CELEX: 62008TJ0394
Ayudas de Estado
Ayudas en favor de la industria hotelera en la región de Cerdeña
Decisión por la que se declaran las ayudas en parte compatibles y en parte incompatibles con el mercado común y por la que se ordena su recuperación
Ayudas nuevas
Obligación de motivación
Protección de la confianza legítima
Efecto incentivador
Norma de minimis

Antecedentes del litigio
El 11 de marzo de 1998 la Regione autonoma della Sardegna (en lo sucesivo, «Región de Cerdeña») adoptó la legge regionale
nº 9, incentivi per la riqualificazione e l’adeguamento delle strutture alberghiere e norme modificative e integrative della
legge regionale 14 settembre 1993, nº 40 (interventi creditizi a favore dell’industria alberghiera) (Ley regional nº 9 por
la que se adoptan medidas de incentivación a la renovación y a la adaptación de las estructuras hoteleras y disposiciones
por las que se modifica y completa la Ley regional nº 40 de 14 de septiembre de 1993,
Bollettino ufficiale della Regione Autonoma della Sardegna
nº 9 de 21 de marzo de 1998; en lo sucesivo, «Ley nº 9/1998»), que entró en vigor el 5 de abril de 1998.
El artículo 2 de dicha Ley estableció, a favor de las empresas del sector hotelero, algunas ayudas a las inversiones iniciales
en forma de subvenciones y de préstamos bonificados, así como ayudas al funcionamiento al amparo de la norma
de minimis
(en lo sucesivo, «régimen de ayudas inicial» o «régimen inicial»).
Mediante escrito de 6 de mayo de 1998, las autoridades italianas notificaron la Ley nº 9/1998 a la Comisión comprometiéndose
a no aplicar el régimen de ayudas inicial antes de su posible aprobación por dicha institución.
En respuesta a una petición de información complementaria de la Comisión, mediante escrito de 22 de junio de 1998, las autoridades
italianas le informaron de que sólo se adoptarían las normas de desarrollo del régimen de ayudas inicial una vez que, en su
caso, hubiera aprobado dicho régimen.
Mediante escrito de 28 de septiembre de 1998 las autoridades italianas informaron igualmente a la Comisión de que la concesión
de las ayudas previstas en la Ley nº 9/1998 sólo podría referirse a proyectos que tuvieran que ser realizados «posteriormente»
y que se confirmaría este requisito en las normas de desarrollo de dicha Ley.
Mediante la Decisión SG(98) D/9547, de 12 de noviembre de 1998, la Comisión aprobó el régimen de ayudas «N 272/98 – Italia
– ayuda en favor de la industria hotelera», establecido por la Ley nº 9/1998 (en lo sucesivo, «Decisión de aprobación»). En
esta Decisión, la Comisión acordó que el régimen de ayudas inicial era compatible con el mercado común en virtud del artículo
92 CE, apartado 3, letra a) [posteriormente artículo 87 CE, apartado 3, letra a)].
El 29 de abril de 1999 el Assessore del Turismo, Artigianato e Commercio (consejero del turismo, artesanado y comercio) de
la Región de Cerdeña aprobó el Decreto nº 285, esecutività della deliberazione della giunta regionale n. 58/60 de 22.12.1998
come modificata dalla deliberazione n. 16/20 de 16.03.1999 che aprova la direttiva di attuazione prevista dall’art. 2 della
LR 11 marzo 1998 n. 9 disciplinante: incentivi per la riqualificazione delle strutture alberghiere e norme modificativi della
LR 14.9.1993 n. 40 (Decreto nº 285 por el que se desarrolla la Ley nº 9/1998,
Bollettino ufficiale della Regione Autonoma della Sardegna
nº 15 de 8 de mayo de 1999; en lo sucesivo, «Decreto nº 285/1999»).
En virtud del artículo 2 del Decreto nº 285/1999 debía aplicarse el régimen de ayudas inicial en el marco de un procedimiento
de convocatoria para presentar solicitudes. Los artículos 4 y 5 de ese mismo Decreto establecían que las ayudas concedidas
tenían que referirse a proyectos que debían realizarse tras la presentación de las solicitudes de ayudas y que los gastos
admisibles debían ser posteriores a dichas solicitudes, respectivamente. El artículo 17 del Decreto nº 285/1999, con la rúbrica
«Disposición transitoria», preveía, no obstante, que, en el momento de la primera aplicación del Decreto, serían admisibles
los gastos sufragados y las intervenciones realizadas después del 5 de abril de 1998, fecha de entrada en vigor de la Ley
nº 9/1998.
El 27 de julio de 2000 la Región de Cerdeña adoptó la deliberazione nº 33/3 (resolución nº 33/3), por la que se derogó el
Decreto nº 285/1999, debido a algunos vicios de forma que afectaban a éste, y la deliberazione nº 33/4 (resolución nº 33/4)
por la que se establecían nuevas disposiciones de aplicación del régimen de ayudas inicial.
El mismo día, la Región de Cerdeña adoptó igualmente la deliberazione nº 33/6 (resolución nº 33/6), que establecía que, en
la medida en que la publicación del Decreto nº 285/1999, que contenía disposiciones que no eran acordes con las normas comunitarias,
podía haber creado, en los beneficiarios potenciales de una ayuda, la expectativa de que serían consideradas admisibles todas
las obras realizadas después del 5 de abril de 1998, debía tomarse en consideración, en el momento de la primera aplicación
de la Ley nº 9/1998, las obras realizadas después de esta fecha, siempre que hubieran sido objeto de una solicitud de ayuda
en el marco de la primera convocatoria anual para presentar solicitudes.
En respuesta a un requerimiento de la Comisión sobre las medidas útiles previstas para garantizar la compatibilidad a partir
del 1 de enero de 2000 de los regímenes de ayudas existentes con las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional
de 10 de marzo de 1998 (DO C 74, p. 9; en lo sucesivo, «Directrices de 1998»), mediante escrito de 2 de noviembre de 2000
las autoridades italianas informaron a la Comisión de las normas de desarrollo de la Ley nº 9/1998 remitiéndole una copia
de la deliberazione nº 33/4, sin, no obstante, mencionar la deliberazione nº 33/6.
El 29 de diciembre de 2000, la Región de Cerdeña publicó la primera convocatoria para presentar solicitudes, ejecutando el
régimen de ayudas inicial.
Mediante escrito de 28 de febrero de 2001, la Comisión solicitó a las autoridades italianas información complementaria sobre
la aplicación de la Ley nº 9/1998, así como sobre el mecanismo de las convocatorias y la forma como, en relación con dicho
mecanismo, se había cumplido la disposición en virtud de la cual la solicitud debía presentarse antes del inicio de la ejecución
del proyecto.
Mediante escrito de 25 de abril de 2001, al que se adjuntó nuevamente la deliberazione nº 33/4, las autoridades italianas
confirmaron que, tal como se había aplicado, el régimen de ayudas era acorde con las Directrices de 1998.
El 21 de febrero de 2003 la Comisión recibió una denuncia sobre la aplicación abusiva del régimen de ayudas inicial. A raíz
de esta denuncia, el 26 de febrero de 2003, la Comisión solicitó información complementaria a las autoridades italianas.
Mediante escrito de 22 de abril de 2003, las autoridades italianas respondieron a la solicitud de información complementaria
de la Comisión mencionando por primera vez la deliberazione nº 33/6.
Mediante Decisión de 3 de febrero de 2004, la Comisión inició el procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2,
relativo a la aplicación abusiva [del régimen de ayudas inicial] (DO C 79, p. 4; en lo sucesivo, «Decisión de incoación»).
En esta Decisión la Comisión puntualizó que, al autorizar la atribución de ayudas a proyectos de inversión acometidos antes
de la fecha de solicitud de las ayudas, las autoridades italianas no habían cumplido la obligación prevista en la Decisión
de aprobación ni los requisitos establecidos en las Directrices de 1998. De ello la Comisión infirió que podía darse una aplicación
abusiva del régimen de ayudas inicial, en el sentido del artículo 16 del Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, de 22 de
marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [88] CE (DO L 83, p. 1), y emitió algunas
dudas en cuanto a la compatibilidad de las ayudas concedidas a favor de proyectos de inversión iniciados antes de la fecha
de solicitud de las ayudas.
El 19 de abril de 2004 las autoridades italianas remitieron sus observaciones a la Comisión. El 30 de abril de 2004, la Comisión
recibió las observaciones de la demandante en el asunto T‑454/08, Grand Hotel Abi d’Oru SpA. El 25 de junio de 2005 recibió
la información complementaria de las autoridades italianas.
El 22 de noviembre de 2006 la Comisión adoptó una Decisión sobre la corrección y ampliación del procedimiento pendiente C 1/2004
de conformidad con el artículo 88 CE, apartado 2 (DO 2007, C 32, p. 2; en lo sucesivo, «Decisión de rectificación»). En esta
Decisión, bajo la rúbrica «Razones para corregir y ampliar el procedimiento», la Comisión indicó, en particular, que no se
mencionaba la deliberazione nº 33/6 en la Decisión de incoación, mientras que en 28 casos se había concedido sobre la base
de dicho instrumento una ayuda a favor de proyectos de inversión iniciados antes de la fecha de solicitud de las ayudas y
no sobre la base de la deliberazione nº 33/4, como se había indicado erróneamente en la Decisión de incoación. Además, la
Comisión señaló que el concepto de aplicación abusiva de una ayuda, en el sentido del artículo 16 del Reglamento nº 659/1999,
al que se refería la Decisión de incoación, hacía alusión a situaciones en las que el beneficiario de una ayuda autorizada
la aplica de una manera contraria a los requisitos establecidos en la decisión de concesión y no a las situaciones en las
que, al modificar un régimen de ayudas existente, un Estado miembro instaura una ayuda nueva ilegal [artículo 1, letras c)
y f), del Reglamento nº 659/1999].

Decisión impugnada
El 2 de julio de 2008 la Comisión adoptó la Decisión 2008/854/CE, relativa al régimen de ayudas estatales «Ley regional nº 9
de 1998 – Aplicación abusiva de la ayuda N 272/98» C 1/04 (ex NN 158/03 y CP 15/2003) (DO L 302, p. 9; en lo sucesivo, «Decisión
impugnada»).
En esta Decisión la Comisión señaló, en particular, que con la deliberazione nº 33/6 se introdujeron modificaciones en la
medida notificada, que no eran compatibles con los términos de la Decisión de aprobación. Precisó que la deliberazione nº 33/6
no había sido notificada a la Comisión, con infracción del artículo 88 CE, apartado 3, e incumpliendo la obligación de cooperación
que incumbe a la República Italiana en virtud del artículo 10 CE. Por consiguiente, según la Comisión, el régimen de ayudas
tal como se aplica efectivamente no respeta la Decisión de aprobación y, por lo tanto, deben considerarse ilegales los proyectos
de ayuda cuya ejecución se hubiese iniciado antes de la presentación de cualquier solicitud de ayuda.
En relación con la compatibilidad con el mercado común de las ayudas de que se trata, tras recordar la valoración que había
efectuado en las Decisiones de incoación y de rectificación, la Comisión considera incompatibles las ayudas individuales concedidas
a proyectos cuyos gastos admisibles hubieran sido realizados antes de la presentación de una solicitud de ayuda, sobre la
base de las medidas de aplicación pertinentes en vigor en el momento de la presentación de la solicitud, superiores al importe
de minimis
que el beneficiario habría podido obtener en el momento considerado, calculado de conformidad con el Reglamento (CE) nº 69/2001
de la Comisión, de 12 de enero de 2001, sobre la aplicación de los artículos 87 [CE] y 88 [CE] a las ayudas
de minimis
(DO L 10, p. 30).
La parte dispositiva de la Decisión impugnada reza del siguiente modo:
«Artículo 1
Las ayudas estatales concedidas en virtud de la Ley regional nº 9 de 1998, ejecutada de manera ilegal por [la República Italiana]
mediante la resolución (deliberazione) nº 33/6 y la primera convocatoria de solicitudes, son incompatibles con el mercado
común, a menos que el beneficiario de la ayuda presentara una solicitud de ayuda al amparo de dicho régimen antes de la ejecución
de los trabajos relativos a un proyecto de inversión inicial.
Artículo 2
1.      La República Italiana procederá a recuperar de los beneficiarios las ayudas incompatibles concedidas en virtud del régimen
mencionado en el artículo 1.
2.      Los importes que se han de recuperar devengarán intereses desde la fecha en que hayan sido puestos a disposición de los beneficiarios
hasta la de su recuperación efectiva.
3.      [...]
4.      La República Italiana cancelará todos los pagos pendientes de las ayudas del régimen contemplado en el artículo 1, con efectos
a partir de la fecha de adopción de la presente Decisión.
Artículo 3
1.      La recuperación de la ayuda concedida en virtud del régimen mencionado en el artículo 1 será inmediata y efectiva.
2.      La República Italiana garantizará que la presente Decisión se aplique en el plazo de cuatro meses a partir de la fecha de
su notificación.
[...]
Artículo 5
El destinatario de la presente Decisión es la República Italiana.»

Procedimiento
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 16 de septiembre de 2008 la Región de Cerdeña interpuso el recurso
en el asunto T‑394/08.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 25 de septiembre de 2008, SF Turistico Immobiliare Srl interpuso
el recurso en el asunto T‑408/08.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 3 de octubre de 2008, Timsas Srl interpuso el recurso en el asunto
T‑453/08.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 6 de octubre de 2008, Grand Hotel Abi D’Oru SpA interpuso el
recurso en el asunto T‑454/08.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 19 de diciembre de 2008 Selene di Alessandra Cannas Sas, HGA
Srl, Gimar Srl, Coghene Costruzioni Srl, Camping Pini e Mare di Cogoni Franco & C. Sas, Immobiliare 92 Srl, Gardena Srl, Hotel
Stella 2000 Srl, Vadis Srl, Macpep Srl, San Marco Srl, Due Lune SpA, Nicos Residence Srl, Rosa Murgese, Mavi Srl, Hotel Mistral
di Bruno Madeddu & C. Sas, L’Esagono di Mario Azara & C. Snc, Le Buganville di Cogoni Giuseppe & C. Snc y Le Dune di Stefanelli
Vincenzo & C. Snc (en lo sucesivo, «partes coadyuvantes») solicitaron intervenir en el procedimiento relativo al asunto T‑394/08,
en apoyo de las pretensiones de la Región de Cerdeña. Mediante auto de 15 de junio de 2009, el Presidente de la Sala Segunda
del Tribunal accedió a dicha pretensión.
Mediante auto de 25 de junio de 2009, oídas las partes, el Presidente de la Sala Segunda del Tribunal ordenó la acumulación
de los asuntos T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 y T‑454/08 a efectos de la fase oral, de conformidad con el artículo 50 del Reglamento
de Procedimiento del Tribunal.
El 27 de julio de 2009 las partes coadyuvantes presentaron su escrito de intervención en el asunto T‑394/08. El 21 de septiembre
de 2009 la Comisión presentó sus observaciones sobre dicho escrito. La Región de Cerdeña no presentó observaciones dentro
del plazo concedido por el Secretario del Tribunal.
Dado que se modificó la composición de las Salas del Tribunal, el Juez Ponente fue adscrito a la Sala Cuarta, a la que, por
consiguiente, se atribuyeron los presentes asuntos.
El 7 de diciembre de 2010, en el marco de una medida de ordenación del procedimiento, el Tribunal formuló algunas preguntas
escritas a la Comisión, así como a Grand Hotel Abi d’Oru, demandante en el asunto T‑454/08, a las cuales respondieron dentro
del plazo establecido.

Pretensiones de las partes
En el asunto T‑394/08 la Región de Cerdeña, apoyada por las partes coadyuvantes, solicita al Tribunal que:
–      Anule la Decisión impugnada.
–      Condene en costas a la Comisión.
En el asunto T‑408/08 SF Turistico Immobiliare pide al Tribunal que:
–      Con carácter principal:
–      Anule la Decisión impugnada.
–      Condene en costas a la Comisión.
–      Con carácter subsidiario, anule parcialmente la Decisión impugnada, en la medida en que declara incompatible con el mercado
común la totalidad del régimen de ayudas y ordena la recuperación de las cantidades que entran dentro de los límites previstos
en las disposiciones en materia de ayudas
de minimis.
–      Con carácter más subsidiario:
–      Por una parte, anule el punto 4.2 de las Directrices de 1998 en la medida en que excluye el carácter admisible de la totalidad
de la ayuda concedida a los beneficiarios sin exceptuar la parte de la ayuda relativa a las inversiones realizadas tras la
presentación de la solicitud y que revistan autonomía funcional o estructural, y
–      por otra, anule parcialmente la Decisión impugnada en la medida en que ordena la recuperación, por la República Italiana,
de las cantidades pagadas sin exceptuar la ayuda relativa a los gastos con los que corrió el beneficiario tras la presentación
de la solicitud de ayuda, relativos a partes funcional o estructuralmente autónomas del proyecto acometido.
En el asunto T‑453/08, Timsas pide al Tribunal que:
–      Anule la Decisión impugnada.
–      Condene en costas a la Comisión.
En el asunto T‑454/08, Grand Hotel Abi d’Oru pide al Tribunal que:
–      Anule la Decisión impugnada.
–      Condene en costas a la Comisión.
La Comisión solicita al Tribunal que:
–      Desestime el recurso.
–      Condene en costas a las demandantes.
–      Condene a las coadyuvantes a cargar con sus propias costas así como con las que su intervención hubiera ocasionado para ella.

Fundamentos de Derecho
Oídas las partes sobre el particular, el Tribunal considera que procede acumular los presentes asuntos a efectos de la sentencia,
con arreglo al artículo 50 del Reglamento de Procedimiento.
1.
Sobre la admisibilidad de algunos de los motivos invocados por las partes coadyuvantes en el asunto T‑394/08
La Comisión señala que las coadyuvantes han invocado algunos motivos que no ha invocado la Región de Cerdeña, demandante en
el asunto T‑394/08, y que, por lo tanto, se sitúan al margen del litigio en este asunto, definido por los motivos invocados
por la Región de Cerdeña en el recurso.
Según la Comisión, lo anterior se refiere a los motivos siguientes:
–      el motivo relativo a que la Comisión inició el procedimiento de investigación formal basándose en la hipótesis errónea de
la infracción de una decisión condicional anterior;
–      el motivo relativo a la infracción del artículo 9 del Reglamento nº 659/1999, en la medida en que debería haber revocado la
Decisión de aprobación antes de adoptar la Decisión impugnada;
–      el motivo relativo a la infracción del artículo 16 del Reglamento nº 659/1999, que, a juicio de las coadyuvantes, no prevé
la corrección ni la ampliación de un procedimiento ya iniciado;
–      el motivo relativo a la infracción del artículo 87 CE, apartado 3, letras a) y c), en la medida en que, según alegan, excluyó
indebidamente la compatibilidad de la ayuda controvertida con el mercado común, así como a una falta de motivación de la Decisión
impugnada a este respecto, debido a una contradicción en relación con las Decisiones anteriores;
–      el motivo relativo a la infracción de determinadas disposiciones del Reglamento nº 659/1999 relativas a los plazos de procedimiento,
así como del principio de duración razonable del procedimiento;
–      el motivo relativo a la violación de los principios de imparcialidad y de protección de la competencia;
–      el motivo relativo a la infracción de la norma
de minimis
por no haber deducido la cantidad de 100.000 euros o de 200.000 euros de las ayudas cuya recuperación ordenó.
El artículo 40, párrafo cuarto, del Estatuto del Tribunal de Justicia dispone que las pretensiones de la demanda de intervención
no podrán tener otro fin que apoyar las pretensiones de una de las partes. El artículo 116, apartado 4, del Reglamento de
Procedimiento dispone que el escrito de formalización de la intervención debe contener, en particular, las pretensiones del
coadyuvante que apoyen o se opongan total o parcialmente, a las pretensiones de una de las partes, así como los motivos y
alegaciones invocados por el coadyuvante.
Estas disposiciones confieren al coadyuvante el derecho a exponer de manera autónoma no sólo alegaciones, sino también motivos,
siempre que sirvan para apoyar las pretensiones de las partes principales y no sean de naturaleza totalmente ajena a las consideraciones
que fundan el litigio tal y como lo han constituido la parte demandante y la parte demandada, lo que llevaría a alterar el
objeto (véase la sentencia del Tribunal de 15 de junio de 2005, Regione autonoma della Sardegna/Comisión, T‑171/02, Rec. p. II‑2123,
apartado 152 y jurisprudencia citada).
Por consiguiente, para decidir acerca de la admisibilidad de los motivos invocados por un coadyuvante, corresponde al Tribunal
comprobar que se refieren al objeto del litigio tal como lo han definido las partes principales.
En la medida en que, cuando resulte que un recurso del que se discute su admisibilidad deba, en cualquier caso, desestimarse
por razones de fondo, el juez podrá, en aras de la economía procesal, pronunciarse en primer lugar sobre su contenido (véanse,
en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia de 26 de febrero de 2002, Consejo/Boehringer, C‑23/00 P, Rec. p. I‑1873,
apartado 52, y de 23 de marzo de 2004, Francia/Comisión, C‑233/02, Rec. p. I‑2759, apartado 26). De igual modo, cuando resulte
que un motivo, del que se discute su relación con el objeto del litigio, debe desestimarse en cualquier caso por inadmisible
por otro motivo o por infundado, el juez podrá desestimar ese motivo sin resolver sobre si el coadyuvante se ha apartado de
su función de apoyo a las pretensiones de una de las partes principales (sentencia del Tribunal de Justicia de 24 de enero
de 2002, Francia/Comisión, C‑118/99, Rec. p. I‑747, apartados 64 y 65, y sentencia Regione autonoma della Sardegna/Comisión,
citada en el apartado 42
supra,
apartado 155).
En el caso de autos, debe observarse, por una parte, que la mayoría de los motivos planteados por las coadyuvantes y que no
lo han sido igualmente por la Región de Cerdeña han sido invocados por una u otra de las demandantes en los asuntos T‑408/08,
T‑453/08 y T‑454/08. Por otra parte, por las razones que se expondrán más adelante, dichos motivos son, en todo caso, infundados.
En estas circunstancias, y en aras de la economía procesal, no procede examinar la pretensión de inadmisión propuesta por
la Comisión.
2.
Sobre la admisibilidad de determinadas imputaciones formuladas en la réplica
La Comisión alega que las demandantes han introducido nuevos motivos por primera vez en el escrito de réplica, motivos cuya
inadmisibilidad, por lo tanto, debería declararse.

Asunto T‑394/08
En el asunto T‑394/08, la Comisión considera que son nuevos, en primer lugar, el motivo relativo a un error manifiesto en
la apreciación del efecto incentivador de la ayuda, en segundo lugar, el motivo relativo al incumplimiento de la obligación
de instrucción de la Comisión y, en tercer lugar, el motivo relativo a que la violación del principio de necesidad de la ayuda
por el régimen controvertido es sólo aparente.
En relación con los motivos primero y tercero, a los que se opone la Comisión, es evidente que el fin de la exposición que
la Comisión califica de motivos nuevos no consiste sino en desarrollar las imputaciones ya formuladas como primer motivo de
la demanda.
Es cierto que dicho primer motivo, invocado por la Región de Cerdeña, lleva como rúbrica «Vicios sustanciales de forma debido
a la contradicción entre los motivos: supuesta falta de pertinencia de la confianza en la apreciación del “efecto de incentivación”
en los beneficiarios y, por lo tanto, en la apreciación del requisito de la “necesidad de la ayuda”». Esta rúbrica parece
restringir el alcance del motivo a un incumplimiento de la obligación de motivación. No obstante, el texto que sigue a dicha
rúbrica contiene también pasajes que se refieren claramente a un error en la valoración del efecto incentivador de la ayuda,
por ejemplo, en el apartado 17, cuarto guión, y en los apartados 18, 20 y 23 de la demanda. Ahora bien, la Región de Cerdeña
utiliza el criterio del efecto incentivador de la ayuda como sinónimo de criterio de necesidad, debiendo la concesión de la
ayuda motivar al beneficiario para ejecutar un determinado proyecto, el cual, de lo contrario, no se realizaría. Por lo tanto,
el primer motivo invocado por la Región de Cerdeña contiene, en realidad, dos motivos, uno basado en un error en la apreciación
del efecto incentivador de la ayuda y, el otro, basado en la falta de motivación relativa a dicho extremo.
En relación con el segundo de los motivos a que se opone la Comisión, alega ésta que, en la réplica, pretextando sustentar
su razonamiento en relación con el supuesto incumplimiento de la obligación de motivación relativa a la valoración del efecto
incentivador, la Región de Cerdeña critica que dicha institución no razonara debidamente la Decisión impugnada.
Pues bien, con respecto a los pasajes de la réplica controvertidos, la Región de Cerdeña, que en modo alguno pretendió introducir
un nuevo motivo, relativo a falta de instrucción, simplemente pretendió apoyar su primer motivo, que se basa, como se ha señalado
en el apartado 50 anterior, tanto en un error en la apreciación del efecto incentivador de la ayuda como en una falta de motivación
referida a dicho apartado.
En consecuencia, la Región de Cerdeña no ha invocado motivos nuevos en la réplica, de forma que procede desestimar la excepción
de inadmisibilidad propuesta por la Comisión.

Asunto T‑408/08
En el asunto T‑408/08 la Comisión considera que es nuevo el motivo relativo a falta de motivación en lo tocante a la influencia
del régimen controvertido en el comercio entre los Estados miembros.
Pues bien, esta excepción de inadmisibilidad de la Comisión es el reflejo de la mala comprensión de los escritos de SF Turistico
Immobiliare, que ciertamente inducen a confusión. En efecto, dicha demandante ya mencionó en la demanda la «alteración de
las condiciones de los intercambios en una medida contraria al interés común», en el marco de su noveno motivo, relativo a
la infracción del artículo 87 CE, apartado 3, letra c), y de las Directrices de 1998. No obstante, del modo indicado, únicamente
pretendió respaldar dicho motivo, relativo a la infracción de las disposiciones que regulan la compatibilidad de la ayuda,
y no invocar un motivo distinto, basado en la infracción del artículo 87 CE, apartado 1, en el sentido de que la Comisión
llegó erróneamente a la conclusión de que existía una ayuda de Estado.
Por consiguiente, debe entenderse del mismo modo la mención realizada por SF Turistico Immobiliare, en la réplica, según la
cual, «había además alegado [en la demanda] la inexistencia sustancial de una motivación suficiente en cuanto a la influencia
de la ayuda en los intercambios entre los Estados miembros», es decir, en el sentido de que pretende sustentar el motivo relativo
a la infracción de las disposiciones que regulan la compatibilidad de la ayuda.
De lo anterior se desprende que SF Turistico Immobiliare no ha planteado ningún motivo nuevo en la réplica, por lo que procede
desestimar la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión.

Asunto T‑453/08
En este asunto la Comisión considera que es nuevo el motivo relativo a la infracción del artículo 253 CE en cuanto a la aplicación
de la norma
de minimis.
Alega, a este respecto, que el motivo invocado en la demanda se refiere a la correcta aplicación del umbral
de minimis
y no a la motivación adecuada de tal aplicación.
Ahora bien, esta afirmación es incorrecta a la luz del texto de los extremos de la demanda de que se trata, que se refieren
a la «falta de motivación con respecto a la existencia del elemento incentivador de la ayuda en relación con el hecho de que
la parte de la subvención relativa a los gastos realizados antes de la solicitud es de un importe inferior al umbral
de minimis»
y a una «contradicción» entre la Decisión impugnada y las afirmaciones de la Comisión relativas al límite máximo
de minimis
con ocasión de otros contactos con la Región de Cerdeña.
En consecuencia, procede considerar que el motivo relativo a la falta de motivación en cuanto a la aplicación de la norma
de minimis
ya lo había planteado Timsas en la demanda, por lo que debe desestimarse la excepción de inadmisibilidad propuesta por la
Comisión.

Asunto T‑454/08
En este asunto, la Comisión considera nuevo el motivo relativo a la vulneración del derecho de defensa, supuestamente invocado
por Grand Hotel Abi d’Oru en la réplica.
Alega, a este respecto, que, resulta patente que en la demanda Grand Hotel Abi d’Oru sólo alegó, en relación con el hecho
de que la Comisión no le hubiera dado traslado de determinados documentos, la infracción del artículo 254 CE y del artículo
20, apartado 1, del Reglamento nº 659/1999.
Ahora bien, en respuesta a una pregunta escrita formulada por el Tribunal, Grand Hotel Abi d’Oru afirmó que, mediante el pasaje
de la réplica al que se refiere la Comisión, no había pretendido invocar ningún motivo nuevo, basado en la vulneración del
derecho de defensa, ya que debe considerarse que dicho pasaje únicamente respalda el motivo, invocado en la demanda, relativo
a la infracción del artículo 254 CE y del artículo 20, apartado 1, del Reglamento nº 659/1999. Por consiguiente, no procede
declarar la inadmisibilidad de un motivo invocado por Grand Hotel Abi d’Oru.
3.
Sobre la admisibilidad de los motivos relativos a la ilegalidad de la Decisión de rectificación
Las coadyuvantes y SF Turistico Immobiliare han alegado ilegalidad de la Decisión de rectificación para hacer valer que la
Decisión impugnada era contraria a Derecho.
Sin formalmente proponer una excepción de inadmisibilidad a este respecto, la Comisión considera que los motivos controvertidos
son inadmisibles, ya que la Decisión de rectificación pasó a tener carácter definitivo. Señala que, en efecto, se publicó
en el
Diario Oficial de la Unión Europea
el 14 de febrero de 2007 y que no fue impugnada dentro de los plazos establecidos en el artículo 230 CE, párrafo quinto.
SF Turistico Immobiliare alega que la Decisión de rectificación no la perjudicó en la medida en que el único perjuicio concreto
para sus intereses se derivó de la Decisión impugnada. Por lo tanto, únicamente con respecto a ésta tiene interés en ejercitar
la acción.
A este respecto, en primer lugar, debe determinarse la naturaleza jurídica de la Decisión de rectificación para, acto seguido,
en su caso, determinar si, con respecto a las demandantes, al no haberla impugnado judicialmente dentro del plazo previsto
en el artículo 230 CE, párrafo quinto, ha precluído la posibilidad de alegar su ilegalidad en un recurso de anulación contra
la Decisión impugnada.

Sobre la naturaleza jurídica de la Decisión de rectificación
Los textos que regulan el procedimiento en materia de ayudas de Estado no prevén expresamente una Decisión de rectificación
y de ampliación de un procedimiento pendiente.
A este respecto, del considerando 8 del Reglamento nº 659/1999 y del artículo 6, apartado 1, del mismo Reglamento se desprende
que la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal debe resumir los elementos pertinentes de hecho y de Derecho,
incluir una valoración inicial de la medida controvertida con el fin de determinar si tiene el carácter de una ayuda y exponer
las razones que llevan a dudar de su compatibilidad con el mercado común, con el fin de permitir al Estado miembro de que
se trate y a las demás partes interesadas presentar en tiempo útil sus observaciones y, de este modo, proporcionar a la Comisión
toda la información que necesita para valorar la compatibilidad de la ayuda con el mercado común. Por su parte, el procedimiento
de investigación formal permite profundizar y aclarar las cuestiones planteadas en la decisión de incoación. Del artículo
7 del Reglamento nº 659/1999 se deduce que, al término de dicho procedimiento, el análisis de la Comisión puede haber evolucionado,
ya que puede decidir finalmente que la medida no es una ayuda o que se han disipado las dudas sobre su incompatibilidad. De
ello resulta que pueden existir determinadas divergencias entre la decisión final y la decisión de incoación, sin que, no
obstante, las mismas vicien la decisión final (sentencia del Tribunal de 4 de marzo de 2009, Italia/Comisión, T‑424/05, no
publicada en la Recopilación, apartado 69). Desde este punto de vista, por lo tanto, no procede, en principio, que la Comisión
rectifique una decisión de incoar el procedimiento de investigación formal.
Sin embargo, es lógico y, por lo demás, en interés de los beneficiarios potenciales de un régimen de ayudas, que, en el supuesto
de que, tras la adopción de una decisión de incoar el procedimiento de investigación formal, la Comisión se aperciba de que
tal decisión se basa ya en hechos incompletos ya en una calificación jurídica errónea de tales hechos, tenga la posibilidad
de adaptar su posición, adoptando una decisión de rectificación. En efecto, tal decisión de rectificación, que lleva vinculado
un nuevo requerimiento a las partes para que presenten sus observaciones, les permite argüir sobre la modificación que se
haya producido en la apreciación provisional, por la Comisión, de la medida controvertida y manifestar su punto de vista al
respecto.
Por otra parte, debe señalarse que la Comisión habría podido igualmente adoptar, en primer lugar, una decisión de archivo
del procedimiento y posteriormente una nueva decisión de incoar el procedimiento de investigación formal, basada en su apreciación
jurídica modificada que, esencialmente, habría tenido el mismo contenido que la Decisión de rectificación. En estas circunstancias,
consideraciones de economía procesal y el principio de buena administración aconsejan que es preferible la adopción de una
decisión de rectificación a la conclusión del procedimiento y la incoación de un nuevo procedimiento. Debe señalarse, sobre
el particular, que la rectificación del objeto del procedimiento permitió que, a efectos de la Decisión impugnada, la Comisión
tuviera en cuenta las observaciones presentadas por Grand Hotel Abi d’Oru posteriormente a la Decisión de incoación, lo cual
no habría ocurrido si hubiera puesto fin al procedimiento de investigación formal para abrir otro nuevo.
En cuanto a la calificación jurídica de tal Decisión de rectificación, habida cuenta de que se agrega a la Decisión de incoación
para formar con ésta una Decisión de incoación modificada, procede considerar que comparte su condición jurídica. Debe recordarse,
a este respecto, que, el objeto de la comunicación sobre la incoación del procedimiento de investigación formal es exclusivamente
obtener de los interesados todo tipo de información destinada a orientar la actuación futura de la Comisión (sentencia del
Tribunal de Justicia de 12 de julio de 1973, Comisión/Alemania, 70/72, Rec. p. 813, apartado 19; sentencia del Tribunal de
Primera Instancia de 22 de octubre de 1996, Skibsværftsforeningen y otros/Comisión, T‑266/94, Rec. p. II‑1399, apartado 256).
En el caso de autos, la Comisión expuso, en la Decisión de rectificación, las razones por las que consideraba que debía rectificarse
la apreciación jurídica del régimen de ayudas controvertido, contenida en la Decisión de incoación. Explicó, en particular
que, a su juicio, se trataba de un régimen ilegal y no de la aplicación abusiva de un régimen aprobado por ella. Junto con
estas explicaciones la Comisión instó nuevamente a las partes interesadas a que presentaran sus observaciones. De ello se
deduce que la Decisión de rectificación tenía el mismo objeto y la misma finalidad que una Decisión de incoación, por lo que
procede calificarla como tal.

Sobre las consecuencias, en el caso de autos, respecto a la admisibilidad de los motivos relativos a la ilegalidad de la Decisión
de rectificación
Debe señalarse, en primer lugar, que, según reiterada jurisprudencia, constituyen actos o decisiones susceptibles de ser objeto
de un recurso de anulación, en el sentido del artículo 230 CE, las medidas que producen efectos jurídicos vinculantes que
pueden afectar a los intereses del demandante, modificando sensiblemente su situación jurídica (sentencia del Tribunal de
Justicia de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión, 60/81, Rec. p. 2639, apartado 9, y sentencia del Tribunal de Primera Instancia
de 18 de diciembre de 1992, Cimenteries CBR y otros/Comisión, T‑10/92 a T‑12/92 y T‑15/92, Rec. p. II‑2667, apartado 28).
Cuando se trata de actos o de decisiones cuya elaboración se lleva a cabo en varias fases, en particular, al término de un
procedimiento interno, en principio únicamente constituyen actos impugnables las medidas que fijan definitivamente la posición
de la institución al término de ese procedimiento, con exclusión de los trámites intermedios, cuyo objetivo es preparar la
decisión final (sentencia IBM/Comisión, citada en el apartado 75
supra,
apartado 10, y sentencia Cimenteries CBR y otros/Comisión, citada en el apartado 75
supra,
apartado 28).
Con arreglo a esta jurisprudencia, la decisión final adoptada por la Comisión para concluir el procedimiento formal de examen
previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, constituye un acto impugnable sobre la base del artículo 230 CE. Tal decisión produce,
en realidad, efectos jurídicos vinculantes que pueden afectar a los intereses de las partes interesadas, puesto que pone fin
al procedimiento de que se trata y se pronuncia definitivamente sobre la compatibilidad de la medida examinada con las normas
aplicables a las ayudas de Estado. Por lo tanto, las partes interesadas deben tener la posibilidad de impugnar la decisión
final que concluye el procedimiento formal de examen y, sobre el particular, rebatir los diferentes elementos en que se basa
la postura adoptada por la Comisión con carácter definitivo (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 27 de noviembre
de 2003, Regione Siciliana/Comisión, T‑190/00, Rec. p. II‑5015, apartado 45). Dicha posibilidad es independiente de si la
decisión de incoar el procedimiento de investigación formal entraña o no efectos jurídicos que pueden ser objeto de un recurso
de anulación. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia y del Tribunal General ha admitido ciertamente la posibilidad de
promover un recurso contra la decisión de incoación cuando produce efectos jurídicos definitivos que no pueden ser subsanados
a posteriori
por la decisión final. Es así cuando, como en el caso de autos, la Comisión incoa el procedimiento formal de examen con respecto
a una medida que califica provisionalmente de ayuda nueva, produciendo esa decisión de incoación efectos jurídicos autónomos
en relación con la decisión final. En efecto, toda vez que, en virtud del artículo 88 CE, apartado 3, la suspensión de la
aplicación de la medida de que se trate resulta de la calificación provisional de esa medida de ayuda nueva, tal decisión
reviste un carácter autónomo en relación con la decisión final, limitada en el tiempo hasta la conclusión del procedimiento
formal (sentencias del Tribunal de Justicia de 30 de junio de 1992, España/Comisión, C‑312/90, Rec. p. I‑4117, apartados 12
a 24; de 5 de octubre de 1994, Italia/Comisión, C‑47/91, Rec. p. I‑4635, apartados 29 y 30, y de 9 de octubre de 2001, Italia/Comisión,
C‑400/99, Rec. p. I‑7303, apartados 56 a 62 y 69; sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 30 de abril de 2002, Gobierno
de Gibraltar/Comisión, T‑195/01 y T‑207/01, Rec. p. II‑2309, apartados 80 a 86).
No obstante, esta posibilidad de impugnar una Decisión de incoación no puede dar lugar a que se reduzcan los derechos procesales
de las partes interesadas impidiéndoles impugnar la decisión final e invocar en apoyo de su pretensión vicios relativos a
todas las etapas del procedimiento que haya desembocado en esta decisión (sentencia Regione Siciliana/Comisión, citada en
el apartado 77
supra,
aparatado 47).
De lo anterior se desprende que el hecho de que las demandantes y las coadyuvantes no hayan presentado dentro del plazo previsto
un recurso contra la Decisión de rectificación no les impide invocar motivos basados en la ilegalidad de ésta contra la Decisión
impugnada, por lo que debe desestimarse la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión.
4.
Sobre los motivos relativos a vicios de procedimiento
Las demandantes y las coadyuvantes invocan tres motivos relativos a vicios de procedimiento basados, en primer lugar, en la
infracción del artículo 88 CE, apartado 2, y del Reglamento nº 659/1999, en segundo lugar, en la infracción del artículo 254 CE,
apartado 3, y del artículo 20, apartado 1, del Reglamento nº 659/1999 y, en tercer lugar, en una motivación insuficiente de
la Decisión impugnada.

Sobre el motivo relativo a la infracción del artículo 88 CE, apartado 2, y del Reglamento nº 659/1999
Este motivo se subdivide en tres imputaciones, relativas a la infracción del artículo 9 del Reglamento nº 659/1999, a un defecto
de instrucción y a la inobservancia de los plazos establecidos en el Reglamento nº 659/1999, respectivamente.
Sobre la imputación relativa a la infracción del artículo 9 del Reglamento nº 659/1999
Las coadyuvantes alegan que, dado que la Comisión había aprobado anteriormente la ayuda declarada incompatible en virtud de
la Decisión impugnada, dicha institución debería haber revocado la Decisión de aprobación, como le obliga el artículo 9 del
Reglamento nº 659/1999.
La Comisión no se ha pronunciado expresamente sobre la procedencia de esta imputación.
En virtud del artículo 9 del Reglamento nº 659/1999, la Comisión, tras ofrecer al Estado miembro interesado la oportunidad
de presentar observaciones, puede, en particular, revocar una decisión por la que hubiera autorizado una ayuda, cuando esa
decisión estuviera basada en una información incorrecta suministrada durante el procedimiento que hubiera constituido un factor
determinante para la decisión.
No obstante, debe señalarse que la Decisión de aprobación no se basa en información incorrecta. Debe precisarse al respecto
que, como se desprende de los considerandos 51, 54, 59, 61 y 72 de la Decisión impugnada, la Comisión no recrimina a las autoridades
italianas que le proporcionasen información incorrecta o incompleta durante el procedimiento anterior a la Decisión de aprobación.
En efecto, atribuye la incompatibilidad con el mercado común de las ayudas controvertidas en el presente asunto al hecho de
que la deliberazione nº 33/6 introdujera modificaciones a la medida inicialmente notificada, incompatibles con los términos
de la Decisión de aprobación, por cuanto, en la primera invitación para presentar solicitudes en virtud del régimen controvertido,
podían elegirse proyectos cuya ejecución se hubiera iniciado antes de la presentación de la solicitud de ayuda (en lo sucesivo,
«régimen de ayudas controvertido» o «régimen controvertido»). Pues bien, la deliberazione nº 33/6 data de 27 de julio de 2000
y, por lo tanto, es posterior a la Decisión de aprobación de 12 de noviembre de 1998.
De ello se desprende que el artículo 9 del Reglamento nº 659/1999 no es aplicable en el caso de autos.
Debe agregarse, a este respecto, que no existía razón alguna para que la Comisión revocara la Decisión de aprobación ya que
su apreciación en cuanto a la compatibilidad del régimen de ayudas aprobado por dicha Decisión no había cambiado. En efecto,
la Comisión estableció, en el artículo 1 de la Decisión impugnada, que, «las ayudas estatales concedidas en virtud de la Ley
[...] nº 9/1998, ejecutada de manera ilegal por Italia mediante la resolución nº 33/6 [...] son incompatibles con el mercado
común, a menos que el beneficiario de la ayuda presentara una solicitud de ayuda al amparo de dicho régimen antes de la ejecución
de los trabajos [...]». De ello se deduce que la Decisión impugnada no afecta a la compatibilidad de las ayudas de Estado
concedidas en virtud de la Ley nº 9/1998, en la medida en que se presentó una solicitud de ayuda antes de la realización de
las obras. Pues bien, precisamente con esta condición la Comisión había declarado, en la Decisión de aprobación, que no plantearía
objeciones con respecto al régimen de ayudas notificado por Italia.
Por consiguiente, debe desestimarse la imputación formulada por las coadyuvantes, relativa a la infracción del artículo 9
del Reglamento nº 659/1999.
Sobre la imputación relativa a un defecto de instrucción
Timsas y Gran Hotel Abi d’Oru reprochan a la Comisión una falta de instrucción en la medida en que, según alegan, no tuvo
en cuenta su situación específica. Alegan, en particular, que la Comisión no examinó su situación como particulares en relación
con la Región de Cerdeña ni las diferencias existentes entre las distintas empresas interesadas en la aplicación del régimen
de ayudas controvertido. Sostienen, además, que la Comisión no examinó la confianza legítima que en ellas infundieron tanto
la Región de Cerdeña como la Comisión.
La Comisión refuta las alegaciones de Timsas y de Grand Hotel Abi d’Oru.
De reiterada jurisprudencia se desprende que, en el caso de un régimen de ayudas, en principio, la Comisión no está obligada
a realizar un análisis de las ayudas concedidas en casos individuales sino que puede limitarse a examinar las características
del régimen controvertido (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia de 14 de octubre de 1987, Alemania/Comisión,
248/84, Rec. p. 4013, apartado 18; de 7 de marzo de 2002, Italia/Comisión, C‑310/99, Rec. p. I‑2289, apartado 89, y de 29
de abril de 2004, Grecia/Comisión, C‑278/00, Rec. p. I‑3997, apartado 24). Por otra parte, la situación individual de cada
uno de los beneficiarios de un régimen de ayudas sólo puede apreciarse cuando el Estado miembro interesado procede a la recuperación
de las ayudas [sentencia de 7 de marzo de 2002, Italia/Comisión, antes citada, apartado 91, y sentencia del Tribunal de Primera
Instancia de 31 de mayo de 2006, Kuwait Petroleum (Nederland)/Comisión, T‑354/99, Rec. p. II‑1475, apartado 67]. En efecto,
si fuera de otro modo, la carga del examen que recae en la Comisión sería más importante en el supuesto de un régimen ejecutado
de manera ilegal, con infracción del artículo 88 CE, apartado 3, que en el supuesto en que el Estado miembro de que se tratara
hubiera cumplido la obligación de notificación impuesta por dicha disposición, ya que, en este último caso, las circunstancias
concretas de los beneficiarios potenciales son por definición desconocidas en el momento del examen.
Por consiguiente, en el presente asunto, la Comisión podía limitarse a examinar el régimen de ayudas como tal y no estaba
obligada a tener en cuenta las relaciones entre las demandantes y la Región de Cerdeña, ni las diferencias existentes entre
las diversas empresas interesadas, ni tampoco la posible confianza legítima que algunas de dichas empresas pudieran invocar
y que, a juicio de las mismas, les infundió la Comisión o la Región de Cerdeña. Estas circunstancias sólo podrán tenerse en
cuenta en la fase de la recuperación de las ayudas individuales.
De lo anterior se deduce que debe desestimarse la imputación relativa a un defecto de instrucción.
Sobre la imputación relativa a la inobservancia de los plazos establecidos en el Reglamento nº 659/1999
Las coadyuvantes recriminan a la Comisión que no observara los siguientes plazos, establecidos en el Reglamento nº 659/1999:
–        el plazo de dos meses a partir del día siguiente al de la notificación completa, en el que la Comisión debe adoptar una decisión
al término de la fase previa de examen, con arreglo al artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 659/1999;
–        el plazo de dos meses en el que la Comisión debería adoptar una decisión al término de la fase previa de examen, cuando obra
en su poder determinada información relativa a una supuesta ayuda ilegal, con arreglo al artículo 10, apartado 1, del Reglamento
nº 659/1999, tal como lo ha interpretado la jurisprudencia;
–        el plazo de 18 meses a partir del inicio del procedimiento de investigación formal en el que la Comisión debe adoptar una
decisión mediante la que se ponga fin a este procedimiento, con arreglo al artículo 7, apartado 6, del Reglamento nº 659/1999.
La Comisión no se ha pronunciado expresamente sobre la procedencia de esta imputación.
Procede señalar, a este respecto, en primer lugar, que el plazo de dos meses para la conclusión de la fase previa de examen,
establecido en el artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 659/1999, empieza a correr a partir del día siguiente al de la
recepción de una notificación completa. Ahora bien, en el caso de autos, el examen previo del régimen controvertido no se
desencadenó mediante una notificación de ese régimen por la República Italiana, sino debido a una denuncia relativa a la aplicación
abusiva del régimen inicial, recibida por la Comisión el 21 de febrero de 2003. Por lo tanto, el plazo de dos meses previsto
en el artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 659/1999 no vinculaba a la Comisión (véanse, en este sentido, ya antes de
la entrada en vigor del Reglamento nº 659/1999, las sentencias del Tribunal de 15 de septiembre de 1998, Gestevisión Telecinco/Comisión,
T‑95/96, Rec. p. II‑3407, apartado 79, y de 10 de mayo de 2000, SIC/Comisión, T‑46/97, Rec. p. II‑2125, apartado 103).
En segundo lugar, en relación con el plazo de dos meses supuestamente impuesto por la jurisprudencia a la luz del artículo
10, apartado 1, del Reglamento nº 659/1999, debe señalarse, ante todo, que, en virtud de dicha disposición, cuando la Comisión
tiene en su poder información relativa a una ayuda supuestamente ilegal, cualquiera que sea su origen, debe examinar tal información
sin demora. No debe interpretarse esta disposición en el sentido de que hace referencia a la conclusión de la fase previa
de examen sino más bien al inicio del examen previo, tesis que corrobora el hecho, señalado en el apartado anterior, de que
la Comisión no está obligada a observar el plazo habitual en el supuesto de que una denuncia desencadene el examen preliminar.
La jurisprudencia invocada por las coadyuvantes no interpreta dichas disposiciones de una manera distinta de la que se deduce
del apartado anterior. En efecto, si bien es cierto que dicha jurisprudencia establece que la Comisión debe concluir la fase
previa de examen en un plazo de dos meses, hay que tener presente que este plazo se aplica exclusivamente en los casos de
ayudas notificadas por los Estados miembros, como se desprende claramente de los apartados citados por las coadyuvantes, y
no en el caso de que, como en el presente asunto, una denuncia haya desencadenado la fase previa.
Es cierto que ello no puede parar en que se permita a la Comisión prorrogar discrecionalmente la fase previa de examen. Así,
se ha declarado que, en la medida en que ostenta una competencia exclusiva para apreciar la compatibilidad de una ayuda de
Estado con el mercado común, la Comisión está obligada, en interés de una buena administración de las normas fundamentales
del Tratado relativas a las ayudas de Estado, a proceder a examinar de manera diligente e imparcial una denuncia por la que
se declara la existencia de una ayuda incompatible con el mercado común (véanse, en este sentido, la sentencia del Tribunal
de Justicia de 2 de abril de 1998, Comisión/Sytraval y Brink’s France, C‑367/95 P, Rec. p. I‑1719, apartado 62, y la sentencia
Gestevisión Telecinco/Comisión, citada en el apartado 96
supra,
apartado 72) y, por lo tanto, no puede prorrogar indefinidamente el examen previo de las medidas estatales que hayan sido
objeto de una denuncia relativa a una ayuda de Estado (sentencia Gestevisión Telecinco/Comisión, citada en el apartado 96
supra,
apartado 74). Según reiterada jurisprudencia, el carácter razonable de la duración de tal procedimiento administrativo debe
apreciarse en función de las circunstancias propias de cada asunto y, en particular, del contexto del mismo, de las diferentes
fases del procedimiento que debe seguir la Comisión, de la complejidad del asunto y de su trascendencia para las diferentes
partes interesadas (sentencias del Tribunal de 19 de marzo de 1997, Oliveira/Comisión, T‑73/95, Rec. p. II‑381, apartado 45;
de 22 de octubre de 1997, SCK y FNK/Comisión, T‑213/95 y T‑18/96, Rec. p. II‑1739, apartado 57, y Gestevisión Telecinco/Comisión,
citada en el apartado 96
supra,
apartado 75).
En el caso de autos, entre la recepción de la denuncia por la Comisión, el 21 de febrero de 2003, y la adopción de la Decisión
de incoación, el 3 de febrero de 2004, transcurrió un plazo de algo más de once meses. Este plazo no puede calificarse de
excesivo si se tiene en cuenta, en particular, la necesidad que tenía la Comisión de solicitar información complementaria
de la Región de Cerdeña a través de la República Italiana.
En tercer lugar, en virtud del artículo 13, apartado 2, y del artículo 16 del Reglamento nº 659/1999, en el supuesto de que
se presuma que una ayuda es ilegal como en el supuesto de que se presuma que una ayuda se ha aplicado de manera abusiva, la
Comisión no queda vinculada, en particular, por el plazo establecido en el artículo 7, apartado 6, del Reglamento nº 659/1999.
Pues bien, en el presente asunto, el procedimiento de investigación formal incoado por la Comisión se refería inicialmente
a una ayuda supuestamente aplicada de manera abusiva y posteriormente, a raíz de la Decisión de rectificación, a una ayuda
supuestamente ilegal.
De ello se deduce que procede desestimar la imputación relativa a la inobservancia de los plazos establecidos en el Reglamento
nº 659/1999.

Sobre el motivo relativo a la infracción del artículo 254 CE, apartado 3, y del artículo 20, apartado 1, del Reglamento nº 659/1999
Grand Hotel Abi d’Oru alega que la Comisión incumplió la obligación de notificación establecida en el artículo 254 CE, apartado
3, y en el artículo 20, apartado 1, del Reglamento nº 659/1999, al no darle traslado de la solicitud de información complementaria,
dirigida por la Comisión a la República Italiana el 26 de febrero de 2003 (véase el apartado 15 anterior), ni de la Decisión
de rectificación mientras que, a raíz de la invitación contenida en la Decisión de incoación, había presentado observaciones
en relación con el régimen de ayudas controvertido.
La Comisión se opone a las alegaciones de Gran Hotel Abi d’Oru.
En primer lugar, con arreglo al artículo 254 CE, apartado 3, las decisiones deben notificarse a sus destinatarios y surten
efecto mediante tal notificación.
En relación, ante todo, con la Decisión de rectificación, de reiterada jurisprudencia se desprende que los destinatarios de
las decisiones adoptadas por la Comisión en el ámbito de las ayudas de Estado son siempre los Estados miembros interesados
(sentencia Comisión/Sytraval y Brink’s France, citada en el apartado 99
supra,
apartado 45; sentencias del Tribunal de 17 de junio de 1999, ARAP y otros/Comisión, T‑82/96, Rec. p. II‑1889, apartado 28,
y SIC/Comisión, citada en el apartado 96
supra,
aparatado 45). Ha confirmado expresamente esta jurisprudencia, que es anterior al Reglamento nº 659/1999, el artículo 25 de
este Reglamento, que dispone que el destinatario de las decisiones adoptadas con arreglo a lo dispuesto en los capítulos II,
III, IV, V y VII de dicho Reglamento será el Estado miembro interesado, al que la Comisión debe notificárselas sin demora.
Procede recordar, a este respecto, que, como se ha señalado en los apartados 69 a 74 anteriores, la Decisión de rectificación
debe calificarse jurídicamente de Decisión de incoación del procedimiento de investigación formal.
De ello se deduce que la Decisión de rectificación iba dirigida exclusivamente a la República Italiana y no a los beneficiarios
del régimen controvertido. Por consiguiente, el artículo 254 CE, apartado 3, no obligaba a la Comisión a notificar la Decisión
de rectificación a Grand Hotel Abi d’Oru.
Por lo que respecta, en segundo lugar, a la solicitud de información complementaria, no se trata de una decisión, en el sentido
del artículo 249 CE, párrafo cuarto, por lo que no le es aplicable el artículo 254 CE, apartado 3.
En consecuencia, debe desestimarse la imputación relativa a una infracción de dicha disposición.
En segundo lugar, con arreglo al artículo 20, apartado 1, del Reglamento nº 659/1999, las partes interesadas que hubieran
presentado observaciones posteriormente a una decisión de la Comisión de incoar el procedimiento de investigación formal deben
recibir una copia de la decisión adoptada por la Comisión con arreglo al artículo 7 de dicho Reglamento.
Ahora bien, ni la Decisión de rectificación ni la solicitud de información complementaria pueden calificarse de «decisión
adoptada con arreglo al artículo 7» del Reglamento nº 659/1999. En efecto, dicho artículo se refiere exclusivamente, tanto
por su rúbrica como por su contenido, a las decisiones de la Comisión por las que se concluye el procedimiento de investigación
formal. Pues bien, por una parte, como se ha explicado en los apartados 73 y 74 anteriores, la Decisión de rectificación debe
calificarse no de decisión por la que se concluye el procedimiento de investigación formal, sino, por el contrario, de Decisión
de incoación de dicho procedimiento. Por otra parte, en relación con la solicitud de información complementaria, como se ha
indicado en el apartado 108 anterior, no se trata de un acto que pueda calificarse de decisión, por lo que tampoco puede aplicársele
el artículo 20, apartado 1, del Reglamento nº 659/1999.
Por consiguiente, debe desestimarse la imputación relativa a la infracción de dicha disposición.
De lo anterior se desprende que procede desestimar el motivo relativo a la infracción del artículo 254 CE, apartado 3, y del
artículo 20, apartado 1, del Reglamento nº 659/1999.

Sobre el motivo relativo a la motivación defectuosa de la Decisión impugnada
Las demandantes y las coadyuvantes formulan seis imputaciones en cuanto a la falta de motivación de la Decisión impugnada
y de la Decisión de rectificación.
Sobre la falta de motivación en relación con la violación del principio de la duración razonable del procedimiento
SF Turistico Immobiliare alega que tanto la Decisión de rectificación como la Decisión impugnada carecen de motivación con
respecto a la supuesta violación del principio de duración razonable del procedimiento.
Afirma que la Decisión de rectificación no explica los motivos que llevaron a la Comisión a esperar dos años y medio para
rectificar y ampliar la Decisión de incoación, siendo así que conocía plenamente todos los elementos útiles desde abril de 2003.
En lo que atañe a la Decisión impugnada, SF Turistico Immobiliare admite que, en virtud del artículo 13, apartado 2, del Reglamento
nº 659/1999, en el caso de una posible ayuda ilegal, la Comisión no queda vinculada por los plazos establecidos en el artículo
4, apartado 5, en el artículo 7, apartado 6, y en el artículo 7, apartado 7, del Reglamento nº 659/1999. A su juicio, ello
no implica, sin embargo, que no sea aplicable en tal supuesto el principio de duración razonable del procedimiento. Sostiene
que, al no dar la Decisión impugnada ninguna justificación respecto a la duración anormal de más de cuatro años y cinco meses
del procedimiento de examen, adolece de un vicio de motivación.
La Comisión refuta las alegaciones de SF Turistico Immobiliare.
Con carácter preliminar, debe recordarse que, en el análisis de la presente imputación, no se trata de examinar si la duración
del procedimiento fue efectivamente excesiva en el caso de autos sino únicamente de responder a la cuestión de si la obligación
de motivación de la Comisión se aplica a la duración del procedimiento y, en caso afirmativo, si cumplió esta obligación.
Pues bien, debe responderse en sentido negativo a la primera de dichas preguntas –en otros términos, la obligación de motivación
de la Comisión no se aplica a la duración del procedimiento sino únicamente al contenido mismo de la decisión–.
En efecto, según reiterada jurisprudencia, la motivación exigida por el artículo 253 CE debe adaptarse a la naturaleza del
acto de que se trate y debe demostrar de forma clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto,
de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda
ejercer su control. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular
del contenido del acto, de la naturaleza de los motivos invocados y del interés que los destinatarios u otras personas afectadas
directa e individualmente por el acto puedan tener en recibir explicaciones (véanse las sentencias del Tribunal de Justicia
Comisión/Sytraval y Brink’s France, citada en el apartado 99
supra,
apartado 63, y jurisprudencia citada, y de 10 de julio de 2008, Bertelsmann y Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P,
Rec. p. I‑4951, apartado 166, y jurisprudencia citada).
Pues bien, la duración de un procedimiento no es la consecuencia de un razonamiento de la institución de que se trate, que
pueda justificar esa duración, sino una circunstancia meramente fáctica que depende exclusivamente del tiempo que precise
la institución para llevar ese procedimiento a su fin. Por lo tanto, no forma parte del contenido de la decisión, que puede
estar motivado, en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado anterior. Como la Comisión ha alegado acertadamente,
sólo exige la enumeración meramente fáctica de las distintas fases del procedimiento hasta la adopción de la decisión de que
se trate.
Por consiguiente, debe desestimarse la imputación relativa a la motivación defectuosa en cuanto a la violación del principio
de duración razonable del procedimiento.
Sobre la imputación relativa a la falta de motivación de la calificación de la ayuda como nueva ayuda ilegal
La Región de Cerdeña alega una falta de motivación de la Decisión impugnada en relación con la calificación como ilegales,
y no como abusivas, de las ayudas a los proyectos cuya ejecución se inició antes de la presentación de la solicitud.
La Comisión refuta las alegaciones de la Región de Cerdeña.
A este respecto, baste señalar que la Comisión ha sostenido esencialmente, en los considerandos 48 a 55 de la Decisión impugnada,
que el régimen de ayudas que se aplicó mediante la adopción, en particular, de la deliberazione nº 33/6 no se atenía a los
términos de la Decisión de aprobación, en la medida en que no garantizaba el efecto incentivador de las ayudas de que se trata
y que, por lo tanto, las ayudas concedidas para proyectos cuya ejecución se había iniciado con anterioridad a la presentación
de la solicitud de ayuda debían considerarse ilegales.
Tal motivación pone de relieve de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emana el acto, de
tal forma que permite a los interesados conocer las razones de la medida adoptada y al Tribunal ejercer su control, en el
sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 121 anterior.
Por consiguiente, debe desestimarse esta imputación por infundada.
Sobre la imputación relativa a la falta de motivación en lo tocante a la incompatibilidad de las ayudas en relación con el
desarrollo regional
Las coadyuvantes y SF Turistico Immobiliare alegan una falta de motivación de la Decisión impugnada en relación con la compatibilidad
de las ayudas concedidas en virtud del régimen controvertido (en lo sucesivo, «ayudas controvertidas»), en particular, desde
el prisma de su contribución al desarrollo regional, en el sentido del artículo 87 CE, apartado 3, letra c). Señalan que,
a diferencia de otros casos que presentan circunstancias análogas, la Comisión no puntualizó, en particular, los motivos por
los cuales no consideró aplicables las excepciones establecidas en el artículo 87 CE, apartado 3, letras a) y c).
La Comisión refuta las alegaciones de las coadyuvantes y de SF Turistico Immobiliare.
En relación, en primer lugar, con la admisibilidad de la imputación formulada por SF Turistico Immobiliare, habida cuenta
de que el motivo relativo a la falta de motivación es un motivo de orden público, no puede declararse su inadmisibilidad,
ya que debe examinarlo de oficio el Tribunal (véase la sentencia del Tribunal de 15 de junio de 2005, Corsica Ferries France/Comisión,
T‑349/03, Rec. p. II‑2197, apartado 52, y jurisprudencia citada).
En segundo lugar, debe rechazarse la alegación de la Comisión, basada en el hecho de que, a su juicio, no le incumbe demostrar
la incompatibilidad de la ayuda en la medida en que, según afirma, corresponde al Estado miembro interesado demostrar su compatibilidad.
Es cierto que, en la medida en que la Decisión de iniciar el procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, contiene
un análisis preliminar suficiente de la Comisión en el que expone los motivos por los que duda de la compatibilidad de las
ayudas controvertidas con el mercado común, corresponde al Estado miembro y al beneficiario potencial aportar los elementos
que puedan demostrar que esas ayudas son compatibles con el mercado común (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de
14 de enero de 2004, Fleuren Compost/Comisión, T‑109/01, Rec. p. II‑127, apartado 45; véase igualmente, en este sentido, la
sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 18 de noviembre de 2004, Ferriere Nord/Comisión, T‑176/01, Rec. p. II‑3931,
apartados 93 y 94; véase igualmente, por analogía, la sentencia del Tribunal de Justicia de 24 de septiembre de 2002, Falck
y Acciaierie di Bolzano/Comisión, C‑74/00 P y C‑75/00 P, Rec. p. I‑7869, apartado 170). No obstante, se trata únicamente de
una regla relativa a la carga de la prueba y no al deber de motivación, por lo que, en su caso, corresponde a la Comisión
manifestar, en su decisión, los motivos que la han llevado a considerar que, a pesar de los elementos proporcionados por el
Estado miembro o por los beneficiarios, las ayudas de que se trate no son compatibles con el mercado común.
Pues bien, en tercer lugar, en el caso de autos, la Comisión cumplió su obligación de motivación a este respecto.
En efecto, en los considerandos 56 a 73 de la Decisión impugnada, indicó esencialmente que el motivo por el que las ayudas
controvertidas no eran compatibles con el mercado común era la falta de efecto incentivador de tales ayudas, debido a que
habían sido concedidas para proyectos que se habían iniciado con anterioridad a la presentación de la solicitud de ayuda.
Recordó, en particular, a este respecto, que la necesidad de la ayuda es un principio general, confirmado por la jurisprudencia,
que consta además tanto en la Decisión de aprobación como en las Directrices de 1998 (véanse los considerandos 58 a 61 de
la Decisión impugnada). Esta afirmación ya bastaba para motivar la incompatibilidad de la ayuda, ya que podía excluir la compatibilidad
de todo tipo de ayuda en el ámbito del desarrollo regional. Debe recordarse sobre el particular que el Tribunal ya decidió
que al recordar los criterios establecidos en las Directrices y señalar que no se cumplían tales criterios en un caso concreto,
la Comisión motivó de modo jurídicamente suficiente su decisión de denegar una excepción en virtud del artículo 87 CE, apartado
3 (sentencia del Tribunal de 30 de abril de 1998, Vlaams Gewest/Comisión, T‑214/95, Rec. p. II‑717, apartado 102). Si, en
los considerandos 62 a 69 de la Decisión impugnada, la Comisión desestimó varias alegaciones formuladas por las autoridades
italianas y si, en el apartado 71 de dicha Decisión, puso de manifiesto que las ayudas controvertidas tampoco podían ser aprobadas
sobre la base de otros fundamentos jurídicos, tales explicaciones sólo tienen, por ende, un carácter superfluo.
En consecuencia, debe desestimarse la imputación relativa a la falta de motivación en relación con la incompatibilidad de
la ayuda en el ámbito del desarrollo regional.
Sobre la imputación relativa a la falta de motivación de la apreciación del efecto incentivador de las ayudas controvertidas
En lo que atañe a esta imputación, la Región de Cerdeña, las coadyuvantes, SF Turistico Immobiliare, Timsas y Grand Hotel
Abi d’Oru formulan tres alegaciones relativas a la falta de motivación de la apreciación, por la Comisión, del efecto incentivador
de las ayudas controvertidas.
En primer lugar, las coadyuvantes afirman que la Comisión debería haber explicado los motivos por los que, en el caso de autos,
no podía desvirtuarse la presunción mencionada en el punto 4.2 de las Directrices de 1998, según la cual falta el efecto incentivador
en el supuesto de que se inicien las obras antes de la solicitud de ayuda, mediante las alegaciones formuladas por la Región
de Cerdeña. Consideran que, como mínimo, la Comisión debería haber procedido a una comparación concreta del supuesto desequilibrio
que, en principio, causó al mercado de referencia el pago de las ayudas de que se trata. Ahora bien, señalan que no hay ningún
indicio de tal justificación en la Decisión impugnada.
En segundo lugar, la Región de Cerdeña alega que la Decisión impugnada carece de motivación y es contradictoria en cuanto
a la razón por la que, en la apreciación del efecto incentivador del régimen de ayudas controvertido, la Comisión no tuvo
en cuenta la confianza de los beneficiarios de dicho régimen en las legislaciones nacional y comunitaria aplicables en el
momento en que decidieron invertir.
En tercer lugar, SF Turistico Immobiliare, Timsas y Grand Hotel Abi d’Oru sostienen que la Decisión impugnada carece de motivación
en cuanto a la razón por la que, en la apreciación del efecto incentivador del régimen de ayudas controvertido, la Comisión
no tuvo en cuenta la situación específica de los beneficiarios de dicho régimen.
La Comisión se opone a estas alegaciones.
En relación, en primer lugar, con las alegaciones formuladas por la Región de Cerdeña y por las coadyuvantes, debe rechazarse,
ante todo, la alegación de que la Comisión debería haber procedido a una comparación concreta del supuesto desequilibrio que
el pago de las ayudas causó en el mercado. En efecto, la cuestión de si las ayudas controvertidas causaron un desequilibrio
en el mercado, cuestión que, en principio, se incardina en el concepto de ayuda, carece de pertinencia para la apreciación
de su efecto incentivador, que forma parte del examen de la compatibilidad con el mercado común de las ayudas de que se trata.
Por otra parte, debe desestimarse la alegación de que la Comisión debería haber explicado las razones por las que las alegaciones
formuladas por la Región de Cerdeña y, en particular, las consideraciones relativas a la confianza legítima de los beneficiarios
del régimen controvertido, no podían desvirtuar la presunción mencionada en el punto 4.2 de las Directrices de 1998, y ello
sin que sea necesario pronunciarse, en este momento, sobre la circunstancia alegada por las coadyuvantes de que la exigencia
de presentar una solicitud de ayuda con anterioridad al inicio de las obras se deriva de una presunción que puede ser desvirtuada.
En efecto, debe observarse que, en los considerandos 62 a 67 de la Decisión impugnada, la Comisión recordó someramente, en
primer lugar, las alegaciones formuladas por las autoridades italianas en el procedimiento de investigación formal y que se
exponen de manera más amplia en los considerandos 36 a 43 de dicha Decisión. Más adelante indicó, respecto a cada una de ellas,
la razón por la que consideraba que debían ignorarse. En todo caso, por lo tanto, no puede tratarse de una falta de motivación
a este respecto, por lo que deben desestimarse las alegaciones formuladas por la Región de Cerdeña y por las coadyuvantes.
En segundo lugar, debe rechazarse la alegación aludida en el apartado 139 anterior, sin que, conforme a las consideraciones
contenidas en el apartado 44 anterior, sea preciso pronunciarse sobre su admisibilidad en cuanto la formula SF Turistico Immobiliare.
En efecto, como se ha señalado en los apartados 91 y 92 anteriores, al examinar un régimen de ayudas la Comisión puede limitar
su examen a las características generales y abstractas de ese régimen, sin estar obligada a examinar la situación concreta
de los diferentes beneficiarios de éste. Pues bien, dado que la Comisión no estaba obligada a examinar la situación específica
de los beneficiarios, tampoco la obligación de motivación se aplicaba a dicha situación, por lo que debe desestimarse la alegación
formulada por SF Turistico Immobiliare, Timsas y Grand Hotel Abi d’Oru.
Por consiguiente, procede desestimar la imputación relativa a la falta de motivación de la apreciación del efecto incentivador
de la ayuda.
Sobre la imputación relativa a la falta de motivación en cuanto a la negativa a aplicar la norma
de minimis
SF Turistico Immobiliare y Timsas alegan que, en la Decisión impugnada, la Comisión no explicó el motivo por el que excluía
la posibilidad de aplicar la norma
de minimis
a la parte de las ayudas correspondientes a los costes generados antes de la fecha de presentación de la solicitud de ayuda.
La Comisión refuta estas alegaciones.
A este respecto, baste señalar que, en el considerando 68 de la Decisión impugnada, la Comisión indicó los motivos por los
que consideraba que no podía aplicarse, en el caso de autos, la regla
de minimis
para eludir la obligación de presentar la solicitud de ayuda antes del inicio de la ejecución del proyecto. De este modo puso
de relieve que la cantidad que debía tenerse en cuenta tendría que abarcar el proyecto en su integridad, por lo que no era
posible considerar admisibles las obras iniciales en virtud de la norma
de minimis.
Precisó además que, según parecía, las autoridades italianas no habían tomado en consideración el hecho de que un beneficiario
podría haber recibido ayudas
de minimis
sobre la base de otros regímenes.
Por consiguiente, debe desestimarse la imputación relativa a la falta de motivación en lo tocante a la negativa a aplicar
la norma
de minimis,
sin que, con arreglo a la jurisprudencia citada en el apartado 44 anterior, proceda examinar su admisibilidad.
Sobre la imputación relativa a la falta de motivación de la orden de recuperación
La Región de Cerdeña alega falta de motivación de la Decisión impugnada en cuanto a la orden de recuperar las ayudas de los
beneficiarios. Precisa, a este respecto, que la Comisión debería haber tomado en consideración, en los motivos de dicha Decisión,
el hecho de que, según la jurisprudencia, el beneficiario de una ayuda ilegal puede invocar circunstancias excepcionales en
las que se haya podido legítimamente sustentar su confianza en el carácter regular de esa ayuda.
La Comisión se opone a esta alegación.
Según reiterada jurisprudencia, en materia de ayudas de Estado, cuando en contra de lo dispuesto en el artículo 88 CE, apartado
3, la ayuda haya sido ya entregada, la Comisión, que puede requerir a las autoridades nacionales para que ordenen la devolución,
no está obligada a exponer motivos específicos que justifiquen el ejercicio de esa facultad (sentencias del Tribunal de Justicia
de 17 de junio de 1999, Bélgica/Comisión, C‑75/97, Rec. p. I‑3671, apartado 82; de 7 de marzo de 2002, Italia/Comisión, citada
en el apartado 91
supra,
apartado 106, y de 15 de diciembre de 2005, Unicredito Italiano, C‑148/04, Rec. p. I‑11137, apartado 99). Esta jurisprudencia,
anterior a la entrada en vigor del Reglamento nº 659/1999, sigue siendo aplicable en virtud del artículo 14, apartado 1, de
dicho Reglamento. En efecto, dicha disposición establece que, «cuando se adopten decisiones negativas en casos de ayuda ilegal,
la Comisión decidirá que el Estado miembro interesado tome todas las medidas necesarias para obtener del beneficiario la recuperación
de la ayuda». Por lo tanto, la decisión de recuperar la ayuda es la consecuencia casi automática en caso de que se determine
su ilegalidad y su incompatibilidad –sin perjuicio únicamente de que, según la segunda frase de dicha disposición, una orden
de recuperación no vaya en contra de un principio general de Derecho comunitario–. Consecuentemente, la Comisión no dispone
de ningún margen de apreciación al respecto. Pues bien, en tales circunstancias, una vez que ha expuesto los motivos por los
que considera que la ayuda de que se trate es ilegal e incompatible con el mercado común, no está obligada a motivar la decisión
por la que se ordena la recuperación.
Por consiguiente, debe desestimarse la imputación relativa a la falta de motivación de la decisión inherente a la recuperación
de las ayudas controvertidas y, por ende, el motivo relativo a la falta de motivación en general.
5.
Sobre los motivos de fondo
Las demandantes y las coadyuvantes invocan diez motivos de fondo relativos, en primer lugar, a la inexistencia de una base
legal de la decisión de rectificación, en segundo lugar, a una desviación de poder al adoptar dicha decisión, en tercer lugar,
al hecho de que la Decisión de aprobación no mencionara el requisito de la solicitud previa, en cuarto lugar, a la calificación
equivocada de las ayudas controvertidas como ilegales, en quinto lugar, a la inaplicabilidad de las Directrices de 1998, en
sexto lugar, a un error manifiesto de apreciación en cuanto a la existencia de un efecto incentivador, en séptimo lugar, a
la infracción del artículo 87 CE, apartado 3, en octavo lugar, a la violación del principio de imparcialidad y del principio
de protección de la competencia, en noveno lugar, a la violación del principio de protección de la confianza legítima y, en
décimo lugar, a la infracción de las disposiciones relativas a las ayudas
de minimis.

Sobre el motivo relativo a la inexistencia de una base legal de la Decisión de rectificación
SF Turistico Immobiliare y las coadyuvantes alegan que ninguna disposición del Tratado CE o del Reglamento nº 659/1999 prevé
la posibilidad de reabrir, ampliar o rectificar el procedimiento de investigación formal. Además, SF Turistico Immobiliare
sostiene que, con arreglo al artículo 7 del Reglamento nº 659/1999, dicho procedimiento debe concluir mediante una decisión
expresa y no mediante la apertura de una nueva investigación. Afirma que, por lo tanto, la Decisión de rectificación es ilícita,
y vicia igualmente las medidas adoptadas con posterioridad.
La Comisión refuta estas alegaciones.
Como se desprende de lo señalado en los apartados 69 a 72 anteriores, si bien es cierto que las disposiciones que regulan
el procedimiento en materia de ayudas de Estado no prevén expresamente una Decisión de rectificación de un procedimiento pendiente,
la adopción de tal decisión es posible cuando la Comisión se da cuenta, tras la adopción de una Decisión de incoación del
procedimiento de investigación formal, que ésta se basa ya sea en hechos incompletos o bien en una calificación jurídica errónea
de tales hechos. Como se ha indicado en los apartados 73 y 74 anteriores, habida cuenta de que tal decisión se agrega a la
Decisión de incoación para formar con ésta una Decisión de incoación modificada, procede considerar que comparte su naturaleza
jurídica.
En consecuencia, en el caso de autos, la Decisión de rectificación podía basarse en el artículo 88 CE, apartado 2, párrafo
primero, y en el artículo 4, apartado 4, del Reglamento nº 659/1999, como toda Decisión de incoación del procedimiento de
investigación formal, a los que se añaden los principios de economía procesal y de buena administración, de conformidad con
las consideraciones expuestas en el apartado 72 anterior.
Por consiguiente, debe desestimarse el motivo relativo a la inexistencia de una base legal de la Decisión de rectificación.

Sobre el motivo relativo a una desviación de poder en la adopción de la Decisión de rectificación
SF Turistico Immobiliare alega que, al adoptar la Decisión de rectificación la Comisión utilizó un «escamoteo no previsto
en la normativa» para prolongar desmesuradamente el procedimiento de investigación formal incoado en 2004, con el fin de paliar
sus propios incumplimientos. A su juicio, con el fin de permitir la recuperación de las ayudas pagadas la Comisión recalificó
de ilegales las ayudas que, en un primer momento, había calificado de abusivas.
La Comisión refuta estas alegaciones.
En primer lugar, en la medida en que SF Turistico Immobiliare alega que el procedimiento de investigación formal se prolongó
de manera desmesurada, debe recordarse que, si bien puede parecer que la duración del procedimiento de investigación formal
fue larga en el caso de autos, como se ha señalado en el apartado 101 anterior, en modo alguno la Comisión estaba vinculada
por el plazo establecido en el artículo 7, apartado 6, del Reglamento nº 659/1999.
En segundo lugar, como se ha señalado en los apartados 157 a 159 anteriores, la Decisión de rectificación se basó en el artículo
88 CE, apartado 2, párrafo primero, y en el artículo 4, apartado 4, del Reglamento nº 659/1999, por lo que, al contrario de
lo que, sin embargo, alega SF Turistico Immobiliare, en modo alguno se trata de un «escamoteo no previsto en la normativa».
En tercer lugar, la adopción de la Decisión de rectificación no puede haber perseguido el objetivo de permitir la recuperación
de las ayudas pagadas, como alega SF Turistico Immobiliare. En efecto, toda vez que el artículo 16, segunda frase, del Reglamento
nº 659/1999 se remite, entre otros, al artículo 14 del mismo Reglamento, deben recuperarse las ayudas aplicadas de manera
abusiva, al igual que las ayudas ilegales, en el supuesto de que la Comisión compruebe que no son compatibles con el mercado
común. Por lo tanto, para permitir una decisión de recuperación no era en absoluto necesaria la modificación de la apreciación
jurídica realizada en la Decisión de rectificación.
Por consiguiente, debe desestimarse el motivo relativo a una desviación de poder.

Sobre el motivo relativo a que la Decisión de aprobación no mencionaba el requisito de la solicitud previa
Las coadyuvantes alegan que la Decisión de aprobación no menciona el requisito de que la solicitud de ayuda debía preceder
al inicio de las obras. Sostienen que, por lo tanto, mediante dicha Decisión, la Comisión aprobó un régimen de ayudas que
no impedía que disfrutaran de las ayudas previstas en dicho régimen los operadores económicos que hubieran iniciado las obras
antes de presentar una solicitud de ayuda. Matizan que de este modo, la Comisión reconoció el efecto incentivador y la necesidad
de dichas ayudas. Consideran que, por lo tanto, la Decisión impugnada se basa en la declaración errónea del incumplimiento
de un requisito que, en realidad, no existía.
La Comisión refuta esta alegación.
Debe desestimarse este motivo. En efecto, en la parte de la Decisión de aprobación consagrada a la descripción del régimen
aprobado, la Comisión indicó sin ambages que «las empresas deben haber presentado una solicitud de financiación con anterioridad
al inicio de la ejecución de los proyectos de inversión».
Es cierto que la copia de la Decisión de aprobación que figura en el anexo A.2 de la demanda en el asunto T‑394/08 está reproducida
de tal manera que no incluye la indicación de que se trata, que figura al principio de la segunda página de dicho documento.
No obstante, la copia presentada por la Comisión como anexo al escrito de contestación en el asunto T‑408/08 demuestra claramente
que en ella figuraba la indicación de que se trata. Por lo demás, tanto del procedimiento administrativo previo entre la Comisión
y la Región de Cerdeña como del comportamiento de ésta ante el Tribunal se desprende que la interesada conocía el requisito
relativo a la presentación de la solicitud de ayuda con anterioridad al inicio de las obras. En efecto, como señala acertadamente
la Comisión, ni en su correspondencia con la Comisión ni ante el Tribunal, la Región de Cerdeña nunca ha negado que se comprometiera
a conceder la ayuda únicamente a proyectos iniciados con posterioridad a la presentación de la solicitud de ayuda.
De lo anterior se desprende que, contrariamente a lo que, sin embargo, afirman las coadyuvantes, en modo alguno la Decisión
impugnada se basa en la declaración del incumplimiento de un requisito que, en realidad, no existe. Por consiguiente, debe
desestimarse el motivo invocado por las coadyuvantes.

Sobre el motivo relativo a la calificación errónea de las ayudas como ilegales y no como aplicadas de forma abusiva
La Región de Cerdeña, las coadyuvantes y SF Turistico Immobiliare alegan que, en la Decisión de rectificación y en la Decisión
impugnada la Comisión calificó erróneamente de ilegales las ayudas de que se trata, y no las calificó como aplicadas de forma
abusiva, basándose en la tesis de que tales ayudas constituían modificaciones de ayudas existentes, en el sentido del artículo
1, letras c) y f), del Reglamento nº 659/1999. Ahora bien, afirman que, en realidad, las ayudas controvertidas deben calificarse
de ayudas existentes que, no obstante, fueron aprobadas infringiendo la regulación establecida por las disposiciones que las
autorizan.
Las coadyuvantes agregan que, en el caso de autos, la ayuda no ha sido modificada, ya que el requisito de que la solicitud
de ayuda debía preceder el inicio de las obras no constaba ni en la Ley nº 9/1998 ni en la Decisión de aprobación. Alegan
que, en todo caso, sólo existe modificación de una ayuda existente en el supuesto de que la modificación afecte al régimen
inicial en su esencia misma. Matizan que, ahora bien, en el caso de autos, la modificación sólo puede calificarse de marginal.
La Comisión refuta estas alegaciones.
Para poder calificar las ayudas controvertidas, deben recordarse, en primer lugar, las definiciones siguientes, que figuran
en el artículo 1 del Reglamento nº 659/1999:
«A efectos del presente Reglamento, se entenderá por:
[...]
b)      “ayuda existente”:
[...]
ii)      la ayuda autorizada, es decir, los regímenes de ayudas y ayudas individuales autorizadas por la Comisión o por el Consejo;
[...]
c)      “nueva ayuda”: toda ayuda, es decir, los regímenes de ayudas y ayudas individuales, que no sea ayuda existente, incluidas
las modificaciones de ayudas existentes;
[...]
f)      “ayuda ilegal”: cualquier nueva ayuda que se lleve a efecto contraviniendo lo dispuesto en el apartado 3 del artículo [88] [CE];
g)      “ayuda aplicada de manera abusiva”: la ayuda utilizada por el beneficiario contraviniendo [la] decisión [de aprobación];
[...]»
En primer lugar, de estas disposiciones se desprende que, si las ayudas concedidas en el marco del régimen inicial, tal como
ha sido aprobado por la Decisión de aprobación, deben considerarse ayudas existentes, en el sentido del artículo 1, letra b),
del Reglamento nº 659/1999, las ayudas concedidas sobre una base jurídica sustancialmente distinta del régimen aprobado por
la Decisión de aprobación deben considerarse ayudas nuevas, en el sentido del artículo 1, letra c), del mismo Reglamento.
Dicha delimitación es acorde con la jurisprudencia anterior a la adopción del Reglamento nº 659/1999, según la cual las medidas
cuyo objetivo sea instaurar o modificar ayudas constituyen ayudas nuevas (sentencias del Tribunal de Justicia de 9 de octubre
de 1984, Heineken Brouwerijen, 91/83 y 127/83, Rec. p. 3435, apartados 17 y 18, y de 9 de agosto de 1994, Namur-Les assurances
du crédit, C‑44/93, Rec. p. I‑3829, apartado 13; sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 28 de noviembre de 2008, Hôtel
Cipriani/Comisión, T‑254/00, T‑270/00 y T‑277/00, Rec. p. II‑3269, apartado 358). En particular, cuando la modificación afecta
al régimen inicial en su propia esencia, dicho régimen se transforma en un nuevo régimen de ayudas. En cambio, cuando la modificación
no es esencial, únicamente la modificación como tal puede calificarse de ayuda nueva (sentencias Gobierno de Gibraltar/Comisión,
citada en el apartado 77
supra,
apartados 109 y 111, y Hôtel Cipriani/Comisión, antes citada, apartado 358).
Como se ha indicado en el apartado 168 anterior, en el caso de autos, la Decisión de aprobación se refiere expresamente al
requisito de que la solicitud de ayuda debía preceder obligatoriamente al inicio de la ejecución de los proyectos de inversión.
Pues bien, las partes no niegan que, en el marco de la primera invitación para presentar ofertas, en virtud del régimen instaurado
por la Ley nº 9/1998, sobre la base de la deliberazione nº 33/6, la Región de Cerdeña pudo conceder ayudas para proyectos
cuya ejecución se había iniciado con anterioridad a la presentación de las solicitudes de ayuda. Por lo tanto, en lo que a
las ayudas controvertidas se refiere, el régimen tal como se aplica fue modificado en relación con el régimen tal como lo
había aprobado la Decisión de aprobación.
A este respecto, debe señalarse que dicha modificación no puede calificarse de menor ni de anodina. En efecto, en la medida
en que, como se desprende del punto 4.2 de las Directrices de 1998, la Comisión supedita regularmente su aprobación de los
regímenes de ayudas de finalidad regional al requisito de que la solicitud de ayuda preceda obligatoriamente al inicio de
ejecución de los proyectos, es evidente que la supresión de dicho requisito podría influir en la valoración de la compatibilidad
de la medida de ayuda con el mercado común.
De ello se deduce que las ayudas controvertidas debían calificarse de ayudas nuevas, a efectos del artículo 1, letra c), del
Reglamento nº 659/1999, y no de ayudas existentes.
En segundo lugar, las ayudas nuevas referidas deben calificarse de ilegales, en el sentido del artículo 1, letra f), del Reglamento
nº 659/1999, ya que la modificación del régimen aprobado, a la que procedió la Región de Cerdeña al adoptar la deliberazione
nº 33/6, no fue notificada a la Comisión antes de la presentación de las ayudas de que se trata, con infracción del artículo
88 CE, apartado 3.
En tercer lugar, en aras de la exhaustividad, del artículo 1, letra g), del Reglamento nº 659/1999 se desprende que la calificación
de una medida de ayuda aplicada de forma abusiva presupone que el beneficiario sea quien utiliza la ayuda infringiendo la
decisión por la que ésta se hubiera aprobado. Pues bien, en el caso de autos, la infracción de la Decisión de aprobación no
es imputable a los beneficiarios sino a la Región de Cerdeña. Por lo tanto, las ayudas controvertidas no pueden calificarse
de ayudas aplicadas de manera abusiva.
Por consiguiente, debe desestimarse el motivo relativo a que la Comisión calificó erróneamente de ilegales las ayudas controvertidas,
y no de ayudas aplicadas de manera abusiva.

Sobre el motivo relativo a la inaplicabilidad de las Directrices de 1998
La Región de Cerdeña y SF Turistico Immobiliare formulan varias imputaciones relativas esencialmente a la pretendida inaplicabilidad
de las Directrices de 1998 o, al menos, del punto 4.2 de éstas.
Sobre la aplicabilidad
ratione temporis
de las Directrices de 1998
La Región de Cerdeña y SF Turistico Immobiliare alegan que, en realidad, la Ley nº 9/1998 no pudo tener en cuenta las Directrices
de 1998 ya que se adoptó al día siguiente de su publicación y que, en todo caso, las propias Directrices establecían que entrarían
plenamente en vigor únicamente a partir del 1 de enero de 2000.
La Comisión no adoptó expresamente ninguna posición sobre estas alegaciones.
En primer lugar, debe señalarse que la disposición que hace que el régimen controvertido sea ilegal e incompatible con el
mercado común no figura en la Ley nº 9/1998, la cual guarda silencio en cuanto a la relación temporal entre la presentación
de la solicitud de ayuda y el inicio de las obras, sino en la deliberazione nº 33/6, que autoriza tener en cuenta algunos
proyectos iniciados antes de que se presentara la solicitud (véase el apartado 10 anterior). Pues bien, la deliberazione nº 33/6
data de 27 de julio de 2000 y, por lo tanto, es claramente posterior a la fecha de la «plena» aplicación de las Directrices
de 1998, el 1 de enero de 2000.
En segundo lugar, el punto 6.1 de las Directrices de 1998 establece lo siguiente:
«La Comisión evaluará la compatibilidad de las ayudas de finalidad regional con el mercado común a tenor de las presentes
Directrices a partir del momento de su adopción. No obstante, los proyectos de ayudas notificadas antes de la comunicación
a los Estados miembros de las presentes Directrices y con respecto a los cuales la Comisión no haya adoptado una decisión
definitiva serán evaluados con arreglo a los criterios vigentes en el momento de la notificación.»
Pues bien, como se ha señalado en los apartados 177 a 180 anteriores, la Decisión de aprobación no abarcaba el régimen controvertido
y, por lo tanto, no fue concretamente notificado sino que lo aplicaron de manera ilegal las autoridades italianas. En consecuencia,
su compatibilidad con el mercado común debía apreciarse sobre la base de las Directrices de 1998, con arreglo a la disposición
citada en el apartado anterior.
Sobre la alegación relativa a las disposiciones sobre el régimen anterior
La Región de Cerdeña y SF Turistico Immobiliare sostienen que la Ley nº 9/1998 se situaba en la continuidad conceptual de
un régimen de ayudas anterior, aprobado por la Comisión, en el que la concesión de las ayudas era independiente de si las
inversiones se habían iniciado o no. Afirman que debido al cambio inopinado de las disposiciones comunitarias, puesto de manifiesto
por la publicación de las Directrices de 1998, la deliberazione nº 33/6 previó el mantenimiento, en relación con la primera
invitación para presentar solicitudes, de la posibilidad de sostener igualmente proyectos iniciados en el período comprendido
entre la fecha de entrada en vigor de la Ley nº 9/1998 y la fecha de la presentación de las solicitudes.
Debe señalarse, a este respecto, que la compatibilidad de un régimen de ayudas con el mercado común debe apreciarse exclusivamente
en función de las características que le son propias, de acuerdo con la política seguida por la Comisión en el momento de
tal apreciación. En cambio, la circunstancia de que haya podido ir precedido de otros regímenes con respecto a los cuales
la Comisión hubiera aceptado determinadas modalidades no puede influir en la apreciación de la compatibilidad de un régimen
de ayudas con el mercado común. En efecto, si no fuera así, sería imposible que la Comisión modificara los criterios en función
de los cuales aprecia la compatibilidad de las ayudas de Estado, facultad que debe tener para poder actuar frente tanto a
la evolución de la práctica de los Estados miembros en materia de concesión de ayudas de Estado como a la evolución del mercado
común.
En consecuencia, debe desestimarse esta alegación.
Sobre la alegación relativa al contexto normativo nacional
La Región de Cerdeña alega que la Ley nº 9/1998 fue desarrollada inicialmente en virtud del Decreto nº 285/1999, que establecía
un sistema conocido como «de ventanilla». Observa que sólo por «exceso de celo» decidió posteriormente instaurar un procedimiento
de convocatoria de solicitudes, mediante las deliberazioni n
os
33/4 y 33/6, para atenerse a las Directrices de 1998 que habían sido aprobadas en el ínterin. Según la Región de Cerdeña,
para llevar a cabo esta adaptación, que no se imponía, se vio obligada a establecer una disposición según la cual, no obstante,
podían admitirse las solicitudes presentadas antes de la publicación de la primera convocatoria de candidaturas, y ello para
preservar la confianza legítima de los interesados que hubieran presentado su solicitud de ayuda según el procedimiento previsto
en el Decreto nº 285/1999. La Región de Cerdeña considera, por lo tanto, que se trataba de una mera «recuperación» de las
antiguas solicitudes presentadas antes de la instauración del procedimiento de convocatoria de candidaturas.
La Comisión se opone a esta argumentación.
Debe señalarse que las alegaciones de la Región de Cerdeña son inexactas desde varios puntos de vista.
Así, en primer lugar, el artículo 2 del Decreto nº 285/1999, con la rúbrica «Benefici della legge» (ventajas conferidas por
la Ley [nº 9/1998]) establece, en su párrafo quinto:
«Se concederán las ayudas a la financiación previstas en el presente artículo según el método de convocatoria semestral pública
para las solicitudes remitidas dentro del plazo de 60 días a partir de la publicación de la convocatoria, y de la clasificación
correspondiente a las iniciativas admisibles, elaborada de conformidad con el artículo 9 anterior.»
De esta disposición se deriva que, contrariamente a lo que afirma la Región de Cerdeña, el Decreto nº 285/1999 no instauraba
un sistema de ventanilla sino que, por el contrario, preveía que las ayudas fueran «concedidas según el método de convocatoria
semestral».
En segundo lugar, del punto 3.3 del escrito de la Región de Cerdeña remitido a la Comisión el 22 de abril de 2003 se desprende
que diez empresas habían presentado solicitudes de ayuda según el procedimiento previsto por el Decreto nº 285/1999. Aunque,
a raíz de la derogación de dicho Decreto y de su sustitución por la deliberazione nº 33/4, dichas empresas deberían haber
presentado una nueva solicitud en la forma prescrita por la deliberazione nº 33/4, la Región de Cerdeña consideró, en dicho
escrito, que las ayudas concedidas a estas diez empresas cumplían el requisito de la solicitud previa al inicio de las obras.
Pues bien, de la Decisión impugnada resulta que la Comisión se basó en dicha convocatoria. En efecto, su artículo 1 declara
incompatibles con el mercado común las ayudas concedidas en virtud de la Ley nº 9/1998, excepto si el beneficiario hubiera
presentado una solicitud de ayuda, sobre la base de dicho régimen, antes de la ejecución de los trabajos relativos a un proyecto
de inversión inicial. Dado que este artículo no se pronuncia sobre las formalidades a las que debían ajustarse las solicitudes
de ayuda, debe considerarse que la Decisión impugnada no afecta a las ayudas concedidas para los proyectos de inversión realizados
por las diez empresas de que se trata, sino exclusivamente a las concedidas respecto a los proyectos cuya ejecución se hubiera
iniciado antes de la presentación de una solicitud de ayuda en virtud del régimen previsto en la Ley nº 9/1998.
En consecuencia, contrariamente a lo alegado por la Región de Cerdeña, las disposiciones contenidas en la deliberazione nº 33/6
en modo alguno eran necesarias para preservar la confianza de las empresas que habían presentado una solicitud según el procedimiento
previsto en el Decreto nº 285/1999.
En tercer lugar, mientras que los artículos 4 y 5 del Decreto nº 285/1999 establecían que podían ser objeto de las ayudas
a la financiación las intervenciones y las obras «que debían realizarse con posterioridad a la presentación de la solicitud
de concesión» y que eran «admisibles los gastos indicados anteriormente, siempre que se hubieran efectuado posteriormente
a la solicitud», respectivamente, el artículo 17 de dicho Decreto, con la rúbrica «disposición transitoria», establecía, en
su segundo párrafo, que, «en la primera aplicación de las presentes disposiciones [de desarrollo de la Ley nº 9/1998], [...]
serán admisibles las intervenciones y los gastos efectuados o atendidos con posterioridad al 5 de abril de 1998 (fecha de
entrada en vigor de la Ley [nº 9/1998])».
De lo anterior se desprende que la disposición según la cual podían concederse ayudas para proyectos cuya ejecución se hubiera
iniciado antes de que se hubiere presentado la solicitud de ayuda no se insertó, como pretende la Región de Cerdeña, en virtud
de las deliberazioni n
os
33/4 y 33/6 al sustituir el Decreto nº 285/1999, sino que ya formaba parte de este Decreto, que establecía, por primera vez,
disposiciones de desarrollo de la Ley nº 9/1998. Contrariamente a lo que alega la Región de Cerdeña, la implantación de dicha
disposición no se debió a la adaptación de los procedimientos a raíz de la sustitución del Decreto nº 285/1999 por la deliberazione
nº 33/4.
En consecuencia, debe desestimarse la alegación formulada por la Región de Cerdeña por carecer de fundamento fáctico.
Sobre la excepción de ilegalidad del punto 4.2 de las Directrices de 1998
Sobre la base del artículo 241 CE, SF Turistico Immobiliare alega la ilegalidad del punto 4.2 de las Directrices de 1998,
en la medida en que no permite, o debe interpretarse en el sentido de que no permite, apreciar la compatibilidad con el mercado
común de las ayudas concedidas para la financiación de proyectos cuya ejecución se hubiera iniciado con anterioridad a la
presentación de solicitud de ayuda. Señala que, en efecto, en tales circunstancias, dicho punto 4.2 es contrario a la
ratio legis
propia de las políticas comunitarias en materia de ayudas.
A este respecto, SF Turistico Immobiliare precisa que los proyectos que son objeto de una ayuda de Estado prevén a menudo
intervenciones estructurales e infraestructurales estimuladas por el propio régimen de ayudas, que constituyen un complejo
coordinado de obras que, aunque se hallan relacionadas entre sí, conservan un margen de funcionalidad autónoma. Añade que,
así, en su propio caso, fueron objeto de una solicitud conjunta, en virtud del régimen controvertido, proyectos de terminación,
ampliación, modernización o nueva construcción relativos a diferentes instalaciones e inmuebles que, aunque incluidos en una
única y misma solicitud de financiación, podían realizarse separadamente. Estima que, no obstante, la aplicación rigurosa
del punto 4.2 de las Directrices de 1998 hace que de la realización de una pequeña parte de las obras proyectadas, correspondiente
a alrededor del 5 % del total de éstas, resulte la improcedencia total de la ayuda, aunque las demás partes de las obras proyectadas
se hubieran iniciado regularmente con posterioridad a la solicitud de ayuda.
La Comisión refuta esta argumentación.
–       Sobre la admisibilidad de la excepción de ilegalidad
Con carácter preliminar, debe recordarse que, según reiterada jurisprudencia, el artículo 241 CE es la expresión de un principio
general que garantiza a cualquiera de las partes, para obtener la anulación de una decisión que le afecte directa e individualmente,
el derecho a impugnar la validez de los actos institucionales anteriores que, aun sin revestir la forma de un reglamento,
constituyan la base jurídica de la Decisión impugnada, cuando dicha parte no ostente el derecho a interponer, con arreglo
al artículo 230 CE, un recurso directo contra tales actos, cuyas consecuencias sufre así sin haber podido solicitar su anulación
(sentencias del Tribunal de Justicia de 6 de marzo de 1979, Simmenthal/Comisión, 92/78, Rec. p. 777, apartados 39 y 40, y
del Tribunal de Primera Instancia de 20 de marzo de 2002, LR AF 1998/Comisión, T‑23/99, Rec. p. II‑1705, apartado 272).
Habida cuenta de que el artículo 241 CE no tiene por objeto permitir que una parte impugne la aplicabilidad de cualquier acto
de carácter general en apoyo de cualquier tipo de recurso, el acto general cuya ilegalidad se alega debe ser aplicable, directa
o indirectamente, al asunto objeto del recurso y tiene que existir un vínculo jurídico directo entre la decisión individual
impugnada y el acto general de que se trate (sentencias del Tribunal de Justicia de 31 de marzo de 1965, Macchiorlati Dalmas/Alta
Autoridad, 21/64, Rec. pp. 227 y ss., especialmente p. 245, y de 13 de julio de 1966, Italia/Consejo y Comisión, 32/65, Rec.
pp. 563 y ss., especialmente p. 594; sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 26 de octubre de 1993, Reinarz/Comisión,
T‑6/92 y T‑52/92, Rec. p. II‑1047, apartado 57; LR AF 1998/Comisión, citada en el apartado 206
supra,
apartado 273, y de 29 de noviembre de 2005, Heubach/Comisión, T‑64/02, Rec. p. II‑5137, apartado 35).
Por lo que respecta a las Directrices de 1998, debe señalarse que de su introducción se desprende que fijan, con carácter
general y abstracto, los criterios que aplica la Comisión para la apreciación de la compatibilidad con el mercado común de
las ayudas que tienen una finalidad regional, con arreglo al artículo 87 CE, apartado 3, letras a) y c), y, por consiguiente,
garantizan la seguridad jurídica de los Estados miembros que conceden tales ayudas. En particular, el requisito establecido
en el punto 4.2 de las Directrices de 1998 se aplica a todas las ayudas a que se refieren dichas Directrices, independientemente
de su objeto, de su forma o de su cuantía.
Además, en la Decisión impugnada la Comisión invocó expresamente el punto 4.2 de las Directrices de 1998 al apreciar la compatibilidad
con el mercado común de las ayudas controvertidas. De ello se deduce que, aunque el punto 4.2 de las Directrices de 1998 no
constituye el fundamento jurídico de la Decisión impugnada, dado que ésta se basó en el artículo 88 CE, apartado 2, y el artículo
62, apartado 1, letra a), del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (EEE), dicho requisito determinó de manera general
y abstracta la forma como la Comisión apreció la compatibilidad de las ayudas controvertidas con el mercado común.
Por consiguiente, en el caso de autos existe un vínculo jurídico directo entre la Decisión impugnada y el acto general que
consiste en las Directrices de 1998. Habida cuenta de que SF Turistico Immobiliare no podía solicitar la anulación de las
Directrices, como acto general, éstas pueden ser objeto de una excepción de ilegalidad (véase, en este sentido y por analogía,
la sentencia LR AF 1998/Comisión, citada en el apartado 206
supra,
apartados 272 a 276).
De ello se desprende que procede admitir la excepción de ilegalidad de las Directrices de 1998.
–       Sobre el fondo
El punto 4.2 de las Directrices de 1998 dispone que «los regímenes de ayudas deben establecer que la solicitud de la ayuda
se presente antes del inicio de la ejecución de los proyectos». En las alegaciones formuladas por la demandante en apoyo de
la excepción de ilegalidad se aduce esencialmente que la interpretación por la Comisión de dicha disposición, según la cual
el régimen de ayudas controvertido en el caso de autos carece de efecto incentivador en la medida en que permite la concesión
de ayudas para la financiación de obras iniciadas con anterioridad a la presentación de la solicitud de ayuda, no tiene suficientemente
en cuenta las circunstancias del caso de autos y va en contra de la lógica que subyace a las políticas comunitarias en materia
de ayudas.
Debe observarse, a este respecto, que el Tribunal de Primera Instancia ya declaró que el punto 4.2 de las Directrices de 1998
se refiere a una circunstancia de carácter cronológico y remite, por lo tanto, a un examen
ratione temporis
que es plenamente adecuado para apreciar el efecto incentivador. En verdad, dicha apreciación debe efectuarse tomando como
referencia la decisión de invertir en la empresa de que se trate, que marca el inicio del proceso dinámico en el que necesariamente
se materializa una inversión en activo fijo (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 14 de enero de 2009, Kronoply/Comisión,
T‑162/06, Rec. p. II‑1, apartado 80). Del mismo modo, el Tribunal de Justicia consideró que la constatación de la falta de
necesidad de una ayuda puede desprenderse, en particular, del hecho de que la empresa interesada haya comenzado, o incluso
finalizado, el proyecto que recibe la ayuda antes de que la solicitud de ayuda haya sido transmitida a las autoridades competentes,
lo cual excluye que la ayuda en cuestión pueda tener un papel incentivador (sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de abril
de 2008, Nuova Agricast, C‑390/06, Rec. p. I‑2577, apartado 69).
Independientemente de estos antecedentes, procede señalar que el criterio de la solicitud previa a la ejecución del proyecto
es pertinente y adecuado.
En efecto, el objeto de la aplicación del criterio del punto 4.2 de las Directrices de 1998 es determinar si una medida de
ayuda produce un efecto incentivador, en una situación en la que no es posible proceder a un examen exhaustivo de todos los
aspectos económicos de la decisión de inversión de los futuros beneficiarios de la ayuda. A este respecto, del punto 2, párrafos
segundo a cuarto, de las Directrices de 1998 se desprende que la Comisión sólo aprueba, en principio, las ayudas con finalidad
regional en forma de regímenes de ayudas, por cuanto considera que las ayudas individuales
ad hoc
no cumplen el requisito según el cual debe garantizarse el equilibrio entre las distorsiones de la competencia que se derivan
de las ayudas y las ventajas de las ayudas en cuanto al desarrollo de una región depauperada. Pues bien, al examinar la compatibilidad
con el mercado común de un régimen de ayudas notificado, la Comisión desconoce, por definición, las circunstancias concretas
de los diferentes beneficiarios potenciales del régimen y de los proyectos concretos para los que éstos puedan solicitar subvenciones.
Por consiguiente, para apreciar la compatibilidad con el mercado común de un régimen de ayudas, dicha institución debe basarse
en criterios que son independientes de las circunstancias concretas de los futuros beneficiarios, es decir, uniformes para
todos estos beneficiarios. Pues bien, el hecho de exigir que la solicitud de ayuda preceda al inicio de la ejecución del proyecto
subvencionado permite garantizar que la empresa interesada haya manifestado claramente su voluntad de gozar del régimen de
ayudas de que se trate antes de iniciar la ejecución de ese proyecto. Ello permite, por lo tanto, evitar que se presenten
ex post
solicitudes para proyectos cuya realización se hubiera iniciado independientemente de la existencia de un régimen de ayudas.
Habida cuenta de estas consideraciones, la simple apreciación de la anterioridad de la solicitud de ayuda en relación con
el inicio de la ejecución del proyecto de inversión constituye un criterio simple, pertinente y adecuado que permite a la
Comisión presumir la existencia de un efecto incentivador.
Por otra parte, en la medida en que SF Turistico Immobiliare alude a circunstancias específicas de su proyecto de inversión
para demostrar que la aplicación del punto 4.2 de las Directrices de 1998 lleva a resultados inaceptables, hay que recordar
asimismo las consideraciones y la jurisprudencia referidas en los apartados 91 y 92 anteriores, según las cuales, al examinar
un régimen de ayudas, la Comisión puede limitar su examen a las características generales y abstractas de dicho régimen, sin
estar obligada a examinar la situación específica de los diferentes beneficiarios de éste.
Por consiguiente, debe desestimarse la excepción de ilegalidad de las Directrices de 1998.

Sobre el motivo relativo a un error manifiesto de apreciación en cuanto a la existencia de un efecto incentivador
La Región de Cerdeña, las coadyuvantes, SF Turistico Immobiliare, Timsas y Grand Hôtel Abi d’Oru alegan que la Comisión no
apreció correctamente el efecto incentivador del régimen controvertido, teniendo en cuenta las características del mercado
local y a la luz de la concepción subjetiva adquirida por los operadores económicos en cuanto al funcionamiento de los mecanismos
de apoyo.
A este respecto, formulan varias alegaciones basadas en la inaplicabilidad de las Directrices de 1998, en las disposiciones
relativas a un régimen de ayudas anterior, en el contexto legislativo nacional, en la seguridad que tenían las empresas, desde
que se adoptó la Ley nº 9/1998, de poderse beneficiar de las ayudas que en ella se preveían, así como en la situación concreta
o en el comportamiento de los beneficiarios de las ayudas controvertidas.
Sobre las alegaciones basadas en la situación concreta o en el comportamiento de los beneficiarios de las ayudas controvertidas
La Región de Cerdeña, apoyada por las coadyuvantes, afirma que de las circunstancias que rodearon las inversiones realizadas
por los beneficiarios se desprende que la Ley nº 9/1998, aunque el régimen de ayudas que creó aún no revistiera su forma definitiva,
desempeñó plenamente su papel incentivador. Puntualiza que, por lo tanto, el incumplimiento del requisito de necesidad no
es sino aparente, ya que todos los beneficiarios presentaron las solicitudes de ayuda con posterioridad a la entrada en vigor
de la Ley nº 9/1998, notificada a la Comisión y aprobada por ésta. Manifiesta, por lo demás, que numerosos beneficiarios optaron
por el régimen de ayudas controvertido renunciando a medidas alternativas de las que habrían podido gozar con total seguridad
y que casi todos tuvieron que contratar préstamos bancarios cuyas condiciones, a falta de la ayuda con la que contaban, eran
incompatibles con una buena gestión de empresa.
La Región de Cerdeña estima, por lo tanto, que la Comisión no podía deducir de la mera inexistencia de solicitudes de ayuda
antes del inicio de las obras que los beneficiarios habrían realizado tales inversiones independientemente de la ayuda, ni
eliminar el efecto incentivador mediante una apreciación hecha
a posteriori
sobre la base de un contexto legislativo modificado.
Las coadyuvantes agregan que, en todo caso, la falta de necesidad o de efecto incentivador, en el supuesto de que se inicien
las obras anteriormente a la presentación de la solicitud de ayuda, no constituye sino una presunción que puede ser desvirtuada
cuando los beneficiarios o las autoridades nacionales proporcionan a la Comisión los elementos demostrativos de que se cumplen
los criterios de incentivación y de necesidad. En el caso de autos, por lo tanto, a juicio de dichas coadyuvantes, la Comisión
debió apreciar si era éste el caso, en lugar de escudarse en el criterio formal de la solicitud anterior al inicio de las obras.
SF Turistico Immobiliare reprocha a la Comisión que excluyera el criterio del efecto incentivador no sólo en relación con
las obras respecto a las que se habían iniciado los trabajos antes de la presentación de la solicitud de ayuda, sino también
en relación con las obras, mucho más importantes y funcionalmente independientes, respecto a las que la solicitud de ayuda
precedió al inicio de los trabajos, siendo así que debía limitarse la declaración de ilicitud únicamente a las obras realizadas
con anterioridad a la presentación de las solicitudes de ayuda. Puntualiza que, en efecto, si la Comisión hubiera querido
tener la seguridad de que se salvaguardó el efecto incentivador de manera absoluta, habría podido fácilmente limitarse a adoptar
una decisión condicional, precisando que la ayuda era compatible con el mercado común con la condición de que los gastos realizados
antes de la presentación de la demanda quedasen a cargo de las empresas. Afirma que ello le habría permitido «depurar» la
ayuda de la aplicación, calificada de indebida, de la Ley nº 9/1998 efectuada por la Región de Cerdeña con la deliberazione
nº 33/6.
Timsas y Grand Hôtel Abi d’Oru alegan que, desde el punto de vista del efecto incentivador de la ayuda, la Comisión se limitó
a afirmar que no era posible transmitir el efecto incentivador de un régimen a otro. Pues bien, recuerdan que presentaron
solicitudes en virtud del régimen controvertido únicamente debido al agotamiento de los recursos financieros disponibles en
el marco de regímenes de ayudas anteriores, asimilables al régimen controvertido, con arreglo a los cuales habían presentado
solicitudes para los mismos proyectos. Sostienen que, por lo tanto, no es exacto que hubieran iniciado la ejecución de las
obras antes de presentar la solicitud de ayuda y, por ende, que no cabe ninguna duda en cuanto a la existencia y a la persistencia
del efecto incentivador.
La Comisión refuta las alegaciones de las demandantes.
En primer lugar, deben recordarse las apreciaciones realizadas en los apartados 213 a 215 anteriores, según las cuales, el
criterio relativo a la presentación de la solicitud de ayudas antes del inicio de la ejecución de los proyectos es pertinente
y adecuado para la apreciación del efecto incentivador de un régimen de ayudas. Por consiguiente, en relación con el presente
motivo, ya no se trata de cuestionar dicho criterio sino únicamente de examinar si las demandantes demostraron que, en el
caso de autos, se daban circunstancias que podían garantizar el efecto incentivador del régimen controvertido, incluso sin
que se hubiesen presentado las solicitudes con anterioridad al inicio de la ejecución de los proyectos pertinentes.
En segundo lugar, debe recordarse una vez más que el objeto de la Decisión impugnada era el régimen de ayudas instaurado por
la deliberazione nº 33/6 y no las ayudas individuales percibidas por las demandantes en virtud de dicho régimen y que, por
lo tanto, la Comisión no estaba obligada a apreciar las circunstancias concretas propias de los beneficiarios individuales,
tarea que corresponde a las autoridades italianas en el momento de la recuperación de las ayudas de cada uno de los beneficiarios
(véanse los apartados 91 y 92 anteriores). Por lo tanto, procede desestimar por no ser pertinentes, en el contexto del presente
motivo, las alegaciones relativas a la situación concreta y al comportamiento de los beneficiarios.
Por consiguiente, deben ignorarse las alegaciones reproducidas en los apartados 220 a 224 anteriores y deben examinarse únicamente
las alegaciones que se refieran, con carácter general, al régimen controvertido.
Sobre la alegación de que la mera entrada en vigor de la Ley nº 9/1998 confería a las empresas la certeza de que podían beneficiarse
de la ayuda
Las coadyuvantes afirman que, a su entrada en vigor, el 5 de abril de 1998, la Ley nº 9/1998 ya establecía detalladamente
tanto los criterios objetivos que debían cumplir los beneficiarios, como los proyectos para los que se concederían las ayudas,
y las cantidades afectas al régimen controvertido. Señalan que, en efecto, las deliberazioni n
os
33/4 y 33/6 se limitaron a reiterar el artículo 3 de la Ley nº 9/1998, sin modificar ni precisar los criterios que debía
cumplir una ayuda para ser admisible. Infieren que, por lo tanto, resulta patente que una empresa que cumpliera dichos criterios
podía esperar legítimamente que se le concediera esa ayuda y, por lo tanto, sentirse incentivada a iniciar la ejecución de
las obras.
La Comisión refuta las alegaciones de las coadyuvantes.
En primer lugar, debe señalarse que el alcance jurídico de la presente argumentación debe distinguirse del inherente a las
alegaciones relativas a la protección de la confianza legítima de los beneficiarios, analizado en los apartados 268 y siguientes
anteriores, aunque los elementos fácticos que deban tenerse en cuenta para el examen de todas estas alegaciones sean esencialmente
idénticos. En efecto, la cuestión referente al efecto incentivador de las ayudas controvertidas es objeto del examen de la
compatibilidad de éstas con el mercado común, mientras que la cuestión relativa a la existencia de una posible confianza legítima
por parte de los beneficiarios es objeto del examen de la legalidad de la orden de recuperación contenida en la Decisión impugnada.
No obstante, en ambos casos, debe apreciarse en qué medida la adopción de la Ley nº 9/1998 podía en sí misma hacer nacer en
las empresas a las que se refiere el régimen controvertido la seguridad de que iban a poder beneficiarse de las ayudas previstas
en dicha Ley.
Debe recordarse, al respecto, que la apreciación de la compatibilidad de medidas de ayuda o de un régimen de ayudas con el
mercado común es competencia exclusiva de la Comisión, que actúa bajo el control del juez de la Unión (sentencias del Tribunal
de Justicia de 22 de marzo de 1977, Steinike & Weinlig, 78/76, Rec. p. 595, apartado 9; de 21 de noviembre de 1991, Fédération
nationale du commerce extérieur des produits alimentaires y Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon,
C‑354/90, Rec. p. I‑5505, apartado 14, y de 18 de julio de 2007, Lucchini, C‑119/05, Rec. p. I‑6199, apartado 52). Por lo
tanto, a falta de una decisión de la Comisión en la que se pronuncie sobre la compatibilidad de una ayuda notificada, el mero
hecho de que las autoridades nacionales adopten disposiciones legales en las que se prevea el establecimiento de un régimen
de ayudas no puede conferir ninguna certeza a los beneficiarios potenciales de este régimen de que podrán beneficiarse de
las ayudas que en él se prevean (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia de 20 de septiembre de 1990,
Comisión/Alemania, C‑5/89, Rec. p. I‑3437, apartado 14, y de 14 de enero de 1997, España/Comisión, C‑169/95, Rec. p. I‑135,
apartado 51).
Por consiguiente, en el caso de autos, la adopción, por la Región de Cerdeña, de la Ley nº 9/1998 no podía por sí sola hacer
que naciera en las empresas que cumplían los requisitos establecidos en dicha Ley, la certeza de que, en el futuro, se les
atribuirían ayudas en virtud del régimen que en ella se preveía. En particular, existía la posibilidad de que, en el procedimiento
de examen, la Comisión calificara el régimen de referencia de incompatible con el mercado común o de que solicitara la modificación
de los criterios de admisibilidad de las empresas o de los proyectos subvencionados.
Además, la adopción, por la Comisión, el 12 de noviembre de 1998, de la Decisión de aprobación puso fin, en todo caso, a cualquier
posible esperanza que hubieran podido albergar las beneficiarias potenciales en cuanto a la admisibilidad de proyectos iniciados
con anterioridad a la presentación de solicitudes de ayuda, ya que tal Decisión excluía expresamente para esos proyectos,
como se ha señalado en el apartado 168 anterior, la concesión de ayudas en virtud del régimen establecido por la Ley nº 9/1998.
Debe observarse, por lo demás, que la alegación de las coadyuvantes de que la Ley nº 9/1998 ya establecía pormenorizadamente,
en particular, los criterios objetivos que debían cumplir los proyectos para los que podían concederse ayudas, no corresponde
a la realidad. En efecto, mientras que la Ley nº 9/1998 no contenía ninguna disposición en cuanto a la relación temporal entre
la presentación de la solicitud de ayuda y el inicio de las obras, el Decreto nº 285/1999 establecía expresamente y con carácter
excepcional, como se ha indicado en los apartados 200 y 201 anteriores, la cláusula según la cual, en el momento de la primera
aplicación del régimen, podían admitirse proyectos iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley nº 9/1998 y,
por lo tanto, antes de la presentación de la solicitud de ayuda. De ello se deduce que la admisibilidad de dichos proyectos
no se derivaba en modo alguno del régimen previsto por la referida Ley.
Por consiguiente, debe desestimarse la alegación formulada por las coadyuvantes.
En consecuencia, y habida cuenta, por lo demás, de los elementos ya expuestos en los apartados 184 a 216 anteriores en relación
con las alegaciones relativas a la inaplicabilidad de las Directrices de 1998, con la existencia de un régimen de ayudas anterior
y con el contexto legislativo nacional, debe desestimarse en su totalidad el motivo relativo a un error manifiesto de apreciación
en cuanto al efecto incentivador del régimen controvertido.

Sobre el motivo relativo a la infracción del artículo 87 CE, apartado 3
Las coadyuvantes y SF Turistico Immobiliare alegan que la Decisión impugnada infringe el artículo 87 CE, apartado 3, en la
medida en que se declara el régimen controvertido incompatible con el mercado común.
Las coadyuvantes afirman, a este respecto, que la Ley nº 9/1998 amplió al sector turístico y hotelero las ventajas previstas
por un régimen anterior que había aprobado la Comisión, así como su Reglamento de desarrollo, en virtud de la excepción prevista
en el artículo 87 CE, apartado 3, letra a). Matizan que, por lo tanto, al declarar este mismo régimen de ayudas incompatible
con el mercado común en lo tocante al sector turístico y hotelero, la Comisión infringió dicha disposición del Tratado.
SF Turistico Immobiliare alega que la Comisión invirtió la carga de la prueba al estimar, en el considerando 70 de la Decisión
impugnada, que las autoridades italianas no habían formulado ninguna alegación según la cual las ayudas de que se trata podrían
ser compatibles en virtud de disposiciones que no fueran el artículo 87 CE, apartado 3, letra a), mientras que le correspondía
apreciar cuál era la cuantía compatible con el mercado común. Señala, en particular, que la Comisión no calculó las cantidades
referidas efectivamente al período anterior a la solicitud con el fin de apreciar su influencia en la «medida» en la que tales
gastos podrían alterar los intercambios entre Estados miembros. Matiza que, pues bien, dentro de su propia solicitud de ayuda,
es posible distinguir, por una parte, una solicitud relativa a las obras iniciadas antes de la presentación de la solicitud
y, por otra, una solicitud totalmente autónoma, relativa a las obras iniciadas con posterioridad a la presentación de dicha
solicitud.
La Comisión se opone a dichas alegaciones.
En primer lugar, debe desestimarse la alegación de las coadyuvantes de que la Ley nº 9/1998 no era sino la ampliación al sector
turístico y hotelero de un régimen anterior aprobado por la Comisión, razón por la cual, a su juicio, el régimen previsto
en dicha Ley no podía declararse incompatible con el mercado común.
Primeramente, la declaración de incompatibilidad contenida en la Decisión impugnada no se refería al régimen de ayudas establecido
por la Ley nº 9/1998, tal como lo notificó la República Italiana y lo aprobó la Decisión de aprobación. En efecto, como se
ha señalado en el apartado 87 anterior, la Comisión siempre ha considerado que dicho régimen es compatible con el mercado
común. En cambio, la ampliación del disfrute de dicho régimen a los proyectos cuya ejecución se había iniciado con anterioridad
a la presentación de la solicitud de ayuda, basada en la deliberazione nº 33/6, se declaró incompatible con el mercado común.
Por otra parte, aunque se suponga que el régimen controvertido constituía la ampliación o la prolongación de un régimen anterior
aprobado por la Comisión, debe recordarse que, como se ha precisado en el apartado 190 anterior, la circunstancia de que haya
podido ir precedido de otros regímenes en relación con los cuales la Comisión aceptó ciertas disposiciones no puede influir
en la apreciación de la compatibilidad de un régimen de ayudas.
En segundo lugar, igualmente procede desestimar la imputación formulada por SF Turistico Immobiliare, según la cual incumbe
esencialmente a la Comisión demostrar que las ayudas controvertidas eran incompatibles con el mercado común y no a las autoridades
italianas demostrar lo contrario.
A este respecto, debe recordarse, ante todo, que, cuando la Comisión decide iniciar el procedimiento de investigación formal,
corresponde al Estado miembro interesado y a los beneficiarios de la medida considerada formular sus alegaciones cuyo objeto
sea demostrar que la medida de que se trate no constituye una ayuda o que es compatible con el mercado común, siendo la finalidad
del procedimiento formal precisamente ilustrar a la Comisión sobre la totalidad de los datos del asunto. En efecto, si bien
la Comisión está obligada a formular claramente sus dudas sobre la compatibilidad de la ayuda cuando inicia un procedimiento
formal con el fin de permitir que el Estado miembro y los interesados respondan a las mismas del mejor modo posible, no es
menos cierto que a éstos corresponde disipar tales dudas y probar que la medida de que se trate cumple los requisitos de una
excepción (véase, en este sentido, la sentencia Ferriere Nord/Comisión, citada en el apartado 132
supra,
apartados 93 y 94, y jurisprudencia citada). En particular, para obtener la aprobación de ayudas, no obstante las normas del
Tratado, corresponde al Estado miembro de que se trate, para cumplir su deber de colaboración con la Comisión, aportar todos
los datos que permitan a esa institución comprobar que se cumplen los requisitos de la excepción solicitada (véanse, en este
sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 28 de abril de 1993, Italia/Comisión, C‑364/90, Rec. p. I‑2097, apartado
20, y las sentencias del Tribunal de Primera Instancia Regione autonoma della Sardegna/Comisión, citada en el apartado 42
supra,
apartado 129, y de 6 de abril de 2006, Schmitz-Gotha Fahrzeugwerke/Comisión, T‑17/03, Rec. p. II‑1139, apartado 48).
Por consiguiente, en el caso de autos, incumbía a la República Italiana y, con carácter subsidiario, a los beneficiarios de
las ayudas controvertidas, demostrar que los proyectos a los que se aplicaban eran compatibles con el mercado común.
Por otra parte, como se ha hecho constar en el apartado 91 anterior, ante un régimen de ayudas, la Comisión no está obligada,
en principio, a realizar un análisis de las ayudas concedidas en casos concretos sino que puede limitarse a estudiar las características
generales del régimen de que se trate, sin estar obligada a examinar cada caso de aplicación específico.
En consecuencia, debe desestimarse la alegación de SF Turistico Immobiliare que se menciona en el apartado 240 anterior.
Por consiguiente, procede desestimar el motivo relativo a la infracción del artículo 87 CE, apartado 3.

Sobre el motivo relativo a la violación del principio de imparcialidad y del principio de protección de la competencia
Las coadyuvantes alegan que las ayudas previstas en la Ley nº 9/1998 se concedieron igualmente a diez empresas turísticas
que habían iniciado las obras antes de la publicación de la Ley y de las deliberazioni n
os
33/4 y 33/6 por las que se dispuso su ejecución, pero con posterioridad a la presentación de sus solicitudes de ayuda. Con
respecto a los criterios alegados por la Comisión para definir la incentivación, señalan que dichas empresas se encuentran
en la misma situación que las coadyuvantes. Manifiestan que, ahora bien, la Comisión no requirió que se recuperaran las ayudas
pagadas a estas diez empresas, lo que, a juicio de las coadyuvantes, implica una violación del principio de imparcialidad.
Además, según las coadyuvantes, las diez empresas de que se trata obtuvieron una ventaja injustificada en comparación con
ellas, quienes están obligadas a restituir las ayudas ya percibidas. Afirman que de ello resulta una violación de la competencia
entre las empresas del sector turístico y hotelero.
La Comisión no se ha pronunciado expresamente sobre la procedencia de este motivo.
Debe precisarse, en primer lugar, que las coadyuvantes se refieren, en el apartado 54 del escrito en el que se formula su
intervención, a las diez empresas, mencionadas en el apartado 3.3 del escrito de la Región de Cerdeña a la Comisión, de 14
de abril de 2003, que habían presentado una solicitud de ayuda con arreglo al procedimiento previsto en el Decreto nº 285/1999,
posteriormente derogado. Como se ha puesto de relieve en el apartado 198 anterior, de la Decisión impugnada se desprende que
la Comisión hizo suya la opinión de la Región de Cerdeña, expresada en dicho escrito, según la cual debía tenerse en cuenta,
con respecto a los proyectos de inversión de las diez empresas referidas, la fecha de la primera solicitud. Por consiguiente,
consideró que las ayudas concedidas a estas diez empresas cumplían el requisito de la solicitud previa al inicio de las obras
y que, por lo tanto, no eran ilegales ni incompatibles con el mercado común.
De ello se deduce que dichas diez empresas no se encontraban en una situación comparable a la de las demandantes y de las
coadyuvantes. En efecto, mientras que éstas no habían presentado ninguna solicitud de ayuda antes del inicio de los trabajos
relativos a sus proyectos de inversión, las diez empresas de que se trata habían efectivamente presentado solicitudes, sobre
la base de un Decreto de desarrollo posteriormente derogado. Pues bien, desde el punto de vista del Derecho comunitario del
control de las ayudas de Estado, la cuestión de si una solicitud de ayuda es acorde con las formalidades previstas en las
disposiciones de desarrollo nacionales tiene carácter secundario. Como se ha señalado en el apartado 215 anterior, el hecho
de exigir que la empresa interesada haya manifestado claramente su voluntad de que se le aplique el régimen de ayudas de que
se trate con anterioridad al inicio de la realización del proyecto subvencionado permite evitar que se presenten
ex post
solicitudes para proyectos cuya realización hubiera comenzado independientemente de la existencia de un régimen de ayudas.
Dado que se cumple esta exigencia con respecto a las diez empresas mencionadas por las coadyuvantes pero no con respecto a
éstas ni las demandantes, no se dio, en el caso de autos, ningún trato desigual de situaciones comparables, ni incumplimiento
del deber de imparcialidad. De ello se deduce igualmente que las diez empresas de que se trata no se beneficiaron de una ventaja
competitiva injustificada en comparación con las coadyuvantes.
En consecuencia, debe desestimarse el motivo relativo a la violación del principio de imparcialidad y del principio de protección
de la competencia.

Sobre el motivo relativo a la violación del principio de protección de la confianza legítima
Sobre la confianza legítima de la Región de Cerdeña, relativa a la inexistencia de Directrices, al adoptar la Ley nº 9/1998
La Región de Cerdeña sostiene que la Comisión no tuvo en cuenta su confianza legítima al examinar la compatibilidad del régimen
de ayudas controvertido con el mercado común. Ahora bien, sostiene que la Comisión debería haber examinado de oficio la existencia
de tal confianza, en virtud del artículo 14 del Reglamento nº 659/1999, que le prohíbe ordenar la recuperación de una ayuda
si resulta que ello va en contra de un principio general de Derecho comunitario.
Por una parte, señala a este respecto que la obligación de prever que la solicitud de ayuda se presente antes del inicio de
la ejecución de los proyectos dimana directamente de las Directrices de 1998 y no estaba prevista en el régimen anterior de
ayudas regionales. Recuerda, por otra, que dichas Directrices se publicaron en el Diario Oficial el día anterior a aquél en
que se adoptó la Ley nº 9/1998. Estima, por lo tanto, que no podía objetivamente garantizar, desde el principio, que la Ley
nº 9/1998 fuera acorde con las Directrices de 1998.
La Comisión se opone a las alegaciones de la Región de Cerdeña.
Con arreglo a reiterada jurisprudencia, cualquier persona a la que una institución haya hecho concebir esperanzas fundadas
tiene derecho a invocar el principio de protección de la confianza legítima. No obstante, no puede invocar el principio de
protección de la confianza legítima una persona que haya incurrido en una infracción manifiesta de la normativa vigente (sentencias
del Tribunal de Justicia de 16 de mayo de 1991, Comisión/Países Bajos, C‑96/89, Rec. p. I‑2461, apartado 30, y de 14 de julio
de 2005, ThyssenKrupp/Comisión, C‑65/02 P y C‑73/02 P, Rec. p. I‑6773, apartado 41; sentencia del Tribunal de Primera Instancia
de 9 de abril de 2003, Forum des migrants/Comisión, T‑217/01, Rec. p. II‑1563, apartado 76).
Como se ha señalado en los apartados 177 a 180 anteriores, en el caso de autos, en la medida en que las disposiciones contenidas
en la deliberazione nº 33/6 no cumplían el requisito de que la solicitud de ayuda debía ser anterior al inicio de las obras,
la Región de Cerdeña implantó un régimen de ayudas ilegal, ya que no había sido notificado a la Comisión. Por lo tanto, la
Región de Cerdeña infringió la normativa en vigor, por cuanto no se atuvo al artículo 88 CE, apartado 3, que dispone que los
Estados miembros no pueden ejecutar las ayudas nuevas antes de que la Comisión haya adoptado una decisión definitiva sobre
su compatibilidad con el mercado común.
Esta infracción era manifiesta, ya que tanto las Directrices de 1998 como la Decisión de aprobación se referían expresamente
al requisito de la solicitud previa al inicio de las obras.
Además, en un escrito de 28 de septiembre de 1998 la Región de Cerdeña garantizó a la Comisión que «sólo podrán disfrutar
de la concesión de las ayudas previstas en la Ley [nº 9/1998] las iniciativas de empresa que deban realizarse posteriormente».
Procede recordar, a este respecto, que el propio texto de la Ley nº 9/1998 no preveía la concesión de ayudas para proyectos
de inversión iniciados con anterioridad a la presentación de la solicitud de ayudas. Por lo tanto, no es determinante que,
en el procedimiento legislativo relativo a la referida Ley, la Región de Cerdeña no hubiera podido tener en cuenta, de hecho,
las Directrices de 1998, publicadas la víspera de la adopción de la Ley. En cambio, las disposiciones que establecen la posibilidad
de presentar solicitudes de ayuda con carácter retroactivo para proyectos ya iniciados, es decir, el Decreto nº 285/1999 y
la deliberazione nº 33/6, se adoptaron el 29 de abril de 1999 y el 27 de julio de 2000, respectivamente, y, por lo tanto,
son con creces posteriores tanto a la publicación de las Directrices de 1998 como a la Decisión de aprobación.
Por último, del propio texto de la deliberazone nº 33/6 se desprende que la Región de Cerdeña sabía perfectamente que la admisión
de solicitudes de ayuda para proyectos ya iniciados violaba el Derecho comunitario, ya que la deliberazione nº 33/6 menciona
la responsabilidad de la administración regional «que se deriva de la publicación oficial de directrices que contengan indicaciones
que, como en el caso de autos, no son acordes con lo establecido en el Derecho de la UE».
Por consiguiente, con arreglo a la jurisprudencia citada en el apartado 261 anterior, la Región de Cerdeña no puede invocar
el principio de protección de la confianza legítima.
En consecuencia, debe desestimarse el motivo basado en la violación de este principio, en la medida en que se basa en la supuesta
confianza de la Región de Cerdeña.
Sobre la confianza legítima de los beneficiarios, basada en la existencia de una Decisión de aprobación anterior y en las
circunstancias del caso de autos
La Región de Cerdeña, las coadyuvantes, SF Turistico Immobiliare, Timsas y Grand Hôtel Abi d’Oru alegan que las beneficiarias
de las ayudas controvertidas podían invocar una confianza legítima con respecto a la compatibilidad de las ayudas percibidas.
Consideran que protege esta confianza, en particular, el artículo 14 del Reglamento nº 659/1999.
Según dichas partes, la confianza de los beneficiarios de las ayudas controvertidas se basaba en la existencia de la Decisión
de aprobación, en el hecho de que la propia Ley nº 9/1998 precisara ya todos los requisitos para la concesión de las ayudas
individuales, en las garantías dadas por las autoridades italianas y en la decisión de la Comisión, de 12 de julio de 2000,
de no plantear objeciones contra un régimen de ayudas a las inversiones en las regiones depauperadas de Italia hasta el 31
de diciembre de 2006 (ayuda de Estado N 715/99 – Italia), de la cual se publicó una comunicación sucinta en el Diario Oficial
(DO C 278, p. 26) y que se refería al régimen de ayudas previsto en la legge nº 488/92, conversione in legge, con modificazioni,
del decreto-legge 22 ottobre 1992, n. 415, concernente rifinanziamento della legge 1 marzo 1986, n. 64, recante disciplina
organica dell’intervento straordinario nel Mezzogiorno (Ley nº 488/92 por la que se convierte en ley, con modificaciones,
el Decreto-ley n. 415, de 22 de octubre de 1992, sobre la refinanciación de la Ley nº 64, de 1 de marzo de 1986, por la que
se regula con carácter orgánico la intervención en el Mezzogiorno), de 19 de diciembre de 1992 (GURI nº 299, de 21 de diciembre
de 1992, p. 3, y corrección de errores, GURI nº 301, de 23 de diciembre de 1992, p. 40), que establecía que los gastos admisibles
serían aquellos que se hubieran atendido posteriormente a la fecha de cierre del anuncio anterior a aquel en virtud del cual
se hubiera presentado la solicitud de ayuda.
Afirman que su confianza se vio reforzada por el Decreto nº 285/1999 y la deliberazione nº 33/6, por las aclaraciones obtenidas
de los servicios administrativos de la Región de Cerdeña en cuanto a la conformidad de las ayudas con el mercado común, por
el hecho de que la Región acogía regularmente las solicitudes de reembolso y por la lentitud con la que la Comisión llevaba
a cabo sus trabajos sin adoptar medidas de suspensión del pago de las ayudas.
SF Turistico Immobiliare señala que no puede ponerse en entredicho esta confianza por el hecho de que no se hubieran notificado
a la Comisión el Decreto nº 285/1999 ni la deliberazione nº 33/6. Según SF Turistico Immobiliare, sería efectivamente excesivo
exigir que los beneficiarios requirieran a la Región de Cerdeña la prueba formal de la transmisión a la Comisión de toda medida
que tuviera una influencia en el procedimiento, o que, tras la concesión de la ayuda, preguntaran a la Comisión si le ha sido
notificado todo acto posterior y potencialmente significativo.
La Comisión se opone a las alegaciones de las demandantes y de las coadyuvantes.
De la jurisprudencia se deduce que el derecho a invocar la confianza legítima implica que concurran tres requisitos con carácter
acumulativo. En primer lugar, la administración comunitaria debe haber dado al interesado garantías precisas, incondicionales
y congruentes que emanen de fuentes autorizadas y fiables. En segundo lugar, estas garantías deben poder infundir una esperanza
legítima en el ánimo de aquel a quien se dirigen. En tercer lugar, las garantías deben ser acordes con las normas aplicables
(véanse las sentencias del Tribunal de 30 de junio de 2005, Branco/Comisión, T‑347/03, Rec. p. II‑2555, apartado 102, y jurisprudencia
citada; de 23 de febrero de 2006, Cementbouw Handel & Industrie/Comisión, T‑282/02, Rec. p. II‑319, apartado 77, y de 30 de
junio de 2009, CPEM/Comisión, T‑444/07, Rec. p. II‑2121, apartado 126).
No obstante, sólo se puede, en principio, y salvo circunstancias excepcionales, invocar una confianza legítima en la regularidad
de una ayuda de Estado si ésta se ha concedido con observancia del procedimiento que prevé el artículo 88 CE. En efecto, todo
agente económico diligente debe normalmente poder comprobar que se ha observado dicho procedimiento (sentencias del Tribunal
de Justicia de 20 de septiembre de 1990, Comisión/Alemania, citada en el apartado 232
supra,
apartado 14; de 14 de enero de 1997, España/Comisión, citada en el apartado 232
supra,
apartado 51, y de 20 de marzo de 1997, Alcan Deutschland, C‑24/95, Rec. p. I‑1591, apartado 25).
Como se ha señalado en los apartados 168 y 180 anteriores, en el caso de autos la Decisión de aprobación indicaba claramente
que la aprobación de la Comisión sólo se refería a las ayudas para proyectos iniciados tras la presentación de la solicitud
de ayuda y, por lo tanto, las ayudas controvertidas, que no cumplían este requisito, no se concedieron observando el procedimiento
previsto en el artículo 88 CE. De ello se deduce que, conforme a la jurisprudencia citada en el apartado anterior, los beneficiarios
de las ayudas controvertidas no pueden, en principio, invocar la confianza legítima en la regularidad de dichas ayudas.
Es cierto que la jurisprudencia no excluye la posibilidad de que los beneficiarios de una ayuda ilegal aleguen, en el procedimiento
de recuperación, circunstancias excepcionales que hubieran podido legítimamente respaldar su confianza legítima en el carácter
regular de esa ayuda para oponerse a su restitución (sentencia de 20 de septiembre de 1990, Comisión/Alemania, citada en el
apartado 232
supra,
apartado 16; sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 15 de septiembre de 1998, BFM y EFIM/Comisión, T‑126/96 y T‑127/96,
Rec. p. II‑3437, apartado 69, y Fleuren Compost/Comisión, citada en el apartado 132
supra,
apartado 136).
Sin embargo, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencias de 20 de septiembre de 1990, Comisión/Alemania, citada
en el apartado 232
supra,
apartados 13 a 16, y Alcan Deutschland, citada en el apartado 274
supra,
apartados 24 y 25) se deduce implícitamente y ha declarado explícitamente en varias ocasiones el Tribunal de Primera Instancia
(sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 8 de junio de 1995, Siemens/Comisión, T‑459/93, Rec. p. II‑1675, apartados
104 y 105; de 27 de enero de 1998, Ladbroke Racing/Comisión, T‑67/94, Rec. p. II‑1, apartado 83, y Fleuren Compost/Comisión,
citada en el apartado 132
supra,
apartado 137), que tales beneficiarios sólo pueden invocar dichas circunstancias excepcionales, sobre la base de las disposiciones
pertinentes del Derecho nacional, en el procedimiento de recuperación ante los órganos jurisdiccionales nacionales, únicos
a los que corresponde apreciar las circunstancias de la causa y, en su caso, tras plantear al Tribunal de Justicia cuestiones
prejudiciales de interpretación.
En todo caso, no es posible considerar que alguna de las circunstancias que en el caso de autos han alegado las demandantes
y las coadyuvantes puede justificar la anulación de la Decisión impugnada.
En primer lugar, en la medida en que se ha alegado que la supuesta confianza legítima de los beneficiarios se basaba en la
existencia de la Decisión de aprobación y en el hecho de que la propia Ley nº 9/1998 ya establecía todos los requisitos para
la concesión de las ayudas individuales, de forma que los beneficiarios potenciales que cumplían tales requisitos confiaban
en que resultarían beneficiados con dichas ayudas, de las afirmaciones realizadas en los apartados 232 a 234, así como en
el apartado 168 anteriores, se desprende que ni la adopción de la Ley nº 9/1998 ni la Decisión de aprobación podían sustentar
la seguridad de que se podría disfrutar legalmente de las ayudas controvertidas. Por consiguiente, dichos actos tampoco podían
servir de base de una confianza legítima por parte de los beneficiarios de las ayudas controvertidas.
Nada distinto se deduce del apartado 189 de la sentencia del Tribunal de 5 de junio de 2001, ESF Elbe-Stahlwerke Feralpi/Comisión
(T‑6/99, Rec. p. II‑1523), invocada por la Región de Cerdeña. En efecto, como ha señalado acertadamente la Comisión, en el
asunto que dio lugar a dicha sentencia y contrariamente a las circunstancias del presente asunto, había autorizado expresamente
las ayudas de que se trataba, mediante una decisión adoptada a raíz de la notificación en debida forma por el Estado miembro
interesado. Precisamente por este motivo el Tribunal consideró que el principio de protección de la confianza legítima se
oponía a la recuperación de las ayudas controvertidas de los beneficiarios, a pesar de que, sobre la base de nueva información,
la Comisión hubiera declarado posteriormente la incompatibilidad de las ayudas con el mercado común (sentencia ESF Elbe-Stahlwerke
Feralpi/Comisión, antes citada, apartados 188 y 189).
En segundo lugar, en relación con las garantías dadas por las autoridades italianas, el Decreto nº 285/1999, la deliberazione
nº 33/6, las aclaraciones obtenidas de los servicios administrativos de la Región de Cerdeña en cuanto a la conformidad de
las ayudas con el mercado común y el hecho de que la Región de Cerdeña acogiera regularmente las solicitudes de reembolso,
debe señalarse que todos estos elementos son actuaciones de las autoridades nacionales. Por lo tanto, no cumplen el primer
requisito a que se refiere la jurisprudencia citada en el apartado 273 anterior, según el cual la administración comunitaria
es la que debe haber dado garantías a los interesados, sobre las que se base la confianza por su parte.
En tercer lugar, en lo tocante a la supuesta lentitud del procedimiento de la Comisión, dejando aparte el hecho, señalado
en el apartado 100 anterior, de que la duración de la fase previa de examen no puede calificarse de excesiva en el caso de
autos, la Comisión alega acertadamente que cualquier aparente inactividad carece de significación cuando el régimen de ayudas
no le ha sido notificado (sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de noviembre de 2004, Demesa y Territorio Histórico de
Álava/Comisión, C‑183/02 P y C‑187/02 P, Rec. p. I‑10609, apartado 52).
En cuarto lugar, la decisión de la Comisión de 12 de julio de 2000, relativa al régimen de ayudas previsto en la legge nº 488/92,
que, con algunas condiciones, establecía la admisibilidad de los gastos atendidos antes de la presentación de la solicitud
de ayuda, tampoco podía sustentar la confianza legítima de los beneficiarios de las ayudas controvertidas. En efecto, debe
recordarse que el principio general que postula el artículo 87 CE, apartado 1, es el de la prohibición de las ayudas de Estado.
Según la jurisprudencia, las excepciones a este principio deben interpretarse en sentido restrictivo (sentencia Fleuren Compost/Comisión,
citada en el apartado 132
supra,
apartado 75). De ello se deduce que una decisión de no plantear objeciones a un régimen de ayudas sólo se refiere a la concesión
efectiva de las ayudas relativas a ese régimen y, por lo tanto, no puede sustentar la confianza legítima de los beneficiarios
potenciales de futuros proyectos de ayudas similares en la compatibilidad con el mercado común de las ayudas de que se trate
(véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de 2 de diciembre de 2008, Nuova Agricast y Cofra/Comisión, T‑362/05 y
T‑363/05, no publicada en la Recopilación, apartado 80).
Por consiguiente, debe desestimarse el motivo basado en la violación del principio de protección de la confianza legítima.

Sobre el motivo relativo a la infracción de las disposiciones sobre las ayudas
de minimis
Las coadyuvantes y SF Turistico Immobiliare alegan que la Comisión infringió las disposiciones aplicables en materia de ayudas
de minimis.
Las coadyuvantes estiman, a este respecto, que la Comisión debería haberse limitado a ordenar a la Región de Cerdeña la recuperación
de la parte del importe de las ayudas pagadas que superara el límite de 200.000 euros fijada en el artículo 2 del Reglamento
(CE) nº 1998/2006 de la Comisión, de 15 de diciembre de 2006, relativo a la aplicación de los artículos 87 [CE] y 88 [CE]
a las ayudas
de minimis
(DO L 379, p. 5) o, en todo caso, aquella que superara el límite de 100.000 euros fijada en el artículo 2 del Reglamento nº 69/2001.
SF Turistico Immobiliare agrega que, al descartar que los gastos atendidos antes de la presentación de la solicitud de ayuda
se consideren efectuados en concepto de una ayuda
de minimis,
la Comisión no tuvo en cuenta la situación excepcional del territorio de la Región de Cerdeña, resultante de la superposición
de disposiciones contradictorias, de fuentes distintas y cuyo objeto es en todas ellas regular las ayudas en el sector del
turismo.
A su juicio, las ayudas
de minimis
están exentas de la obligación de notificación, abarcan «toda ayuda pública» y se conceden sin perjuicio de la posibilidad
de recibir otras ayudas para el mismo proyecto. Alega que la Comisión interpretó de manera demasiado formalista los términos
«proyecto en su integridad» sobre la base del primer gasto indicado en el cálculo adjunto a la solicitud.
La Comisión refuta estas alegaciones.
En primer lugar, procede determinar cuál de los diferentes instrumentos consecutivos en materia de ayudas
de minimis
es aplicable
ratione temporis
a los hechos del presente asunto. En efecto, esta materia ha sido objeto de manera consecutiva de la Comunicación de la Comisión
relativa a las ayudas
de minimis
(DO 1996, C 68, p. 9), del Reglamento nº 69/2001 y del Reglamento nº 1998/2006.
Con arreglo al considerando quinto, tercera frase, del Reglamento nº 69/2001 y al considerando 10 del Reglamento nº 1998/2006,
deben considerarse concedidas las ayudas
de minimis
en el momento en que se confiere al beneficiario el derecho legal a recibir las mismas, en virtud del Derecho nacional aplicable.
Debe señalarse a este respecto que de los diferentes cuadros contenidos en el escrito de la Región de Cerdeña de 14 de abril
de 2003 se desprende que las solicitudes de ayuda relativas a las ayudas controvertidas se presentaron entre el 20 de enero
y el 31 de marzo de 2001. De ello se deduce que la fecha en la que se concedieron tales ayudas no pudo ser anterior a abril
de 2001. Ahora bien, en virtud de su artículo 4, apartado 1, el Reglamento nº 69/2001 entró en vigor el 2 de febrero de 2001,
vigésimo día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial, el 13 de enero de 2001. Por lo tanto, en el caso de autos,
deben aplicarse las disposiciones relativas a las ayudas
de minimis
contenidas en el Reglamento nº 69/2001.
Además, en lo tocante al contenido de las disposiciones de que se trata, el artículo 2, con la rúbrica «Ayudas
de minimis»,
del Reglamento nº 69/2001, dispone:
«1.      Se considerará que las medidas de ayuda no reúnen todos los criterios del apartado 1 del artículo 87 del Tratado y, por consiguiente,
no se les aplicará la obligación de notificar establecida en el apartado 3 del artículo 88 del Tratado, si cumplen las condiciones
contempladas en los apartados 2 y 3.
2.      La ayuda total
de minimis
concedida a cualquier empresa no deberá exceder de 100.000 euros en un período de tres años. Este límite se aplicará independientemente
de la forma de la ayuda y del objetivo perseguido.
[...]»
Por otra parte, según el considerando quinto, cuarta frase, del Reglamento nº 69/2001, «[la] norma
de minimis
se entiende sin perjuicio de la posibilidad de que las empresas reciban, también para el mismo proyecto, ayudas estatales
autorizadas por la Comisión o cubiertas por un reglamento de exención por categorías.»
Por último, en el caso de autos, la Decisión impugnada contiene los siguientes pasajes relativos a la aplicación de la norma
de minimis:
A tenor del considerando 68 de la Decisión impugnada:
«[La] Comisión no puede aceptar los argumentos de las autoridades italianas por lo que se refiere a la norma
“de minimis”,
porque dicha norma no puede invocarse para eludir la obligación establecida en las Directrices [de 1998] de presentar la solicitud
de ayuda antes del inicio de la ejecución del proyecto, para que se respete el principio de efecto incentivador. En efecto,
el montante que debe tomarse en consideración debe referirse al proyecto en su totalidad, no solamente a la parte de la ayuda
concedida antes de la solicitud correspondiente. Por tanto, la Comisión no puede aceptar la posibilidad de considerar elegibles
los trabajos iniciales con arreglo a la norma
de minimis,
obviando la norma contemplada en las Directrices [de 1998].»
En el considerando 73 de la Decisión impugnada, la Comisión explica:
«Este dictamen de incompatibilidad [de las ayudas concedidas sobre la base de la deliberazione nº 33/6] se aplica a todas
las ayudas concedidas a proyectos cuyos gastos elegibles fueron realizados antes de la presentación de una solicitud de ayuda,
sobre la base de las medidas de aplicación pertinentes en vigor en el momento de la presentación de la solicitud, y superiores
al importe
de minimis
al que el beneficiario hubiera podido acceder en el momento considerado, calculado de conformidad con el artículo 2 del Reglamento
(CE) nº 69/2001.»
De la lectura conjunta de estos dos considerandos se desprende que la Comisión no pretendió excluir en absoluto la aplicación
de la norma
de minimis
a las ayudas controvertidas. Debe recordarse al respecto que, en la Decisión impugnada, la Comisión sólo se pronunció sobre
el régimen de ayudas tal como fue modificado por la deliberazione nº 33/6. Por lo tanto, dicha Decisión no descarta en modo
alguno que la norma
de minimis
pueda aplicarse respecto a algunas de las ayudas individuales concedidas sobre la base de dicho régimen.
En cambio, la Comisión consideró que la aplicación de la norma presuponía que la cantidad total de la ayuda percibida para
un proyecto determinado se situara por debajo del límite máximo
de minimis
disponible para la empresa de que se tratara y que, por lo tanto, no era posible deducir simplemente la cuantía correspondiente
a ese límite máximo de la cuantía de la ayuda que debía recuperarse, ni tener en cuenta únicamente el importe correspondiente
a las obras efectivamente realizadas con anterioridad a la presentación de la solicitud de ayuda.
En consecuencia, las partes mantienen posturas enfrentadas únicamente sobre si es posible, para la aplicación de la norma
de minimis,
fraccionar las ayudas relativas a un proyecto concreto, con el fin de que sea de aplicación dicha norma respecto a la cantidad
que se sitúa por debajo del límite máximo aplicable o si, por el contrario, debe considerarse que una ayuda relativa a un
proyecto concreto es indivisible y excluir la aplicación de la norma
de minimis
respecto a las ayudas que superen el límite máximo.
A falta de disposiciones explícitas sobre el particular en el Reglamento nº 69/2001, procede apreciar esta cuestión a la luz
de la finalidad de la norma
de minimis.
A este respecto, debe ponerse de relieve que, en el punto 3.2 de su Comunicación relativa a la regulación comunitaria de las
ayudas a las pequeñas y medianas empresas (DO 1992, C 213, p. 2), la Comisión motivó la primera introducción de la norma
de minimis
por el hecho de que «no todas las ayudas tienen repercusiones apreciables sobre la competencia y el comercio entre Estados
miembros», lo cual es pertinente «particularmente en el caso de la ayuda proporcionada en cantidades muy pequeñas», así como
por el afán de «una simplificación administrativa en beneficio de las PME». Así, «es conveniente suprimir la obligación de
informar previamente a la Comisión [...] sobre ayudas que no rebasen un importe determinado, por debajo del cual no puede
considerarse aplicable el artículo [87 CE], apartado 1.»
Del mismo modo, en el párrafo segundo de su Comunicación de 1996 relativa a las ayudas
de minimis
(véase el apartado 290 anterior), la Comisión ha hecho constar nuevamente un afán «con miras a una simplificación administrativa
tanto para los Estados miembros como para los servicios de la Comisión –que debe concentrar sus recursos en los casos de importancia
real a nivel comunitario–».
En cuanto al Reglamento nº 69/2001, no contiene ningún considerando explícitamente consagrado a la
ratio legis
de la norma
de minimis
y se limita a enunciar los elementos siguientes:
«A la luz de la experiencia de la Comisión, se puede sostener que las ayudas que no excedan de un límite máximo de 100.000 euros
concedidas durante un período de tres años no afectan al comercio entre Estados miembros y/o no falsean o amenazan con falsear
la competencia y, por consiguiente, no se encuadran en el ámbito de aplicación del artículo 87 [CE], apartado 1» (considerando
quinto, primera frase, del Reglamento nº 69/2001).
De estas consideraciones se deduce que el objetivo de la norma
de minimis
es simplificar los procedimientos administrativos, tanto en interés de los beneficiarios de ayudas de una importancia relativamente
moderada y, por lo tanto, que no pueden falsear la competencia, como en el de la Comisión, que debe poder concentrar sus recursos
en los casos que presentan un verdadero interés comunitario.
A este respecto, debe señalarse que el hecho de admitir el fraccionamiento de una ayuda con el fin de aplicar a una parte
de ella la norma
de minimis
no contribuiría a la persecución del objetivo antes mencionado. En efecto, el mero hecho de deducir de la cantidad de una
ayuda prevista en favor de una empresa la correspondiente al límite máximo
de minimis
no evita a la Comisión la tarea de tener que examinar la compatibilidad con el mercado común de la ayuda de que se trate por
la cuantía que supere ese límite máximo ni a la empresa interesada de tener que esperar el término de ese examen antes de
poder disfrutar de la ayuda o, en el supuesto de una ayuda ilegal, de tener, en su caso, que restituirla.
Además, como ha alegado acertadamente la Comisión en su respuesta a una pregunta escrita del Tribunal, la admisión del fraccionamiento,
en las circunstancias del caso de autos, podría llevar a renunciar al principio según el cual la compatibilidad de la ayuda
presupone la existencia de un efecto incentivador, y ello respecto al total de la ayuda concedida. En efecto, en el supuesto
de que las cantidades correspondientes a las obras realizadas con anterioridad a la presentación de la solicitud de ayuda
se situaran por debajo del límite máximo de 100.000 euros y, por lo tanto, no debieran considerarse una ayuda de Estado en
el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, debería entonces llegarse a la conclusión de que no se ha concedido ninguna ayuda
antes de la solicitud de ayudas. Por consiguiente, debería considerarse que el proyecto se inició posteriormente a la presentación
de la solicitud de ayuda, mientras que, en realidad, no se habría cumplido este requisito.
Tal resultado podría comprometer los objetivos perseguidos por el control de las ayudas de Estado en general, ya que podría
debilitar la buena voluntad de los Estados miembros y de las empresas de cumplir la obligación de no conceder ayudas de Estado
antes de que la Comisión hubiera podido pronunciarse sobre su compatibilidad con el mercado común. En efecto, aunque las cantidades
correspondientes a las obras realizadas antes de la presentación de la solicitud de ayuda se situarán por encima del límite
máximo de 100.000 euros, los beneficiarios podrían entonces tener la garantía de que, al menos, una parte de la ayuda pagada
ilegalmente no sería recuperada. Pues bien, como ha alegado acertadamente la Comisión, el objeto de la regla
de minimis
no es garantizar a toda empresa a la que se hubieran concedido ayudas ilegales que pueda disfrutar de una franquicia de un
importe equivalente al límite máximo
de minimis.
Confirma esta última consideración un análisis del concepto mismo de «ayuda
de minimis».
En efecto, este concepto indica que debe tratarse de una ayuda de una cuantía moderada. Ahora bien, el hecho de admitir
ex post
el fraccionamiento de ayudas que superen el límite máximo aplicable a este respecto implicaría la aplicación en parte de la
norma
de minimis
a ayudas que no fueran de una cuantía moderada en el momento de su concesión.
Es cierto que, a raíz de la recuperación del importe total de la ayuda concedida ilegalmente, el Estado miembro de que se
trate puede, en principio, conceder inmediatamente a la empresa una nueva ayuda
de minimis
hasta el límite máximo de 100.000 euros. No obstante, como ha señalado la Comisión en su respuesta a la pregunta escrita del
Tribunal, ello exige una nueva decisión de concesión de fondos públicos por el Estado miembro, que puede adoptarla libremente,
por lo que no puede considerarse que la prohibición del fraccionamiento sea una regla meramente formal.
En consecuencia, debe interpretarse el artículo 2, apartados 1 y 2, del Reglamento nº 69/2001 en el sentido de que la exención
de la obligación de notificación prevista en el artículo 88 CE, apartado 3, no puede aplicarse a cantidades que formen parte
de una ayuda cuyo total exceda del límite máximo de 100.000 euros en un período de tres años.
En consecuencia, en todo caso, la inclusión expresa de esta interpretación restrictiva en el artículo 2, apartado 2, párrafo
segundo, del Reglamento nº 1998/2006 debe entenderse en el sentido de que introduce una aclaración y no en el sentido de que
añade un nuevo requisito a la aplicación de la norma
de minimis.
Por consiguiente, debe rechazarse la alegación de las coadyuvantes de que la Comisión debería haberse limitado a ordenar a
la Región de Cerdeña la recuperación de la parte del importe de las ayudas pagadas que superara el límite máximo de 200.000 euros
o, al menos, el límite máximo de 100.000 euros. Del mismo modo, debe rechazarse la alegación de SF Turistico Immobiliare de
que la Comisión tendría que haber tenido en cuenta únicamente la parte de los gastos atendidos con anterioridad a la presentación
de la solicitud de ayuda, a efectos de aplicar la norma
de minimis.
Ello no excluye la posibilidad de que, al apreciar cada caso concreto en el que las autoridades italianas deban proceder al
recuperar las ayudas controvertidas, pueda determinarse que algunos proyectos que se hubieran iniciado con anterioridad a
la presentación de la solicitud de ayuda y a los que, por lo tanto, no pueda aplicárseles una ayuda en virtud del régimen
establecido por la Ley nº 9/1998, son funcionalmente independientes de otros proyectos que se hubieran iniciado únicamente
con posterioridad a la fecha de presentación de la solicitud de ayuda y que, por lo tanto, podrían disfrutar de una ayuda
en virtud de este mismo régimen. No obstante, se trata de una cuestión que no corresponde resolver al Tribunal en el marco
de los presentes asuntos.
Por consiguiente, debe desestimarse el motivo relativo a la infracción de las disposiciones sobre ayudas
de minimis.
En consecuencia, procede desestimar los recursos en su integridad.

Costas
A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas,
si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimados los motivos formulados por las demandantes y las coadyuvantes,
procede condenarlas al pago de las costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Cuarta)
decide:
1)
Acumular los asuntos T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 y T‑454/08 a efectos de la sentencia.
2)
Desestimar los recursos.
3)
Condenar a las demandantes al pago de las costas de la Comisión, excepto las que ha causado debido a la intervención, así
como a sus propias costas.
4)
Condenar a las coadyuvantes en el asunto T‑394/08 a cargar con las costas de la Comisión relativas a la intervención, así
como con sus propias costas.
Pelikánová
Jürimäe
Van der Woude
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 20 de septiembre de 2011.
Firmas
Índice
Antecedentes del litigio
Decisión impugnada
Procedimiento
Pretensiones de las partes
Fundamentos de Derecho
1.     Sobre la admisibilidad de algunos de los motivos invocados por las partes coadyuvantes en el asunto T‑394/08
2.     Sobre la admisibilidad de determinadas imputaciones formuladas en la réplica
Asunto T‑394/08
Asunto T‑408/08
Asunto T‑453/08
Asunto T‑454/08
3.     Sobre la admisibilidad de los motivos relativos a la ilegalidad de la Decisión de rectificación
Sobre la naturaleza jurídica de la Decisión de rectificación
Sobre las consecuencias, en el caso de autos, respecto a la admisibilidad de los motivos relativos a la ilegalidad de la Decisión
de rectificación
4.     Sobre los motivos relativos a vicios de procedimiento
Sobre el motivo relativo a la infracción del artículo 88 CE, apartado 2, y del Reglamento nº 659/1999
Sobre la imputación relativa a la infracción del artículo 9 del Reglamento nº 659/1999
Sobre la imputación relativa a un defecto de instrucción
Sobre la imputación relativa a la inobservancia de los plazos establecidos en el Reglamento nº 659/1999
Sobre el motivo relativo a la infracción del artículo 254 CE, apartado 3, y del artículo 20, apartado 1, del Reglamento nº 659/1999
Sobre el motivo relativo a la motivación defectuosa de la Decisión impugnada
Sobre la falta de motivación en relación con la violación del principio de la duración razonable del procedimiento
Sobre la imputación relativa a la falta de motivación de la calificación de la ayuda como nueva ayuda ilegal
Sobre la imputación relativa a la falta de motivación en lo tocante a la incompatibilidad de las ayudas en relación con el
desarrollo regional
Sobre la imputación relativa a la falta de motivación de la apreciación del efecto incentivador de las ayudas controvertidas
Sobre la imputación relativa a la falta de motivación en cuanto a la negativa a aplicar la norma de minimis
Sobre la imputación relativa a la falta de motivación de la orden de recuperación
5.     Sobre los motivos de fondo
Sobre el motivo relativo a la inexistencia de una base legal de la Decisión de rectificación
Sobre el motivo relativo a una desviación de poder en la adopción de la Decisión de rectificación
Sobre el motivo relativo a que la Decisión de aprobación no mencionaba el requisito de la solicitud previa
Sobre el motivo relativo a la calificación errónea de las ayudas como ilegales y no como aplicadas de forma abusiva
Sobre el motivo relativo a la inaplicabilidad de las Directrices de 1998
Sobre la aplicabilidad ratione temporis de las Directrices de 1998
Sobre la alegación relativa a las disposiciones sobre el régimen anterior
Sobre la alegación relativa al contexto normativo nacional
Sobre la excepción de ilegalidad del punto 4.2 de las Directrices de 1998
–  Sobre la admisibilidad de la excepción de ilegalidad
–  Sobre el fondo
Sobre el motivo relativo a un error manifiesto de apreciación en cuanto a la existencia de un efecto incentivador
Sobre las alegaciones basadas en la situación concreta o en el comportamiento de los beneficiarios de las ayudas controvertidas
Sobre la alegación de que la mera entrada en vigor de la Ley nº 9/1998 confería a las empresas la certeza de que podían beneficiarse
de la ayuda
Sobre el motivo relativo a la infracción del artículo 87 CE, apartado 3
Sobre el motivo relativo a la violación del principio de imparcialidad y del principio de protección de la competencia
Sobre el motivo relativo a la violación del principio de protección de la confianza legítima
Sobre la confianza legítima de la Región de Cerdeña, relativa a la inexistencia de Directrices, al adoptar la Ley nº 9/1998
Sobre la confianza legítima de los beneficiarios, basada en la existencia de una Decisión de aprobación anterior y en las
circunstancias del caso de autos
Sobre el motivo relativo a la infracción de las disposiciones sobre las ayudas de minimis
Costas
*
Lengua de procedimiento: italiano.