CELEX: 62009CJ0375
Kilpailu
Asetus (EY) N:o 1/2003
5 artikla
Määräävän markkina-aseman väärinkäyttö
Jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten toimivalta todeta SEUT 102 artiklan rikkomatta jättäminen

Ennakkoratkaisupyyntö koskee perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklassa vahvistettujen kilpailusääntöjen täytäntöönpanosta 16.12.2002
annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1/2003 (EYVL 2003, L 1, s. 1; jäljempänä asetus) 5 artiklan tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa ovat vastakkain Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (kilpailu- ja kuluttajansuoja-asioiden
viraston johtaja, jäljempänä Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji) ja Tele2 Polska sp. z o.o., josta on tullut Netia SA, ja joka
koskee mainitun johtajan tekemää EY 82 artiklan soveltamista koskevaa päätöstä.

Asiaa koskevat oikeussäännöt

Unionin säännöstö
Asetuksen johdanto-osan ensimmäisen perustelukappaleen ensimmäisessä virkkeessä todetaan seuraavaa:
”Sellaisen järjestelmän aikaansaamiseksi, jolla varmistetaan, että kilpailu yhteismarkkinoilla ei vääristy, perustamissopimuksen
81 ja 82 artiklaa on sovellettava yhteisössä tehokkaasti ja yhtenäisesti.”
Asetuksen johdanto-osan kahdeksannen perustelukappaleen ensimmäisessä virkkeessä todetaan seuraavaa:
”Yhteisön kilpailusääntöjen tehokkaan täytäntöönpanon ja tähän asetukseen sisältyvän yhteistyömekanismin asianmukaisen toiminnan
varmistamiseksi jäsenvaltioiden kilpailuviranomaiset ja tuomioistuimet on velvoitettava soveltamaan myös [EY] 81 ja [EY] 82
artiklaa, kun ne soveltavat kansallista kilpailulainsäädäntöä sopimuksiin ja käytäntöihin, jotka voivat vaikuttaa jäsenvaltioiden
väliseen kauppaan.”
Asetuksen johdanto-osan 14 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Poikkeustapauksissa yhteisön yleisen edun niin vaatiessa voi myös olla tarpeen, että komissio tekee ilmoitusluonteisen päätöksen,
jossa se toteaa, että perustamissopimuksen [EY] 81 artiklassa tai [EY] 82 artiklassa asetettu kielto ei sovellu; tällöin tarkoituksena
on oikeuden selventäminen ja sen johdonmukaisen soveltamisen varmistaminen yhteisössä erityisesti sellaisten uudenlaisten
sopimusten tai käytäntöjen osalta, joita ei ole vielä ratkaistu nykyisessä oikeus- ja hallintokäytännössä.”
Asetuksen 3 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jos jäsenvaltioiden kilpailuviranomaiset tai kansalliset tuomioistuimet soveltavat kansallista kilpailulainsäädäntöä [EY]
81 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuihin sopimuksiin, yritysten yhteenliittymien päätöksiin tai yhdenmukaistettuihin menettelytapoihin,
jotka saattavat vaikuttaa kyseisessä säännöksessä tarkoitettuun jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, niiden on myös sovellettava
[EY] 81 artiklaa mainitunlaisiin sopimuksiin, päätöksiin tai yhdenmukaistettuihin menettelytapoihin. Jos jäsenvaltioiden kilpailuviranomaiset
tai kansalliset tuomioistuimet soveltavat kansallista kilpailulainsäädäntöä [EY] 82 artiklassa kiellettyihin väärinkäyttötapauksiin,
niiden on myös sovellettava [EY] 82 artiklaa.”
Asetuksen 5 artiklassa, jonka otsikkona on ”Jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten toimivalta”, säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisilla on toimivalta soveltaa [EY] 81 ja [EY] 82 artiklaa yksittäisissä asioissa. Toimiessaan
omasta aloitteestaan tai kantelun perusteella ne voivat tässä tarkoituksessa tehdä seuraavat päätökset:
–        vaatia lopettamaan rikkominen,
–        määrätä välitoimenpiteitä,
–        hyväksyä sitoumuksia,
–        määrätä sakkoja, uhkasakkoja taikka muita niiden kansallisessa lainsäädännössä säädettyjä seuraamuksia.
Jos viranomaiset katsovat hallussaan olevien tietojen perusteella, että kiellon edellyttämät perusteet eivät täyty, ne voivat
myös päättää, ettei niiden ole syytä toteuttaa toimenpiteitä.”
Asetuksen 10 artiklassa säädetään seuraavaa:
”[EY] 81 ja [EY] 82 artiklan soveltamiseen liittyvän yhteisön yleisen edun sitä edellyttäessä komissio voi omasta aloitteestaan
tehdä päätöksen, jossa todetaan, että [EY] 81 artiklaa ei voida soveltaa sopimukseen, yritysten yhteenliittymien päätökseen
tai yhdenmukaistettuun menettelytapaan, koska joko [EY] 81 artiklan 1 kohdan edellytykset eivät täyty tai [EY] 81 artiklan
3 kohdan edellytykset täyttyvät.
Komissio voi tehdä vastaavanlaisen toteamuksen [EY] 82 artiklan osalta.”

Kansallinen lainsäädäntö
Kilpailu- ja kuluttajansuoja-asioista 15.12.2000 annetun lain (ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów; Dz. U. 2005, nro 244,
järjestysnumero 2080), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasian tosiseikkoihin (jäljempänä kilpailu- ja kuluttajansuoja-asioista
annettu laki), 8 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.      Yhden tai useamman yrityksen harjoittama määräävän markkina-aseman väärinkäyttö kulloinkin kyseessä olevilla markkinoilla
on kielletty.
– –
3.      Määräävää markkina-asemaa väärinkäyttäen tehdyt toimet ovat kokonaan tai merkityksellisiltä osin mitättömiä.”
Kilpailu- ja kuluttajansuoja-asioista annetun lain 11 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1. Jos [Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji] katsoo, ettei 5 ja 8 §:ssä asetettuja kieltoja ole rikottu, se tekee päätöksen,
jossa se toteaa, ettei menettelytapa ole ollut kilpailua rajoittava.
– –”

Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji aloitti asetuksen 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna kansallisena kilpailuviranomaisena
menettelyn  Telekomunikacja Polska SA:ta, jonka epäiltiin rikkoneen kilpailu- ja kuluttajansuoja-asioista annetun lain 8 §:ää
ja EY 82 artiklaa (josta on tullut SEUT 102 artikla), vastaan. Se totesi tämän menettelyn päätteeksi, ettei kyseisen määräävässä
markkina-asemassa olleen yrityksen menettely merkinnyt tämän aseman väärinkäyttöä eikä tämä menettely ollut siten kansallisen
lainsäädännön tai SEUT 102 artiklan vastaista. Niinpä Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji teki kansallisen lainsäädännön perusteella
päätöksen, jossa se totesi, ettei kyseinen yritys ollut ottanut käyttöön mitään kilpailunrajoitusta, kun taas SEUT 102 artiklan
rikkomisesta se katsoi olevan tarpeetonta lausua siitä syystä, että vaatimukselta puuttui kohde.
Tele2 Polska sp. z o.o., josta on tullut Netia SA, haki muutosta tähän päätökseen.
Sąd Okręgowy – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (alueellinen tuomioistuin – kilpailu- ja kuluttajansuoja-asioita käsittelevä
tuomioistuin) kumosi mainitun riitautetun päätöksen ja Sąd Apelacyjny w Warszawie (Varsovan muutoksenhakutuomioistuin) vahvisti
tämän saman päätöksen kumoamisen ja katsoi, että Prezes Urzędu Ochrony Konkurencjin olisi pitänyt tehdä päätös, jolla todetaan,
ettei SEUT 102 artiklassa tarkoitettua kilpailun rajoittamista ole tapahtunut, koska se oli tehnyt tällaisen päätöksen kansallisessa
lainsäädännössä säädetyn määräävän markkina-aseman väärinkäytön kiellon osalta.
Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji teki kassaatiovalituksen Sąd Najwyższylle (ylimmän asteen tuomioistuin) ja esitti, ettei
asetuksessa anneta sille mahdollisuutta tehdä asiasisältöä koskevaa päätöstä, jonka mukaan kyseessä olevan yrityksen menettelytavat
eivät ole SEUT 102 artiklan vastaisia.
Prezes Urzędu Ochrony Konkurencjin mukaan asetuksen 5 artiklassa säädetään kansallisten kilpailuviranomaisten toimivallasta
ja rajoitetaan näiden viranomaisten päätöksentekomahdollisuuksia. Sille ei ole kyseisellä artiklalla annettu mitään toimivaltaa
tehdä asiasisältöä koskevaa päätöstä, jonka mukaan yrityksen menettelytavat eivät ole SEUT 102 artiklan vastaisia. Niinpä
kun Telekomunikacja Polska SA:ta vastaan aloitetussa menettelyssä kävi ilmi, ettei tämä yritys ole SEUT 102 artiklassa tarkoitetulla
tavalla väärinkäyttänyt määräävää markkina-asemaa, Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji teki päätöksen lopettaa kyseinen menettely
ottamatta kantaa asiasisältöön. Asetuksen 5 artiklassa luetellaan neljä asiasisältöä koskevan päätöksen tyyppiä, eikä mikään
niistä koske sitä, että kansallinen kilpailuviranomainen voisi todeta, ettei rikkomista ole tapahtunut. Lisäksi asetuksen
10 artiklassa, jossa tunnustetaan komissiolla olevan oikeus yhteisön yleisen edun sitä edellyttäessä tehdä omasta aloitteestaan
päätös, jossa todetaan, ettei SEUT 102 artiklaa voida soveltaa tiettyihin yrityksen menettelyihin, ei anneta tätä oikeutta
kansallisille kilpailuviranomaisille. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencjin mukaan asetuksen 10 artiklalla pyritään estämään
se, että kansalliset kilpailuviranomaiset voisivat viedä komissiolta kaikki mahdollisuudet todeta SEUT 101 tai SEUT 102 artiklan
rikkominen tekemällä päätöksiä, joilla ne toteavat, ettei näitä määräyksiä ole rikottu, kun otetaan huomioon se, että ne bis
in idem -periaate olisi tällöin esteenä komission päätökselle.
Sąd Najwyższy katsoo yhtäältä, että menettelyllinen itsemääräämisoikeus on tässä tilanteessa rajoitettu eikä anna Prezes Urzędu
Ochrony Konkurencjille mahdollisuutta tehdä päätöstä, jossa todetaan, ettei kilpailua rajoittavia käytäntöjä ole sovellettu,
sillä tällainen päätös ei kuulu asetuksen 5 artiklan ensimmäisen kohdan toisessa virkkeessä olevaan päätösten luetteloon.
Toisaalta Sąd Najwyższy esittää, että asetuksen 5 artiklan toisen kohdan, luettuna yhdessä sen 5 artiklan ensimmäisen kohdan
toisen virkkeen ja mainitun asetuksen muiden säännösten kanssa, teleologinen ja toiminnallinen tulkinta voisi mahdollistaa
sen, että kansallinen kilpailuviranomainen tekee kyseessä olevan kaltaisen päätöksen. Asetuksen 5 artiklan toisen kohdan sanamuodon,
jonka mukaan kansalliset kilpailuviranomaiset voivat päättää, ”ettei niiden ole syytä toteuttaa toimenpiteitä”, jos kiellon
edellytykset eivät täyty, perusteella ei voida sulkea pois tällaista mahdollisuutta.
Edellä esitetyn perusteella Sąd Najwyższy on päättänyt lykätä ratkaisun antamista asiassa ja esittää unionin tuomioistuimelle
seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)      Onko [asetuksen] 5 artiklaa tulkittava siten, että kansallinen kilpailuviranomainen ei saa tehdä päätöstä, jolla se toteaa,
ettei kyseessä ollut EY 82 artiklassa tarkoitettu kilpailua rajoittava menettelytapa, jos tämä viranomainen katsoo menettelyn
päätteeksi, ettei yritys ole rikkonut tässä perussopimuksen määräyksessä olevaa määräävän markkina-aseman väärinkäytön kieltoa?
2)      Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, onko tilanteessa, jossa kansallinen kilpailuviranomainen voi kansallisen
kilpailulainsäädännön nojalla päättää kilpailuoikeudellisen menettelyn – jos se katsoo, ettei yrityksen käyttäytyminen ollut
EY 82 artiklan kiellon vastaista – vain tekemällä päätöksen, jossa se toteaa, ettei kyseessä ollut kilpailua rajoittava menettelytapa,
[asetuksen] 5 artiklan [toista kohtaa] tulkittava siten, että se on välitön oikeudellinen perusta sille, että tämä viranomainen
tekee ’päätöksen, jonka mukaan [sillä] ei ole syytä toteuttaa toimenpiteitä’?”

Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu

Ensimmäinen kysymys
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään olennaisilta osin sitä, onko asetuksen 5 artiklaa
tulkittava siten, että se on esteenä sille, että tutkiessaan, täyttyvätkö SEUT 102 artiklan soveltamisen edellytykset, ja
katsoessaan tämän tutkimuksen päätteeksi, ettei väärinkäyttöä ole tapahtunut, kansallinen kilpailuviranomainen voi tehdä päätöksen,
jossa se toteaa, ettei mainittua artiklaa ole rikottu.
Aluksi on todettava, että asetuksen 3 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jos kansalliset kilpailuviranomaiset soveltavat
kansallista kilpailulainsäädäntöä määräävässä markkina-asemassa olevan yrityksen tämän aseman väärinkäyttöä merkitseviin menettelytapoihin,
jotka saattavat vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, niiden on myös sovellettava SEUT 102 artiklaa.
Asetuksen 5 artiklan ensimmäisessä kohdassa täsmennetään jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten toimivaltaa soveltaa SEUT 101
ja SEUT 102 artiklaa yksittäistapauksissa. Mainitun säännöksen mukaan kyseiset viranomaiset voivat, kun ne ottavat kantaa
asiasisältöön, tehdä omasta aloitteestaan tai kantelun perusteella päätöksen, jolla ne vaativat lopettamaan rikkomisen, määräävät
välitoimenpiteitä, hyväksyvät sitoumuksia ja määräävät sakkoja, uhkasakkoja taikka muita niiden kansallisessa lainsäädännössä
säädettyjä seuraamuksia.
Asetuksen 5 artiklan toisessa kohdassa säädetään, että jos kansalliset kilpailuviranomaiset katsovat hallussaan olevien tietojen
perusteella, etteivät kiellon edellyttämät perusteet täyty, ne voivat päättää, ettei niiden ole syytä toteuttaa toimenpiteitä.
Jälkimmäisen säännöksen sanamuodosta ilmenee selvästi, että tällaisessa tilanteessa kansallisen kilpailuviranomaisen toimivalta
rajoittuu sellaisen päätöksen tekemiseen, jossa se toteaa, ettei sen ole syytä toteuttaa toimenpiteitä.
Tämän kansallisten kilpailuviranomaisten toimivallan rajoituksen vahvistaa se, mitä on säädetty komission päätösvallasta niissä
tilanteissa, joissa SEUT 101 ja SEUT 102 artiklaa ei ole rikottu. Komissio voi asetuksen 10 artiklan mukaan todeta päätöksellä,
ettei EY 81 ja EY 82 artiklaa voida soveltaa.
Asetuksen johdanto-osan 14 perustelukappaleessa täsmennetään, että komissio voi tehdä tällaisen deklaratorisen päätöksen ”poikkeustapauksissa”.
Tämän perustelukappaleen mukaan kyseisen toimenpiteen tarkoituksena on ”oikeuden selventäminen ja sen johdonmukaisen soveltamisen
varmistaminen [unionissa] erityisesti sellaisten uudenlaisten sopimusten tai käytäntöjen osalta, joita ei ole vielä ratkaistu
nykyisessä oikeus- ja hallintokäytännössä”.
Oikeuskäytännössä on lisäksi todettu, että sen takaamiseksi, että kilpailusääntöjä sovelletaan johdonmukaisesti jäsenvaltioissa,
asetuksella on otettu käyttöön komission ja kansallisten kilpailuviranomaisten välinen yhteistyöjärjestely vilpittömän yhteistyön
yleisen periaatteen mukaisesti (ks. vastaavasti asia C‑429/07, X, tuomio 11.6.2009, Kok., s. I‑4833, 20 ja 21 kohta).
Se, että kansallisille kilpailuviranomaisille annettaisiin mahdollisuus tehdä päätöksiä, joissa todetaan, ettei SEUT 102 artiklaa
ole rikottu, saattaisi kyseenalaiseksi asetuksella käyttöön otetun yhteistyöjärjestelmän ja rajoittaisi komission toimivaltaa.
Tällainen ”kielteinen” asiasisältöä koskeva päätös saattaisi haitata SEUT 101 ja SEUT 102 artiklan yhdenmukaista soveltamista,
joka on yksi asetuksen johdanto-osan ensimmäisessä perustelukappaleessa ilmaistuista asetuksen tavoitteista, sillä se voisi
estää komissiota toteamasta myöhemmin, että kyseessä olevalla menettelytavalla rikottiin näitä unionin oikeuden määräyksiä.
Sekä asetuksen sanamuodosta ja rakenteesta että sillä tavoitellusta päämäärästä ilmenee, että sitä, ettei SEUT 102 artiklaa
ole rikottu, koskevat toteamukset kuuluvat komission tehtäviin, vaikka tätä artiklaa sovellettaisiin kansallisen kilpailuviranomaisen
suorittamassa menettelyssä.
Niinpä ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että asetuksen 5 artiklaa on tulkittava siten, että se on esteenä sille, että
tutkiessaan, täyttyvätkö SEUT 102 artiklan soveltamisen edellytykset, ja katsoessaan tämän tutkimuksen päätteeksi, ettei väärinkäyttöä
ole tapahtunut, kansallinen kilpailuviranomainen voi tehdä päätöksen, jossa se toteaa, ettei mainittua artiklaa ole rikottu.

Toinen kysymys
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee toisella kysymyksellään olennaisilta osin sitä, onko asetuksen 5 artiklan
toinen kohta välittömästi sovellettava ja voiko kansallinen kilpailuviranomainen, jonka mukaan SEUT 102 artiklan mukaiset
menettelytavan kieltämisen edellytykset eivät täyty, kyseisen säännöksen perusteella lopettaa yritystä vastaan aloittamansa
menettelyn päätöksellä, jolla se toteaa, ettei sen ole syytä toteuttaa toimenpiteitä, vaikka kansallisessa lainsäädännössä
säädetään tällaisten tilanteiden varalta ainoastaan mahdollisuudesta tehdä asiasisältöä koskeva kielteinen päätös.
Ensimmäiseen kysymykseen annettavasta vastauksesta seuraa, että kansallinen kilpailuviranomainen ei voi tehdä päätöstä, jolla
se toteaa, ettei SEUT 102 artiklaa ole rikottu. Asetuksen 5 artiklan toisen kohdan mukaan tällainen viranomainen voi kuitenkin,
jos se katsoo hallussaan olevien tietojen perusteella, etteivät kiellon edellyttämät perusteet täyty, päättää, ettei sen ole
syytä toteuttaa toimenpiteitä.
Tässä yhteydessä on huomattava, että kansallinen kilpailuviranomainen voi soveltaa kansallisia säännöksiä vain siinä tapauksessa,
ettei unionin oikeuteen sisälly erityistä säännöstä.
Käsiteltävässä asiassa on niin, että koska asetuksen 5 artiklaa sovelletaan välittömästi kaikissa jäsenvaltioissa SEUT 288
artiklan perusteella, se on esteenä sellaisen kansalliseen lainsäädäntöön kuuluvan säännöksen soveltamiselle, jolla velvoitetaan
lopettamaan SEUT 102 artiklan soveltamista koskeva menettely päätöksellä, jolla todetaan, ettei mainittua määräystä ole rikottu.
Niinpä toiseen kysymykseen on vastattava, että asetuksen 5 artiklan toinen kohta on välittömästi sovellettava ja se on esteenä
sellaisen kansalliseen lainsäädäntöön kuuluvan säännöksen soveltamiselle, jolla velvoitetaan lopettamaan SEUT 102 artiklan
soveltamista koskeva menettely päätöksellä, jolla todetaan, ettei mainittua määräystä ole rikottu.

Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä
olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.
Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle,
ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklassa vahvistettujen kilpailusääntöjen täytäntöönpanosta 16.12.2002 annetun neuvoston asetuksen
(EY) N:o 1/2003 5 artiklaa on tulkittava siten, että se on esteenä sille, että tutkiessaan, täyttyvätkö SEUT 102 artiklan
soveltamisen edellytykset, ja katsoessaan tämän tutkimuksen päätteeksi, ettei väärinkäyttöä ole tapahtunut, kansallinen kilpailuviranomainen
voi tehdä päätöksen, jossa se toteaa, ettei mainittua artiklaa ole rikottu.
2)
Asetuksen N:o 1/2003 5 artiklan toinen kohta on välittömästi sovellettava ja se on esteenä  sellaisen kansalliseen lainsäädäntöön
kuuluvan säännöksen soveltamiselle, jolla velvoitetaan lopettamaan SEUT 102 artiklan soveltamista koskeva menettely päätöksellä,
jolla todetaan, ettei mainittua määräystä ole rikottu.
Allekirjoitukset
*
Oikeudenkäyntikieli: puola.