CELEX: 62012CJ0280
Recurs
Măsuri restrictive adoptate împotriva Republicii Islamice Iran cu scopul de a împiedica proliferarea nucleară
Înghețarea fondurilor
Obligația de a justifica temeinicia măsurii

Prin recursul formulat, Consiliul Uniunii Europene solicită Curții anularea Hotărârii Tribunalului Uniunii Europene din 21 martie 2012, Fulmen și Mahmoudian/Consiliul (T‑439/10 și T‑440/10, denumită în continuare „hotărârea atacată”), prin care Tribunalul a anulat, în măsura în care sunt vizați Fulmen și domnul Mahmoudian:
—
Decizia 2010/413/PESC a Consiliului din 26 iulie 2010 privind adoptarea de măsuri restrictive împotriva Iranului și de abrogare a Poziției comune 2007/140/PESC (
JO L 195, p. 39
, rectificare în
JO L 197, p. 19
);
—
Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 668/2010 al Consiliului din 26 iulie 2010 de punere în aplicare a articolului 7 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 423/2007 privind măsuri restrictive împotriva Iranului (
JO L 195, p. 25
);
—
Decizia 2010/644/PESC a Consiliului din 25 octombrie 2010 de modificare a Deciziei 2010/413 (
JO L 281, p. 81
);
—
Regulamentul (UE) nr. 961/2010 al Consiliului din 25 octombrie 2010 privind măsuri restrictive împotriva Iranului și de abrogare a Regulamentului nr. 423/2007 (
JO L 281, p. 1
, denumite în continuare, împreună, „actele în litigiu”),
a menținut efectele Deciziei 2010/413, astfel cum a fost modificată prin Decizia 2010/644, până când anularea Regulamentului nr. 961/2010 începe să producă efecte, și a respins în rest acțiunea.
Cadrul juridic și istoricul cauzei
Tratatul cu privire la neproliferarea armelor nucleare a fost deschis spre semnare la 1 iulie 1968 la Londra, la Moscova și la Washington. Cele 28 de state membre ale Uniunii Europene sunt „părți la tratat”, la fel ca Republica Islamică Iran.
Articolul II din acest tratat prevede printre altele că „[f]iecare stat neposesor de arme nucleare, parte la prezentul tratat, se angajează […] să nu fabrice și nici să dobândească în alt mod arme nucleare sau alte dispozitive explozive nucleare […]”.
Articolul III din tratatul menționat prevede la alineatul 1 că „[f]iecare stat neposesor de arme nucleare, parte la tratat, se angajează să accepte garanțiile stipulate într‑un acord care va fi negociat și încheiat cu Agenția Internațională pentru Energia Atomică [(denumită în continuare «AIEA»)], în conformitate cu Statutul [AIEA] și cu sistemul de garanții al agenției, în scopul exclusiv de a verifica îndeplinirea obligațiilor asumate de acest stat în termenii prezentului tratat, în vederea împiedicării deturnării energiei nucleare de la utilizările sale pașnice spre fabricarea de arme nucleare sau alte dispozitive explozive nucleare […]”.
Conform articolului III B 4 din statutul său, AIEA adresează rapoarte anuale cu privire la lucrările sale Adunării Generale a Națiunilor Unite și, atunci când este cazul, Consiliului de Securitate al Națiunilor Unite (denumit în continuare „Consiliul de Securitate”).
Preocupat de numeroasele rapoarte ale directorului general al AIEA și de rezoluțiile Consiliului guvernatorilor al AIEA referitoare la programul nuclear al Republicii Islamice Iran, Consiliul de Securitate a adoptat, la 23 decembrie 2006, Rezoluția 1737 (2006), în a cărei anexă se enumeră o serie de persoane și de entități care ar fi implicate în proliferarea nucleară și ale căror fonduri și resurse economice ar trebui înghețate.
Pentru a pune în aplicare Rezoluția 1737 (2006) în Uniune, Consiliul a adoptat, la 27 februarie 2007, Poziția comună 2007/140/PESC privind măsuri restrictive împotriva Iranului (
JO L 61, p. 49
).
Articolul 5 alineatul (1) din Poziția comună 2007/140 prevedea înghețarea tuturor fondurilor și a resurselor economice ale anumitor categorii de persoane și de entități enumerate la literele (a) și (b) ale acestei dispoziții. Astfel, articolul 5 alineatul (1) litera (a) viza persoanele și entitățile desemnate în anexa la Rezoluția 1737 (2006), precum și celelalte persoane și entități desemnate de Consiliul de Securitate sau de Comitetul Consiliului de Securitate creat în conformitate cu articolul 18 din Rezoluția 1737 (2006). Lista acestor persoane și entități figura în anexa I la Poziția comună 2007/140. Articolul 5 alineatul (1) litera (b) viza persoanele și entitățile nemenționate în anexa I care, printre altele, participă, sunt asociate în mod direct sau furnizează sprijin activităților nucleare ale Iranului cu risc de proliferare. Lista acestor persoane și entități figura în anexa II la poziția comună menționată.
Întrucât erau vizate competențe ale Comunității Europene, Rezoluția 1737 (2006) a fost pusă în aplicare prin Regulamentul (CE) nr. 423/2007 din 19 aprilie 2007 privind măsuri restrictive împotriva Iranului (
JO L 103, p. 1
), adoptat în temeiul articolelor 60 CE și 301 CE, vizând Poziția comună 2007/140, al cărui conținut este în esență asemănător celui al acesteia din urmă, aceleași nume de entități și de persoane fizice figurând în anexele IV (persoane, entități și organisme desemnate de Consiliul de Securitate) și V (alte persoane, entități și organismele decât cele care figurează în anexa IV) la acest regulament.
Articolul 7 alineatul (2) litera (a) din Regulamentul nr. 423/2007 era redactat după cum urmează:
„Toate fondurile și resursele economice care aparțin, sunt în proprietatea, sunt deținute sau sunt controlate de persoanele, entitățile și organismele enumerate în anexa V sunt înghețate. Anexa V menționează persoanele fizice și juridice, entitățile și organismele care nu sunt cuprinse în anexa IV și care, în conformitate cu articolul 5 alineatul (1) litera (b) din Poziția comună 2007/140 […], au fost identificate că:
(a)
participă, sunt asociate în mod direct sau susțin activitățile nucleare care prezintă un risc de proliferare desfășurate de Iran.”
Constatând că Republica Islamică Iran nu respecta rezoluțiile Consiliului de Securitate, că a construit o centrală la Qom, cu încălcarea obligației sale de suspendare a tuturor activităților legate de îmbogățirea nucleară, împrejurare pe care nu a dezvăluit‑o decât în luna septembrie 2009, că nu informa AIEA și că refuza să coopereze cu această agenție, Consiliul de Securitate a adoptat, prin Rezoluția 1929 (2010) din 9 iunie 2010, măsuri mai severe, îndreptate în special împotriva companiilor maritime iraniene, împotriva sectorului rachetelor balistice care pot servi ca vectori de arme nucleare și împotriva Gărzii Revoluționare Islamice.
Într‑o declarație anexată la Concluziile sale din 17 iunie 2010, Consiliul European a subliniat îngrijorarea sa crescândă cu privire la programul nuclear iranian, a salutat adoptarea de către Consiliul de Securitate a Rezoluției 1929 (2010) și a luat act de ultimul raport al AIEA din data de 31 mai 2010.
La punctul 4 din această declarație, Consiliul European a considerat că luarea de noi măsuri restrictive devenise inevitabilă. Având în vedere lucrările realizate de Consiliul Afaceri Externe, Consiliul European a invitat Consiliul Afaceri Externe să adopte în cadrul următoarei sale reuniuni măsurile de punere în aplicare a măsurilor cuprinse în Rezoluția 1929 (2010) a Consiliului de Securitate, precum și măsurile de însoțire aferente pentru a contribui la soluționarea tuturor preocupărilor rămase în privința dezvoltării de către Republica Islamică Iran a unor tehnologii sensibile în sprijinul programelor sale nucleare și de rachete, prin intermediul negocierilor. Aceste măsuri trebuiau să se refere la următoarele domenii:
„domeniul comerțului, în special în ceea ce privește bunurile cu dublă utilizare și restricțiile suplimentare privind asigurarea referitoare la schimburile comerciale; […] sectorul financiar, inclusiv prin înghețarea activelor altor bănci iraniene și prin restricții impuse activității bancare și de asigurări; […] sectorul transporturilor din Iran, în special în privința Islamic Republic of Iran Shipping Line (IRISL) și a filialelor acesteia, precum și a transportului aerian de mărfuri; […] sectoarele‑cheie ale industriei gazului și a petrolului, cu interzicerea noilor investiții, a asistenței tehnice și a transferurilor de tehnologie, de echipamente și de servicii legate de aceste domenii și în special de tehnologiile de rafinare, lichefiere și GNL; […] noi interdicții privind regimul vizelor și […] înghețarea activelor, îndeosebi în ceea ce privește Garda Revoluționară Islamică (IRGC).”
Prin Decizia 2010/413, Consiliul a pus în aplicare această declarație, abrogând Poziția comună 2007/140 și adoptând măsuri restrictive suplimentare în raport cu aceasta din urmă.
Articolul 20 alineatul (1) din Decizia 2010/413 prevede înghețarea fondurilor mai multor categorii de persoane și de entități. Articolul 20 alineatul (1) litera (a) vizează persoanele și entitățile desemnate de Consiliul de Securitate care sunt enumerate în anexa I la decizie. Articolul 20 alineatul (1) litera (b) privește în special „persoanele sau entitățile, altele decât cele menționate în anexa I, care sunt implicate în activitățile nucleare sensibile cu risc de proliferare ale Iranului sau în perfecționarea vectorilor de transport ai armelor nucleare, inclusiv prin implicarea în achiziția articolelor, bunurilor, echipamentelor, materialelor și tehnologiei interzise, sau persoanele care au legătură directă cu aceste activități sau care le susțin ori persoanele sau entitățile care acționează în numele sau sub comanda acestora ori ale entităților aflate în proprietatea acestora sau controlate de acestea, inclusiv prin mijloace ilicite […], astfel cum sunt enumerate în anexa II.”
Reclamanta din cauza T‑439/10, Fulmen, este o societate iraniană care își desfășoară activitatea în special în sectorul echipamentelor electrice. Ea este inclusă la punctul 13 din partea I B din anexa II la Decizia 2010/413. Motivarea este următoarea:
„Fulmen a fost implicată în instalarea de echipamente electrice în situl de la Qom/Fordoo într‑un moment în care existența acestui sit nu fusese încă dezvăluită.”
Potrivit punctului 2 din hotărârea atacată, reclamantul din cauza T‑440/10, domnul Fereydoun Mahmoudian, este acționar majoritar și președinte al consiliului de administrație al Fulmen. El este inclus la punctul 9 din partea I A din anexa II la Decizia 2010/413. Motivarea este următoarea: „Directorul Fulmen”.
Prin Regulamentul de punere în aplicare nr. 668/2010, adoptat pentru punerea în aplicare a articolului 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 423/2007, denumirea Fulmen, menționată la punctul 11 din partea I B din anexa la Regulamentul de punere în aplicare nr. 668/2010, a fost adăugată la lista persoanelor juridice, entităților și organismelor care figurează în tabelul I din anexa V la Regulamentul nr. 423/2007.
A fost utilizată următoarea motivare:
„Fulmen a fost implicată în instalarea de echipamente electrice în situl de la Qom/Fordoo într‑un moment în care existența acestui sit nu fusese încă dezvăluită.”
Domnul Mahmoudian, menționat la punctul 2 din partea I A din anexa la Regulamentul de punere în aplicare nr. 668/2010, a fost adăugat pe lista personalelor fizice care figurează în tabelul I din anexa V la Regulamentul nr. 423/2007. Motivarea care îl vizează este identică cu cea care figurează în Decizia 2010/413.
Anexa II la Decizia 2010/413 a fost revizuită și rescrisă prin Decizia 2010/644.
Considerentele (2)-(5) ale Deciziei 2010/644 sunt redactate după cum urmează:
„(2)
Consiliul a efectuat o revizuire completă a listei persoanelor și entităților, astfel cum figurează în anexa II la Decizia 2010/413/PESC, căreia i se aplică articolul 19 alineatul (1) litera (b) și articolul 20 alineatul (1) litera (b) din decizie. În cadrul acestei reexaminări, Consiliul a luat în considerare observațiile transmise de către persoanele, grupurile și entitățile în cauză.
(3)
Consiliul a ajuns la concluzia că, cu excepția a două entități, persoanele și entitățile enumerate în anexa II la Decizia 2010/413/PESC ar trebui să facă în continuare obiectul măsurilor restrictive specifice prevăzute de aceasta.
(4)
Consiliul a decis, de asemenea, că ar trebui modificate datele din listă privind anumite entități.
(5)
Lista persoanelor și entităților menționate la articolul 19 alineatul (1) litera (b) și la articolul 20 alineatul (1) litera (b) din Decizia 2010/413/PESC ar trebui actualizată în consecință.”
Denumirea Fulmen a fost reluată la punctul 13 din lista entităților care figurează în tabelul I din anexa II la Decizia 2010/413 astfel cum rezultă aceasta din Decizia 2010/644. Motivarea care o privește este identică cu cea care figurează în Decizia 2010/413.
Domnul Mahmoudian a fost inclus la punctul 9 din lista persoanelor care figurează în tabelul I din anexa II la Decizia 2010/413 astfel cum rezultă aceasta din Decizia 2010/644. Motivarea care îl privește este identică cu cea care figurează în Decizia 2010/413.
Regulamentul nr. 423/2007 a fost abrogat prin Regulamentul nr. 961/2010.
Articolul 16 din Regulamentul nr. 961/2010 prevede printre altele înghețarea fondurilor și a resurselor economice aflate în proprietatea sau sub controlul anumitor persoane, entități sau organisme. Alineatul (1) al acestei dispoziții vizează persoanele, entitățile sau organismele desemnate de Consiliul de Securitate și enumerate în anexa VII la acest regulament.
Potrivit articolului 16 alineatul (2) din Regulamentul nr. 961/2010:
„Se îngheață toate fondurile și resursele economice aflate în proprietatea, posesia sau sub controlul persoanelor, entităților și organismelor enumerate în anexa VIII. Anexa VIII cuprinde persoanele fizice și juridice, entitățile și organismele […] care, în conformitate cu articolul 20 alineatul (1) litera (b) din Decizia [2010/413], au fost identificate ca:
(a)
participând, fiind asociate în mod direct sau susținând activitățile nucleare care prezintă un risc de proliferare sau activitățile de dezvoltare a vectorilor purtători de arme nucleare desfășurate de Iran, inclusiv implicarea în achiziționarea produselor și tehnologiilor interzise sau în deținerea și controlul acestora de către o persoană, entitate sau organism, inclusiv prin mijloace ilicite, sau desfășurarea de activități în numele sau sub coordonarea acestora;
[…]”
Denumirea Fulmen a fost inclusă de Consiliu la punctul 13 din lista persoanelor juridice, a entităților și a organismelor enumerate în anexa VIII B la Regulamentul nr. 961/2010. Motivele acestei includeri sunt identice cu cele care figurează în Decizia 2010/413.
Domnul Mahmoudian a fost inclus la punctul 14 din lista persoanelor fizice care figurează în anexa VIII A la Regulamentul nr. 961/2010. Motivele acestei includeri sunt identice cu cele care figurează în Decizia 2010/413.
Prin scrisorile recomandate din 26 august 2010 și din 14 septembrie 2010, domnul Mahmoudian și, respectiv, Fulmen au solicitat Consiliului să elimine numele lor de pe listele în cauză și, pe de altă parte, să le comunice elementele pe care se întemeiase pentru adoptarea măsurilor restrictive în privința lor. Prin scrisorile din 28 octombrie 2010, Consiliul a respins aceste cereri. În această privință, Consiliul a răspuns domnului Mahmoudian și societății Fulmen că decizia sa în ceea ce privește menținerea numelor lor pe listele în litigiu nu se întemeia pe alte elemente decât cele menționate în motivarea acestor din urmă liste.
Procedura în fața Tribunalului și hotărârea atacată
Prin cererile introductive depuse la grefa Tribunalului la 24 septembrie 2010, Fulmen și domnul Mahmoudian au introdus fiecare câte o acțiune în anulare împotriva Deciziei 2010/413 și a Regulamentului de punere în aplicare nr. 668/2010. Aceste cauze, înregistrate sub numerele T‑439/10 și T‑440/10, au fost conexate pentru buna desfășurare a procedurii orale și în vederea pronunțării hotărârii.
În replicile formulate, Fulmen și domnul Mahmoudian și‑au extins capetele de cerere, solicitând și anularea Deciziei 2010/644 și a Regulamentului nr. 961/2010 în măsura în care aceste acte îi privesc. În plus, ei au solicitat Tribunalului să recunoască prejudiciul pe care l‑au suferit din cauza adoptării actelor în litigiu.
Mai întâi, Tribunalul a respins primul motiv, întemeiat pe încălcarea obligației de motivare, a dreptului la apărare și a dreptului la protecție jurisdicțională efectivă, considerând, în esență, că motivarea actelor în cauză, deși este succintă, a fost suficientă pentru a permite societății Fulmen și domnului Mahmoudian să înțeleagă ceea ce li se reproșa și să introducă o acțiune.
În continuare, Tribunalul a examinat cel de al treilea motiv, întemeiat pe o eroare de apreciere în ceea ce privește implicarea Fulmen și a domnului Mahmoudian în proliferarea nucleară. Aceștia susțineau că Consiliul nu a făcut dovada intervenției Fulmen pe situl de la Qom/Fordoo. Consiliul a răspuns că nu i se putea solicita lui să facă proba acestei afirmații. Astfel, potrivit Consiliului, controlul instanței Uniunii trebuie să fie limitat la verificarea faptului dacă motivele invocate pentru a justifica adoptarea măsurilor restrictive sunt „verosimile”. Această situație s‑ar regăsi în speță, ținând cont de faptul că Fulmen este o societate care își desfășoară de mult timp activitatea pe piața iraniană a echipamentelor electrice și dispune de forță de muncă considerabilă.
La punctele 96-104 din hotărârea atacată, Tribunalul a statuat după cum urmează:
„96
În această privință, trebuie amintit că controlul jurisdicțional al legalității unui act prin care au fost adoptate măsuri restrictive în privința unei entități cuprinde și aprecierea situației de fapt și a împrejurărilor invocate în justificarea acesteia, precum și verificarea probelor și a informațiilor pe care se întemeiază această apreciere. În caz de contestare, revine Consiliului sarcina de a prezenta aceste elemente în vederea verificării lor de instanța Uniunii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 14 octombrie 2009, Bank Melli Iran/Consiliul, [
T-390/08, Rep., p. II-3967
], punctele 37 și 107).
Astfel, contrar a ceea ce pretinde Consiliul, controlul legalității care trebuie exercitat în speță nu este limitat la verificarea «verosimilității» abstracte a motivelor invocate, ci trebuie să includă aspectul dacă acestea din urmă sunt susținute în mod corespunzător cerințelor legale prin elemente de probă și prin informații concrete.
Consiliul nu poate pretinde nici că nu are obligația să furnizeze astfel de elemente.
În această privință, în primul rând, Consiliul susține că măsurile restrictive în privința reclamanților au fost adoptate la propunerea unui stat membru, conform procedurii prevăzute la articolul 23 alineatul (2) din Decizia 2010/413. Or, această împrejurare nu afectează faptul că actele [în litigiu] sunt acte ale Consiliului, care trebuie, în consecință, să se asigure că adoptarea lor este justificată, dacă este cazul, solicitându‑i statului membru în cauză să îi prezinte elementele de probă și informațiile în acest scop.
În al doilea rând, Consiliul nu se poate prevala de faptul că elementele în discuție provin din surse confidențiale și, în consecință, nu pot fi divulgate. Astfel, deși această împrejurare ar putea eventual justifica restricții privind comunicarea acestor elemente [societății Fulmen sau domnului Mahmoudian] sau avocaților lor, nu este mai puțin adevărat că, ținând cont de rolul esențial al controlului jurisdicțional în contextul adoptării de măsuri restrictive, instanța Uniunii trebuie să poată controla legalitatea și temeinicia unor astfel de măsuri, fără să i se poată opune secretul sau confidențialitatea elementelor de probă și a informațiilor folosite de Consiliu (a se vedea prin analogie Hotărârea [din 12 decembrie 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Consiliul,
T-228/02, Rec., p. II-4665
], punctul 155). Pe de altă parte, Consiliul nu are dreptul să întemeieze un act prin care se adoptă măsuri restrictive pe informații sau pe elemente din dosar comunicate de un stat membru, dacă acest stat membru nu este dispus să autorizeze comunicarea lor instanței Uniunii învestite cu controlul legalității acestei decizii (a se vedea prin analogie Hotărârea Tribunalului din 4 decembrie 2008, People's Mojahedin Organization of Iran/Consiliul,
T-284/08, Rep., p. II-3487
, punctul 73).
În al treilea rând, Consiliul pretinde în mod greșit că nu i se poate cere să facă dovada implicării unei entități în proliferarea nucleară, având în vedere natura clandestină a comportamentelor în cauză. Pe de o parte, simplul fapt că adoptarea unor măsuri restrictive este propusă în temeiul articolului 23 alineatul (2) din Decizia 2010/413 presupune că statul membru în cauză sau Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate, după caz, dispune de probe sau de informații care demonstrează, în opinia sa, că entitatea în cauză este implicată în proliferarea nucleară. Pe de altă parte, dificultățile eventual întâmpinate de Consiliu atunci când încearcă să dovedească această implicare pot, în funcție de caz, să aibă un impact asupra cerințelor în materie de probă care i se impun. În schimb, aceste dificultăți nu pot avea drept consecință să îl exonereze total de sarcina probei care îi revine.
În ceea ce privește aprecierea situației în speță, Consiliul nu a furnizat nicio informație sau element de probă în susținerea motivului invocat în actele [în litigiu]. Astfel cum admite Consiliul însuși, în esență, acesta s‑a întemeiat pe simple afirmații nesusținute, potrivit cărora Fulmen ar fi instalat echipamente electrice în situl de la Qom/Fordoo înainte ca existența acestui sit să fie descoperită.
În aceste împrejurări, trebuie constatat că Consiliul nu a făcut dovada că Fulmen a intervenit în situl de la Qom/Fordoo și, în consecință, al treilea motiv trebuie admis, fără a fi necesar să se exprime o poziție asupra celui de al doilea argument, invocat de domnul Mahmoudian în cauza T‑440/10, privind poziția sa în cadrul Fulmen.
Întrucât Consiliul nu a invocat în actele atacate alte împrejurări care să justifice adoptarea unor măsuri restrictive față de Fulmen și de domnul Mahmoudian, se impune anularea actelor menționate în măsura în care privesc [Fulmen și pe domnul Mahmoudian].”
Pentru a fi evitată posibilitatea de a se aduce atingere securității juridice, Tribunalul a menținut efectele Deciziei 2010/413, astfel cum a fost modificată prin Decizia 2010/644, până la pronunțarea deciziei Curții asupra recursului. Conform articolului 60 al doilea paragraf din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, recursul are efect suspensiv asupra deciziei Tribunalului care anulează un regulament, în speță Regulamentul nr. 961/2010, până la pronunțarea deciziei Curții asupra recursului.
Procedura în fața Curții și concluziile părților
Prin Ordonanța președintelui Curții din 24 octombrie 2012, s‑a admis intervenția Republicii Franceze și a Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord în susținerea concluziilor Consiliului.
Consiliul solicită Curții:
—
anularea hotărârii atacate;
—
pronunțarea în mod definitiv asupra litigiului și respingerea acțiunii formulate de Fulmen și de domnul Mahmoudian împotriva actelor în litigiu;
—
obligarea Fulmen și a domnului Mahmoudian la plata cheltuielilor de judecată efectuate de Consiliu în primă instanță și în cadrul recursului.
Fulmen și domnul Mahmoudian solicită Curții:
—
respingerea recursului;
—
confirmarea hotărârii atacate, prin care Tribunalul a anulat actele în litigiu în măsura în care acestea vizează societatea Fulmen și pe domnul Mahmoudian;
—
în măsura în care este necesar, anularea Regulamentului (UE) nr. 267/2012 al Consiliului din 23 martie 2012 privind măsuri restrictive împotriva Iranului și de abrogare a Regulamentului nr. 961/2010 (
JO L 88, p. 1
);
—
obligarea Consiliului la plata cheltuielilor de judecată.
Republica Franceză și Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord solicită Curții admiterea recursului Consiliului.
Comisia nu a depus memoriu în răspuns.
Cu privire la recurs
Argumentele părților
Consiliul susține că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept atunci când a considerat că Consiliul trebuia să prezinte elemente care să permită să se dovedească împrejurarea că Fulmen a intervenit pe situl de la Qom/Fordoo, în pofida faptului că elementele care pot fi prezentate în acest scop provin din surse confidențiale. Erorile de drept comise de Tribunal s‑ar referi la două aspecte ale comunicării acestor elemente. Primul privește comunicarea către Consiliu a elementelor de probă de către statele membre, iar al doilea, comunicarea elementelor confidențiale către instanță.
Cu titlu introductiv, Consiliul, susținut de Republica Franceză, subliniază că instalația nucleară de pe situl de la Qom/Fordoo a fost construită în mod clandestin, fără să fie declarată AIEA și cu încălcarea rezoluțiilor Consiliului de Securitate. Republica Franceză citează în această privință Rezoluția 1929 (2010), în preambulul căreia este menționată instalația de îmbogățire de la Qom. Din cauza caracterului clandestin al construcției de pe situl de la Qom, un stat membru putea considera necesar pentru securitatea sa să nu dezvăluie documente confidențiale, aspect de care Tribunalul nu ar fi ținut seama în mod suficient.
Prin intermediul primului aspect, Consiliul contestă punctul 99 din hotărârea atacată, în care Tribunalul a statuat că, pentru a verifica dacă, la propunerea unui stat membru, este justificată adoptarea unor măsuri restrictive, Consiliul trebuie, dacă este cazul, să solicite statului membru în cauză să îi prezinte elementele de probă și informațiile necesare. Potrivit Consiliului, atunci când aceste elemente provin din surse confidențiale, el poate să decidă în mod legitim să adopte o măsură restrictivă doar în temeiul expunerii de motive prezentate de un stat membru, cu condiția ca această expunere să fie în mod obiectiv verosimilă. Acest mod de a proceda ar fi conform cu principiul încrederii legitime, care trebuie să guverneze relațiile dintre statele membre și dintre acestea și instituțiile Uniunii, precum și cu principiul cooperării loiale, astfel cum este prevăzut la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf TUE.
Republica Franceză consideră de asemenea că o expunere de motive, obiectiv rezonabilă, transmisă de un stat membru Consiliului, este suficientă în cadrul adoptării de măsuri restrictive și amintește articolul 346 alineatul (1) litera (a) TFUE, potrivit căruia „niciun stat membru nu are obligația de a furniza informații a căror divulgare o consideră contrară intereselor esențiale ale siguranței sale”.
Consiliul arată, pe de altă parte, că, potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, dreptul la divulgarea probelor ca parte componentă a dreptului la apărare nu este un drept absolut (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea Jasper împotriva Regatului Unit din 16 februarie 2000, cererea nr. 27052/95, § 52). Această jurisprudență, referitoare la dispozițiile articolului 6 alineatul (1) din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950, care reglementează stabilirea temeiniciei acuzațiilor în materie penală, ar fi aplicabilă
a fortiori
în privința măsurilor restrictive în cauză.
În susținerea acestui aspect al Consiliului, Regatul Unit arată, în primul rând, că deciziile Consiliului adoptate în temeiul articolului 29 TUE impun, în temeiul articolului 31 TUE, unanimitatea. În al doilea rând, acest stat membru susține că, atunci când votează cu privire la propunerea unui stat membru, celelalte state membre aduc propria experiență și cunoaștere pentru a contribui la elaborarea deciziei. În sfârșit, în al treilea rând, precizează că este posibil ca anumite informații să fi fost schimbate între anumite state membre pe o bază bilaterală. Dacă anumite state membre consideră că participarea persoanelor sau a entităților vizate la acte care prezintă un risc de proliferare nucleară, afirmată într‑o propunere de decizie a Consiliului, este arbitrară, improbabilă sau neverosimilă, ele ar trebui să refuze adoptarea deciziei respective.
Prin intermediul celui de al doilea aspect, Consiliul contestă punctul 100 din hotărârea atacată, în care Tribunalul a statuat că instanței Uniunii nu i se poate opune secretul sau confidențialitatea elementelor de probă și a informațiilor care stau la baza adoptării măsurilor restrictive.
Potrivit Consiliului, Tribunalul a încălcat dispozițiile articolului 67 alineatul (3) din Regulamentul de procedură al acestuia, potrivit căruia Tribunalul ia în considerare doar înscrisurile și mijloacele materiale de probă pe care avocații și agenții părților le‑au putut consulta și asupra cărora și‑au putut exprima punctul de vedere. Consiliul arată că Regulamentul de procedură al Tribunalului, în forma sa actuală, nu permite unei părți să comunice Tribunalului elemente confidențiale astfel încât acestea să poată fi luate în considerare fără să fie divulgate avocaților părții adverse. Republica Franceză susține în această privință că nu se poate reproșa Consiliului că nu a prevăzut o modificare a Regulamentului de procedură al Tribunalului, în condițiile în care Tribunalul este cel care are sarcina să își stabilească regulamentul de procedură în acord cu Curtea de Justiție, cu aprobarea Consiliului. Potrivit Republicii Franceze și Regatului Unit, atât timp cât Tribunalul nu poate lua în considerare elementele confidențiale dacă nu le‑a comunicat avocaților reclamantului, este dificil pentru statele membre să accepte ca elementele confidențiale de care dispun și care justifică temeinicia măsurilor restrictive în cauză să fie comunicate Tribunalului.
În ședință, Consiliul a susținut că are dreptul să adopte sancțiuni economice generale sau sancțiuni îndreptate împotriva anumitor sectoare ale economiei iraniene, conform articolului 215 alineatul (1) TFUE. Alegerea de a privilegia măsurile punctuale permite să se atenueze efectele negative ale măsurilor restrictive asupra populației, însă dificultatea constă în a face dovada existenței unor activități, cel mai adesea clandestine, care să justifice adoptarea acestor măsuri. Consiliul arată de asemenea că, la punctul 49 din hotărârea atacată, Tribunalul a considerat că securitatea Uniunii sau a statelor sale membre ori modul de desfășurare a relațiilor lor internaționale poate justifica derogarea de la obligația de comunicare a motivelor care justifică adoptarea măsurilor restrictive în cauză, însă, în mod eronat, Tribunalul nu a aplicat această derogare în ceea ce privește proba comportamentului invocat.
Regatul Unit susține că Tribunalul ar fi trebuit să examineze modalitatea în care interesele legitime care trebuie protejate prin aplicarea unor măsuri restrictive și interesele care trebuie protejate prin păstrarea confidențialității, pe de o parte, și salvgardarea efectivă a protecției judiciare, pe de altă parte, trebuiau să fie conciliate. Acesta arată că, întrucât Uniunea nu a instituit încă proceduri care să permită comunicarea către Tribunal a unor documente confidențiale, ar trebui ca Tribunalul, în cadrul acestei concilieri, să acorde o atenție mai mare intereselor legate de pace și de securitate decât celor ale unei persoane care face obiectul unor măsuri restrictive. Regatul Unit amintește că măsurile în cauză sunt preventive, iar nu penale. Deși sunt invazive și au adesea efecte considerabile, ele sunt totuși însoțite de dispoziții speciale care protejează persoanele afectate de măsuri, precum articolele 19 și 21 din Regulamentul nr. 961/2010.
Fulmen și domnul Mahmoudian susțin, în primul rând, că argumentația referitoare la existența unor surse care ar trebui să rămână confidențiale este o argumentație nouă, pe care Consiliul nu a invocat‑o niciodată în primă instanță, ci doar în cadrul pledoariilor asupra întrebărilor adresate de Tribunal Consiliului.
În al doilea rând și în subsidiar, ei susțin că existența unor elemente care provin din surse confidențiale constituie o derogare nu numai de la principiul respectării dreptului la apărare, ci și de la obligația de a aduce probe suficiente cu privire la faptele aflate la originea deciziei adoptate.
Pe de altă parte, Fulmen și domnul Mahmoudian amintesc că, în special în temeiul celui de al treilea paragraf al articolului 67 alineatul (3) din Regulamentul de procedură al Tribunalului, este necesar să se respingă argumentul Consiliului potrivit căruia nu ar fi posibil să se comunice Tribunalului elemente confidențiale astfel încât acestea să poată fi luate în considerare fără să fie divulgate avocaților părții adverse.
În această privință, ei subliniază că Consiliul nu a menționat niciodată niciun element confidențial în susținerea deciziei sale. Ei amintesc că au trimis două scrisori recomandate, la 26 august 2010 și la 14 septembrie 2010, în care și‑au exprimat surprinderea cu privire la inexistența unor elemente de probă în susținerea deciziilor adoptate. După declanșarea procedurii judiciare, Consiliul nu a menționat niciodată existența unor elemente confidențiale comunicate de unul dintre statele membre și/sau de serviciile europene de acțiune externă.
Fulmen și domnul Mahmoudian menționează de asemenea că, presupunând că există elemente confidențiale, motivele deciziei erau foarte vagi și nu permiteau nici societății Fulmen, nici domnului Mahmoudian să prezinte o apărare efectivă. Ei amintesc numeroasele erori referitoare atât la Fulmen, cât și la domnul Mahmoudian care figurau în decizie și care au fost semnalate Tribunalului. Potrivit acestora, erorile menționate ar permite să subziste îndoieli în legătură cu fiabilitatea susținerilor Consiliului privind existența unor elemente confidențiale.
Aprecierea Curții
Este necesar să se examineze împreună cele două aspecte care compun motivul Consiliului. Astfel, la punctele 99 și 100 din hotărârea atacată, Tribunalul răspunde la argumentul societății Fulmen și al domnului Mahmoudian, amintit la punctul 94 din hotărârea atacată, potrivit căruia Consiliul nu ar fi făcut dovada afirmațiilor sale cu privire la intervenția Fulmen pe situl de la Qom/Fordoo. Prin urmare, punctul 99 trebuie interpretat în sensul că Tribunalul consideră că, dacă este cazul, Consiliul trebuie să solicite elementele de probă și informațiile necesare statului membru care a propus măsurile restrictive, pentru a fi în măsură să le prezinte în cadrul controlului jurisdicțional avut în vedere la punctul următor din hotărârea atacată.
Astfel cum Curtea a amintit cu ocazia controlului unor măsuri restrictive, instanțele Uniunii trebuie, în conformitate cu competențele cu care sunt învestite în temeiul tratatului, să asigure un control, în principiu complet, al legalității tuturor actelor Uniunii din perspectiva drepturilor fundamentale care fac parte integrantă din ordinea juridică a Uniunii. Această cerință este consacrată expres la articolul 275 al doilea paragraf TFUE (Hotărârea din 18 iulie 2013, Comisia și alții/Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P și C‑595/10 P, denumită în continuare „Hotărârea Kadi II”, punctul 97).
Printre aceste drepturi fundamentale figurează în special respectarea dreptului la apărare și dreptul la protecție jurisdicțională efectivă (Hotărârea Kadi II, punctul 98).
Primul dintre aceste drepturi, care este consacrat la articolul 41 alineatul (2) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii (denumită în continuare „carta”), include dreptul de a fi ascultat și dreptul de acces la dosar, cu respectarea intereselor legitime legate de confidențialitate (Hotărârea Kadi II, punctul 99).
Al doilea dintre drepturile fundamentale menționate, care este afirmat la articolul 47 din cartă, impune ca persoana interesată să poată lua cunoștință de motivele pe care se întemeiază decizia luată în privința sa fie din cuprinsul deciziei înseși, fie dintr‑o comunicare a acestor motive făcută la cererea sa, fără a se aduce atingere puterii instanței competente de a dispune ca autoritatea în cauză să le comunice, pentru a‑i permite să își apere drepturile în cele mai bune condiții posibile și să decidă în deplină cunoștință de cauză dacă este util să sesizeze instanța competentă, precum și pentru a‑i permite pe deplin acesteia din urmă să exercite controlul legalității deciziei în cauză (a se vedea Hotărârea din 4 iunie 2013, ZZ, C‑300/11, punctul 53 și jurisprudența citată, precum și Hotărârea Kadi II, punctul 100).
Articolul 52 alineatul (1) din cartă admite totuși restrângeri ale exercițiului drepturilor consacrate de aceasta dacă restrângerea respectivă respectă substanța dreptului fundamental în cauză și dacă, respectând principiul proporționalității, ea este necesară și răspunde efectiv unor obiective de interes general recunoscute de Uniune (a se vedea Hotărârea ZZ, citată anterior, punctul 51, și Hotărârea Kadi II, punctul 101).
În plus, existența unei încălcări a dreptului la apărare și a dreptului la protecție jurisdicțională efectivă trebuie apreciată în funcție de împrejurările specifice fiecărei spețe (a se vedea în acest sens Hotărârea din 25 octombrie 2011, Solvay/Comisia,
C-110/10 P, Rep., p. I-10439
, punctul 63), în special de natura actului în cauză, de contextul adoptării sale și de normele juridice care reglementează materia respectivă (a se vedea Hotărârea Kadi II, punctul 102; a se vedea de asemenea în acest sens, în legătură cu respectarea obligației de motivare, Hotărârile din 15 noiembrie 2012, Al‑Aqsa/Consiliul și Țările de Jos/Al‑Aqsa, C‑539/10 P și C‑550/10 P, punctele 139 și 140, precum și Consiliul/Bamba, C‑417/11 P, punctul 53).
Efectivitatea controlului jurisdicțional garantat la articolul 47 din cartă impune în special ca instanța Uniunii să se asigure că decizia, care are o aplicabilitate individuală pentru persoana sau entitatea în cauză, se întemeiază pe o bază factuală suficient de solidă. Aceasta presupune verificarea faptelor invocate în expunerea de motive pe care se bazează decizia menționată, astfel încât controlul jurisdicțional să nu se limiteze la aprecierea verosimilității abstracte a motivelor invocate, ci să privească aspectul dacă respectivele motive – sau cel puțin unul dintre ele, considerat suficient în sine pentru susținerea deciziei în cauză – sunt întemeiate (a se vedea Hotărârea Kadi II, punctul 119).
În acest scop, instanța Uniunii are sarcina să procedeze la această examinare solicitând, dacă este cazul, autorității competente a Uniunii să prezinte informațiile sau elementele de probă, confidențiale sau neconfidențiale, relevante pentru efectuarea unei asemenea examinări (a se vedea Hotărârea Kadi II, punctul 120 și jurisprudența citată).
Astfel, în caz de contestare, autoritatea competentă a Uniunii este cea care are sarcina să demonstreze temeinicia motivelor reținute împotriva persoanei vizate, aceasta din urmă neavând obligația să facă dovada negativă a netemeiniciei motivelor menționate (a se vedea Hotărârea Kadi II, punctul 121).
În acest scop, autoritatea menționată nu este obligată să prezinte instanței Uniunii toate informațiile și toate elementele de probă inerente motivelor invocate în actul a cărui anulare se solicită. Se impune totuși ca informațiile sau elementele pe care le prezintă să susțină motivele reținute împotriva persoanei vizate (a se vedea Hotărârea Kadi II, punctul 122).
În cazul în care autoritatea competentă a Uniunii se află în imposibilitatea de a da curs cererii instanței Uniunii, aceasta din urmă trebuie să se bazeze doar pe elementele care i‑au fost comunicate, și anume, în speță, pe motivarea din actul atacat, pe observațiile și pe eventualele elemente dezincriminatoare prezentate de persoana vizată, precum și pe răspunsul dat de autoritatea competentă a Uniunii la aceste observații. Dacă aceste elemente nu permit să se constate temeinicia unui motiv, atunci instanța Uniunii nu îl ia în considerare ca temei al respectivei decizii de includere sau de menținere a includerii în cauză (a se vedea Hotărârea Kadi II, punctul 123).
În cazul în care, dimpotrivă, autoritatea competentă a Uniunii furnizează informații sau elemente de probă pertinente, instanța Uniunii trebuie să verifice exactitatea materială a faptelor invocate prin prisma acestor informații sau elemente de probă și să aprecieze forța probantă a acestora din urmă în funcție de împrejurările speței și în lumina eventualelor observații formulate în legătură cu acestea în special de persoana vizată (a se vedea Hotărârea Kadi II, punctul 124).
Desigur, considerații imperative având legătură cu securitatea Uniunii sau a statelor sale membre ori cu desfășurarea relațiilor internaționale ale acestora se pot opune comunicării către persoana vizată a anumitor informații sau a anumitor elemente de probă. În asemenea cazuri, instanța Uniunii, căreia nu i se poate opune secretul sau confidențialitatea acestor informații sau elemente de probă, are totuși sarcina de a pune în aplicare, în cadrul controlului jurisdicțional pe care îl exercită, tehnici care să permită concilierea, pe de o parte, a considerațiilor legitime legate de securitate în privința naturii și a surselor de informații de care s‑a ținut seama în vederea adoptării actului vizat și, pe de altă parte, a necesității de a garanta justițiabilului în suficientă măsură respectarea drepturilor sale procedurale, precum dreptul de a fi ascultat și principiul contradictorialității (a se vedea Hotărârea Kadi II, punctul 125, precum și, prin analogie, Hotărârea ZZ, citată anterior, punctele 54, 57 și 59).
În acest scop, instanța Uniunii, procedând la o examinare a tuturor elementelor de drept și de fapt furnizate de autoritatea competentă a Uniunii, trebuie să verifice temeinicia motivelor invocate de autoritatea menționată pentru a se opune unei asemenea comunicări (a se vedea Hotărârea Kadi II, punctul 126, precum și, prin analogie, Hotărârea ZZ, citată anterior, punctele 61 și 62).
În cazul în care concluzionează că aceste motive nu se opun comunicării, cel puțin parțiale, a informațiilor sau a elementelor de probă respective, instanța Uniunii dă autorității competente a Uniunii posibilitatea de a proceda la această comunicare față de persoana vizată. Dacă această autoritate se opune comunicării totale sau parțiale a acestor informații sau elemente, instanța Uniunii va proceda la examinarea legalității actului atacat numai pe baza elementelor care au fost comunicate (a se vedea Hotărârea Kadi II, punctul 127, precum și, prin analogie, Hotărârea ZZ, citată anterior, punctul 63).
În schimb, dacă se dovedește că motivele invocate de autoritatea competentă a Uniunii se opun efectiv comunicării către persoana vizată a informațiilor sau a elementelor de probă prezentate instanței Uniunii, este necesar să se pună în balanță în mod corespunzător exigențele legate de dreptul la protecție jurisdicțională efectivă, în special respectarea principiului contradictorialității, pe de o parte, și cele care decurg din securitatea Uniunii și a statelor sale membre ori din desfășurarea relațiilor internaționale ale acestora, pe de altă parte (a se vedea Hotărârea Kadi II, punctul 128, precum și, prin analogie, Hotărârea ZZ, citată anterior, punctul 64).
În scopul realizării unei asemenea puneri în balanță, este permis să se recurgă la posibilități precum comunicarea unui rezumat al conținutului informațiilor sau al elementelor de probă în discuție. Independent de recurgerea la asemenea posibilități, instanța Uniunii are sarcina să aprecieze dacă și în ce măsură absența divulgării unor informații sau elemente de probă confidențiale față de persoana vizată și imposibilitatea corelativă a acesteia de a‑și valorifica observațiile în privința lor sunt de natură să influențeze forța probantă a elementelor de probă confidențiale (a se vedea Hotărârea Kadi II, punctul 129, precum și, prin analogie, Hotărârea ZZ, citată anterior, punctul 67).
În speță, la punctul 52 din hotărârea atacată, Tribunalul a statuat că, deși motivarea includerii societății Fulmen și a domnului Mahmoudian pe listele actelor în litigiu este succintă, ea le‑a permis acestora să înțeleagă ce acte i se reproșau societății Fulmen și să conteste fie realitatea, fie pertinența acestor acte.
Deși, în ședință, Fulmen a subliniat că nu a fost informată cu privire la perioada în care s‑au petrecut faptele care îi sunt reproșate, și anume 2006-2008, decât în etapa procedurii de recurs, este necesar să se arate că această perioadă putea fi dedusă cu ușurință din documente publice, întrucât motivarea viza perioada anterioară descoperirii existenței sitului de la Qom, iar Rezoluția 1929 (2010) a Consiliului de Securitate precizează că construirea centralei de la Qom a fost dezvăluită în luna septembrie 2009.
În ceea ce privește proba implicării societății Fulmen în instalarea de echipamente electrice pe situl de la Qom/Fordoo, Consiliul, Republica Franceză și Regatul Unit au susținut că prezentarea unor documente care să ateste această implicare nu este necesară și că, în orice caz, nu este posibilă din cauza caracterului confidențial al acestor documente și a normelor de procedură ale Tribunalului care impun comunicarea lor către partea adversă.
În această privință, având în vedere că autoritatea competentă a Uniunii a refuzat prezentarea elementelor de probă în fața instanței Uniunii, aceasta din urmă trebuie să se bazeze, astfel cum reiese de la punctul 68 din prezenta hotărâre, doar pe elementele care i‑au fost comunicate.
În speță, singurul element la dispoziția instanței Uniunii este afirmația care figurează în motivarea actelor în litigiu. Ea nu este susținută prin prezentarea de informații sau de elemente de probă, precum un rezumat al conținutului informațiilor în cauză, precizări mai ample cu privire la echipamentele electrice pretins instalate pe situl de la Qom sau motivele care permit să se stabilească faptul că a fost chiar societatea Fulmen cea care a instalat acele echipamente și, astfel, temeinicia actelor reproșate.
Având în vedere această împrejurare, este necesar să se constate că Fulmen și domnul Mahmoudian nu au avut posibilitatea de a se apăra în privința faptelor reproșate și că instanța Uniunii nu poate să verifice temeinicia actelor în litigiu.
Are puțină importanță aspectul că articolul 215 alineatul (1) TFUE dă Consiliului competența de a adopta măsuri economice generale împotriva Republicii Islamice Iran. Astfel, măsura supusă controlului instanței Uniunii este o măsură punctuală care nu urmărește un sector economic determinat, ci o întreprindere individuală, din cauza unei pretinse activități precise.
Având în vedere toate aceste elemente, Tribunalul a statuat în mod întemeiat, la punctul 103 din hotărârea atacată, că Consiliul nu a făcut dovada că Fulmen a intervenit pe situl de la Qom/Fordoo.
În consecință, recursul nu este fondat și trebuie să fie respins.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Potrivit articolului 184 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, atunci când recursul nu este fondat sau atunci când recursul este fondat, iar Curtea soluționează ea însăși în mod definitiv litigiul, aceasta se pronunță asupra cheltuielilor de judecată. Articolul 138 alineatul (1) din același regulament, aplicabil procedurii de recurs în temeiul articolului 184 alineatul (1) din acesta, prevede că partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Articolul 140 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, aplicabil procedurii de recurs în temeiul articolului 184 alineatul (1) din acesta, prevede că statele membre și instituțiile care au intervenit în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată.
Întrucât Consiliul a căzut în pretenții și având în vedere cererea societății Fulmen și a domnului Mahmoudian, se impune obligarea Consiliului la plata cheltuielilor de judecată.
Republica Franceză, Regatul Unit și Comisia, interveniente, suportă propriile cheltuieli de judecată.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a cincea) declară și hotărăște:

1)
Respinge recursul.

2)
Obligă Consiliul Uniunii Europene la plata cheltuielilor de judecată.

3)
Republica Franceză, Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord și Comisia Europeană suportă propriile cheltuieli de judecată.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: franceza.