CELEX: 62008TJ0576
Zemědělství
Společná organizace trhů
Distribuce potravin z intervenčních zásob ve prospěch nejchudších osob
Nařízení (ES) č. 983/2008
Plán přidělující členským státům zdroje vyčleněné na distribuční program pro rozpočtový rok 2009
Zajištění produktů na trhu
Žaloba na neplatnost

Právní rámec
Bod 10 odůvodnění nařízení Rady (ES) č. 1234/2007 ze dne 22. října 2007, kterým se stanoví společná organizace zemědělských
trhů a zvláštní ustanovení pro některé zemědělské produkty (jednotné nařízení o společné organizaci trhů) ( čl. L 299, s. 1),
zní:
„Ke stabilizaci trhů a zajištění přiměřené životní úrovně zemědělců byl […] vytvořen rozlišený režim cenové podpory v různých
odvětvích […]. Tato opatření mají podobu veřejné intervence nebo vyplácení podpory soukromého skladování produktů v odvětví
obilovin, rýže, cukru, olivového oleje a stolních oliv, hovězího a telecího masa, mléka a mléčných výrobků a vepřového, skopového
a kozího masa. Vzhledem k cílům tohoto nařízení je proto třeba zachovat opatření cenové podpory tam, kde jsou stanovena v nástrojích
tak, jak byla vypracována v minulosti, aniž by došlo k věcným změnám oproti předchozímu právnímu stavu.“
Bod 18 odůvodnění téhož nařízení zní takto:
„Díky svým intervenčním zásobám různých zemědělských produktů má Společenství možnost významně přispět ke zlepšení situace
svých nejchudších občanů. Je v zájmu Společenství trvale tuto možnost využívat a zavedením vhodných opatření dosahovat snížení
těchto zásob na běžnou úroveň. Z těchto pohnutek doposud stanovilo podmínky rozdělování potravin dobročinnými organizacemi
nařízení Rady (EHS) č. 3730/87 ze dne 10. prosince 1987, kterým se stanoví obecná pravidla pro dodávky potravin z intervenčních
zásob organizacím pověřeným jejich rozdělením nejchudším osobám ve Společenství. Toto důležité sociální opatření, které může
být pro nejchudší osoby velice důležité, by mělo být zachováno a začleněno do rámce tohoto nařízení.“
Pododdíl IV nadepsaný „Prodej z intervence“, který je zařazen v oddílu II kapitoly I hlavy I části II jednotného nařízení
o společné organizaci trhů, obsahuje články 25 až 27.
Článek 25 jednotného nařízení o společné organizaci trhů stanoví, že „[p]rodej produktů nakoupených v rámci veřejné intervence
probíhá tak, aby nedocházelo k narušení trhu a aby byl zajištěn rovný přístup ke zboží a rovné zacházení pro kupující“.
Článek 27 téhož nařízení, nadepsaný „Rozdělování nejchudším osobám ve Společenství“, stanoví:
„1. Produkty z intervenčních zásob mohou využívat některé určené organizace k rozdělování potravin nejchudším osobám ve Společenství
podle ročního plánu.
Rozdělování se uskutečňuje:
a)      zdarma nebo
b)      za cenu, která v žádném případě nepřekročí výši odůvodněných nákladů vzniklých určeným organizacím při této činnosti.
2. Produkt může být uvolněn pro trh [zajištěn na trhu] Společenství,
a)      pokud není dočasně k dispozici v intervenčních zásobách Společenství v průběhu plnění ročního plánu uvedeného v odstavci 1,
v rozsahu nezbytném pro plnění plánu v jednom nebo více členských státech, a pokud příslušné náklady nepřekročí výši nákladů
stanovenou k tomuto účelu v rozpočtu Společenství, nebo
b)      pokud by provádění plánu vedlo k přesunu menšího množství produktů, které se nacházejí v intervenčních zásobách v jiném členském
státě, než ve kterém nebo ve kterých je produkt požadován.
3. Dotčené členské státy určí organizace uvedené v odstavci 1 a každoročně včas oznámí Komisi, zda chtějí tento režim použít.
4. Produkty uvedené v odstavcích 1 a 2 se určeným organizacím přenechávají zdarma. Jejich účetní hodnota se rovná intervenční
ceně, popřípadě upravené koeficienty zohledňujícími rozdíly v jakosti.
5. Aniž je dotčen článek 190, jsou produkty, které jsou využity podle odstavců 1 a 2 tohoto článku, financovány z rozpočtových
prostředků v příslušném rozpočtovém okruhu v rámci EZZF v rozpočtu Evropských společenství. […]“
Článek 1 nařízení Komise (EHS) č. 3149/92 ze dne 29. října 1992, kterým se stanoví prováděcí pravidla pro dodávky potravin
z intervenčních zásob ve prospěch nejchudších osob ve Společenství ( čl. L 313, s. 50, Zvl. vyd. 03/13, s. 196), stanoví:
„1. Členské státy, které si přejí použít opatření zavedená nařízením […] č. 3730/87 ve prospěch nejchudších osob ve Společenství,
informují každoročně Komisi nejpozději do 1. února před obdobím provádění ročního plánu uvedeného v článku 2.
2. Nejpozději dne 31. května oznámí dotyčné členské státy Komisi:
a)      množství každého typu produktu požadovaného k provedení plánu na svém území v daném roce;
[…]“
Článek 2 téhož nařízení stanoví:
„1. Každoročně před 1. říjnem přijme Komise roční plán pro distribuci produktů ve prospěch nejchudších osob z intervenčních
zásob rozdělených mezi dotyčné členské státy [pro distribuci potravin ve prospěch nejchudších osob, v členění podle dotčených
členských států]. Komise za účelem přerozdělení zdrojů mezi členské státy zohlední nejlepší odhady počtu nejchudších osob
v dotyčných členských státech. Zohlední též, jak byly v předchozích letech uskutečněny a použity operace, na které byly použity
zdroje […]
2. Komise před vypracováním ročního plánu konzultuje hlavní organizace, které mají zkušenosti s problémy nejchudších osob
ve Společenství.
3. Plán obsahuje zejména:
1)      pro každý členský stát, který používá toto opatření:
a)      maximální finanční zdroje zpřístupněné k uskutečnění své části plánu;
b)      množství každého typu produktu, které má být odebráno ze zásob držených intervenčními agenturami;
c)      grant zpřístupněný [zdroje přidělené] pro každý produkt k nákupu na trhu Společenství, je-li dotčený produkt v době, kdy je
plán přijímán, v zásobách držených intervenčními agenturami dočasně nedostupný.
Tento grant je stanoven [Tyto zdroje se stanoví] pro každý produkt s ohledem: za prvé na členským státem uvedené množství,
jež je v oznámení uvedeném v čl. 1 odst. 2, za druhé na množství nedostupné v intervenčních zásobách a za třetí na produkty,
které byly požadovány a přiděleny během předchozích let, a na jejich současné [skutečné] použití.
[…]“
Článek 3 téhož nařízení stanoví, že provádění plánu začíná 1. října a končí 31. prosince následujícího roku.
Článek 4 odst. 1a čtvrtý pododstavec tohoto nařízení stanoví:
„Daný produkt může být na trhu mobilizován [zajištěn] pouze tehdy, byla-li již odebrána všechna množství produktu ve stejné
skupině, která mají být odebrána z intervenčních zásob pro účely dodávek podle čl. 2 odst. 3 bodu 1 písm. b), včetně množství,
která mají být přesunuta podle článku 7. Příslušný vnitrostátní orgán informuje Komisi o zahájení mobilizačních postupů [postupů
k zajištění produktů] na trhu.“

Napadené nařízení
Roční plán přidělující členským státům zdroje pro dodávky potravin z intervenčních zásob ve prospěch nejchudších osob ve Společenství
na rozpočtový rok 2009 byl stanoven nařízením Komise (ES) č. 983/2008 ze dne 3. října 2008 ( čl. L 268, s. 3, dále jen „napadené
nařízení“).
Bod 4 odůvodnění napadeného nařízení zní:
„Ustanovení čl. 2 odst. 3 bodu 1 písm. c) nařízení […] č. 3149/92 stanoví přidělení zdrojů určených k nákupu produktů, které
jsou v intervenčních zásobách dočasně nedostupné, na trhu. Zásoby obilovin vhodných pro lidskou spotřebu, které jsou v současnosti
v držení intervenčních agentur, jsou velmi nízké a již byla přijata opatření týkající se jejich prodeje na trhu. Intervenční
agentury navíc nemají v současné době v držení žádné zásoby rýže a sušeného odstředěného mléka a pro rok 2008 se nepočítá
se žádnými nabídkami těchto zemědělských komodit v rámci intervence. Proto by mělo být stanoveno přidělení zdrojů, které by
umožnilo nákup obilovin, sušeného odstředěného mléka a rýže na trhu pro účely provádění plánu pro rozpočtový rok 2009.“
Článek 1 napadeného nařízení stanoví:
„V roce 2009 se dodávky potravin určených nejchudším osobám ve Společenství v souladu s článkem 27 [jednotného] nařízení [o
společné organizaci trhů] uskutečňují podle ročního distribučního plánu stanoveného v příloze I tohoto nařízení.“
Článek 2 napadeného nařízení stanoví, že „[v]ýše zdrojů přidělených členským státům a určených k nákupu obilovin, sušeného
odstředěného mléka a rýže na trhu podle plánu uvedeného v článku 1 je stanovena v příloze II“ téhož nařízení.
Příloha I písm. a) napadeného nařízení stanoví finanční zdroje dostupné pro účely provedení plánu v jednotlivých členských
státech na celkovou částku 496 milionů eur.
Příloha II napadeného nařízení stanoví výši zdrojů přidělených členským státům na nákup produktů na trhu Společenství v rámci
maximálních částek stanovených v příloze I písm. a) uvedeného nařízení na celkovou částku 431 420 891 eur.
Souhrnný rozpočet Evropské unie na rozpočtový rok 2009 byl přijat dne 18. prosince 2008 ( čl. 2009, L 69, s. 1). V tomto rozpočtu
byly vyčleněny rozpočtové prostředky ve výši 500 milionů eur, určené na potravinové programy ve prospěch nejchudších osob
v Evropském společenství.

Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
Návrhem došlým kanceláři Soudu (nyní Tribunál) dne 23. prosince 2008 podala Spolková republika Německo tuto žalobu.
Podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 6. dubna 2009 podala Italská republika návrh na vstup do řízení v projednávané věci
jako vedlejší účastnice na podporu návrhových žádání Komise Evropských společenství.
Podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 8. dubna 2009 podala Francouzská republika návrh na vstup do řízení v projednávané
věci jako vedlejší účastnice na podporu návrhových žádání Komise.
Podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 14. dubna 2009 podalo Švédské království návrh na vstup do řízení v projednávané věci
jako vedlejší účastník na podporu návrhových žádání Spolkové republiky Německo.
Podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 16. dubna 2009 podala Polská republika návrh na vstup do řízení v projednávané věci
jako vedlejší účastnice na podporu návrhových žádání Komise.
Podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 27. května 2009 podalo Španělské království návrh na vstup do řízení v projednávané
věci jako vedlejší účastník na podporu návrhových žádání Komise.
Usnesením ze dne 3. června 2009 povolil předseda pátého senátu Tribunálu vedlejší účastenství Francouzské republice, Italské
republice, Polské republice a Švédskému království. Tito vedlejší účastníci řízení předložili své spisy ve stanovených lhůtách.
Vzhledem k tomu, že návrh Španělského království na vstup do řízení jako vedlejší účastník byl podán po uplynutí lhůty šesti
týdnů stanovené v čl. 115 odst. 1 jednacího řádu Tribunálu, usnesením předsedy pátého senátu ze dne 8. září 2009 bylo Španělskému
království povoleno vstoupit do řízení jako vedlejší účastník na podporu návrhových žádání Komise a předložit vyjádření během
ústní části řízení.
Rozhodnutím předsedy Tribunálu bylo složení pátého senátu Tribunálu pro účely tohoto řízení změněno.
Na základě zprávy soudce zpravodaje rozhodl Tribunál (pátý senát) o zahájení ústní části řízení.
Řeči účastníků řízení a jejich odpovědi na ústní otázky položené Tribunálem byly vyslechnuty na jednání dne 9. září 2010.
Spolková republika Německo navrhuje, aby Tribunál:
–        napadené nařízení zrušil;
–        omezil účinky zrušení pouze na článek 2 a na přílohu II napadeného nařízení a tyto účinky „pozastavil“;
–        uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
Švédské království navrhuje, aby Tribunál:
–        žalobě podané Spolkovou republikou Německo vyhověl;
–        „ponechal v platnosti“ účinky zrušeného nařízení.
Komise navrhuje, aby Tribunál:
–        „nepřihlížel“ k žádným odkazům na stanovisko právní služby Rady ze dne 17. října 2008;
–        zamítl žalobu jako neopodstatněnou;
–        podpůrně omezil a „pozastavil“ účinky zrušení napadeného nařízení;
–        uložil Spolkové republice Německo náhradu nákladů řízení.
Francouzská republika navrhuje, aby Tribunál:
–        žalobu zamítl;
–        uložil Spolkové republice Německo náhradu nákladů řízení.
Italská republika navrhuje, aby Tribunál:
–        odmítl žalobu jako nepřípustnou;
–        podpůrně zamítl žalobu jako neopodstatněnou;
–        v případě zrušení napadeného nařízení vyhlásil, že všechny jeho účinky je třeba považovat za definitivní;
–        uložil Spolkové republice Německo náhradu nákladů řízení.
Španělské království a Polská republika navrhují, aby Tribunál žalobu zamítl.

Právní otázky

K námitkám nepřípustnosti uplatněným Italskou republikou a Polskou republikou
Argumenty účastníků řízení
Italská republika a Polská republika tvrdí, že projednávaná žaloba je nepřípustná.
Italská republika konkrétně tvrdí, že Spolková republika Německo měla napadnout rozpočet Společenství na rok 2009 v jeho části
týkající se výše zdrojů určených na nákupy na zemědělských trzích. Vzhledem k tomu, že napadeným nařízením jsou tyto zdroje
pouze přerozděleny, je žaloba proti němu opožděná, a tedy nepřípustná.
Polská republika tvrdí, že skutečným cílem projednávané žaloby je zpochybnit základní pravidla distribučního mechanismu obsažená
v jednotném nařízení o společné organizaci trhů, na jehož základě bylo napadené nařízení přijato, a postup vypracování ročních
distribučních plánů stanovený nařízením č. 3149/92.
Spolková republika Německo tvrdí, že tyto dvě vedlejší účastnice nejsou k uplatnění takových námitek nepřípustnosti aktivně
legitimovány, neboť vedlejší účastníci podle judikatury nemohou vznést námitku nepřípustnosti žaloby, neučinil-li tak hlavní
účastník řízení.
Závěry Tribunálu
Tribunál konstatuje, že Komise nenavrhovala, aby byla žaloba prohlášena za nepřípustnou, ale pouze žádala, aby byla meritorně
zamítnuta. Přitom je třeba připomenout, že podle čl. 40 čtvrtého pododstavce statutu Soudního dvora Evropské unie, který podle
čl. 53 prvního pododstavce uvedeného statutu platí i pro řízení před Tribunálem, se návrhová žádání obsažená v návrhu na vstup
do řízení omezí na podporu návrhových žádání jednoho z účastníků řízení. Mimoto musí vedlejší účastník podle čl. 116 odst. 3
jednacího řádu přijmout takový stav řízení, jaký je tu v době jeho vstupu do něj.
Z toho vyplývá, že Italská republika a Polská republika nejsou aktivně legitimovány k uplatnění námitky nepřípustnosti žaloby,
a že tedy Tribunál není povinen zabývat se jimi uplatněnými důvody nepřípustnosti (viz v tomto smyslu rozsudek Soudního dvora
ze dne 24. března 1993, CIRFS a další v. Komise, C‑313/90, Recueil, s. I‑1125, body 20 až 22, a rozsudek Tribunálu ze dne
27. listopadu 1997, Kaysersberg v. Komise, T‑290/94, Recueil, s. II‑2137, bod 76). Námitky nepřípustnosti uplatněné Italskou
republikou a Polskou republiku je tedy třeba zamítnout.

K návrhu Komise, aby nebylo přihlíženo k odkazům obsaženým v žalobě na stanovisko právní služby Rady Evropské unie ze dne
17. října 2008
Komise tvrdí, že předložení předmětného stanoviska, které se týká návrhu Komise na změnu jednotného nařízení o společné organizaci
trhů, nebylo povoleno Radou ani nařízeno Tribunálem. Tribunál proto v souladu s ustálenou judikaturou nemá podle Komise přihlížet
k žádnému z odkazů na toto stanovisko, které jsou v žalobě obsaženy.
Spolková republika Německo upřesňuje, že toto stanovisko, které nemá pro řešení projednávaného sporu zásadní význam, již bylo
předmětem oficiální zprávy a že bylo v žalobě zmíněno jen velmi povšechně.
Je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury by bylo v rozporu s veřejným zájmem, který vyžaduje, aby orgány mohly využívat
stanovisek své právní služby, vydaných zcela nezávisle, pakliže by se mělo připustit, aby takovéto vnitřní dokumenty mohly
ve sporu před Tribunálem předkládat jiné osoby než služby, na jejichž žádost byly vyhotoveny, bez povolení dotčeného orgánu
nebo rozhodnutí soudu (usnesení Soudního dvora ze dne 23. října 2002, Rakousko v. Rada, C‑445/00, Recueil, s. I‑9151, bod
12; rozsudek Tribunálu ze dne 8. listopadu 2000, Ghignone a další v. Rada, T‑44/97, Recueil FP, s. I‑A‑223 a II‑1023, bod
48, a usnesení Tribunálu ze dne 10. ledna 2005, Gollnisch a další v. Parlament, T‑357/03, Sb. rozh., s. II‑l, bod 34).
Návrhu Komise, aby nebylo přihlíženo k odkazům obsaženým v žalobě na stanovisko právní služby Rady ze dne 17. října 2008,
je proto třeba vyhovět.

K věci samé
Argumenty účastníků řízení
Spolková republika Německo, podporovaná Švédským královstvím, uplatňuje jediný žalobní důvod, a sice že napadené nařízení
bylo přijato v rozporu s článkem 27 jednotného nařízení o společné organizaci trhů, vykládaným z hlediska bodu 18 jeho odůvodnění,
ve kterém je vyhlášen zájem Společenství na trvalém využívání zemědělských produktů a na dosažení snížení zásob na běžnou
úroveň, a v rozporu s články 33 ES a 37 ES. Napadené nařízení podle ní „ztratilo veškerou vazbu“ na společnou zemědělskou
politiku (SZP) a je ve skutečnosti součástí sociální politiky.
Předně článek 27 jednotného nařízení o společné organizaci trhů, který je zařazen do pododdílu IV, nadepsaného „Prodej z intervence“,
oddílu II kapitoly I hlavy I části II jednotného nařízení o společné organizaci trhů, podle Spolkové republiky Německo dovoluje
dodatečný nákup na trzích s potravinami pouze v případě, kdy určitý produkt dočasně není k dispozici v intervenčních zásobách
v průběhu plnění ročního plánu, v rozsahu nezbytném pro plnění tohoto plánu v jednom nebo více členských státech.
Podle Spolkové republiky Německo se však zaprvé napadené nařízení netýká nákupu produktů, které jen „dočasně [nejsou] k dispozici
v intervenčních zásobách“. I když tato podmínka vyžaduje, aby byly stávající intervenční zásoby rozděleny jako první a aby
dodatečné nákupy byly jen prozatímní a mimořádné povahy, poměr mezi potravinami z intervenčních zásob a dodatečně nakoupenými
potravinami je totiž podle ní obrácený, neboť podíl dodatečně nakoupených potravin v poměru k celkovému objemu plánu vzrostl
z 18,06 % v roce 2006 na 85,35 % v roce 2008 a na 86,98 % v roce 2009. Tato situace by mimoto podle prognóz Komise o vývoji
intervenčních zásob měla nabýt trvalého charakteru.
Rozpočet vyčleněný na plnění plánu v roce 2009 byl podle Spolkové republiky Německo navýšen na 500 milionů eur, aniž bylo
možné tento nárůst oproti předchozím letům odůvodnit růstem cen produktů, na něž se plán vztahuje. Spolková republika Německo
též zpochybňuje, že by postup přijímání plánu byl v souladu s nařízením č. 3149/92, přičemž tvrdí, že na základě ohlášeného
navýšení rozpočtu vyčleněného na plán Komise vyzvala členské státy, aby přehodnotily své požadavky na produkty nezbytné pro
účely plnění plánu, a to po nejzazším datu k tomu stanoveném.
Zadruhé, nedostatek produktů v intervenčních zásobách musí podle Spolkové republiky Německo nastat „v průběhu plnění ročního
plánu“. Podle Spolkové republiky Německo by tato podmínka měla být vykládána v tom smyslu, že o nákupu lze uvažovat v případě
produktů chybějících v průběhu ročního období plánu nebo v případě, že se při vypracování ročního plánu zjistí, že stávající
intervenční zásoby pravděpodobně nebo zcela jistě nebudou stačit. Napadeným nařízením však byly vyčleněny prostředky na nákup
produktů, pro které již při vypracování plánu nebyla na daný rok určena žádná intervenční zásoba.
Zatřetí, stanovený plán není podle Spolkové republiky Německo založen na objemu stávajících nebo očekávaných intervenčních
zásob, ale pouze na potřebách deklarovaných zúčastněnými členskými státy, a neodpovídá proto tomu, co je pro jeho plnění „nezbytné“.
Podle Spolkové republiky Německo musí být objem plánu vázán na intervenční zásoby. Článek 43 písm. g) jednotného nařízení
o společné organizaci trhů tak podle ní Komisi zmocňuje k vypracování ročního plánu pouze v souladu se svým čl. 27 odst. 1
upravujícím distribuci produktů z intervenčních zásob.
Dále Spolková republika Německo tvrdí, že plán přijatý napadeným nařízením nesleduje žádný z cílů článku 33 ES. K tomu připomíná
judikaturu Soudního dvora, podle níž se volba právního základu aktu musí zakládat na objektivních skutečnostech, které mohou
být předmětem soudního přezkumu, mezi něž patří zejména cíl a obsah aktu. Podle Spolkové republiky Německo se předmětná právní
úprava netýká výroby zemědělských produktů a jejich uvádění na trh a není opatřením přijatým v rámci SZP.
Na rozdíl od závěrů Komise totiž dotyčný plán podle Spolkové republiky Německo „ztratil veškerou vazbu“ na SZP, a zejména
na cíl spočívající ve stabilizaci trhů ve smyslu čl. 33 odst. 1 písm. c) ES. Vzhledem k tak výraznému snížení intervenčních
zásob a k tomu, že plán je založen hlavně na nákupu potravin, není již toto opatření podle Spolkové republiky Německo součástí
zemědělského trhu, nýbrž trhu na něj navazujícího. Podle ní se články 33 ES a 37 ES sporného plánu týkají pouze jako vedlejšího
prvku intervenčního mechanismu, neboť jeho primárním cílem je cíl sociální. Spolková republika Německo uvádí, že podle judikatury
Soudního dvora je přitom oblast působnosti SZP omezena, vyvolává-li právní akt určité účinky na zemědělství, které jsou ve
vztahu k hlavními cílu pouze vedlejší.
Program potravinové pomoci Společenství podle Spolkové republiky Německo, na rozdíl od tvrzení Komise, nepřispívá ani k zajištění
dodávek spotřebitelům za rozumné ceny ve smyslu čl. 33 odst. 1 písm. e) ES. Vzhledem k tomu, že potraviny jsou poskytovány
nejchudším osobám, totiž cíl spočívající v zajištění rozumné ceny podle Spolkové republiky Německo není vůbec realizovatelný.
Podle ní nelze v souladu s judikaturou Soudního dvora ztotožňovat přiměřenost ceny s nejnižšími možnými cenami.
Podle Spolkové republiky Německo její závěry potvrzuje návrh Komise ze dne 17. září 2008 na změnu jednotného nařízení o společné
organizaci trhů, podle něhož má být mimo jiné odstraněno omezení nákupu na případy, kdy intervenční zásoby nejsou dočasně
k dispozici. Tato změna podle Spolkové republiky Německo reaguje na potřebu přizpůsobit sekundární právo realitě, což Komise
údajně potvrdila.
Nařízení č. 3149/92 podle Spolkové republiky Německo samo o sobě není v rozporu s právem Unie, avšak musí být vykládáno ve
světle norem vyšší právní síly a nemůže se od nich v žádném případě odchýlit.
Švédské království zaprvé dodává, že jednotné nařízení o společné organizaci trhů upravuje v zásadě jen využívání intervenčních
zásob a že značný nákup produktů na trhu Společenství je „obcházením“ tohoto nařízení. Podmínky pro nákup produktů stanovené
v čl. 27 odst. 2 tohoto nařízení musejí být podle Švédského království vykládány restriktivně, protože se jedná o výjimky.
V otázce okamžiku, kdy lze nákupy provést, poukazuje Švédské království na možnost, že se znění článku 27 jednotného nařízení
o společné organizaci trhů v různých jazykových verzích do jisté míry liší. Švédské království uvádí, že podle švédské verze
musí nedostatek produktu nastat až v průběhu plnění ročního plánu, a v takovémto případě stačí přijmout změny k ročnímu plánu.
Tento výklad je podle něj podepřen kontextem a cílem tohoto ustanovení, kterým je účelné využívání intervenčních zásob, a nikoli
primárně pomoc nejchudším osobám. V souladu s článkem 4 nařízení č. 3149/92 lze navíc podle Švédského království provést nákup
daného produktu na trhu, pouze pokud již byly nejnutnější potraviny, které musejí být dodány, přerozděleny z intervenčních
zásob a prostřednictvím přesunů mezi členskými státy.
Zákonodárce Unie podle Švédského království neměl nikdy v úmyslu stanovit trvalý program pomoci. Na základě bodu 18 odůvodnění
jednotného nařízení o společné organizaci trhů má snížení intervenčních zásob vést naopak ke zúžení rozsahu plánu. Švédské
království uvádí, že z článků 1 a 2 nařízení č. 3149/92 naproti tomu jasně vyplývají cíle sociální politiky.
Zadruhé Švédské království tvrdí, že cílem článku 27 jednotného nařízení o společné organizaci trhů není zajistit spotřebitelům
dodávky za rozumné ceny, jak stanoví čl. 33 odst. 1 ES. Pokud jde o cíl spočívající ve stabilizaci trhů, Švédské království
připomíná, že z ustálené judikatury vyplývá, že tento cíl v sobě zahrnuje také záměr snížit přebytky ve Společenství. Přerozdělení
produktů stanovené napadeným nařízením přitom podle Švédského království postrádá nezbytnou vazbu na intervenční nákupy v rámci
tohoto cíle. Opačný výklad by mohl vést k použití článku 37 ES jako právního základu pro veškeré právní předpisy určené k dotování
nákupu potravin.
Podle ustálené judikatury mimoto platí, že pokud přezkum aktu Společenství ukáže, že sleduje dvojí cíl nebo že má dvě složky,
a jeden nebo jednu z nich lze identifikovat jako hlavní nebo převažující cíl nebo složku, musí být akt založen na tomto hlavním
či převažujícím cíli nebo na této hlavní či převažující složce. Švédské království má za to, že takový akt, jako je napadené
řízení, by mohl být přijat na základě článku 308 ES.
Komise, podporovaná Španělským královstvím, Francouzskou republikou, Italskou republikou a Polskou republikou, tvrdí, že napadené
nařízení je v souladu s jednotným nařízením o společné organizaci trhů i s nařízením č. 3149/92.
Komise zaprvé tvrdí, že argumentace Spolkové republiky Německo ohledně výkladu článku 33 ES je nerelevantní. Jako odpověď
na výhradu, že napadené nařízení nesleduje cíle tohoto článku, však Komise připomíná judikaturu, podle níž musí být právní
úprava vázána na oblast zemědělství, a tedy na článek 37 ES, jsou-li produkty, kterých se tato právní úprava týká, vyjmenovány
v příloze I Smlouvy o ES a přispívá-li předmětná právní úprava k uskutečňování jednoho či více cílů SZP, což podle Komise
platí i pro produkty, kterých se týká článek 27 jednotného nařízení o společné organizaci trhů.
Článek 33 ES má totiž podle Komise za cíl stabilizaci trhů prodejem a dočasným nákupem produktů na trhu Společenství a jeho
smyslem je zajistit spotřebitelům, včetně nejchudších osob, dodávky za rozumné ceny tím, že se jim poskytnou zemědělské produkty
za přijatelné ceny. Komise dodává, že sociální cíl distribučního plánu byl vždy jasně deklarován v základních ustanoveních
i v článcích 2 ES a 3 ES, z jejichž hlediska musí být SZP vykládána. Tento plán si podle ní svou vazbu na SZP zachoval.
Zadruhé, v případě údajného porušení článku 27 jednotného nařízení o společné organizaci trhů Komise tvrdí, že podmínka nedostatku
zásob „v průběhu plnění ročního plánu“ je splněna, nejsou-li intervenční zásoby během realizace ročního plánu k dispozici.
Z nařízení č. 3149/92 a z kontextu a cíle článku 27 jednotného nařízení o společné organizaci trhů dále podle Komise vyplývá,
že nedostatek zásob musí být ověřen v okamžiku přijetí ročního plánu. Podle Komise se v souladu s nařízením č. 3149/92 provádí
plánování distribuce od května předcházejícího roku (oznámení členských států o jejich potřebách), aby se plán přijal do 1.
října, odkdy má být plněn. Článek 2 odst. 3 bod 1 písm. c) tohoto nařízení totiž stanoví, že se zdroje členským státům přidělí,
je-li dotčený produkt v době, kdy je roční plán přijímán, dočasně nedostupný. Podle Komise je mimoto patrné, že se argumenty,
které k tomu Spolková republika Německo uvedla v replice, ubírají stejným směrem jako tato argumentace.
V otázce „dočasného nedostatku“ intervenčních zásob Komise sdílí názor Spolkové republiky Německo o podpůrné povaze nákupů
ve vztahu k intervenčním zásobám. Tvrdí však, že jelikož tato podmínka není upřesněna, musí být vykládána se zřetelem k cíli
jednotného nařízení o společné organizaci trhů a s přihlédnutím k tomu, že veřejné intervence na trhu jsou stálým nástrojem
v rámci SZP, jež potřebuje vhodné možnosti prodeje, což Spolková republika Německo podle Komise nezpochybňuje. Aby se takové
možnosti zachovaly, jsou dotyčné nákupy nejen přípustné, ale také nezbytné. Dokud je tvorba intervenčních zásob některých
produktů právně možná a v praxi dostatečně pravděpodobná, má tedy Komise podle vlastních slov povinnost předvídat dodatečný
nákup takových produktů.
Pojem „dočasného nedostatku“ mimoto podle Komise musí být chápán v kontextu celkového hodnocení provedeného za období několika
let. V souladu s článkem 2 nařízení č. 3149/92 tak má Komise podle svých slov při přijímání plánu povinnost přihlédnout k využití
prostředků v předchozích rozpočtových rocích. S ohledem na širokou posuzovací pravomoc Komise v této otázce jsou totiž dotyčné
nákupy zakázány pouze v případě zrušení nebo dlouhodobého pozastavení intervenčního mechanismu pro určitý produkt.
Tak tomu však v případě napadeného nařízení nebylo. Ke splnění požadavku zakotveného v článku 27 jednotného nařízení o společné
organizaci trhů je totiž Komise podle svých slov povinna ověřit dostupnost každého produktu zvlášť, a nikoli pro všechny intervenční
zásoby jako celek. Přitom produkty, jichž se plán týká, mohou být podle tohoto nařízení zaprvé předmětem dodatečného nákupu
pro intervenční účely. Zadruhé, stavy intervenčních zásob různých produktů nejsou podle Komise neměnné, nýbrž se v průběhu
let mění. Zatřetí, produkty, které měly být v roce 2009 zajištěny na trhu, podle Komise nebyly k dispozici jen po krátkou
dobu. Nové intervenční zásoby, které se podle Komise právě tvoří, mohou krom toho pokrýt velkou část ročního plánu na rozpočtový
rok 2010. Z toho podle Komise vyplývá, že se správně domnívala, že nedostatek těchto zásob byl jen dočasný a že mohla stanovit
zajištění těchto produktů na trhu Společenství.
Komise má za to, že argumentace Spolkové republiky Německo k této otázce je rozporná a neodpovídá na otázku, při jaké úrovni
stávajících intervenčních zásob by mohla nařídit dodatečné nákupy. Kvantitativní údaj uvedený Spolkovou republikou Německo
podle Komise z dotyčného ustanovení jednotného nařízení o společném organizaci trhů nevyplývá. Podle Komise je krom toho v rozporu
s jeho cílem, a bude-li použit, povede k právní nejistotě. Podle Komise argumenty Spolkové republiky Německo každopádně nemohou
vyvrátit Komisí provedený výklad tohoto ustanovení nebo zpochybnit legalitu napadeného nařízení, jež je na tomto výkladu založeno.
Pololetní dokument předložený Spolkovou republikou Německo se podle Komise týká dlouhodobých prognóz, které nejsou určeny
k tomu, aby sloužily za základ pro rozhodnutí Komise ohledně provádění ročních plánů. Komise uvádí, že pro účely posouzení
legality napadeného nařízení je každopádně rozhodný jedině právní stav v okamžiku jeho přijetí.
V otázce podmínky nezbytnosti Komise připomíná, že se roční plán na rozpočtový rok 2009 omezuje jen na výdaje stanovené pro
tento účel v rozpočtu Unie, jak to podle ní stanoví čl. 27 odst. 2 písm. a) jednotného nařízení o společné organizaci trhů.
V souladu s tímto ustanovením se podle Komise nezbytnost nesmí posuzovat na základě poměru mezi objemem plánu a intervenčními
zásobami, nýbrž na základě nákupů nezbytných k zajištění plnění plánu v zúčastněných členských státech. Komise tak uvádí,
že v průběhu rozpočtových roků, kdy byl objem intervenčních zásob velmi velký, byla v rámci plánu odprodána jen malá část
těchto zásob. Podle Komise má totiž roční plán za cíl pokrýt – v rámci vyčleněných rozpočtových zdrojů – deklarované potřeby
členských států s ohledem na nejlepší odhady počtu nejchudších osob.
Komise v tomto ohledu zpochybňuje argument Spolkové republiky Německo ohledně navýšení rozpočtu a tvrdí, že tento rozpočet
není stanoven na abstraktním základě, nýbrž na základě nákladů na nákup určitého množství produktů za tržní ceny, které podle
Komise v roce 2008 výrazně vzrostly a byly znatelně vyšší než ceny intervenční.
Podle Komise by krátkodobé snížení nebo zrušení plánu, buď obecně z důvodu dočasného snížení intervenčních zásob, anebo konkrétně
z důvodu nedostatku některých produktů, bylo v rozporu s jeho cílem. V důsledku toho by totiž od tohoto plánu odstoupily dobročinné
organizace, které jsou na něm závislé, a odstranila by se infrastruktura spojená s nástrojem prodeje zásob v průběhu následujících
roků, které by se vyznačovaly nárůstem těchto zásob. To by zpochybnilo cíle plánu spočívající ve stabilizaci trhu a v zajištění
vysoké úrovně sociální ochrany.
Komise konečně tvrdí, že její návrh na změnu jednotného nařízení o společné organizaci trhů nemá žádné právně závazné účinky,
a nemůže tedy být předmětem žaloby.
Komise ve svém vyjádření ke spisu vedlejšího účastníka předloženému Švédským královstvím zpochybňuje výklad, podle něhož jsou
dodatečné nákupy možné pouze tehdy, nastal-li nedostatek produktů v intervenčních zásobách v průběhu plnění plánu. Podle Komise
hovoří převážná většina jazykových verzí článku 27 jednotného nařízení o společné organizaci trhů spíše ve prospěch jejího
výkladu. Komise mimoto tvrdí, že z bodu 18 odůvodnění tohoto nařízení nijak nevyplývá, že by zákonodárce předpokládal zúžení
rozsahu plánu v případě snížení objemu dostupných intervenčních zásob.
Italská republika se mimoto domnívá, že rozsudek ze dne 4. dubna 2000, Komise v. Rada (C‑269/97, Recueil, s. I‑2257), v němž
měl Soudní dvůr dospět k závěru, že články 33 ES a 37 ES mohou sloužit jako právní základ pro přijetí opatření, jehož cílem
je také, a pravděpodobně hlavně, ochrana veřejného zdraví, je na projednávanou věci použitelný. Podle ní také z ustanovení
článků 2 ES, 136 ES a 137 ES vyplývá, že články 33 ES a 37 ES mohou být výlučným právním základem pro přijetí opatření, která
mají také, a dokonce i převážně, sociální cíl, za podmínky, že budě použito nástrojů souvisejících s právní úpravou a intervencí
na zemědělských trzích, což podle ní platí pro napadené nařízení.
Italská republika připomíná, že nařízení Rady (ES) č. 1290/2005 ze dne 21. června 2005 o financování SZP ( čl. L 209, s. 1),
stanoví, že Evropský zemědělský záruční fond (EZZF) financuje stabilizaci zemědělských trhů. Vzhledem k tomu, že článek 27
jednotného nařízení o společné organizaci trhů svěřuje EZZF úkol financovat předmětné nákupy, jsou tyto nákupy také výdajem
na stabilizaci zemědělských trhů v souladu s článkem 4 nařízení Rady (EHS) č. 3730/87 ze dne 10. prosince 1987, kterým se
stanoví obecná pravidla pro dodávky potravin z intervenčních zásob organizacím pověřeným jejich rozdělením nejchudším osobám
ve Společenství ( čl. L 352, s. 1, Zvl. vyd. 03/07, s. 318), v rozsahu výdajů stanovených rozpočtovým orgánem, které jsou
z tohoto titulu přípustné.
Z prvního bodu odůvodnění nařízení Rady (ES) č. 2535/95 ze dne 24. října 1995, kterým se mění nařízení č. 3730/87 ( čl. L 260,
s. 3, Zvl. vyd. 03/18, s. 263), podle Italské republiky vyplývá, že i přes postupnou redukci systému intervenčních zásob chtěl
zákonodárce Unie dotyčný plán zachovat, s tím, že nákup na trhu upravil jako „dočasné opatření“, tzn. jako rovnocenné, a nikoli
podpůrné ani vedlejší opatření ve vztahu k prodeji zásob, jenž je nadále v souladu s cíli SZP. Na základě zjištěného nedostatku
určitého produktu je tedy možnost zvolit si mezi prodejem zásob a nákupem na trhu omezena jen povinností provést nejprve prodej
a teprve poté nákup. Tento závěr je podle Italské republiky potvrzen druhým bodem odůvodnění nařízení č. 3730/87, třetím bodem
odůvodnění a článkem 4 nařízení č. 3149/92, třetím a čtvrtým bodem odůvodnění nařízení Komise (ES) č. 267/96 ze dne 13. února
1996, kterým se mění nařízení č. 3149/92 ( čl. L 36, s. 2, Zvl. vyd. 03/18, s. 436), a pátým bodem odůvodnění nařízení Komise
(ES) č. 1127/2007 ze dne 28. září 2007, kterým se mění nařízení č. 3149/92 ( čl. L 255, s. 18).
Italská republika kvalifikuje veškeré nákupy určené na pokrytí potřeb uvažovaných v plánu, které nelze napřed uspokojit využitím
intervenčních zásob, jako nezbytné. Tato podmínka však podle ní není vázána na existenci určitého minimálního objemu použitelných
zásob, a tím spíše ani na skutečnost, že by tento minimální objem měl být vyšší než objem nakupovaný na trhu.
Ohledně nedostatku určitého produktu v průběhu plnění plánu Italská republika tvrdí, že článek 27 jednotného nařízení o společné
organizaci trhů je takto formulován, protože se nezbytné nákupy na trhu musejí provést jedině v této době, což je také v souladu
s článkem 3 nařízení č. 3149/92. Nákupy se tak podle Italské republiky provádějí, pouze potvrdí-li se v průběhu plnění plánu
nedostatek zásob. Tento odkaz na období plnění plánu podle ní nebrání tomu, aby se nedostatek zásob vyhodnotil předem, protože
je to nezbytné k určení rozpočtových zdrojů vyčleněných na nákupy. Podle Italské republiky to potvrzuje první bod odůvodnění
nařízení č. 267/96.
Francouzská republika klade důraz na cíl napadeného nařízení, jímž je podle ní zajistit spotřebitelům rozumné ceny a který
Spolková republika Německo zpochybňuje. Podle Francouzské republiky je totiž cílem tohoto nařízení zajistit – ať již za peněžní
protiplnění nebo zdarma – právě tu jedinou cenu, kterou lze považovat za rozumnou pro nejchudší osoby, zvláště je-li tato
cena posuzována společně s cenami, které tyto osoby platí za potraviny nakupované v běžné distribuci.
Francouzská republika dodává, že SZP je součástí činností Společenství vyjmenovaných v čl. 3 odst. 1 ES, jejichž provádění
musí v souladu s článkem 2 ES umožnit zejména podporu vysoké úrovni sociální ochrany v celém Společenství. Soudní dvůr již
rozhodl, že naplňování cílů SZP, zejména v rámci společných organizací trhů, nemůže odhlížet od takových požadavků obecného
zájmu, jako je ochrana spotřebitele nebo ochrana zdraví a života lidí a zvířat. Pomoc nejchudším osobám je podle ní také požadavkem
obecného zájmu.
Ohledně dočasného charakteru nedostatku intervenčních zásob Francouzská republika tvrdí, že pokles v čerpání těchto zásob
byl zvlášť výrazný pouze za poslední dva roky, tj. od roku 2008.
Polská republika tvrdí, že vzhledem k tomu, že výrazy obsažené v článku 27 jednotného nařízení o společné organizaci trhů
jsou nejasné a velmi obecné, má Komise velký prostor pro uvážení, co se týče podmínek nákupu potravin na trhu. Podle Polské
republiky je každopádně jediným správným výkladem tohoto článku výklad podaný nařízením č. 3149/92. Naproti tomu, kdyby měla
být přijata argumentace Spolkové republiky Německo ohledně podílu nákupů na trhu stanoveného napadeným nařízením, znamenalo
by to doplnění další podmínky pro distribuční mechanismus, kterou jednotné nařízení o společné organizaci trhů v současnosti
neupravuje. Mimoto by v rámci široké posuzovací pravomoci Komise v oblasti SZP pouze zjevná nevhodnost opatření přijatého
v této oblasti mohla mít vliv na jeho legalitu.
Pokud jde konkrétně o podmínku dočasného nedostatku produktů, netýká se tato podmínka podle Polské republiky minulosti dotyčného
opatření, nýbrž jeho „dohledné budoucnosti“. Tato podmínka je tedy podle Polské republiky splněna, chybí-li jistota o tom,
že se zásoby v „dohledné budoucnosti“ nevytvoří.
V otázce cílů SZP Polská republika tvrdí, že podle judikatury Soudního dvora musejí být vykládány s přihlédnutím k obecným
sociálním a hospodářským cílům Unie tak, jak jsou vymezeny v článku 2 ES, i k současné hospodářské a sociální situaci a k neustále
se měnícím okolnostem. Výklad navržený Spolkovou republikou Německo přitom tato kritéria nesplňuje. Tento výklad konkrétně
nebere ohled na zásadní změnu situace v zemědělství po posledních rozšířeních Unie.
Podle Polské republiky lze cíle SZP vyjmenované v čl. 33 odst. 1 ES rozdělit do dvou rovnocenných skupin, z nichž první má
za cíl zajistit rozvoj zemědělství a udržení odpovídající životní úrovně venkovského obyvatelstva, a druhá má pak za cíl zajistit
plynulé zásobování a rozumné ceny, především ve vztahu ke spotřebitelům potravin. V tomto ohledu má Polská republika za to,
že Spolková republika Německo staví pojem rozumné ceny na roveň pojmu tržní ceny, s tím, že prvně uvedený pojem musí být vykládán
s ohledem na konkrétní okolnosti projednávané věci, a ne vždy tedy odpovídá druhému pojmu. Spolková republika Německo krom
toho podle Polské republiky nesprávně vyložila judikaturu Soudního dvora týkající se pojmu rozumné ceny, protože tento pojem
se netýká konkrétní kategorie spotřebitelů, kterou tvoří nejchudší osoby.
Polská republika konečně tvrdí, že zemědělské produkty, používané v rámci distribučního mechanismu, snižují – bez ohledu na
svůj původ – přebytek produktů na trhu, což přispívá k jeho stabilizaci a ke zlepšení příjmů osob činných v zemědělském odvětví.
Španělské království na jednání zdůraznilo požadavek na stabilitu opatření spočívajícího v distribuci potravin nejchudším
osobám a podtrhlo skutečnost, že dodatečné nákupy jsou nezbytné k tomu, aby toto opatření bylo zachováno a aby řádně fungovalo
po dobu několika let. Poskytnutí materiálních a personálních zdrojů k plnění plánu pouze v letech vyznačujících se přebytkovými
zásobami by totiž bylo velmi náročné z hlediska financování a fungování. Podle Španělského království toto opatření mimoto
nemá výlučně sociální charakter, protože prospívá nejen nejchudším osobám, ale také zemědělsko-potravinářskému trhu jako celku.
Spolková republika Německo má za to, že na rozdíl od věci, v níž byl vydán rozsudek Komise v. Rada, bod 73 výše, na nějž odkazuje
Italská republika, nemá napadené nařízení v projednávané věci za cíl výrobu zemědělských produktů a jejich uvádění na trh,
ale týká se z 90 % nákupů zemědělských produktů, které se provádějí naprosto nezávisle na nástrojích SZP. Spolková republika
Německo zpochybňuje argument Italské republiky, že se potravinová pomoc stala trvalým cílem SZP, neboť je to neslučitelné
s pravidly vymezení pravomocí mezi Společenství a členské státy. Podle Spolkové republiky Německo krom toho není možné odůvodnit
kvalifikaci určitého opatření jako opatření spadajícího do SZP s tvrzením, že vyplývá
de iure
z přidělení odpovídajících zdrojů do EZZF.
Spolková republika Německo také zdůrazňuje, že nařízení č. 2535/95 není v projednávané věci relevantní a že se závěr Italské
republiky netýká poslední části jeho prvního bodu odůvodnění. Pokud jde o nařízení č. 1127/2007, nemůže mít vliv na výklad
norem vyšší právní síly. Podle Spolkové republiky Německo konečně nelze nařízení č. 3730/87 vykládat, jako by již upravovalo
rozšíření opatření v rámci potravinového programu.
V otázce argumentů Francouzské republiky ohledně sledování cílů SZP v napadeném nařízení Spolková republika Německo zdůrazňuje,
že podle judikatury Soudního dvora odpovídá cíl spočívající ve stabilizaci trhu nastolení rovnováhy na trhu mezi nabídkou
a poptávkou, takže předmětná opatření musejí přispívat k fungování společného trhu, což v případě nákupů upravených napadeným
nařízením neplatí. Mimoto maximální cena, kterou lze požadovat za dodávku potravin, se podle Spolkové republiky Německo vypočte
pouze v závislosti na vynaložených nákladech, a nemůže tedy sledovat ani cíl spočívající v zajištění rozumných cen. Tento
cíl mimoto podle Spolkové republiky Německo není výslovně ani implicitně uveden v žádném z aktů tvořících právních základ
napadeného nařízení.
Spolková republika Německo také zpochybňuje analýzu Francouzské republiky ohledně dočasného charakteru nedostatku zásob a tvrdí,
že již podíl nákupů na trhu ve výši 20 až 30 % musí být považován za významný, a že tedy potíže se zásobováním existují již
přinejmenším čtyři roky.
Pokud jde o širokou posuzovací pravomoc Komise, která má vyplývat z judikatury, na niž odkazuje Polská republika, tato pravomoc
se podle Spolkové republiky Německo netýká výkladu cílů opatření, tedy ani projednávané věci
V otázce kritéria dočasného nedostatku produktů má Spolková republika Německo za to, že mezi tímto nedostatkem a hodnotou
dodatečných nákupů existuje souvislost, neboť takový program nemůže spočívat na rostoucích nákupech po značně dlouhou dobu,
a představovat tak téměř veškeré dodávky za poslední dva roky. Při posuzování tohoto charakteru je podle ní zcela vhodné přihlédnout
k minulosti.
Spolková republika Německo zmiňuje zvláštní zprávu Účetního dvora Evropských společenství č. 6/2009, nazvanou „Potravinová
pomoc Evropské unie pro nejchudší osoby: posouzení cílů, prostředků a použitých metod“, kde měl Účetní dvůr uvést, že program
potravinové pomoci je sice politicky žádoucí jakožto sociální opatření, avšak není slučitelný s ustanoveními SZP a s jejím
financováním. Účetní dvůr také podle Spolkové republiky Německo vyjádřil pochybnosti ohledně přispění tohoto programu k regulaci
trhu.
Závěry Tribunálu
Úvodem je třeba upřesnit vztahy mezi jednotným nařízením o společné organizaci trhů, nařízením č. 3149/92 a napadeným nařízením.
Zaprvé, z právních východisek napadeného nařízení vyplývá, že bylo přijato na základě jednotného nařízení o společné organizaci
trhů, zejména na základě jeho čl. 43 písm. g) ve spojení s článkem 4 téhož nařízení, a oba tyto články odkazují na to, že
Komise přijme prováděcí pravidla k vypracování ročního plánu podle čl. 27 odst. 1 jednotného nařízení o společné organizaci
trhů, a na postup, jímž se přitom bude Komise řídit.
Z článku 1 napadeného nařízení mimoto vyplývá, že distribuce potravin nejchudším osobám ve Společenství se podle článku 27
jednotného nařízení o společné organizaci trhů provádí podle ročního plánu.
Zadruhé, v otázce vztahů mezi napadeným nařízením a nařízením č. 3149/92 je třeba zdůraznit, že posledně uvedeným nařízením
si Komise stanovila určitá pravidla podmiňující výkon jejích pravomocí, jež odvozuje z jednotného nařízení o společné organizaci
trhů.
Při přijetí ročního plánu tak Komise byla také povinna dodržovat nařízení č. 3149/92. V tomto ohledu je třeba připomenout,
že bod 1 odůvodnění napadeného nařízení zní:
„V souladu s článkem 2 nařízení […] č. 3149/92 […] by měla Komise přijmout distribuční plán, který se má financovat ze zdrojů
dostupných v rozpočtovém roce 2009. Tento plán by měl pro každý členský stát, který opatření používá, zejména stanovit maximální
dostupné finanční zdroje k uskutečnění jeho části plánu, jakož i množství každého typu produktu, které má být odebráno ze
zásob držených intervenčními agenturami.“
Z toho vyplývá, že legalita napadeného nařízení musí být posouzena z hlediska jednotného nařízení o společné organizaci trhů,
které je jeho právním základem, a také z hlediska nařízení č. 3149/92.
Pro případ rozporu mezi ustanoveními těchto dvou posledně uvedených nařízení je třeba připomenout, že na základě zásady dodržování
hierarchie právních norem se prováděcí opatření nemůže odchýlit od pravidel obsažených v aktu, který provádí (viz rozsudek
Tribunálu ze dne 3. května 2007, Španělsko v. Komise, T‑219/04, Sb. rozh., s. II‑1323, bod 66 a citovaná judikatura).
Je však třeba poukázat na to, že v projednávané věci účastníci řízení netvrdí, že by mezi jednotným nařízením o společné organizaci
trhů a nařízením č. 3149/92 existoval nějaký rozpor, ale každý z nich hájí odlišný výklad článku 27 jednotného nařízení o společné
organizaci trhů.
Výsledek tohoto řízení tedy závisí na tom, jakému výkladu článku 27 jednotného nařízení o společné organizaci trhů bude dána
přednost.
Podle ustálené judikatury platí, že vyžaduje-li předpis sekundárního práva Unie výklad, musí být v co největším možném rozsahu
vykládán tak, aby byl slučitelný s ustanoveními Smlouvy. Prováděcí nařízení musí být pokud možno rovněž vykládáno tak, aby
bylo slučitelné s ustanoveními základního nařízení (rozsudky Soudního dvora ze dne 24. června 1993, Dr Tretter, C‑90/92, Recueil,
s. I‑3569, bod 11, a ze dne 10. září 1996, Komise v. Německo, C‑61/94, Recueil, s. I‑3989, bod 52).
Proto je třeba jednotné nařízení o společné organizaci trhů vykládat tak, aby bylo v souladu s příslušnými ustanoveními Smlouvy
týkajícími se SZP, jejíž je toto nařízení součástí.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury je pro výklad ustanovení práva Unie třeba vzít v úvahu nejen
jeho znění, ale i jeho kontext a cíle sledované právní úpravou, jejíž je součástí (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 7. června
2005, VEMW a další, C‑17/03, Sb. rozh., s. I‑4983, bod 41 a citovaná judikatura).
Mimoto, neumožňuje-li doslovný a historický výklad určitého nařízení, a zvláštně některého jeho ustanovení, posoudit jeho
přesný smysl, je třeba předmětnou právní úpravu vykládat jak na základě jejího cíle, tak na základě její celkové systematiky
(viz v tomto smyslu rozsudek Soudního dvora ze dne 31. března 1998, Francie a další v. Komise, C‑68/94 a C‑30/95, Recueil,
s. I‑1375, bod 168, a rozsudek Tribunálu ze dne 25. března 1999, Gencor v. Komise, T‑102/96, Recueil, s. II‑753, bod 148).
Legalitu napadeného nařízení je nutné zkoumat právě ve světle těchto zásad.
–       K jedinému žalobnímu důvodu vycházejícímu z toho, že napadené nařízení bylo údajně přijato v rozporu s jednotným nařízením
o společné organizaci trhů a zejména s jeho článkem 27
Jak vyplývá z bodu 10 odůvodnění jednotného nařízení o společné organizaci trhů, jsou intervenční nákupy nástrojem SZP ke
stabilizaci zemědělských trhů a k zajištění přiměřené životní úrovně zemědělců. Veřejná intervence se v současnosti řídí ustanoveními
kapitoly I hlavy I části II jednotného nařízení o společné organizaci trhů. Jedním z prostředků prodeje intervenčních zásob
je podle článku 27 téhož nařízení jejich rozdělování nejchudším osobám.
V tomto ohledu je třeba připomenout historický kontext tohoto ustanovení.
Opatření, kterým se potraviny rozdělují nejchudším osobám ve Společenství, bylo zavedeno nařízením č. 3730/87. Zejména ze
třetího bodu odůvodnění tohoto nařízení vyplývalo, že „intervenční zásoby různých zemědělských produktů Společenství představují
pro Společenství potenciální prostředek, jak významně přispět ke zlepšení situace jeho nejchudších občanů“, a že „je v zájmu
Společenství a v souladu s cíli [SZP] trvale využívat tento potenciál a zavedením vhodných opatření dosáhnout snížení těchto
zásob na normální úroveň“.
Po řadě reforem SZP byly intervenční zásoby postupně sníženy a období, kdy jsou tyto zásoby skromné či nulové, se několikanásobně
prodloužila. Nařízení č. 3730/87 tak bylo změněno nařízením č. 2535/95. Toto nařízení zavedlo možnost zajistit za jistých
podmínek některé produkty na trhu.
První bod odůvodnění nařízení č. 2535/95 zní:
„vzhledem k tomu, že úprava stanovená nařízením […] č. 3730/87 […] je založena na dostupnosti veřejných zásob v důsledku nákupů
intervenčními agenturami […]; že se ukázalo, že přijetí a provádění ročního plánu dodávek potravin může být během roku ztíženo
dočasným nedostatkem některých základních produktů v intervenčních zásobách; že se toto nebezpečí může zvýšit vzhledem k opatřením
přijatým pro účinnější regulaci trhu a přizpůsobení produkce spotřebě; že se zdá vhodné za takových okolností, a aby se neohrozilo
[přijetí a] provádění programu dodávek, zavést dočasné opatření, které zajistí dotyčné produkty na trhu Společenství, avšak
za podmínek, které nezpochybní ani princip dodávek produktů z intervenčních zásob, ani rámec finančních prostředků vymezených
pro tento účel v rozpočtu Společenství“.
Ustanovení vycházející z nařízení č. 3730/87 a 2535/95 bylo převzato do článku 27 jednotného nařízení o společné organizaci
trhů, v jehož bodě 18 odůvodnění se připomíná, že „[d]íky svým intervenčním zásobám různých zemědělských produktů má Společenství
možnost významně přispět ke zlepšení situace svých nejchudších občanů“, s upřesněním, že „[j]e v zájmu Společenství trvale
tuto možnost využívat a zavedením vhodných opatření dosahovat snížení těchto zásob na běžnou úroveň“. Z téhož bodu odůvodnění
vyplývá, že z těchto pohnutek bylo nařízením č. 3730/87 zavedeno „sociální opatření“ spočívající v distribuci potravin nejchudším
osobám ve Společenství a že by mělo být zachováno a začleněno do jednotného nařízení o společné organizaci trhů.
Jak již bylo připomenuto v bodě 3 výše, je článek 27 jednotného nařízení o společné organizaci trhů součástí pododdílu IV
nadepsaného „Prodej z intervence“ zařazeného v oddílu II kapitoly I hlavy I části II uvedeného nařízení. Tento článek nadepsaný
„Rozdělování nejchudším osobám ve Společenství“ ve svém odstavci 1 stanoví, že produkty z intervenčních zásob mohou využívat
některé určené organizace podle ročního plánu. Odstavec 2 písm. a) téhož článku stanoví, že produkt může být zajištěn na trhu
Společenství, mimo jiné „pokud není dočasně k dispozici v intervenčních zásobách Společenství v průběhu plnění ročního plánu
uvedeného v odstavci 1, v rozsahu nezbytném pro plnění plánu v jednom nebo více členských státech, a pokud příslušné náklady
nepřekročí výši nákladů stanovenou k tomuto účelu v rozpočtu Společenství“.
Proto je třeba toto ustanovení vykládat tak, že upravuje opatření k účelnému využívání intervenčních zásob.
Je nutno konstatovat, že projednávaný spor spadá do rámce použití právní úpravy, která stanoví dvě fáze. Hlavní fáze, tj.
fáze veřejné intervence na trhu, jasně sleduje cíle SZP upřesněné v čl. 33 odst. 1 ES, zejména cíl spočívající ve stabilizaci
trhů. Následující fáze je fází prodeje takto vytvořených intervenčních zásob, a jedním ze způsobů jeho provádění je distribuce
produktů nejchudším osobám. Tato distribuce sleduje sociální cíl, který musí být toliko cílem druhotným a svým způsobem vedlejším
ve vztahu k hlavním cílům SZP, a může se tedy v zásadě realizovat pouze v mezích přebytkových zásob a s přihlédnutím k tomu,
co je „v souladu s cíli [SZP] trvale využívat tento potenciál a […] dosáhnout snížení těchto zásob na normální úroveň“.
Ohledně možnosti dodatečných nákupů z prvního bodu odůvodnění nařízení č. 2535/95 vyplývá, že toto opatření bylo přijato,
protože „se ukázalo, že přijetí a provádění ročního plánu dodávek potravin může být během roku ztíženo dočasným nedostatkem
některých základních produktů v intervenčních zásobách“, a protože bylo třeba „za takových okolností, a aby se neohrozilo
provádění programu dodávek, zavést dočasné opatření, které zajistí dotyčné produkty na trhu Společenství“. V tomtéž bodě odůvodnění
se naproti tomu upřesňuje, že to musí být prováděno „za podmínek, které nezpochybní ani princip dodávek produktů z intervenčních
zásob, ani rámec finančních prostředků vymezených pro tento účel v rozpočtu Společenství“.
Z výše uvedeného tedy jasně vyplývá, že toto opatření nachází své opodstatnění v existenci intervenčních zásob a v ročním
plánu pro jejich distribuci nejchudším osobám. Cílem ročního plánu a dodatečných nákupů, které tento plán určuje, proto nemůže
být, jak tvrdí Komise, pokrytí potřeb deklarovaných členskými státy, které se plánu účastní, nýbrž rozdělení stávajícího objemu
intervenčních zásob nejchudším osobám.
Článek 27 odst. 1 jednotného nařízení o společné organizaci trhů tak stanoví, že mohou být využívány „produkty z intervenčních
zásob“, zatímco podle jeho odstavce 2 písm. a) může být produkt zajištěn na trhu, jestliže „není dočasně k dispozici v intervenčních
zásobách […] v průběhu plnění ročního plánu“. To naznačuje, že dodatečný nákup takových produktů je upraven jako výjimka z pravidla,
kterým je distribuce produktů z intervenčních zásob. Toto opatření pojaté jako výjimka je tedy nutné vykládat restriktivně.
V žádném případě z něj nelze činit pravidlo.
Restriktivní výklad pojmu „není dočasně k dispozici […] v průběhu plnění ročního plánu“ je nutný také s ohledem na dodatečné
upřesnění obsažené v čl. 27 odst. 2 písm. a) jednotného nařízení o společné organizaci trhů, podle něhož může být produkt
na trhu zajištěn pouze „v rozsahu nezbytném pro plnění [ročního] plánu […], a nepřekročí-li příslušné náklady výši nákladů
stanovenou k tomuto účelu v rozpočtu Společenství“.
Z tohoto ustanovení vyplývá, že produkt může být na trhu nakoupen pouze v případě, kdy v průběhu plnění ročního plánu není
dočasně k dispozici. Toto ustanovení také předpokládá, že roční plán i rozpočet stanovený k jeho plnění byly přijaty před
případným zajišťováním produktu na trhu.
Je pravda, jak uvádí Komise, že z praktických důvodů spojených s prováděním a právě za tím účelem, aby bylo možné přijmout
plán a rozpočet stanovený k jeho plnění, musí Komise v okamžiku přijetí plánu znát objemy produktů, které mají být nakoupeny
dodatečně, poněvadž nejsou k dispozici v intervenčních zásobách. Tento postup je totiž jako jediný možný a je v souladu s příslušnými
ustanoveními nařízení č. 3149/92.
Podle článku 1 nařízení č. 3149/92 zúčastněné členské státy oznamují své potřeby Komisi nejpozději 31. května před obdobím
provádění plánu. Podle článku 2 téhož nařízení přijme Komise před 1. říjnem téhož roku roční plán, jenž obsahuje zejména „zdroje
přidělené [členským státům] pro každý produkt k nákupu na trhu Společenství, je-li dotčený produkt v době, kdy je plán přijímán,
v zásobách držených intervenčními agenturami dočasně nedostupný“.
Tato ustanovení však nelze v žádném případě chápat tak, že Komisi svěřují pravomoc stanovit plán nezávisle na stávajících
objemech intervenčních zásob nebo na jejich objemech odhadovaných pro dotyčný rok. Komise tak sice pro účely stanovení přidělovaných
zdrojů musí přihlížet k množstvím požadovaným členskými státy, k množstvím požadovaných produktů, které nejsou v intervenčních
zásobách k dispozici,i k produktům, které byly požadovány, přiděleny a skutečně použity během předchozích rozpočtových roků
[čl. 2 odst. 3 písm. c) druhý pododstavec nařízení č. 3149/92], nicméně nemůže překročit meze stanovené normou vyšší právní
síly, tedy jednotné nařízení o společné organizaci trhů.
Právě v okamžiku přijetí plánu totiž Komise nese odpovědnost za to, že objem stanovený plánem přizpůsobí objemům intervenčních
zásob. V tomto rámci sice má jistý prostor pro uvážení přiznaný článkem 27 odst. 2 jednotného nařízení o společné organizaci
trhů, to však nesmí vést k přehlížení skutečnosti, že toto ustanovení má charakter výjimky. Vzhledem k tomu, že intervenční
zásoby musejí být chápány jako trvalý institut, kdy se mění pouze jejich objem v závislosti na výkyvech na trhu a ve veřejných
intervencích, totiž výraz „dočasně není k dispozici“ nelze vykládat tak, že odkazuje na určitý počet měsíců nebo let, nýbrž
tak, že označuje výjimku z pravidla, kterým je distribuce produktů z intervenčních zásob. Podíly objemu dodatečných nákupů
tak musejí odrážet výjimečnou povahu tohoto opatření ve vztahu k celkovým objemům stanoveným ročním plánem, a jediným cílem
tohoto opatření je čelit nedostatkům, které by se v závislosti na stavu zásob měly objevit v průběhu plnění plánu. V opačném
případě by došlo k záměně výjimky za pravidlo.
Tento závěr není v rozporu s žádným z ustanovení nařízení č. 3149/92. Krom toho je v souladu se zněním prvního bodu odůvodnění
nařízení č. 2535/95, jímž byla zavedena možnost provádět dodatečné nákupy a podle něhož tato možnost musela být upravena proto,
aby se neohrozilo přijetí a provádění programu dodávek.
V projednávané věci Komise napadeným nařízením stanovila pro rozpočtový rok 2009 roční plán distribuce potravin pro nejchudší
osoby, v jehož rámci v příloze II stanovila výši zdrojů přidělených členským státům na nákup produktů na trhu na celkovou
částku 431 420 891 eur, tj. přibližně 89,98 % celkového objemu plánu, který činil 496 milionů eur [příloha I písm. a) napadeného
nařízení].
Je tedy třeba konstatovat, že hlavním cílem ročního plánu obsaženého v napadeném nařízení nebyl prodej z intervence, ale pokrytí
potřeb deklarovaných členskými státy, jež se tohoto plánu účastní.
Z příloh repliky mimoto vyplývá, že po prohlášení předsedy Komise o dvoutřetinovém navýšení rozpočtu na program distribuce
potravin nejchudším osobám Komise vyzvala zúčastněné členské státy, aby přehodnotily deklarované potřeby na rozpočtový rok
2009 a aby jí své potřeby oznámily do konce srpna 2008, tj. po nejzazším datu stanoveném v čl. 1 odst. 2 nařízení č. 3149/92.
Za těchto okolností nelze mít za to, že by roční plán pro rozpočtový rok 2009 byl v souladu s článkem 27 jednotného nařízení
o společné organizaci trhů, tak jak byl vyložen výše.
Tento závěr nemůže být zpochybněn žádným z argumentů Komise, Španělského království, Francouzské republiky, Italské republiky
nebo Polské republiky.
Komise, Španělské království, Francouzská republika a Polská republika zejména tvrdí, že krátkodobé snížení nebo zrušení plánu
z důvodu dočasného úbytku nebo nedostatku některých produktů v intervenčních zásobách by bylo v rozporu s jeho cílem, neboť
v jeho důsledku by od tohoto plánu odstoupily dobročinné organizace, které jsou na něm závislé, a odstranila by se infrastruktura
spojená s nástrojem prodeje zásob v průběhu následujících roků, které by se vyznačovaly nárůstem těchto zásob. To by bylo
v rozporu s cíli SZP a bylo by tím znemožněno, aby program přispíval k naplňování cíle, kterým je zajištění vysoké úrovně
sociální ochrany.
Tento argument nemůže obstát. Zaprvé je třeba poukázat na to, že v rámci projednávané žaloby není zpochybněno samotné zavedení
ročního plánu distribuce potravin nejchudším osobám. V souladu s článkem 27 jednotného nařízení o společné organizaci trhů
má přitom tento plán jako hlavní cíl distribuci produktů z intervenčních zásob, a nikoli stálé uspokojování potřeb dobročinných
organizací účastnících se programu. Zadruhé, ze spisu a z předchozích úvah vyplývá, že plán na rozpočtový rok 2009, stanovený
napadeným nařízením, nejenže nenavazoval na disponibilní objemy intervenčních zásob, ale stanovil zdroje pro dodatečné nákupy
v rámci mnohem většího rozpočtu než za poslední tři roky. Za těchto okolností nelze mít za to, že by napadené nařízení mělo
za cíl zajistit stabilitu dotyčného programu.
I kdyby argumenty Komise, Francouzské republiky, Italské republiky a Polské republiky, podle nichž článek 27 jednotného nařízení
o společné organizaci trhů a napadené nařízení sledují jednotlivé cíle SZP vymezené v čl. 33 odst. 1 ES, byly správné, nemohou
vyvrátit závěr, že napadené nařízení, jak to vyplývá z výše uvedených úvah, porušuje článek 27 jednotného nařízení o společné
organizaci trhů, a legalita tohoto článku každopádně není v rámci projednávané žaloby zpochybňována.
Judikatura, na niž poukazuje Komise, Italská republika, Polská republika i Spolková republika Německo, v otázce určení vhodného
právního základu pro určité opatření ve vztahu k cílům, které toto opatření sleduje, v daném rámci není pro projednávanou
věc relevantní. Projednávaná věc se totiž netýká otázky výběru právního základu pro určitý akt.
Co se konečně týče různých výňatků z odůvodnění nařízení, jež pro účely výše provedeného výkladu článku 27 jednotného nařízení
o společné organizaci trhů nebyla zohledněna, tj. nařízení č. 267/96 a 1127/2007, kterými se mění nařízení č. 3149/92 a na
něž odkazuje Italská republika, proto, že podle ní ukazují, že dodatečný nákup je podmíněn pouze nedostatkem určitého produktu
v intervenčních zásobách, jejichž objem klesá, je třeba konstatovat, že výňatky z odůvodnění těchto nařízení nemohou zpochybnit
Tribunálem provedený výklad článku 27 jednotného nařízení o společné organizaci trhů. Výklad článku 27 jednotného nařízení
o společné organizaci trhů totiž nemůže být určován ustanoveními nařízení nižší právní síly, přijatými k jeho provedení.
S ohledem na výše uvedené je třeba konstatovat, že napadené nařízení bylo přijato v rozporu s článkem 27 jednotného nařízení
o společné organizaci trhů.
–       K důsledkům porušení článku 27 jednotného nařízení o společné organizaci trhů
Pro případ, že by bylo žalobě vyhověno, Spolková republika Německo, podporovaná Švédským královstvím, navrhuje, aby Tribunál
využil své pravomoci a omezil účinky zrušení pouze na článek 2 a na přílohu II napadeného nařízení a tyto účinky „pozastavil“,
a to proto, aby se toto zrušení nemohlo dotknout plnění plánu ve prospěch dobročinných organizací v průběhu rozpočtového roku
2009 nebo – v případě, že Tribunál rozhodne až po skončení tohoto rozpočtového roku – zpětně.
Stejné návrhové žádání uplatnila Komise, kterou v tom podporuje Italská republika a Polská republika.
Zaprvé je třeba konstatovat, že Spolková republika Německo, podporovaná Švédským královstvím, touto formulací ve skutečnosti
navrhuje částečné zrušení napadeného nařízení, a sice zrušení jeho článku 2 a přílohy II.
Je totiž třeba připomenout, že v projednávané věci nejde o legalitu samotného mechanismu přidělování zdrojů ve prospěch nejchudších
osob, nýbrž o to, že plán na rozpočtový rok 2009, stanovený napadeným nařízením, spočívá hlavně v dodatečných nákupech produktů
na trhu. S ohledem na závěr vyvozený v bodě 137 výše je tedy třeba zrušit pouze ustanovení, která upravují přidělení zdrojů
na takovéto nákupy, tj. článek 2 a přílohu II napadeného nařízení.
Zadruhé je třeba upřesnit, že k částečnému zrušení napadeného nařízení dochází v okamžiku, kdy již byly v zásadě veškeré zdroje
vyplaceny. Aby v důsledku zpětného účinku zrušení členským státům, jimž tyto zdroje byly poskytnuty, nevznikla povinnost je
vrátit, je třeba za těchto okolností využít pravomoci Tribunálu a označit účinky zrušovaného aktu, které je nutno považovat
za definitivní.
Za konkrétních okolností projednávané věci je tedy třeba zrušit článek 2 a přílohu II napadeného nařízení a rozhodnout, že
tímto částečným zrušením není dotčena platnost již přidělených zdrojů.

K nákladům řízení
Podle čl. 87 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to
účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Spolková republika Německo požadovala náhradu nákladů
řízení a Komise neměla ve věci úspěch, je namístě posledně uvedené uložit, že ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady
řízení vynaložené Spolkovou republikou Německo.
Kromě toho podle čl. 87 odst. 4 téhož jednacího řádu nesou členské státy, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci,
vlastní náklady. V důsledku toho ponesou Španělské království, Francouzská republika, Italská republika, Polská republika
a Švédské království vlastní náklady řízení.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (pátý senát)
rozhodl takto:.
1)
Článek 2 a příloha II nařízení Komise (ES) č. 983/2008 ze dne 3. října 2008, kterým se přijímá plán přidělující členským státům
zdroje vyčleněné na rozpočtový rok 2009 pro dodávky potravin z intervenčních zásob ve prospěch nejchudších osob ve Společenství,
se zrušují.
2)
Zrušením článku 2 a přílohy II nařízení č. 983/2008 není dotčena platnost již přidělených zdrojů.
3)
Evropská komise ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Spolkovou republikou Německo.
4)
Španělské království, Francouzská republika, Italská republika, Polská republika a Švédské království ponesou vlastní náklady
řízení.
Prek
Soldevila Fragoso
Frimodt Nielsen
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne.
Podpisy.
*
Jednací jazyk: němčina.