CELEX: 62009CJ0543
Elektronische communicatie
Richtlijn 2002/22/EG
Artikel 25, lid 2
Richtlijn 2002/58/EG
Artikel 12
Verstrekking van telefooninlichtingendiensten en telefoongidsen
Op onderneming die telefoonnummers toekent rustende verplichting om gegevens van abonnees van derde ondernemingen waarover zij beschikt door te geven aan andere ondernemingen

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 25, lid 2, van richtlijn 2002/22/EG van het Europees
Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake de universele dienst en gebruikersrechten met betrekking tot elektronischecommunicatienetwerken
en ‑diensten (universeledienstrichtlijn) (PB L 108, blz. 51) en van artikel 12 van richtlijn 2002/58/EG van het Europees Parlement
en de Raad van 12 juli 2002 betreffende de verwerking van persoonsgegevens en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer
in de sector elektronische communicatie (richtlijn betreffende privacy en elektronische communicatie) (PB L 201, blz. 37).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Deutsche Telekom AG (hierna: „Deutsche Telekom”) en de Bondsrepubliek
Duitsland, vertegenwoordigd door het Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (Duits
federaal agentschap voor netwerken voor elektriciteit, gas, telecommunicatie, post en spoorwegen; hierna: „Bundesnetzagentur”),
over de verplichting die het Telekommunikationsgesetz (Duitse telecommunicatiewet; hierna: „TKG”) oplegt aan ondernemingen
die telefoonnummers toekennen, om andere ondernemingen die openbare telefooninlichtingendiensten of telefoongidsdiensten verstrekken,
de gegevens van abonnees van derde ondernemingen waarover zij beschikken, ter beschikking te stellen.

Rechtskader

Unierecht
Richtlijn 95/46/EG
Blijkens artikel 1, lid 1, van richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de
bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van
die gegevens (PB L 281, blz. 31) beoogt deze richtlijn ervoor te zorgen dat de fundamentele rechten en vrijheden van natuurlijke
personen, inzonderheid het recht op persoonlijke levenssfeer, worden beschermd bij de verwerking van persoonsgegevens.
Artikel 2, sub h, van die richtlijn definieert „toestemming van de betrokkene” als „elke vrije, specifieke en op informatie
berustende wilsuiting waarmee de betrokkene aanvaardt dat hem/haar betreffende persoonsgegevens worden verwerkt”.
Artikel 7, sub a, van die richtlijn bepaalt dat de verwerking van persoonsgegevens mag gebeuren indien „de betrokkene daarvoor
zijn ondubbelzinnige toestemming heeft verleend”.
ONP-richtlijn
Vanaf 1 januari 1998 is de levering van telecommunicatiediensten en ‑infrastructuur geliberaliseerd in de Europese Unie. Die
liberalisering ging samen met de invoering van een geharmoniseerd regelgevingskader, waarvan richtlijn 98/10/EG van het Europees
Parlement en de Raad van 26 februari 1998 inzake de toepassing van Open Network Provision (ONP) op spraaktelefonie en inzake
de universele telecommunicatiedienst in een door concurrentie gekenmerkt klimaat (PB L 101, blz. 24; hierna: „ONP-richtlijn”)
deel uitmaakte.
De ONP-richtlijn is ingetrokken bij artikel 26 van richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart
2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronischecommunicatienetwerken en ‑diensten (kaderrichtlijn)
(PB L 108, blz. 33). Artikel 6, lid 3, van de ONP-richtlijn luidde:
„Om ervoor te zorgen dat de [telefoongids‑ en telefooninlichtingendiensten] beschikbaar zijn, zorgen de lidstaten ervoor dat
alle organisaties die telefoonnummers toewijzen aan abonnees alle redelijke verzoeken honoreren om de relevante informatie
in een overeengekomen formaat beschikbaar te stellen op billijke, kostengeoriënteerde en niet-discriminerende voorwaarden.”
Gemeenschappelijk regelgevingskader
Blijkens punt 1 van de considerans van de kaderrichtlijn waren de voorwaarden voor daadwerkelijke mededinging enkele jaren
na de liberalisering van de telecommunicatiemarkten gerealiseerd en is een gemeenschappelijk regelgevingskader vastgesteld.
Tot dat kader behoren met name de kaderrichtlijn, de universeledienstrichtlijn en de richtlijn betreffende privacy en elektronische
communicatie.
–       Kaderrichtlijn
Artikel 1, lid 1, van de kaderrichtlijn luidt:
„Bij deze richtlijn wordt een geharmoniseerd kader voor de regulering van elektronischecommunicatiediensten [...] vastgesteld.
De richtlijn legt taken van de nationale regelgevende instanties vast alsmede een reeks procedures om de geharmoniseerde toepassing
van het regelgevingskader in de gehele Gemeenschap te waarborgen.”
De kaderrichtlijn vertrouwt de nationale regelgevende instanties (hierna: „NRI’s”) specifieke taken toe in verband met de
regulering van de elektronischecommunicatiemarkten. Zo bepaalt artikel 16 van deze richtlijn dat de NRI’s in de elektronischecommunicatiesector
een analyse van de relevante markten uitvoeren en beoordelen of deze markten daadwerkelijk concurrerend zijn. Indien een markt
niet daadwerkelijk concurrerend is, legt de bevoegde NRI specifieke wettelijke verplichtingen op aan de ondernemingen die
op die markt een aanmerkelijke marktmacht hebben.
–       Universeledienstrichtlijn
De punten 11 en 35 van de considerans van de universeledienstrichtlijn luiden:
„(11) Telefoongidsen en telefooninlichtingendiensten vormen een essentieel hulpmiddel voor toegang tot openbare telefoondiensten
en maken deel uit van de universeledienstverplichting. Gebruikers en consumenten hebben behoefte aan volledige gidsen en inlichtingendiensten
die alle in gidsen vermelde telefoonabonnees en hun nummers (waaronder nummers van vaste en mobiele aansluitingen) bestrijken,
waarbij deze informatie wordt gepresenteerd op een wijze waaruit geen voorkeur blijkt. Richtlijn 97/66/EG van het Europees
Parlement en de Raad van 15 december 1997 betreffende de verwerking van persoonsgegevens en de bescherming van de persoonlijke
levenssfeer in de telecommunicatiesector [PB 1998, L 24, blz. 1] waarborgt het recht van abonnees op persoonlijke levenssfeer
met betrekking tot de opname van persoonlijke informatie in een openbare gids.
[...]
(35)      De aanbieding van inlichtingendiensten en telefoongidsen is reeds voor concurrentie opengesteld. De bepalingen van deze richtlijn
vormen een aanvulling op de bepalingen van richtlijn 97/66/EG door abonnees het recht te verlenen hun persoonlijke gegevens
in gedrukte of elektronische telefoongidsen te laten opnemen. Alle aanbieders van diensten die telefoonnummers aan hun abonnees
toekennen, zijn verplicht de desbetreffende informatie op een eerlijke, kostengeoriënteerde en niet-discriminerende wijze
ter beschikking te stellen.”
Artikel 5 van de universeledienstrichtlijn („Telefooninlichtingendiensten en telefoongidsen”) bepaalde in de versie die op
de datum van de feiten van het hoofdgeding van toepassing was:
„1.      De lidstaten zorgen ervoor dat:
a)      ten minste één volledige telefoongids beschikbaar is voor de eindgebruikers in een door de betrokken instantie goedgekeurde
vorm, gedrukt of elektronisch of beide, en dat die gids regelmatig en ten minste eenmaal per jaar wordt bijgewerkt;
b)      ten minste één volledige telefooninlichtingendienst beschikbaar is voor alle eindgebruikers, met inbegrip van de gebruikers
van openbare betaaltelefoons.
2.      In de in lid 1 bedoelde telefoongidsen worden onder voorbehoud van het bepaalde in artikel 11 van richtlijn 97/66/EG alle
abonnees van openbare telefoondiensten vermeld.
[...]”
Overeenkomstig artikel 17 van de universeledienstrichtlijn leggen de NRI’s, na een analyse van een eindgebruikersmarkt te
hebben uitgevoerd en te hebben vastgesteld dat er op de betrokken markt geen daadwerkelijke mededinging heerst, passende wettelijke
verplichtingen op aan de ondernemingen die zijn aangewezen als ondernemingen met een aanmerkelijke marktmacht op die markt.
Artikel 25 van de universeledienstrichtlijn („Telefonische assistentie en inlichtingendiensten”) bepaalde in de versie die
ten tijde van de feiten van het hoofdgeding van toepassing was:
„1.      De lidstaten zorgen ervoor dat abonnees van openbare telefoondiensten het recht hebben op vermelding in de in artikel 5, lid 1,
[sub] a, genoemde openbare telefoongids.
2.      De lidstaten zorgen ervoor dat alle ondernemingen die telefoonnummers aan abonnees toekennen, aan alle redelijke verzoeken
voldoen om, ten behoeve van het verstrekken van openbare telefooninlichtingendiensten en telefoongidsen, de relevante informatie
in een overeengekomen formaat beschikbaar te stellen op billijke, objectieve, kostengeoriënteerde en niet-discriminerende
voorwaarden.
[...]
5.      De leden 1, 2, [...] gelden met inachtneming van de eisen van de communautaire regelgeving inzake de bescherming van persoonsgegevens
en de persoonlijke levenssfeer, inzonderheid artikel 11 van richtlijn 97/66/EG (gegevensbeschermingsrichtlijn).”
–       Richtlijn betreffende privacy en elektronische communicatie
De punten 38 en 39 van de considerans van de richtlijn betreffende privacy en elektronische communicatie luiden:
„(38) Abonneelijsten van elektronischecommunicatiediensten vinden brede verspreiding en zijn openbaar. Het recht op bescherming
van de persoonlijke levenssfeer van natuurlijke personen en van de rechtmatige belangen van rechtspersonen houdt in dat de
abonnees zelf moeten kunnen bepalen of hun persoonsgegevens in een abonneelijst worden vermeld en, zo ja, welke. Aanbieders
van openbare abonneelijsten dienen de in dergelijke abonneelijsten op te nemen abonnees op de hoogte te brengen van de doeleinden
van de abonneelijst en van eventueel bijzonder gebruik dat gemaakt kan worden van de elektronische versies van openbare abonneelijsten,
in het bijzonder door middel van in de software opgenomen zoekfuncties, zoals omgekeerde zoekfuncties waarmee gebruikers de
naam en het adres van een abonnee kunnen vinden op basis van alleen het telefoonnummer.
(39)      De verplichting om abonnees in kennis te stellen van de doeleinden van openbare abonneelijsten waarin hun persoonsgegevens
zullen worden opgenomen, rust op de partij die de gegevens met het oog op de opneming ervan verzamelt. Indien de gegevens
aan een of meer derden kunnen worden doorgezonden, moet de abonnee van deze mogelijkheid en van de ontvanger of categorieën
mogelijke ontvangers in kennis worden gesteld. Aan elke doorzending moet de voorwaarde worden verbonden dat de gegevens niet
voor andere doeleinden mogen worden gebruikt dan die waarvoor ze zijn verzameld. Indien de partij die de gegevens van de abonnee
verzamelt of een derde aan wie de gegevens zijn doorgezonden, de gegevens voor een ander doel wenst te gebruiken, moet opnieuw
de toestemming van de abonnee worden verkregen, hetzij door de partij die de gegevens oorspronkelijk heeft verzameld hetzij
door de derde aan wie de gegevens zijn doorgezonden.”
Artikel 12 van de richtlijn betreffende privacy en elektronische communicatie („Abonneelijsten”) bepaalt in de leden 1 tot
en met 3:
„1.      De lidstaten zorgen ervoor dat de abonnees kosteloos en voordat zij in de abonneelijst worden opgenomen op de hoogte worden
gesteld van de doeleinden van gedrukte of elektronische abonneelijsten die voor het publiek beschikbaar zijn of kunnen worden
verkregen door middel van gidsinformatiediensten, waarin hun persoonsgegevens kunnen worden opgenomen, alsmede van alle eventuele
verdere gebruiksmogelijkheden op basis van zoekfuncties die zijn opgenomen in de elektronische versies van de abonneelijsten.
2.      De lidstaten zorgen ervoor dat de abonnees de gelegenheid krijgen zelf te bepalen of, en zo ja welke, persoonsgegevens in
een openbare abonneelijst worden opgenomen, voor zover die gegevens relevant zijn voor de doeleinden van de abonneelijst zoals
bepaald door de aanbieder ervan, en om de gegevens daarin te verifiëren, te corrigeren of te laten verwijderen. Het niet opgenomen
zijn in een openbare abonneelijst of de verificatie, correctie of verwijdering van persoonsgegevens van dergelijke lijsten
brengt geen kosten met zich.
3.      De lidstaten kunnen verlangen dat de aparte toestemming van de abonnees ook verkregen moet worden voor andere doeleinden van
een openbare abonneelijst dan het zoeken van contactgegevens van een persoon op basis van zijn naam en, in voorkomend geval,
een minimumaantal andere identificatiegegevens.”
Luidens artikel 19 van de richtlijn betreffende privacy en elektronische communicatie werd richtlijn 97/66 ingetrokken met
ingang van 31 oktober 2003 en „[gelden] [v]erwijzingen naar de ingetrokken richtlijn 97/66/EG […] als verwijzingen naar de
onderhavige richtlijn”. De verwijzingen naar artikel 11 van richtlijn 97/66 moeten dus worden opgevat als verwijzingen naar
artikel 12 van de richtlijn betreffende privacy en elektronische communicatie.

Nationaal recht
Volgens de verwijzende rechter blijkt uit een gecombineerde lezing van de §§ 47, lid 1, 104 en 105 TKG dat ondernemingen die
telefoonnummers aan eindgebruikers toekennen, aanbieders van openbare telefooninlichtingendiensten of telefoongidsen die daarom
verzoeken, niet alleen de gegevens van hun eigen abonnees moeten verstrekken, maar ook de gegevens van abonnees van derde
telefoondienstaanbieders waarover zij beschikken. Voor het doorgeven van die gegevens is niet vereist dat de betrokken abonnees
of hun telefoondienstaanbieders daarvoor toestemming hebben gegeven of daartegen geen bezwaar hebben gemaakt.

Feiten en prejudiciële vragen
Als exploitante van een telecommunicatienetwerk in Duitsland, kent Deutsche Telekom telefoonnummers toe aan haar abonnees.
Zij exploiteert op het gehele Duitse grondgebied een telefooninlichtingendienst. Bovendien geeft zij gedrukte en elektronische
telefoongidsen uit die informatie bevatten over niet alleen haar eigen abonnees, maar ook abonnees van derde ondernemingen.
Deutsche Telekom verkrijgt de daarvoor benodigde gegevens van de telefoondienstaanbieders die de telefoonnummers aan de betrokken
abonnees hebben toegekend. Zo heeft zij met ongeveer 100 ondernemingen overeenkomsten inzake de verkrijging van abonneegegevens
gesloten.
De vennootschappen GoYellow GmbH (hierna: „GoYellow”) en Telix AG (hierna: „Telix”), interveniëntes in het hoofdgeding, exploiteren
respectievelijk een internetinlichtingendienst en een telefooninlichtingendienst en zij maken gebruik van gegevens die Deutsche
Telekom hun tegen vergoeding ter beschikking stelt. Nadat een meningsverschil was ontstaan over de omvang van de gegevens
die Deutsche Telekom GoYellow en Telix op basis van de §§ 47, lid 1, 104 en 105 TKG ter beschikking moest stellen, hebben
deze laatste ondernemingen de zaak bij het Bundesnetzagentur aanhangig gemaakt.
Bij beslissing van 11 september 2006 heeft het Bundesnetzagentur Deutsche Telekom gelast GoYellow en Telix niet alleen de
gegevens van haar eigen abonnees ter beschikking te stellen, maar ook de gegevens waarover zij beschikte van abonnees van
derde telefoondienstaanbieders (hierna: „externe gegevens”), zelfs wanneer deze laatste aanbieders of hun abonnees wilden
dat deze gegevens uitsluitend door Deutsche Telekom werden gepubliceerd.
Deutsche Telekom heeft bij het Verwaltungsgericht Köln beroep ingesteld tegen die beslissing van het Bundesnetzagentur.
Bij arrest van 14 februari 2008 heeft het Verwaltungsgericht Köln dat beroep verworpen. Deutsche Telekom heeft daarop bij
het Bundesverwaltungsgericht beroep tot „Revision” ingesteld met onder meer het betoog dat het in strijd is met de universeledienstrichtlijn
om de verplichting om gegevens door te geven uit te breiden tot externe gegevens.
In de verwijzingsbeslissing zet het Bundesverwaltungsgericht uiteen dat het hoofdgeding enkel betrekking heeft op de aan Deutsche
Telekom opgelegde verplichting om externe gegevens aan GoYellow en aan Telix door te geven en op de gegevens waarvan de abonnee
of zijn telefoondienstaanbieder wil dat deze uitsluitend door Deutsche Telekom worden gepubliceerd. Volgens de verwijzende
rechter dient het beroep tot „Revision” op basis van alleen het nationale recht te worden verworpen. Hij vraagt zich echter
af of de verplichting die wordt opgelegd door de nationale wettelijke regeling die op het bij hem aanhangige geding van toepassing
is, in overeenstemming is met het Unierecht.
Het Bundesverwaltungsgericht merkt op dat op basis van het arrest van 25 november 2004, KPN Telecom (C‑109/03, Jurispr. blz. I‑11273)
kan worden gesteld dat een onderneming die telefoonnummers toekent, krachtens artikel 25, lid 2, van de universeledienstrichtlijn
enkel de gegevens van haar eigen abonnees moet doorgeven. Voorts is het, gelet op met name de algemene doelstelling van de
kaderrichtlijn, te weten de mededinging te bevorderen, niet uitgesloten dat het Unierecht de nationale wetgever toestaat om
de verplichting om informatie ter beschikking te stellen, uit te breiden tot externe gegevens. Gegevens van één onderneming
ontvangen, vermijdt namelijk de aanzienlijke moeilijkheden bij het vormen en vooral het voortdurende bijwerken van de gegevensbestanden
die noodzakelijk zijn om telefoongidsen en telefooninlichtingendiensten te verstrekken, die zich normaal gezien voordoen wanneer
gegevens van elke individuele onderneming die telefoonnummers toekent worden verkregen, en bevordert duurzaam solide mededingingsstructuren.
Indien de nationale wetgever de verplichting om gegevens ter beschikking te stellen, ook mag uitbreiden tot externe gegevens
waarover de aan deze verplichting onderworpen onderneming beschikt, wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 12
van de richtlijn betreffende privacy en elektronische communicatie voor het doorgeven van die externe gegevens vereist dat
de betrokken abonnees en hun telefoondienstaanbieder daarvoor toestemming geven.
Daarop heeft het Bundesverwaltungsgericht de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen
gesteld:
„1)      Moet artikel 25, lid 2, van [de universeledienstrichtlijn] aldus worden uitgelegd dat een lidstaat ondernemingen die abonnees
telefoonnummers toekennen, de verplichting kan opleggen om gegevens van abonnees aan wie deze onderneming niet zelf telefoonnummers
heeft toegekend, ten behoeve van het verstrekken van openbare telefooninlichtingendiensten en telefoongidsen ter beschikking
te stellen, voor zover de onderneming over deze gegevens beschikt?
2)      Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord:
Moet artikel 12 van [de richtlijn betreffende privacy en elektronische communicatie] aldus worden uitgelegd dat de nationale
wetgever bovenbedoelde verplichting alleen kan opleggen indien de andere telefoondienstaanbieder of zijn abonnees in het doorgeven
van de gegevens toestemmen of er in ieder geval geen bezwaar tegen maken?”

Beantwoording van de prejudiciële vragen

Eerste vraag
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 25, lid 2, van de universeledienstrichtlijn
aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regeling die ondernemingen die telefoonnummers aan eindgebruikers
toekennen, de verplichting oplegt om ondernemingen die openbare telefooninlichtingendiensten en telefoongidsen verstrekken,
de gegevens van abonnees van derde ondernemingen waarover zij beschikken ter beschikking te stellen.
Ter beantwoording van die vraag moet in de eerste plaats worden onderzocht of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde externe
gegevens „relevante informatie” in de zin van artikel 25, lid 2, van de universeledienstrichtlijn vormen, die ondernemingen
die telefoonnummers toekennen, krachtens deze bepaling moeten doorgeven aan ondernemingen die openbare telefooninlichtingendiensten
en telefoongidsen verstrekken.
Artikel 25, lid 2, van de universeledienstrichtlijn legt enkel „ondernemingen die telefoonnummers aan abonnees toekennen”
de verplichting op om gegevens door te geven. Gelet op het verband dat zo wordt gelegd tussen die verplichting om gegevens
door te geven en het toekennen van een telefoonnummer aan een abonnee, betreft de „relevante informatie” die op basis van
die bepaling moet worden meegedeeld, uitsluitend gegevens van de eigen abonnees van de betrokken ondernemingen. Die bepaling
legt immers een verplichting op aan een onderneming, zoals Deutsche Telekom, in haar hoedanigheid van onderneming die telefoonnummers
toekent, en niet als aanbieder van telefooninlichtingendiensten en telefoongidsen.
Die uitlegging wordt bevestigd door het doel van artikel 25, lid 2, van de universeledienstrichtlijn, te weten ervoor te zorgen
dat de universeledienstverplichting van artikel 5, lid 1, van deze richtlijn wordt nagekomen. Dat artikel 5, lid 1, bepaalt
dat de lidstaten ervoor zorgen dat ten minste één volledige telefoongids en ten minste één volledige telefooninlichtingendienst
beschikbaar zijn voor de eindgebruikers. Aan de hand van de op alle ondernemingen die telefoonnummers toekennen rustende verplichting
om de gegevens van hun eigen abonnees door te geven, kan de onderneming die met de betrokken universele dienst is belast,
een volledig gegevensbestand vormen en dus ervoor zorgen dat de verplichting van artikel 5, lid 1, wordt nagekomen.
Ter onderbouwing van hun argument dat de in artikel 25, lid 2, van de universeledienstrichtlijn bepaalde verplichting om gegevens
door te geven, ook betrekking heeft op externe gegevens, beroepen het Bundesnetzagentur en de Italiaanse regering zich op
punt 11 van de considerans van deze richtlijn en op de door het gemeenschappelijk regelgevingskader beoogde algemene doelstelling
van bevordering van de mededinging.
Punt 11 van de considerans van de universeledienstrichtlijn bepaalt dat „[g]ebruikers en consumenten [...] behoefte [hebben]
aan volledige gidsen en inlichtingendiensten die alle in gidsen vermelde telefoonabonnees en hun nummers […] bestrijken”.
Dat punt moet echter worden gelezen in samenhang met de universeledienstverplichting van artikel 5, lid 1, van die richtlijn,
waarbij de lidstaten niet de verplichting wordt opgelegd om ervoor te zorgen dat alle telefoongidsen en telefooninlichtingendiensten
volledig zijn. Op basis van die bepaling moeten de lidstaten er immers enkel voor zorgen dat ten minste één volledige telefoongids
en ten minste één volledige telefooninlichtingendienst beschikbaar zijn voor de eindgebruikers. Zoals uit punt 31 van het
onderhavige arrest volgt, volstaat de op ondernemingen die telefoonnummers toekennen rustende verplichting tot doorgeven,
die alleen gegevens van de eigen abonnees van deze ondernemingen betreft, om ervoor te zorgen dat de universeledienstverplichting
van artikel 5, lid 1, wordt nagekomen.
Op basis van de algemene doelstelling van het gemeenschappelijk regelgevingskader, te weten de mededinging te bevorderen,
kan evenmin worden geoordeeld dat een onderneming die abonnees telefoonnummers toekent, zoals Deutsche Telekom, krachtens
artikel 25, lid 2, van de universeledienstrichtlijn andere gegevens dan die van haar eigen abonnees moet doorgeven aan derden.
Artikel 25, lid 2, van de universeledienstrichtlijn moet namelijk worden uitgelegd tegen de achtergrond van de specifieke
doelstelling ervan, te weten ervoor te zorgen dat de universeledienstverplichting van artikel 5, lid 1, van deze richtlijn
wordt nagekomen.
Overigens staat in punt 35 van de considerans van de universeledienstrichtlijn dat de aanbieding van inlichtingendiensten
en telefoongidsen reeds voor concurrentie is opengesteld. Op een open markt biedt de op ondernemingen die telefoonnummers
toekennen rustende verplichting om gegevens van hun eigen abonnees door te geven, overeenkomstig artikel 25, lid 2, van die
richtlijn, in beginsel niet alleen de onderneming die met de universeledienstverplichting van artikel 5, lid 1, van die richtlijn
belast is, maar ook alle telefoondienstaanbieders de mogelijkheid om een volledig gegevensbestand te vormen en activiteiten
op de markt voor telefooninlichtingendiensten en telefoongidsen te ontwikkelen. In dit verband volstaat het dat de betrokken
aanbieder elke onderneming die telefoonnummers toekent, om de relevante gegevens van haar abonnees verzoekt.
Uit het voorgaande volgt dus dat de „relevante informatie” in de zin van artikel 25, lid 2, van de universeledienstrichtlijn,
die op basis van deze bepaling moet worden meegedeeld, uitsluitend betrekking heeft op de informatie over de eigen abonnees
van de ondernemingen die telefoonnummers toekennen.
In de tweede plaats moet worden uitgemaakt of artikel 25, lid 2, van de universeledienstrichtlijn een volledige harmonisatie
verricht dan wel of deze bepaling de lidstaten toestaat om ondernemingen die telefoonnummers toekennen, de verplichting op
te leggen om ondernemingen die openbare telefooninlichtingendiensten en telefoongidsen beogen te verstrekken, niet alleen
de „relevante informatie” in de zin van deze bepaling, maar ook externe gegevens te verstrekken.
Meteen moet in herinnering worden gebracht dat het Hof in punt 35 van voormeld arrest KPN Telecom, inzake de uitlegging van
artikel 6, lid 3, van de ONP-richtlijn, waarvan de inhoud vergelijkbaar is met die van artikel 25, lid 2, van de universeledienstrichtlijn,
heeft geoordeeld dat artikel 6, lid 3, geen volledige harmonisatie beoogde en dat de lidstaten bevoegd bleven om vast te stellen
of bepaalde extra gegevens in een specifieke nationale context ter beschikking van derden moesten worden gesteld.
Deutsche Telekom, de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Europese Commissie betogen echter dat die uitlegging niet
geldt voor artikel 25, lid 2, van de universeledienstrichtlijn, aangezien deze richtlijn deel uitmaakt van het gemeenschappelijk
regelgevingskader, dat blijkens artikel 1, lid 1, van de kaderrichtlijn een geharmoniseerd kader voor de regulering van elektronischecommunicatiediensten
is. De nationale wetgever mag de betrokken ondernemingen dus geen verplichtingen opleggen die verder gaan dan die van artikel 25,
lid 2.
In dit verband dient ten eerste te worden vastgesteld dat artikel 25, lid 2, van de universeledienstrichtlijn deel uitmaakt
van hoofdstuk IV van deze richtlijn, dat de belangen en de rechten van de eindgebruikers betreft. Het Hof heeft reeds geoordeeld
dat de kaderrichtlijn en de universeledienstrichtlijn niet voorzien in volledige harmonisatie van de aspecten van de consumentenbescherming
(arrest van 11 maart 2010, Telekomunikacja Polska, C‑522/08, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 29).
In de tweede plaats dient in herinnering te worden gebracht dat artikel 25, lid 2, van de universeledienstrichtlijn tot doel
heeft ervoor te zorgen dat de krachtens artikel 5, lid 1, van deze richtlijn op de lidstaten rustende verplichting om ervoor
te zorgen dat ten minste één volledige telefoongids en ten minste één volledige telefooninlichtingendienst beschikbaar zijn
voor de eindgebruikers, wordt nagekomen. Aangezien het gaat om een minimumvoorwaarde die de lidstaten moeten naleven, mogen
zij in beginsel verdergaande bepalingen vaststellen om de toetreding van nieuwe deelnemers tot de markt voor openbare telefooninlichtingendiensten
en telefoongidsen te vergemakkelijken.
Het gemeenschappelijk regelgevingskader staat dan ook niet in de weg aan een nationale regeling zoals die in het hoofdgeding,
die, doordat zij tot alle ondernemingen die aan eindgebruikers telefoonnummers toekennen gericht is, elektronischecommunicatieondernemingen
algemeen en niet-discriminerend raakt, op voorwaarde dat deze regeling geen inbreuk maakt op de bevoegdheden die de NRI’s
rechtstreeks aan de bepalingen van het gemeenschappelijk regelgevingskader ontlenen (arrest Telekomunikacja Polska, reeds
aangehaald, punten 27 en 28; zie ook arrest van 3 december 2009, Commissie/Duitsland, C‑424/07, Jurispr. blz. I‑11431, punten 78
en 91‑99).
In casu maakt een nationale regeling als die in het hoofdgeding geen inbreuk op een bevoegdheid die het gemeenschappelijk
regelgevingskader uitdrukkelijk aan de betrokken NRI heeft verleend.
Artikel 25, lid 2, van de universeledienstrichtlijn verleent de NRI’s namelijk geen bijzondere bevoegdheden en legt deze instanties
geen bijzondere verplichtingen op. Die bepaling legt enkel verplichtingen op aan de lidstaten als zodanig.
Bovendien maakt een nationale regeling als die in het hoofdgeding geen inbreuk op de bevoegdheden van de betrokken NRI inzake
de analyse van de verschillende elektronischecommunicatiemarkten en inzake het opleggen van wettelijke verplichtingen aan
ondernemingen met een aanmerkelijke marktmacht op markten waar geen daadwerkelijke mededinging heerst, die voortvloeien uit
artikel 16 van de kaderrichtlijn en uit artikel 17 van de universeledienstrichtlijn. De enkele omstandigheid dat de NRI, wanneer
de betrokken ondernemingen de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling naleven, niet langer ertoe zal worden
gebracht een bijzondere maatregel te treffen na een eventuele analyse van de betrokken eindgebruikersmarkt, te weten het opleggen
aan een onderneming met een aanmerkelijke marktmacht van de verplichting om externe gegevens aan derde ondernemingen door
te geven, betekent echter niet dat rechtstreeks inbreuk wordt gemaakt op de bevoegdheden die de betrokken NRI aan artikel 17
van de universeledienstrichtlijn ontleent (zie naar analogie, met betrekking tot een algemeen verbod op koppelverkoop, arrest
Telekomunikacja Polska, reeds aangehaald, punt 28).
Uit het voorgaande volgt dat op de eerste vraag moet worden geantwoord dat artikel 25, lid 2, van de universeledienstrichtlijn
aldus moet worden uitgelegd dat het niet in de weg staat aan een nationale regeling die ondernemingen die eindgebruikers telefoonnummers
toekennen, de verplichting oplegt om ondernemingen die openbare telefooninlichtingendiensten en telefoongidsen verstrekken,
niet alleen de gegevens van hun eigen abonnees, maar ook de gegevens van abonnees van derde ondernemingen waarover zij beschikken
ter beschikking te stellen.

Tweede vraag
Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of op basis van artikel 12 van de richtlijn betreffende
privacy en elektronische communicatie een onderneming die telefoonnummers toekent de gegevens van abonnees van een derde onderneming
waarover zij beschikt slechts kan doorgeven aan een onderneming die openbare telefooninlichtingendiensten en telefoongidsen
verstrekt, indien de derde onderneming of haar abonnees daarvoor toestemming geven of daartegen geen bezwaar maken.
Artikel 8, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) bepaalt dat „[e]enieder [...]
recht [heeft] op bescherming van zijn persoonsgegevens”.
Richtlijn 95/46 beoogt in de lidstaten te waarborgen dat het recht op bescherming van persoonsgegevens wordt geëerbiedigd.
De richtlijn betreffende privacy en elektronische communicatie vormt, zoals uit artikel 1, lid 2, ervan blijkt, een specificatie
van en een aanvulling op richtlijn 95/46 in de elektronischecommunicatiesector.
Het recht op bescherming van persoonsgegevens heeft evenwel geen absolute gelding, maar moet in relatie tot de functie ervan
in de maatschappij worden beschouwd (arrest van 9 november 2010, Volker und Markus Schecke en Eifert, C‑92/09 en C‑93/09,
nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Op basis van artikel 8, lid 2, van het Handvest kunnen persoonsgegevens dus worden verwerkt indien aan bepaalde voorwaarden
is voldaan. In dit verband schrijft die bepaling voor dat persoonsgegevens „eerlijk [moeten] worden verwerkt, voor bepaalde
doeleinden en met toestemming van de betrokkene of op basis van een andere gerechtvaardigde grondslag waarin de wet voorziet”.
Het doorgeven van persoonsgegevens van abonnees aan een derde onderneming die openbare telefooninlichtingendiensten en telefoongidsen
beoogt te verstrekken, vormt een verwerking van persoonsgegevens in de zin van artikel 8, lid 2, van het Handvest, die slechts
kan plaatsvinden „met toestemming van de betrokkene of op basis van een andere gerechtvaardigde grondslag waarin de wet voorziet”.
De richtlijn betreffende privacy en elektronische communicatie vereist voor de publicatie van persoonsgegevens van abonnees
in gedrukte of elektronische telefoongidsen de toestemming van deze abonnees.
Zo bepaalt artikel 12, lid 2, van die richtlijn dat de abonnees zelf kunnen bepalen of, en zo ja welke, persoonsgegevens in
een openbare telefoongids worden opgenomen.
Daarentegen vereist de richtlijn betreffende privacy en elektronische communicatie niet dat de onderneming die de betrokken
telefoonnummers heeft toegekend of over externe gegevens beschikt, toestemming geeft voor de publicatie van persoonsgegevens
van abonnees. Die onderneming kan zich namelijk niet persoonlijk beroepen op het recht op toestemming, dat alleen aan de abonnees
toekomt.
Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter ook te vernemen of artikel 12 van die richtlijn voor het doorgeven van
persoonsgegevens aan een derde onderneming die openbare telefooninlichtingendiensten en telefoongidsen verstrekt, vereist
dat de abonnee opnieuw toestemming geeft indien hij reeds in de publicatie van zijn persoonsgegevens in één enkele telefoongids,
in casu die van Deutsche Telekom, heeft toegestemd.
Meteen al dient eraan te worden herinnerd dat uit artikel 12, lid 1, van de richtlijn betreffende privacy en elektronische
communicatie en uit punt 38 van de considerans van deze richtlijn volgt dat abonnees, alvorens zij in openbare telefoongidsen
worden opgenomen, op de hoogte worden gebracht van de doeleinden van deze gidsen en van alle bijzondere gebruiksmogelijkheden,
met name op basis van zoekfuncties die zijn opgenomen in de elektronische versies van de gidsen. Die voorafgaande informatie
biedt de betrokken abonnee de mogelijkheid om een vrije, specifieke en op informatie berustende toestemming in de zin van
de artikelen 2, sub h, en 7, sub a, van richtlijn 95/46 te geven voor de publicatie van hem betreffende persoonsgegevens in
openbare telefoongidsen.
Punt 39 van de considerans van de richtlijn betreffende privacy en elektronische communicatie preciseert met betrekking tot
de in artikel 12, lid 1, van deze richtlijn gestelde verplichting om de abonnees vooraf te informeren, dat „[i]ndien de [persoons]gegevens
aan een of meer derden kunnen worden doorgezonden, [...] de abonnee van deze mogelijkheid en van de ontvanger of categorieën
mogelijke ontvangers in kennis [moet] worden gesteld”.
Nadat de abonnee de in artikel 12, lid 1, van die richtlijn bedoelde informatie heeft gekregen, kan hij echter blijkens artikel 12,
lid 2, enkel bepalen of, en zo ja welke, hem betreffende persoonsgegevens in een openbare telefoongids worden opgenomen.
Zoals de advocaat-generaal in punt 122 van haar conclusie heeft opgemerkt, volgt uit een contextuele en systematische uitlegging
van artikel 12 van de richtlijn betreffende privacy en elektronische communicatie dat de in artikel 12, lid 2, bedoelde toestemming
betrekking heeft op het doel van de publicatie van de persoonsgegevens in een openbare telefoongids, en niet op de identiteit
van een telefoongidsaanbieder in het bijzonder.
Ten eerste kan namelijk niet uit artikel 12, lid 2, van de richtlijn betreffende privacy en elektronische communicatie worden
afgeleid dat de abonnee over een selectief beslissingsrecht beschikt ten gunste van bepaalde aanbieders van openbare telefooninlichtingendiensten
en telefoongidsen. Het is de publicatie zelf van persoonsgegevens in een telefoongids die een bijzondere doelstelling heeft,
die schadelijk kan blijken te zijn voor een abonnee. Wanneer de abonnee heeft toegestemd in de publicatie van zijn gegevens
in een telefoongids die een bijzondere doelstelling heeft, zal hij er echter over het algemeen geen belang bij hebben zich
te verzetten tegen de publicatie van dezelfde gegevens in een andere vergelijkbare telefoongids.
Ten tweede bevestigt punt 39 van de considerans van die richtlijn dat het doorgeven van persoonsgegevens van abonnees aan
derden toegestaan is indien daaraan „de voorwaarde [wordt] verbonden dat de gegevens niet voor andere doeleinden [...] worden
gebruikt dan die waarvoor ze zijn verzameld”.
Ten derde vermeldt de richtlijn betreffende privacy en elektronische communicatie een geval waarin in hernieuwde of specifieke
toestemming van de abonnee kan worden voorzien. Zo kunnen de lidstaten overeenkomstig artikel 12, lid 3, van die richtlijn
verlangen dat de aparte toestemming van de abonnees ook moet worden verkregen voor andere doeleinden van een openbare telefoongids
dan het zoeken van contactgegevens van een persoon op basis van zijn naam en, in voorkomend geval, een minimumaantal andere
identificatiegegevens. Uit punt 39 van de considerans van die richtlijn volgt dat een nieuwe toestemming van de abonnee moet
worden verkregen „[i]ndien de partij die de gegevens van de abonnee verzamelt of een derde aan wie de gegevens zijn doorgezonden,
de gegevens voor een ander doel wenst te gebruiken”.
Wanneer een abonnee door de onderneming die hem een telefoonnummer heeft toegekend, op de hoogte is gebracht van het feit
dat hem betreffende persoonsgegevens aan een derde onderneming, zoals Deutsche Telekom, kunnen worden doorgegeven om in een
openbare telefoongids te worden gepubliceerd, en deze abonnee in de publicatie van deze gegevens in een dergelijke telefoongids,
in casu die van deze onderneming, heeft toegestemd, hoeft voor het doorgeven van diezelfde gegevens aan een andere onderneming
die een gedrukte of elektronische openbare telefoongids beoogt te publiceren of ervoor beoogt te zorgen dat deze gidsen via
inlichtingendiensten toegankelijk zijn, dan ook niet opnieuw toestemming van de abonnee te worden verkregen indien wordt gewaarborgd
dat de betrokken gegevens niet voor andere doeleinden zullen worden gebruikt dan die waarvoor zij met het oog op de eerste
publicatie ervan zijn verzameld. De in artikel 12, lid 2, van de richtlijn betreffende privacy en elektronische communicatie
bedoelde toestemming van een naar behoren geïnformeerde abonnee voor de publicatie van hem betreffende persoonsgegevens in
een openbare telefoongids heeft immers betrekking op het doel van deze publicatie en omvat dus ook elke latere verwerking
van deze gegevens door derde ondernemingen die actief zijn op de markt voor openbare telefooninlichtingendiensten en telefoongidsen,
op voorwaarde dat deze verwerking ditzelfde doel heeft.
Wanneer een abonnee toestemming heeft gegeven voor het doorgeven van hem betreffende persoonsgegevens aan een bepaalde onderneming
met het oog op de publicatie ervan in een openbare telefoongids van deze onderneming, kan het doorgeven van diezelfde gegevens
aan een andere onderneming die een openbare telefoongids beoogt te publiceren, zonder dat deze abonnee daarvoor een nieuwe
toestemming heeft gegeven, bovendien geen afbreuk doen aan de kern van het recht op bescherming van persoonsgegevens, zoals
erkend in artikel 8 van het Handvest.
Op de tweede vraag moet dus worden geantwoord dat artikel 12 van de richtlijn betreffende privacy en elektronische communicatie
aldus moet worden uitgelegd dat het niet in de weg staat aan een nationale regeling die een onderneming die openbare telefoongidsen
publiceert, de verplichting oplegt om persoonsgegevens van abonnees van andere telefoondienstaanbieders waarover zij beschikt
door te geven aan een derde onderneming die een gedrukte of elektronische openbare telefoongids publiceert of ervoor zorgt
dat deze gidsen via inlichtingendiensten toegankelijk zijn, zonder dat daarvoor een nieuwe toestemming van de abonnees noodzakelijk
is, op voorwaarde dat de abonnees vóór de eerste opneming van hun gegevens in een openbare telefoongids op de hoogte zijn
gebracht van het doel van deze gids en van het feit dat deze gegevens zouden kunnen worden meegedeeld aan een andere telefoondienstaanbieder
en dat wordt gewaarborgd dat deze gegevens na het doorgeven ervan niet zullen worden gebruikt voor andere doeleinden dan die
waarvoor zij met het oog op de eerste publicatie ervan zijn verzameld.

Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale
rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof
gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Derde kamer) verklaart voor recht:
1)
Artikel 25, lid 2, van richtlijn 2002/22/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake de universele dienst
en gebruikersrechten met betrekking tot elektronischecommunicatienetwerken en ‑diensten (universeledienstrichtlijn) moet aldus
worden uitgelegd dat het niet in de weg staat aan een nationale regeling die ondernemingen die eindgebruikers telefoonnummers
toekennen, de verplichting oplegt om ondernemingen die openbare telefooninlichtingendiensten en telefoongidsen verstrekken,
niet alleen de gegevens van hun eigen abonnees, maar ook de gegevens van abonnees van derde ondernemingen waarover zij beschikken
ter beschikking te stellen.
2)
Artikel 12 van richtlijn 2002/58/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 juli 2002 betreffende de verwerking van persoonsgegevens
en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer in de sector elektronische communicatie (richtlijn betreffende privacy en
elektronische communicatie) moet aldus worden uitgelegd dat het niet in de weg staat aan een nationale regeling die een onderneming
die openbare telefoongidsen publiceert, de verplichting oplegt om persoonsgegevens van abonnees van andere telefoondienstaanbieders
waarover zij beschikt door te geven aan een derde onderneming die een gedrukte of elektronische openbare telefoongids publiceert
of ervoor zorgt dat deze gidsen via inlichtingendiensten toegankelijk zijn, zonder dat daarvoor een nieuwe toestemming van
de abonnees noodzakelijk is, op voorwaarde dat de abonnees vóór de eerste opneming van hun gegevens in een openbare telefoongids
op de hoogte zijn gebracht van het doel van deze gids en van het feit dat deze gegevens zouden kunnen worden meegedeeld aan
een andere telefoondienstaanbieder en dat wordt gewaarborgd dat deze gegevens na het doorgeven ervan niet zullen worden gebruikt
voor andere doeleinden dan die waarvoor zij met het oog op de eerste publicatie ervan zijn verzameld.
ondertekeningen
*
Procestaal: Duits.