CELEX: 62010CJ0571
Område med frihet, säkerhet och rättvisa
Artikel 34 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna
Direktiv 2003/109/EG
Varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning
Rätt till likabehandling i fråga om social trygghet, socialt bistånd och socialt skydd
Undantag från principen om likabehandling för åtgärder som avser socialt bistånd och socialt skydd
’Grundläggande förmåner’ omfattas inte av tillämpningsområdet för detta undantag
Nationell lagstiftning som föreskriver bostadsstöd för hyresgäster med låg inkomst
De belopp som är avsedda för tredjelandsmedborgare har fastställts på grundval av ett annat vägt genomsnitt
Avslag på ansökan om bostadsstöd på grund av att de medel som var avsedda för tredjelandsmedborgare var förbrukade

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 2 FEU, 6 FEU, 18 FEUF, 45 FEUF och 49 FEUF, artiklarna 21 och 34 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) samt bestämmelser i rådets direktiv 2000/43/EG av den 29 juni 2000 om genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung (
EUT L 180, s. 22
) och i rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (
EUT L 16, 2004, s. 44
). Den hänskjutande domstolen har också ställt frågor angående artikel 14 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen) och artikel 1 i protokoll nr 12 till konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 2000 (nedan kallat protokoll nr 12).
Begäran har framställts i ett mål mellan, å ena sidan, Servet Kamberaj och, å andra sidan, Istituto per l’Edilizia sociale della Provincia autonoma di Bolzano (Institut för subventionerat boende i den autonoma provinsen Bolzano) (nedan kallat IPES), Giunta della Provincia autonoma di Bolzano (den autonoma provinsen Bolzanos provinsregering) (nedan kallad provinsregeringen) och Provincia Autonoma di Bolzano (den autonoma provinsen Bolzano). Målet rör IPES beslut att avslå Servet Kamberajs ansökan om bostadsstöd för år 2009 med motiveringen att de medel som i Provincia autonoma di Bolzanos budget var avsedda för sådant stöd till tredjelandsmedborgare var förbrukade.
Tillämpliga bestämmelser
Unionslagstiftningen
Direktiv 2000/43
I artikel 1 i direktiv 2000/43 anges följande: ”Syftet med detta direktiv är att fastställa en ram för bekämpning av diskriminering på grund av ras eller etniskt ursprung för att genomföra principen om likabehandling i medlemsstaterna.”
Artikel 2.1 och 2.2 i direktivet föreskriver följande:
”1.   I detta direktiv avses med principen om likabehandling att det inte får förekomma någon direkt eller indirekt diskriminering på grund av ras eller etniskt ursprung.
2   Enligt punkt 1 skall
a)
direkt diskriminering anses förekomma när en person på grund av ras eller etniskt ursprung behandlas mindre förmånligt än en annan person behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation,
b)
indirekt diskriminering anses förekomma när en skenbart neutral bestämmelse eller ett skenbart neutralt kriterium eller förfaringssätt särskilt missgynnar personer av en viss ras eller ett visst etniskt ursprung jämfört med andra personer, om inte bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet objektivt motiveras av ett berättigat mål och medlen för att uppnå detta mål är lämpliga och nödvändiga.”
Artikel 3.2 i direktiv 2000/43 föreskriver följande: ”Detta direktiv omfattar inte särbehandling på grund av nationalitet och påverkar inte bestämmelser och villkor för inresa till och bosättning på medlemsstaternas territorium för medborgare i tredje land och statslösa personer. Det påverkar inte heller sådan behandling som beror på den rättsliga ställning som medborgarna i tredje land och de statslösa personerna har.”
Artikel 15 i direktivet har följande lydelse:
”Medlemsstaterna skall bestämma vilka sanktioner som skall tillämpas på överträdelser av de nationella bestämmelser som antas i enlighet med detta direktiv och vidta alla åtgärder som behövs för deras genomförande. Sanktionerna, som kan bestå av skadestånd till den utsatta personen, skall vara effektiva, proportionerliga och avskräckande. Medlemsstaterna skall anmäla bestämmelserna till kommissionen senast den 19 juli 2003 och eventuella ändringar av dessa utan dröjsmål.”
Direktiv 2003/109
Skälen 2–4, 6, 12 och 13 i direktiv 2003/109 har följande lydelse:
”(2)
Vid sitt extra möte i Tammerfors den 15–16 oktober 1999 konstaterade rådet att den rättsliga ställningen för tredjelandsmedborgare bör tillnärmas den som medlemsstaternas medborgare åtnjuter och att en person som har vistats lagligen i en medlemsstat under en tid som skall fastställas och som har uppehållstillstånd för längre tid bör i den medlemsstaten beviljas en uppsättning enhetliga rättigheter som ligger så nära EU-medborgarnas rättigheter som möjligt.
(3)
Detta direktiv respekterar de grundläggande rättigheter och iakttar de principer som erkänns särskilt i [Europakonventionen] och [stadgan].
(4)
Varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares integration i medlemsstaterna är en nyckelfaktor för att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen, vilket är ett av gemenskapens grundläggande mål enligt [EG-]fördraget.
…
(6)
Det viktigaste kriteriet för att kunna förvärva ställning som varaktigt bosatt bör vara bosättningstiden inom en medlemsstats territorium. Bosättningen bör ha varit laglig och oavbruten för att vittna om personens förankring i landet. …
…
(12)
För att kunna fungera praktiskt som ett instrument för integration av varaktigt bosatta i det samhälle där de är bosatta, bör ställningen som varaktigt bosatt garantera innehavaren samma behandling som medlemsstatens medborgare i en rad ekonomiska och sociala sammanhang, i enlighet med relevanta villkor i detta direktiv.
(13)
I fråga om socialt bistånd skall möjligheten att begränsa förmånerna för varaktigt bosatta till att gälla endast grundläggande förmåner förstås så att detta begrepp omfattar åtminstone minimiinkomst, bistånd vid sjukdom, graviditet, föräldrabistånd och långtidsvård. Villkoren för att bevilja dessa förmåner bör fastställas i nationell lagstiftning.”
Kapitel II i direktiv 2003/109 rör beviljandet av ställning som varaktigt bosatt i en medlemsstat.
Enligt artikel 4.1 i direktivet, som hör till kapitel II, ska en medlemsstat bevilja ställning som varaktigt bosatt till tredjelandsmedborgare som varit lagligen och oavbrutet bosatta inom dess territorium i fem år omedelbart före inlämnandet av den relevanta ansökningen.
Artikel 5 i direktiv 2003/109 föreskriver villkor för att förvärva ställning som varaktigt bosatt. Enligt artikel 5.1 a och b ska medlemsstaterna kräva att tredjelandsmedborgarna styrker att de för egen räkning och för de familjemedlemmar gentemot vilka de har försörjningsansvar dels förfogar över stabila och regelbundna försörjningsmedel som är tillräckliga för att de ska kunna försörja sig själva och sina familjemedlemmar utan hjälp från systemet för socialt bistånd i den berörda medlemsstaten, dels innehar en sjukförsäkring avseende alla risker som de egna medborgarna i den berörda medlemsstaten normalt omfattas av.
Artikel 5.2 föreskriver att medlemsstaterna även får kräva att tredjelandsmedborgare följer villkoren för integrering i enlighet med nationell lagstiftning.
Även om medlemsstaterna får vägra att bevilja ställning som varaktigt bosatt av skäl som rör allmän ordning eller säkerhet, enligt artikel 6.1 i direktiv 2003/109, får, enligt artikel 6.2, denna vägran inte grundas på ekonomiska överväganden.
För att förvärva ställning som varaktigt bosatt ska, enligt artikel 7.1 i direktiv 2003/109, tredjelandsmedborgaren lämna in en ansökan till de behöriga myndigheterna i den medlemsstat där han eller hon är bosatt. Ansökan ska åtföljas av dokumentation i enlighet med nationell lagstiftning som styrker att han eller hon uppfyller villkoren i artiklarna 4 och 5 i direktivet.
Artikel 11.1 i direktivet föreskriver följande.
”Varaktigt bosatta skall åtnjuta den behandling som en medlemsstats egna medborgare får i fråga om följande:
…
d)
Social trygghet, socialt bistånd och socialt skydd såsom dessa definierats i nationell lagstiftning.
…
f)
Tillgång till varor och tjänster och leveranser av allmänt tillgängliga varor och tjänster samt förfaranden för att erhålla bostad.
…”
Enligt artikel 11.4 i direktivet får medlemsstaterna ”begränsa likabehandlingen i fråga om socialt bistånd och social[t skydd] till grundläggande förmåner”.
Artikel 12.1 i direktiv 2003/109 föreskriver att medlemsstaterna får fatta beslut om avlägsnande av en varaktigt bosatt endast om han eller hon utgör ett reellt och tillräckligt allvarligt hot mot allmän ordning eller säkerhet. Artikel 12.2 anger att ett beslut om utvisning inte får grundas på ekonomiska överväganden.
Enligt artikel 26 första stycket i direktiv 2003/109 ska medlemsstaterna sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 23 januari 2006.
Den nationella lagstiftningen
Den italienska konstitutionen
I artikel 117 i den italienska konstitutionen föreskrivs att i fråga om socialt bistånd har staten exklusiv lagstiftningsbehörighet enbart för att fastställa den grundläggande nivån på förmåner när det gäller civila och sociala rättigheter som ska garanteras i hela landet. Utöver detta ändamål har regionerna behörighet.
Lagstiftningsdekret nr 286/1998
Lagstiftningsdekret nr 3 av den 8 januari 2007 om genomförande av direktiv 2003/109/EG om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (GURI nr 24 av den 30 januari 2007, s. 4) integrerade bestämmelserna i detta direktiv med bestämmelserna i lagstiftningsdekret nr 286 av den 25 juli 1998 med konsoliderade bestämmelser om regleringen av invandring och normer för behandlingen av utlänningar (ordinarie supplement till GURI nr 191 av den 18 augusti 1998) (nedan kallat lagstiftningsdekret nr 286/1998).
Artikel 9.1 i lagstiftningsdekret nr 286/1998 föreskriver följande:
”En utlänning som sedan minst fem år tillbaka innehar ett uppehållstillstånd som fortfarande är giltigt och av vilket det framgår att vederbörande har en lön som inte är lägre än det årliga socialbidraget – och när det gäller en ansökan som avser familjemedlemmarna, har en tillräcklig lön … och en ändamålsenlig bostad som uppfyller de minimikrav som föreskrivs i [de relevanta bestämmelserna i nationell rätt] – kan hos högste polischefen ansöka om ett EG-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta åt sig och sina familjemedlemmar …”
Artikel 9.12 i lagstiftningsdekret nr 286/1998 föreskriver följande:
”Innehavare av EG-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta kan, utöver vad som föreskrivs för utlänningar som är lagligen bosatta i Italien,
…
c)
ha rätt till socialt bistånd, socialförsäkringsförmåner och hälso- och skolförmåner och andra sociala förmåner samt tillgång till allmänt tillgängliga varor och tjänster, bland annat tillgång till förfarandet för erhållande av bostäder som förvaltas av myndigheterna, om inte annat föreskrivs och under förutsättning att det visas att utlänningen faktiskt är bosatt i landet …”
Presidentdekret nr 670/1972
Enligt artikel 3 tredje stycket i presidentdekret nr 670 av den 31 augusti 1972 om den särskilda ställning som föreskrivs för regionen Trentino-Alto Adige (GURI nr 301 av den 20 november 1972) (nedan kallat presidentdekret nr 670/1972), som är ett dekret som har ställning som grundlag, har Provincia autonoma di Bolzano särskild autonomi med anledning av den särskilda sammansättningen av sin befolkning, som är uppdelad i tre språkgrupper, nämligen den italienska, den tyska och den ladinska (nedan kallade de tre språkgrupperna).
Enligt artikel 8 punkt 25 i presidentdekret nr 670/1972 omfattar denna autonomi bland annat rätten att anta lagstiftning i fråga om offentligt bistånd och stöd.
I artikel 15.2 i presidentdekret nr 670/1972 föreskrivs att Provincia autonoma di Bolzano, utom i undantagsfall, ska använda sina anslag för stöd samt sociala och kulturella ändamål i direkt proportion till storleken av varje språkgrupp och i förhållande till omfattningen av gruppens behov.
Provinslagen
Ett bostadsstöd föreskrivs i artikel 2 första stycket k i provinslag nr 13 av den 17 december 1998, i dess lydelse vid tiden för omständigheterna i målet vid den nationella domstolen (nedan kallad provinslagen). Detta stöd – som utgör ett bidrag till betalningen av hyran för hyresgäster med låg inkomst, för att dessa ska kunna betala hyran – fördelas mellan de tre språkgrupperna i enlighet med artikel 15.2 i presidentdekret nr 670/1972.
Artikel 5.1 i provinslagen föreskriver att de medel som är avsedda för de åtgärder som avses i artikel 2 första stycket k i denna lag ska fördelas mellan de sökande i de tre språkgrupperna i förhållande till det fastställda vägda genomsnittet mellan deras storlek och deras behov. Enligt artikel 5.2 fastställs behoven hos varje språkgrupp årligen på grundval av de ansökningar som gjorts under de tio senaste åren.
Av beslutet om hänskjutande framgår att beräkningen av storleken av varje språkgrupp görs på grundval av den senaste allmänna folkräkningen och av den förklaring om tillhörighet till en av dessa tre grupper som samtliga italienska medborgare som är över 14 år och bosatta inom Provincia autonoma di Bolzano ska avge.
De unionsmedborgare som är bosatta inom provinsen och som bedriver yrkesverksamhet där och uppfyller andra villkor som uppställs för att beviljas bostadsstöd ska enligt artikel 5.5 i provinslagen avge en förklaring om tillhörighet eller anknytning till en av de tre språkgrupperna.
Enligt artikel 5.7 i provinslagen ska provinsregeringen varje år fastställa de medel som ska reserveras för tredjelandsmedborgare och statslösa personer som vid tiden för ingivande av ansökan sedan minst fem år har varit bosatta på ett varaktigt och lagligt sätt inom provinsen och som under minst tre år förvärvsarbetat där. Antalet hyresbostäder som dessa medborgare och statslösa personer kan erhålla fastställs också i förhållande till det vägda genomsnittet av, å ena sidan, antalet tredjelandsmedborgare och statslösa personer som uppfyller ovannämnda kriterier och, å andra sidan, deras behov.
Beslut nr 1885
Av provinsregeringens beslut nr 1885 av den 20 juli 2009 avseende de medel som för år 2009 är avsedda för tredjelandsmedborgare och statslösa personer (nedan kallat beslut nr 1885) framgår att i det vägda genomsnittet har koefficienten 5 tillämpats vad gäller deras antal medan koefficienten 1 tillämpats vad gäller deras behov.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Servet Kamberaj är en albansk medborgare som är bosatt i Provincia autonoma di Bolzano där han har fast anställning sedan år 1994. Det framgår av beslutet om hänskjutande att han har permanent uppehållstillstånd.
Servet Kamberaj beviljades för åren 1998–2008 bostadsstöd enligt artikel 2 första stycket k i provinslagen.
IPES informerade genom skrivelse av den 22 mars 2010 Servet Kamberaj om att hans ansökan om bostadsstöd för år 2009 hade avslagits med motiveringen att de medel som var avsedda för tredjelandsmedborgare, som fastställts i beslut nr 1885, var förbrukade.
Genom talan som väcktes den 8 oktober 2010 yrkade Servet Kamberaj att Tribunale di Bolzano skulle slå fast att nämnda avslagsbeslut innebar att han utsatts för diskriminering av motparterna. Han anförde att en sådan nationell lagstiftning som den i provinslagen och beslut nr 1885 är oförenlig med bland annat direktiven 2000/43 och 2003/109 i den mån som den innebär att varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare missgynnas i förhållande till unionsmedborgare vad avser bostadsstöd.
Provincia autonoma di Bolzano gjorde vid den hänskjutande domstolen gällande att en föreskrift om en proportionerlig fördelning av stöd mellan de språkgrupper som är bosatta i provinsen är nödvändig för att undvika social oro mellan de personer som ansöker om socialt bistånd.
Den hänskjutande domstolen har angett att den befolkning som är bosatt i Provincia autonoma di Bolzano enligt provinslagen indelas i två kategorier, nämligen unionsmedborgare (oavsett om dessa är italienska eller ej), för vilka möjligheten att erhålla bostadsstöd utan åtskillnad förutsätter att de avger en förklaring om tillhörighet till en av de tre språkgrupperna och tredjelandsmedborgare, för vilka en sådan förklaring inte krävs.
Den hänskjutande domstolen har angett att för att möta det totala behovet av bostäder – såväl för hyra som för förvärv – beviljades år 2009 för den första kategorin, det vill säga unionsmedborgare oavsett om dessa är italienska eller ej, ett belopp om totalt 90812321,57 euro, varav 21546197,57 euro för bostadsstöd och 69266124 euro för stöd för förvärv, uppförande och renovering av bostäder som är avsedda att uppfylla behovet av permanentbostäder. Samtidigt beviljades för den andra kategorin, det vill säga tredjelandsmedborgare, ett belopp om totalt 11604595 euro, varav 10200000 euro för bostadsstöd och 1404595 euro för stöd för förvärv, uppförande och renovering av bostäder som är avsedda att uppfylla behovet av permanentbostäder.
Det framgår av beslutet om hänskjutande att Tribunale di Bolzano interimistiskt beviljade Servet Kamberaj det begärda bostadsstödet för månaderna oktober 2009 till juni 2010, vilket uppgick till 453,62 euro per månad.
Tribunale di Bolzano ansåg att det för att lösa tvisten krävdes en tolkning av unionsrätten och beslutade därför att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1)
Innebär principen om unionsrättens företräde att nationella domstolar är skyldiga att fullt ut och omedelbart tillämpa unionsbestämmelser med direkt effekt, och därvid avstå från att tillämpa nationella bestämmelser som strider mot unionsrätten, även om dessa nationella bestämmelser har antagits för att genomföra grundläggande principer i medlemsstatens konstitutionella system?
2)
Innebär hänvisningen i artikel 6 FEU till Europakonventionen, i ett fall där en nationell bestämmelse strider mot Europakonventionen, att nationella domstolar är skyldiga att direkt tillämpa artikel 14 i Europakonventionen och artikel 1 i [protokoll nr 12], och därvid avstå från att tillämpa den oförenliga nationella bestämmelsen, utan att först behöva hänskjuta en fråga om förenligheten med konstitutionen till den nationella författningsdomstolen?
3)
Utgör unionsrätten, särskilt artiklarna 2 [FEU] och 6 FEU, artiklarna 21 och 34 i stadgan och direktiven 2000/43 ... och 2003/109 ..., hinder för sådana nationella bestämmelser (eller närmare bestämt provinsbestämmelser) som dem som föreskrivs i artikel 15.2 i [presidentdekret nr 670/1972], artiklarna 1 och 5 i provinslag[en] ... och i [beslut nr 1885] ..., i den del som en sökandes nationalitet i dessa bestämmelser tillmäts betydelse för beviljande av de där föreskrivna förmånerna, i synnerhet det så kallade bostadsstödet, varvid arbetstagare som har varit bosatta under lång tid i provinsen men som inte är unionsmedborgare, samt statslösa personer, behandlas sämre än i provinsen bosatta unionsmedborgare (oavsett om dessa är italienska medborgare eller ej)?
För det fall frågorna 1–3 ska besvaras jakande:
4)
Denna fråga avser följande situation: Unionens allmänna principer, såsom förbudet mot diskriminering och kravet på rättssäkerhet, har åsidosatts. Det finns nationella genomförandebestämmelser som ger domstolarna möjlighet att ’förordna om att det skadevållande beteendet ska upphöra och att förordna om alla andra lämpliga åtgärder, beroende på omständigheterna [för att] verkningarna av diskrimineringen [ska upphöra]’ samt ålägger domstolarna att ’förordna om att det diskriminerande beteendet eller den diskriminerande handlingen, om det eller den fortfarande pågår, ska upphöra och att verkningarna härav ska undanröjas’ samt ger domstolarna möjlighet att förordna om ’att det inom en viss tid ska upprättas en plan för undanröjandet av de fastställda diskrimineringarna för att förhindra att dessa upprepas’. Ska artikel 15 i direktiv 2000/43 ..., i den del den föreskriver att sanktionerna ska vara effektiva, proportionerliga och avskräckande, i ett sådant fall tolkas så att den – när det gäller fastställda diskrimineringar och de verkningar som ska undanröjas, för att undvika omotiverad omvänd diskriminering – även omfattar samtliga överträdelser som berör personer som utsatts för diskrimineringen, även om de inte är parter i målet?
För det fall den fjärde frågan ska besvaras jakande:
5)
Utgör unionsrätten, särskilt artiklarna 2 [FEU] och 6 FEU, artiklarna 21 och 34 i stadgan och direktiven 2000/43 ... och 2003/109 ..., hinder för nationella bestämmelser (eller närmare bestämt provinsbestämmelser) i vilka det för rätten till bostadsstöd uppställs ett krav på att sökanden förvärvsarbetat i tre år, vilket endast gäller för tredjelandsmedborgare, men inte för unionsmedborgare (oavsett om de är italienska medborgare eller ej) vilka endast har det kravet gemensamt med tredjelandsmedborgare att de ska ha varit bosatta i provinsen i mer än fem år?
6)
Utgör unionsrätten, särskilt artiklarna 2 [FEU] och 6 FEU och artiklarna 18 [FEUF], 45 [FEUF] och 49 [FEUF], jämförda med artiklarna 1, 21 och 34 i stadgan, hinder för nationella bestämmelser (eller närmare bestämt provinsbestämmelser) i vilka det föreskrivs att unionsmedborgare (oavsett om de är italienska medborgare eller ej) är skyldiga att avge en förklaring om etnisk tillhörighet eller anknytning till en av de tre språkgrupper som existerar i Alto Adige/Südtirol, för att kunna beviljas bostadsstöd?
7)
Utgör unionsrätten, särskilt artiklarna 2 [FEU] och 6 FEU och artiklarna 18 [FEUF], 45 [FEUF] och 49 FEUF, jämförda med artiklarna 21 och 34 i stadgan, hinder för nationella bestämmelser (eller närmare bestämt provinsbestämmelser) enligt vilka unionsmedborgare (oavsett om de är italienska medborgare eller ej) måste ha varit bosatta eller ha arbetat i provinsen i minst fem år, för att kunna beviljas bostadsstöd?”
Tolkningsfrågorna
Upptagande till sakprövning av fråga 1 och frågorna 4–7
Domstolen erinrar inledningsvis om att följande gäller enligt fast rättspraxis. I det samarbete mellan domstolen och de nationella domstolarna som har inrättats genom artikel 267 FEUF ankommer det uteslutande på den nationella domstolen, vid vilken tvisten anhängiggjorts och vilken har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till domstolen. Följaktligen är domstolen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts avser tolkningen av unionsrätten (se, bland annat, dom av den 4 juli 2006 i mål
C-212/04, Adeneler m.fl., REG 2006, s. I-6057
, punkt 41 och där angiven rättspraxis).
Domstolen ska emellertid, i syfte att pröva sin egen behörighet, undersöka de omständigheter som har föranlett den nationella domstolen att begära ett förhandsavgörande. Den samarbetsanda som ska styra förfarandet för förhandsavgörande innebär nämligen att den nationella domstolen för sin del ska ta hänsyn till den uppgift som har anförtrotts domstolen, vilken är att bidra till rättskipningen i medlemsstaterna och inte att yttra sig avseende allmänna eller hypotetiska frågor (se domen i det ovannämnda målet Adeneler m.fl., punkt 42).
En begäran från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i målet vid den nationella domstolen eller då frågorna är hypotetiska eller domstolen inte förfogar över de uppgifter om sakförhållanden eller rättsliga förhållanden som är nödvändiga för att kunna besvara frågorna på ett ändamålsenligt sätt (se dom av den 23 november 2006 i mål
C-238/05, Asnef-Equifax och Administración del Estado, REG 2006, s. I-11125
, punkt 17).
Det är mot bakgrund av dessa principer som domstolen ska pröva om vissa av de frågor som ställts av den hänskjutande domstolen kan tas upp till sakprövning.
Den första frågan
Den nationella domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida principen om unionsrättens företräde innebär att nationella domstolar är skyldiga att tillämpa unionsbestämmelser med direkt effekt och därvid avstå från att tillämpa varje nationell bestämmelse som strider mot unionsbestämmelserna, även om den nationella bestämmelsen har antagits för att genomföra grundläggande principer i medlemsstatens konstitutionella system.
Denna fråga avser principen om skydd för de språkliga minoriteterna, vilken enligt den nationella domstolen är en grundläggande princip i medlemsstatens konstitutionella system. I målet vid den nationella domstolen är emellertid denna princip endast relevant när det gäller italienska medborgare och unionsmedborgare för vilka, såsom framgår av punkterna 26–28 i denna dom, möjligheten att erhålla bostadsstöd utan åtskillnad förutsätter att de avger en förklaring om tillhörighet till en av de tre språkgrupperna, medan en sådan förklaring inte krävs av tredjelandsmedborgare, såsom Servet Kamberaj.
Eftersom den första frågan i själva verket syftar till att domstolen ska yttra sig avseende en allmän fråga rörande en situation som inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i målet vid den nationella domstolen, ska denna fråga avvisas.
Den fjärde frågan
Den nationella domstolen har ställt den fjärde frågan för att få klarhet i huruvida artikel 15 i direktiv 2000/43 – som föreskriver att sanktionerna avseende överträdelser av förbudet mot diskriminering på grund av ras eller etniskt ursprung ska vara effektiva, proportionerliga och avskräckande – ålägger den nationella domstolen, när den konstaterar en sådan överträdelse, att undanröja samtliga överträdelser som berör personer som utsatts för diskrimineringen, även om de inte är parter i målet.
I detta fall framgår det tydligt av såväl beslutet om hänskjutande som av de yttranden som avgetts vid domstolen att den särbehandling som Servet Kamberaj anser sig ha blivit utsatt för i förhållande till italienska medborgare grundar sig på hans ställning som tredjelandsmedborgare.
Enligt artiklarna 1, 2.1 och 2.2 i direktiv 2000/43 är direktivet emellertid endast tillämpligt på direkt eller indirekt diskriminering på grund av ras eller etniskt ursprung. Artikel 3.2 anger att direktivet inte omfattar särbehandling på grund av nationalitet och påverkar inte bestämmelser och villkor för inresa till och bosättning på medlemsstaternas territorium för tredjelandsmedborgare och statslösa personer. Det påverkar inte heller sådan behandling som beror på den rättsliga ställning som tredjelandsmedborgarna och de statslösa personerna har.
Det följer av detta att den diskriminering som Servet Kamberaj anser sig ha blivit utsatt för inte omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2000/43 och att den fjärde frågan ska avvisas.
Den femte frågan
Den nationella domstolen har ställt den femte frågan för att få klarhet i huruvida bestämmelserna i unionsrätten och särskilt direktiven 2000/43 och 2003/109 utgör hinder för nationell eller regional lagstiftning i vilken det för rätten till bostadsstöd uppställs ett krav på att sökanden förvärvsarbetat i tre år, vilket endast gäller för tredjelandsmedborgare, men inte för unionsmedborgare (oavsett om de är italienska medborgare eller ej) vilka endast har det kravet gemensamt med tredjelandsmedborgare att de ska ha varit bosatta i Provincia autonoma di Bolzano i mer än fem år.
Domstolen erinrar om att målet vid den nationella domstolen, såsom framgår av beslutet om hänskjutande, rör den diskriminering som Servet Kamberaj anser sig ha blivit utsatt för till följd av det system för fördelning av medel avsedda för bostadsstöd som föreskrivs i provinslagen och beslut nr 1885.
Det är ostridigt att det i det nationella målet aktuella kravet som ställs på tredjelandsmedborgare i artikel 5.7 i provinslagen, nämligen att ha förvärvsarbetat i minst tre år i Provincia autonoma di Bolzano, hade uppfyllts av Servet Kamberaj och att hans ansökan om bostadsstöd inte avslogs med anledning av att han inte uppfyllde det kravet.
Under dessa förhållanden konstaterar domstolen att den femte frågan ska avvisas, eftersom den inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i målet vid den nationella domstolen.
Den sjätte och den sjunde frågan
Den nationella domstolen har ställt den sjätte och den sjunde frågan, som ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida unionsrätten och särskilt artiklarna 2 FEU, 6 FEU, 18 FEUF, 45 FEUF och 49 FEUF, jämförda med artiklarna 1, 21 och 34 i stadgan, ska tolkas på så sätt att de utgör hinder för nationell eller regional lagstiftning som föreskriver att unionsmedborgare, för att kunna beviljas bostadsstöd enligt denna lagstiftning, måste ha varit bosatta eller ha arbetat i Provincia autonoma di Bolzano sedan minst fem år tillbaka samt avge en förklaring om tillhörighet eller anknytning till en av de tre språkgrupper som existerar i detta område.
I denna del erinrar domstolen om att Servet Kamberaj, såsom framgår av punkterna 31 och 52 i denna dom, är en tredjelandsmedborgare som sedan flera år tillbaka är bosatt i Provincia autonoma di Bolzano och att målet vid den nationella domstolen rör avslaget på hans ansökan om bostadsstöd med hänvisning till att de medel som var avsedda för tredjelandsmedborgare var förbrukade och att det inte längre fanns tillräckliga medel för bostadsstöd till tredjelandsmedborgare.
Den hänskjutande domstolen har inte visat varför en ogiltigförklaring, på grundval av unionsrätten, av de krav avseende bosättning eller språk som unionsmedborgare måste uppfylla för att kunna beviljas bostadsstöd enligt den lagstiftning som antagits av Provincia autonoma di Bolzano skulle ha något samband med de verkliga omständigheterna och saken i målet vid den nationella domstolen.
Under dessa förhållanden konstaterar domstolen att den sjätte och den sjunde frågan ska avvisas.
Prövning i sak
Den andra frågan
Den nationella domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida, i ett fall där nationella bestämmelser strider mot Europakonventionen, hänvisningen i artikel 6 FEU till konventionen innebär att den nationella domstolen är skyldig att direkt tillämpa bestämmelserna i denna – i detta fall artikel 14 i konventionen och artikel 1 i protokoll nr 12 – och därvid avstå från att tillämpa den oförenliga nationella bestämmelsen, utan att först behöva hänskjuta en fråga om förenligheten med konstitutionen till Corte costituzionale.
Enligt artikel 6.3 FEU ska de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i Europakonventionen, och såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner, ingå i unionsrätten som allmänna principer.
Denna bestämmelse i EU-fördraget återger domstolens fasta rättspraxis enligt vilken de grundläggande rättigheterna utgör en integrerad del av de allmänna rättsprinciper vars efterlevnad domstolen ska säkerställa (se, till exempel, dom av den 29 september 2011 i mål C-521/09 P, Elf Aquitaine mot kommissionen, REU 2011, s. I-8947, punkt 112).
Artikel 6.3 FEU reglerar emellertid inte förhållandet mellan Europakonventionen och medlemsstaternas rättsordningar och den fastställer inte heller vilka slutsatser en nationell domstol ska dra i ett fall där en nationell bestämmelse strider mot rättigheterna som garanteras i denna konvention.
Den andra tolkningsfrågan ska således besvaras på följande sätt. Hänvisningen i artikel 6.3 FEU till Europakonventionen innebär inte att nationella domstolar, i ett fall där en nationell bestämmelse strider mot Europakonventionen, är skyldiga att direkt tillämpa bestämmelserna i denna konvention och därvid avstå från att tillämpa den nationella bestämmelse som är oförenlig med konventionen.
Den tredje frågan
Den nationella domstolen har ställt den tredje frågan för att få klarhet i huruvida unionsrätten, särskilt direktiven 2000/43 och 2003/109, ska tolkas på så sätt att den utgör hinder för nationell eller regional lagstiftning, såsom den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, vilken i fråga om beviljande av bostadsstöd föreskriver att i Provincia autonoma di Bolzano varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare ska behandlas annorlunda än där bosatta unionsmedborgare (oavsett om de är italienska medborgare eller ej).
Av de skäl som redan angetts i punkterna 48–50 i denna dom omfattas inte den diskriminering som Servet Kamberaj anser sig ha blivit utsatt för av tillämpningsområdet för direktiv 2000/43.
När det gäller direktiv 2003/109 erinrar domstolen inledningsvis om att det system som införts genom direktivet klart anger att beviljandet av ställning som varaktigt bosatt enligt detta direktiv är föremål för ett särskilt förfarande och dessutom förutsätter att de villkor som anges i kapitel II i direktivet är uppfyllda.
Artikel 4 i direktiv 2003/109 föreskriver sålunda att medlemsstaterna endast ska bevilja ställning som varaktigt bosatt till tredjelandsmedborgare som varit lagligen och oavbrutet bosatta inom deras territorium i fem år omedelbart före ingivandet av den relevanta ansökan. Enligt artikel 5 i direktivet förutsätter beviljandet av denna ställning att det bevisas att den tredjelandsmedborgare som ansöker om denna ställning förfogar över tillräckliga försörjningsmedel och innehar en sjukförsäkring. Artikel 7 i direktivet föreskriver slutligen förfaranderegler för erhållandet av denna ställning.
Under dessa förhållanden åligger det den hänskjutande domstolen att pröva om Servet Kamberaj har ställning som varaktigt bosatt, så att han enligt direktivet kan göra anspråk på att åtnjuta den behandling som en medlemsstats egna medborgare får, i enlighet med artikel 11.1 i direktivet.
Domstolen övergår därefter till att pröva frågan huruvida ett system för fördelning av medel till bostadsstöd, såsom det som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, är förenligt med principen om likabehandling i artikel 11 i direktiv 2003/109.
– Skillnaden i behandling och jämförbarheten av situationerna i fråga
Domstolen påpekar för det första att den i det nationella målet aktuella provinslagen föreskriver, både för unionsmedborgare (oavsett om de är italienska medborgare eller ej) och tredjelandsmedborgare, att de medel som är avsedda för bostadsstöd ska fördelas på grundval av ett vägt genomsnitt som fastställts med utgångspunkt i dessa gruppers storlek och behov.
Det förhåller sig emellertid så, att när det gäller italienska medborgare och unionsmedborgare – för vilka möjligheten att erhålla bostadsstöd, såsom framgår av punkterna 26–28 i denna dom, utan åtskillnad förutsätter att de avger en förklaring om tillhörighet till en av de tre språkgrupperna – har de två faktorer som beaktas vid fastställandet av det vägda genomsnittet samma koefficient, nämligen 1. För tredjelandsmedborgare har, enligt beslut 1885, däremot koefficienten 5 tillämpats vad gäller deras antal, medan koefficienten 1 har tillämpats vad gäller deras behov.
Såsom framgår av beslutet om hänskjutande har det från och med år 2009 tillämpats olika beräkningssätt vid fastställandet av de medel som ska beviljas för bostadsstöd för å ena sidan unionsmedborgare och å andra sidan tredjelandsmedborgare. Tillämpningen av olika koefficienter innebär att den grupp som består av tredjelandsmedborgare behandlades sämre, eftersom de medel som är tillgängliga för deras ansökningar om bostadsstöd är mindre och således riskerar att förbrukas snabbare än de medel som är avsedda för unionsmedborgare.
Följaktligen bör det påpekas att skillnaden mellan koefficienterna avseende å ena sidan antalet tredjelandsmedborgare och å andra sidan antalet unionsmedborgare (oavsett om de är italienska medborgare eller ej), tillhörande tre olika språkgrupper, skapar en skillnad i behandling mellan dessa två kategorier.
När det gäller jämförelsen mellan unionsmedborgare (oavsett om de är italienska medborgare eller ej) och tredjelandsmedborgare, har Provincia autonoma di Bolzano gjort gällande att användningen av olika mekanismer för att bestämma storleken på dessa två grupper och deras behov, visar att dessa grupper inte befinner sig i en jämförbar situation.
Även om det, som Provincia autonoma di Bolzano gjort gällande, förelåg statistiska och administrativa svårigheter vid handläggningen av ansökningar om bostadsstöd från bland annat tredjelandsmedborgare, skulle dessa svårigheter inte förklara varför den situation som dessa befinner sig i – när de har erhållit den ställning som föreskrivs i direktiv 2003/109, genomgått det förfarande och uppfyllt de krav som föreskrivs i direktivet och inte förfogar över tillräckliga försörjningsmedel för att täcka sina bostadskostnader – inte är jämförbar med den situation som en unionsmedborgare med samma ekonomiska behov befinner sig i.
– Skillnaden i behandling mot bakgrund av artikel 11.1 i direktiv 2003/109
För det andra ska det prövas om den skillnad i behandling som sålunda konstaterats omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2003/109, särskilt artikel 11, vilket Provincia autonoma di Bolzano har bestritt. Artikel 11.1 d i direktivet föreskriver att varaktigt bosatta ska åtnjuta samma behandling i fråga om social trygghet, socialt bistånd och socialt skydd såsom dessa begrepp definieras i den nationella lagstiftningen.
I detta avseende erinrar domstolen om att det, när unionslagstiftaren uttryckligen har hänvisat till nationell lagstiftning, såsom är fallet i artikel 11.1 d i direktiv 2003/109, inte ankommer på domstolen att ge ordalydelsen i fråga en självständig och enhetlig tolkning inom hela unionen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 januari 1984 i mål
327/82, Ekro, REG 1984, s. 107
, punkt 14). En sådan hänvisning innebär nämligen att unionslagstiftaren har velat respektera de skillnader som förekommer mellan medlemsstaterna när det gäller den närmare definitionen och räckvidden av begreppen i fråga.
Avsaknaden av en självständig och enhetlig tolkning inom hela unionen av begreppen social trygghet, socialt bistånd och socialt skydd och den hänvisning till nationell rätt som görs i artikel 11.1 d i direktiv 2003/109 när det gäller dessa begrepp, innebär emellertid inte att medlemsstaterna kan äventyra den ändamålsenliga verkan av direktiv 2003/109 vid tillämpningen av den i nämnda artikel föreskrivna principen om likabehandling.
Det framgår av skäl 3 i direktiv 2003/109 att direktivet respekterar de grundläggande rättigheter och iakttar de principer som erkänns i bland annat stadgan, vilken enligt artikel 6.1 första stycket FEU har samma rättsliga värde som fördragen. Enligt artikel 51.1 i stadgan riktar sig bestämmelserna i stadgan till medlemsstaterna när dessa tillämpar unionsrätten.
Det följer av detta att medlemsstaterna, när de beslutar om åtgärder avseende social trygghet, socialt bistånd och socialt skydd, som definieras i deras nationella lagstiftning och som är underkastade principen om likabehandling i artikel 11.1 d i direktiv 2003/109, måste respektera rättigheterna och iaktta principerna i stadgan, bland annat de som erkänns i artikel 34 i stadgan. Enligt artikel 34.3 i stadgan ska unionen, och således medlemsstaterna när de genomför unionsrätten, i syfte att bekämpa social utestängning och fattigdom, ”erkänna och respektera rätten till socialt stöd och till stöd till boendet som, i enlighet med närmare bestämmelser i unionsrätten samt i nationell lagstiftning och praxis, är avsedda att trygga en värdig tillvaro för alla dem som saknar tillräckliga medel”.
Eftersom både artikel 11.1 d i direktiv 2003/109 och artikel 34.3 i stadgan hänvisar till nationell rätt, ankommer det på den hänskjutande domstolen att med beaktande av integrationssyftet i direktivet avgöra om ett sådant bostadsstöd som det som föreskrivs i provinslagen omfattas av en av de kategorier som avses i artikel 11.1 d i direktivet, vilket Provincia autonoma di Bolzano har bestritt.
– Artikel 11.4 i direktiv 2003/109
Eftersom den hänskjutande domstolen skulle kunna göra bedömningen att bostadsstödet i fråga omfattas av artikel 11.1 d i direktiv 2003/109, ska det för det tredje prövas om Provincia autonoma di Bolzano, såsom den påstått, gjorde en riktig bedömning när den begränsade tillämpningen av principen om likabehandling i artikel 11.1 med stöd av artikel 11.4 i direktivet.
I detta avseende erinrar domstolen om att denna bestämmelse föreskriver att medlemsstaterna får begränsa tillämpningen av nämnda princip i fråga om socialt bistånd och socialt skydd till grundläggande förmåner. Artikel 11.4 i direktiv 2003/109 tillåter emellertid inte att det görs undantag från nämnda princip när det gäller förmåner i fråga om social trygghet såsom begreppet definieras i nationell lagstiftning.
Det framgår av skäl 13 i direktivet att begreppet grundläggande förmåner omfattar åtminstone minimiinkomst, bistånd vid sjukdom, graviditet, föräldrabistånd och långtidsvård. Villkoren för att bevilja dessa förmåner bör enligt detta skäl fastställas i nationell lagstiftning.
Domstolen påpekar inledningsvis att uppräkningen i skäl 13, som förklarar begreppet ”grundläggande förmåner” i artikel 11.4 i direktiv 2003/109, inte är uttömmande, vilket framgår av användningen av ordet ”åtminstone”. Den omständigheten att det inte görs någon uttrycklig hänvisning i detta skäl till bostadsstöd innebär således inte att dessa inte utgör grundläggande förmåner på vilka principen om likabehandling måste tillämpas.
Domstolen påpekar att undantaget i artikel 11.4 ska tolkas restriktivt, eftersom varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares integration i medlemsstaterna och dessa medborgares rätt till likabehandling på de områden som nämns i artikel 11.1 i direktiv 2003/109 är en huvudregel (se, analogt, dom av den 4 mars 2010 i mål C-578/08, Chakroun, REU 2010, s. I-1839, punkt 43).
I detta avseende påpekar domstolen att en offentlig myndighet, oavsett om det är på nationell, regional eller lokal nivå, endast får åberopa undantaget i artikel 11.4 i direktiv 2003/109 om de myndigheter i den berörda medlemsstaten som är behöriga att genomföra detta direktiv tydligt har uttryckt att de har för avsikt att göra gällande undantaget.
Det framgår inte av handlingarna i målet att Republiken Italien har angett att staten har för avsikt att utnyttja undantaget från principen om likabehandling i artikel 11.4 i direktiv 2003/109.
Slutligen påpekar domstolen att den hänvisning till nationell rätt som görs i skäl 13 i direktivet är begränsad till villkoren för beviljandet av förmånerna i fråga, det vill säga fastställandet av villkoren för att få tillgång till sådana förmåner och nivån på dessa samt förfarandena rörande beviljandet.
Betydelsen och räckvidden av begreppet ”grundläggande förmåner” i artikel 11.4 i direktiv 2003/109 ska således fastställas med beaktande av det sammanhang i vilket artikeln återfinns och av det mål som eftersträvas med detta direktiv, nämligen integration av tredjelandsmedborgare som varit lagligen och varaktigt bosatta i medlemsstaterna.
Artikel 11.4 i direktiv 2003/109 måste förstås på så sätt att den tillåter medlemsstaterna att begränsa den likabehandling som innehavarna av den ställning som beviljas enligt direktiv 2003/109 ska åtnjuta, med undantag för förmåner i fråga om socialt bistånd eller socialt skydd som beviljas av offentliga myndigheter, oavsett om det är på nationell, regional eller lokal nivå, vilka bidrar till att möjliggöra för individen att tillgodose sina grundläggande behov, såsom mat, bostad och hälsa.
I detta avseende erinrar domstolen om att unionen, enligt artikel 34 i stadgan, ska erkänna och respektera rätten till socialt stöd och till stöd till boendet som är avsedda att trygga en värdig tillvaro för alla dem som saknar tillräckliga medel. Av detta följer att i den mån som det i det nationella målet aktuella stödet eftersträvar det mål som anges i nämnda artikel i stadgan, kan det inte, enligt unionsrätten, anses falla utanför de grundläggande förmånerna i den mening som avses i artikel 11.4 i direktiv 2003/109. Det ankommer på den nationella domstolen att göra den prövning som är nödvändig, med beaktande av ändamålet med detta stöd, dess storlek, villkoren för dess beviljande och den plats som stödet har i det italienska systemet för socialt bistånd.
Mot denna bakgrund ska den tredje frågan besvaras enligt följande. Artikel 11.1 d i direktiv 2003/109 ska tolkas på så sätt att den utgör hinder för nationell eller regional lagstiftning, såsom den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, vilken i fråga om beviljande av bostadsstöd föreskriver att en tredjelandsmedborgare med ställning som varaktigt bosatt, som denne har beviljats i enlighet med bestämmelserna i detta direktiv, ska behandlas annorlunda än medlemsstatens egna medborgare som är bosatta i samma provins eller region vid fördelningen av de medel som är avsedda för bostadsstöd, i den mån som ett sådant stöd omfattas av en av de tre kategorierna som avses i denna bestämmelse och artikel 11.4 inte är tillämplig.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:

1)
Den första, den fjärde, den femte, den sjätte och den sjunde frågan som Tribunale di Bolzano har ställt i mål C-571/10 avvisas.

2)
Hänvisningen i artikel 6.3 FEU till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950, innebär inte att nationella domstolar, i ett fall där en nationell bestämmelse strider mot Europakonventionen, är skyldiga att direkt tillämpa bestämmelserna i denna konvention och därvid avstå från att tillämpa den nationella bestämmelse som är oförenlig med konventionen.

3)
Artikel 11.1 d i rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning ska tolkas på så sätt att den utgör hinder för nationell eller regional lagstiftning, såsom den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, vilken i fråga om beviljande av bostadsstöd föreskriver att en tredjelandsmedborgare med ställning som varaktigt bosatt, som denne har beviljats i enlighet med bestämmelserna i detta direktiv, ska behandlas annorlunda än medlemsstatens egna medborgare som är bosatta i samma provins eller region vid fördelningen av de medel som är avsedda för bostadsstöd, i den mån som ett sådant bidrag omfattas av en av de tre kategorierna som avses i denna bestämmelse och artikel 11.4 inte är tillämplig.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: italienska.