de motiveringsplicht afhankelijk is van de aard der betrokken handeling en van de omstandigheden waaronder deze is vastgesteld (arrest Hof van 9 november 1983, Nederlandsche Banden-Industrie-Michelin/Commissie,
322/81, Jurispr. blz. 3461
, punt 14; arrest Gerecht van 11 december 1996, Van Megen Sports/Commissie,
T-499/95, Jurispr. blz. II-1799
, punt 51).
Zo is de Commissie weliswaar krachtens artikel 296 VWEU verplicht, melding te maken van de feitelijke en juridische gegevens waarvan de rechtmatigheid van het besluit afhangt, en van de overwegingen op grond waarvan zij dat besluit heeft genomen, maar is het niet noodzakelijk dat alle relevante gegevens, feitelijk of rechtens, in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling voldoet aan de eisen van deze bepaling, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, doch ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (zie arrest Hof van 2 april 1998, Commissie/Sytraval en Brink’s France,
C-367/95 P, Jurispr. blz. I-1719
, punt 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en arrest Gerecht van 26 oktober 2012, CF Sharp Shipping Agencies/Raad, T‑53/12, punt 37) In het bijzonder is een bezwarende handeling voldoende gemotiveerd, wanneer zij tot stand is gekomen in een context die de betrokkene bekend is, zodat deze de strekking van de hem betreffende maatregel kan begrijpen (arrest Gerecht van 15 april 2011, Tsjechische Republiek/Commissie,
T-465/08, Jurispr. blz. II-1941
, punt 163).
Deze motiveringsplicht is in artikel 8, lid 2, juncto lid 3, van het besluit inzake de functie en het mandaat van de raadadviseur-auditeur nader uitgewerkt voor de besluiten die de raadadviseur-auditeur dient te nemen op verzoeken om vertrouwelijke behandeling van bepaalde informatie in het kader van procedures houdende toepassing van de mededingingsregels.
In het onderhavige geval blijkt zowel uit de brieven die verzoeksters op 8 december 2011 en 9 januari 2012 aan DG COMP hebben gezonden, als uit de brief die zij op 10 april 2012 aan de raadadviseur-auditeur hebben gezonden, dat verzoeksters tijdens de administratieve procedure hebben gesteld dat de bekendmaking van een versie van de WPP-beschikking waarin informatie voorkomt die zij vrijwillig hebben meegedeeld om in aanmerking te komen voor toepassing van de mededeling inzake medewerking van 2002, hun legitieme verwachtingen zou beschamen. Verder blijkt uit diezelfde brieven dat verzoeksters hebben aangevoerd dat een dergelijke bekendmaking zou afwijken van de eerdere administratieve praktijk van de Commissie, die erin bestond de informatie die haar in het kader van het clementieprogramma door ondernemingen was meegedeeld, niet openbaar te maken aan derden.
In dit verband dient erop te worden gewezen dat, indien de raadadviseur-auditeur ten gronde niet op elk van deze argumenten afzonderlijk heeft geantwoord, dit was om, zoals in wezen uit het door het Gerecht vandaag gewezen arrest Evonik Degussa/Commissie (T‑341/12, punten 42‑44 en 58) blijkt, binnen de grenzen te blijven van het mandaat dat de voorzitter van de Commissie hem bij artikel 8 van het besluit inzake de functie en het mandaat van de raadadviseur-auditeur heeft gegeven.
Het bestreden besluit is echter vastgesteld aan het einde van een administratieve procedure waarin de Commissie heeft moeten antwoorden op de door verzoeksters geformuleerde principiële bezwaren tegen de voorgenomen bekendmaking, die het kader van de bevoegdheden van de raadadviseur-auditeur overschreden.
In die omstandigheden en om een effectieve rechterlijke bescherming van verzoeksters te waarborgen dient het bestreden besluit te worden gezien in de context waarin het is vastgesteld, en dient dus te worden aangenomen dat dit besluit impliciet, maar noodzakelijk, de via DG COMP tot uitdrukking gebrachte standpunten van de Commissie over de voorgenomen bekendmaking bevat, voor zover die standpunten betrekking hebben op aspecten die niet binnen het mandaat van de raadadviseur-auditeur vallen.
Op die manier bezien stelt het bestreden besluit verzoeksters in staat de feitelijke en juridische elementen te begrijpen waarvan de rechtmatigheid van het besluit afhangt.
Zo heeft de Commissie in de eerste plaats in haar brief aan verzoeksters van 28 november 2011 verklaard dat het streven naar transparantie de rechtvaardigingsgrond was voor haar voornemen om een gedetailleerde niet-vertrouwelijke versie van de WPP-beschikking bekend te maken. In een brief aan verzoeksters van 20 december 2011 heeft de Commissie overigens, zakelijk weergegeven, gepreciseerd dat de voorgenomen bekendmaking op dezelfde wijze diende te worden begrepen als een op grond van verordening nr. 1049/2001 geformuleerd verzoek om toegang tot de vertrouwelijke versie van de WPP-beschikking.
In de tweede plaats is het weliswaar juist dat de raadadviseur-auditeur zich onbevoegd heeft verklaard om een eventuele beschaming van de legitieme verwachtingen van verzoeksters te onderzoeken, op grond dat een dergelijk onderzoek de grenzen zou overschrijden van het mandaat dat hij aan artikel 8 van besluit inzake de functie en het mandaat van de raadadviseur-auditeur ontleent, doch in de brief van DG COMP aan verzoeksters van 15 maart 2012 heeft de Commissie uitdrukkelijk geantwoord op het argument van verzoeksters dat de litigieuze bekendmaking hun legitieme verwachtingen zou beschamen.
Uit die brief blijkt immers, zakelijk weergegeven, dat de Commissie in het kader van de analyse van de principiële bezwaren tegen de litigieuze bekendmaking heeft geoordeeld dat zij name de bescherming van het doel van haar onderzoeken, waarop de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 geformuleerde uitzondering op het transparantiebeginsel betrekking heeft, diende af te wegen tegen de rechtmatige belangen van de partijen. De Commissie heeft verder verklaard dat een document niet voor bescherming in aanmerking kwam op de enkele grond dat het in het kader van een verzoek om clementie was meegedeeld, en dat de voorgenomen bekendmaking geen inbreuk maakte op de doelstellingen van haar onderzoeken. Zij heeft bovendien beklemtoond dat in het onderhavige geval rekening diende te worden gehouden met artikel 4, lid 7, van verordening nr. 1049/2001, volgens hetwelk de uitzonderingen op het recht van toegang tot de in de eerste drie leden van dat artikel bedoelde documenten slechts van toepassing waren gedurende de periode waarin de daarin bepaalde bescherming op grond van de inhoud van het document gerechtvaardigd was. De Commissie heeft daaruit afgeleid dat de litigieuze bekendmaking geen schending van het gewettigde vertrouwen van verzoeksters opleverde.
In de derde plaats worden in het bestreden besluit verschillende elementen ter ondersteuning van de afwijzing van de door verzoeksters geformuleerde verzoeken om vertrouwelijke behandeling genoemd. De raadadviseur-auditeur heeft om te beginnen beklemtoond dat verwijzingen naar in het administratieve dossier opgenomen documenten volgens hem op zichzelf geen zakengeheimen of anderszins vertrouwelijke informatie vormen. Ter rechtvaardiging van de afwijzing van de verzoeken om vertrouwelijke behandeling is vervolgens verwezen naar, ten eerste, de ruime beoordelingsmarge waarover de Commissie beschikt om meer dan de essentie van haar op grond van artikel 23 van verordening nr. 1/2003 gegeven beschikkingen bekend te maken, ten tweede de omstandigheid dat verzoeksters niet hadden aangetoond dat de bekendmaking van informatie die zij op grond van de mededeling inzake medewerking van 2002 aan de Commissie hadden meegedeeld, hun ernstige schade dreigde te berokkenen, en ten derde het feit dat, zelfs al zou een dergelijk risico zijn aangetoond, uit de rechtspraak blijkt dat het belang van verzoeksters, dat het publiek geen kennis krijgt van de details van hun deelneming aan een inbreuk, niet beschermwaardig is.
De in het voorgaande punt gedane vaststellingen leiden ook tot afwijzing van het argument van verzoeksters dat in het bestreden besluit niet wordt uiteengezet wat in het onderhavige geval de afwijking van de eerdere administratieve van de Commissie praktijk rechtvaardigt. Zelfs al zou de door verzoeksters genoemde eerdere administratieve praktijk zijn aangetoond, verstrekt het bestreden besluit, in de context van de vaststelling ervan bezien, verzoeksters immers voldoende elementen om te begrijpen waarom de Commissie in het onderhavige geval van die eerdere praktijk is afgeweken.
Ten slotte faalt het argument van verzoeksters dat in het onderhavige geval een hoger dan het gebruikelijke niveau motivering is vereist omdat het bestreden besluit de bekendmaking toestaat van informatie die door de Commissie voorheen als vertrouwelijk was beschouwd. Zelfs al zou een dergelijke versterking van de motiveringsplicht gerechtvaardigd zijn, dient immers te worden geoordeeld dat, gelet op zowel de aard van de argumenten die verzoeksters in hun brief van 10 april 2012 voor de raadadviseur-auditeur hebben aangevoerd als op de – aan verzoeksters bekende – context waarin het bestreden besluit is genomen, dit besluit voldoende duidelijk en nauwkeurig uiteenzet waarom in het onderhavige geval is besloten de litigieuze informatie niet meer als vertrouwelijk te beschouwen.
Bijgevolg kunnen verzoeksters niet worden gevolgd waar zij stellen dat het bestreden besluit niet voldoende is gemotiveerd. Aangezien verzoeksters voor het overige niet hebben aangegeven waarin hun grief inzake schending van het recht op behoorlijk bestuur verschilt van hun betoog dat het bestreden besluit ontoereikend is gemotiveerd, kan die grief evenmin slagen. Bijgevolg moet het eerste middel worden afgewezen.
Tweede middel: niet-nakoming van de verplichting tot vertrouwelijke behandeling die uit artikel 339 VWEU en artikel 28, lid 2, van verordening nr. 1/2003 voortvloeit
Verzoeksters betogen dat het bestreden besluit voorbijgaat aan de verplichting tot vertrouwelijke behandeling die krachtens artikel 339 VWEU en artikel 28, lid 2, van verordening nr. 1/2003 op de Commissie rust. Volgens de rechtspraak zou de informatie die ondernemingen vrijwillig aan de Commissie hebben meegedeeld, immers bescherming tegen openbaarmaking moeten kunnen genieten. Welnu, de informatie waarvan verzoeksters in het onderhavige geval vertrouwelijke behandeling hebben gevraagd, zou door verzoeksters vrijwillig aan de Commissie zijn meegedeeld om in aanmerking te komen voor toepassing van de mededeling inzake medewerking van 2002.
Verzoeksters verwijzen dienaangaande bovendien naar artikel 30 van verordening nr. 1/2003, volgens hetwelk de Commissie bij de bekendmaking van haar beschikkingen rekening moet houden met het rechtmatige belang van de ondernemingen dat hun zakengeheimen niet aan de openbaarheid worden prijsgegeven, en naar artikel 16, lid 1, van verordening (EG) nr. 773/2004 van de Commissie van 7 april 2004 betreffende procedures van de Commissie op grond van de artikelen 81 [EG] en 82 [EG] (
PB L 123, blz. 18
), volgens hetwelk er geen mededeling wordt gedaan van noch toegang wordt verleend tot zakengeheimen en anderszins vertrouwelijke informatie.
Verzoeksters voeren ook aan dat de informatie die zij op grond van de mededeling inzake medewerking van 2002 hebben meegedeeld, onder de geheimhoudingsplicht vallen.
Die mededeling zou aldus, met name in de punten 29, 32 en 33 ervan, voorzien in vertrouwelijke behandeling van de informatie die in clementieverzoeken besloten ligt. De aan deze informatie verleende bescherming is bevestigd door punt 6 van de mededeling van de Commissie betreffende immuniteit tegen geldboeten en vermindering van geldboeten in kartelzaken (
PB 2006, C 298, blz. 17
; hierna: „mededeling inzake medewerking van 2006”). Bovendien zou rekening dienen te worden gehouden met het feit dat deze informatie officieel aan de Commissie is meegedeeld, dat slechts een beperkt aantal personen deze informatie kennen en dat de openbaarmaking ervan verzoeksters ernstige schade zou berokkenen omdat zij hen in het kader van tegen hen ingestelde beroepen tot schadevergoeding significant zou benadelen ten opzichte van andere adressaten van de WPP-beschikking die niet met de Commissie hebben meegewerkt. Om deze redenen zou de vertrouwelijkheid van deze informatie niet afnemen met de tijd, anders dan met commercieel gevoelige informatie stricto sensu het geval is. Het belang dat verzoeksters bij niet-openbaarmaking van die informatie hebben, zou overigens beschermwaardig zijn, omdat de vertrouwelijke behandeling van die informatie een essentiële voorwaarde is voor de goede werking van het clementieprogramma van de Commissie en dus voor de doeltreffendheid van het Unierecht inzake mededingingsregelingen.
Verzoeksters komen in dit verband op tegen de aanpak van de Commissie die erin bestaat alleen bescherming te verlenen aan de in het kader van clementieverzoeken meegedeelde documenten of aan door een clementieverzoekster afgelegde verklaringen, maar niet aan de informatie die in deze documenten of verklaringen vervat ligt. Volgens hen is deze aanpak in strijd met de door artikel 339 VWEU gewaarborgde fundamentele geheimhoudingsplicht. Ter terechtzitting hebben verzoeksters daaraan toegevoegd dat de door de Commissie voorgenomen bekendmaking van een gedetailleerdere niet-vertrouwelijke versie zou neerkomen op omzeiling van de in verordening nr. 1049/2001 bepaalde uitzonderingen op het recht van toegang tot de documenten van de instellingen en van de in verordening nr. 1/2003 vervatte specifieke regels inzake toegang tot de dossiers van onderzoeken inzake mededingingsregelingen.
Ten slotte zijn verzoeksters van mening dat de bekendmaking van de niet-vertrouwelijke versie van de WPP-beschikking in 2007 reeds beantwoordt aan het doel, het algemene publiek te informeren over de gronden voor die beschikking. Door de bekendmaking van een volledigere niet-vertrouwelijke versie van de WPP-beschikking zou de Commissie in feite proberen het door interveniënte bij het Landgericht Dortmund (regionale rechtbank te Dortmund, Duitsland) ingestelde beroep tot schadevergoeding te vergemakkelijken. Het bestreden besluit zou in dit verband de uitdrukking zijn van een veel algemenere wijziging van het bekenmakingsbeleid van de Commissie op het gebied van mededingingsregelingen, een beleid dat erop gericht zou zijn verzoekers te helpen bij hun vorderingen tot schadevergoeding tegen de deelnemers aan dit soort inbreuken op het mededingingsrecht. Bij gebreke van een herziening van de toepasselijke bepalingen zou het besluit om een gedetailleerdere niet-vertrouwelijke versie van de WPP-beschikking bekend te maken echter niet gerechtvaardigd zijn. Artikel 28, lid 1, van verordening nr. 1/2003 zou immers verbieden dat in het kader van het onderzoek ingewonnen inlichtingen voor andere doelen worden gebruikt, en bijgevolg de belangen van de bij onderzoeken van de Commissie betrokken ondernemingen beschermen tegen het gebruik van dergelijke informatie in civiele rechtsvorderingen. Ter terechtzitting hebben verzoeksters daaraan toegevoegd, zakelijk weergegeven, dat het belang van eventuele slachtoffers van een mededingingsregeling bij het verkrijgen van nauwkeurige informatie over de werking van die mededingingsregeling in elk geval voldoende wordt beschermd door de mogelijkheid voor de nationale rechters om de Commissie om mededeling van dergelijke informatie te verzoeken.
De Commissie en interveniënte bestrijden dit betoog.
In dit verband wijst het Gerecht er om te beginnen op dat de ter ondersteuning van het tweede middel aangevoerde argumenten inzake schending van het gewettigde vertrouwen dat de mededelingen inzake medewerking van 2002 en 2006 en de eerdere praktijk van de Commissie bij verzoeksters zouden hebben gewekt, in wezen samenvallen met een deel van het ter ondersteuning van het derde middel gevoerde betoog. Deze argumenten zullen dan ook in het kader daarvan worden onderzocht.
Vervolgens dient eraan te worden herinnerd dat volgens artikel 339 VWEU de leden van de instellingen van de Unie, de leden van de comités, alsmede de ambtenaren en personeelsleden van de Unie gehouden zijn, zelfs na afloop van hun functie, de inlichtingen die naar de aard ervan onder de geheimhoudingsplicht vallen, en met name de inlichtingen betreffende de ondernemingen en hun handelsbetrekkingen of de bestanddelen van hun kostprijzen, niet openbaar te maken.
Volgens artikel 28, lid 1, van verordening nr. 1/2003 mogen de inlichtingen die de Commissie overeenkomstig de artikelen 17 tot en met 22 van die verordening verkrijgt tijdens de onderzoeken die op zij op grond van die verordening voert, onverminderd het bepaalde in de artikelen 12 en 15 van die verordening, slechts worden gebruikt voor het doel waarvoor zij zijn ingewonnen. Artikel 28, lid 2, van verordening nr. 1/2003, dat de in artikel 339 VWEU geformuleerde gedragsregel aanvult op het door die verordening bestreken gebied, preciseert met name dat, onverminderd de samenwerking tussen de Commissie en de mededingingsautoriteiten van de lidstaten en de aan de adressaten van een mededeling van punten van bezwaar verleende mogelijkheid om de stukken van het onderzoeksdossier in te zien, de Commissie en die mededingingsautoriteiten, hun functionarissen, personeelsleden en andere onder het toezicht van deze autoriteiten werkende personen, alsook functionarissen en ambtenaren van andere autoriteiten van de lidstaten geen inlichtingen openbaar mogen maken die zij uit hoofde van deze verordening hebben verkregen of uitgewisseld en die naar de aard ervan onder de geheimhoudingsplicht vallen.
Verder bepaalt artikel 30, lid 1, van verordening nr. 1/2003 dat de Commissie onder meer de beschikkingen bekendmaakt waarbij zij geldboeten oplegt aan ondernemingen of ondernemersverenigingen die volgens haar aansprakelijk zijn voor een inbreuk op het Unierecht inzake mededingingsregelingen. Volgens artikel 30, lid 2, van deze verordening worden in deze bekendmaking de namen van de partijen en de belangrijkste punten van de beschikking, waaronder de opgelegde sancties, vermeld, maar moet daarbij rekening worden gehouden met het rechtmatige belang van de ondernemingen dat hun zakengeheimen niet aan de openbaarheid worden prijsgegeven.
Artikel 16, lid 1, van verordening nr. 733/2004 bepaalt, zakelijk weergegeven, dat de Commissie geen mededeling mag doen van noch toegang mag verlenen tot in het onderzoeksdossier voorkomende informatie, met inbegrip van documenten, die zakengeheimen of anderszins vertrouwelijke gegevens van een persoon bevatten.
Ten slotte bepaalt artikel 8, leden 1 tot en met 3, van het besluit inzake de functie en het mandaat van de raadadviseur-auditeur:
„1.   Wanneer de Commissie voornemens is informatie vrij te geven die zakengeheimen of anderszins vertrouwelijke informatie kan vormen voor een onderneming of een persoon, dienen die onderneming of persoon door het [DG COMP] schriftelijk in kennis te worden gesteld van dit voornemen en van de redenen daarvoor. Een termijn wordt vastgesteld waarbinnen de betrokken onderneming of persoon schriftelijk opmerkingen kan maken.
2.   Wanneer de betrokken onderneming of persoon bezwaar maakt tegen het vrijgeven van de informatie, kan deze kwestie aan de raadadviseur-auditeur worden voorgelegd. Indien de raadadviseur-auditeur tot de conclusie komt dat de informatie kan worden vrijgegeven omdat deze geen zakengeheimen of anderszins vertrouwelijke informatie vormt of omdat er een hoger belang is bij het vrijgeven van die informatie, dient die conclusie te worden geformuleerd in een met redenen omkleed besluit waarvan kennisgeving wordt gedaan aan de betrokken onderneming of persoon. In dat besluit wordt vermeld vanaf welke datum de informatie wordt vrijgegeven. Dit mag niet eerder geschieden dan één week na de datum van kennisgeving.
3.   De leden 1 en 2 zijn van overeenkomstige toepassing op het vrijgeven van informatie door bekendmaking in het
Publicatieblad van de Europese Unie
.”
In het onderhavige geval betwisten verzoeksters niet dat zij hebben deelgenomen aan de mededingingsregeling die aanleiding heeft gegeven tot de WPP-beschikking. Zij betogen echter dat de vertrouwelijkheid van de litigieuze informatie voortvloeit uit het enkele feit dat deze in het kader van het clementieprogramma vrijwillig aan de Commissie is meegedeeld, en dat de voorgenomen bekendmaking aldus de bescherming van het doel van onderzoeken van de Commissie in gevaar kan brengen.
Aangezien het begrip informatie die onder de geheimhoudingsplicht valt, ruimer is dan het begrip zakengeheimen van ondernemingen (zie in die zin arrest Hof van 7 november 1985, Adams/Commissie,
145/83, Jurispr. blz. 3539
, punt 34, en arrest Gerecht van 30 mei 2006, Bank Austria Creditanstalt/Commissie,
T-198/03, Jurispr. blz. II-1429
, punt 29), dient, onverminderd het onderzoek van de gegrondheid van het derde middel, te worden uitgemaakt of, zoals verzoeksters stellen, informatie op grond van het enkele feit dat zij door een onderneming vrijwillig aan de Commissie is verstrekt om in aanmerking te komen voor toepassing van het clementieprogramma, dergelijke bescherming moet genieten.
Volgens artikel 1, tweede alinea, VEU worden de besluiten in de Unie in een zo groot mogelijke openheid genomen. Dit beginsel komt ook tot uitdrukking in artikel 15 VWEU, dat de burgers onder bepaalde voorwaarden een recht op toegang tot de documenten van de instellingen waarborgt. Volgens dit beginsel, en bij gebreke van bepalingen die de bekendmaking uitdrukkelijk gelasten of verbieden, is de bevoegdheid van de instellingen om de door hen vastgestelde handelingen bekend te maken, de regel, waarop uitzonderingen bestaan voor de gevallen waarin het Unierecht met name bij wege van bepalingen die de geheimhoudingsplicht waarborgen, zich verzet tegen de openbaarmaking van deze handelingen of van de informatie die daarin voorkomt (zie naar analogie arrest Bank Austria Creditanstalt/Commissie, punt 59 supra, punt 69).
Artikel 339 VWEU noch artikel 28 van verordening nr. 1/2003 geeft uitdrukkelijk aan, welke inlichtingen, buiten de zakengeheimen, onder de geheimhoudingsplicht vallen. Uit artikel 28, lid 2, van verordening nr. 1/2003 kan echter niet worden afgeleid dat dit het geval is met alle informatie die overeenkomstig deze verordening is ingewonnen, met uitzondering van die waarvan de bekendmaking verplicht is krachtens artikel 30 ervan. Net als artikel 339 VWEU verzet artikel 28 van verordening nr. 1/2003, dat deze bepaling van het primaire recht aanvult en uitvoert op het gebied van de voor de ondernemingen geldende mededingingsregels, zich uitsluitend tegen de openbaarmaking van informatie die naar de aard ervan onder de geheimhoudingsplicht valt (zie naar analogie arrest Bank Austria Creditanstalt/Commissie, punt 59 supra, punt 70).
Bovendien is het juist dat, volgens punt 75 van het arrest Bank Austria Creditanstalt/Commissie, punt 59 supra, en punt 64 van het arrest van 12 oktober 2007, Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Commissie,
T-474/04, Jurispr. blz. II-4225
, voor zover de vertrouwelijkheid van bepaalde informatie wordt beschermd door een in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 bepaalde uitzondering op het recht van toegang tot de documenten, een dergelijke bescherming relevant is om te beoordelen of de Commissie zich heeft gehouden aan het haar door artikel 28, lid 2, van verordening nr. 1/2003 opgelegde verbod om informatie openbaar te maken die naar de aard ervan onder de geheimhoudingsplicht valt.
Na die arresten heeft het Hof artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 echter aldus uitgelegd dat de instellingen zich in dit verband mogen baseren op algemene vermoedens die voor bepaalde categorieën van documenten gelden, daar vergelijkbare overwegingen van algemene aard kunnen gelden voor verzoeken tot openbaarmaking met betrekking tot documenten van gelijke aard. Deze uitlegging dient te worden gevolgd wanneer de regeling die op de procedure van toepassing is, eveneens voorziet in strikte regels met betrekking tot de behandeling van informatie die in het kader van een dergelijke procedure is verkregen of opgesteld (arrest Hof van 28 juni 2012, Commissie/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, punten 108, 116 en 118). Welnu, dit is juist het geval met de artikelen 27, lid 2, en 28 van verordening nr. 1/2003 en de artikelen 6, 8, 15 en 16 van verordening nr. 773/2004, die het gebruik van de documenten van het dossier van een procedure op grond van artikel 101 VWEU op restrictieve wijze regelen (arrest Hof van 27 februari 2014, Commissie/EnBW Energie Baden-Württemberg, C‑365/12 P, punt 86). In dit verband zou artikel 30 van verordening nr. 1/2003 volledig worden uitgehold indien het de Commissie onder verwijzing naar artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 zou kunnen worden verboden om elke informatie bekend te maken waarvan zij op grond van die bepaling de inzage mag weigeren met een beroep op een algemeen vermoeden. Een dergelijke uitlegging zou immers tot gevolg hebben dat de Commissie zelfs de mogelijkheid wordt ontnomen om de belangrijkste punten van haar beschikking bekend te maken, omdat deze noodzakelijkerwijs moeten blijken uit de gegevens van het onderzoeksdossier. Anderzijds zou een dergelijke uitlegging in de praktijk ook tot gevolg hebben dat de bewijslast, die ter zake van vertrouwelijke behandeling berust bij degene om een dergelijke behandeling verzoekt, wordt omgekeerd, aangezien deze laatste ermee zou kunnen volstaan, het algemene vermoeden aan te voeren dat de instellingen in de hierboven beschreven omstandigheden kunnen inroepen, en de Commissie aldus de facto te verplichten aan te tonen dat de litigieuze informatie in de bekendgemaakte versie van haar beschikking mag worden opgenomen.
Anders dan verzoeksters in wezen stellen, mag de openbaarmaking van informatie over een inbreuk op het mededingingsrecht van de Unie via de bekendmaking op grond van artikel 30 van verordening nr. 1/2003 van een beschikking waarmee die inbreuk wordt bestraft, in beginsel niet worden verward met de toegang van derden tot in het onderzoeksdossier van de Commissie betreffende een dergelijke inbreuk voorkomende documenten. Aldus zou de bekendmaking van informatie over de inbreuk opleverende feiten die niet in de in 2007 bekendgemaakte niet-vertrouwelijke versie van de WPP-beschikking voorkomt, indien zij zou plaatsvinden, in de onderhavige zaak niet tot gevolg hebben dat door verzoeksters bij de Commissie ingediende verzoeken om clementie, processen-verbaal waarin door verzoeksters in het kader van het clementieprogramma afgelegde mondelinge verklaringen zijn geacteerd, of zelfs documenten die verzoeksters tijdens het onderzoek vrijwillig aan de Commissie hebben overgelegd, aan derden worden meegedeeld.
Die beginselen dienen als maatstaf te worden gehanteerd bij het onderzoek of is voldaan aan de drie cumulatieve voorwaarden die moeten zijn vervuld opdat informatie naar de aard ervan onder de geheimhoudingsplicht valt en dus ook bescherming tegen openbaarmaking aan het publiek geniet, te weten, ten eerste, dat slechts een beperkt aantal personen op de hoogte is van deze informatie, ten tweede, dat openbaarmaking ernstige schade kan berokkenen aan de persoon die deze informatie heeft verstrekt of aan derden, en ten slotte en ten derde, dat de belangen die door de openbaarmaking van deze informatie kunnen worden geschaad, objectief beschermwaardig zijn (arresten Bank Austria Creditanstalt/Commissie, punt 59 supra, punt 71, en Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Commissie, punt 62 supra, punt 65).
De Commissie betoogt dat de eerste voorwaarde in het onderhavige geval niet is vervuld omdat de informatie die haar door verzoeksters in de loop van het onderzoek is verstrekt, voorkwam in het dossier waar de andere adressaten van de WPP-beschikking toegang toe hebben gehad.
Dit betoog moet worden afgewezen. In dit verband moet immers een onderscheid worden gemaakt tussen de bescherming die aan informatie die onder de geheimhoudingsplicht valt, moet worden verleend jegens personen, ondernemingen of ondernemersverenigingen die het recht hebben om in het kader van een procedure inzake de toepassing van de mededingingsregels te worden gehoord, en de bescherming die aan dergelijke informatie dient te worden verleend jegens het algemene publiek [arrest Bank Austria Creditanstalt/Commissie, punt 59 supra, punt 29; zie ook naar analogie beschikking van de vicepresident van het Hof van 10 september 2013, Commissie/Pilkington Group, C‑278/13 P(R), punten 56 en 57].
De in artikel 339 VWEU neergelegde en op het gebied van de voor de ondernemingen geldende mededingingsregels bij artikel 28, lid 2, van verordening nr. 1/2003 nader bepaalde verplichting van de ambtenaren en de personeelsleden van de instellingen om in hun bezit zijnde informatie die onder de geheimhoudingsplicht valt, niet openbaar te maken, is aldus afgezwakt jegens personen aan wie artikel 27, lid 2, van deze verordening het recht verleent om te worden gehoord. De Commissie mag aan deze derden bepaalde onder de geheimhoudingsplicht vallende informatie meedelen wanneer dit noodzakelijk is voor een goed verloop van de instructie. In die omstandigheden dient dan ook te worden geoordeeld dat slechts een beperkt aantal personen op de hoogte is van die informatie.
Hieruit volgt dat de regel van artikel 27, lid 2, van verordening nr. 1/2003, volgens welke de partijen waarop het onderzoek van de Commissie betrekking heeft, recht op toegang tot het administratieve dossier hebben, de bescherming tegen openbaarmaking aan het algemene publiek van tijdens het onderzoek aan de Commissie meegedeelde informatie die onder geheimhoudingsplicht valt, onverlet laat.
Met betrekking tot de tweede voorwaarde stellen verzoeksters dat de openbaarmaking van informatie die zij in het kader van het clementieprogramma aan de Commissie hebben meegedeeld, hen ernstige schade zou berokkenen omdat zij hen in het kader van tegen hen ingestelde beroepen tot schadevergoeding significant zou benadelen ten opzichte van andere adressaten van de WPP-beschikking die niet met de Commissie hebben meegewerkt. Bovendien zou een dergelijke openbaarmaking volgens hen ook het algemeen belang kunnen schaden, omdat zij de ondernemingen ervan kan afschrikken om in de toekomst inbreuken op artikel 81 EG aan het licht te brengen.
De Commissie voert hiertegen aan dat de openbaarmaking van de litigieuze informatie verzoeksters geen ernstige schade kan berokkenen omdat de door hen gestelde minder gunstige positie in civielrechtelijke gedingen slechts het rechtmatige gevolg is van hun deelneming aan een inbreuk op het mededingingsrecht van de Unie.
Vaststaat echter dat deze tegenwerping van de Commissie uitsluitend betrekking heeft op de rechtmatigheid van het belang van verzoeksters bij bescherming van de vertrouwelijkheid van de litigieuze informatie, de kern van de in de punten 79 tot en met 89 hieronder onderzochte derde voorwaarde, en niet op het, objectief bekeken, ernstige karakter van de schade die verzoeksters zouden kunnen lijden ingeval deze informatie aan het publiek ter kennis wordt gebracht.
Vaststaat in dit verband echter dat de litigieuze informatie, waarvan de bekendmaking afhangt van de uitkomst van het geding, vooral bestaat uit de beschrijving van de bestanddelen van de inbreuk op artikel 81 EG, die door de Commissie bij de WPP-beschikking is bestraft.
Al heeft de Commissie bij de motivering van het bestreden besluit weliswaar niet specifiek het vergemakkelijken van beroepen tot schadevergoeding voor de nationale rechterlijke instanties voor ogen gehad, uit de stukken blijkt niettemin dat prima facie de door de Commissie voorgenomen bekendmaking van een volledigere niet-vertrouwelijke versie van de WPP-beschikking, in het bijzonder van het deel van die beschikking waarin de werking van de mededingingsregeling wordt beschreven, interveniënte, die de belangen behartigt van de ondernemingen die menen schade te hebben geleden door de in die beschikking vastgestelde inbreuk op het mededingingsrecht, in staat stelt om de civielrechtelijke aansprakelijkheid van verzoeksters en van de andere ondernemingen die aan deze inbreuk hebben deelgenomen, en in voorkomend geval de omvang daarvan, gemakkelijker aan te tonen in het beroep tot schadevergoeding dat zij bij het Landgericht Dortmund heeft ingesteld.
Die versie verstrekt immers details over de collusie of over de tegen de mededinging gerichte overeenkomsten waaraan verzoeksters hebben deelgenomen en verstrekt daarbij onder meer namen van de producten waarop die contacten of overeenkomsten betrekking hadden, cijfers over de toegepaste prijzen en de door de deelnemers nagestreefde doelen wat de prijzen en het verdelen van de marktaandelen betreft. Dergelijke informatie kan het voor natuurlijke personen of rechtspersonen, zoals de ondernemingen waarvan de belangen door interveniënte worden behartigt, die menen schade te hebben geleden door de bij de WPP-beschikking bestrafte inbreuk op artikel 81 EG, immers gemakkelijk maken hun schade te bewijzen en het causaal verband tussen de inbreuk en de gestelde schade aan te tonen.
Verder dient erop te worden gewezen dat, naast de toelichtingen die interveniënte dienaangaande in haar memorie in interventie en ter terechtzitting heeft verstrekt, de Commissie in haar schrifturen heeft bekemtoond dat de door haar voorgenomen bekendmaking van een nieuwe niet-vertrouwelijke versie de toepassing van het in artikel 81 EG geformuleerde verbod in de privaatrechtelijke sfeer zal bevorderen.
Zonder dat in deze fase van de redenering hoeft te worden uitgemaakt of, zoals verzoeksters stellen, de bekendmaking van de litigieuze informatie hen in het kader van beroepen tot schadevergoeding zou benadelen ten opzichte van andere ondernemingen die aan de in de WPP-beschikking bestrafte inbreuk hebben deelgenomen, maar niet van evenveel bereidheid tot medewerking blijk hebben gegeven, moet dus als bewezen worden beschouwd dat de openbaarmaking van de informatie waarvan verzoeksters de vertrouwelijke behandeling hebben gevraagd, deze laatsten ernstige schade kan berokkenen.
Bijgevolg is in het onderhavige geval wel degelijk voldaan aan de tweede in punt 65 hierboven in herinnering geroepen voorwaarde.
Wat ten slotte de derde voorwaarde betreft, dient eraan te worden herinnerd dat deze inhoudt dat voor de beoordeling van de vertrouwelijke aard van informatie de rechtmatige belangen die zich tegen openbaarmaking ervan verzetten, moeten worden afgewogen tegen het algemene belang dat de activiteiten van de instellingen in een zo groot mogelijke openheid worden verricht (arresten Bank Austria Creditanstalt/Commissie, punt 59 supra, punt 71, en Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Commissie, punt 62 supra, punt 65).
Wat allereerst het argument van verzoeksters betreft dat zij door de voorgenomen bekendmaking een groter risico lopen te worden veroordeeld in het kader van civielrechtelijke beroepen die met name door interveniënte tegen hen zijn ingesteld wegens hun deelneming aan de met de WPP-beschikking bestrafte inbreuk, dient er in dit verband meteen op te worden gewezen dat het belang van een onderneming waaraan de Commissie een geldboete wegens schending van het gemeenschapsrecht heeft opgelegd, dat de details van het aan deze onderneming verweten inbreukmakend gedrag niet ter kennis van het publiek worden gebracht, in beginsel geen bijzondere bescherming verdient, gelet op het belang van het publiek om zo ruim mogelijk kennis te kunnen nemen van de gronden van elk optreden van de Commissie, op het belang van de marktdeelnemers om te weten welke gedragingen hen aan sancties kunnen blootstellen, en op het belang van de door de inbreuk gelaedeerde personen om kennis te nemen van de details van de inbreuk teneinde in voorkomend geval hun rechten jegens de bestrafte ondernemingen geldend te kunnen maken, en gelet op de mogelijkheid voor deze onderneming om een dergelijke beschikking te onderwerpen aan rechterlijke toetsing (arresten Bank Austria Creditanstalt/Commissie, punt 59 supra, punt 78, en Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Commissie, punt 62 supra, punt 72; zie naar analogie arrest EVA-Hof van 21 december 2012, DB Schenker/Toezichthoudende Autoriteit van de EVA, E-14/11, Report of the EFTA Court, blz. 1178, punt 189).
Hieruit volgt dat verzoeksters zich niet op goede gronden kunnen verzetten tegen de bekendmaking door de Commissie van informatie die details over hun deelneming aan de in de WPP-beschikking bestrafte inbreuk aan het licht brengt, op de grond dat zij door die bekendmaking een groter risico lopen om de gevolgen, in termen van civielrechtelijke aansprakelijkheid, van hun deelneming aan die inbreuk te moeten dragen.
Los van het derde middel stellen verzoeksters echter, zakelijk weergegeven, dat het bestreden besluit, door de ondernemingen ervan af te schrikken de hen bekende inbreuken op het mededingingsrecht van de Unie aan het licht te brengen en met de Commissie mee te werken om in aanmerking te komen voor toepassing van het clementieprogramma van deze laatste, de doeltreffendheid van de strijd tegen inbreuken op het Unierecht inzake mededingingsregelingen kan schaden. Dit belang zou beschermwaardig zijn omdat het clementieprogramma een grote impact heeft op de totale effectiviteit van het Unierecht inzake mededingingsregelingen. In deze context voegen zij daar, zakelijk weergegeven, aan toe dat, aangezien de informatie waarvan de bekendmaking is gepland, hen meer raakt dan andere ondernemingen, die niet om clementie hebben verzocht, de bekendmaking daarvan hen in het kader van procedures voor de nationale rechterlijke instanties op onevenredige wijze zou benadelen, hetgeen de doeltreffendheid van het clementieprogramma in gevaar zou brengen.
In dit verband dient er enerzijds op te worden gewezen dat de doeltreffendheid van de clementieprogramma’s kan worden aangetast wanneer documenten betreffende een clementieprocedure worden meegedeeld aan personen die een beroep tot schadevergoeding wensen in te stellen, ook al verlenen de nationale mededingingsautoriteiten of de Commissie de clementieverzoeker volledige of gedeeltelijke vrijstelling van de geldboete die zij hadden kunnen opleggen (zie naar analogie arrest Hof van 14 juni 2011, Pfleiderer,
C-360/09, Jurispr. blz. I-5161
, punt 26). De mogelijkheid van een dergelijke mededeling kan immers een persoon die bij een schending van het mededingingsrecht is betrokken, ervan weerhouden gebruik te maken van de door dergelijke clementieprogramma’s geboden mogelijkheid, met name gelet op het feit dat de uit dien hoofde aan de Commissie meegedeelde documenten of jegens deze laatste afgelegde verklaringen een zelfincriminerend karakter kunnen hebben.
Anderzijds kan het recht om vergoeding te krijgen van schade die is veroorzaakt door een overeenkomst of een gedraging die de mededinging kan beperken of vervalsen, wezenlijk bijdragen tot de handhaving van een daadwerkelijke mededinging in de Unie (zie arrest Hof van 6 november 2012, Otis e.a., C‑199/11, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak) en draagt het aldus bij tot de verwezenlijking van een doelstelling van algemeen belang (zie in die zin en naar analogie arrest DB Schenker/Toezichthoudende Autoriteit van de EVA, punt 80 supra, punt 132).
Op grond van deze beginselen heeft het Hof, dat diende te antwoorden op prejudiciële vragen gesteld in het kader van gedingen betreffende verzoeken om toegang tot bij de nationale mededingingsautoriteiten berustende onderzoeksdossiers, verzoeken die waren ingediend door ondernemingen die van mening waren dat zij schade hadden geleden door inbreuken op het mededingingsrecht, de nationale rechterlijke instanties die van deze gedingen kennis dienden te nemen, in overweging gegeven om de belangen die mededeling van de door de clementieverzoeksters vrijwillig verstrekte informatie rechtvaardigen, af te wegen tegen de bescherming van deze informatie (arrest Pfleiderer, punt 83 supra, punt 30, en arrest Hof van 6 juni 2013, Donau Chemie e.a., C‑536/11, punten 30 en 31).
Nagegaan dient te worden welk belang deze rechtspraak in het onderhavige geval heeft.
Zoals uit punt 64 hierboven volgt, wordt in de onderhavige zaak niet opgekomen tegen een weigering van toegang tot documenten van een mededingingsprocedure, de kern van de zaken die aanleiding hebben gegeven tot de arresten Pfleiderer, punt 83 supra, en Donau Chemie e.a., punt 85 supra, maar tegen het voornemen van de Commissie om bepaalde informatie bekend te maken die vervat ligt in documenten of verklaringen die verzoeksters haar vrijwillig hebben verstrekt om in aanmerking te komen voor toepassing van het clementieprogramma.
In het onderhavige geval beperken verzoeksters zich ertoe, in algemene termen te stellen dat bekendmaking van de informatie die zij in de loop van het onderzoek vrijwillig hebben meegedeeld in de hoop van in aanmerking te komen voor toepassing van het clementieprogramma, het doel van de onderzoeken van de Commissie zou ondermijnen.
In die omstandigheden staat vast dat deze stelling, zelfs al zou zij juist zijn, niet wijst op het bestaan van een rechtsregel waarop de Commissie inbreuk zou hebben gemaakt door het enkele feit dat de voorgenomen bekendmaking van in het kader van het clementieprogramma verstrekte informatie gevolgen zou kunnen hebben voor de toepassing van dat programma in toekomstige onderzoeken. Bovendien impliceert dit bijzondere argument het belang van het publiek om zo ruim mogelijk kennis te kunnen nemen van de gronden van elk optreden van de Commissie, het belang van de marktdeelnemers om te weten welke gedragingen hen aan sancties kunnen blootstellen, en ten slotte het belang van de Commissie om het nuttige effect van haar clementieprogramma veilig te stellen. Deze specifieke belangen zijn echter niet kenmerkend voor verzoeksters, zodat het uitsluitend aan de Commissie staat om in de omstandigheden van het concrete geval de doeltreffendheid van haar clementieprogramma af te wegen tegen het belang van het publiek en van de marktdeelnemers om kennis te nemen van de inhoud van haar beschikking en hun rechten geldend te maken.
Deze conclusie kan niet opnieuw ter discussie worden gesteld door het argument van verzoeksters dat, zakelijk weergegeven, de informatie waarvan zij om vertrouwelijke behandeling hebben verzocht, niet van wezenlijk belang is voor het begrijpen van het dispositief van de WPP-beschikking en dus niet valt onder de bekendmakingsplicht die krachtens artikel 30, lid 2, van verordening nr. 1/2003 op de Commissie rust. Zelfs zonder dat hoeft te worden nagegaan of dit het geval is, kan worden volstaan met de vaststelling dat, gelet op hetgeen in punt 80 hierboven is vastgesteld, deze bepaling geen beperking beoogt van de vrijheid van de Commissie om een versie van haar beschikking bekend te maken die meer bevat dan het noodzakelijke minimum, en er eveneens informatie in op te nemen waarvan de bekendmaking niet is vereist, voor zover de openbaarmaking van die informatie niet onverenigbaar is met de geheimhoudingsplicht (arrest Bank Austria Creditanstalt/Commissie, punt 59 supra, punt 79).
Ook het argument dat verzoeksters aan artikel 16, lid 1, van verordening nr. 773/2004 ontlenen, kan niet worden aanvaard, aangezien, zoals uit de hierboven geformuleerde overwegingen blijkt, verzoeksters niet hebben aangetoond dat de informatie waarvan zij om vertrouwelijke behandeling hebben verzocht, zakengeheime of anderszins vertrouwelijke informatie vormde.
In die omstandigheden faalt ook het argument van verzoeksters dat de vertrouwelijkheid van de litigieuze informatie niet afneemt met de tijd.
Verzoeksters’ verwijzing naar het arrest van het Hof van 16 juli 1992, Asociación Española de Banca Privada e.a. (
C-67/91, Jurispr. blz. I-4785
), is in het onderhavige geval niet ter zake dienend omdat deze zaak op een wezenlijk punt verschilt van de onderhavige zaak.
Zonder dat de verschillen tussen artikel 20, lid 1, van verordening nr. 17 van de Raad van 6 februari 1962, Eerste verordening over de toepassing van de artikelen [81 EG] en [82 EG] (
PB 1962, 13, blz. 204
), en artikel 28, lid 1, van verordening nr. 1/2003, die eerstgenoemde verordening heeft vervangen, in herinnering dienen te worden geroepen, kan immers worden volstaan met de vaststelling dat dit arrest betrekking had op het door de nationale autoriteiten als bewijsmiddel gebruiken van informatie die de Commissie bij ondernemingen had ingewonnen en die niet was vermeld in een beschikking waarbij de Commissie een inbreuk op het mededingingsrecht had bestraft, beschikking die was bekendgemaakt overeenkomstig artikel 21 van verordening nr. 17, en dat het Hof in dat arrest had geoordeeld dat een dergelijk gebruik verboden was omdat het niets te maken had met het doel waarvoor die informatie was ingewonnen (arrest Asociación Española de Banca Privada e.a., punt 93 supra, punten 35‑38 en 47‑54).
Omgekeerd kan, zoals uit het arrest Evonik Degussa/Commissie, punt 34 supra (punten 170‑175) volgt, de bekendmaking door de Commissie van een niet-vertrouwelijke versie van de beschikkingen die zij op grond van artikel 23 van verordening nr. 1/2003 geeft, en waarin informatie voorkomt die ondernemingen haar vrijwillig hebben meegedeeld om in aanmerking te komen voor toepassing van het clementieprogramma, niet worden geacht niets te maken te hebben met het doel waarvoor die informatie is ingewonnen.
Bijgevolg is het tweede middel ongegrond en moet het worden afgewezen.
Derde middel: schending van het gewettigd vertrouwen van verzoeksters, van het rechtszekerheidsbeginsel en van het beginsel van behoorlijk bestuur
Verzoeksters betogen dat het bestreden besluit, voor zover het de bekendmaking toestaat van een niet-vertrouwelijke versie van de WPP-beschikking waarin informatie voorkomt die zij op grond van het clementieprogramma vrijwillig aan de Commissie hebben verstrekt, hun legitieme verwachtingen beschaamt en daardoor het rechtszekerheidsbeginsel en het door artikel 41 van het Handvest van de grondrechten gewaarborgde recht op behoorlijk bestuur schendt.
In dit verband voeren zij allereerst aan dat uit de mededelingen inzake medewerking van 2002 en 2006 voor hen nauwkeurige toezeggingen zijn voortgevloeid inzake de bescherming van de vertrouwelijkheid van de informatie die zij in het kader van hun clementieverzoeken aan de Commissie hebben meegedeeld. Deze toezeggingen zouden niet alleen voortvloeien uit de bewoordingen van deze mededelingen, in het bijzonder uit de overweging dat clementieverzoekers ervan zouden kunnen worden weerhouden mee te werken indien hun positie in civielrechtelijke rechtsgedingen daardoor minder gunstig zou worden dan die van ondernemingen die niet meewerken, maar ook uit de eerdere praktijk van de Commissie. Verzoeksters beklemtonen dat de Commissie pas zeer korte tijd geleden haar beleid inzake bescherming van door de ondernemingen in het kader van haar clementieprogramma vrijwillig ingediende documenten of afgelegde verklaringen heeft gewijzigd.
Verder betwisten verzoeksters het argument van de Commissie dat het tot dan toe niet haar beleid was geweest, verzoeken om vertrouwelijke behandeling van informatie die haar in het kader van haar clementieprogramma vrijwillig was meegedeeld, te aanvaarden. Zij verwijzen in dit verband naar verschillende eerdere beschikkingen waarbij de Commissie geldboeten wegens schending van artikel 81 EG had opgelegd. Verzoeksters geven weliswaar toe dat er gevallen zijn waarin beschikkingen houdende vaststelling van inbreuken op 81 EG zijn bekendgemaakt zonder dat de met het oog op clementie aan de Commissie meegedeelde informatie was gemaskeerd, doch volgens hen kan niet worden uitgesloten dat dit een gevolg was van het feit dat de ondernemingen die deze informatie hadden verstrekt, niet om vertrouwelijke behandeling ervan hadden verzocht.
Het gewettigd vertrouwen van verzoeksters zou ook voortvloeien uit de omstandigheid dat de Commissie in 2007 al een niet-vertrouwelijke versie van de WPP-beschikking had bekendgemaakt, dat die versie niet als een voorlopige versie was gepresenteerd en dat de regels inzake bekendmaking niet voorzagen in de mogelijkheid om een gedetailleerdere niet-vertrouwelijke versie van die beschikking bekend te maken. De onderhavige zaak zou op dit laatste punt verschillen van de andere zaken waarin de Commissie voorlopige niet-vertrouwelijke versies van beschikkingen houdende vaststelling van inbreuken op artikel 81 EG had bekendgemaakt in afwachting van een definitieve regeling van vertrouwelijkheidskwesties.
De Commissie en interveniënte bestrijden dit betoog.
In dit verband dient er om te beginnen op te worden gewezen dat volgens de in de punten 34 tot en met 36 hierboven uiteengezette redenering het bestreden besluit moet worden beschouwd in de context van de administratieve procedure waarin het is vastgesteld, en dat dit besluit dus de standpunten van de Commissie over de voorgenomen bekendmaking omvat, voor zover die standpunten betrekking hebben op aspecten die niet binnen het mandaat van de raadadviseur-auditeur vallen.
Hieruit volgt dat de enkele omstandigheid dat de raadadviseur-auditeur niet bevoegd was om uitspraak te doen over de argumenten van verzoeksters inzake schending van het beginsel van het gewettigd vertrouwen en van het rechtzekerheidsbeginsel, de bevoegdheid van de Unierechter om in het kader van het onderhavige beroep uitspraak te doen over dergelijke argumenten onverlet laat (zie naar analogie arrest Evonik Degussa/Commissie, punt 34 supra, punt 133).
Wat de grond van de zaak betreft, dient eraan te worden herinnerd dat de Commissie, door gedragsregels vast te stellen als die welke in de mededelingen inzake medewerking van 2002 en 2006 zijn vervat en door via de bekendmaking ervan te doen weten dat zij deze voortaan zal toepassen op de desbetreffende gevallen, de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid beperkt en niet zonder rechtvaardiging van die regels kan afwijken zonder dat hieraan in voorkomend geval een sanctie wordt verbonden wegens schending van algemene rechtsbeginselen zoals het beginsel van gelijke behandeling of het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen (zie in die zin en naar analogie arrest Hof van 28 juni 2005, Dansk Rørindustri e.a./Commissie,
C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P-C-208/02 P en C-213/02 P, Jurispr. blz. I-5425
, punt 211; arrest Gerecht van 8 oktober 2008, Carbone-Lorraine/Commissie,
T-73/04, Jurispr. blz. II-2661
, punt 71).
Bovendien is het vaste rechtspraak, dat iedere justitiabele bij wie een instelling van de Unie, door hem nauwkeurige toezeggingen te doen, gegronde verwachtingen heeft gewekt, zich op het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen kan beroepen [arresten Hof van 11 maart 1987, Van den Bergh en Jurgens en Van Dijk Food Products (Lopik)/EEG,
265/85, Jurispr. blz. I-1155
, punt 44, en 16 december 2010, Kahla Thüringen Porzellan/Commissie,
C-537/08 P, Jurispr. blz. I-12917
, punt 63].
In het onderhavige geval dient in de eerste plaats afwijzend te worden beslist op het argument van verzoeksters dat het verbod voor de Commissie om, ongeacht de omstandigheden, informatie openbaar te maken besloten ligt in verzoeken om clementie of in met het oog op de toepassing van het clementieprogramma afgelegde verklaringen, zou voortvloeien uit de mededeling inzake medewerking van 2002 of zelfs uit die van 2006.
Uit de punten 32 en 33 van de mededeling inzake medewerking van 2002 blijkt inderdaad dat „[s]chriftelijke verklaringen die [op grond daarvan] aan de Commissie zijn verstrekt [...] niet [mogen] worden openbaar gemaakt of voor een ander doel worden gebruikt dan voor de afdwinging van artikel 81 EG” en dat „[d]e Commissie [...] van mening [is] dat openbaarmaking van documenten die in het kader van [een clementieverzoek] zijn ontvangen, over het algemeen en ongeacht het tijdstip, afbreuk zou doen aan de bescherming van het doel van inspecties en onderzoeken in de zin van artikel 4, lid 2, van verordening (EG) nr. 1049/2001”. Verder heeft de Commissie in haar mededeling inzake medewerking van 2006, die is vastgesteld na de periode waarin verzoeksters hebben meegewerkt aan het onderzoek dat tot de WPP-beschikking heeft geleid, gepreciseerd dat, enerzijds, initiatieven van bepaalde ondernemingen om haar spontaan mee te delen wat zij over een mededingingsregeling wisten en welke rol zij daarin hebben gespeeld, „niet ontmoedigd [mogen] worden door ‚discovery’-bevelen die in burgerlijke zaken worden afgegeven” (punt 6), en anderzijds, „[a]ndere partijen zoals klagers [...] geen toegang [kregen] tot ondernemingsverklaringen” afgelegd met het oog op clementie (punt 33).
Zoals de Commissie terecht beklemtoont, hebben deze verschillende toezeggingen echter alleen betrekking op de openbaarmaking van de documenten die de ondernemingen die in aanmerking wensen te komen voor toepassing van het clementieprogramma, haar vrijwillig hebben overgelegd en op de verklaringen die deze ondernemingen daartoe hebben afgelegd. Het is overigens met name tegen de achtergrond van deze toezeggingen dat de beschikking dient te worden begrepen waarnaar de Commissie in haar schifturen heeft verwezen en waarbij zij EnBW Energie Baden-Württemberg AG de toegang tot alle documenten in het administratieve dossier betreffende de procedure in zaak COMP/F/38.899 – Gasgeïsoleerd schakelmateriaal – heeft geweigerd.
Deze toezeggingen werpen overigens een licht op de onderliggende reden voor de beslissing van de Commissie om in de gedetailleerdere niet-vertrouwelijke versie van de WPP-beschikking die zij wil bekendmaken, alle informatie te wissen die rechtstreeks of indirect de mogelijkheid biedt om de bron vast te stellen van de informatie die verzoeksters haar hebben meegedeeld om in aanmerking te komen voor toepassing van het clementieprogramma.
In de tweede plaats dient erop te worden gewezen dat het in de punten 106 tot en met 109 hierboven weergegeven onderscheid niet wordt weergesproken door de verklaringen of standpuntbepalingen van de Commissie waarnaar verzoeksters verwijzen.
Allereerst is de passage uit de brief die de directeur-generaal van DG COMP in oktober 2011 aan een magistraat in de Verenigde Staten van Amerika heeft gestuurd, volgens welke „het een vast beleid van de Commissie is om de verklaringen die ondernemingen specifiek hebben afgelegd om in het kader van het clementieprogramma te worden overgelegd, zowel vóór als na het onderzoek tegen openbaarmaking worden beschermd”, in het onderhavige geval niet ter zake dienend. Zoals de Commissie terecht opmerkt, wordt in deze passage immers slechts haar wil tot uitdrukking gebracht, de door ondernemingen in het kader van het clementieprogramma afgelegde verklaringen tegen openbaarmaking te beschermen. Uit deze passage kan echter niet worden afgeleid dat de directeur-generaal van DG COMP te kennen heeft gegeven dat de Commissie als beleid heeft, de vertrouwelijkheid van alle informatie die een onderneming die om toepassing van het clementieprogramma verzoekt, vrijwillig heeft meegedeeld, met name in het kader van de bekendmaking van de beschikkingen die de Commissie op grond van artikel 23 van verordening nr. 1/2003 geeft, te waarborgen.
Een soortgelijke redenering geldt voor de door verzoeksters aangehaalde passage uit de verklaringen die de Commissie als amicus curiae voor de High Court of Justice (England and Wales) [hooggerechtshof (Engeland en Wales) Verenigd Koninkrijk] heeft afgelegd, aangezien de Commissie daarin slechts heeft herinnerd aan „[h]aar vaste beleid [volgens hetwelk] de verklaringen die ondernemingen specifiek hebben afgelegd om in het kader van het clementieprogramma te worden overgelegd, zowel vóór als na het onderzoek tegen openbaarmaking [werden] beschermd”.
Wat vervolgens de verwijzing naar een bijeenkomst van het Europees netwerk van mededingingsautoriteiten van 23 mei 2012 betreft, wijzen verzoeksters er slechts op dat op die bijeenkomst is beklemtoond dat de bescherming tegen openbaarmaking van de clementieverzoeken als zodanig en in beginsel niet van de daarin besloten liggende informatie van wezenlijk belang was voor de doeltreffende toepassing van de mededingingsregels van de Unie.
De verwijzingen van verzoeksters naar het standpunt dat de Commissie heeft verdedigd in de zaken die aanleiding hebben gegeven tot het arrest van het Gerecht van 22 mei 2012, EnBW Energie Baden-Württemberg/Commissie (T‑344/08), het arrest van het Hof Commissie/EnBW Energie Baden-Württemberg, punt 62 supra, en het arrest van het Gerecht van 15 december 2011, CDC Hydrogene Peroxide/Commissie (
T-437/08, Jurispr. blz. II-8251
), zijn in het onderhavige geval niet ter zake dienend, aangezien, zoals de Commissie terecht opmerkt, deze zaken betrekking hadden op hetzij een besluit houdende weigering van toegang tot het onderzoeksdossier betreffende een inbreuk op artikel 81 EG, hetzij een besluit houdende weigering van toegang tot de inhoudsopgave van een onderzoeksdossier betreffend een dergelijke inbreuk. Hieruit volgt dat het standpunt dat de Commissie in het kader daarvan heeft verdedigd, bij verzoeksters niet de legitieme verwachting heeft kunnen wekken dat de Commissie geen enkele informatie die verzoeksters haar tijdens het onderzoek vrijwillig hadden meegedeeld om in aanmerking te komen voor toepassing van het clementieprogramma, ter kennis van het publiek zou brengen.
Ten slotte wijzen verzoeksters erop dat de Commissie in een in april 2006 aan de Antitrust Modernization Commission (commissie voor modernisering van het recht inzake mededingingsregelingen en misbruik van machtspositie, Verenigde Staten) voorgelegde memorie heeft verklaard dat „de openbaarmaking van tijdens het onderzoek spontaan verstrekte informatie de doeltreffendheid van de door de Commisie en de andere autoriteiten genomen maatregelen om het mededingingsrecht te doen toepassen, ernstig in gevaar dreigt te brengen”.
Deze verklaring betreft weliswaar de in het kader van clementieverzoeken aan de Commissie meegedeelde informatie en niet de clementieverzoeken of de in het kader daarvan afgelegde verklaringen als zodanig, doch dit neemt niet weg dat deze verklaring op dit punt alleen staat te midden van de in de punten 111 tot en met 114 hierboven gedane vaststellingen.
De Commissie beklemtoont overigens terecht het verschil tussen een bekendmaking zoals die welke in het onderhavige geval wordt voorgenomen, en de openbaarmaking van met het oog op clementie verkregen informatie in de context van procedures die aanhangig zijn bij voor de vervolging en de bestraffing van een inbreuk op het mededingingsrecht van een derde staat, zoals de Verenigde Staten, bevoegde autoriteiten. Zoals in punt 95 hierboven is beklemtoond, valt de openbaarmaking van dergelijke informatie via een bekendmaking als bedoeld in artikel 30 van verordening nr. 1/2003, niet onder gebruik voor andere doelen dat die waarvoor de informatie is ingewonnen in de zin van artikel 28, lid 1, van deze verordening, te weten vervolging en bestraffing van inbreuken op het mededingingsrecht van de Unie. De Commissie heeft echter op goede gronden geoordeeld, zonder op dit punt zichzelf tegen te spreken, dat de in artikel 28, lid 1, van verordening nr. 1/2003 geformuleerde regel in de weg kon staan aan de openbaarmaking aan autoriteiten van een derde staat van de inhoud van clementieverzoeken of van met het oog daarop aan haar afgelegde verklaringen, onverminderd de eventuele verplichtingen tot medewerking waartoe zij op grond van de internationale verplichtingen van de Unie gehouden was.
In de derde plaats dient het argument van verzoeksters te worden onderzocht, dat de beschaming van hun gewettigd vertrouwen ook haar oorsprong vond in de eerdere praktijk van de Commissie om de informatie die ondernemingen haar in het kader van clementieverzoeken vrijwillig hadden meegedeeld en waaromtrent die ondernemingen om vertrouwelijke behandeling hadden verzocht, niet openbaar te maken. De in 2007 bekendgemaakte niet-vertrouwelijke versie van de WPP-beschikking, die een afspiegeling is van de door verzoeksters geformuleerde verzoeken om vertrouwelijke behandeling en, in tegenstelling tot andere bekendgemaakte versies van beschikkingen houdende bestraffing van inbreuken op het mededingingsrecht van de Unie, door de Commissie niet als voorlopig is aangemerkt, zou een voorbeeld van deze praktijk vormen.
In dit verband dient erop te worden gewezen dat deze praktijk, zelfs indien zij zou zijn aangetoond, bij verzoeksters geen gewettigd vertrouwen kon doen ontstaan dat zij door de Commissie in de toekomst niet zou worden gewijzigd.
Ook al maakt de eerbiediging van het beginsel van het gewettigd vertrouwen deel uit van de fundamentele beginselen van het Unierecht, toch mogen de marktdeelnemers niet vertrouwen op de handhaving van een bestaande situatie die door de instellingen van de Unie in het kader van hun beoordelingsbevoegdheid kan worden gewijzigd (arrest Hof van 15 juli 1982, Edeka,
245/81, Jurispr. blz. 2745
, punt 27; zie arrest Gerecht van 8 september 2010, Deltafina/Commissie,
T-29/05, Jurispr. blz. II-4077
, punt 426 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In het onderhavige geval blijkt uit het hierboven verrichte onderzoek van het tweede middel dat de informatie tegen de bekendmaking waarvan verzoeksters zich verzetten, gelet op het betoog dat dezen tijdens de administratieve procedure en in het kader van de onderhavige procedure in rechte hebben gevoerd, niet kan worden geacht naar de aard ervan vertrouwelijk te zijn.
De Commissie beschikt over een ruime beoordelingsmarge bij haar beslissing om dergelijke informatie bekend te maken. Gelet op de beginselen waaraan in de punten 60 en 61 hierboven is herinnerd, dient artikel 30, lid 2, van verordening nr. 1/2003 immers aldus te worden uitgelegd dat het de op de Commissie rustende bekendmakingsplicht beperkt tot de vermelding van de namen van de betrokken partijen en van de belangrijkste punten van de in het eerste lid van dit artikel bedoelde beschikkingen, ter vergemakkelijking van de taak van de Commissie om het bestaan en de inhoud van die beschikkingen ter kennis van het publiek te brengen met name gelet op de eisen inzake het gebruik der talen bij een bekendmaking in het
Publicatieblad van de Europese Unie
. Deze bepaling beperkt echter niet de bevoegdheid van de Commissie om, indien deze dit opportuun acht en haar middelen haar daartoe in staat stellen, de volledige tekst, of althans een zeer gedetailleerde versie, van deze beschikkingen bekend te maken, onverminderd de bescherming van de zakengeheimen en de anderszins vertrouwelijke informatie (zie naar analogie Bank Austria Creditanstalt/Commissie, punt 59 supra, punt 76).
Ofschoon de Commissie dus een algemene verplichting heeft om slechts niet-vertrouwelijke versies van haar beschikkingen bekend te maken, is het voor het waarborgen van de nakoming van deze verplichting niet noodzakelijk, artikel 30, lid 2, van verordening nr. 1/2003 aldus uit te leggen dat het aan de adressaten van de uit hoofde van de artikelen 7 tot en met 10, 23 en 24 van die verordening vastgestelde beschikkingen een specifiek recht verleent, op grond waarvan dezen zich kunnen verzetten tegen bekendmaking door de Commissie in het Publicatieblad, en in voorkomend geval op de website van deze instelling, van informatie die, hoewel niet-vertrouwelijk, niet van wezenlijk belang is voor het begrip van het dispositief van deze beschikkingen (zie naar analogie arrest Bank Austria Creditanstalt/Commissie, punt 59 supra, punt 77). Aldus beoogt artikel 30, lid 2, van verordening nr. 1/2003 geen beperking van de vrijheid van de Commissie om vrijwillig een versie van haar beschikking bekend te maken die meer bevat dan het noodzakelijke minimum, en om er eveneens informatie in op te nemen waarvan de bekendmaking niet is vereist, voor zover de openbaarmaking daarvan niet onverenigbaar is met de geheimhoudingsplicht (arrest Bank Austria Creditanstalt/Commissie, punt 59 supra, punt 79).
Uit deze beoordelingsmarge volgt dus dat volgens de in punt 120 hierboven in herinnering geroepen rechtspraak verzoeksters, zelfs al zou de door hen aangevoerde eerdere administratieve praktijk zijn aangetoond, geen gewettigd vertrouwen in de handhaving daarvan konden verwerven.
Dit klemt temeer daar in het onderhavige geval de bekendmaking van gedetailleerde informatie over een inbreuk op het Unierecht inzake mededingingsregelingen de vaststelling van de civielrechtelijke aansprakelijkheid van de ondernemingen die een dergelijke inbreuk hebben gepleegd, kan vergemakkelijken en daardoor de toepassing van dat recht in de privaatrechtelijke sfeer kan versterken. In dit verband dient ook rekening te worden gehouden met het feit dat de Commissie in punt 31 van haar mededeling inzake medewerking van 2002 en in punt 39 van haar mededeling inzake medewerking van 2006 heeft beklemtoond dat „[h]et feit dat immuniteit tegen of vermindering van geldboeten wordt verleend, een onderneming niet [kan] beschermen tegen de civielrechtelijke gevolgen van haar deelname aan een inbreuk op artikel 81 [EG]”.
Het argument van verzoeksters dat hun gewettigd vertrouwen in het feit dat de Commissie de informatie die zij in de loop van het onderzoek vrijwillig hadden meegedeeld, niet openbaar zou maken, zijn oorsprong vindt in de bekendmaking van een eerste niet-vertrouwelijke versie van de WPP-beschikking in 2007, waarbij rekening was gehouden met hun verzoeken om vertrouwelijke behandeling, kan evenmin slagen.
De Commissie heeft deze eerste niet-vertrouwelijke versie van de WPP-beschikking, die in 2007 is bekendgemaakt, inderdaad niet uitdrukkelijk als voorlopig aangemerkt.
Er dient echter aan te worden herinnerd dat het Gerecht artikel 21, lid 2, van verordening nr. 17, dat inhoudelijk overeenstemt met artikel 30, lid 2, van verordening nr. 1/2003, destijds reeds aldus had uitgelegd, dat het geen beperking bevat van de vrijheid van de Commissie om een versie van haar beschikking bekend te maken die meer bevat dan het noodzakelijke minimum, en om er eveneens informatie in op te nemen waarvan de bekendmaking niet is vereist, voor zover de openbaarmaking van die informatie niet onverenigbaar is met de geheimhoudingsplicht (arrest Bank Austria Creditanstalt/Commissie, punt 59 supra, punt 79). In deze context dient te worden geoordeeld dat de enkele omstandigheid dat de Commissie in 2007 een eerste niet-vertrouwelijke versie van de WPP-beschikking heeft bekendgemaakt en deze niet als voorlopig heeft aangemerkt, voor verzoeksters geen nauwkeurige toezegging vormde dat later geen nieuwe, gedetailleerdere niet-vertrouwelijke versie van die beschikking zou worden bekendgemaakt in de zin van de in punt 105 hierboven in herinnering geroepen rechtspraak.
Aangezien verzoeksters bovendien geen enkel element hebben aangedragen dat aannemelijk zou kunnen maken dat de Commissie zich specifiek jegens hen ertoe heeft verbonden geen niet-vertrouwelijke versie van de WPP-beschikking bekend te maken die meer informatie bevat dan de in september 2007 op de website van DG COMP bekendgemaakte versie, kunnen zij op die bekendmaking alleen geen gewettigd vertrouwen in die zin baseren.
Ten slotte dienen ook de grieven inzake schending van het rechtszekerheidsbeginsel en van het recht op behoorlijk bestuur van de hand te worden gewezen, daar het betoog dat verzoeksters ter ondersteuning daarvan hebben gevoerd, in wezen samenvalt met hun betoog ter ondersteuning van de grief inzake schending van het beginsel van het gewettigd vertrouwen.
Bijgevolg is het derde middel ongegrond en moet het dus worden afgewezen en moet het beroep in zijn geheel worden verworpen.
Kosten
Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd.
Aangezien verzoeksters in het ongelijk zijn gesteld, dienen zij overeenkomstig de vordering van de Commissie en van interveniënte te worden verwezen in de kosten.

HET GERECHT (Derde kamer),
rechtdoende, verklaart:

1)
Het beroep wordt verworpen.

2)
Akzo Nobel NV, Akzo Chemicals Holding AB en Eka Chemicals AB worden verwezen in de kosten, daaronder begrepen die welke op de procedure in kort geding zijn gevallen.

Papasavvas
Forwood
Bieliūnas
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 28 januari 2015.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Engels.