CELEX: 62012CJ0023
Nariadenie (ES) č. 562/2006
Kódex Spoločenstva o pravidlách upravujúcich pohyb osôb cez hranice (Kódex schengenských hraníc)
Údajné porušenie práva na rešpektovanie ľudskej dôstojnosti
Účinná súdna ochrana
Právo na prístup k spravodlivosti

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 47 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“), ako aj článku 6 ods. 1 a článku 13 ods. 3 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006 z 15. marca 2006, ktorým sa ustanovuje kódex Spoločenstva o pravidlách upravujúcich pohyb osôb cez hranice (Kódex schengenských hraníc) (
Ú. v. EÚ L 105, s. 1
).
Tento návrh bol podaný v rámci rozhodovania o opravnom prostriedku pána Zakariu podanom proti zamietnutiu návrhu o náhradu škody, ktorý pán Zakaria podal z dôvodu postupu správneho orgánu pri prekročení lotyšskej štátnej hranice.
Právny rámec
Právo Únie
Odôvodnenie 20 nariadenia č. 562/2006 znie:
„Toto nariadenie rešpektuje základné práva a dodržiava zásady uznávané najmä [Chartou]. Malo by sa uplatňovať v súlade s povinnosťami členských štátov vzhľadom na medzinárodnú ochranu a zásadu zákazu vyhostenia alebo vrátenia ‚non-refoulement‘.“
Článok 6 tohto nariadenia nazvaný „Vykonávanie hraničných kontrol“ stanovuje:
„1.   Príslušníci pohraničnej stráže pri výkone svojich povinností plne rešpektujú ľudskú dôstojnosť.
Všetky opatrenia prijaté pri výkone ich povinností sú primerané cieľom, ktoré tieto opatrenia sledujú.
2.   Pri vykonávaní hraničných kontrol nesmú príslušníci pohraničnej stráže diskriminovať osoby na základe pohlavia, rasového alebo etnického pôvodu, náboženstva alebo viery, zdravotného postihnutia, veku alebo sexuálnej orientácie.“
Článok 13 ods. 3 uvedeného nariadenia stanovuje:
„Osoby, ktorým sa odoprie vstup, majú právo na odvolanie. Odvolanie sa podáva v súlade s vnútroštátnym právom. Štátnemu príslušníkovi tretej krajiny sa poskytne aj písomná informácia o kontaktných miestach, ktoré sú schopné poskytnúť informácie o predstaviteľoch príslušných konať v mene štátneho príslušníka tretej krajiny v súlade s vnútroštátnym právom.
Podanie takéhoto odvolania nemá vo vzťahu k rozhodnutiu o odopretí vstupu odkladný účinok.
Bez toho, aby bola dotknutá náhrada poskytovaná podľa vnútroštátneho práva, má štátny príslušník tretej krajiny v prípade, že sa v odvolacom konaní zistí, že rozhodnutie o odopretí jeho vstupu bolo nepodložené, právo na opravu odtlačku pečiatky, ktorou sa odoprel vstup, a na opravu všetkých ostatných zrušení či dodatkov, ktoré vykonal členský štát, ktorý mu odoprel vstup.“
Lotyšské právo
Článok 20 zákon o prisťahovalectve (Imigrācijas likums,
Latvijas Vēstnesis
, 2002, č. 169, s. 2744) stanovuje:
„1.   Cudzinec má právo podať sťažnosť proti rozhodnutiu o odopretí vstupu na územie Lotyšskej republiky na diplomatickom zastupiteľstve v lehote 30 dní od jeho prijatia.
2.   Sťažnosť, na ktorú odkazuje odsek 1 tohto článku, preskúma riaditeľ štátnej pohraničnej stráže alebo ním poverený úradník, pričom proti rozhodnutiu, ktoré vydá, nebude prípustný opravný prostriedok.“
Článok 76 ods. 2 zákona o správnom konaní (Administratīvā procesa likums,
Latvijas Vēstnesis
, 2001, č. 164, s. 2551) v znení uplatniteľnom v čase skutkových okolností sporu stanovuje:
„Správne akty možno napadnúť sťažnosťou na nadriadených orgánoch. Zákon alebo nariadenia Rady ministrov môžu určiť iný orgán, na ktorý možno podať sťažnosť proti dotknutému správnemu aktu. V prípade, ak neurčia, alebo ak je týmto orgánom Rada ministrov, možno opravný prostriedok proti správnemu aktu podať priamo na súde.“
Článok 89 tohto zákona nazvaný „Pojem faktický postup orgánu“ stanovuje:
„1.   Faktický postup je akt orgánu v oblasti verejného práva, ktorý nemá formu právneho aktu a ktorý má vyvolať faktické účinky, ak fyzická osoba má právo na tento akt alebo ak tento akt zasiahol alebo môže zasiahnuť do jej subjektívnych práv alebo právnych záujmov. Medzi faktické postupy patria tiež akty orgánov, ktoré nezávisle od vôle týchto orgánov vyvolávajú faktické účinky, ktoré vážne zasahujú alebo môžu vážne zasiahnuť do práv osoby. Procesné úkony orgánov (akty, ktoré nemajú povahu konečného rozhodnutia) nie sú faktickým postupom.
2.   Faktickým postupom je tiež nečinnosť orgánu, ak tento orgán je alebo bol na základe zákona povinný vykonať akt, ako aj potvrdenie vydané orgánom.“
Článok 92 uvedeného zákona nazvaný „Právo na náhradu škody“ stanovuje:
„Každý má právo na náhradu majetkovej alebo osobnej ujmy vrátane nemajetkovej ujmy, ktorú mu spôsobil správny akt alebo faktický úkon orgánu.“
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že pán Zakaria letel 28. novembra 2010 z Bejrútu (Libanon) do Kodane (Dánsko) cez Rigu (Lotyšsko). Dokladom totožnosti pána Zakariu bol cestovný doklad palestínskeho utečenca vydaný Libanonskou republikou. Dňa 27. novembra 2008 pán Zakaria získal povolenie na trvalý pobyt vo Švédsku, kde, ako uvádza, žije už desať rokov, a začal konanie o udelenie štátneho občianstva tohto členského štátu. Pán Zakaria cestoval do Kodane, lebo jeho bydlisko sa nachádza v Lunde (Švédsko), kam sa možno dostať jednoduchšie a rýchlejšie z Kodane.
Na letisku v Rige vykonali príslušníci pohraničnej stráže kontrolu dokladov totožnosti pána Zakariu a napokon mu dovolili vstúpiť do Lotyšska, čiže na územie štátov, ktoré sú účastníkmi Schengenskej dohody zo 14. júna 1985 uzatvorenej medzi vládami štátov hospodárskej únie Beneluxu, Spolkovej republiky Nemecko a Francúzskej republiky o postupnom zrušení kontrol na ich spoločných hraniciach (
Ú. v. ES L 239
, 2000, s. 19; Mim. vyd. 19/002, s. 9), podpísanému v Schengene 19. júna 1990. Pán Zakaria sa však domnieval, že táto kontrola bola vykonaná hrubým, provokujúcim a ponižujúcim spôsobom urážajúcim ľudskú dôstojnosť. V dôsledku straty času, ktorý trvala uvedená kontrola, zmeškal let do Kodane.
Pán Zakaria, ktorý spochybnil postup príslušníkov pohraničnej stráže počas vykonania hraničnej kontroly a ktorý sa domnieval, že týmto postupom mu bola spôsobená nemajetková ujma, podal riaditeľovi štátnej pohraničnej stráže sťažnosť a žiadal o náhradu škody vo výške 7000 LVL.
Rozhodnutím riaditeľa č. 25 z 28. februára 2011 bol postup príslušníkov pohraničnej stráže označený za zákonný a následne bol vydaný správny akt povoľujúci pánovi Zakariovi na účely tranzitu vstup na územie Lotyšskej republiky ako členského štátu uvedenej Schengenskej dohody. Naopak, nebolo vyhovené žiadosti dotknutého, pokiaľ ide o ním požadovanú náhradu škody.
Pán Zakaria podal na administratīvā rajona tiesa (okresný správny súd) návrh smerujúci k určeniu protiprávnosti faktického postupu príslušníkov pohraničnej stráže a k získaniu náhrady osobnej a nemajetkovej ujmy vo výške 7000 LVL.
Rozhodnutím administratīvā rajona tiesa z 29. marca 2011 bol návrh pána Zakariu zamietnutý ako neprípustný so zreteľom na správne konanie. Toto rozhodnutie sa opieralo o nasledujúce argumenty.
Podľa uvedeného súdu článok 20 zákona o prisťahovalectve stanovuje, že cudzinci, ktorým bol odopretý vstup na územie Lotyšska, majú právo podať sťažnosť proti rozhodnutiu o odopretí vstupu na diplomatickom zastupiteľstve v lehote 30 dní od jeho vydania. Sťažnosť preskúma riaditeľ štátnej pohraničnej stráže alebo ním poverený úradník, pričom proti jeho rozhodnutiu nie je prípustný opravný prostriedok.
Keďže nie je možné podať opravný prostriedok na súd proti rozhodnutiu o odopretí vstupu na územie Lotyšska, súd ani nemôže preskúmať návrh na určenie procesnej vady, ktorá nastala pri prijímaní rozhodnutia o povolení vstupu na územie tohto členského štátu.
Návrh na náhradu škody nemožno považovať za samostatný návrh, keďže je neoddeliteľne spojený s hlavným návrhom. Ak by totiž neexistoval hlavný návrh, návrh na náhradu osobnej a nemajetkovej ujmy by nebol prípustný a musel by byť rovnako zamietnutý.
Pán Zakaria podal proti rozhodnutiu administratīvā rajona tiesa odvolanie. Administratīvā apgabaltiesa (krajský správny súd) sa stotožnil s odôvodnením uvedeného rozhodnutia. Tento súd pritom uviedol, že ak sa pán Zakaria domnieva, že príslušníci pohraničnej stráže porušili jeho česť a dôstojnosť, v dôsledku čoho by mal právo domáhať sa náhrady, je oprávnený obrátiť sa na riadny súd s príslušnou žalobou o náhradu škody.
Pán Zakaria podal proti rozhodnutiu Administratīvā apgabaltiesa odvolanie na Augstākās tiesas Senāts (senát Najvyššieho súdu). V tomto odvolaní uvádza, že sa nedožaduje zmeny rozhodnutia o povolení vstupu na územie Lotyšska, ale že skôr napáda faktický postup príslušníkov pohraničnej stráže pri vydávaní rozhodnutia, nie však samotné rozhodnutie. Rovnako uviedol, že tento faktický postup zodpovedá definícii obsiahnutej v článku 89 zákona o správnom konaní.
Augstākās tiesas Senāts, vnútroštátny súd, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania, konštatuje, že vzhľadom na to, že rozhodnutie riaditeľa štátnej pohraničnej stráže nemožno napadnúť opravným prostriedkom na správnom súde a že odvolanie pána Zakariu smeruje voči postupu, ku ktorému došlo v priebehu správneho konania, nie je možné návrh na náhradu škody preskúmať v rámci civilného konania. Vyjadruje však pochybnosti o tom, či vnútroštátne pravidlá, ktoré bránia podaniu opravného prostriedku proti rozhodnutiu na súde alebo orgáne, na ktorom je z inštitucionálneho a funkčného hľadiska zaručené nezávislé a objektívne preskúmanie, sú v súlade s článkom 13 ods. 3 nariadenia č. 562/2006.
Tento súd rovnako vyjadruje pochybnosti o tom, či článok 13 ods. 3 nariadenia č. 562/2006 zaručuje právo podať odvolanie iba v prípade, keď sa jednotlivcovi odoprie vstup na územie dotknutého členského štátu, a domnieva sa, že jednotlivec má právo namietať voči porušeniu práva v konaní, najmä voči zásahom do ľudskej dôstojnosti, aj v prípade, ak bol obsah správneho rozhodnutia priaznivý.
Vzhľadom na tieto skutočnosti Augstākās tiesas Senāts rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky:
„1.
Priznáva článok 13 ods. 3 nariadenia… č. 562/2006… jednotlivcovi právo podať odvolanie nielen proti odopretiu vstupu do krajiny, ale aj proti porušeniu práva pri postupe prijímania rozhodnutia, ktorým bol vstup povolený?
2.
V prípade kladnej odpovede na prvú otázku, ukladá uvedený právny predpis s ohľadom na odôvodnenie 20 a na článok 6 ods. 1 nariadenia č. 562/2006, ako aj na článok 47 Charty… členskému štátu povinnosť zaručiť právo podať opravný prostriedok na súde?
3.
V prípade kladnej odpovede na prvú otázku a zápornej odpovede na druhú otázku, ukladá článok 13 ods. 3 nariadenia č. 562/2006 s ohľadom na odôvodnenie 20 a na článok 6 ods. 1 tohto nariadenia, ako aj na článok 47 Charty… členskému štátu povinnosť zaručiť právo podať opravný prostriedok na správnom orgáne, ktorý z inštitucionálneho a funkčného hľadiska poskytuje rovnaké záruky ako súd?“
Konanie pred Súdnym dvorom
Lotyšská vláda a Komisia predložili Súdnemu dvoru svoje pripomienky. Pán Zakaria, ktorý ani osobne, ako ani prostredníctvom zástupcu nepredložil písomné pripomienky, požiadal, aby mu bolo umožnené predložiť pripomienky v rámci ústnej časti konania s odôvodnením, že si želá opísať skutkové okolnosti týkajúce sa sporu vo veci samej a že jeho záujmy zastupuje Latvijas Cilvektiesību centrs (Lotyšské centrum pre ochranu ľudských práv).
Podľa článku 76 ods. 2 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora môže Súdny dvor na návrh sudcu spravodajcu a po vypočutí generálneho advokáta rozhodnúť, že pojednávanie nenariadi, ak sa po oboznámení sa s vyjadreniami alebo pripomienkami predloženými v priebehu písomnej časti konania domnieva, že má na rozhodnutie dostatok informácií. Podľa odseku 3 tohto článku 76 sa uvedené ustanovenie neuplatní, ak odôvodnenú žiadosť o nariadenie pojednávania podal subjekt oprávnený podľa článku 23 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie, ktorý sa nezúčastnil na písomnej časti konania.
Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania, ako ani zo spisu preloženého Súdnemu dvoru nevyplýva, že by pán Zakaria pred vnútroštátnym súdom zastupovalo Latvijas Cilvektiesību centrs. Nepreukázalo sa teda, že by bolo uvedené združenie oprávnené zastupovať jednotlivcov podľa uplatniteľných lotyšských procesných predpisov, ako to stanovuje článok 47 ods. 2 rokovacieho poriadku.
Súdny dvor preto pána Zakariu vyzval, aby potvrdil, že splnomocnil Latvijas Cilvektiesību centrs na jeho zastupovanie pred Súdnym dvorom, a aby upresnil, či po prvé je toto združenie podľa lotyšského práva oprávnené zastupovať jednotlivcov pred vnútroštátnymi súdmi, a po druhé, či ho bude zastupovať predstaviteľ tohto združenia na pojednávaní. Keďže pán Zakaria v lehote určenej Súdnym dvorom na výzvu neodpovedal a keďže neexistuje žiaden iný záujem uvedený v článku 23 Štatútu Súdneho dvora, ktorý by si vyžadoval nariadenie ústnej časti konania, Súdny dvor sa rozhodol, že pojednávanie nenariadi, keďže sa domnieval, že má na rozhodnutie dostatok informácií.
Úvodné poznámky
Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania, z preskúmania spisu predloženého Súdnemu dvoru a z pripomienok Komisie vyplýva, že relevantné ustanovenia lotyšského práva boli vykladané rozdielne, pokiaľ ide o možnosť právne napadnúť faktický postup príslušníkov pohraničnej stráže a domôcť sa náhrady osobnej a nemajetkovej ujmy, ktorú mohla utrpieť osoba, v prípade prijatia priaznivého správneho rozhodnutia, a to rozhodnutia o povolení vstupu na územie Lotyšska.
V tejto súvislosti je potrebné pripomenúť, že z ustálenej judikatúry vyplýva, že ak Súdny dvor odpovedá na prejudiciálnu otázku položenú súdom členského štátu v súlade s článkom 267 ZFEÚ, nemá právomoc vykladať vnútroštátne právo tohto členského štátu (pozri najmä rozsudky z 12. októbra 1993, Vanacker a Lesage,
C-37/92, Zb. s. I-4947
, bod 7; z 20. októbra 2005, Ten Kate Holding Musselkanaal a i.,
C-511/03, Zb. s. I-8979
, bod 25, ako aj z 19. septembra 2006, Wilson,
C-506/04, Zb. s. I-8613
, bod 34).
Vzhľadom na túto skutočnosť a vzhľadom na neistotu, pokiaľ ide o presné znenie lotyšského procesného práva, sa Súdny dvor bude snažiť poskytnúť Augstākās tiesas Senāts výklad práva Únie, ktorý tomuto súdu umožní posúdiť zlučiteľnosť vnútroštátnych právnych noriem s právnou úpravou Únie.
O prejudiciálnych otázkach
Svojou prvou otázkou sa vnútroštátny súd pýta, či článok 13 ods. 3 nariadenia č. 562/2006 priznáva jednotlivcovi právo podať odvolanie nielen proti odopretiu vstupu na územie členského štátu, ale aj proti porušeniam práva pri postupe prijímania rozhodnutia, ktorým bol tento vstup povolený. Svojou druhou a treťou otázkou sa uvedený súd pýta, či v prípade kladnej odpovede na prvú otázku ukladá uvedené ustanovenie členskému štátu povinnosť zaručiť právo podať opravný prostriedok na súde alebo na správnom orgáne, ktorý z inštitucionálneho a funkčného hľadiska poskytuje rovnaké záruky ako súd.
Tieto otázky je potrebné skúmať spoločne.
Pokiaľ ide o článok 13 ods. 3 nariadenia č. 562/2006, tento článok stanovuje, že osoby, ktorým sa odoprie vstup, majú právo na odvolanie proti takémuto rozhodnutiu. Podľa uvedeného ustanovenia sa takéto odvolanie podáva v súlade s vnútroštátnym právom.
Je potrebné dodať, že celý článok 13 nariadenia č. 562/2006 je venovaný otázkam týkajúcim sa odopretia vstupu.
Ako lotyšská vláda a Komisia zdôraznili, článok 13 ods. 3 nariadenia č. 562/2006 ukladá členským štátom povinnosť zabezpečiť právo podať odvolanie iba proti rozhodnutiam, ktorými bol odopretý vstup.
Ďalej je zjavné, že ani žalobca vo veci samej, ako ani vnútroštátny súd nespochybnili platnosť uvedeného ustanovenia.
Svojou druhou a treťou otázkou sa vnútroštátny súd pýta, či článok 13 ods. 3 nariadenia č. 562/2006 s ohľadom na odôvodnenie 20 a na článok 6 ods. 1 tohto nariadenia, ako aj na článok 47 Charty ukladá členskému štátu povinnosť zaručiť právo podať opravný prostriedok proti údajnému porušeniu práv pri prijímaní rozhodnutia povoľujúceho vstup buď na súde, alebo na orgáne, ktorý z inštitucionálneho a funkčného hľadiska poskytuje rovnaké záruky ako súd.
Keďže tieto dve otázky boli položené výlučne pre prípad kladnej odpovede na prvú otázku, a to pre prípad, ak by článok 13 ods. 3 nariadenia č. 256/2006 stanovoval, že jednotlivec má právo podať odvolanie nielen proti odopretiu vstupu, ale aj proti porušeniam práva, ktoré uvádza žalobca a ktoré sú opísané v bode 11 tohto rozsudku, nie je potrebné na ne odpovedať.
V každom prípade však návrh na začatie prejudiciálneho konania neposkytuje dostatočné informácie o spore vo veci samej, najmä informácie o relevantných skutočnostiach, na základe ktorých by Súdny dvor mohol určiť, aký význam má článok 6 nariadenia č. 562/2006 pre prejednanie tohto sporu. V dôsledku toho Súdny dvor ani nemôže určiť, či sa situácia žalobcu vo veci samej riadi právom Únie v zmysle článku 51 ods. 1 Charty, podľa ktorého ustanovenia Charty sú určené pre členské štáty výlučne vtedy, ak vykonávajú právo Únie (pozri v tomto zmysle najmä rozsudky z 5. októbra 2010, McB.,
C-400/10 PPU, Zb. s. I-8965
, bod 51, a z 8. novembra 2012, Iida, C-40/11, body 79 až 81).
Vnútroštátnemu súdu prináleží určiť, či s ohľadom na okolnosti sporu vo veci samej prípad žalobcu vo veci samej spadá do pôsobnosti práva Únie, a ak je to tak, či odmietnutie priznať žalobcovi právo podať návrh na súd porušuje jeho práva priznané článkom 47 Charty. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že príslušníci pohraničnej stráže sú v zmysle článku 6 uvedeného nariadenia povinní pri výkone svojich povinností plne rešpektovať ľudskú dôstojnosť. Členské štáty musia vo svojich vnútroštátnych poriadkoch stanoviť vhodné opravné prostriedky, ktorými pri rešpektovaní článku 47 Charty zabezpečia ochranu osôb, ktoré využívajú práva vyplývajúce z článku 6 nariadenia č. 562/2006.
Ak sa naopak uvedený súd vzhľadom na odpoveď Súdneho dvora na prvú otázku bude domnievať, že uvedený prípad nespadá do pôsobnosti práva Únie, musí tento prípad preskúmať so zreteľom na vnútroštátne právo, pričom zohľadní takisto Európsky dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd podpísaný v Ríme 4. novembra 1950, ktorého signatármi sú všetky členské štáty (pozri v tomto zmysle rozsudok z 15. novembra 2011, Dereci a i.,
C-256/11, Zb. s. I-11315
, body 72 a 73).
Vzhľadom na predchádzajúce úvahy je na položené otázky potrebné odpovedať tak, že článok 13 ods. 3 nariadenia č. 562/2006 ukladá členským štátom povinnosť stanoviť právo podať odvolanie iba proti rozhodnutiam o odopretí vstupu na ich územie.
O trovách
Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (piata komora) rozhodol takto:

Článok 13 ods. 3 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006 z 15. marca 2006, ktorým sa ustanovuje kódex Spoločenstva o pravidlách upravujúcich pohyb osôb cez hranice (Kódex schengenských hraníc), ukladá členským štátom povinnosť stanoviť právo podať odvolanie iba proti rozhodnutiam o odopretí vstupu na ich územie.

Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: lotyština.