CELEX: 62002TJ0357(01)
Auxílios de Estado
Auxílios concedidos pelas autoridades do Land da Saxónia
Auxílios ao coaching, à participação em feiras e em exposições, à cooperação e à promoção do design de produtos
Decisão que declara o regime de auxílios em parte compatível e em parte incompatível com o mercado comum
Regime de auxílios a favor das pequenas e médias empresas
Não exercício do poder de apreciação
Dever de fundamentação

Antecedentes do litígio
No âmbito de um programa do Ministério da Economia e do Trabalho do
Land
da Saxónia que visava melhorar o desempenho das pequenas e médias empresas implantadas no território deste
Land
, este concedeu às pessoas que aí exerciam uma profissão liberal, bem como às pequenas e médias empresas que nele tivessem
sede ou um estabelecimento, subvenções não reembolsáveis para projectos que favorecessem o desenvolvimento da economia. Estas
subvenções foram previstas num regime de auxílios notificado pela primeira vez à Comissão das Comunidades Europeias em 1992,
autorizado por esta e prorrogado diversas vezes depois de ter recebido novas autorizações. Estes auxílios destinavam‑se melhorar
as capacidades produtivas e concorrenciais das pequenas e médias empresas.
Por ofício de 29 de Dezembro de 2000, recebido pela Comissão em 3 de Janeiro de 2001, a República Federal da Alemanha notificou
uma nova versão deste regime de auxílios.
Em 12 de Janeiro de 2001, a Comissão adoptou o Regulamento (CE) n.° 70/2001 relativo à aplicação dos artigos 87.° [CE] e 88.°
do Tratado [CE] aos auxílios estatais a favor das pequenas e médias empresas (JO L 10, p. 33, a seguir «regulamento de isenção
PME»), que entrou em vigor em 2 de Fevereiro seguinte. Com a sua entrada em vigor, o regulamento de isenção PME revoga e substitui
o enquadramento comunitário dos auxílios de Estado às pequenas e médias empresas (JO 1996, C 213, p. 4). Define os critérios
que os auxílios individuais e os regimes de auxílios a favor das pequenas e médias empresas devem preencher para serem compatíveis
com o mercado comum, na acepção do artigo 87.°, n.° 3, CE, e isenta aqueles que cumprem a obrigação de notificação prevista
no artigo 88.°, n.° 3, CE. É indicado, no seu considerando 4, que «[o] presente regulamento [se deve entender] sem prejuízo
da possibilidade que assiste aos Estados‑Membros de notificarem os auxílios às pequenas e médias empresas. Tais notificações
serão apreciadas pela Comissão, em especial à luz dos critérios fixados no [presente] regulamento. O enquadramento comunitário
dos auxílios estatais às pequenas e médias empresas [adoptado pela Comissão] deve ser abolido a partir da data de entrada
em vigor do presente regulamento, uma vez que as suas disposições são substituídas [por este]».
Por outro lado, refere‑se, no considerando 16 do regulamento de isenção PME, o seguinte: «À luz do Acordo da Organização Mundial
do Comércio (OMC) sobre as subvenções e medidas de compensação, o presente regulamento não deve isentar os auxílios à exportação
nem os auxílios que favoreçam a produção nacional em detrimento dos produtos importados. Os auxílios concedidos a favor dos
custos de participação em feiras comerciais ou de estudos ou serviços de consultoria necessários para o lançamento num novo
mercado de um produto novo ou já existente não constituem auxílios à exportação.»
Por ofício de 5 de Fevereiro de 2001, a Comissão interrogou as autoridades alemãs a propósito da aplicação do regulamento
de isenção PME e informou‑as de que o regime de auxílios em causa não seria examinado ao abrigo do procedimento acelerado.
Durante o mês de Dezembro de 2001, a Comissão iniciou um procedimento formal de investigação relativo a uma parte das medidas
previstas no regime de auxílios notificado, a saber, as medidas previstas nos subprogramas «
Coaching
», «Participação em feiras», «Cooperação» e «Promoção do
design
de produtos» (a seguir, considerados em conjunto, «quatro subprogramas em causa»). Em contrapartida, a Comissão decidiu não
suscitar objecções relativamente às outras medidas notificadas.
No final da sua investigação, a Comissão adoptou, em 24 de Setembro de 2002, a Decisão 2003/226/CE, relativa a um regime de
auxílios que a Alemanha tenciona introduzir denominado «Orientações relativas ao apoio às pequenas e médias empresas – Melhoramento
do desempenho empresarial no
Land
da Saxónia» – Subprogramas 1 (
Coaching
), 4 (Participação em feiras), 5 (Cooperação) e 7 (Promoção do
design
de produtos) (JO 2003 L 91, p. 13, a seguir «decisão impugnada»). Em primeiro lugar, considerou que as medidas previstas
nos quatro subprogramas em causa constituíam auxílios de Estado. Em segundo lugar, precisou que, para serem considerados compatíveis
com o mercado comum, esses auxílios devem ser abrangidos pelo âmbito de aplicação do regulamento de isenção PME e respeitar
os limiares de intensidade fixados neste documento, com excepção dos auxílios ao funcionamento previstos no subprograma «Cooperação»,
que considerou serem incompatíveis com o mercado comum.
No seu acórdão de 3 de Maio de 2007, Freistaat Sachsen/Comissão (T‑357/02, Colect., p. II‑1261), o Tribunal Geral julgou procedente
o pedido do recorrente, o Freistaat Sachsen, por meio do qual pediu a anulação de diversas disposições da decisão impugnada
(artigo 2.°, segundo parágrafo, e artigos 3.° e 4.°).
Tendo a Comissão interposto recurso da decisão do Tribunal Geral, o Tribunal de Justiça, por acórdão de 11 de Dezembro de
2008, Comissão/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, Colect., p. I‑9465), anulou o acórdão do Tribunal Geral e remeteu o processo
para este.

Tramitação processual e pedidos das partes após a remessa do processo ao Tribunal Geral
O processo foi distribuído à Quarta Secção alargada do Tribunal Geral.
O recorrente e a Comissão, em conformidade com o disposto no artigo 119.°, n.° 1, alíneas a) e b), do Regulamento de Processo
do Tribunal Geral, apresentaram observações escritas.
Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo e, no âmbito das medidas de organização
do processo previstas no artigo 64.° do Regulamento de Processo, convidou as partes a responderem por escrito a perguntas.
As partes satisfizeram este pedido nos prazos concedidos.
Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal na audiência de 30 de Junho
de 2010.
O recorrente conclui pedindo que o Tribunal se digne anular a decisão impugnada.
A Comissão conclui pedindo que o Tribunal considere que o recurso é improcedente e negue provimento ao recurso.
Nas suas observações escritas apresentadas após a remessa do processo ao Tribunal Geral, as partes não se pronunciaram sobre
a questão das despesas. Nas suas alegações em primeira instância, o recorrente tinha pedido que o Tribunal se dignasse condenar
a Comissão nas despesas, tendo esta pedido que o Tribunal condenasse o recorrente nas despesas.

Fundamentos e argumentos das partes
Em apoio do seu recurso, o recorrente tinha inicialmente invocado cinco fundamentos, relativos:
–        o primeiro, à ilegalidade formal da decisão impugnada resultante do facto de a Comissão não ter aplicado ao regime de auxílios
em causa o procedimento acelerado de autorização;
–        o segundo, à ilegalidade material da decisão impugnada resultante do facto de o regulamento de isenção PME não ser aplicável
ao presente caso;
–        o terceiro, ao facto de o regime de auxílios em causa poder ser autorizado ao abrigo do enquadramento comunitário dos auxílios
de Estado às pequenas e médias empresas;
–        o quarto, ao facto de a Comissão não ter exercido o seu poder de apreciação quando analisou o regime de auxílios em causa,
bem como à violação do dever de fundamentação;
–        o quinto, ao facto de a Comissão não ter provado que a concorrência era efectiva ou potencialmente falseada pelo regime de
auxílios em causa, bem como à violação do dever de fundamentação.
Através do seu acórdão Freistaat Sachsen/Comissão, já referido, o Tribunal Geral julgou improcedente o primeiro fundamento,
julgou procedente o segundo fundamento e decidiu que não era necessário examinar os três últimos fundamentos.
No seu acórdão Comissão/Freistaat Sachsen, já referido, o Tribunal de Justiça considerou que, uma vez que o fundamento relativo
ao carácter retroactivo da aplicação do regulamento de isenção PME à decisão impugnada era improcedente, importava apreciar
apenas o quarto e quinto fundamentos invocados pelo recorrente no Tribunal Geral. Por conseguinte, o Tribunal de Justiça remeteu
o processo ao Tribunal Geral para que este se pronuncie sobre estes dois últimos fundamentos.
Na medida em que o quinto fundamento tem por objecto a qualificação das medidas em causa de auxílio de Estado e o quarto fundamento
a compatibilidade das medidas qualificadas de auxílios de Estado com o mercado comum, examinar‑se‑á o quinto fundamento antes
do quarto.

Questão de direito

Quanto ao quinto fundamento, relativo ao facto de a Comissão não ter provado que a concorrência era efectiva ou potencialmente
falseada pelo regime de auxílios, bem como à violação do dever de fundamentação
Argumentos das partes
O recorrente alega que a Comissão devia, em conformidade com o previsto no artigo 87.°, n.° 1, CE, provar em que consistia,
no caso concreto, a distorção da concorrência. Ora, na decisão impugnada, nenhuma afirmação permite concluir que o regime
de auxílios em causa é susceptível de falsear a concorrência nas circunstâncias do caso concreto ou constatar de forma positiva
que estão reunidos os elementos dessa alteração. A Comissão menciona apenas que as medidas notificadas são, enquanto auxílios,
susceptíveis de falsear a concorrência (considerando 52 da decisão impugnada) e que uma intensidade do auxílio superior a
50% teria como consequência uma «distorção desproporcionada da concorrência» (considerando 60 da decisão impugnada). Em apoio
desta afirmação, invoca o acórdão do Tribunal Geral de 28 de Novembro de 2008, Hôtel Cipriani e o./Comissão (T‑254/00, T‑270/00
e T‑277/00, Colect., p. II‑3269), e, nomeadamente, o seu n.° 230, que precisa que, «no que se refere aos regimes de auxílios
multisectoriais, resulta da jurisprudência que a Comissão se pode limitar a estudar as características do programa em causa
para apreciar se, devido aos montantes ou às percentagens elevados dos auxílios, às características dos investimentos suportados
ou às outras modalidades que esse programa prevê, o mesmo assegura uma vantagem sensível aos beneficiários relativamente aos
seus concorrentes e é susceptível de beneficiar essencialmente empresas que participam nas trocas entre Estados‑Membros».
Segundo o recorrente, a Comissão entende que a obrigação de suportar metade dos custos encoraja a eficácia e a rentabilidade
do auxílio, para daqui deduzir que as condições das trocas seriam alteradas em caso de presença de uma intensidade do auxílio
mais elevada (considerandos 60, 67 e 71 da decisão impugnada). Ora, semelhante afirmação, que se baseia num limite de auxílio
de 50%, poderia ser transposta para todos os limites de subvenções e não é assim susceptível de corroborar as conclusões da
Comissão.
Baseando esta apreciação no regulamento de isenção PME, a Comissão não prova de forma bastante a existência de uma distorção
da concorrência, quando, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, essa prova não só é necessária ao abrigo da exigência
de fundamentação na acepção do artigo 253.° CE mas constitui também uma aplicação dos critérios do artigo 87.°, n.° 1, CE.
Os insuficientes desenvolvimentos da Comissão a propósito do critério de uma concorrência falseada constituem, além disso,
uma violação do artigo 253.° CE, que justifica a anulação da decisão impugnada.
A Comissão contesta os argumentos apresentados pelo recorrente.
Apreciação do Tribunal
No âmbito do presente fundamento, o recorrente invoca dois argumentos estreitamente ligados entre si. Por um lado, a Comissão
fundamentou de forma insuficiente a sua conclusão segundo a qual a concorrência era efectiva ou potencialmente falseada pelo
regime de auxílios em questão e, por outro, esta fundamentação contida na decisão impugnada (em especial, no considerando
52) não permite que se chegue a semelhante conclusão.
Em primeiro lugar, no que diz respeito à questão de saber se a fundamentação da decisão impugnada respeitante a um dos elementos
constitutivos do auxílio de Estado é suficiente, há que recordar que, segundo jurisprudência constante, a fundamentação exigida
pelo artigo 253.° CE deve ser adaptada à natureza do acto em causa e revelar, de forma clara e inequívoca, o raciocínio da
instituição, autora do acto, por forma a permitir aos interessados conhecer as razões da medida adoptada e ao órgão jurisdicional
competente exercer a sua fiscalização. A exigência de fundamentação deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso
concreto,
design
adamente do conteúdo do acto, da natureza dos fundamentos invocados e do interesse que os destinatários ou outras pessoas
directa e individualmente afectadas pelo acto podem ter em obter explicações. Não é exigido que a fundamentação especifique
todos os elementos de facto e de direito pertinentes, uma vez que a questão de saber se a fundamentação de um acto satisfaz
as exigências do artigo 253.° CE deve ser apreciada à luz não somente da sua redacção mas também do seu contexto e de todas
as regras jurídicas que regem a matéria em causa (v. acórdão do Tribunal Geral de 22 de Outubro de 2008, TV 2/Danmark e o./Comissão,
T‑309/04, T‑317/04, T‑329/04 e T‑336/04, Colect., p. II‑2935, n.° 178 e jurisprudência referida).
Há também que constatar que, no considerando 52 da decisão impugnada, a Comissão indica o seguinte:
«Os quatro subprogramas […] inserem‑se no âmbito de aplicação no n.° 1 do artigo 87.° [CE] pelas seguintes razões: prevêem
a concessão de auxílios provenientes de recursos estatais a empresas que produzem bens ou prestam serviços que são objecto
de comércio intracomunitário. Esses auxílios permitem aos beneficiários melhorar globalmente a sua situação financeira e reforçar
a sua posição no mercado. Por conseguinte, as medidas em apreço são susceptíveis de falsear a concorrência no mercado comum,
podendo assim afectar o comércio entre os Estados‑Membros. A Alemanha não contestou esta conclusão.»
Deste modo, o considerando acima referido impõe que estejam reunidos todos os elementos constitutivos de um auxílio de Estado
no caso concreto e deduz nomeadamente a existência de uma distorção da concorrência do facto de as empresas beneficiárias
«produz[irem] bens ou presta[re]m serviços que são objecto de comércio intracomunitário e [de esses] auxílios permit[irem]
aos beneficiários melhorar globalmente a sua situação financeira e reforçar a sua posição no mercado».
Em segundo lugar, no que respeita à questão de saber se a Comissão considerou correctamente que existia uma restrição de concorrência
no presente caso, há que recordar a jurisprudência segundo a qual, para efeitos da qualificação de uma medida nacional de
auxílio de Estado, não é necessário demonstrar uma incidência real do auxílio sobre as trocas entre Estados‑Membros e uma
distorção efectiva da concorrência, mas apenas examinar se o auxílio é susceptível de afectar essas trocas e de falsear a
concorrência (acórdão do Tribunal de Justiça de 30 de Abril de 2009, Comissão/Itália e Wam, C‑494/06 P, Colect., p. I‑3639,
n.° 50).
Mais concretamente, no caso de um programa de auxílios, como o do presente caso, a Comissão pode limitar‑se a estudar as características
do programa em causa para apreciar se, devido aos montantes ou às percentagens elevados dos auxílios, às características dos
investimentos suportados ou às outras modalidades que esse programa prevê, o mesmo assegura uma vantagem sensível aos beneficiários
relativamente aos seus concorrentes e é susceptível de beneficiar essencialmente empresas que participam nas trocas entre
Estados‑Membros (acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de Outubro de 1987, Alemanha/Comissão, 248/84, Colect., p. 4013, n.° 18).
Segundo o considerando 52 da decisão impugnada, lido em conjunto com o ponto 2 «Descrição do auxílio» e o ponto 3 «Razões
que levaram ao início do procedimento», a intensidade do auxílio pretendido situava‑se entre os 50% e os 80%, em função do
subprograma e em função da área em que a empresa destinatária se situa. Ora, segundo o artigo 5.° do regulamento de isenção
PME, os auxílios às pequenas e médias empresas são compatíveis com o mercado comum se não excederem 50% dos custos dos serviços
recebidos. É assim evidente que um auxílio com semelhante intensidade é susceptível de falsear a concorrência intracomunitária.
Por conseguinte, atendendo ao exposto, há que julgar integralmente improcedente o presente fundamento.

Quanto ao quarto fundamento, relativo ao facto de a Comissão não ter exercido o seu poder de apreciação quando analisou o
regime de auxílios em causa, bem como à violação do dever de fundamentação
O presente fundamento divide‑se em cinco partes. Através da primeira parte, o recorrente sustenta que a decisão impugnada
está ferida de ilegalidade por a Comissão se ter limitado a apreciar a compatibilidade do regime de auxílios em causa relativamente
aos critérios de apreciação definidos no regulamento de isenção PME. Através da segunda, terceira, quarta e quinta partes,
o recorrente censura a Comissão de ter erradamente analisado os quatro subprogramas em causa, violando igualmente o dever
de fundamentação que lhe incumbia.
Quanto à primeira parte, relativa à apreciação da compatibilidade do regime de auxílios em causa apenas à luz do regulamento
de isenção PME
–       Argumentos das partes
O recorrente alega que a Comissão não pode renunciar ao exercício do seu poder de apreciação. Deste modo, sem contestar o
âmbito do poder de apreciação da Comissão quando se trata de examinar a compatibilidade com o mercado comum dos regimes de
auxílios que lhe são notificados por um Estado‑Membro, o recorrente sustenta que este exame tem de respeitar certos limites,
sobretudo a obrigação de exercer este poder. Em apoio da sua argumentação, o recorrente invoca o conceito de não exercício
do poder discricionário que existe no direito alemão sob os termos «Ermessenausfall» ou «Ermessensnichtgebrauch» que constitui
uma ilegalidade, à semelhança do que sucede no direito administrativo austríaco. Em França, semelhante situação corresponde
a um «excès du pouvoir négatif» ao passo que, na «common law», o não exercício do respectivo poder de apreciação por parte
de uma autoridade que, considerando‑se vinculada pela sua prática ou por orientações, não examina cada caso concreto é abrangido
pela «doutrina
ultra vires
». A obrigação de exercer o seu poder de apreciação não se extingue com a adopção de disposições que impõem regras à Comissão.
No presente caso, o recorrente censura a Comissão de ter examinado as diferentes medidas de auxílios apenas à luz dos critérios
do regulamento de isenção PME, como se este regulasse de forma exaustiva todos os regimes de auxílios a favor das pequenas
e médias empresas. Tendo considerado que o nível de intensidade dos auxílios dos subprogramas era demasiado elevado, a Comissão
limitou‑se a retomar as disposições do regulamento de isenção PME em vez de exercer, além disso, o seu próprio poder de apreciação.
Deste modo, reforçou as condições aplicáveis aos auxílios às PME, limitando a 50% o montante dos custos reembolsáveis e afastando‑se,
simultaneamente, da sua prática decisória. Baseando‑se exclusivamente nas considerações gerais do regulamento de isenção PME
sem tomar em consideração circunstâncias específicas do caso concreto, a Comissão não exerceu assim o seu poder de apreciação.
A este respeito, o recorrente sublinha que resulta do considerando 4 do regulamento de isenção PME que este não se destina
a regular de forma exaustiva os auxílios às pequenas e médias empresas. Assim, o objectivo deste regulamento não consiste
em reduzir a margem de apreciação da Comissão e em cristalizar os critérios aplicáveis a estas medidas de auxílios. O regulamento
de isenção PME destina‑se apenas a simplificar e a tornar mais eficaz o processo de fiscalização das referidas medidas.
Ao agir desta forma, a Comissão contraria a sua prática decisória relativa a casos que, devido ao seu objecto, são abrangidos
pelo regulamento de isenção PME, mas que não beneficiam da isenção definida neste regulamento. Resulta desta prática que a
Comissão se pronuncia, muito regularmente, através de isenções individuais e, ao abrigo do artigo 87.°, n.° 3, alínea c),
CE, sobre situações isoladas ou sobre medidas de auxílios que se afastam do regulamento de isenção PME. Nos referidos casos,
a Comissão confirma nomeadamente, por vezes mesmo expressamente, que o exame casuístico não se deve limitar a um exame ao
abrigo do regulamento de isenção PME aplicado por analogia, mas deve ser efectuado directamente ao abrigo do artigo 87.°,
n.° 3, alínea c), CE.
O recorrente também observa que, devido à situação económica específica da Saxónia, antigo território da República Democrática
Alemã, a Comissão, quando examinou as medidas de auxílio, se devia ter afastado das condições definidas no regulamento de
isenção PME ou, pelos menos, explicar por que motivo a sua análise não se afastava destas condições. A este propósito, o recorrente
censura a Comissão de não ter tomado posição sobre as considerações detalhadas apresentadas durante o procedimento administrativo.
Por conseguinte, a Comissão devia ter autorizado o regime de auxílios notificado analisando‑o directamente à luz dos critérios
definidos no artigo 87.°, n.° 3, CE.
A Comissão contesta os argumentos apresentados pelo recorrente.
–       Apreciação do Tribunal
Antes de mais, há que sublinhar que o regulamento de isenção PME tem por objectivo declarar compatíveis com o mercado comum
à luz do artigo 87.°, n.° 3, CE e assim isentar da obrigação de notificação prevista no artigo 88.°, n.° 3, CE todos os auxílios
individuais e os regimes de auxílios a favor das pequenas e médias empresas que respeitem as condições definidas neste regulamento.
Isto não significa que nenhum outro auxílio a favor das pequenas e médias empresas possa ser declarado compatível com o mercado
comum no final de um exame realizado pela Comissão à luz dos critérios definidos no artigo 87.°, n.° 3, CE no seguimento de
uma notificação efectuada por um Estado‑Membro em conformidade com o artigo 88.°, n.° 3, CE.
Esta possibilidade é expressamente recordada no considerando 4 do regulamento de isenção PME, segundo o qual «[o] presente
regulamento deve entender‑se sem prejuízo da possibilidade que assiste aos Estados‑Membros de notificarem os auxílios às pequenas
e médias empresas» e «[t]ais notificações serão apreciadas pela Comissão, em especial à luz dos critérios fixados no presente
regulamento». A utilização da expressão «em especial» indica claramente que os critérios definidos no regulamento de isenção
PME não são os únicos à luz dos quais a Comissão pode examinar os projectos de auxílio que lhe são notificados, o que aliás
é confirmado pelas versões inglesa («in particular») e alemã («in erster Linie») deste considerando.
Há também que referir que, embora a Comissão possa estabelecer regras gerais de execução que estruturam o exercício do poder
de apreciação que lhe é conferido pelo artigo 87.°, n.° 3, CE, não se pode abster totalmente, quando aprecia um caso específico
do referido poder de apreciação, em especial relativamente aos casos que não previu expressamente, ou mesmo não regulamentou,
das referidas regras gerais de execução. Assim, este poder de apreciação não se esgota com a adopção de tais regras gerais
e não existem, em princípio, obstáculos a uma eventual apreciação individual fora do âmbito das referidas regras, desde que,
no entanto, a Comissão respeite as regras superiores de direito, como as regras do Tratado e os princípios gerais de direito
comunitário (acórdão do Tribunal Geral de 20 de Setembro de 2007, Fachvereinigung Mineralfaserindustrie/Comissão, T‑375/03,
não publicado na Colectânea, n.° 141).
Por conseguinte, após a notificação das medidas de auxílio em causa por parte da República Federal da Alemanha, a Comissão
tinha obrigação de analisar a compatibilidade destas medidas com o mercado comum, exercendo deste modo o poder de apreciação
que lhe é conferido pelo Tratado.
A este respeito, impõe‑se constatar que a Comissão exerceu esse poder de apreciação no âmbito da decisão impugnada, nomeadamente
quando examinou a compatibilidade do subprograma «
Coaching
» com o mercado comum, à luz dos critérios definidos no regulamento de isenção PME e do artigo 87.°, n.° 3, alíneas a) e c),
CE (considerandos 57 a 65 da decisão impugnada).
Esta análise, que assenta na experiência da Comissão neste domínio no momento em que a decisão impugnada foi adoptada, a saber,
em Setembro de 2002, não pode ser posta em causa pelo facto de em seguida a Comissão ter podido adoptar decisões que tomaram
em consideração outros critérios para além dos referidos na decisão impugnada, nomeadamente no que respeita aos auxílios notificados
que não se incluem no âmbito de aplicação do regulamento de isenção PME.
Resulta do exposto que o recorrente não pode alegar que a Comissão no presente processo recusou utilizar o seu poder de apreciação
para examinar os diferentes argumentos que lhe foram apresentados durante o procedimento administrativo para provar a compatibilidade
das diferentes medidas de auxílio com o mercado comum. Os argumentos relativos ao resultado deste exame e à fundamentação
apresentada a este respeito serão examinados no âmbito das outras partes deste fundamento.
Por conseguinte, improcede a primeira parte do quarto fundamento.
Quanto à segunda parte, relativa à apreciação errada do subprograma «
Coaching
» e à violação do dever de fundamentação
–       Argumentos das partes
O recorrente censura a Comissão de ter considerado que o subprograma «
Coaching
» é incompatível com o mercado comum na acepção do artigo 87.°, n.° 3, alínea c), CE por o limite de auxílio para as pequenas
empresas estar fixado em 65%, não tendo procedido a nenhuma apreciação das particularidades existentes na Saxónia nem do regime
de auxílios notificado. Do mesmo modo, a Comissão não explicou por que motivo o facto de obrigar as empresas a tomarem a seu
cargo metade das despesas aumenta a eficácia e a rentabilidade do regime notificado. O recorrente alega que ainda nove meses
antes de o regime de auxílios controvertido ser notificado, a Comissão autorizou medidas comparáveis às concedidas pelo
Land
da Turíngia a título do programa «Richtlinien des Freistaates Thüringen zur einzelbetrieblichen Technologieförderung» (JO 2000,
C 266, p. 4). A utilização do seu poder de apreciação implica que a Comissão explique de forma detalhada quais as novas experiências
que a levaram a alterar a sua prática decisória. Ora, embora tenha pretendido utilizar o seu amplo poder de apreciação ao
verificar se um limite de auxílio que atinge 65% podia ser autorizado, rejeitou imediatamente esta opção pelo facto de uma
intensidade superior a 50% exceder o montante necessário para incitar as empresas a efectuarem despesas relativas ao
coaching
.
O recorrente sustenta que o limite de auxílio de 50% previsto no artigo 5.° do regulamento de isenção PME não regula de forma
exaustiva os auxílios aos serviços de consultoria das pequenas e médias empresas e que, nos termos do considerando 11 do referido
regulamento, estas últimas não podem ser submetidas aos mesmos critérios. Embora o artigo 5.°, alínea a), do regulamento de
isenção PME preveja uma intensidade de auxílio de 50% para as empresas médias, reembolsos superiores devem ser autorizados
pela Comissão ao abrigo do seu poder de apreciação para as pequenas empresas. Ao alegar que o considerando 11 remete apenas
para a situação específica da concessão de auxílios ao investimento fora das regiões assistidas, a Comissão não explica por
que motivo não devem existir possibilidades de diferenciação entre as pequenas e as médias empresas relativamente a serviços
de consultoria externos.
Segundo o recorrente, a Comissão, ao considerar que o ónus financeiro que recai sobre as empresas era reduzido, ignorou que
um grande número de empresas da Saxónia dispõe apenas de um capital muito reduzido e tem dificuldades em contrair empréstimos,
facto que foi reconhecido pela própria Comissão.
O recorrente entende que a circunstância de a Comissão não ter tomado em consideração que os auxílios que podem ser autorizados
pelo regime de auxílios controvertido eram limitados no seu valor ao montante de 400 ou 500 euros por dia de trabalho para
as empresas mais recentes podia facilitar a «concessão errada» de determinados auxílios. A decisão impugnada encoraja assim
o recurso a um auxílio dispendioso em vez de permitir a abordagem mais diferenciada que é permitida pelo programa em causa.
A Comissão contesta os argumentos apresentados pelo recorrente.
–       Apreciação do Tribunal
Através da presente parte, o recorrente censura, no essencial, a Comissão de não ter procedido a uma análise do programa em
causa, não obstante os numerosos elementos apresentados a este respeito. Há que salientar, a título preliminar, que tal apreciação
deve necessariamente assentar nos factos, nas análises económicas e nas provas apresentadas pelo recorrente durante o procedimento
administrativo antes de ser adoptada a decisão impugnada. Além disso, segundo jurisprudência constante, a fiscalização que
os órgãos jurisdicionais comunitários exercem sobre as apreciações económicas complexas feitas pela Comissão, como as que
foram efectuadas no presente caso, deve limitar‑se necessariamente à verificação do respeito das regras processuais e de fundamentação,
bem como da exactidão material dos factos, da inexistência de erro manifesto de apreciação e de desvio de poder (acórdãos
do Tribunal de Justiça de 7 de Janeiro de 2004, Aalborg Portland e o./Comissão, C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P,
C‑217/00 P e C‑219/00 P, Colect., p. I‑123, n.° 279, e de 6 de Outubro de 2009, GlaxoSmithKline Services/Comissão, C‑501/06 P,
C‑513/06 P, C‑515/06 P e C‑519/06 P, Colect., p. I‑9291, n.° 85).
No que se refere à insuficiência de fundamentação, também invocada pelo recorrente, há que recordar que, como foi já indicado
no n.° 27
supra
, a fundamentação exigida pelo artigo 253.° CE deve ser adaptada à natureza do acto em causa e revelar o raciocínio da instituição.
Não é exigido que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, devendo esta ser apreciada
à luz não somente da sua redacção mas também do seu contexto e do conjunto das regras jurídicas que regem a matéria em causa
(v. acórdão TV 2/Danmark e o./Comissão, já referido, n.° 178 e jurisprudência referida).
No presente caso, foi referido no considerando 35 da decisão impugnada que a Comissão examinou o subprograma «
Coaching
» na parte em que este prevê intensidades máximas de auxílio que se podem elevar até 65% para as pequenas empresas das áreas
com problemas específicos de desenvolvimento, quando o regulamento de isenção PME prevê uma intensidade máxima de 50% do custo
bruto [artigo 5.°, alínea a), do referido regulamento].
As observações invocadas pela República Federal da Alemanha são analisadas de forma detalhada nos considerandos 57 a 65 da
decisão impugnada. A Comissão indica nestes considerandos que o subprograma foi analisado não apenas relativamente à sua compatibilidade
com o regulamento de isenção PME mas também ao abrigo do artigo 87.°, n.° 3, alínea c), CE. Durante esta análise, a Comissão
constatou que, segundo a sua experiência, uma intensidade do auxílio superior a 50% excederia o montante necessário para incentivar
uma empresa a realizar as despesas em causa e que era adequada uma taxa única para todas as pequenas e médias empresas, independentemente
de se tratar de pequenas ou de médias empresas, independentemente de se situarem nas regiões elegíveis ou não. A Comissão
salienta que, ao invés dos auxílios ao investimento, os auxílios ao
coaching
não têm um efeito directo nem um efeito duradouro a nível do desenvolvimento regional ou da criação de postos de trabalho,
pelo que não é necessário autorizar intensidades de auxílio mais elevadas nas regiões elegíveis. Seja como for, a Comissão
indica que a diferenciação entre as pequenas e as médias empresas é possível dentro dos limites da intensidade prevista no
regulamento de isenção PME.
Estas considerações da Comissão reflectem claramente o seu raciocínio e preenchem assim os critérios da jurisprudência constante
relativa ao dever de fundamentação, acima recordada no n.° 27.
Quanto ao exemplo relativo aos auxílios autorizados no
Land
da Turíngia, há que tomar em consideração a precisão apresentada pela Comissão a respeito do tempo que correu (30 meses)
entre a adopção das duas decisões em causa. Por outro lado, é com razão que a Comissão indica que os dois casos não são comparáveis,
atendendo a que a medida de auxílio autorizada não se referia ao
coaching
e, sobretudo, atendendo ao facto de que o regulamento de isenção PME, que contém os critérios de avaliação aplicados na decisão
impugnada, ainda não estava em vigor quando a decisão relativa aos auxílios no
Land
da Turíngia foi adoptada.
No que respeita à interpretação que o recorrente dá ao artigo 5.°, alínea a), do regulamento de isenção PME, lido em conjunto
com o seu considerando 11, há que constatar que nada na redacção do referido considerando sugere que, para garantir uma diferença
de tratamento entre as pequenas e as médias empresas, é necessário exceder a intensidade do auxílio fixada no regulamento
de isenção PME. Como indica, correctamente, a Comissão, a diferenciação entre as pequenas e as médias empresas é possível
sem exceder a margem de 50% se só as pequenas empresas receberem auxílios de semelhante intensidade. Seja como for, na medida
em que, como foi constatado no n.° 48
supra
, a Comissão não baseou a sua apreciação apenas no regulamento de isenção PME, este argumento do recorrente deve ser julgado
improcedente.
Quanto ao argumento do recorrente segundo o qual a decisão impugnada encoraja o recurso a um auxílio mais dispendioso (v.
n.° 53
supra
), há que referir que este argumento é não apenas economicamente ilógico como contradiz também o argumento do recorrente relativo
à insuficiência de fundos próprios das pequenas e médias empresas da Saxónia. Com efeito, uma empresa que se debate com uma
insuficiência de fundos não será levada a escolher, entre duas propostas que tenham a mesma qualidade, o serviço mais caro,
uma vez que seria obrigada a pagar pelo menos 50% do preço.
Por conseguinte, há que constatar que o recorrente não apresentou as provas e os elementos com base nos quais seria possível
concluir que os auxílios em causa, ainda que excedam manifestamente as intensidades de auxílio previstas no regulamento de
isenção PME, podem ser, devido a circunstâncias específicas, considerados compatíveis com o mercado comum na acepção do artigo
87.°, n.° 3, CE.
Foi assim sem cometer nenhum erro manifesto de apreciação que a Comissão considerou que intensidades de auxílio mais elevadas
do que as previstas no regulamento de isenção PME não podem ser consideradas compatíveis com o mercado comum nos termos do
artigo 87.°, n.° 3, alínea c), CE.
Há assim que julgar improcedente a segunda parte do quarto fundamento na íntegra.
Quanto à terceira parte, relativa à apreciação errada do subprograma «Participação em feiras» e à violação do dever de fundamentação
–       Argumentos das partes
O recorrente censura a Comissão de ter considerado incompatível com o mercado comum o subprograma «Participação em feiras»
por prever que a participação numa feira podia beneficiar do auxílio até três vezes. A Comissão baseou esta consideração no
artigo 5.°, alínea b), do regulamento de isenção PME, que prevê apenas uma isenção para a primeira participação de uma empresa
numa determinada feira ou exposição, pelo que a repetição de tal auxílio é incompatível com o mercado comum.
O recorrente considera que a Comissão não utilizou o seu poder de apreciação na medida em que se deixou guiar por disposições
do regulamento de isenção PME, sem expor o motivo pelo qual uma participação repetida em feiras e exposições não pode ser
elegível, mesmo em casos excepcionais. A utilização da fórmula «o facto de exercer de novo plenamente o seu direito discricionário
em nada alterará estas conclusões», no considerando 67 da decisão impugnada, demonstra, segundo o recorrente, que a Comissão
não utilizou esse poder.
Alega também que a Comissão interpretou de forma errada o conceito de «proximidade do mercado». Assim, no caso dos auxílios
de Estado à investigação e ao desenvolvimento, a Comissão determina a intensidade do auxílio autorizada em função do grau
de proximidade do mercado. Em caso de afastamento do mercado, pode ser aceite uma intensidade de auxílio de 100%. O reenvio
para a alegada «proximidade do mercado» da participação em feiras e em exposições não basta para justificar a limitação do
auxílio a uma única participação. A Comissão devia ter‑se pronunciado sobre o grau de proximidade do mercado da participação
em feiras e em exposições no âmbito de uma comparação com outras situações que dão origem a um auxílio, para exercer o seu
poder de apreciação à luz destes elementos.
Do mesmo modo, a limitação do auxílio a uma única participação em feiras e exposições não se justifica do ponto de vista económico.
O recorrente censura a Comissão de não ter tomado mais em consideração as provas apresentadas que demonstram que só uma participação
repetida na mesma feira ou exposição pode aumentar as probabilidades da pessoa que expõe no mercado, nomeadamente nos casos
em que essa participação tenha por objectivo entrar nos mercados estrangeiros. Em geral, as pequenas e médias empresas da
Saxónia não têm o capital necessário para participar numa feira ou numa exposição. Assim, um auxílio limitado a uma única
participação não é suficiente para atingir o objectivo, visado no regulamento de isenção PME, que o acesso aos mercados potenciais
constitui (considerando 5). 60% das empresas que participaram em feiras e exposições no âmbito de
stands
alemães comuns não o teria feito sem os auxílios. A necessidade da participação das empresas da Saxónia em feiras e exposições
justifica‑se também pelas taxas de exportação sensivelmente inferiores à média nacional.
Devido à passagem da economia planificada para uma economia de mercado, as empresas da Saxónia têm, segundo o recorrente,
de ultrapassar numerosas barreiras à entrada do mercado. A promoção da participação das pequenas e médias empresas em feiras
e em exposições estrangeiras constitui assim, no plano da política económica, um objectivo essencial do regime de auxílios
notificado, devido ao qual as empresas devem ter acesso aos mercados mundiais.
Na decisão impugnada, a Comissão não refere nenhum dos argumentos apresentados pelo recorrente e pela República Federal da
Alemanha e também não tomou em consideração a situação económica específica da Saxónia.
A Comissão contesta os argumentos apresentados pelo recorrente.
–       Apreciação do Tribunal
As partes não estão de acordo sobre a questão do financiamento de uma participação repetida nas feiras e nas exposições. O
recorrente observa que a Comissão, ao considerar que o financiamento de semelhante participação até três vezes, como era pretendido
no subprograma em causa, é incompatível com o mercado comum, não faz nenhuma utilização do seu poder de apreciação. Alega
também que a Comissão não fundamentou o motivo pelo qual o financiamento repetido não é compatível com o mercado comum, nem
sequer em casos excepcionais.
A este respeito, há que referir que a Comissão aplicou os critérios constantes do regulamento de isenção PME e concluiu que
o subprograma em causa não era conforme com o artigo 5.°, alínea b), do regulamento de isenção PME e também não podia ser
considerado compatível com o mercado comum ao abrigo do artigo 87.°, n.° 3, alínea c), CE.
O recorrente, por seu turno, fundamentou a necessidade de auxílio com as dificuldades de transição, na Saxónia, para a economia
de mercado, que se reflectem na insuficiência do capital necessário para as pequenas e médias empresas e nas taxas de exportação
inferiores à média nacional. A participação repetida em feiras ou em exposições tem por objectivo penetrar nos mercados estrangeiros.
Quanto aos seus argumentos relativos à transição para a economia de mercado, há que constatar que estes se limitam a referências
genéricas à situação económica difícil na Saxónia.
Há também que recordar que foram invocados argumentos semelhantes no âmbito de numerosos litígios que têm por objecto o artigo
87.°, n.° 2, alínea c), CE, que respeita aos auxílios concedidos à economia de determinadas regiões da República Federal da
Alemanha afectadas pela divisão da Alemanha, na medida em que são necessários para compensar as desvantagens económicas causadas
por esta divisão.
Ora, o Tribunal de Justiça interpretou estritamente esta disposição, precisando que «o artigo [87.°], n.° 2, alínea c), [CE]
não pode, sem se desrespeitar quer o carácter derrogatório desta disposição quer o seu contexto e os objectivos que prossegue,
permitir que se compense integralmente o incontestável atraso económico de que sofrem os novos
Länder
» e que «as desvantagens económicas causadas pela divisão da Alemanha se referem unicamente às desvantagens que resultam do
isolamento provocado em certas regiões alemãs pelo estabelecimento de uma fronteira física, como sejam a ruptura de vias de
comunicação ou a perda de mercados na sequência da interrupção das relações comerciais entre as duas partes do território
alemão» (acórdão do Tribunal de Justiça de 30 de Setembro de 2003, Freistaat Sachsen e o./Comissão, C‑57/00 P e C‑61/00 P,
Colect., p. I‑9975, n.
os
23 e 42).
Tendo esta disposição específica do Tratado sido interpretada de forma estrita, as referências genéricas às consequências
económicas da divisão da Alemanha não podem servir como justificação para a compatibilidade com o artigo 87.°, n.° 3, CE de
auxílios cuja intensidade excede a prevista no regulamento de isenção PME.
Quanto ao argumento do recorrente segundo o qual a Comissão devia ter comparado o grau de proximidade do mercado das feiras
e das exposições em causa no caso concreto e o de outras situações que deram origem a um auxílio, há que salientar que tal
comparação não é estritamente necessária. A proximidade do mercado é um critério objectivo e não relativo. A este respeito,
há que constatar que as feiras e as exposições são acontecimentos comerciais, que oferecem não apenas uma grande oferta de
bens e de serviços mas que são também frequentemente acompanhados por um programa variado de animações e oferecem numerosos
serviços ao público para chamar um grande número de visitantes. Por conseguinte, as feiras e as exposições estão estritamente
ligadas ao mercado, chegando mesmo a confundir‑se com ele.
Daqui resulta que foi com razão que a Comissão qualificou, na decisão impugnada, as medidas em causa de medidas «próxima[s]
do mercado».
Assim, como refere a Comissão no considerando 66 da decisão impugnada, o beneficiário do auxílio, depois de participar em
semelhante evento, deve poder tomar uma decisão com conhecimento de causa sobre a utilidade de uma participação repetida,
assumindo os seus custos próprios.
No que respeita aos argumentos do recorrente relativos à taxa de exportação inferior à média nacional e à necessidade de conquistar
os mercados internacionais, há que recordar que, ainda que, como recordado no considerando 16, o regulamento de isenção PME
não isente, de forma geral, os auxílios à exportação, os custos de participação nas feiras comerciais não são normalmente
considerados auxílios à exportação (v. n.° 4
supra
). Os auxílios em causa são assim em princípio compatíveis com o regulamento de isenção PME. Contudo, ainda que seja evidente
que as pequenas e médias empresas participam nas feiras para promover os seus produtos e que essa participação lhes permite,
eventualmente, aumentar a taxa de exportação, situação que é possível no presente contexto, as referências gerais à fraca
taxa de exportação do
Land
da Saxónia não podem justificar intensidades de auxílio mais elevadas do que a prevista no regulamento de isenção PME.
Por conseguinte, foi com razão que a Comissão considerou que intensidades de auxílio mais elevadas do que a prevista no regulamento
de isenção PME não podem ser consideradas compatíveis com o mercado comum nos termos do artigo 87.°, n.° 3, alínea c), CE.
No que respeita ao dever de fundamentação, há que recordar que, nos considerandos 66 e 67 da decisão impugnada, a Comissão
indicou que o subprograma em causa não era conforme com o artigo 5.°, alínea b), do regulamento de isenção PME segundo o qual
a isenção apenas aproveita à primeira participação de uma empresa numa feira ou exposição e o auxílio bruto não deve exceder
50% dos custos. Explica esta limitação pela necessidade de garantir o efeito incentivador do auxílio, uma vez que, depois
de uma primeira participação co‑financiada, é legítimo esperar de uma pequena ou média empresa que esta terá capacidade para
apreciar a utilidade de uma participação repetida suportando os seus próprios custos. A Comissão explica também que uma medida
próxima do mercado, como a participação numa feira ou numa exposição, que excede o limite do auxílio de 50% não pode ser considerada
compatível com o mercado comum nos termos do artigo 87.°, n.° 3, alínea c), CE.
Estas considerações da Comissão reflectem claramente o seu raciocínio e respeitam assim os critérios da jurisprudência constante
relativos ao dever de fundamentação, acima recordada no n.° 27.
Há assim que julgar improcedente a terceira parte do quarto fundamento.
Quanto à quarta parte, relativa a uma apreciação errada do subprograma «Cooperação» e à violação do dever de fundamentação
–       Argumentos das partes
O recorrente censura a Comissão de ter considerado que o subprograma «Cooperação» previa auxílios ao funcionamento e devia
por conseguinte ser examinado à luz das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional (JO 1998, C 74,
p. 9, a seguir «orientações»), exigindo nomeadamente que esses auxílios deviam ser limitados no tempo e ser degressivos (ponto
4.17).
Contrariamente ao que a Comissão afirma, as medidas de promoção não comportam auxílios ao funcionamento, porquanto a eventual
assunção da renda dos departamentos de cooperação ou dos vencimentos dos colaboradores não substitui os meios de funcionamento
e não diminui, regra geral, as despesas correntes. Segundo o recorrente, as medidas previstas só subvencionam os custos novos
e suplementares respeitantes à cooperação externa da empresa.
A este respeito, o recorrente considera que a actuação da Comissão contrariou a sua prática habitual porque já no programa
notificado em 1992 os auxílios para «as despesas de pessoal, de material e de viagem» do organismo que devia implementar as
medidas e os estabelecimentos comuns tinham sido reembolsados «num montante equitativo».
O recorrente considera que a degressividade se destina a manter o carácter de incentivo do auxílio sem criar dependência.
Ora, no presente caso, o auxílio era tão limitado que não podia ter criado nenhuma dependência. Deste modo, perseguindo o
escalonamento dos montantes, o auxílio perde o seu carácter de incentivo.
Por outro lado, a Comissão nunca aplicou de forma estrita o ponto 4.17 das orientações, tomando em consideração outros elementos
que permitem renunciar a um escalonamento degressivo.
Recordando as condições previstas no considerando 16 e no artigo 1.°, n.° 2, alínea b), do regulamento de isenção PME, o recorrente
alega que a criação de um grupo de venda no estrangeiro não tem o mesmo valor que a implementação e o funcionamento de uma
rede de distribuição na acepção do referido regulamento, uma vez que estes grupos de venda têm por principal objectivo avaliar
as probabilidades de sucesso nos novos mercados. A prospecção dos novos mercados e a criação de primeiros contactos de negócios,
através de um grupo de venda, devem ser autorizadas uma vez que a promoção da introdução dos produtos não é considerada um
auxílio à exportação. Aliás, a «natureza  directa», que é necessária para a existência de um auxílio à exportação, não existe.
Por outro lado, a Comissão também cometeu um erro de apreciação ao limitar a intensidade do auxílio admissível a 50%. Ao remeter
para os seus argumentos desenvolvidos no âmbito dos anteriores fundamentos, o recorrente sublinha que a Comissão não analisou
as particularidades da economia da Saxónia, cuja estrutura se caracteriza pela existência de pequenas empresas. O recorrente
contesta também as considerações da Comissão segundo as quais as medidas previstas no âmbito do subprograma «Cooperação» estão
«próximas do mercado». Precisa que os estudos de viabilidade constituem apenas estudos de prospecção destinados a avaliar
o potencial da cooperação.
O recorrente considera que a Comissão não se pode basear na sua prática decisória para declarar que a criação dos grupos de
venda no estrangeiro é incompatível com o mercado comum porque já tinha autorizado medidas muito mais próximas da distribuição
propriamente dita no estrangeiro, porquanto estas sustentavam directamente a celebração de contratos, do que as medidas referidas
no caso concreto.
No que respeita à observação da Comissão, no considerando 69 da decisão impugnada, segundo a qual a República Federal da Alemanha
«tem a opção de apresentar a medida ‘Criação de departamentos de cooperação na Alemanha’» como auxílio
de minimis
, o recorrente alega que semelhante maneira de agir não é útil, precisamente quando se trata da promoção da cooperação, uma
vez que, por exemplo, o círculo de beneficiários potenciais desejosos de cooperar está sujeito a permanentes variações e em
geral não é suficientemente conhecido ou nem pode ser definido no início da referida promoção. Uma abordagem casuística não
é assim adequada, e também esta questão devia ter sido objecto de reflexão por parte da Comissão.
A Comissão contesta os argumentos apresentados pelo recorrente.
–       Apreciação do Tribunal
O argumento principal do recorrente diz respeito às funções e às actividades a desenvolver pelos departamentos de cooperação
e pelos grupos de venda. O recorrente salienta que os referidos grupos se devem distinguir das representações comerciais e
que os auxílios previstos no subprograma em causa relativos aos departamentos de cooperação não podem ser considerados auxílios
ao funcionamento.
Há também que referir que as partes não apresentaram elementos de facto relativos à criação, à localização geográfica, ao
tipo de actividades e aos resultados obtidos pelos departamentos de cooperação e pelos grupos de venda.
No entanto, é pouco verosímil que uma pequena ou média empresa da região, que ainda tem dificuldades relacionadas com a transição
para a economia de mercado e que não tem fundos próprios, invista num departamento de cooperação ou num grupo de venda cujas
actividades não se refiram directamente a uma conquista dos novos mercados.
Aliás, resulta claramente dos documentos apresentados pela Comissão, nos anexos às respostas dadas às perguntas iniciais do
Tribunal, que a criação destes departamentos tem por objecto promover a exportação, cujo financiamento é ilegal não apenas
à luz do Tratado mas também à luz do Acordo da OMC sobre as subvenções e medidas de compensação, como foi constatado no considerando
70 da decisão impugnada.
No que se refere à qualificação dos auxílios em causa de auxílios ao funcionamento, há que salientar que a conquista de novos
mercados e os esforços para permanecer no mercado fazem parte da estratégia normal de cada empresa que deseja permanecer no
mercado durante um período duradouro. Ora, é necessário realizar despesas para permitir essa presença contínua e alargada
no mercado e os auxílios de Estado concedidos para esses fins diminuem necessariamente as despesas correntes das pequenas
e médias empresas. Estas contribuições pertencem assim à categoria dos auxílios ao funcionamento.
Por último, no que se refere à possibilidade, invocada pelo recorrente, de autorizar os auxílios em causa à luz da prática
seguida, há que considerar suficientes as precisões apresentadas pela Comissão, nomeadamente que o mapa dos auxílios com finalidade
regional na Alemanha terminava em 31 de Dezembro de 2003, quando o programa em causa devia terminar mais cedo. Além disso,
nas decisões anteriores, a Comissão também explicou que só a título excepcional derrogava o princípio da degressividade.
No que respeita ao argumento do recorrente relativo ao regulamento
de minimis
, há que julgá‑lo improcedente uma vez que a consideração da Comissão relativa a este regulamento só foi mencionada na decisão
impugnada a título subsidiário.
Atendendo a todas as considerações precedentes, há que constatar que foi com razão que a Comissão considerou que intensidades
de auxílio mais elevadas do que a prevista no regulamento de isenção PME também não podiam ser consideradas compatíveis com
o mercado comum ao abrigo do artigo 87.°, n.° 3, alínea c), CE. Além disso, foi com razão que a Comissão considerou que, na
medida em que o subprograma «Cooperação» previa auxílios ao funcionamento, é incompatível com o mercado comum.
Quanto à fundamentação constante da decisão impugnada relativa ao subprograma «Cooperação», e na medida em que o recorrente
não apresenta um argumento específico a este respeito, há que referir que a Comissão analisou de forma separada os auxílios
à criação e à exploração de departamentos de cooperação na Alemanha e os auxílios à criação de grupos de venda dentro e fora
da Comunidade. Em primeiro lugar, a Comissão qualificou os auxílios à criação e à exploração de departamentos de cooperação
na Alemanha de auxílios ao funcionamento, que devem ser examinados à luz das orientações e preencher sem excepções as suas
condições, nomeadamente as do seu ponto 4.17. Em seguida, explica por que motivos estas condições não estão preenchidas. Em
segundo lugar, a Comissão qualificou os auxílios à criação de grupos de venda, encarregados de ajudar as pequenas e médias
empresas no estudo dos mercados estrangeiros e a penetrar nestes mercados, de auxílios à exportação, que estão excluídos do
âmbito de aplicação do regulamento de isenção PME pelo seu artigo 1.°, n.° 2, alínea b). Acrescentou que intensidades de auxílio
máximas de 80% para promover no âmbito deste subprograma medidas que estão próximas do mercado alteram as condições das trocas
numa medida contrária ao interesse comum e que esta parte da medida não pode ser considerada compatível com o mercado comum
ao abrigo do artigo 87.°, n.° 3, alínea c), CE.
Estas considerações reflectem claramente o raciocínio da Comissão e preenchem assim os critérios da jurisprudência constante
relativa ao dever de fundamentação, acima recordada no n.° 27.
Há assim que julgar integralmente improcedente a quarta parte do quarto fundamento.
Quanto à quinta parte, relativa a uma apreciação errada do subprograma «Promoção do
design
de produtos» e à violação do dever de fundamentação
–       Argumentos das partes
No que respeita ao subprograma «Promoção do
design
de produtos», o recorrente alega que a Comissão também só toma como único critério a intensidade dos auxílios prevista no
regulamento de isenção PME e remete para os argumentos desenvolvidos sobre o mesmo tema a propósito dos outros subprogramas.
Foi sem razão que a Comissão não utilizou o seu poder de apreciação.
A Comissão contesta os argumentos apresentados pelo recorrente.
–       Apreciação do Tribunal
O recorrente não apresentou argumentos específicos no âmbito da presente parte, tendo apenas remetido para a argumentação
relativa aos outros subprogramas.
Por conseguinte, tendo os argumentos do recorrente no âmbito das precedentes partes sido julgados improcedentes, por a Comissão
considerar o subprograma em causa incompatível com o mercado comum por «motivos análogos» aos que foram considerados para
os outros subprogramas, há também que constatar, relativamente à presente parte, que foi com razão que a Comissão considerou
que intensidades de auxílio mais elevadas do que a prevista no regulamento de isenção PME também não podem ser consideradas
compatíveis com o mercado comum ao abrigo do artigo 87.°, n.° 3, alínea c), CE.
Quanto à fundamentação da decisão impugnada relativa ao subprograma em causa, há que salientar que a Comissão indicou, no
considerando 41, que «os auxílios previstos no [referido subprograma] est[avam] abrangidos pelo disposto no artigo 5.° (serviços
de consultoria e outros serviços e actividades) do [regulamento de isenção PME]; contudo, uma vez que também neste caso a
intensidade dos auxílios se situa[va] acima do limiar de 50% previsto na respectiva alínea b) do artigo 5.°, a Comissão teve
sérias dúvidas quanto à sua compatibilidade com o mercado comum». A Comissão considera também no considerando 73 da decisão
impugnada que, por motivos análogos aos que foram considerados a propósito dos outros subprogramas, o subprograma «Promoção
do
design
de produtos» não é conforme com o disposto no regulamento de isenção PME e, ao prever um auxílio bruto de intensidade superior
a 50% para o recurso a serviços de consultoria, era incompatível com o mercado comum.
Não tendo o recorrente invocado argumentos específicos, há que constatar que as considerações já referidas da Comissão reflectem
claramente o seu raciocínio e, assim, preenchem os critérios da jurisprudência constante relativa ao dever de fundamentação,
acima recordada no n.° 27.
Há assim que julgar improcedente a quinta parte do quarto fundamento.
Atendendo a todas as considerações precedentes, a decisão impugnada, lida no seu todo, contém a análise da compatibilidade
dos subprogramas em causa com o Tratado e está suficientemente fundamentada.
Por conseguinte, o quarto fundamento improcede na íntegra.
Em face do exposto, há que negar provimento ao recurso na íntegra.

Quanto às despesas
No acórdão do Tribunal Geral, a Comissão foi condenada nas despesas. No acórdão do Tribunal de Justiça, este reservou para
final a decisão quanto às despesas. Incumbe, portanto, ao Tribunal Geral decidir, no presente acórdão, sobre a totalidade
das despesas relativas aos diferentes processos, em conformidade com o disposto no artigo 121.° do Regulamento de Processo.
Nos termos do artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora
o tiver requerido. Tendo o recorrente sido vencido, há que condená‑lo nas despesas, em conformidade com os pedidos da Comissão.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção alargada)
decide:
1)
É negado provimento ao recurso.
2)
O Freistaat Sachsen (Alemanha) suportará as suas próprias despesas e as despesas efectuadas pela Comissão Europeia, tanto
no Tribunal Geral como no Tribunal de Justiça.
Czúcz
Cremona
Labucka
Frimodt Nielsen

O’Higgins
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 14 de Julho de 2011.
Assinaturas
*
Língua do processo: alemão.