CELEX: 62010CJ0284
Richtlijn 97/13/EG
Gemeenschappelijk kader voor algemene machtigingen en individuele vergunningen op gebied van telecommunicatiediensten
Vergoedingen en heffingen die van toepassing zijn op ondernemingen die houder zijn van algemene machtigingen
Artikel 6
Uitlegging
Nationale wettelijke regeling op grond waarvan jaarlijkse heffing moet worden betaald, berekend naar percentage van bruto-exploitatie-inkomsten

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 6 van richtlijn 97/13/EG van het Europees Parlement
en de Raad van 10 april 1997 betreffende een gemeenschappelijk kader voor algemene machtigingen en individuele vergunningen
op het gebied van telecommunicatiediensten (PB L 117, blz. 15).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Telefónica de España SA (hierna: „Telefónica”) en de Spaanse overheid
over door de Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (commissie voor de telecommunicatiemarkt; hierna: „CMT”) opgelegde
aanslagen voor het boekjaar 2000 uit hoofde van een heffing waaraan houders van algemene machtigingen en individuele vergunningen
zijn onderworpen voor de verstrekking van telecommunicatiediensten aan derden.

Toepasselijke bepalingen

Unierecht
Richtlijn 97/13
Blijkens overweging 1 van de considerans van richtlijn 97/13 voorzag deze richtlijn in de „volledige liberalisering van telecommunicatiediensten
en ‑infrastructuur uiterlijk op 1 januari 1998, met overgangsperiodes voor bepaalde lidstaten”.
Overweging 3 van de considerans van deze richtlijn bepaalde dat „voor algemene machtigingen en voor individuele vergunningen
die door de lidstaten op het gebied van telecommunicatiediensten worden verleend een gemeenschappelijk kader tot stand dient
te worden gebracht”.
Overweging 4 van de considerans van richtlijn 97/13 bepaalde dat „aan de machtigingen voorwaarden dienen te worden verbonden
om ten behoeve van de telecommunicatiegebruikers doelstellingen van openbaar belang te bereiken” en dat „de regelgeving op
het gebied van telecommunicatie [...] rekening dient te houden met de noodzaak om de invoering van nieuwe diensten en de ruimschalige
toepassing van technologische verbeteringen te bevorderen”.
Overweging 5 van de considerans van deze richtlijn bepaalde dat „deze richtlijn dan ook een belangrijke bijdrage zal leveren
tot de komst van nieuwe exploitanten op de markten, in het perspectief van de ontwikkeling van de informatiemaatschappij”.
Overweging 12 van de considerans van richtlijn 97/13 bepaalde dat „vergoedingen en heffingen die als onderdeel van machtigingsprocedures
aan ondernemingen worden opgelegd, op objectieve, niet-discriminerende en transparante criteria dienen te berusten”.
Met betrekking tot heffingen en vergoedingen voor algemene machtigingsprocedures, luidde artikel 6 van deze richtlijn:
„Ongeacht de financiële bijdragen aan de verstrekking van universele diensten overeenkomstig de bijlage, dragen de lidstaten
er zorg voor dat iedere vergoeding die van ondernemingen als onderdeel van machtigingsprocedures wordt verlangd, uitsluitend
is bedoeld om de administratiekosten te dekken die voortvloeien uit de afgifte, het beheer, de controle en het toezicht op
de naleving van het toepasselijke stelsel voor algemene machtigingen. Deze vergoedingen dienen op geëigende wijze en met voldoende
bijzonderheden te worden bekendgemaakt zodat deze informatie gemakkelijk toegankelijk is.”
Met betrekking tot de heffingen en vergoedingen voor individuele vergunningen, luidde artikel 11, lid 1, van deze richtlijn:
„De lidstaten dragen er zorg voor dat iedere vergoeding die van ondernemingen als onderdeel van machtigingsprocedures wordt
verlangd, uitsluitend strekt tot dekking van de administratiekosten die voortvloeien uit de afgifte van, het beheer van, de
controle van en het toezicht op de naleving van de toepasselijke individuele vergunningen. De vergoedingen voor een individuele
vergunning dienen in verhouding te staan tot het ermee gepaard gaande werk en op geëigende wijze en met voldoende bijzonderheden
te worden bekendgemaakt, zodat deze informatie gemakkelijk toegankelijk is.”
Richtlijn 2002/20/EG
Punt 31 van de considerans van richtlijn 2002/20/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 betreffende de
machtiging voor elektronische‑communicatienetwerken en ‑diensten (Machtigingsrichtlijn) (PB L 108, blz. 21), luidt:
„[...] Eventuele toepasselijke administratieve bijdragen dienen te sporen met de beginselen van een algemeen machtigingssysteem.
Een voorbeeld van een billijk, eenvoudig en transparant alternatief voor deze omslagcriteria is een verdeelsleutel gebaseerd
op de omzet. Wanneer de administratieve bijdragen zeer laag liggen, kunnen forfaitaire bijdragen, of bijdragen bestaande uit
een combinatie van een forfaitair met een omzetgerelateerd bedrag ook een goede mogelijkheid zijn.”
Met betrekking tot deze administratieve bijdragen bepaalt artikel 12 van deze richtlijn:
„1.      Administratieve bijdragen die worden opgelegd aan ondernemingen die een dienst of een netwerk aanbieden in het kader van de
algemene machtiging of waaraan een gebruiksrecht is verleend:
a)      dienen uitsluitend ter dekking van de administratiekosten die voortvloeien uit het beheer, de controle van en het toezicht
op de naleving van het algemene machtigingssysteem van de gebruiksrechten en van de specifieke verplichtingen van artikel 6,
lid 2, [...]; en
b)      worden opgelegd aan individuele ondernemingen volgens een objectieve, transparante en evenredige verdeling, die de extra administratiekosten
en daarmee samenhangende bijdragen tot een minimum beperkt.
2.      Wanneer de nationale regelgevende instanties administratieve bijdragen heffen, publiceren zij een jaarlijks overzicht van
hun administratieve kosten en het totale bedrag van de geïnde bijdragen. In het licht van het verschil tussen het totale bedrag
aan vergoedingen en het totale bedrag aan administratieve kosten, vinden de nodige aanpassingen plaats.”

Nationaal recht
Artikel 71 van Ley General 11/1998 de Telecomunicaciones (algemene telecommunicatiewet; hierna: „Ley General 11/1998”) van
24 april 1998 (BOE nr. 99 van 25 april 1998, blz. 13909) luidt:
„Ongeacht de financiële bijdrage die van de exploitanten kan worden verlangd voor de financiering van de universele dienst
overeenkomstig artikel 39 en titel III, dient de houder van een algemene machtiging of een individuele vergunning voor de
verstrekking van diensten aan derden een jaarlijkse heffing van ten hoogste 2 ‰ van zijn bruto‑exploitatie-inkomsten te voldoen
aan de centrale overheid ter dekking van de kosten, daaronder begrepen de beheerskosten, van de [CMT] als gevolg van de toepassing
van het in deze wet voorziene stelsel voor algemene vergunningen en machtigingen.
Voor de toepassing van de vorige alinea wordt onder bruto‑exploitatie‑inkomsten verstaan het totaal van de inkomsten die de
houder van de vergunning of de machtiging ontvangt uit de exploitatie van de netwerken of de levering van telecommunicatiediensten
die onder de werkingssfeer van deze wet vallen.
De vergoeding is jaarlijks verschuldigd. De heffingsprocedure wordt bij besluit geregeld.
Ter uitvoering van het bepaalde in de voorgaande alinea stelt de Ley de Presupuestos Generales del Estado (begrotingswet),
met inachtneming van de verhouding tussen de inkomsten uit de ontvangen vergoedingen en de kosten die voortvloeien uit de
afgifte en het toezicht op het gebruik van de individuele vergunningen en de algemene machtigingen, jaarlijks het percentage
– dat het in dit artikel bepaalde maximum niet mag overschrijden – vast dat op de bruto-exploitatie-inkomsten van de exploitant
moet worden toegepast voor de bepaling van het bedrag van de vergoeding.
In het licht van het verschil tussen de volgens deze methode begrote inkomsten en de daadwerkelijk ontvangen inkomsten vindt
bij de algemene begrotingswet voor het volgende boekjaar een verlaging of verhoging van het percentage plaats. Er wordt gestreefd
naar evenwicht tussen de uit de vergoedingen ontvangen inkomsten en de kosten die voortvloeien uit de genoemde door de [CMT]
verrichte werkzaamheid.”
Deze laatste bepaling is ten uitvoer gelegd bij Real Decreto 1750/1998 (koninklijk wetsbesluit nr. 1750/1998) van 31 juli
1998 inzake de heffingen die zijn ingevoerd bij Ley General 11/1998 (BOE nr. 205 van 27 augustus 1998, blz. 29227), waarvan
de artikelen 3 tot en met 8 luiden:
„
Artikel 3
. Belastbaar feit
Het belastbare feit is de door de [CMT] verrichte werkzaamheid in verband met de toepassing van het stelsel voor algemene
machtigingen en individuele vergunningen voor het verstrekken van diensten aan derden.
Artikel 4.
Heffingplichtige
Heffingplichtig zijn de natuurlijke personen of rechtspersonen die houder zijn van algemene machtigingen of individuele vergunningen
voor het verstrekken van diensten aan derden.
Artikel 5.
Heffingsgrondslag
De grondslag voor heffing wordt gevormd door de in het betrokken jaar gefactureerde bruto-exploitatie-inkomsten, zoals deze
zijn gedefinieerd in artikel 71 van [Ley General 11/1998].
Artikel 6.
Heffingstarief
Voorshands, tot het wordt vervangen door het tarief dat voortvloeit uit de toepassing van de successievelijk geldende wettelijke
regelingen, wordt het in de derde overgangsbepaling, lid 1, vastgestelde tarief toegepast.
Artikel 7.
Verschuldigde vergoeding
De vergoeding wordt berekend door het geldende, in de betreffende algemene begrotingswetten vastgestelde heffingstarief toe
te passen op de heffingsgrondslag.
Artikel 8.
Vervaldag
De vergoeding is jaarlijks verschuldigd op 31 december.
Wanneer de machtiging of de vergunning echter door een aan de houder toe te rekenen oorzaak vóór 31 december haar geldigheid
verliest, is de vergoeding verschuldigd op de datum waarop deze omstandigheid zich voordoet.”

Hoofdgeding en prejudiciële vraag
Tegen de door de CMT aan haar opgelegde aanslagen heeft Telefónica een bestuursrechtelijk beroep ingesteld bij de Audiencia
Nacional, die dit beroep bij arrest van 10 februari 2004 heeft verworpen, op grond dat er volledige overeenstemming bestond
tussen het belastbare feit, namelijk het houderschap van algemene machtigingen of individuele vergunningen, en de belastinggrondslag,
bestaande uit de door de houder van de machtiging of de vergunning ontvangen bruto-inkomsten. Telefónica heeft tegen dat arrest
beroep in cassatie ingesteld bij het Tribunal Supremo.
Van oordeel dat de beslechting van het bij hem aanhangige geding afhangt van de uitlegging van richtlijn 97/13, heeft het
Tribunal Supremo de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld:
„Is het de lidstaten krachtens richtlijn [97/13], en in het bijzonder krachtens artikel 6 ervan, toegestaan de houder van
een algemene machtiging de betaling van een jaarlijkse heffing op te leggen van ten hoogste 2 ‰ van de in het betrokken boekjaar
gefactureerde bruto-exploitatie-inkomsten, die is bestemd ter dekking van de kosten, daaronder begrepen de beheerskosten,
van de telecommunicatiecommissie ter zake van de toepassing van het stelsel voor algemene machtigingen en vergunningen, zoals
was bepaald in artikel 71 van [Ley General 11/1998]?”

Beantwoording van de prejudiciële vraag
Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 6 van richtlijn 97/13 aldus moet worden uitgelegd
dat het zich verzet tegen een regeling van een lidstaat waarbij aan houders van algemene machtigingen een heffing wordt opgelegd,
die jaarlijks wordt berekend op basis van de bruto-exploitatie-inkomsten van de heffingplichtige exploitanten en bestemd is
ter dekking van de administratiekosten die voortvloeien uit de toepassing van het stelsel voor algemene machtigingen en individuele
vergunningen.
Dienaangaande moet vooraf worden gepreciseerd dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling weliswaar zowel
voor houders van algemene machtigingen als voor houders van individuele vergunningen geldt, maar dat het verzoek om een prejudiciële
beslissing slechts betrekking heeft op de uitlegging van richtlijn 97/13 betreffende aan houders van algemene machtigingen
opgelegde heffingen.
Blijkens de overwegingen 1, 3, 4 en 5 van de considerans ervan is richtlijn 97/13 een van de maatregelen ter volledige liberalisering
van de telecommunicatiediensten en de telecommunicatie‑infrastructuur. Zij heeft daartoe een gemeenschappelijk kader vastgesteld
voor de stelsels voor machtigingen, om de komst van nieuwe exploitanten op de markt aanzienlijk te vergemakkelijken. Dit kader
bevat voorschriften met betrekking tot de procedures voor de toekenning van vergunningen en de inhoud daarvan, en met betrekking
tot de aard, en zelfs de omvang, van de financiële lasten die de lidstaten in verband met genoemde procedures kunnen verlangen
van ondernemingen in de sector van de telecommunicatiediensten (arresten van 18 september 2003, Albacom en Infostrada, C‑292/01
en C‑293/01, Jurispr. blz. I‑9449, punten 35 en 36, en 10 maart 2011, Telefónica Móviles España, C‑85/10, nog niet gepubliceerd
in de Jurisprudentie, punt 20).
Het gemeenschappelijke kader dat richtlijn 97/13 beoogt op te zetten, zou geen nuttig effect hebben indien de lidstaten de
fiscale lasten die de ondernemingen in de sector moeten dragen, vrij mochten bepalen. Derhalve kunnen de lidstaten geen andere
heffingen en vergoedingen uit hoofde van de machtigingsprocedures opleggen dan die waarin deze richtlijn voorziet (arrest
van 18 juli 2006, Nuova società di telecomunicazioni, C‑339/04, Jurispr. blz. I‑6917, punt 35, en arrest Telefónica Móviles
España, reeds aangehaald, punt 21).
Zoals is verduidelijkt in de twaalfde overweging van de considerans van richtlijn 97/13, dienen die lasten op objectieve,
niet-discriminerende en transparante criteria te berusten. Voorts mogen zij geen beletsel vormen voor de verwezenlijking van
de doelstelling van volledige liberalisering van de markt, welke impliceert dat de markt volledig voor de mededinging wordt
opengesteld (reeds aangehaalde arresten Albacom en Infostrada, punt 37, en Telefónica Móviles España, punt 22).
Wat meer bepaald de door de lidstaten aan ondernemingen die houder zijn van algemene machtigingen opgelegde heffingen betreft,
bepaalt artikel 6 van richtlijn 97/13 dat zij, uitgezonderd de financiële bijdragen aan de verstrekking van universele diensten,
uitsluitend bedoeld zijn ter dekking van de administratiekosten die voortvloeien uit de algemene machtigingsprocedures.
Uit de bewoordingen van dit artikel volgt dat deze heffingen alleen de kosten kunnen dekken die voortvloeien uit vier administratieve
activiteiten, namelijk de afgifte, het beheer, de controle en de toepassing van het toepasselijke stelsel voor algemene machtigingen.
Weliswaar kunnen deze heffingen zogenaamde „algemene” beheerskosten omvatten, maar zij mogen alleen betrekking hebben op de
vier in het vorige punt in herinnering gebrachte activiteiten, zodat deze heffingen geen kosten mogen omvatten in verband
met andere taken, zoals het algemene toezicht door de nationale reguleringsautoriteit, en met name de controle op mogelijk
misbruik van machtspositie. Dit soort van controle gaat immers strikt genomen het door de toepassing van algemene machtigingen
veroorzaakte werk te buiten (zie naar analogie betreffende krachtens artikel 11 van richtlijn 97/13 opgelegde heffingen, arrest
van 19 september 2006, i-21 Germany en Arcor, C‑392/04 en C‑422/04, Jurispr. blz. I‑8559, punten 32, 34 en 35).
Voorts moeten volgens artikel 6 van richtlijn 97/13 aan ondernemingen voor algemene machtigingsprocedures opgelegde heffingen
op geëigende wijze en met voldoende bijzonderheden worden bekendgemaakt, zodat deze informatie gemakkelijk toegankelijk is.
Artikel 6 van richtlijn 97/13 voorziet daarentegen niet in een bijzondere berekeningswijze van het bedrag van deze heffing,
noch in de wijze van inning ervan.
Uit het voorgaande volgt dat de lidstaten aan houders van algemene machtigingen een heffing als aan de orde in het hoofdgeding
mogen opleggen ter financiering van de werkzaamheden van de nationale autoriteit die verantwoordelijk is voor het beheer van
het stelsel voor algemene machtigingen waarvan het bedrag moet worden vastgesteld aan de hand van objectieve, niet‑discriminerende
en transparante criteria.
Hieruit volgt tevens dat deze heffing uitsluitend de kosten kan dekken die voortvloeien uit de in punt 22 van het onderhavige
arrest bedoelde administratieve activiteiten. Bijgevolg mag de totale opbrengst uit de betrokken heffing voor de lidstaten
niet hoger zijn dan het totaal van de kosten die voortvloeien uit deze administratieve activiteiten, hetgeen de verwijzende
rechter dient na te gaan.
Anders dan Telefónica in haar bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen stelt, kan richtlijn 97/13 echter niet aldus
worden uitgelegd dat er een nauwkeurig verband moet bestaan tussen het bedrag van de aan een heffingplichtige exploitant opgelegde
heffing en de door deze bevoegde nationale autoriteit met betrekking tot deze exploitant voor een bepaalde periode werkelijk
gemaakte kosten, aangezien geen enkele bepaling van richtlijn 97/13 een dergelijk verband eist.
Dienaangaande zij opgemerkt dat in de artikelen 6 en 11 van richtlijn 97/13 alleen maar is bepaald dat aan houders van algemene
machtigingen en houders van individuele vergunningen opgelegde heffingen uitsluitend „bedoeld” kunnen zijn om de administratiekosten
te dekken die voortvloeien uit respectievelijk de afgifte, het beheer, de controle en de toepassing van het toepasselijke
stelsel voor algemene machtigingen of individuele vergunningen. Stellig bepaalt artikel 11, lid 1, tweede volzin, van deze
richtlijn uitdrukkelijk dat het bedrag van de gevorderde heffing in verhouding dient te staan tot de omvang van het ermee
gepaard gaande werk (zie in die zin arrest i‑21 Germany en Arcor, reeds aangehaald, punt 39). Daarentegen moet worden opgemerkt
dat er krachtens artikel 6 geen evenredige verhouding moet bestaan tussen de heffing die van toepassing is op de aan een heffingplichtige
exploitant toegekende algemene machtigingen en de omvang van het werk dat gepaard gaat met de afgifte, het beheer, de controle
en de toepassing ervan op deze heffingplichtige.
Deze vaststelling vindt overigens steun in artikel 12 van de machtigingsrichtlijn. Ook al is deze vaststelling ratione temporis
niet van toepassing op het hoofdgeding, artikel 12, lid 1, sub b, bepaalt dat administratieve bijdragen die voortvloeien uit
de toepassing van het algemene machtigingssysteem worden opgelegd aan individuele ondernemingen volgens een evenredige verdeling.
Hieruit volgt dat het in dit artikel 12 bedoelde evenredigheidscriterium betrekking heeft op de verdeling van de administratiekosten
over de heffingplichtigen, en niet op de verhouding tussen de op algemene machtigingen toepasselijke heffing en de omvang
van het ermee gepaard gaande werk.
Wat de vraag betreft of de lidstaten het recht hebben om, zoals de in het hoofdgeding aan de orde zijnde wettelijke regeling
doet, het bedrag van deze heffing vast te stellen op basis van de bruto-exploitatie-inkomsten van de heffingplichtigen, moet,
zoals de Spaanse en de Portugese regering alsook de Commissie in hun bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen hebben
opgemerkt, worden aangenomen dat het om een objectief, transparant en niet-discriminerend criterium gaat. Voorts staat dit
criterium, zoals de Commissie ter terechtzitting heeft beklemtoond, niet los van de door de bevoegde nationale autoriteit
gemaakte kosten.
Bijgevolg kan richtlijn 97/13 zich er niet tegen verzetten dat de lidstaten krachtens artikel 6 van deze richtlijn het bedrag
van een heffing vaststellen op basis van de bruto‑exploitatie-inkomsten van de heffingplichtigen.
Die uitlegging vindt trouwens steun in punt 31 van de considerans van de machtigingsrichtlijn, volgens hetwelk de omzet kan
worden beschouwd als een billijk, eenvoudig en transparant criterium ter verdeling van deze heffing over de houders van algemene
machtigingen.
Met betrekking tot de vraag of de lidstaten aan houders van algemene machtigingen een jaarlijkse heffing kunnen opleggen die
is bedoeld om de administratiekosten te dekken, dient te worden opgemerkt dat aan houders van algemene machtigingen een heffing
kan worden opgelegd die is bedoeld om, naast de kosten voor de afgifte van de algemene machtiging, de administratiekosten
te dekken die voortvloeien uit het beheer, de controle en de toepassing van de machtiging tijdens de geldigheidsduur ervan.
Het gaat om kosten die voortvloeien uit de activiteiten die in het algemeen onafgebroken worden uitgeoefend na de toekenning
van een algemene machtiging. Bijgevolg kan artikel 6 van richtlijn 97/13 zich er niet tegen verzetten dat aan houders van
algemene machtigingen periodiek een heffing wordt opgelegd die is bedoeld om de administratiekosten te dekken die voortvloeien
uit de algemene machtigingsprocedures, zoals de in het hoofdgeding aan de orde zijnde jaarlijkse heffing.
Gelet op bovenstaande overwegingen moet op de prejudiciële vraag worden geantwoord, dat artikel 6 van richtlijn 97/13 aldus
moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een regeling van een lidstaat waarbij aan houders van algemene machtigingen
een heffing wordt opgelegd die wordt berekend op jaarbasis en op basis van de bruto‑exploitatie-inkomsten van de heffingplichtige
exploitanten, en die is bedoeld ter dekking van de administratiekosten die voortvloeien uit de procedures voor de afgifte,
het beheer, de controle en de toepassing van deze machtigingen, voor zover de totale opbrengst uit deze heffing voor deze
lidstaat niet hoger is dan het totaal van deze administratiekosten, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan.

Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale
rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof
gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Zevende kamer) verklaart voor recht:
Artikel 6 van richtlijn 97/13/EG van het Europees Parlement en de Raad van 10 april 1997 betreffende een gemeenschappelijk
kader voor algemene machtigingen en individuele vergunningen op het gebied van telecommunicatiediensten moet aldus worden
uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een regeling van een lidstaat waarbij aan houders van algemene machtigingen een heffing
wordt opgelegd die wordt berekend op jaarbasis en op basis van de bruto‑exploitatie-inkomsten van de heffingplichtige exploitanten,
en die is bedoeld ter dekking van de administratiekosten die voortvloeien uit de procedures voor de afgifte, het beheer, de
controle en de toepassing van deze machtigingen, voor zover de totale opbrengst uit deze heffing voor deze lidstaat niet hoger
is dan het totaal van deze administratiekosten, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan.
ondertekeningen
*
Procestaal: Spaans.