CELEX: 62014CJ0085
Odesłanie prejudycjalne
Sieci i usługi łączności elektronicznej
Usługa powszechna i prawa użytkowników
Dyrektywa 2002/22/WE
Artykuł 28
Dostęp do numerów i usług
Numery niegeograficzne
Dyrektywa 2002/19/WE
Artykuły 5, 8 i 13
Uprawnienia krajowych organów regulacyjnych
Kontrola cen
Usługi tranzytu połączeń
Uregulowanie krajowe nakładające na podmioty świadczące usługi tranzytu połączeń telefonicznych obowiązek niestosowania wyższych opłat za połączenia z numerami niegeograficznymi niż za połączenia z numerami geograficznymi
Przedsiębiorstwo niemające znaczącej pozycji na rynku
Właściwy organ krajowy

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 28 ust. 1 dyrektywy 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (dyrektywy o usłudze powszechnej) (
Dz.U. L 108, s. 51
), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/136/WE z dnia 25 listopada 2009 r. (
Dz.U. L 337, s. 11
, zwanej dalej „dyrektywą o usłudze powszechnej”).
Powyższy wniosek został przedstawiony w ramach sporu między KPN BV (zwaną dalej „spółką KPN”) a Autoriteit Consument en Markt (ACM) (urzędem do spraw konsumentów i rynków) w przedmiocie skierowanego do spółki KPN nakazu zmniejszenia jej taryf za usługi tranzytu połączeń z numerami niegeograficznymi wraz z okresową karą pieniężną.
Ramy prawne
Prawo Unii
Nowe ramy regulacyjne mające zastosowanie do usług łączności elektronicznej
Na nowe ramy regulacyjne mające zastosowanie do usług łączności elektronicznej (zwane dalej „NRR”) składają się dyrektywa 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa) (
Dz.U. L 108, s. 33
– wyd. spec. w jęz. pol., rozdz. 13, t. 29, s. 349), zmieniona dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/140/WE z dnia 25 listopada 2009 r. (
Dz.U. L 337, s. 37
, zwana dalej „dyrektywą ramową”), i towarzyszące jej dyrektywy szczegółowe, a mianowicie dyrektywa 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa o zezwoleniach) (
Dz.U. L 108, s. 21
– wyd. spec. w jęz. pol., rozdz. 13, t. 29, s. 337), dyrektywa 2002/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączeń (dyrektywa o dostępie) (
Dz.U. L 108, s. 7
– wyd. spec. w jęz. pol., rozdz. 13, t. 29, s. 323), dyrektywa o usłudze powszechnej i dyrektywa 2002/58/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 lipca 2002 r. dotycząca przetwarzania danych osobowych i ochrony prywatności w sektorze łączności elektronicznej (dyrektywa o prywatności i łączności elektronicznej) (
Dz.U. L 201, s. 37
– wyd. spec. w jęz. pol., rozdz. 13, t. 29, s. 514).
– Dyrektywa ramowa
Artykuł 2 dyrektywy ramowej przewiduje:
„Dla celów niniejszej dyrektywy:
[…]
g)
»krajowy organ regulacyjny« oznacza organ lub organy, którym dane państwo członkowskie powierzyło funkcje regulacyjne w ramach niniejszej dyrektywy lub dyrektyw szczegółowych;
[…]
l)
»dyrektywy szczegółowe« oznaczają [dyrektywę o zezwoleniach], [dyrektywę o dostępie], [dyrektywę o usłudze powszechnej] i dyrektywę 2002/58[…].
[…]”.
Artykuł 6 dyrektywy ramowej, zatytułowany „Mechanizm konsultacji oraz zapewniania przejrzystości”, przewiduje ustanowienie krajowych procedur konsultacyjnych między krajowymi organami regulacyjnymi (zwanymi dalej „KOR”) oraz zainteresowanymi stronami, w przypadku gdy KOR zamierzają zgodnie z przepisami tej dyrektywy lub dyrektyw szczegółowych podjąć środki, które mogą mieć znaczący wpływ na rynek właściwy.
Artykuł 7 powyższej dyrektywy, zatytułowany „Konsolidacja rynku wewnętrznego w zakresie łączności elektronicznej”, przewiduje między innymi obowiązek ciążący na KOR danego państwa członkowskiego polegający na udostępnieniu Komisji Europejskiej i KOR pozostałych państw członkowskich projektu środka, który zamierza on podjąć w przypadkach przewidzianych w ust. 3 tego artykułu. W art. 7a wspomnianej dyrektywy określono procedurę dotyczącą spójnego stosowania środków naprawczych w odniesieniu między innymi do nałożenia, zmiany lub wycofania różnych obowiązków po stronie operatorów.
W art. 8 dyrektywy ramowej określono ogólne cele i zasady regulacyjne, do których poszanowania zobowiązane są KOR przy wykonywaniu swoich zadań regulacyjnych wymienionych w tej dyrektywie oraz w dyrektywach szczegółowych.
W art. 16 wspomnianej dyrektywy ustalono reguły dotyczące stosowania procedury analizy rynku.
– Dyrektywa o usłudze powszechnej
Zgodnie z art. 2 lit. d) i f) dyrektywy o usłudze powszechnej:
„d)
»numer geograficzny« oznacza numer istniejący w krajowym planie numeracji telefonicznej, w którym część jego struktury cyfrowej zawiera informację o znaczeniu geograficznym wykorzystywaną do przekierowywania wywołań tam, gdzie fizycznie mieści się punkt zakończenia sieci (PZS);
[…]
f)
»numer niegeograficzny« to numer istniejący w krajowym planie numeracji telefonicznej niebędący numerem geograficznym; obejmuje między innymi numery komórkowe, bezpłatne oraz o podwyższonej opłacie”.
Artykuł 28 ust. 1 powyższej dyrektywy, zatytułowany „Dostęp do numerów i usług”, stanowi:
„Państwa członkowskie zapewniają, aby – w przypadku gdy jest to technicznie i ekonomicznie wykonalne oraz z wyjątkiem sytuacji, gdy wywoływany abonent postanowił ze względów handlowych ograniczyć dostęp stron wywołujących z poszczególnych obszarów geograficznych – odpowiednie krajowe organy podejmowały wszelkie niezbędne kroki w celu zapewnienia, aby użytkownicy końcowi mieli możliwość:
a)
dostępu [w Unii Europejskiej] do usług wykorzystujących numery niegeograficzne oraz możliwość korzystania z takich usług; oraz
b)
dostępu, niezależnie od technologii i urządzeń wykorzystywanych przez operatora, do wszystkich numerów [w Unii], również numerów uwzględnionych w krajowych planach numeracji, numerów należących do [przestrzeni numerowej telefonii europejskiej (zwanej dalej »ETNS«] i do powszechnej międzynarodowej sieci bezpłatnych numerów telefonicznych (UIFN).
[…]”.
– Dyrektywa o dostępie
Artykuł 1 dyrektywy 2002/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączeń (dyrektywy o dostępie) (
Dz.U. L 108, s. 7
), zmienionej dyrektywą 2009/140 (zwanej dalej „dyrektywą o dostępie”), przewiduje:
„1.   Zgodnie z ramami prawnymi określonymi w [dyrektywie ramowej] niniejsza dyrektywa harmonizuje sposób, w jaki państwa członkowskie regulują dostęp do sieci łączności elektronicznej oraz urządzeń towarzyszących i wzajemne połączenia. Celem dyrektywy jest ustanowienie ram prawnych, zgodnie z zasadami rynku wewnętrznego, dla regulowania stosunków pomiędzy dostawcami sieci i usług prowadzących do powstania zrównoważonej [trwałej] konkurencji, interoperacyjności usług łączności elektronicznej oraz korzyści dla konsumenta.
2.   Niniejsza dyrektywa określa prawa i obowiązki operatorów oraz przedsiębiorstw ubiegających się o wzajemne połączenia lub dostęp do ich sieci albo urządzeń towarzyszących. Określa ona zadania dla [KOR] w zakresie dostępu i wzajemnych połączeń oraz ustanawia procedury, które zapewnią, że wymogi nałożone przez [KOR] będą podlegać stosownej ocenie, a w miarę potrzeby zostaną zniesione po tym, jak tylko pożądane cele zostaną osiągnięte. Dostęp w rozumieniu niniejszej dyrektywy nie oznacza dostępu zapewnianego użytkownikom końcowym”.
Artykuł 5 dyrektywy o dostępie, zatytułowany „Prawa i zakres odpowiedzialności [KOR] w zakresie dostępu i wzajemnych połączeń”, brzmi następująco:
„1.   Dla realizacji celów określonych w art. 8 [dyrektywy ramowej], [KOR] wspierają, a w stosownych przypadkach zapewniają – zgodnie z przepisami niniejszej dyrektywy – odpowiedni dostęp i wzajemne połączenia oraz interoperacyjność usług, wykonując swoje zadania w taki sposób, aby promować wydajność, zrównoważoną [trwałą] konkurencję, efektywne inwestycje i innowacje oraz zapewnić maksymalne korzyści użytkownikom końcowym.
W szczególności i niezależnie od środków, które mogłyby zostać podjęte w stosunku do przedsiębiorstw dysponujących znaczącą pozycją rynkową zgodnie z art. 8, [KOR] mogą nakładać:
a)
w granicach tego, co niezbędne dla zapewnienia możliwości połączenia typu koniec-koniec, obowiązki na przedsiębiorstwa, które kontrolują dostęp do użytkowników końcowych, w tym, w uzasadnionym przypadku, obowiązek wzajemnych połączeń ich sieci w sytuacji, kiedy nie zostało to jeszcze zrealizowane;
ab)
w uzasadnionych przypadkach i w niezbędnym zakresie spoczywające na przedsiębiorstwach kontrolujących dostęp do użytkowników końcowych obowiązki świadczenia usług interoperacyjnych;
[…]
2.   Obowiązki i warunki nałożone na podstawie ust. 1 są obiektywne, przejrzyste, proporcjonalne i niedyskryminacyjne i są wdrażane zgodnie z procedurami przewidzianymi w art. 6, 7 i 7a [dyrektywy ramowej].
3.   W zakresie dostępu i wzajemnych połączeń, o których mowa w ust. 1, państwa członkowskie zapewniają, aby [KOR] był uprawniony do interweniowania z własnej inicjatywy, w uzasadnionych przypadkach, w celu zapewnienia przestrzegania celów polityki określonych w art. 8 [dyrektywy ramowej], zgodnie z przepisami niniejszej dyrektywy oraz procedurami, o których mowa w art. 6 i 7, 20 i 21 [dyrektywy ramowej]”.
Artykuł 8 dyrektywy o dostępie, zatytułowany „Nakładanie, zmiana albo uchylenie obowiązków”, stanowi:
„1.   Państwa członkowskie zapewnią, by [KOR] były upoważnione do nakładania obowiązków, o których mowa w art. 9–13a.
2.   Jeżeli, w wyniku analizy rynku przeprowadzonej zgodnie z art. 16 [dyrektywy ramowej], dany operator został wskazany jako posiadający znaczącą pozycję na danym rynku, stosownie do okoliczności, [KOR] nałożą na niego obowiązki wymienione w art. 9–13 niniejszej dyrektywy.
3.   Nie naruszając:
[…]
—
przepisów art. 12 oraz 13 [dyrektywy ramowej], wymogu nr 7 z części B Załącznika do [dyrektywy o zezwoleniach], stosowanego na mocy art. 6 ust. 1 wspomnianej dyrektywy, oraz art. 27, 28 i 30 [dyrektywy o usłudze powszechnej] […], które nakładają obowiązki na przedsiębiorstwa inne aniżeli te, które zostały wskazane jako posiadające znaczącą pozycję rynkową, […]
[…]
[KOR] nie będą nakładały obowiązków określonych w art. 9–13 na operatorów, którzy nie zostali wskazani zgodnie z ust. 2.
[…]
4.   Obowiązki nałożone zgodnie z niniejszym artykułem muszą opierać się na charakterze stwierdzonego problemu oraz muszą być proporcjonalne i uzasadnione w świetle celów określonych w art. 8 [dyrektywy ramowej]. Obowiązki te mogą być nałożone tylko po przeprowadzeniu konsultacji zgodnie z art. 6 oraz 7 wspomnianej dyrektywy.
[…]”.
Artykuł 13 ust. 1 dyrektywy o dostępie, zatytułowany „Kontrola cen i obowiązki związane z systemem księgowania kosztów”, stanowi:
„[KOR] mogą nałożyć na operatorów, zgodnie z przepisami art. 8, obowiązki związane ze zwrotem kosztów oraz kontrolą cen, w tym obowiązki związane z oparciem cen o koszty oraz obowiązki dotyczące systemów księgowania kosztów, w odniesieniu do udostępniania szczególnych rodzajów wzajemnych połączeń lub dostępu, w sytuacjach gdy analiza rynku wskazuje, że brak skutecznej konkurencji oznacza, że dany operator może utrzymywać ceny na nadmiernie wysokim poziomie lub stosować zaniżanie cen ze szkodą dla użytkowników końcowych. […]”.
Dyrektywa 2009/136
Zgodnie z motywem 46 dyrektywy 2009/136:
„Jednolity rynek oznacza, że użytkownicy końcowi mogą mieć w obrębie Wspólnoty dostęp do wszystkich numerów uwzględnionych w krajowych planach numeracji innych państw członkowskich oraz do usług wykorzystujących numery niegeograficzne, w tym między innymi do bezpłatnych numerów telefonicznych i połączeń telefonicznych o podwyższonej opłacie. […] Transgraniczny dostęp do zasobów numeracyjnych i związanych z nimi usług nie powinien być ograniczany, z wyjątkiem obiektywnie uzasadnionych przypadków, na przykład gdy jest to niezbędne do zwalczania oszustw lub nadużyć […], jeżeli numer jest uznawany za numer o zasięgu wyłącznie krajowym […] lub jeżeli jest to technicznie lub ekonomicznie niewykonalne. […]”.
Prawo niderlandzkie
Zgodnie z art. 6.5 Telecommunicatiewet ustawy o telekomunikacji, zwanej dalej „Tw”), w którym przetransponowano art. 28 dyrektywy o usłudze powszechnej do prawa krajowego:
„1.   Podmioty udostępniające publicznie sieci łączności elektronicznej lub świadczące publicznie dostępne usługi łączności elektronicznej, które w związku z tym kontrolują dostęp do użytkowników końcowych, zapewniają, by użytkownicy końcowi znajdujący się w Unii Europejskiej mieli dostęp do wszystkich:
a.
przydzielonych w Unii […] numerów danego krajowego planu numeracji,
b.
numerów [ETNS], i
c.
numerów przydzielonych przez [Międzynarodową Unię Telekomunikacyjną (ITU)],
i mogli korzystać z usług, używając numerów wymienionych w lit. a)–c), chyba że jest to technicznie lub ekonomicznie niewykonalne lub że wybrany abonent ograniczył wywołania z określonych obszarów geograficznych.
2.   W drodze lub na mocy rozporządzenia można ustanowić bardziej szczegółowe normy w celu zagwarantowania dotrzymania zobowiązania, o którym mowa w ust. 1. Normy te mogą dotyczyć między innymi opłat za dostęp do numerów wymienionych ust. 1.
3.   Normy, o których mowa w ust. 2, mogą różnić się w zależności od określonych w nich kategorii podmiotów wymienionych w ust. 1. W drodze wspomnianych norm może nastąpić przeniesienie zadań na [ACM] oraz przydzielenie uprawnień temu organowi”.
Besluit Interoperabiliteit (rozporządzenie w sprawie interoperacyjności, zwane dalej „BI”) zostało wydane na podstawie Tw. Artykuł 5 BI, w wersji obowiązującej od dnia 1 lipca 2013 r., brzmi następująco:
„1.   Podmiot świadczący publicznie dostępne usługi telefoniczne lub zaangażowany w świadczenie takich usług podmiot udostępniający publicznie sieci łączności elektronicznej, który w związku z tym kontroluje dostęp do użytkowników końcowych, zapewnia, by użytkownicy końcowi mogli korzystać z usług wykorzystujących numery niegeograficzne w Unii.
2.   Obowiązek, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w każdym razie stosowanie przez wymienione w ust. 1 podmioty świadczące publicznie dostępne usługi telefoniczne i udostępniające publicznie sieci łączności elektronicznej w odniesieniu do połączeń z numerami 0800, 084, 085, 087, 088, 0900, 0906, 0909, 116, 14 lub 18 taryf i innych opłat porównywalnych z taryfami lub porównywalnych z innymi opłatami, które podmioty te stosują w celu realizacji połączeń z numerami geograficznymi, a odmienne taryfy i opłaty stosują wyłącznie wtedy, gdy jest to niezbędne, aby pokryć dodatkowe koszty związane z realizacją połączeń z tymi numerami niegeograficznymi.
3.   W drodze rozporządzenia ministerialnego można ustanowić bardziej szczegółowe przepisy dotyczące zobowiązania, o którym mowa w ust. 1”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
KPN świadczy usługi tranzytu połączeń z numerami niegeograficznymi w Niderlandach, które to połączenia stanowią około 20% jej ruchu telefonicznego do tych numerów.
ACM, stwierdziwszy, że spółka KPN, z naruszeniem art. 5 BI, stosowała wyższe taryfy za świadczenie usług tranzytu połączeń z numerami niegeograficznymi aniżeli za takie same usługi połączeń z numerami geograficznymi oraz że różnica ta nie była uzasadniona dodatkowymi kosztami, działając w charakterze KOR, skierował w drodze decyzji z dnia 18 października 2013 r. do spółki KPN nakaz dostosowania taryf tej spółki pod groźbą okresowej kary pieniężnej w wysokości 25000 EUR dziennie, przy czym kara ta mogła wynosić maksymalnie 5 mln EUR.
Spółka KPN wniosła od powyższej decyzji odwołanie do College van Beroep voor het Bedrijfsleven (administracyjnego sądu apelacyjnego do spraw gospodarczych).
Na poparcie odwołania spółka KPN podniosła między innymi, że art. 5 BI nie jest zgodny z NRR, które zezwalają na kontrolę cen wyłącznie w odniesieniu do podmiotów posiadających znaczącą pozycję na rynku i tylko po przeprowadzeniu analizy rynku. Podobnie spółka KPN uważa, że jako podmiot świadczący usługi tranzytu połączeń nie podlega ona art. 5 BI. Niemniej spółka ta twierdzi, że decyzja ACM jest nieproporcjonalna i opiera się na niewystarczającym uzasadnieniu, jako że organ ten błędnie uznał, iż art. 5 BI powinien być interpretowany w ten sposób, że dodatkowe koszty w związku z udostępnieniem usług tranzytu połączeń nie mogą być wyższe od kosztów powstałych w sytuacji, gdy ceny są ustalane w ścisłym oparciu o koszty. W tym względzie spółka KPN twierdzi, że taryfa świadczonych przez nią usług tranzytu połączeń ma niewielki wpływ na ogólną taryfę i że cena za usługi tranzytu połączeń z numerami niegeograficznymi jest rozsądna.
ACM uzasadnia zasadność swojej decyzji tym, że reguła równoważności cen usług tranzytu połączeń opiera się na art. 28 dyrektywy o usłudze powszechnej, który nakłada na państwa członkowskie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych środków w celu zapewnienia, aby użytkownicy końcowi mogli mieć swobodny dostęp do usług wykorzystujących numery niegeograficzne i który umożliwia tym samym przeciwdziałanie przeszkodom w tym dostępie wynikającym ze stosowania zbyt wysokich cen.
Sąd odsyłający zastanawia się nad zgodnością art. 5 BI z prawem Unii, zważywszy że artykuł ten opiera się na art. 6.5 Tw wprowadzającym w życie art. 28 dyrektywy o usłudze powszechnej. Sąd ten zadaje sobie w tym względzie pytanie, czy okoliczność, iż art. 5 BI nie przewiduje przeprowadzenia analizy rynkowej przed przyjęciem regulacji taryfowej, jest zgodna z art. 28 dyrektywy o usłudze powszechnej.
Sąd odsyłający jest zdania, że wyrażenie „wszelkie niezbędne kroki” zawarte w art. 28 dyrektywy o usłudze powszechnej wskazuje na to, iż przyjęcie regulacji taryfowej jest co do zasady dozwolone. Zwracając uwagę na to, iż motyw 46 dyrektywy 2009/136 sugeruje, że ten artykuł dyrektywy o usłudze powszechnej odnosi się wyłącznie do środków niezbędnych w celu zapewnienia transgranicznego ruchu telefonicznego między państwami członkowskimi, sąd ten stoi na stanowisku, że pojawia się pytanie, czy wspomniany artykuł może być interpretowany w ten sposób, iż z uwagi na to, że z technicznego punktu widzenia z numerami niegeograficznymi można połączyć się w sposób transgraniczny, właściwe władze krajowe mogą podjąć środki w celu usunięcia przeszkód, jakie stanowią taryfy.
Sąd odsyłający uważa, że okoliczność, iż taryfy są postrzegane jako przeszkoda w dostępie do usług wykorzystujących numery niegeograficzne, może zależeć od zakresu, w jakim taryfy te przekraczają taryfy stosowane w celu uzyskania połączenia z numerami geograficznymi.
Sąd odsyłający zauważył w tym względzie z jednej strony, iż taryfy usług tranzytu połączeń z numerami niegeograficznymi mogą być tak wysokie, że skłaniają użytkowników końcowych do rezygnacji z tych usług. Z drugiej strony jego zdaniem można przyjąć, że każda podwyżka cen za usługi tranzytu połączeń z numerami niegeograficznymi prowadzi do pewnego spadku popytu na te usługi. Sąd ten stoi jednak na stanowisku, że stosowanie wyższych taryf za dostęp do usług tranzytu połączeń z numerami niegeograficznymi niż z numerami geograficznymi może mieć nieistotne skutki. Sąd odsyłający zastanawia się, czy w tym ostatnim wypadku można twierdzić, iż użytkownicy końcowi nie mają dostępu do usług wykorzystujących numery niegeograficzne. Ponadto zauważył on, że decyzja ACM dotyczy wyłącznie taryf fakturowanych przez spółkę KPN za świadczone przez nią usługi tranzytu połączeń z numerami niegeograficznymi, które to połączenia stanowią około 20% jej ruchu telefonicznego do tych numerów.
Co więcej, sąd odsyłający zastanawia się nad kwestią, czy art. 28 ust. 1 dyrektywy o usłudze powszechnej zezwala na to, by regulacja taryfowa została wydana przez inny organ niż KOR, który wykonuje uprawnienia określone w art. 13 ust. 1 dyrektywy o dostępie i któremu to organowi przysługuje jedynie uprawnienie do stosowania takiej regulacji.
W takich okolicznościach College van Beroep voor het bedrijfsleven postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy art. 28 dyrektywy o usłudze powszechnej pozwala na regulowanie taryf, chociaż analiza rynku nie wykazała, by jakiś operator posiadał znaczącą pozycją rynkową w zakresie regulowanej usługi, w sytuacji gdy istnieje techniczna możliwość transgranicznego połączenia z niegeograficznymi numerami telefonicznymi, a jedyna przeszkoda w dostępie do tych numerów polega na tym, że stosowane są taryfy, w wyniku których połączenie z numerem niegeograficznym jest droższe niż połączenie z numerem geograficznym?
2)
W razie odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze […] powstają dwa następujące pytania:
a)
Czy uprawnienie do regulacji taryfowej przysługuje również wtedy, gdy wyższe taryfy mają jedynie ograniczony wpływ na ilość połączeń z numerami niegeograficznymi?
b)
Jaki jest zakres swobodnej oceny sądu krajowego co do ustalenia, czy środek taryfowy, który jest niezbędny zgodnie z art. 28 dyrektywy o usłudze powszechnej, nie stanowi nadmiernego obciążenia dla podmiotu świadczącego usługi tranzytu w świetle celów realizowanych przez ten środek?
3)
Czy art. 28 ust. 1 dyrektywy o usłudze powszechnej pozostawia możliwość przyjmowania środków, o których mowa w tym przepisie, przez organ inny niż [KOR], który wykonuje uprawnienia wymienione w art. 13 ust. 1 dyrektywy o dostępie, a temu ostatniemu organowi przysługuje jedynie kompetencja wykonawcza?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytań pierwszego i drugiego
W pytaniach pierwszym i drugim, które trzeba zbadać łącznie, sąd odsyłający zastanawia się zasadniczo, czy prawo Unii należy interpretować w ten sposób, że zezwala ono właściwemu organowi krajowemu na wprowadzenie obowiązku taryfowego – takiego jak ten będący przedmiotem sporu w postępowaniu głównym – na podstawie art. 28 dyrektywy o usłudze powszechnej, aby usunąć przeszkodę w wybieraniu numerów niegeograficznych w Unii, która to przeszkoda nie jest natury technicznej, lecz wynika ze stosowanych taryf, mimo że nie została przeprowadzona analiza rynku, z której wynikałoby, iż dane przedsiębiorstwo posiada znaczącą pozycję na rynku. Na wypadek udzielenia odpowiedzi twierdzącej na to pytanie sąd odsyłający chciałby się dowiedzieć, czy takie zobowiązanie może zostać nałożone na danego operatora, jeżeli wpływ taryf na ilość połączeń z numerami niegeograficznymi jest ograniczony i czy sąd krajowy dysponuje swobodną oceną w kwestii, czy takie zobowiązanie nie stanowi nadmiernego obciążenia dla podmiotu świadczącego usługi tranzytu połączeń.
Z postanowienia odsyłającego wynika, że obowiązek taryfowy będący przedmiotem sporu w postępowaniu głównym został nałożony na spółkę KPN, która świadczy usługi tranzytu połączeń z numerami niegeograficznymi. Usługi te polegają na przekierowywaniu wywołań z sieci podmiotu świadczącego usługi łączności elektronicznej do sieci innego podmiotu świadczącego usługi łączności elektronicznej za pośrednictwem sieci przedsiębiorstwa, które świadczy wspomniane usługi tranzytu. Obowiązek ten został wprowadzony w celu zapewnienia równoważności cen za usługi tranzytu połączeń z numerami niegeograficznymi z cenami za usługi tranzytu połączeń z numerami geograficznymi oraz osiągnięcia celu określonego w art. 28 dyrektywy o usłudze powszechnej.
W powyższym względzie należy zauważyć, iż art. 28 ust. 1 lit. a) dyrektywy o usłudze powszechnej przewiduje, że państwa członkowskie zapewniają, aby – w przypadku gdy jest to technicznie i ekonomicznie wykonalne oraz z wyjątkiem sytuacji, gdy wywoływany abonent postanowił ze względów handlowych ograniczyć dostęp stron wywołujących z poszczególnych obszarów geograficznych – właściwe organy krajowe podejmowały wszelkie niezbędne środki w celu zapewnienia, aby użytkownicy końcowi mieli możliwość dostępu w Unii do usług wykorzystujących numery niegeograficzne.
Ani w art. 28 ust. 1 lit. a) dyrektywy o usłudze powszechnej, ani w żadnym innym przepisie tejże dyrektywy nie uściślono, co należy rozumieć przez „wszelkie niezbędne kroki” ani charakteru tych środków, ani tego, czy KOR są uprawnione do podjęcia takich środków, w związku z czym pojawia się pytanie, czy obowiązek taryfowy taki jak ten będący przedmiotem sporu w postępowaniu głównym może zostać nałożony na operatorów w celu osiągnięcia celu określonego w tym artykule. W tych okolicznościach należy zbadać, czy dyrektywa ramowa i inne dyrektywy szczegółowe tworzące zharmonizowane ramy prawne sieci i usług zawierają wskazówki umożliwiające udzielenie odpowiedzi na to pytanie.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy uwzględniać nie tylko brzmienie tego przepisu, lecz także jego kontekst oraz cele aktu prawnego, którego jest on częścią (wyrok T-Mobile Austria, C‑282/13,
EU:C:2015:24
, pkt 32).
W powyższym względzie należy zauważyć, że zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i 2 dyrektywa o dostępie, która wpisuje się w ramy określone w dyrektywie ramowej, harmonizuje sposób, w jaki państwa członkowskie regulują dostęp do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemne połączenia. Celem tej dyrektywy jest ustanowienie ram prawnych, zgodnie z zasadami rynku wewnętrznego, dla regulowania stosunków pomiędzy dostawcami sieci i usług prowadzących do powstania trwałej konkurencji, interoperacyjności usług łączności elektronicznej oraz korzyści dla konsumenta. Dyrektywa o dostępie określa między innymi cele przypisane KOR w zakresie dostępu i wzajemnych połączeń.
Artykuł 5 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy o dostępie dotyczy uprawnień i zakresu odpowiedzialności KOR w zakresie dostępu i wzajemnych połączeń. Przepis ten przewiduje, że dla realizacji celów określonych w art. 8 dyrektywy ramowej organy te wspierają i, w razie potrzeby, zapewniają zgodnie z przepisami tej dyrektywy odpowiedni dostęp oraz odpowiednie wzajemne połączenia, jak również interoperacyjność usług, przy czym promują wydajność gospodarczą, wspierają trwałą konkurencję, zachęcają do efektywnych inwestycji i innowacji oraz zapewniają maksymalne korzyści dla użytkowników końcowych (zob. podobnie wyrok Komisja/Polska, C‑227/07,
EU:C:2008:620
, pkt 64).
Należy przypomnieć, że Trybunał orzekł już w powyższym względzie, że z brzmienia art. 5 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy o dostępie wynika, iż zadaniem KOR jest zapewnienie odpowiedniego dostępu oraz odpowiednich wzajemnych połączeń, jak również interoperacyjności usług przy pomocy środków, które nie zostały wyliczone enumeratywnie (zob. podobnie wyrok TeliaSonera Finland, C‑192/08,
EU:C:2009:696
, pkt 58).
W tych ramach, zgodnie z art. 5 ust. 1 akapit drugi lit. a) omawianej dyrektywy i bez uszczerbku dla środków, które mogą zostać podjęte w stosunku do przedsiębiorstw posiadających znaczącą pozycję na rynku zgodnie z art. 8 tej dyrektywy, wspomniane organy powinny być władne nałożyć „obowiązki na przedsiębiorstwa, które kontrolują dostęp do użytkowników końcowych, w tym, w uzasadnionym przypadku, obowiązek wzajemnych połączeń ich sieci” wyłącznie w celu zapewnienia możliwości połączenia typu koniec-koniec (zob. podobnie wyrok TeliaSonera Finland, C‑192/08,
EU:C:2009:696
, pkt 59).
Artykuł 5 ust. 3 dyrektywy o dostępie dotyczy także dostępu i wzajemnych połączeń oraz wymaga, by KOR przysługiwała autonomia działania, przewidując, że wspomniane organy mogą między innymi interweniować z własnej inicjatywy w celu zapewnienia przestrzegania celów określonych w art. 8 dyrektywy ramowej zgodnie z przepisami dyrektywy o dostępie oraz procedurami, o których mowa w szczególności w art. 6 i 7 dyrektywy ramowej.
A zatem wskazane powyżej przepisy dyrektywy ramowej i dyrektywy o dostępie umożliwiają KOR podjęcie środków wobec przedsiębiorstwa, które nie ma znaczącej pozycji na rynku, ale które kontroluje dostęp do użytkowników końcowych (zob. podobnie wyrok TeliaSonera Finland, C‑192/08,
EU:C:2009:696
, pkt 62).
W myśl art. 8 ust. 1 dyrektywy o dostępie państwa członkowskie czuwają nad tym, by KOR były upoważnione do nakładania obowiązków określonych w art. 9–13a tej dyrektywy, w tym między innymi obowiązków związanych z kontrolą cen zgodnie z art. 13 wspomnianej dyrektywy. Na podstawie art. 8 ust. 2 tej samej dyrektywy jeżeli w wyniku analizy rynku przeprowadzonej zgodnie z art. 16 dyrektywy ramowej operator został wskazany jako posiadający znaczącą pozycję na danym rynku, KOR nakładają na niego wspomniane obowiązki.
Zgodnie z art. 8 ust. 3 dyrektywy o dostępie – bez uszczerbku dla niektórych przepisów, w tym art. 28 dyrektywy o usłudze powszechnej, które to przepisy nakładają obowiązki na przedsiębiorstwa inne aniżeli te, które zostały wskazane jako posiadające znaczącą pozycję rynkową – KOR mogą nakładać obowiązki związane z kontrolą cen określone między innymi w art. 13 dyrektywy o dostępie wyłącznie na operatorów, którzy zostali wskazani jako posiadający znaczącą pozycję rynkową zgodnie z art. 8 ust. 2 tejże dyrektywy.
W konsekwencji, jak wskazał rzecznik generalny w pkt 47 swojej opinii, art. 8 ust. 3 dyrektywy o dostępie należy interpretować w ten sposób, że z wyjątkiem przypadków określonych w niektórych przepisach, w szczególności w art. 28 dyrektywy o usłudze powszechnej, KOR nie mogą nakładać obowiązków związanych z kontrolą cen takich jak te określone w art. 13 dyrektywy o dostępie na operatorów, którzy nie posiadają znaczącej pozycji na danym rynku. A zatem art. 8 ust. 3 dyrektywy o dostępie nie stoi na przeszkodzie nałożeniu obowiązków związanych z kontrolą cen takich jak te określone w art. 13 ust. 1 tej dyrektywy na operatora, który nie posiada znaczącej pozycji na danym rynku, na podstawie art. 28 dyrektywy o usłudze powszechnej, o ile spełnione są przesłanki stosowania tego przepisu.
Z powyższego wynika, że KOR mogą nakładać obowiązki taryfowe porównywalne z tymi, o których mowa w art. 13 ust. 1 dyrektywy o dostępie, na podstawie art. 28 dyrektywy o usłudze powszechnej na operatora, który nie posiada znaczącej pozycji na rynku, ale który kontroluje dostęp do użytkowników końcowych, jeżeli taki obowiązek stanowi niezbędny i proporcjonalny środek w celu zapewnienia, by użytkownicy końcowi mogli mieć dostęp do usług wykorzystujących numery niegeograficzne w Unii, czego sprawdzenie należy do sądu krajowego w świetle wszystkich istotnych okoliczności, w tym między innymi wpływu spornych taryf na dostęp użytkowników końcowych do wspomnianych usług.
Taka wykładnia jest zresztą zgodna z celem przyświecającym art. 28 dyrektywy o usłudze powszechnej, który to cel polega między innymi na zapewnieniu użytkownikom końcowym dostępu w Unii do usług wykorzystujących numery niegeograficzne, jak również z celem dyrektywy o usłudze powszechnej służącym ustanowieniu ram prawnych, zgodnie z zasadami rynku wewnętrznego, dla stosunków pomiędzy dostawcami sieci i usług, które to ramy prawne wspierają powstanie trwałej konkurencji i zapewniają interoperacyjność usług łączności elektronicznej, jak również korzyści dla konsumentów.
Ponadto należy zauważyć, że art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 4 dyrektywy o dostępie przewidują warunki, które muszą spełniać obowiązki nałożone przez KOR na operatorów dostarczających sieci lub usługi łączności elektronicznej zgodnie z art. 5 ust. 1 i art. 8 tej dyrektywy.
A zatem art. 5 ust. 2 dyrektywy o dostępie przewiduje, że obowiązki i warunki nałożone na podstawie ust. 1 tego artykułu muszą być obiektywne, przejrzyste, proporcjonalne i niedyskryminacyjne oraz że muszą być wdrażane zgodnie z procedurami przewidzianymi w art. 6, 7 i 7a dyrektywy ramowej.
Zgodnie z art. 8 ust. 4 dyrektywy o dostępie obowiązki nałożone zgodnie z tym artykułem muszą opierać się na charakterze stwierdzonego problemu oraz muszą być proporcjonalne i uzasadnione w świetle celów określonych w art. 8 dyrektywy ramowej. Co więcej, obowiązki te mogą być nałożone tylko po przeprowadzeniu konsultacji zgodnie z art. 6 i 7 dyrektywy ramowej.
Z całości powyższych danych wynika, że obowiązek taryfowy taki jak ten będący przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, przyjęty na podstawie art. 28 dyrektywy o usłudze powszechnej, musi także spełniać warunki wymienione w pkt 43, 46 i 47 niniejszego wyroku, czego sprawdzenie należy do sądu odsyłającego.
W świetle całości powyższych rozważań na zadane pytania pierwsze i drugie należy udzielić odpowiedzi, iż prawo Unii należy interpretować w ten sposób, że zezwala ono właściwemu organowi krajowemu na wprowadzenie obowiązku taryfowego – takiego jak ten będący przedmiotem sporu w postępowaniu głównym – na podstawie art. 28 dyrektywy o usłudze powszechnej, aby usunąć przeszkodę w wybieraniu numerów niegeograficznych w Unii, która to przeszkoda nie jest natury technicznej, lecz wynika ze stosowanych taryf, mimo że nie została przeprowadzona analiza rynku, z której wynikałoby, iż dane przedsiębiorstwo posiada znaczącą pozycję na rynku, jeżeli taki obowiązek stanowi środek niezbędny do tego, by użytkownicy końcowi mogli mieć dostęp w Unii do usług wykorzystujących numery niegeograficzne. Do sądu krajowego należy sprawdzenie, że warunek ten jest spełniony oraz że obowiązek taryfowy jest obiektywny, przejrzysty, proporcjonalny, niedyskryminacyjny, oparty na charakterze stwierdzonego problemu i uzasadniony w świetle celów określonych w art. 8 dyrektywy ramowej oraz że zostały zachowane procedury przewidziane w art. 6, 7 i 7a dyrektywy ramowej.
W przedmiocie pytania trzeciego
W pytaniu trzecim sąd odsyłający dąży zasadniczo do ustalenia, czy prawo Unii należy interpretować w ten sposób, że państwo członkowskie może przewidzieć, iż obowiązek taryfowy na podstawie art. 28 dyrektywy o usłudze powszechnej – taki jak ten będący przedmiotem sporu w postępowaniu głównym – może zostać nałożony przez organ krajowy inny niż KOR, który jest z reguły odpowiedzialny za stosowanie NRR.
Artykuł 28 dyrektywy o usłudze powszechnej przewiduje, że środki, o których mowa w tym przepisie, są podejmowane przez „odpowiednie krajowe organy [właściwe organy krajowe]”. Pojęcie „właściwych organów krajowych” nie jest jednak zdefiniowane ani w dyrektywie ramowej, ani w dyrektywie o usłudze powszechnej.
Niemniej w powyższym względzie należy przypomnieć, że art. 2 lit. g) dyrektywy ramowej definiuje KOR jako organ lub organy, którym dane państwo członkowskie powierzyło jakiekolwiek z zadań regulacyjnych określonych w tej dyrektywie lub dyrektywach szczegółowych w rozumieniu art. 2 lit. l) tej dyrektywy. Zgodnie z art. 2 akapit pierwszy dyrektywy o usłudze powszechnej definicja ta stosuje się do celów tejże dyrektywy, która stanowi jedną z dyrektyw szczegółowych wskazanych w art. 2 lit. l) dyrektywy ramowej.
Zgodnie z orzecznictwem Trybunału jakkolwiek państwom członkowskim przysługuje w owej dziedzinie niezależność instytucjonalna w zakresie organizacji i struktury ich KOR w rozumieniu art. 2 lit. g) dyrektywy ramowej, można z niej jednak korzystać jedynie przy pełnym poszanowaniu wyznaczonych w tej dyrektywie celów i obowiązków (zob. wyroki: Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, C‑82/07,
EU:C:2008:143
, pkt 24; Base i in., C‑389/08,
EU:C:2010:584
, pkt 26).
Ponadto Trybunał orzekł już, że zgodnie z art. 3 dyrektywy ramowej państwa członkowskie winny między innymi: czuwać nad tym, by zadania przypisane KOR były realizowane przez uprawnione organy, zagwarantować niezależność tych organów, zapewniając, że będą one odrębne pod względem prawnym i funkcjonalnie niezależne od wszelkich organizacji udostępniających sieci, urządzenia lub usługi łączności elektronicznej, oraz czuwać nad tym, by rzeczone organy wykonywały swoje uprawnienia w sposób bezstronny, przejrzysty i w odpowiednim czasie. Co więcej, zgodnie z art. 4 omawianej dyrektywy należy zapewnić skuteczne środki odwoławcze od decyzji tych organów do organu niezależnego od zainteresowanych stron (zob. wyrok Base i in., C‑389/08,
EU:C:2010:584
, pkt 29).
Zgodnie z art. 3 ust. 2, 4 i 6 dyrektywy ramowej państwa członkowskie powinny nie tylko zapewnić niezależność KOR, czuwając nad tym, by organy te były odrębne pod względem prawnym i funkcjonalnie niezależne od wszelkich organizacji udostępniających sieci, urządzenia lub usługi łączności elektronicznej, lecz również ogłaszać w łatwo dostępnej formie zadania, jakie mają być realizowane zgodnie z NRR przez wspomniane organy, w szczególności gdy zadania zostają powierzone wielu organom, i przekazywać Komisji nazwy organów regulacyjnych, którym zostały przydzielone te zadania, oraz informacje na temat ich poszczególnych zakresów odpowiedzialności (zob. podobnie wyroki: Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, C‑82/07,
EU:C:2008:143
, pkt 25; UPC Nederland, C‑518/11,
EU:C:2013:709
, pkt 52).
W związku z powyższym, jeżeli wspomniane zadania należą choćby częściowo do organów krajowych innych niż KOR, który jest z reguły odpowiedzialny za stosowanie NRR, do każdego państwa członkowskiego należy dopilnowanie, by ten inny organ nie był w sposób bezpośredni lub pośredni zaangażowany w wykonywanie „funkcji operacyjnych” w rozumieniu dyrektywy ramowej (zob. podobnie wyrok Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, C‑82/07,
EU:C:2008:143
, pkt 26).
Z powyższego wynika, iż prawo Unii zezwala, by państwo członkowskie przydzieliło zadania wynikające ze stosowania NRR wielu organom, z zastrzeżeniem, że przy wykonywaniu swoich funkcji każdy z tych organów spełnia przewidziane w dyrektywie ramowej wymogi dotyczące kompetencji, niezależności, bezstronności i przejrzystości oraz że od decyzji, które każdy z tych organów podejmuje w ramach pełnienia tych funkcji, przysługują skuteczne środki odwoławcze do organu niezależnego od zainteresowanych stron. Do sądu odsyłającego należy sprawdzenie, czy organ krajowy, który wprowadził obowiązek taryfowy będący przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, spełnia wszystkie te wymogi.
W świetle powyższych rozważań na zadane pytanie trzecie trzeba udzielić odpowiedzi, iż prawo Unii należy interpretować w ten sposób, że państwo członkowskie może przewidzieć, iż obowiązek taryfowy na podstawie art. 28 dyrektywy o usłudze powszechnej – taki jak ten będący przedmiotem sporu w postępowaniu głównym – może zostać nałożony przez organ krajowy inny niż KOR, który jest z reguły odpowiedzialny za stosowanie NRR, z zastrzeżeniem, że organ ten spełnia przewidziane w dyrektywie ramowej wymogi dotyczące kompetencji, niezależności, bezstronności i przejrzystości oraz że od decyzji, które on podejmuje, przysługują skuteczne środki odwoławcze do organu niezależnego od zainteresowanych stron, przy czym do sądu odsyłającego należy sprawdzenie, czy taka sytuacja ma miejsce w danym przypadku.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:

1)
Prawo Unii należy interpretować w ten sposób, że zezwala ono właściwemu organowi krajowemu na wprowadzenie obowiązku taryfowego – takiego jak ten będący przedmiotem sporu w postępowaniu głównym – na podstawie art. 28 dyrektywy 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (dyrektywy o usłudze powszechnej), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/136/WE z dnia 25 listopada 2009 r., aby usunąć przeszkodę w wybieraniu numerów niegeograficznych w Unii Europejskiej, która to przeszkoda nie jest natury technicznej, lecz wynika ze stosowanych taryf, mimo że nie została przeprowadzona analiza rynku, z której wynikałoby, iż dane przedsiębiorstwo posiada znaczącą pozycję na rynku, jeżeli taki obowiązek stanowi środek niezbędny i proporcjonalny do tego, by użytkownicy końcowi mogli mieć dostęp w Unii do usług wykorzystujących numery niegeograficzne.
Do sądu krajowego należy sprawdzenie, że warunek ten jest spełniony oraz że obowiązek taryfowy jest obiektywny, przejrzysty, proporcjonalny, niedyskryminacyjny, oparty na charakterze stwierdzonego problemu i uzasadniony w świetle celów określonych w art. 8 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywy ramowej), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/140/WE z dnia 25 listopada 2009 r., oraz że zostały zachowane procedury przewidziane w art. 6, 7 i 7a dyrektywy 2002/21, zmienionej dyrektywą 2009/140.

2)
Prawo Unii należy interpretować w ten sposób, że państwo członkowskie może przewidzieć, iż obowiązek taryfowy na podstawie art. 28 dyrektywy 2002/22, zmienionej dyrektywą 2009/136 – taki jak ten będący przedmiotem sporu w postępowaniu głównym – może zostać nałożony przez organ krajowy inny niż krajowy organ regulacyjny, który jest z reguły odpowiedzialny za stosowanie nowych ram regulacyjnych Unii dla sieci i usług łączności elektronicznej, z zastrzeżeniem, że organ ten spełnia wymogi dotyczące kompetencji, niezależności, bezstronności i przejrzystości przewidziane w dyrektywie 2002/21, zmienionej dyrektywą 2009/140, oraz że od decyzji, które on podejmuje, przysługują skuteczne środki odwoławcze do organu niezależnego od zainteresowanych stron, przy czym do sądu odsyłającego należy sprawdzenie, czy taka sytuacja ma miejsce w danym przypadku.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: niderlandzki.