CELEX: 62011CJ0197
Θεμελιώδεις ελευθερίες
Περιορισμός
Δικαιολόγηση
Κρατικές ενισχύσεις
Έννοια του όρου «σύμβαση δημοσίων έργων»
Οικόπεδα και κτίρια ευρισκόμενα εντός ορισμένων δήμων
Ρύθμιση θεσπισθείσα από περιφέρεια η οποία θέτει ως προϋπόθεση της μεταβιβάσεως των ως άνω την ύπαρξη «επαρκούς συνδέσμου» μεταξύ του υποψήφιου αγοραστή ή μισθωτή και του καταλαμβανόμενου από τη ρύθμιση δήμου
Επιβάρυνση κοινωνικού σκοπού επιβαλλόμενη στους εργολάβους και στους κυρίους του έργου
Φορολογικά κίνητρα και μηχανισμοί επιδοτήσεως

Οι αιτήσεις προδικαστικής αποφάσεως αφορούν την ερμηνεία των άρθρων 21 ΣΛΕΕ, 45 ΣΛΕΕ, 49 ΣΛΕΕ, 56 ΣΛΕΕ και 63 ΣΛΕΕ, καθώς και των άρθρων 22 και 24 της οδηγίας 2004/38/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004, σχετικά με το δικαίωμα των πολιτών της Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους να κυκλοφορούν και να διαμένουν ελεύθερα στην επικράτεια των κρατών μελών, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) 1612/68 και την κατάργηση των οδηγιών 64/221/ΕΟΚ, 68/360/ΕΟΚ, 72/194/ΕΟΚ, 73/148/ΕΟΚ, 75/34/ΕΟΚ, 75/35/ΕΟΚ, 90/364/ΕΟΚ, 90/365/ΕΟΚ και 93/96/ΕΟΚ (
ΕΕ L 158, σ. 77
, και διορθωτικό
ΕΕ L 229, σ. 35
).
Οι αιτήσεις αυτές υποβλήθηκαν στο πλαίσιο ενδίκων διαφορών μεταξύ, αφενός, των E. Libert, Chr. Van Eycken, M. Bleeckx, Syndicat national des propriétaires et copropriétaires ASBL και O. de Clippele, όσον αφορά την πρώτη υπόθεση, και της All Projects & Developments NV και 35 άλλων εταιριών, όσον αφορά τη δεύτερη υπόθεση, και, αφετέρου, της Vlaamse Regering, σχετικά με διατάξεις βάσει των οποίων η μεταβίβαση ακινήτων ευρισκομένων σε δήμους που έχει καθορίσει η Vlaamse Regering (στο εξής: καταλαμβανόμενοι από τη ρύθμιση δήμοι) εξαρτάται από «ειδική προϋπόθεση», κατά την οποία τα ακίνητα αυτά μπορούν να «μεταβιβάζονται», δηλαδή να πωλούνται, να μισθώνονται για χρονικό διάστημα που υπερβαίνει τα εννέα έτη ή να υπάγονται σε δικαίωμα εμφυτεύσεως ή δουλείες, μόνο σε πρόσωπα τα οποία, σύμφωνα με γνωμοδότηση τοπικής επιτροπής εκτιμήσεως, έχουν «επαρκή δεσμό» με τους δήμους αυτούς.
Επιπλέον, στην υπόθεση C-203/11, το Cour constitutionnelle ερωτά το Δικαστήριο αν τα άρθρα 49 ΣΛΕΕ, 56 ΣΛΕΕ, 63 ΣΛΕΕ, 107 ΣΛΕΕ και 108 ΣΛΕΕ, καθώς και οι διατάξεις των οδηγιών 2006/123/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 2006, σχετικά με τις υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά (
ΕΕ L 376, σ. 36
), και 2004/18/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 31ης Μαρτίου 2004, περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης δημόσιων συμβάσεων έργων, προμηθειών και υπηρεσιών (
ΕΕ L 134, σ. 114
), όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΚ) 596/2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 18ης Ιουνίου 2009 (
ΕΕ L 188, σ. 14
, στο εξής: οδηγία 2004/18), απαγορεύουν διατάξεις βάσει των οποίων επιβάλλεται, σε ορισμένες περιπτώσεις, «επιβάρυνση κοινωνικού σκοπού» στους εργολάβους και στους κυρίους του έργου, όπως κατ’ ουσίαν, η υποχρέωση μέρος του σχεδίου τους κατασκευής να προορίζεται για την ανέγερση εργατικών κατοικιών ή η καταβολή κοινωνικής εισφοράς, στοιχείο που καθιστά δυνατό στους επιχειρηματίες αυτούς να απολαύουν, σε αντιστάθμισμα, διαφόρων φορολογικών κινήτρων και μηχανισμών επιδοτήσεως.
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
Το άρθρο 1 της οδηγίας 2004/18 προβλέπει τα εξής:
«1.   Για τους σκοπούς της παρούσας οδηγίας, εφαρμόζονται οι ορισμοί που παρατίθενται στις παραγράφους 2 έως 15.
α)
Οι “δημόσιες συμβάσεις” είναι συμβάσεις εξ επαχθούς αιτίας οι οποίες συνάπτονται γραπτώς μεταξύ ενός ή περισσοτέρων οικονομικών φορέων και μίας ή περισσοτέρων αναθετουσών αρχών και έχουν ως αντικείμενο την εκτέλεση έργων, την προμήθεια προϊόντων ή την παροχή υπηρεσιών κατά την έννοια της παρούσας οδηγίας.
β)
Οι “δημόσιες συμβάσεις έργων” είναι δημόσιες συμβάσεις που έχουν ως αντικείμενο είτε την εκτέλεση είτε συγχρόνως τη μελέτη και την εκτέλεση εργασιών που αφορούν μία από τις δραστηριότητες που αναφέρονται στο παράρτημα Ι ή ενός έργου, είτε ακόμη την πραγματοποίηση, με οποιαδήποτε μέσα, ενός έργου το οποίο ανταποκρίνεται στις επακριβώς οριζόμενες από την αναθέτουσα αρχή ανάγκες. Ως “έργο” νοείται το αποτέλεσμα ενός συνόλου οικοδομικών εργασιών ή εργασιών πολιτικού μηχανικού που προορίζεται να πληροί [αφεαυτού] μια οικονομική ή τεχνική λειτουργία.
[...]»
Το άρθρο 1 της οδηγίας 2004/38 ορίζει ότι:
«Η παρούσα οδηγία καθορίζει:
α)
τους όρους που διέπουν την άσκηση του δικαιώματος της ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής στην επικράτεια των κρατών μελών από τους πολίτες της [Ευρωπαϊκής] Ένωσης και τα μέλη των οικογενειών τους·
β)
το δικαίωμα μόνιμης διαμονής στην επικράτεια των κρατών μελών των πολιτών της Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους·
γ)
τους περιορισμούς των δικαιωμάτων που αναφέρονται στα στοιχεία αʹ και βʹ, για λόγους δημόσιας τάξης, δημόσιας ασφάλειας ή δημόσιας υγείας.»
Το άρθρο 3, παράγραφος 1, της ιδίας αυτής οδηγίας έχει ως εξής:
«Η παρούσα οδηγία ισχύει για όλους τους πολίτες της Ένωσης οι οποίοι μεταβαίνουν ή διαμένουν σε κράτος μέλος άλλο από εκείνο του οποίου είναι υπήκοοι, καθώς και τα μέλη των οικογενειών τους, κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 2, σημείο 2, που τους συνοδεύουν ή [εγκαθίστανται μαζί τους].»
Το άρθρο 22 της εν λόγω οδηγίας, το οποίο φέρει τον τίτλο «Εδαφική εφαρμογή», ορίζει ότι:
«Το δικαίωμα διαμονής και το δικαίωμα μόνιμης διαμονής καλύπτουν το σύνολο της επικράτειας του κράτους μέλους υποδοχής. Τα κράτη μέλη μπορούν να επιβάλλουν εδαφικούς περιορισμούς στο δικαίωμα διαμονής και στο δικαίωμα μόνιμης διαμονής μόνο στις περιπτώσεις που οι ίδιοι περιορισμοί ισχύουν και για τους ημεδαπούς.»
Το άρθρο 24 της οδηγίας 2004/38, το οποίο φέρει τον τίτλο «Ίση μεταχείριση», ορίζει στην παράγραφό του 1 τα εξής:
«Με την επιφύλαξη των ειδικών διατάξεων που προβλέπονται ρητώς στη Συνθήκη [ΕΚ] και στο παράγωγο δίκαιο, όλοι οι πολίτες της Ένωσης που διαμένουν στην επικράτεια του κράτους μέλους υποδοχής βάσει της παρούσας οδηγίας απολαύουν ίσης μεταχείρισης σε σύγκριση με τους ημεδαπούς του εν λόγω κράτους μέλους εντός του πεδίου εφαρμογής της Συνθήκης. Το ευεργέτημα του δικαιώματος αυτού εκτείνεται στα μέλη της οικογένειας που δεν είναι υπήκοοι κράτους μέλους, εφόσον έχουν δικαίωμα διαμονής ή μόνιμης διαμονής.»
Η απόφαση 2005/842/ΕΚ της Επιτροπής, της 28ης Νοεμβρίου 2005, για την εφαρμογή του άρθρου 86, παράγραφος 2, [ΕΚ] στις κρατικές ενισχύσεις υπό μορφή αντιστάθμισης για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας που χορηγούνται σε ορισμένες επιχειρήσεις επιφορτισμένες με τη διαχείριση υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος (
ΕΕ L 312, σ. 67
, στο εξής: απόφαση περί ΥΓΟΣ), προέβλεπε στο άρθρο της 1 τα εξής:
«Η παρούσα απόφαση ορίζει τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες θεωρούνται [συμβατές] με την κοινή αγορά και απαλλάσσονται από την υποχρέωση κοινοποίησης που προβλέπει το άρθρο 88, παράγραφος 3, [ΕΚ] οι κρατικές ενισχύσεις υπό μορφή αντιστάθμισης για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας, που χορηγούνται σε ορισμένες επιχειρήσεις επιφορτισμένες με τη διαχείριση υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος.»
Το άρθρο 3 της εν λόγω αποφάσεως, το οποίο τιτλοφορείται «[Συμβατό] και απαλλαγή από την υποχρέωση κοινοποίησης», όριζε τα εξής:
«Οι κρατικές ενισχύσεις υπό μορφή αντιστάθμισης για παροχή δημόσιας υπηρεσίας που πληρούν τις προϋποθέσεις που προβλέπονται στην παρούσα απόφαση, [χαρακτηρίζονται ως συμβατές] με την κοινή αγορά και απαλλάσσονται από την υποχρέωση προηγούμενης κοινοποίησης που προβλέπεται στο άρθρο 88, παράγραφος 3, της Συνθήκης, με την επιφύλαξη της εφαρμογής αυστηρότερων διατάξεων σχετικά με τις υποχρεώσεις της δημόσιας υπηρεσίας που περιέχονται σε κοινοτικές νομοθετικές ρυθμίσεις για συγκεκριμένους τομείς.»
Η ένατη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 2006/123 έχει ως εξής:
«Η παρούσα οδηγία έχει εφαρμογή μόνον στις απαιτήσεις που επηρεάζουν την πρόσβαση σε ή την άσκηση δραστηριοτήτων παροχής υπηρεσιών. Συνεπώς, δεν έχει εφαρμογή σε απαιτήσεις, όπως κανόνες οδικής κυκλοφορίας, κανόνες για την κατάρτιση ή τη χρήση χωροταξικών και πολεοδομικών ρυθμίσεων, οικοδομικά πρότυπα, [...]».
Το άρθρο 2 της ιδίας οδηγίας, το οποίο φέρει τον τίτλο «Πεδίο εφαρμογής», ορίζει τα εξής:
«1.   Η παρούσα οδηγία εφαρμόζεται στις υπηρεσίες παρόχων εγκατεστημένων σε κράτος μέλος.
2.   Η παρούσα οδηγία δεν εφαρμόζεται στις ακόλουθες δραστηριότητες:
α)
στις μη οικονομικές υπηρεσίες γενικού ενδιαφέροντος·
[...]
ι)
στις κοινωνικές υπηρεσίες που σχετίζονται με την κοινωνική στέγαση, την παιδική μέριμνα και τη στήριξη των οικογενειών και των ατόμων που έχουν μονίμως ή προσωρινώς ανάγκη, οι οποίες παρέχονται από το κράτος, από παρόχους για λογαριασμό του κράτους ή από φιλανθρωπικές οργανώσεις αναγνωρισμένες από το κράτος·
[...]».
Το βελγικό δίκαιο
Το διάταγμα της Περιφέρειας Φλάνδρας, της 27ης Μαρτίου 2009, περί πολιτικής στον τομέα της έγγειας ιδιοκτησίας και των ακινήτων (
Moniteur belge
της 15ης Μαΐου 2009, σ. 37408, στο εξής: φλαμανδικό διάταγμα), περιλαμβάνει τέταρτο βιβλίο, το οποίο αφορά τα μέτρα για προσιτή στέγαση και περιέχει, υπό τον τίτλο 1, κεφάλαιο 3 που τιτλοφορείται «Επιβαρύνσεις κοινωνικού σκοπού» και περιλαμβάνει το άρθρο 4.1.16 το οποίο ορίζει τα εξής:
«§ 1.   Σε περίπτωση κατά την οποία σχέδιο κατατμήσεως γης με σκοπό τη δημιουργία οικοδομήσιμων οικοπέδων ή σχέδιο δόμησης υπόκειται σε διάταξη, όπως αυτή ορίζεται βάσει του κεφαλαίου 2, τμήμα 2, η άδεια κατατμήσεως σε οικοδομήσιμα οικόπεδα ή, αντιστοίχως, η έγκριση πολεοδομικής μελέτης συνεπάγεται αυτοδικαίως επιβάρυνση κοινωνικού σκοπού.
Βάσει της επιβαρύνσεως κοινωνικού σκοπού […] ο εργολάβος ή ο κύριος του έργου οφείλει να μεριμνήσει ώστε να υπάρξει προσφορά εργατικών κατοικιών κατά το ποσοστό που ισχύει για το σχέδιο κατατμήσεως σε οικοδομήσιμα οικόπεδα ή το σχέδιο δόμησης.
[...]»
Το άρθρο 4.1.17 του διατάγματος αυτού, το οποίο περιλαμβάνεται στο ως άνω κεφάλαιο 3, ορίζει ότι:
«Ο εργολάβος ή ο κύριος του έργου δύναται να εκπληρώσει την επιβάρυνση κοινωνικού σκοπού, κατ’ επιλογήν του, με έναν από τους εξής τρόπους:
1°
σε είδος, σύμφωνα με τις διατάξεις των άρθρων 4.1.20 έως 4.1.24·
2°
με την πώληση των οικοπέδων που απαιτούνται για την προσφορά εργατικών κατοικιών όπως καθορίσθηκε από οργανισμό εργατικής κατοικίας, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 4.1.25·
3°
με την εκμίσθωση κατοικιών που ανεγέρθηκαν στο πλαίσιο κατατμήσεως γης σε οικοδομήσιμα οικόπεδα ή σχεδίου δόμησης σε φορέα μίσθωσης εργατικής κατοικίας, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 4.1.26·
4°
με συνδυασμό των επιλογών που μνημονεύονται στις περιπτώσεις 1°, 2° και/ή 3.»
Κατά το άρθρο 4.1.19 του φλαμανδικού διατάγματος:
«Ο εργολάβος ή ο κύριος του έργου δύναται να εκπληρώσει, εν όλω ή εν μέρει, επιβάρυνση κοινωνικού σκοπού καταβάλλοντας κοινωνική εισφορά στον δήμο εντός των ορίων του οποίου θα υλοποιηθεί το σχέδιο κατατμήσεως της γης σε οικοδομήσιμα οικόπεδα ή το σχέδιο δόμησης. Το ύψος της κοινωνικής εισφοράς υπολογίζεται πολλαπλασιάζοντας τον αριθμό των εργατικών κατοικιών που πρέπει καταρχήν να ανεγερθούν ή των οικοπέδων προς κοινωνική χρήση που πρέπει καταρχήν να δημιουργηθούν με το ποσό των 50000 ευρώ, το οποίο μεταβάλλεται σε συνάρτηση με τον δείκτη ABEX, λαμβανομένου υπόψη ότι ως δείκτης βάσεως ορίζεται αυτός του μηνός Δεκεμβρίου του 2008. [...]»
Τα άρθρα 4.1.20 έως 4.1.24 του φλαμανδικού διατάγματος προβλέπουν, για τις ιδιωτικές επιχειρήσεις που εκπληρώνουν σε είδος την «επιβάρυνση κοινωνικού σκοπού», φορολογικά κίνητρα και μηχανισμούς επιδοτήσεως, όπως είναι η εφαρμογή μειωμένου συντελεστή φόρου προστιθέμενης αξίας και μειωμένου συντελεστή τελών καταχωρίσεως (άρθρο 4.1.20, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο), η εγγύηση αναλήψεως για τις κατασκευαζόμενες κατοικίες τις οποίες δεν προτίθεται να αγοράσει φορέας εργατικής κατοικίας (άρθρο 4.1.21) και οι επιδοτήσεις υποδομών (άρθρο 4.1.23).
Κατά το άρθρο 4.1.22 του εν λόγω διατάγματος:
«Οι εργατικές κατοικίες που ανεγείρονται προς πώληση και τα οικόπεδα κοινωνικής χρήσεως που δημιουργούνται βάσει της επιβαρύνσεως κοινωνικού σκοπού προσφέρονται προς πώληση στο όνομα και για λογαριασμό του κυρίου του έργου ή του εργολάβου από φορέα εργατικής κατοικίας στο πεδίο δικαιοδοσίας του οποίου εμπίπτει ο δήμος. Η πρόταση διενεργείται υπό τους όρους που καθορίζει η Κυβέρνηση της Περιφέρειας Φλάνδρας για τη μεταβίβαση ακινήτων μέσω της Vlaamse Maatschappij voor Sociaal Wonen και των φορέων εργατικής κατοικίας. Ο κύριος του έργου ή ο εργολάβος συνάπτουν προς τούτο διοικητική σύμβαση.
Ο φορέας εργατικής κατοικίας ασκεί, όσον αφορά τις οικείες προς πώληση εργατικές κατοικίες και τα οικεία οικόπεδα κοινωνικής χρήσεως, άπαντα τα δικαιώματα που καθορίζονται βάσει του Φλαμανδικού Στεγαστικού Κώδικα, σαν να τις είχε ανεγείρει ή να τα είχε δημιουργήσει η ίδια.»
Επίσης, το τρίτο βιβλίο του φλαμανδικού διατάγματος προβλέπει επιδοτήσεις οι οποίες χορηγούνται ανεξαρτήτως της εκπληρώσεως οποιασδήποτε «επιβαρύνσεως κοινωνικού σκοπού». Ειδικότερα, πρόκειται για επιδοτήσεις «σχεδίων αξιοποιήσεως» (άρθρο 3.1.2 του διατάγματος αυτού), για μείωση του φόρου εισοδήματος φυσικών προσώπων λόγω της συνάψεως συμβάσεων ανακαινίσεως (άρθρα 3.1.3 επ. του ιδίου διατάγματος) και μείωση κατ’ αποκοπή της βάσεως επιβολής των τελών καταχωρίσεως (άρθρο 3.1.10 του εν λόγω διατάγματος).
Το πέμπτο βιβλίο του φλαμανδικού διατάγματος, το οποίο φέρει τον τίτλο «Στέγη στην περιοχή σου», ορίζει στο άρθρο του 5.2.1 τα εξής:
«§ 1.   Καθορίζεται ειδική προϋπόθεση για τη μεταβίβαση οικοπέδων και κτιρίων που ανεγείρονται επί αυτών εντός των περιοχών που πληρούν τα δύο προμνημονευθέντα κριτήρια:
1°
δεν εμπίπτουν στην κατηγορία χρήσεως της “ζώνης οικιστικής επεκτάσεως” που καθορίζεται με τη βασιλική απόφαση της 28ης Δεκεμβρίου 1972 περί προσκομίσεως και εφαρμογής σχεδίων και σχεδίων τομέα κατά τον χρόνο θέσεως σε εφαρμογή του παρόντος διατάγματος·
2°
κατά τον χρόνο υπογραφής της ιδιωτικής πράξεως μεταβιβάσεως βρίσκονται εντός των ορίων των καταλαμβανομένων από τη ρύθμιση δήμων που περιλαμβάνονται στον πλέον πρόσφατο κατάλογο ο οποίος έχει δημοσιευθεί στον
Moniteur belge
, όπως ορίζεται στο άρθρο 5.1.1, λαμβανομένου υπόψη ότι η έγγραφη ιδιωτική πράξη μεταβιβάσεως θεωρείται ότι υπογράφεται έξι μήνες προ του καθορισμού ακριβούς ημερομηνίας για την εφαρμογή της διατάξεως αυτής, εφόσον παρήλθε χρονικό διάστημα μεγαλύτερο του εξαμήνου μεταξύ της ημερομηνίας υπογραφής και του χρόνου καθορισμού της ακριβούς ημερομηνίας.
Η ειδική προϋπόθεση μεταβιβάσεως συνεπάγεται ότι τα οικόπεδα και τα κτίρια που ανεγείρονται επί αυτών μπορούν να μεταβιβασθούν μόνο σε πρόσωπα τα οποία έχουν, κατά τη γνωμοδότηση τοπικής επιτροπής εκτιμήσεως, επαρκή δεσμό με τον δήμο. Ως “μεταβιβάσεις”, νοούνται: η πώληση, η μίσθωση για χρονικό διάστημα που υπερβαίνει τα εννέα έτη ή η υπαγωγή σε δικαίωμα εμφυτεύσεως ή δουλείες.
[...]
Η ειδική προϋπόθεση μεταβιβάσεως παύει οριστικώς να ισχύει, χωρίς να μπορεί να ανανεωθεί η ισχύς της, είκοσι έτη μετά τον χρόνο κατά τον οποίο καθορίστηκε επακριβώς η ημερομηνία της υποκείμενης στην προϋπόθεση αυτή αρχικής μεταβιβάσεως.
[...]
§ 2.   Για την εφαρμογή της § 1, δεύτερο εδάφιο, γίνεται δεκτό ότι ένα πρόσωπο έχει επαρκή δεσμό με τον δήμο εφόσον πληροί μία ή πλείονες εκ των ακολούθων προϋποθέσεων:
1°
κατοικεί αδιαλείπτως επί έξι τουλάχιστον έτη στον δήμο αυτόν ή σε γειτονικό, υπό την προϋπόθεση να περιλαμβάνεται και ο δεύτερος δήμος στον κατάλογο που προβλέπει το άρθρο 5.1.1·
2°
κατά τον χρόνο της μεταβιβάσεως, ασκεί δραστηριότητες εντός του δήμου, εφόσον οι δραστηριότητες αυτές καλύπτουν κατά μέσο όρο τουλάχιστον το ήμισυ εργάσιμης εβδομάδας·
3°
έχει δημιουργήσει σημαντικό και μακροχρόνιο επαγγελματικό, οικογενειακό, κοινωνικό ή οικονομικό δεσμό με τον δήμο.
[...]»
Για την εφαρμογή των διατάξεων αυτών, ως «δήμοι καταλαμβανόμενοι από τη ρύθμιση αυτή», κατά το άρθρο 5.1.1 του φλαμανδικού διατάγματος, νοούνται αυτοί εντός των οποίων η μέση τιμή των οικοπέδων ανά τετραγωνικό μέτρο είναι η υψηλότερη και αυτοί με το υψηλότερο ποσοστό εσωτερικής ή εξωτερικής μεταναστεύσεως. Από την απόφαση της Φλαμανδικής Κυβερνήσεως, της 19ης Ιουνίου 2009, περί καταρτίσεως καταλόγου δήμων κατά την έννοια του άρθρου 5.1.1, πρώτο εδάφιο, του διατάγματος της 27ης Μαρτίου 2009, περί πολιτικής στον τομέα της έγγειας ιδιοκτησίας και των ακινήτων (
Moniteur belge
της 22ας Σεπτεμβρίου 2009, σ. 63341), προκύπτει ότι ο δήμοι που καταλαμβάνονται από τη ρύθμιση ανέρχονται στους 69.
Τέλος, κατά το άρθρο 5.2.3 του εν λόγω διατάγματος, η τοπική επιτροπή εκτιμήσεως και οι έχοντες έννομο συμφέρον τρίτοι μπορούν να ζητήσουν την ακύρωση της μεταβιβάσεως που διενεργήθηκε κατά παράβαση της ειδικής προϋποθέσεως.
Οι διαφορές των κυρίων δικών και τα προδικαστικά ερωτήματα
Υπόθεση C-197/11
Στην υπόθεση αυτή, οι E. Libert, Chr. Van Eycken και M. Bleeckx, κάτοικοι Βελγίου, καθώς και η Syndicat national des propriétaires et copropriétaires ASBL και ο συμβολαιογράφος O. de Clippele ζήτησαν από το Cour constitutionnelle την ακύρωση των διατάξεων του πέμπτου βιβλίου του φλαμανδικού διατάγματος, για τον λόγο ότι εξαιτίας των διατάξεων αυτών περιορίζεται το δικαίωμα ελεύθερης διαθέσεως της ακίνητης περιουσίας εντός των δήμων που καταλαμβάνονται από τη ρύθμιση.
Στην απόφαση περί παραπομπής, το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει συναφώς ότι οι προσβαλλόμενες ενώπιόν του διατάξεις, αφενός, δεν επιτρέπουν σε πρόσωπα που δεν έχουν «επαρκή σύνδεσμο» με τους καταλαμβανόμενους από τη ρύθμιση δήμους, κατά την έννοια του άρθρου 5.2.1, παράγραφος 2, του εν λόγω διατάγματος, να αποκτούν, να μισθώνουν για χρονικό διάστημα που υπερβαίνει τα εννέα έτη ή να υπάγουν σε δικαίωμα εμφυτεύσεως ή δουλείες ακίνητα ευρισκόμενα στους δήμους αυτούς. Αφετέρου, οι διατάξεις αυτές ενδέχεται να αποτρέψουν τους πολίτες της Ευρωπαϊκής Ένωσης που έχουν στην κυριότητά τους ή μισθώνουν ακίνητο εντός των δήμων αυτών από το να τις εγκαταλείψουν και να διαμείνουν σε άλλο κράτος μέλος ή να ασκήσουν επαγγελματική δραστηριότητα εντός αυτού, καθόσον, μετά την παρέλευση ορισμένου χρόνου διαμονής εκτός των δήμων αυτών δεν θα έχουν πλέον «επαρκή σύνδεσμο» με αυτούς.
Το Cour constitutionnelle εκτιμά συναφώς ότι, βάσει των προπαρασκευαστικών εργασιών για την έκδοση του φλαμανδικού διατάγματος, αυτό σκοπεί στην αντιμετώπιση των στεγαστικών και λοιπών σχετικών με ακίνητα αναγκών του γηγενούς πληθυσμού σε ορισμένους δήμους της Φλάνδρας όπου η υψηλή τιμή των οικοπέδων συνεπάγεται τον «αστικό εξευγενισμό» των περιοχών αυτών, δηλαδή τον αποκλεισμό των λιγότερο εύπορων πληθυσμιακών ομάδων από την αγορά ακινήτων, λόγω της αφίξεως «οικονομικά πιο εύρωστων» ατόμων προερχομένων από άλλους δήμους. Ως εκ τούτου, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται, πρώτον, αν μπορεί να γίνει δεκτό ότι ο σκοπός αυτός εμπίπτει στην έννοια του «γενικού συμφέροντος», κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, δικαιολογώντας επομένως τα περιοριστικά μέτρα που έχει θεσπίσει η Φλαμανδική Κυβέρνηση, και, δεύτερον, εάν τα μέτρα αυτά είναι αναγκαία και αναλογικά για την επίτευξη του εν λόγω σκοπού.
Υπό τις συνθήκες αυτές, το Cour constitutionnelle αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:
«Έχουν τα άρθρα 21 [ΣΛΕΕ], 45 [ΣΛΕΕ], 49 [ΣΛΕΕ], 56 [ΣΛΕΕ] και 63 [ΣΛΕΕ] και τα άρθρα 22 και 24 της οδηγίας [2004/38] την έννοια ότι απαγορεύουν το καθεστώς που θεσπίσθηκε με το πέμπτο βιβλίο του [φλαμανδικού διατάγματος], βάσει του οποίου, σε ορισμένους δήμους που χαρακτηρίζονται ως “καταλαμβανόμενοι από τη ρύθμιση δήμοι”, ορίζεται ως προϋπόθεση για τη μεταβίβαση οικοπέδων και κτιρίων που έχουν ανεγερθεί επί αυτών η απόδειξη, εκ μέρους του αγοραστή ή του μισθωτή, επαρκούς συνδέσμου με τους δήμους αυτούς, κατά την έννοια του άρθρου 5.2.1, [παράγραφος] 2, του διατάγματος;»
Υπόθεση C-203/11
Η διαφορά της κύριας δίκης αφορά προσφυγή ακυρώσεως πλειόνων διατάξεων του φλαμανδικού διατάγματος, την οποία άσκησαν ενώπιον του Cour constitutionnelle η All Projects & Developments NV και 35 άλλες εταιρίες βελγικού δικαίου που ασκούν επαγγελματική δραστηριότητα στον τομέα των ακινήτων εντός της Περιφέρειας Φλάνδρας.
Οι εν λόγω εταιρίες διατείνονται ότι, αφενός, η επιβάρυνση κοινωνικού σκοπού η οποία τους έχει επιβληθεί κατ’ εφαρμογήν του τετάρτου βιβλίου του φλαμανδικού διατάγματος αντιβαίνει στο δίκαιο της Ένωσης, ιδίως δε στην ελευθερία εγκαταστάσεως, στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών και στην ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων, καθώς και στις οδηγίες 2006/123 και 2004/18, και ότι τα φορολογικά κίνητρα και οι μηχανισμοί επιδοτήσεως, τους οποίους προβλέπει το ίδιο αυτό τέταρτο βιβλίο και των οποίων απολαύουν σε αντιστάθμιση της επιβαρύνσεως κοινωνικού σκοπού που τους έχει επιβληθεί, ενδέχεται να αποτελούν παράνομες κρατικές ενισχύσεις οι οποίες, καθόσον δεν έχουν κοινοποιηθεί στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή, δύνανται να αποτελέσουν το αντικείμενο αποφάσεως περί ανακτήσεως.
Αφετέρου, οι ίδιες αυτές εταιρίες υποστηρίζουν ότι η «ειδική προϋπόθεση» περί μεταβιβάσεως ακίνητης περιουσίας, την οποία προβλέπει το πέμπτο βιβλίο του φλαμανδικού διατάγματος, παρακωλύει της άσκηση των δικαιωμάτων που αναγνωρίζει το δίκαιο της Ένωσης και των θεμελιωδών ελευθεριών που διασφαλίζονται βάσει της Συνθήκης ΛΕΕ, λαμβανομένου υπόψη του γεγονότος ότι, λόγω της εφαρμογής της προϋποθέσεως αυτής, μειώνεται ο αριθμός των υποψηφίων αγοραστών όσον αφορά τα οικοδομήσιμα οικόπεδα που δημιουργούν και τις κατοικίες που ανεγείρουν στους καταλαμβανόμενους από τη ρύθμιση δήμους.
Στο πλαίσιο αυτό και διατηρώντας αμφιβολίες όσον αφορά την ερμηνεία των εφαρμοστέων διατάξεων του δικαίου της Ένωσης, το Cour constitutionnelle αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1)
Έχουν τα άρθρα 107 [ΣΛΕΕ] και 108 [ΣΛΕΕ], αυτοτελώς ή σε συνδυασμό με την απόφαση [περί ΥΓΟΣ], την έννοια ότι βάσει αυτών απαιτείται η κοινοποίηση στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή των μέτρων που προβλέπουν τα άρθρα 3.1.3, 3.1.10, 4.1.20, [παράγραφος] 3, δεύτερο εδάφιο, 4.1.21 και 4.1.23 του [φλαμανδικού διατάγματος] πριν τη θέσπιση ή τη θέση σε ισχύ των διατάξεων αυτών;
2)
Πρέπει ρύθμιση η οποία επιβάλλει αυτοδικαίως σε ιδιωτικούς φορείς, που προβαίνουν σε κατάτμηση εδάφους με σκοπό τη δημιουργία οικοδομήσιμων οικοπέδων ή υποβάλλουν σχέδιο δόμησης που αφορά ορισμένη ελάχιστη έκταση, «επιβάρυνση κοινωνικού σκοπού» σε ποσοστό κατ’ ελάχιστο όριο 10 % και κατά μέγιστο όριο 20 % επ’ αυτής της κατατμήσεως ή αυτού του σχεδίου κατασκευής, η οποία μπορεί να εκπληρωθεί σε είδος ή με την καταβολή χρηματικού ποσού ύψους 50000 ευρώ ανά μη πραγματοποιηθείσα κατάτμηση εδάφους προοριζόμενη για την ανέγερση εργατικών κατοικιών ή ανά μη κατασκευασθείσα εργατική κατοικία, να ελέγχεται από απόψεως της ελευθερίας εγκαταστάσεως, της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών ή της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων ή πρέπει να χαρακτηρισθεί ως σύνθετη ρύθμιση η οποία χρήζει ελέγχου από απόψεως καθεμίας εξ αυτών των ελευθεριών;
3)
Έχει εφαρμογή η οδηγία [2006/123], λαμβανομένου υπόψη του άρθρου της 2, παράγραφος 2, στοιχεία αʹ και θʹ, στην υποχρεωτική κατασκευή εργατικών κατοικιών και διαμερισμάτων, η οποία επιβάλλεται αυτοδικαίως σε ιδιωτικούς φορείς ως “επιβάρυνση κοινωνικού σκοπού” συναρτώμενη με κάθε άδεια δόμησης ή άδεια κατατμήσεως με σκοπό τη δημιουργία οικοδομήσιμων οικοπέδων, σχετική με σχέδιο που αφορά κατά νόμο οριζόμενη ελάχιστη έκταση, περίπτωση κατά την οποία οι κατ’ αυτόν τον τρόπο ανεγειρόμενες εργατικές κατοικίες αγοράζονται, σε τιμή της οποίας έχει εκ των προτέρων καθορισθεί το ανώτατο όριο, από φορείς εργατικής κατοικίας, προκειμένου να εκμισθωθούν σε ευρεία κατηγορία ιδιωτών ή να πωληθούν, κατόπιν υποκαταστάσεως από φορείς εργατικής κατοικίας, σε ιδιώτες που ανήκουν στην ίδια κατηγορία;
4)
Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο τρίτο προδικαστικό ερώτημα, έχει η φράση “απαίτηση που πρέπει να αξιολογηθεί”, κατά το άρθρο 15 της οδηγίας [2006/123], την έννοια ότι περιλαμβάνει την υποχρέωση των ιδιωτικών επιχειρήσεων να συμβάλλουν, πλέον της συνήθους δραστηριότητάς τους ή ως μέρος αυτής, στην ανέγερση εργατικών κατοικιών και να μεταβιβάζουν, σε τιμές υποκείμενες σε ανώτατο επιτρεπόμενο όριο, τις κατ’ αυτόν τον τρόπο ανεγειρόμενες κατοικίες σε δημόσιους φορείς ή, κατόπιν υποκαταστάσεως από αυτούς, μολονότι αυτές οι ιδιωτικές επιχειρήσεις δεν έχουν κατά τα λοιπά κανένα δικαίωμα αναλήψεως πρωτοβουλιών στην αγορά εργατικής κατοικίας;
5)
Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο τρίτο προδικαστικό ερώτημα, πρέπει τα εθνικά δικαστήρια να επιβάλλουν κυρώσεις και, εάν ναι, ποιες, σε περίπτωση κατά την οποία,
α)
διαπιστωθεί ότι νέα απαίτηση υποκείμενη σε αξιολόγηση κατά το άρθρο 15 της οδηγίας [2006/123] δεν αξιολογήθηκε ειδικώς, όπως επιτάσσει το άρθρο 15, παράγραφος 6, της οδηγίας αυτής,
β)
διαπιστωθεί ότι αυτή η νέα απαίτηση δεν κοινοποιήθηκε, σύμφωνα με το άρθρο 15, παράγραφος 7, της οδηγίας αυτής;
6)
Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο τρίτο προδικαστικό ερώτημα, έχει ο όρος “απαίτηση που απαγορεύεται”, κατά το άρθρο 14 της οδηγίας [2006/123], την έννοια ότι απαγορεύει, στις περιγραφόμενες στο άρθρο αυτό περιπτώσεις, εθνική ρύθμιση όχι μόνον οσάκις αυτή εξαρτά από ορισμένη απαίτηση την πρόσβαση σε δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών ή την άσκησή της, αλλά και οσάκις η ρύθμιση αυτή προβλέπει απλώς ότι η μη τήρηση της απαιτήσεως αυτής συνεπάγεται ότι δεν θα χορηγηθεί η προβλεπόμενη χρηματοοικονομική αντιστάθμιση για την επιβαλλόμενη εκ του νόμου παροχή υπηρεσίας και ότι δεν θα επιστραφεί η συσταθείσα για την άσκηση αυτής της δραστηριότητας παροχής υπηρεσίας χρηματοοικονομική εγγύηση;
7)
Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο τρίτο προδικαστικό ερώτημα, έχει ο όρος “[ανταγωνίστρια επιχείρηση]”, ο οποίος μνημονεύεται στο άρθρο 14, σημείο 6, της οδηγίας [2006/123], την έννοια ότι έχει εφαρμογή και στην περίπτωση δημόσιου οργανισμού του οποίου η δραστηριότητα ενδέχεται να συμπίπτει εν μέρει με αυτές των παρεχόντων υπηρεσίες, εφόσον ο ίδιος αυτός οργανισμός λαμβάνει τις αποφάσεις που μνημονεύονται στο άρθρο 14, σημείο 6, της εν λόγω οδηγίας και οφείλει επίσης να αγοράζει, κατά το τελευταίο στάδιο σειράς ενεργειών, τις εργατικές κατοικίες που ανήγειρε ο παρέχων υπηρεσίες εκπληρώνοντας την επιβληθείσα σ’ αυτόν «επιβάρυνση κοινωνικού σκοπού»;
8)
α) Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο τρίτο προδικαστικό ερώτημα, έχει ο όρος “σύστημα χορήγησης αδείας”, κατά το άρθρο 4, σημείο 6, της οδηγίας [2006/123], την έννοια ότι έχει εφαρμογή και στην περίπτωση των βεβαιώσεων που χορηγούνται από δημόσιο φορέα, κατόπιν της χορηγήσεως της αρχικής αδείας δόμησης ή αδείας κατατμήσεως σε οικοδομήσιμα οικόπεδα, και οι οποίες είναι αναγκαίες για να υφίσταται δικαίωμα λήψεως μερικών εκ των αντισταθμίσεων που παρέχονται για την εκπλήρωση της “επιβαρύνσεως κοινωνικού σκοπού” που συνεπάγεται αυτοδικαίως η αρχική άδεια, είναι δε επίσης απαραίτητες για την επιστροφή της επιβληθείσας στον παρέχοντα υπηρεσίες χρηματοοικονομικής εγγυήσεως που καταβλήθηκε υπέρ αυτού του δημόσιου φορέα;
β)
Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο τρίτο προδικαστικό ερώτημα, έχει ο όρος “σύστημα χορήγησης αδείας”, κατά το άρθρο 4, σημείο 6, της οδηγίας [2006/123], την έννοια ότι έχει εφαρμογή και στην περίπτωση της συμβάσεως που πρέπει, βάσει νομοθετικής διατάξεως, να συνάψει ιδιωτική επιχείρηση με δημόσιο οργανισμό, στο πλαίσιο της υποκαταστάσεως από τον οργανισμό αυτόν όσον αφορά την πώληση εργατικής κατοικίας ανεγερθείσας από την ως άνω ιδιωτική επιχείρηση προκειμένου να εκπληρωθεί σε είδος η “επιβάρυνση κοινωνικού σκοπού” την οποία συνεπάγεται αυτοδικαίως η άδεια δόμησης ή κατατμήσεως σε οικοδομήσιμα οικόπεδα, λαμβανομένου υπόψη ότι η σύναψη της συμβάσεως αυτής αποτελεί προϋπόθεση για τη χρήση της αδείας αυτής;
9)
Έχουν τα άρθρα 49 [ΣΛΕΕ] και 56 ΣΛΕΕ την έννοια ότι απαγορεύουν ρύθμιση η οποία έχει ως αποτέλεσμα να συναρτά αυτοδικαίως τη χορήγηση αδείας δόμησης ή αδείας κατατμήσεως σε οικοδομήσιμα οικόπεδα, σχετικής με σχέδιο που αφορά συγκεκριμένη ελάχιστη έκταση, με “επιβάρυνση κοινωνικού σκοπού” που συνίσταται στην ανέγερση, μέχρις ορισμένου ποσοστού του σχεδίου, εργατικών κατοικιών, οι οποίες στη συνέχεια πρέπει να πωληθούν, σε τιμές υποκείμενες σε ανώτατο επιτρεπόμενο όριο, σε δημόσιο οργανισμό ή κατόπιν υποκαταστάσεως από αυτόν;
10)
Έχει το άρθρο 63 ΣΛΕΕ την έννοια ότι απαγορεύει ρύθμιση η οποία έχει ως αποτέλεσμα να συναρτά αυτοδικαίως τη χορήγηση αδείας δόμησης ή αδείας κατατμήσεως σε οικοδομήσιμα οικόπεδα, σχετικής με σχέδιο που αφορά συγκεκριμένη ελάχιστη έκταση, με “επιβάρυνση κοινωνικού σκοπού” που συνίσταται στην κατασκευή, μέχρις ορισμένου ποσοστού του σχεδίου, εργατικών κατοικιών, οι οποίες στη συνέχεια πρέπει να πωληθούν, σε τιμές υποκείμενες σε ανώτατο επιτρεπόμενο όριο, σε δημόσιο οργανισμό ή κατόπιν υποκαταστάσεως από αυτόν;
11)
Έχει ο όρος “σύμβαση δημοσίων έργων”, κατά το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, της οδηγίας [2004/18], την έννοια ότι καταλαμβάνει και την περίπτωση ρυθμίσεως η οποία έχει ως αποτέλεσμα να συναρτά αυτοδικαίως τη χορήγηση αδείας δόμησης ή αδείας κατατμήσεως σε οικοδομήσιμα οικόπεδα, σχετικής με σχέδιο που αφορά συγκεκριμένη ελάχιστη έκταση, με “επιβάρυνση κοινωνικού σκοπού” που συνίσταται στην κατασκευή, μέχρις ορισμένου ποσοστού του σχεδίου, εργατικών κατοικιών, οι οποίες στη συνέχεια πρέπει να πωληθούν, σε τιμές υποκείμενες σε ανώτατο επιτρεπόμενο όριο, σε δημόσιο οργανισμό ή κατόπιν υποκαταστάσεως από αυτόν;
12)
Έχουν τα άρθρα 21 [ΣΛΕΕ], 45 [ΣΛΕΕ], 49 [ΣΛΕΕ], 56 [ΣΛΕΕ] και 63 ΣΛΕΕ και τα άρθρα 22 και 24 της οδηγίας [2004/38] την έννοια ότι απαγορεύουν την εφαρμογή του νομικού καθεστώτος που θεσπίσθηκε με το πέμπτο βιβλίο του [φλαμανδικού διατάγματος], βάσει του οποίου, σε ορισμένους δήμους οι οποίοι καταλαμβάνονται από την οικεία ρύθμιση, τίθεται ως προϋπόθεση για τη μεταβίβαση οικοπέδων και κτιρίων που έχουν ανεγερθεί επί αυτών η απόδειξη, εκ μέρους του αγοραστή ή του μισθωτή, της υπάρξεως επαρκούς συνδέσμου με τους δήμους αυτούς, κατά την έννοια του άρθρου 5.2.1, [παράγραφος] 2, του διατάγματος;»
Με διάταξη του Προέδρου του Δικαστηρίου της 7ης Ιουνίου 2011, αποφασίσθηκε η συνεκδίκαση των υποθέσεων C-197/11 και C-203/11, προς διευκόλυνση της έγγραφης και προφορικής διαδικασίας και για την έκδοση κοινής αποφάσεως.
Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
Επί του μόνου ερωτήματος στην υπόθεση C-197/11 και του δωδεκάτου ερωτήματος στην υπόθεση C-203/11
Με τα ερωτήματα αυτά, τα οποία πρέπει να εξετασθούν από κοινού, το αιτούν δικαστήριο ερωτά, κατ’ ουσίαν, αν τα άρθρα 21 ΣΛΕΕ, 45 ΣΛΕΕ, 49 ΣΛΕΕ, 56 ΣΛΕΕ και 63 ΣΛΕΕ και τα άρθρα 22 και 24 της οδηγίας 2004/38 απαγορεύουν ρύθμιση όπως αυτή την οποία προβλέπει το πέμπτο βιβλίο του φλαμανδικού διατάγματος και βάσει της οποίας η μεταβίβαση ακινήτων ευρισκομένων σε δήμους καταλαμβανόμενους από τη ρύθμιση προϋποθέτει τη διακρίβωση, από τοπική επιτροπή εκτιμήσεως, της υπάρξεως «επαρκούς συνδέσμου» μεταξύ του υποψήφιου αγοραστή ή μισθωτή και των δήμων αυτών.
Εισαγωγικές παρατηρήσεις
Πρέπει να επισημανθεί καταρχάς ότι η Φλαμανδική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι παρέλκει η απάντηση στα ερωτήματα αυτά, δεδομένου ότι, κατά την κυβέρνηση αυτή, αφορούν αμιγώς εσωτερική υπόθεση που ουδόλως σχετίζεται με το δίκαιο της Ένωσης. Συγκεκριμένα, οι διαφορές των κυρίων δικών, στις οποίες διάδικοι είναι είτε Βέλγοι υπήκοοι που κατοικούν στο Βέλγιο είτε επιχειρήσεις εγκατεστημένες στη βελγική επικράτεια, αφορούν αποκλειστικώς ένα μόνον κράτος μέλος, οπότε οι προβαλλόμενες διατάξεις του δικαίου της Ένωσης δεν μπορούν να τύχουν εφαρμογής.
Επιβάλλεται να υπομνησθεί συναφώς ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, οι σχετικοί με την ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων κανόνες της Συνθήκης και οι εκδοθείσες προς εκτέλεσή τους πράξεις δεν έχουν εφαρμογή στην περίπτωση δραστηριοτήτων οι οποίες ουδόλως συνδέονται με οποιαδήποτε από τις προβλεπόμενες στο δίκαιο της Ένωσης καταστάσεις και των οποίων όλα τα κρίσιμα στοιχεία περιορίζονται στο εσωτερικό ενός μόνον κράτους μέλους (βλ. αποφάσεις της 1ης Απριλίου 2008,
C-212/06, Gouvernement de la Communauté française et gouvernement wallon, Συλλογή 2008, σ. I-1683
, σκέψη 33, και της 5ης Μαΐου 2011,
C-434/09, McCarthy, Συλλογή 2011, σ. I-3375
, σκέψη 45).
Συναφώς, δεν αμφισβητείται, βεβαίως ότι οι προσφεύγοντες στις υποθέσεις των κυρίων δικών είναι Βέλγοι υπήκοοι και ότι όλα τα στοιχεία των διαφορών των δικών αυτών περιορίζονται στο εσωτερικό ενός μόνον κράτους μέλους. Ουδόλως αποκλείεται, εντούτοις, ιδιώτες ή επιχειρήσεις εγκατεστημένες σε άλλα κράτη μέλη εκτός του Βασιλείου του Βελγίου να προτίθενται να αποκτήσουν ή να μισθώσουν ακίνητα εντός των καταλαμβανόμενων από τη ρύθμιση δήμων και, ως εκ τούτου, να θίγονται από τις διατάξεις του επίμαχου στις υποθέσεις των κυρίων δικών φλαμανδικού διατάγματος (βλ., σχετικώς, απόφαση της 19ης Ιουλίου 2012, C-470/11, Garkalns, σκέψη 21 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Επιπλέον, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 23 των προτάσεών του, το αιτούν δικαστήριο υπέβαλε στο Δικαστήριο τα προδικαστικά ερωτήματα στο πλαίσιο ακριβώς διαδικασίας με αίτημα την ακύρωση των διατάξεων αυτών, οι οποίες έχουν εφαρμογή όχι μόνο στην περίπτωση των Βέλγων υπηκόων, αλλά και σε αυτήν των υπηκόων των λοιπών κρατών μελών. Κατά συνέπεια, η απόφαση την οποία θα εκδώσει το αιτούν δικαστήριο κατόπιν της παρούσας αποφάσεως θα παραγάγει έννομα αποτελέσματα και έναντι των υπηκόων άλλων κρατών μελών.
Υπό τις συνθήκες αυτές, το Δικαστήριο πρέπει να αποφανθεί επί των δύο ερωτημάτων αυτών.
Επί της υπάρξεως περιορισμού των θεμελιωδών ελευθεριών που διασφαλίζει η Συνθήκη ΛΕΕ
Πρέπει να εξετασθεί, συναφώς, εάν και σε ποιο βαθμό τα άρθρα 21 ΣΛΕΕ, 45 ΣΛΕΕ, 49 ΣΛΕΕ, 56 ΣΛΕΕ και 63 ΣΛΕΕ, καθώς και τα άρθρα 22 και 24 της οδηγίας 2004/38, απαγορεύουν νομοθεσία όπως η επίμαχη στις υποθέσεις των κυρίων δικών.
Πρέπει, καταρχάς, να υπομνησθεί ότι βάσει του άρθρου 21 ΣΛΕΕ και, όσον αφορά το αντίστοιχο πεδίο εφαρμογής τους, βάσει των άρθρων 45 ΣΛΕΕ και 49 ΣΛΕΕ, καθώς και βάσει των άρθρων 22 και 24 της οδηγίας 2004/38, απαγορεύονται τα εθνικά μέτρα που εμποδίζουν ή αποθαρρύνουν τους υπηκόους κράτους μέλους να το εγκαταλείψουν προκειμένου να ασκήσουν το δικαίωμά τους ελεύθερης κυκλοφορίας εντός της Ένωσης. Τα μέτρα αυτά, ακόμη κι αν ισχύουν ανεξαρτήτως της ιθαγένειας των ενδιαφερομένων πολιτών αποτελούν περιορισμούς των θεμελιωδών ελευθεριών που διασφαλίζονται βάσει των άρθρων αυτών (βλ., σχετικώς, αποφάσεις της 17ης Ιανουαρίου 2008,
C-152/05, Επιτροπή κατά Γερμανίας, Συλλογή 2008, σ. I-39
, σκέψεις 21 και 22, της 1ης Δεκεμβρίου 2011,
C-253/09, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας, Συλλογή 2011, σ. Ι-1239
, σκέψεις 46, 47 και 86, και της 21ης Φεβρουαρίου 2013, C-46/12, N, σκέψη 28).
Εν προκειμένω, όπως επισήμανε το Cour constitutionnelle στις αποφάσεις του περί παραπομπής, οι διατάξεις του πέμπτου βιβλίου του φλαμανδικού διατάγματος εμποδίζουν τα άτομα άνευ «επαρκούς συνδέσμου» με καταλαμβανόμενο από τη ρύθμιση δήμο, κατά την έννοια του άρθρου 5.2.1, παράγραφος 2, του διατάγματος αυτού, να αποκτήσουν οικόπεδα ή κτίρια που έχουν ανεγερθεί επί αυτών, να τα μισθώσουν για χρονικό διάστημα που υπερβαίνει τα εννέα έτη ή, ακόμη, να τα υπαγάγουν διά συμβάσεως σε δικαίωμα εμφυτεύσεως ή δουλείες.
Επιπλέον, οι διατάξεις αυτές αποθαρρύνουν τους πολίτες της Ένωσης που έχουν στην κυριότητά τους/νέμονται ή μισθώνουν ακίνητο εντός των καταλαμβανόμενων από τη ρύθμιση δήμων να τους εγκαταλείπουν προκειμένου να διαμείνουν στο έδαφος άλλου κράτους μέλους ή να ασκήσουν εντός αυτού επαγγελματική δραστηριότητα. Πράγματι, μετά την παρέλευση ορισμένου χρονικού διαστήματος διαμονής εκτός των δήμων αυτών, το οποίο καθορίζεται βάσει του εν λόγω άρθρου 5.2.1, παράγραφος 2, οι πολίτες αυτοί δεν θα έχουν πλέον κατ’ ανάγκη «επαρκή σύνδεσμο» με τον οικείο δήμο, στοιχείο απαραίτητο για την άσκηση των δικαιωμάτων που μνημονεύθηκαν στην προηγούμενη σκέψη.
Ως εκ τούτου, οι διατάξεις του πέμπτου βιβλίου του φλαμανδικού διατάγματος αποτελούν μετά βεβαιότητος περιορισμούς των θεμελιωδών ελευθεριών που κατοχυρώνονται με τα άρθρα 21 ΣΛΕΕ, 45 ΣΛΕΕ και 49 ΣΛΕΕ, καθώς και με τα άρθρα 22 και 24 της οδηγίας 2004/38.
Εν συνεχεία, όσον αφορά την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, η οποία κατοχυρώνεται με το άρθρο 56 ΣΛΕΕ, οι επίμαχες διατάξεις του φλαμανδικού διατάγματος δύνανται επίσης να παρακωλύσουν την άσκηση των δραστηριοτήτων των επιχειρήσεων που δραστηριοποιούνται στον χώρο των ακινήτων, τόσο αυτών που είναι εγκατεστημένες στο Βέλγιο και προσφέρουν τις υπηρεσίες τους ιδίως σε άτομα που δεν διαμένουν στη χώρα αυτή όσο και εκείνων που είναι εγκατεστημένες σε άλλα κράτη μέλη.
Συγκεκριμένα, κατ’ εφαρμογήν των διατάξεων αυτών, τα ακίνητα που βρίσκονται εντός καταλαμβανόμενου από τη ρύθμιση δήμου δεν μπορούν να μεταβιβάζονται ή να εκμισθώνονται σε οποιονδήποτε πολίτη της Ένωσης, αλλά μόνον σε αυτούς που μπορούν να αποδείξουν «επαρκή σύνδεσμο» με τον οικείο δήμο, γεγονός που περιορίζει προδήλως την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών εκ μέρους των εν λόγω επιχειρήσεων που δραστηριοποιούνται στον τομέα των ακινήτων.
Τέλος, όσον αφορά, την ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων, επιβάλλεται να υπομνησθεί ότι στα απαγορευμένα βάσει του άρθρου 63, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ μέτρα, καθόσον συνιστούν περιορισμούς στις κινήσεις κεφαλαίων, περιλαμβάνονται και αυτά που δύνανται να αποτρέψουν τους κατοίκους κράτους μέλους από το να προβούν σε επενδύσεις επί ακινήτων σε άλλα κράτη μέλη (βλ. απόφαση της 1ης Οκτωβρίου 2009,
C-567/07, Woningstichting Sint Servatius, Συλλογή 2009, σ. I-9021
, σκέψη 21).
Τούτο ισχύει, ιδίως, στην περίπτωση εθνικών μέτρων βάσει των οποίων η πραγματοποίηση επενδύσεων σε ακίνητα εξαρτάται από τη χορήγηση προηγούμενης άδειας, γεγονός που περιορίζει εξ ορισμού την ελεύθερη κυκλοφορία κεφαλαίων (βλ. προμνημονευθείσα απόφαση Woningstichting Sint Servatius, σκέψη 22 και παρατιθέμενη νομολογία).
Στις υποθέσεις, όμως, των κυρίων δικών δεν αμφισβητείται ότι το πέμπτο βιβλίο του φλαμανδικού διατάγματος προβλέπει τέτοια διαδικασία χορηγήσεως προηγούμενης αδείας, η οποία σκοπεί να διακριβωθεί ότι υφίσταται «επαρκής σύνδεσμος» του υποψήφιου αγοραστή ή μισθωτή ακινήτου με τον οικείο δήμο που καταλαμβάνεται από τη ρύθμιση.
Επιβάλλεται, επομένως, η διαπίστωση ότι η υποχρέωση υπαγωγής σε τέτοια διαδικασία ενδέχεται να αποτρέψει τους μη έχοντες την κατοικία τους στους καταλαμβανόμενους από τη ρύθμιση δήμους της Περιφέρειας Φλάνδρας από το να πραγματοποιήσουν επενδύσεις επί ακινήτων σε κάποιον από τους δήμους αυτούς και, ως εκ τούτου, η υποχρέωση αυτή συνιστά περιορισμό της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων, κατά το άρθρο 63 ΣΛΕΕ.
Υπό τις συνθήκες αυτές, διαπιστώνεται ότι οι διατάξεις του πέμπτου βιβλίου του φλαμανδικού διατάγματος συνιστούν προδήλως περιορισμούς των θεμελιωδών ελευθεριών που διασφαλίζουν τα άρθρα 21 ΣΛΕΕ, 45 ΣΛΕΕ, 49 ΣΛΕΕ, 56 ΣΛΕΕ και 63 ΣΛΕΕ, καθώς και τα άρθρα 22 και 24 της οδηγίας 2004/38.
Επί της δικαιολογήσεως των μέτρων που θεσπίσθηκαν με το φλαμανδικό διάταγμα
Πρέπει να υπομνησθεί ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, εθνικά μέτρα που ενδέχεται να παρακωλύσουν ή να καταστήσουν λιγότερο ελκυστική την άσκηση των θεμελιωδών ελευθεριών που κατοχυρώνει η Συνθήκη ΛΕΕ μπορεί πάντως να επιτρέπονται εφόσον επιδιώκουν σκοπό γενικού συμφέροντος, είναι κατάλληλα για την επίτευξη του σκοπού αυτού και δεν υπερβαίνουν το αναγκαίο προς την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού μέτρο (βλ., μεταξύ άλλων, προμνημονευθείσες αποφάσεις Woningstichting Sint Servatius, σκέψη 25, και Επιτροπή κατά Ουγγαρίας, σκέψη 69).
Η Vlaamse Regering διατείνεται συναφώς ότι η προϋπόθεση περί «επαρκούς συνδέσμου» μεταξύ του υποψήφιου αγοραστή ή μισθωτή με τον οικείο δήμο δικαιολογείται ιδίως από τον σκοπό να αντιμετωπισθούν οι στεγαστικές και λοιπές σχετικές με ακίνητα ανάγκες του λιγότερου εύπορου γηγενούς πληθυσμού και ειδικότερα των κοινωνικά αδυνάτων, των νέων νοικοκυριών και των ατόμων που δεν έχουν ακόμη συγκεντρώσει επαρκές κεφάλαιο για να αποκτήσουν ή να μισθώσουν ακίνητο εντός των καταλαμβανόμενων από τη ρύθμιση δήμων. Το τμήμα αυτό του τοπικού πληθυσμού αποκλείεται, στην πράξη, από την αγορά ακινήτων λόγω της αφίξεως οικονομικά πιο εύρωστων πληθυσμιακών ομάδων που προέρχονται από άλλους δήμους και μπορούν να καταβάλλουν το υψηλό τίμημα των οικοπέδων και των κατοικιών στους καταλαμβανόμενους από τη ρύθμιση δήμους.
Το καθεστώς που θεσπίσθηκε με το πέμπτο βιβλίο του φλαμανδικού διατάγματος σκοπεί, επομένως, όσον αφορά τον χωροταξικό σχεδιασμό, να διασφαλίσει επαρκή προσφορά κατοικιών στους έχοντες χαμηλά εισοδήματα και τις λοιπές ασθενείς από κοινωνική και οικονομική άποψη κατηγορίες του τοπικού πληθυσμού.
Πρέπει να υπομνησθεί συναφώς ότι απαιτήσεις σχετικές με την πολιτική κράτους μέλους περί κοινωνικής στεγάσεως μπορούν να αποτελούν επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος και, ως εκ τούτου, να δικαιολογούν περιορισμούς όπως οι επιβληθέντες με το φλαμανδικό διάταγμα (βλ. προμνημονευθείσα απόφαση Woningstichting Sint Servatius, σκέψεις 29 και 30, και απόφαση της 24ης Μαρτίου 2011,
C-400/08, Επιτροπή κατά Ισπανίας, Συλλογή 2011, σ. I-1915
, σκέψη 74).
Πρέπει, πάντως, να διακριβωθεί και αν η προϋπόθεση περί υπάρξεως «επαρκούς συνδέσμου» με τον οικείο καταλαμβανόμενο από τη ρύθμιση δήμο αποτελεί αναγκαίο και κατάλληλο μέτρο για την επίτευξη του σκοπού που επικαλείται η Vlaamse Regering, όπως εξετέθη στις σκέψεις 50 και 51 της παρούσας αποφάσεως.
Επισημαίνεται συναφώς ότι το άρθρο 5.2.1, παράγραφος 2, του φλαμανδικού διατάγματος προβλέπει εναλλακτικά τρία κριτήρια, των οποίων η συνδρομή πρέπει να διακριβώνεται συστηματικά από την τοπική επιτροπή εκτιμήσεως, για να αποδειχθεί ότι πληρούται η προϋπόθεση της υπάρξεως επαρκούς συνδέσμου του υποψήφιου αγοραστή ή μισθωτή με τον οικείο καταλαμβανόμενο από τη ρύθμιση δήμο. Το πρώτο κριτήριο συνίσταται στην επί έξι τουλάχιστον έτη προ της σχεδιαζόμενης μεταβιβάσεως αδιάλειπτη κατοικία του προσώπου στο οποίο πρόκειται να μεταβιβασθεί το ακίνητο εντός του καταλαμβανόμενου από τη ρύθμιση δήμου ή εντός γειτονικού δήμου. Σύμφωνα με το δεύτερο κριτήριο, ο υποψήφιος αγοραστής ή μισθωτής πρέπει, κατά τον χρόνο της μεταβιβάσεως, να ασκεί δραστηριότητες εντός του οικείου δήμου, οι οποίες πρέπει να καλύπτουν κατά μέσο όρο τουλάχιστον το ήμισυ εργάσιμης εβδομάδας. Το τρίτο κριτήριο προβλέπει την ύπαρξη σοβαρού και μακροχρόνιου επαγγελματικού, οικογενειακού, κοινωνικού ή οικονομικού δεσμού του υποψήφιου αγοραστή ή μισθωτή με τον οικείο δήμο.
Όπως, όμως, επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 37 των προτάσεών του, κανένα από τα κριτήρια αυτά δεν έχει άμεση σχέση με τις κοινωνικο-οικονομικές πτυχές που αντιστοιχούν στον σκοπό της εντός της αγοράς ακινήτων προστασίας αποκλειστικώς του λιγότερου εύπορου γηγενούς πληθυσμού, τον οποίο επικαλείται η Vlaamse Regering. Συγκεκριμένα, τα κριτήρια αυτά ενδέχεται να πληρούνται όχι μόνον από τον πληθυσμό αυτόν, αλλά και από άλλα πρόσωπα που διαθέτουν επαρκή μέσα και τα οποία, συνεπώς, ουδόλως χρήζουν ειδικώς κοινωνικής προστασίας στο πλαίσιο της αγοράς αυτής. Επομένως, τα μέτρα αυτά υπερβαίνουν το αναγκαίο μέτρο για την επίτευξη του επιδιωκομένου σκοπού.
Πρέπει, επίσης, να επισημανθεί ότι άλλα μέτρα, λιγότερο περιοριστικά από αυτά που θεσπίζονται με το φλαμανδικό διάταγμα, θα μπορούσαν να κατατείνουν στην επίτευξη του σκοπού που επιδιώκεται με το διάταγμα αυτό χωρίς να έχουν ως αποτέλεσμα, κατ’ ανάγκη, την απαγόρευση κτήσεως ή μισθώσεως για οποιονδήποτε υποψήφιο αγοραστή ή μισθωτή ο οποίος δεν πληροί τα εν λόγω κριτήρια. Για παράδειγμα, θα μπορούσε να εξετασθεί το ενδεχόμενο να προβλεφθεί επιδότηση αγοράς ή άλλα είδη επιδοτήσεως ειδικώς υπέρ των λιγότερο ευπόρων, προκειμένου να καταστεί δυνατή, ιδίως σε αυτούς που μπορούν να αποδείξουν ότι έχουν χαμηλά εισοδήματα, η κτήση ή η μίσθωση ακινήτων στους καταλαμβανόμενους από τη ρύθμιση δήμους.
Πρέπει, τέλος, να υπομνησθεί, όσον αφορά ακριβώς το τρίτο κριτήριο που παρατέθηκε στη σκέψη 54 της παρούσας αποφάσεως, βάσει του οποίου απαιτείται να αποδειχθεί η ύπαρξη σοβαρού και μακροχρόνιου επαγγελματικού, οικογενειακού, κοινωνικού ή οικονομικού δεσμού του υποψήφιου αγοραστή ή μισθωτή με τον οικείο δήμο, ότι καθεστώς προηγούμενης διοικητικής αδείας δεν μπορεί να νομιμοποιήσει διακριτική ευχέρεια των εθνικών αρχών, δυνάμενη να καταστήσει τις διατάξεις του δικαίου της Ένωσης, ειδικώς δε τις σχετικές με θεμελιώδη ελευθερία, άνευ πρακτικής αποτελεσματικότητας. Επομένως, για να δικαιολογείται τέτοιο καθεστώς, μολονότι παρεκκλίνει από θεμελιώδη ελευθερία, πρέπει να στηρίζεται σε αντικειμενικά κριτήρια, μη εισάγοντα διακρίσεις και εκ των προτέρων γνωστά, τα οποία διασφαλίζουν ότι είναι κατάλληλο για να οριοθετεί επαρκώς την εκ μέρους των εθνικών αρχών άσκηση της εξουσίας εκτιμήσεως (βλ., μεταξύ άλλων, προμνημονευθείσα απόφαση Woningstichting Sint Servatius, σκέψη 35 και παρατιθέμενη νομολογία).
Λαμβανομένου, όμως, υπόψη του ασαφούς χαρακτήρα του κριτηρίου αυτού και της παραλείψεως εξειδικεύσεως των συγκεκριμένων περιπτώσεων στις οποίες πρέπει να γίνεται δεκτό ότι πληρούται, οι διατάξεις του άρθρου 5.2.1 του φλαμανδικού διατάγματος δεν πληρούν τις απαιτήσεις αυτές.
Κατά συνέπεια, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι καθεστώς προηγούμενης διοικητικής αδείας, όπως το επίμαχο στις διαφορές των κυρίων δικών, στηρίζεται σε προϋποθέσεις δυνάμενες να οριοθετήσουν επαρκώς την εκ μέρους της τοπικής επιτροπής άσκηση της εξουσίας εκτιμήσεως και, ως εκ τούτου, το καθεστώς αυτό δεν μπορεί να δικαιολογήσει παρέκκλιση από θεμελιώδη ελευθερία διασφαλιζόμενη από το δίκαιο της Ένωσης.
Λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των ανωτέρω, στο ερώτημα της υποθέσεως C-197/11 και στο δωδέκατο ερώτημα της υποθέσεως C-203/11 πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι τα άρθρα 21 ΣΛΕΕ, 45 ΣΛΕΕ, 49 ΣΛΕΕ, 56 ΣΛΕΕ και 63 ΣΛΕΕ, καθώς και τα άρθρα 22 και 24 της οδηγίας 2004/38, απαγορεύουν ρύθμιση όπως η προβλεπόμενη στο πέμπτο βιβλίο του φλαμανδικού διατάγματος, βάσει της οποίας η μεταβίβαση ακινήτων ευρισκομένων σε δήμους καταλαμβανόμενους από τη ρύθμιση προϋποθέτει τη διακρίβωση, από τοπική επιτροπή εκτιμήσεως, της υπάρξεως «επαρκούς συνδέσμου» μεταξύ του υποψήφιου αγοραστή ή μισθωτή και των δήμων αυτών.
Επί του δευτέρου, του ενάτου και του δεκάτου ερωτήματος στην υπόθεση C-203/11
Με τα ερωτήματα αυτά, το αιτούν δικαστήριο ερωτά κατ’ ουσίαν αν τα άρθρα 49 ΣΛΕΕ, 56 ΣΛΕΕ και 63 ΣΛΕΕ απαγορεύουν ρύθμιση όπως αυτή του τετάρτου βιβλίου του φλαμανδικού διατάγματος, βάσει της οποίας επιβάλλεται σε ορισμένες επιχειρήσεις «επιβάρυνση κοινωνικού σκοπού», κατά τη χορήγηση σ’ αυτές αδείας δόμησης ή κατατμήσεως σε οικοδομήσιμα οικόπεδα.
Για να δοθεί απάντηση στα ερωτήματα αυτά, πρέπει, καταρχάς, να διαπιστωθεί ότι, μολονότι η ρύθμιση αυτή ενδέχεται να εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των τριών θεμελιωδών ελευθεριών τις οποίες επισήμανε το αιτούν δικαστήριο, εντούτοις, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 68 των προτάσεών του, ο περιορισμός της ελευθερίας εγκαταστάσεως και της ελευθερίας παροχής υπηρεσιών συνιστά, στην υπόθεση της κύριας δίκης, αναπόδραστη συνέπεια του περιορισμού της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων και, ως εκ τούτου, δεν δικαιολογεί αυτοτελή εξέταση της ιδίας ρυθμίσεως από απόψεως των άρθρων 49 ΣΛΕΕ και 56 ΣΛΕΕ (βλ., σχετικώς, απόφαση της 17ης Σεπτεμβρίου 2009,
C-182/08, Glaxo Wellcome, Συλλογή 2009, σ. I-8591
, σκέψη 51 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Ως εκ τούτου, το καθεστώς που θεσπίσθηκε με το τέταρτο βιβλίο του φλαμανδικού διατάγματος πρέπει να εξετασθεί αποκλειστικώς με γνώμονα την ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων.
Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, τα μέτρα που απαγορεύονται βάσει του άρθρου 63, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ περιλαμβάνουν αυτά που δύνανται να αποτρέψουν τους κατοίκους κράτους μέλους από το να πραγματοποιήσουν επενδύσεις σε ακίνητα ευρισκόμενα στο έδαφος άλλων κρατών μελών. Τούτο ισχύει ιδίως στην περίπτωση εθνικών μέτρων τα οποία εξαρτούν την πραγματοποίηση επενδύσεων σε ακίνητα από διαδικασία προηγούμενης αδείας, περιορίζοντας κατ’ αυτόν τον τρόπο εξ ορισμού την ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων (βλ. προμνημονευθείσα απόφαση Woningstichting Sint Servatius, σκέψεις 21 και 22).
Δεν αμφισβητείται, στην υπόθεση της κύριας δίκης, ότι, κατ’ εφαρμογή των διατάξεων του τετάρτου βιβλίου του φλαμανδικού διατάγματος, ορισμένου εργολάβοι ή κύριοι του έργου, προκειμένου να τους χορηγηθεί άδεια δόμησης ή άδεια κατατμήσεως σε οικοδομήσιμα οικόπεδα, υποχρεούνται να υπαχθούν σε διαδικασία, στο πλαίσιο της οποίας βαρύνονται με την εκπλήρωση επιβαρύνσεως κοινωνικού σκοπού, η οποία συνίσταται είτε στην υποχρέωση μέρος του σχεδίου να αφορά την ανέγερση εργατικών κατοικιών είτε στην καταβολή εισφοράς στον δήμο εντός του οποίου υλοποιείται το σχέδιο αυτό.
Υπό τις συνθήκες αυτές, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι, δεδομένου ότι, όπως επισημαίνει το Cour constitutionnelle στην απόφασή του περί παραπομπής, οι οικείοι επενδυτές δεν μπορούν να χρησιμοποιήσουν ελεύθερα τα οικόπεδα για τους σκοπούς για τους οποίους επιθυμούν να τα αποκτήσουν, το καθεστώς που θεσπίσθηκε με το τέταρτο βιβλίο του φλαμανδικού διατάγματος συνιστά περιορισμό της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων.
Πρέπει, εντούτοις, να υπομνησθεί ότι, κατά τη νομολογία που μνημονεύθηκε στη σκέψη 52 της παρούσας αποφάσεως, η υποχρέωση των ως άνω επιχειρήσεων να εκπληρώνουν την επιβάρυνση κοινωνικού σκοπού που προβλέπει το εν λόγω διάταγμα, καθόσον σκοπεί να διασφαλίσει επαρκή προσφορά κατοικιών στους έχοντες χαμηλά εισοδήματα και τις λοιπές ασθενείς από κοινωνική και οικονομική άποψη κατηγορίες του τοπικού πληθυσμού, μπορεί να δικαιολογείται λόγω απαιτήσεων σχετικών με την πολιτική κράτους μέλους περί κοινωνικής στεγάσεως που συνιστούν επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος.
Απόκειται, πάντως, στο αιτούν δικαστήριο να εκτιμήσει, λαμβανομένων υπόψη των περιστάσεων της υποθέσεως της κύριας δίκης, αν η υποχρέωση αυτή πληροί το κριτήριο της αναλογικότητας, δηλαδή αν είναι αναγκαία και κατάλληλη για την επίτευξη του επιδιωκομένου σκοπού.
Λαμβάνοντας υπόψη το σύνολο των ανωτέρω σκέψεων, στο δεύτερο, στο ένατο και στο δέκατο ερώτημα της υποθέσεως C-203/11 πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 63 ΣΛΕΕ έχει την έννοια ότι δεν απαγορεύει ρύθμιση όπως αυτή του τετάρτου βιβλίου του φλαμανδικού διατάγματος, βάσει της οποίας επιβάλλεται σε ορισμένες επιχειρήσεις «επιβάρυνση κοινωνικού σκοπού», κατά τη χορήγηση σ’ αυτές αδείας δόμησης ή αδείας κατατμήσεως σε οικοδομήσιμα οικόπεδα, εφόσον το αιτούν δικαστήριο διαπιστώσει ότι η ρύθμιση αυτή είναι αναγκαία και κατάλληλη για την επίτευξη του επιδιωκομένου σκοπού της διασφαλίσεως επαρκούς προσφοράς κατοικιών στους έχοντες χαμηλά εισοδήματα και σε άλλες ασθενείς από κοινωνική και οικονομική άποψη κατηγορίες του τοπικού πληθυσμού.
Επί του πρώτου ερωτήματος στην υπόθεση C-203/11
Με το ερώτημα αυτό, το αιτούν δικαστήριο ερωτά κατ’ ουσίαν αν, με γνώμονα τα άρθρα 107 ΣΛΕΕ και 108 ΣΛΕΕ, σε συνδυασμό με την απόφαση περί ΥΓΟΣ, τα φορολογικά κίνητρα και οι μηχανισμοί επιδοτήσεως που προβλέπει το φλαμανδικό διάταγμα πρέπει να χαρακτηρισθούν ως κρατικές ενισχύσεις υποκείμενες σε υποχρέωση κοινοποιήσεως στην Επιτροπή.
Ορισμένα από τα επίμαχα μέτρα σκοπούν ακριβώς στην αντιστάθμιση της επιβαρύνσεως κοινωνικού σκοπού στην οποία υπόκεινται οι εργολάβοι και οι κύριοι του έργου και συνίστανται, πρώτον, στην εφαρμογή μειωμένου συντελεστή του φόρου προστιθέμενης αξίας επί των μεταβιβάσεων κατοικιών και μειωμένου συντελεστή των τελών καταχωρίσεως για την αγορά οικοπέδου με σκοπό την ανέγερση κατοικίας (άρθρο 4.1.20, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, του φλαμανδικού διατάγματος), δεύτερον, σε εγγύηση αναλήψεως των ανεγερθεισών κατοικιών (άρθρο 4.1.21 του διατάγματος αυτού) και, τρίτον, σε επιδοτήσεις υποδομών (άρθρο 4.1.23 του ιδίου διατάγματος).
Άλλα μέτρα σκοπούν στην «εκ νέου αξιοποίηση» οικοπέδων και κτιρίων, συνίστανται δε σε μείωση του φόρου φυσικών προσώπων κατά τη σύναψη συμβάσεως ανακαινίσεως (άρθρα 3.1.3 επ. του εν λόγω διατάγματος) και σε κατ’ αποκοπή μείωση της βάσεως επιβολής τελών καταχωρίσεως (άρθρο 3.1.10 του προμνημονευθέντος διατάγματος). Όπως διευκρίνισε το αιτούν δικαστήριο στην απόφασή του, με τα μέτρα αυτά, μολονότι βεβαίως οι δικαιούχοι τους είναι φυσικά πρόσωπα, παρέχεται εντούτοις εμμέσως πλεονέκτημα στις επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στον τομέα της ανακαινίσεως ακινήτων.
Προκειμένου να δοθεί απάντηση στο πρώτο ερώτημα που υποβλήθηκε στο πλαίσιο της υποθέσεως C-203/11, πρέπει να παρασχεθούν στο αιτούν δικαστήριο τα ερμηνευτικά στοιχεία βάσει των οποίων θα καταστεί δυνατό στο δικαστήριο αυτό να αποφανθεί αν τα μέτρα που εκτέθηκαν στις δύο προηγούμενες σκέψεις μπορούν να χαρακτηρισθούν ως κρατικές ενισχύσεις, κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ (απόφαση της 10ης Ιουνίου 2010,
C-140/09, Fallimento Traghetti del Mediterraneo, Συλλογή 2010, σ. I-5243
, σκέψεις 23 και 24).
Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, για τον χαρακτηρισμό μέτρου ως κρατικής ενισχύσεως απαιτείται να πληρούνται όλες οι προϋποθέσεις που προβλέπει η διάταξη αυτή. Επομένως, πρώτον, πρέπει να πρόκειται για κρατική παρέμβαση ή για παρέμβαση μέσω κρατικών πόρων. Δεύτερον, η παρέμβαση αυτή πρέπει να ενδέχεται να έχει επιπτώσεις στο εμπόριο μεταξύ κρατών μελών. Τρίτον, πρέπει να παρέχει πλεονέκτημα στον δικαιούχο της. Τέταρτον, πρέπει να νοθεύει ή να απειλεί να νοθεύσει τον ανταγωνισμό (προμνημονευθείσα απόφαση Fallimento Traghetti del Mediterraneo, σκέψη 31 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία, και απόφαση της 29ης Μαρτίου 2012, C-417/10, 3M Italia, σκέψη 37).
Στην υπόθεση της κύριας δίκης, το αιτούν δικαστήριο, μολονότι εκτιμά ότι τα μέτρα που προβλέπει το φλαμανδικό διάταγμα πληρούν την πρώτη και την τέταρτη από τις προϋποθέσεις που παρατέθηκαν στην προηγούμενη σκέψη, διατηρεί αμφιβολίες όσον αφορά τη δεύτερη προϋπόθεση, σχετικά με τις επιπτώσεις των μέτρων αυτών στο εμπόριο μεταξύ κρατών μελών, και την τρίτη προϋπόθεση, σχετικά με τον επιλεκτικό χαρακτήρα τους.
Όσον αφορά τη δεύτερη προϋπόθεση, πρέπει να υπομνησθεί ότι, για να χαρακτηρισθεί εθνικό μέτρο ως κρατική ενίσχυση δεν απαιτείται να αποδειχθεί ότι η επίμαχη ενίσχυση είχε πράγματι επιπτώσεις στο εμπόριο μεταξύ κρατών μελών ή ότι υπήρξε όντως στρέβλωση του ανταγωνισμού, αλλά πρέπει απλώς να εξετασθεί αν η ενίσχυση αυτή ενδέχεται να έχει επιπτώσεις στις συναλλαγές αυτές ή να νοθεύσει τον ανταγωνισμό (αποφάσεις της 15ης Δεκεμβρίου 2005,
C-148/04, Unicredito Italiano, Συλλογή 2005, σ. I-11137
, σκέψη 54, και της 10ης Ιανουαρίου 2006,
C-222/04, Cassa di Risparmio di Firenze κ.λπ., Συλλογή 2006, σ. I-289
, σκέψη 140).
Ειδικότερα, οσάκις ενίσχυση χορηγηθείσα από κράτος μέλος ενισχύει τη θέση επιχειρήσεως σε σχέση με άλλες ανταγωνίστριες στο ενδοκοινοτικό εμπόριο, πρέπει να γίνει δεκτό ότι η ενίσχυση έχει επιπτώσεις στο εμπόριο αυτό (βλ., μεταξύ άλλων, προμνημονευθείσες αποφάσεις Unicredito Italiano, σκέψη 56 και παρατιθέμενη νομολογία, και Cassa di Risparmio di Firenze κ.λπ., σκέψη 141).
Συναφώς, δεν απαιτείται η δικαιούχος επιχείρηση να μετέχει η ίδια στο ενδοκοινοτικό εμπόριο. Συγκεκριμένα, οσάκις κράτος μέλος χορηγεί ενίσχυση σε επιχείρηση, η εσωτερική δραστηριότητα μπορεί να διατηρηθεί ή να αυξηθεί, με συνέπεια να μειώνονται οι δυνατότητες των εγκατεστημένων σε άλλα κράτη μέλη επιχειρήσεων να διεισδύσουν στην αγορά αυτού του κράτους μέλους. Επιπλέον, η ενίσχυση επιχειρήσεως που μέχρι τότε δεν μετείχε στο ενδοκοινοτικό εμπόριο μπορεί να μεταβάλει την κατάστασή της κατά τέτοιο τρόπο ώστε να καθιστά δυνατή τη διείσδυση στην αγορά άλλου κράτους μέλους (προμνημονευθείσες αποφάσεις Unicredito Italiano, σκέψη 58, και Cassa di Risparmio di Firenze κ.λπ., σκέψη 143).
Στην υπόθεση C-203/11, δεν μπορεί να αποκλεισθεί το ενδεχόμενο τα μέτρα που προβλέπει το φλαμανδικό διάταγμα να ενισχύουν τη θέση των δικαιούχων επιχειρήσεων σε σχέση με άλλες ανταγωνίστριες που δραστηριοποιούνται στο ενδοκοινοτικό εμπόριο. Επιπλέον, το πλεονέκτημα, από απόψεως ανταγωνιστικότητας, το οποίο παρέχουν οι επιδοτήσεις που χορηγούνται στις οικείες επιχειρήσεις ενδέχεται να δυσχεραίνει τη διείσδυση στη βελγική αγορά επιχειρήσεων εγκατεστημένων σε άλλα κράτη μέλη εκτός του Βασιλείου του Βελγίου, ίσως δε και να διευκολύνει τις οικείες βελγικές επιχειρήσεις να διεισδύσουν σε άλλες αγορές.
Πρέπει επίσης να υπομνησθεί ότι το Δικαστήριο έχει αποφανθεί ότι εθνικό μέτρο με το οποίο οι δημόσιες αρχές παρέχουν σε ορισμένες επιχειρήσεις φορολογική απαλλαγή, η οποία, μολονότι δεν συνεπάγεται μεταβίβαση κρατικών πόρων, περιάγει τις δικαιούχους επιχειρήσεις αυτές σε ευνοϊκότερη οικονομική κατάσταση σε σχέση με τους λοιπούς φορολογουμένους, συνιστά κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ (βλ. απόφαση της 15ης Ιουνίου 2006,
C-393/04 και C-41/05, Air Liquide Industries Belgium, Συλλογή 2006, σ. I-5293
, σκέψη 30 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Πρέπει πάντως να επισημανθεί ότι, σύμφωνα με την όγδοη αιτιολογική σκέψη και το άρθρο 2 του κανονισμού (ΕΚ) 1998/2006 της Επιτροπής, της 15ης Δεκεμβρίου 2006, για την εφαρμογή των άρθρων 87 [ΕΚ] και 88 [ΕΚ] στις ενισχύσεις ήσσονος σημασίας (
ΕΕ L 379, σ. 5
), τεκμαίρεται ότι οι ενισχύσεις το ύψος των οποίων δεν υπερβαίνει ανώτατο όριο 200000 ευρώ σε χρονικό διάστημα τριών ετών δεν έχουν επιπτώσεις στο εμπόριο μεταξύ κρατών μελών και δεν νοθεύουν τον ανταγωνισμό. Τα μέτρα αυτά δεν εμπίπτουν στην κατηγορία των κρατικών ενισχύσεων και, επομένως, δεν υπόκεινται στην υποχρέωση κοινοποιήσεως του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ.
Όσον αφορά την υπόθεση της κύριας δίκης, στο αιτούν δικαστήριο απόκειται να εκτιμήσει στην πράξη, με γνώμονα τα ανωτέρω ερμηνευτικά στοιχεία και βάσει του συνόλου των κρίσιμων εν προκειμένω περιστάσεων, αν τα μέτρα που θεσπίσθηκαν με το φλαμανδικό διάταγμα ενδέχεται να έχουν επιπτώσεις στο εμπόριο μεταξύ κρατών μελών και αν έχει εν προκειμένω εφαρμογή ο κανονισμός 1998/2006.
Όσον αφορά την τρίτη προϋπόθεση από αυτές που υπομνήσθηκαν στη σκέψη 74 της παρούσας αποφάσεως, περί του αν τα μέτρα αυτά παρέχουν πλεονέκτημα στους δικαιούχους τους, πρέπει να υπομνησθεί ότι χαρακτηρίζονται ως κρατικές ενισχύσεις οι παρεμβάσεις οι οποίες, με οποιαδήποτε μορφή, ενδέχεται να ευνοούν άμεσα ή έμμεσα επιχειρήσεις ή πρέπει να γίνει δεκτό ότι αποτελούν οικονομικό πλεονέκτημα το οποίο δεν θα είχε η δικαιούχος επιχείρηση υπό κανονικές συνθήκες αγοράς (βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 30ής Μαρτίου 2006,
C-451/03, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, Συλλογή 2006, σ. I-2941
, σκέψη 59).
Αντιθέτως, στο μέτρο που κρατική παρέμβαση πρέπει να θεωρηθεί αντιστάθμιση που συνιστά την αντιπαροχή υπηρεσιών οι οποίες παρασχέθηκαν από τις δικαιούχους επιχειρήσεις για την εκπλήρωση υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας, με συνέπεια οι επιχειρήσεις αυτές να μην απολαύουν στην πράξη οικονομικού πλεονεκτήματος, η δε παρέμβαση αυτή να μην έχει, επομένως, ως αποτέλεσμα να φέρει τις οικείες επιχειρήσεις σε ευνοϊκότερη από άποψη ανταγωνισμού θέση σε σχέση με τις ανταγωνίστριες επιχειρήσεις, μια τέτοια παρέμβαση δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ (απόφαση της 24ης Ιουλίου 2003,
C-280/00, Altmark Trans και Regierungspräsidium Magdeburg, Συλλογή 2003, σ. I-7747
, σκέψη 87).
Ωστόσο, προκειμένου, σε συγκεκριμένη περίπτωση, μια τέτοια αντιστάθμιση να μη χαρακτηρισθεί ως κρατική ενίσχυση, πρέπει να πληρούνται ορισμένες προϋποθέσεις (προμνημονευθείσα απόφαση Altmark Trans και Regierungspräsidium Magdeburg, σκέψη 88).
Όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 50 των προτάσεών του, πριν εξετασθούν οι προϋποθέσεις αυτές, πρέπει να διευκρινισθεί ότι η μνημονευθείσα στην προηγούμενη σκέψη νομολογία μπορεί να τύχει εφαρμογής μόνο στην περίπτωση των μέτρων που προβλέπει το τέταρτο βιβλίο του φλαμανδικού διατάγματος, τα οποία εκτέθηκαν στη σκέψη 71 της παρούσας αποφάσεως, δεδομένου ότι είναι τα μόνα που σκοπούν στην αντιστάθμιση της επιβαρύνσεως κοινωνικού σκοπού που επιβλήθηκε στους εργολάβους και τους κυρίους του έργου.
Όσον αφορά τις προϋποθέσεις που πρέπει να πληρούνται προκειμένου τα μέτρα αυτά να μην χαρακτηρισθούν ως κρατικές ενισχύσεις, πρέπει να υπομνησθεί ότι, πρώτον, η δικαιούχος επιχείρηση τέτοιας αντισταθμίσεως πρέπει να είναι πράγματι επιφορτισμένη με την εκπλήρωση υποχρεώσεως παροχής δημόσιας υπηρεσίας, οι δε υποχρεώσεις αυτές πρέπει να είναι σαφώς καθορισμένες (προμνημονευθείσα απόφαση Altmark Trans και Regierungspräsidium Magdeburg, σκέψη 89).
Συναφώς, λαμβανομένης υπόψη της ευρείας εξουσίας εκτιμήσεως που διαθέτουν τα κράτη μέλη, δεν αποκλείεται το ενδεχόμενο οι υπηρεσίες κοινωνικής στεγάσεως να χαρακτηρισθούν ως «δημόσια υπηρεσία». Συναφώς, το γεγονός, το οποίο επισημάνθηκε από το αιτούν δικαστήριο, ότι από την επιβάρυνση κοινωνικού σκοπού δεν ωφελούνται άμεσα οι ιδιώτες, οι οποίοι έχουν υποβάλει αίτηση για την απόκτηση εργατικής κατοικίας, αλλά οι φορείς εργατικής κατοικίας, στερείται εν προκειμένω σημασίας όσον αφορά τον χαρακτηρισμό της επίμαχης υπηρεσίας.
Δεύτερον, οι βασικές παράμετροι για τον υπολογισμό της αντισταθμίσεως πρέπει να έχουν προσδιορισθεί προηγουμένως αντικειμενικά και με διαφάνεια, προκειμένου να αποτραπεί το ενδεχόμενο η αντιστάθμιση αυτή να συνεπάγεται την παροχή οικονομικού πλεονεκτήματος δυνάμενου να ευνοήσει τη δικαιούχο επιχείρηση σε σχέση με τις ανταγωνίστριες επιχειρήσεις (προμνημονευθείσα απόφαση Altmark Trans και Regierungspräsidium Magdeburg, σκέψη 90).
Συναφώς, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 53 των προτάσεών του, μολονότι οι διατάξεις του φλαμανδικού διατάγματος καθιστούν δυνατό τον προσδιορισμό των δικαιούχων των μέτρων που θεσπίζονται με το νομοθέτημα αυτό, δεν καθιστούν, αντιθέτως, δυνατό τον επαρκώς αντικειμενικό και διαφανή προσδιορισμό των βασικών παραμέτρων για τον υπολογισμό της αντισταθμίσεως.
Τρίτον, η παρεχόμενη αντιστάθμιση δεν πρέπει να υπερβαίνει το αναγκαίο μέτρο για την κάλυψη του συνόλου ή μέρους των δαπανών που πραγματοποιούνται για την εκπλήρωση υποχρεώσεως παροχής δημόσιας υπηρεσίας, λαμβανομένων υπόψη των σχετικών εσόδων και ενός ευλόγου κέρδους από την εκπλήρωση των υποχρεώσεων αυτών (προμνημονευθείσα απόφαση Altmark Trans και Regierungspräsidium Magdeburg, σκέψη 92).
Τέταρτον, το ύψος της αντισταθμίσεως αυτής πρέπει να καθορίζεται βάσει αναλύσεως των δαπανών στις οποίες θα προέβαινε μια μέση επιχείρηση, με χρηστή διαχείριση και κατάλληλα εξοπλισμένη με τα αναγκαία μέσα προς ικανοποίηση των απαιτήσεων σχετικά με την παροχή δημόσιας υπηρεσίας, προκειμένου να εκπληρώσει τις υποχρεώσεις αυτές, λαμβάνοντας υπόψη τα σχετικά έσοδα και ένα εύλογο κέρδος από την εκπλήρωση των ως άνω υποχρεώσεων (προμνημονευθείσα απόφαση Altmark Trans και Regierungspräsidium Magdeburg, σκέψη 93).
Η εξέταση των δύο τελευταίων προϋποθέσεων απαιτεί εκτίμηση των πραγματικών περιστατικών της διαφοράς της κύριας δίκης.
Ακόμη, όμως, κι αν υποτεθεί ότι το Δικαστήριο δύναται να έχει στη διάθεσή του τα αναγκαία στοιχεία για να προβεί στην εκτίμηση αυτή, κάτι που δεν συμβαίνει εν προκειμένω, πρέπει να υπομνησθεί ότι το Δικαστήριο δεν είναι αρμόδιο να εκτιμά τα πραγματικά περιστατικά της υποθέσεως της κύριας δίκης ή να εφαρμόζει επί μέτρων ή εθνικών καταστάσεων τους κανόνες του δικαίου της Ένωσης που αυτό έχει ερμηνεύσει, δεδομένου ότι τα ζητήματα αυτά εμπίπτουν στην αποκλειστική αρμοδιότητα των εθνικών δικαστηρίων (βλ. προμνημονευθείσα απόφαση της 30ής Μαρτίου 2006, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, σκέψη 69 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Απόκειται επομένως στο Cour constitutionnelle να εκτιμήσει, με γνώμονα τα ανωτέρω ερμηνευτικά στοιχεία, αν τα επίμαχα στην υπόθεση της κύριας δίκης μέτρα πρέπει να χαρακτηρισθούν ως κρατικές ενισχύσεις, κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ.
Σε περίπτωση κατά την οποία αποφανθεί ότι τα μέτρα αντισταθμίσεως της επιβαρύνσεως κοινωνικού σκοπού που υπέχουν οι εργολάβοι και οι κύριοι του έργου αποτελούν κρατικές ενισχύσεις, το αιτούν δικαστήριο ερωτά το Δικαστήριο αν στην περίπτωση των μέτρων αυτών δεν υφίσταται, σύμφωνα με την απόφαση περί ΥΓΟΣ, η προβλεπόμενη από το άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ υποχρέωση περί κοινοποιήσεως.
Πρέπει να υπομνησθεί συναφώς ότι, σύμφωνα με το άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, της αποφάσεως περί ΥΓΟΣ, η απόφαση αυτή δεν έχει εφαρμογή ιδίως στην περίπτωση κρατικών ενισχύσεων χορηγούμενων υπό μορφή αντισταθμίσεως για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας στις επιχειρήσεις εργατικής κατοικίας που ασκούν δραστηριότητες οι οποίες χαρακτηρίζονται από το οικείο κράτος μέλος ως υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος.
Κατά την έβδομη αιτιολογική σκέψη της εν λόγω αποφάσεως, τα κράτη μέλη διαθέτουν ευρεία εξουσία εκτιμήσεως όσον αφορά τον καθορισμό των υπηρεσιών που δύνανται να χαρακτηρισθούν ως γενικού οικονομικού συμφέροντος.
Βάσει του άρθρου 3 της αποφάσεως περί ΥΓΟΣ διευκρινίζεται ότι οι κρατικές ενισχύσεις υπό μορφή αντισταθμίσεως για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας οι οποίες χορηγούνται σε επιχειρήσεις επιφορτισμένες με τη διαχείριση τέτοιων υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος είναι συμβατές με την κοινή αγορά και εξαιρούνται από την υποχρέωση προηγούμενης κοινοποιήσεως, εφόσον πληρούν τις προϋποθέσεις των άρθρων 4 έως 6 της αποφάσεως αυτής.
Όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 61 των προτάσεών του, οι προϋποθέσεις αυτές εμπνέονται από τις προϋποθέσεις που διατυπώθηκαν με την προμνημονευθείσα απόφαση Altmark Trans και Regierungspräsidium Magdeburg, ιδίως δε από τις τρεις πρώτες εξ αυτών, ως προς την τήρηση των οποίων το Δικαστήριο δεν είναι αρμόδιο να αποφανθεί με την παρούσα απόφαση, όπως προαναφέρθηκε στη σκέψη της 94.
Κατά συνέπεια, για να αποδειχθεί αν έχει εφαρμογή στην υπόθεση της κύριας δίκης η εξαίρεση από την υποχρέωση κοινοποιήσεως στην Επιτροπή, κατά την έννοια της αποφάσεως περί ΥΓΟΣ, απόκειται στο αιτούν δικαστήριο να διακριβώσει αν πληρούνται οι προϋποθέσεις αυτές όσον αφορά τα μέτρα που θεσπίσθηκαν με το τέταρτο βιβλίο του φλαμανδικού διατάγματος και μνημονεύθηκαν στη σκέψη 71 της παρούσας αποφάσεως.
Ως εκ τούτου, στο πρώτο ερώτημα που υποβλήθηκε στο πλαίσιο της υποθέσεως C-203/11 πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι τα φορολογικά κίνητρα και οι μηχανισμοί επιδοτήσεως που προβλέπει το φλαμανδικό διάταγμα μπορούν να χαρακτηρισθούν ως κρατικές ενισχύσεις, κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ. Στο αιτούν δικαστήριο απόκειται να εκτιμήσει αν πληρούνται οι προϋποθέσεις περί του αν υφίσταται κρατική ενίσχυση και, σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, προκειμένου περί των μέτρων τα οποία προβλέπει το τέταρτο βιβλίο του φλαμανδικού διατάγματος προς αντιστάθμιση της επιβαρύνσεως κοινωνικού σκοπού που υπέχουν οι εργολάβοι και οι κύριοι του έργου, να διακριβώσει αν η απόφαση περί ΥΓΟΣ έχει, εντούτοις, εφαρμογή στην περίπτωση των μέτρων αυτών.
Επί του τρίτου, του τετάρτου, του πέμπτου, του έκτου, του εβδόμου και του ογδόου ερωτήματος στην υπόθεση C-203/11
Με τα ερωτήματα αυτά, το αιτούν δικαστήριο ερωτά, κατ’ ουσίαν, αν η οδηγία 2006/123 έχει εφαρμογή σε περιστάσεις όπως αυτές της υποθέσεως της κύριας δίκης και, σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, ζητεί την ερμηνεία πλειόνων διατάξεων της οδηγίας αυτής.
Για να δοθεί απάντηση στα ερωτήματα αυτά, πρέπει να υπομνησθεί, όπως επισημαίνεται με την ένατη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας, ότι αυτή δεν έχει εφαρμογή, μεταξύ άλλων, «σε απαιτήσεις, όπως […] κανόνες για την κατάρτιση ή τη χρήση χωροταξικών και πολεοδομικών ρυθμίσεων, οικοδομικά πρότυπα […]».
Επιπλέον, κατά το άρθρο της 2, παράγραφος 2, στοιχείο ιʹ, η οδηγία αυτή δεν έχει εφαρμογή στην περίπτωση των κοινωνικών υπηρεσιών που σχετίζονται με την κοινωνική στέγαση και τη στήριξη των ατόμων που έχουν μονίμως ή προσωρινώς ανάγκη και οι οποίες παρέχονται από το κράτος ή από παρόχους για λογαριασμό του κράτους.
Όπως, όμως προκύπτει από τις σκέψεις 50 και 51 της παρούσας αποφάσεως, το φλαμανδικό διάταγμα έχει σκοπούς σχετικούς με τον χωροταξικό σχεδιασμό και την κοινωνική στέγαση.
Υπό τις συνθήκες αυτές, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η οδηγία 2006/123 δεν έχει εφαρμογή στην περίπτωση ρυθμίσεως όπως το φλαμανδικό διάταγμα και ότι, συνεπώς, παρέλκει η απάντηση στο τρίτο, το τέταρτο, το πέμπτο, το έκτο, το έβδομο και το όγδοο ερώτημα της υποθέσεως C-203/11.
Επί του ενδεκάτου ερωτήματος στην υπόθεση C-203/11
Με το ερώτημα αυτό, το αιτούν δικαστήριο ερωτά, κατ’ ουσίαν, αν η κατασκευή εργατικών κατοικιών που πρέπει εν συνεχεία να πωληθούν, σε τιμές υποκείμενες σε ανώτατο επιτρεπόμενο όριο, σε δημόσιο οργανισμό εργατικής κατοικίας ή κατόπιν υποκαταστάσεως του παρέχοντος υπηρεσίες που κατασκεύασε τις προς πώληση κατοικίες από τον οργανισμό αυτό εμπίπτει στην έννοια της «δημόσιας συμβάσεως έργων», κατά το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2004/18.
Προκειμένου να δοθεί απάντηση στο ερώτημα αυτό, πρέπει να υπομνησθεί ότι, κατά το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2004/18, σε συνδυασμό με το στοιχείο αʹ της ιδίας παραγράφου, η σύμβαση δημοσίων έργων πρέπει να πληροί σωρευτικώς τέσσερα κριτήρια, δηλαδή πρέπει να υφίσταται σύμβαση συναφθείσα γραπτώς, να πρόκειται για σύμβαση εξ επαχθούς αιτίας, συναφθείσα μεταξύ επιχειρήσεως και αναθέτουσας αρχής, η οποία πρέπει να έχει ως αντικείμενο είτε την εκτέλεση είτε συγχρόνως τη μελέτη και την εκτέλεση εργασιών που αφορούν μία από τις δραστηριότητες που διαλαμβάνονται στο παράρτημα Ι της οδηγίας αυτής ή έργου, είτε ακόμη την υλοποίηση, με οποιοδήποτε μέσο, έργου το οποίο ανταποκρίνεται στις επακριβώς καθορισθείσες από την αναθέτουσα αρχή ανάγκες.
Δεδομένου ότι το Δικαστήριο δεν έχει στη διάθεσή του όλα τα αναγκαία στοιχεία που θα καθιστούσαν δυνατό να διακριβωθεί αν τα κριτήρια αυτά πληρούνται στην περίπτωση της υποθέσεως της κύριας δίκης, θα περιορισθεί, στο πλαίσιο της παρούσας αποφάσεις, να παράσχει στο αιτούν δικαστήριο στοιχεία που μπορούν να αποδειχθούν χρήσιμα προκειμένου το δεύτερο να προβεί στην εκτίμηση αυτή.
Όσον αφορά, ειδικότερα, το αν υφίσταται γραπτώς συναφθείσα σύμβαση, από την απόφαση του αιτούντος δικαστηρίου προκύπτει ότι το Cour constitutionnelle διατηρεί αμφιβολίες ως προς το αν το κριτήριο αυτό πληρούται εν προκειμένω, καθόσον η επιβληθείσα επιβάρυνση κοινωνικού σκοπού, η οποία συνίσταται στην ανέγερση εργατικών κατοικιών, δεν αποτελεί πραγματικά το αντικείμενο συμφωνίας μεταξύ της διοικήσεως και της ενδιαφερόμενης επιχειρήσεως. Συγκεκριμένα, η επιβάρυνση κοινωνικού σκοπού φέρεται ως επιβληθείσα στους εργολάβους και τους κυρίους του έργου απευθείας βάσει του φλαμανδικού διατάγματος, έχει δε εφαρμογή στην περίπτωσή τους αυτοδικαίως για τον λόγο ότι είναι κύριοι των οικοπέδων για τα οποία ζητούν άδεια δόμησης ή άδεια κατατμήσεως σε οικοδομήσιμα οικόπεδα.
Πρέπει να υπομνησθεί συναφώς ότι, προκειμένου να γίνει δεκτό ότι υφίσταται ορισμένη συμβατική σχέση μεταξύ υποκειμένου που μπορεί να χαρακτηρισθεί ως αναθέτουσα αρχή και εργολάβου ή κυρίου του έργου, απαιτείται, βάσει της νομολογίας του Δικαστηρίου, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 86 των προτάσεών του, η σύναψη συμβάσεως κατατμήσεως της γης σε οικοδομήσιμα οικόπεδα μεταξύ της διοικήσεως και της ενδιαφερόμενης επιχειρήσεως, προκειμένου να καθορισθούν τα έργα που πρέπει να υλοποιήσει η δεύτερη, καθώς και οι σχετικοί όροι.
Σε περίπτωση κατά την οποία συνάπτεται τέτοια σύμβαση, το γεγονός ότι η ανέγερση εργατικών κατοικιών επιβάλλεται απευθείας από την εθνική ρύθμιση και ότι ο αντισυμβαλλόμενος της διοικήσεως είναι κατ’ ανάγκη ο κύριος των οικοπέδων επί των οποίων θα ανεγερθούν οι κατοικίες αυτές δεν αρκεί για να αποκλεισθεί ο συμβατικός χαρακτήρας της σχέσεως μεταξύ της διοικήσεως και του οικείου εργολάβου (βλ., σχετικώς, απόφαση της 12ης Ιουλίου 2001,
C-399/98, Ordine degli Architetti κ.λπ., Συλλογή 2001, σ. I-5409
, σκέψεις 69 και 71).
Μολονότι, βεβαίως, βάσει του άρθρου 4.1.22, πρώτο εδάφιο, του φλαμανδικού διατάγματος, απαιτείται ρητώς η σύναψη διοικητικής συμβάσεως μεταξύ του εργολάβου ή του κυρίου του έργου και του φορέα εργατικής κατοικίας, εντούτοις, όπως συνάγεται από την απόφαση του αιτούντος δικαστηρίου, η σύμβαση αυτή δεν διέπει, καταρχήν, τις σχέσεις μεταξύ της αναθέτουσας αρχής και της οικείας επιχειρήσεως. Εξάλλου, η σύμβαση αυτή, κατά τα φαινόμενα, δεν αφορά την ανέγερση των εργατικών κατοικιών, αλλά το προσεχές στάδιο, δηλαδή τη διάθεση των κατοικιών αυτών στην αγορά.
Απόκειται, πάντως, στο αιτούν δικαστήριο να εκτιμήσει, λαμβάνοντας υπόψη την εφαρμοστέα νομοθεσία στο σύνολό της και όλα τα κρίσιμα στοιχεία της υποθέσεως της κύριας δίκης, αν η επίμαχη ανέγερση εργατικών κατοικιών εντάσσεται στο πλαίσιο συμβατικής σχέσεως μεταξύ αναθέτουσας αρχής και επιχειρήσεως και αν πληρούνται τα λοιπά κριτήρια που παρατέθηκαν στη σκέψη 109 της παρούσας αποφάσεως.
Στο πλαίσιο αυτό, πρέπει να υπομνησθεί επίσης ότι, αφενός, η εφαρμογή της οδηγίας 2004/18 επί συμβάσεως δημοσίων έργων προϋποθέτει πάντως ότι η υπολογιζόμενη αξία της συμβάσεως είναι τουλάχιστον ίση του κατώτατου ορίου εφαρμογής που προβλέπει το άρθρο 7, στοιχείο γʹ, της οδηγίας αυτής, και ότι, αφετέρου, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, δύο είδη συμβάσεων συναπτόμενων από φορείς του Δημοσίου δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης περί δημοσίων συμβάσεων.
Πρόκειται, πρώτον, για τις συμβάσεις που συνάπτει δημόσιος φορέας με πρόσωπο που είναι νομικά αυτοτελές έναντι του φορέα, εφόσον ο φορέας αυτός ασκεί επί του εν λόγω προσώπου έλεγχο ανάλογο προς εκείνον που ασκεί επί των δικών του υπηρεσιών και εφόσον, παράλληλα, το πρόσωπο αυτό πραγματοποιεί το μεγαλύτερο τμήμα των δραστηριοτήτων του με τον ελέγχοντα φορέα ή τους ελέγχοντες φορείς (βλ. απόφαση της 19ης Δεκεμβρίου 2012, C-159/11, Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce κ.λπ., σκέψη 32 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Δεύτερον, πρόκειται για συμβάσεις που καθιερώνουν συνεργασία μεταξύ φορέων του Δημοσίου με αντικείμενο τη διασφάλιση της εκπληρώσεως αποστολής δημόσιας υπηρεσίας, κοινής στους μετέχοντες φορείς. Στην περίπτωση αυτή, οι κανόνες του δικαίου της Ένωσης περί δημοσίων συμβάσεων δεν έχουν εφαρμογή, καθόσον, εκτός των άλλων, οι συμβάσεις αυτές έχουν συναφθεί αποκλειστικά από φορείς του Δημοσίου, χωρίς τη συμμετοχή ιδιώτη, καμία ιδιωτική επιχείρηση δεν περιέρχεται σε προνομιακή θέση έναντι των ανταγωνιστών της, η δε προβλεπόμενη συνεργασία διέπεται αποκλειστικά από εκτιμήσεις και απαιτήσεις που προσιδιάζουν στην επιδίωξη σκοπών δημοσίου συμφέροντος (βλ. προμνημονευθείσα απόφαση Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce κ.λπ., σκέψεις 34 και 35).
Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω επισημάνσεων, στο ενδέκατο ερώτημα που υποβλήθηκε στο πλαίσιο της υποθέσεως C-203/11 πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι η κατασκευή εργατικών κατοικιών που πρέπει εν συνεχεία να πωληθούν, σε τιμές υποκείμενες σε ανώτατο επιτρεπόμενο όριο, σε δημόσιο οργανισμό εργατικής κατοικίας ή κατόπιν υποκαταστάσεως του παρέχοντος υπηρεσίες που κατασκεύασε τις προς πώληση κατοικίες από τον οργανισμό αυτό, εμπίπτει στην έννοια της «δημόσιας συμβάσεως έργων», κατά το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2004/18 εφόσον πληρούνται τα κριτήρια που προβλέπει η διάταξη αυτή, στοιχείο του οποίου η διακρίβωση απόκειται στο αιτούν δικαστήριο.
Επί των δικαστικών εξόδων
Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (πρώτο τμήμα) αποφαίνεται:

1)
Τα άρθρα 21 ΣΛΕΕ, 45 ΣΛΕΕ, 49 ΣΛΕΕ, 56 ΣΛΕΕ και 63 ΣΛΕΕ, καθώς και τα άρθρα 22 και 24 της οδηγίας 2004/38/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004, σχετικά με το δικαίωμα των πολιτών της Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους να κυκλοφορούν και να διαμένουν ελεύθερα στην επικράτεια των κρατών μελών, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) 1612/68 και την κατάργηση των οδηγιών 64/221/ΕΟΚ, 68/360/ΕΟΚ, 72/194/ΕΟΚ, 73/148/ΕΟΚ, 75/34/ΕΟΚ, 75/35/ΕΟΚ, 90/364/ΕΟΚ, 90/365/ΕΟΚ και 93/96/ΕΟΚ, απαγορεύουν ρύθμιση όπως η προβλεπόμενη στο πέμπτο βιβλίο του διατάγματος της Περιφέρειας Φλάνδρας, της 27ης Μαρτίου 2009, περί πολιτικής στον τομέα της έγγειας ιδιοκτησίας και των ακινήτων, βάσει της οποίας η μεταβίβαση ακινήτων ευρισκομένων σε καθορισμένους από τη Vlaamse Regering δήμους προϋποθέτει τη διακρίβωση, από τοπική επιτροπή εκτιμήσεως, της υπάρξεως «επαρκούς συνδέσμου» μεταξύ του υποψήφιου αγοραστή ή μισθωτή και των δήμων αυτών.

2)
Tο άρθρο 63 ΣΛΕΕ έχει την έννοια ότι δεν απαγορεύει ρύθμιση όπως αυτή του τετάρτου βιβλίου του εν λόγω διατάγματος της Περιφέρειας Φλάνδρας, βάσει της οποίας επιβάλλεται σε ορισμένες επιχειρήσεις «επιβάρυνση κοινωνικού σκοπού», κατά τη χορήγηση σ’ αυτές αδείας δόμησης ή αδείας κατατμήσεως σε οικοδομήσιμα οικόπεδα, εφόσον το αιτούν δικαστήριο διαπιστώσει ότι η ρύθμιση αυτή είναι αναγκαία και κατάλληλη για την επίτευξη του επιδιωκομένου σκοπού της διασφαλίσεως επαρκούς προσφοράς κατοικιών στους έχοντες χαμηλά εισοδήματα και σε άλλες ασθενείς από κοινωνική και οικονομική άποψη κατηγορίες του τοπικού πληθυσμού.

3)
Τα φορολογικά κίνητρα και οι μηχανισμοί επιδοτήσεως που προβλέπει το ίδιο αυτό διάταγμα της Περιφέρειας Φλάνδρας μπορούν να χαρακτηρισθούν ως κρατικές ενισχύσεις, κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ. Στο αιτούν δικαστήριο απόκειται να εκτιμήσει αν πληρούνται οι προϋποθέσεις περί του αν υφίσταται κρατική ενίσχυση και, σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, προκειμένου περί των μέτρων τα οποία προβλέπει το τέταρτο βιβλίο του διατάγματος αυτού προς αντιστάθμιση της επιβαρύνσεως κοινωνικού σκοπού που υπέχουν οι εργολάβοι και οι κύριοι του έργου, να διακριβώσει αν η απόφαση 2005/842/ΕΚ της Επιτροπής, της 28ης Νοεμβρίου 2005, για την εφαρμογή του άρθρου 86, παράγραφος 2, [ΕΚ] στις κρατικές ενισχύσεις υπό μορφή αντιστάθμισης για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας που χορηγούνται σε ορισμένες επιχειρήσεις επιφορτισμένες με τη διαχείριση υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος, έχει, εντούτοις, εφαρμογή στην περίπτωση των μέτρων αυτών.

4)
Η κατασκευή εργατικών κατοικιών που πρέπει εν συνεχεία να πωληθούν, σε τιμές υποκείμενες σε ανώτατο επιτρεπόμενο όριο, σε δημόσιο οργανισμό εργατικής κατοικίας ή κατόπιν υποκαταστάσεως του παρέχοντος υπηρεσίες που κατασκεύασε τις προς πώληση κατοικίες από τον οργανισμό αυτό, εμπίπτει στην έννοια της «δημόσιας συμβάσεως έργων», κατά το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2004/18/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 31ης Μαρτίου 2004, περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης δημόσιων συμβάσεων έργων, προμηθειών και υπηρεσιών, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΚ) 596/2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 18ης Ιουνίου 2009, εφόσον πληρούνται τα κριτήρια που προβλέπει η διάταξη αυτή, στοιχείο του οποίου η διακρίβωση απόκειται στο αιτούν δικαστήριο.

(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσες διαδικασίας: η γαλλική και η ολλανδική.