CELEX: 62012CJ0280
Kasační opravný prostředek
Omezující opatření přijatá vůči Iránské islámské republice s cílem zabránit šíření jaderných zbraní
Zmrazení finančních prostředků
Povinnost odůvodnit opodstatněnost opatření

Svým kasačním opravným prostředkem se Rada Evropské unie domáhá, aby Soudní dvůr zrušil rozsudek Tribunálu Evropské unie ze dne 21. března 2012, Fulmen a Mahmoudian v. Rada (T‑439/10 a T‑440/10, dále jen „napadený rozsudek“), kterým Tribunál zrušil v rozsahu, v němž se týkají společnosti Fulmen a F. Mahmoudiana,
—
rozhodnutí Rady 2010/413/SZBP ze dne 26. července 2010 o omezujících opatřeních vůči Íránu a o zrušení společného postoje 2007/140/SZBP (
Úř. věst. 2010, L 195, s. 39
, a oprava
Úř. věst. L 265, s. 18
);
—
prováděcí nařízení Rady (EU) č. 668/2010 ze dne 26. července 2010, kterým se provádí čl. 7 odst. 2 nařízení (ES) č. 423/2007 o omezujících opatřeních vůči Íránu (
Úř. věst. L 195, s. 25
);
—
rozhodnutí Rady 2010/644/SZBP ze dne 25. října 2010, kterým se mění rozhodnutí 2010/413 (
Úř. věst. L 281, s. 81
);
—
nařízení Rady (EU) č. 961/2010 ze dne 25. října 2010 o omezujících opatřeních vůči Íránu a o zrušení nařízení č. 423/2007 (
Úř. věst. L 281, s. 1
, dále společně jen „sporné akty“),
zachoval účinky rozhodnutí 2010/413, ve znění rozhodnutí 2010/644, až do okamžiku, kdy nastanou účinky zrušení nařízení č. 961/2010, a ve zbývající části žalobu zamítl.
Právní rámec a skutečnosti předcházející sporu
Smlouva o nešíření jaderných zbraní byla otevřena k podpisu dne 1. července 1968 v Londýně, Moskvě a Washingtonu. Všech 28 členských států Evropské unie je jejími „smluvními stranami“, stejně jako Íránská islámská republika.
Článek II této smlouvy stanoví mimo jiné, že „[k]aždá smluvní strana nevlastnící jaderné zbraně se zavazuje […] nevyrábět jaderné zbraně nebo jiná jaderná výbušná zařízení […]“.
Článek III uvedené smlouvy v odstavci 1 stanoví, že každá smluvní strana nevlastnící jaderné zbraně se zavazuje přijmout záruky uvedené v dohodě, o které se bude jednat a která bude uzavřena s Mezinárodní agenturou pro atomovou energii [(dále jen „MAAE“)] v souladu se Statutem [MAAE] a systémem záruk Agentury, výlučně k ověřování plnění závazků, které přijala v souladu s touto Smlouvou s cílem zabránit neoprávněnému převodu jaderné energie z mírového využití na jaderné zbraně nebo jiná jaderná výbušná zařízení […]“.
V souladu s článkem III B 4 svého statutu předkládá MAAE výroční zprávu o své činnosti Valnému shromáždění Organizace spojených národů a případně Radě bezpečnosti Organizace spojených národů (dále jen „Rada bezpečnosti“).
Rada bezpečnosti, znepokojena četnými zprávami generálního ředitele MAAE a rezolucemi Rady guvernérů MAAE, týkajícími se jaderného programu Íránské islámské republiky, přijala dne 23. prosince 2006 rezoluci 1737 (2006), jejíž příloha jmenuje řadu osob a subjektů, které jsou zapojeny do šíření jaderných zbraní a jejichž finanční prostředky, jakož i hospodářské zdroje, mají být zmrazeny.
Za účelem provedení rezoluce 1737 (2006) v Unii přijala Rada dne 27. února 2007 společný postoj 2007/140/SZBP o omezujících opatřeních vůči Íránu (
Úř. věst. L 61, s. 49
).
Článek 5 odst. 1 společného postoje 2007/140 stanovil, že se zmrazují veškeré finanční prostředky a hospodářské zdroje určitých kategorií osob a subjektů uvedených v bodech a) a b) tohoto ustanovení. Bod a) tohoto čl. 5 odst. 1 se týkal osob a subjektů uvedených v příloze rezoluce 1737 (2006) a dalších osob určených Radou bezpečnosti nebo výborem Rady bezpečnosti vytvořeným podle článku 18 rezoluce 1737 (2006). Seznam těchto osob a subjektů byl uveden v příloze I společného postoje 2007/140. Bod b) uvedeného čl. 5 odst. 1 se týkal osob a subjektů, které nejsou uvedeny v příloze I a které se podílejí na íránských jaderných činnostech, jež by mohly ohrozit nešíření, nebo jsou s těmito činnostmi přímo spojeny nebo je podporují. Seznam těchto osob a subjektů byl uveden v příloze II uvedeného společného postoje.
V rozsahu, v němž byly dotčeny pravomoci Evropského společenství, byla rezoluce 1737 (2006) provedena nařízením Rady (ES) č. 423/2007 ze dne 19. dubna 2007 o omezujících opatřeních vůči Íránu (
Úř. věst. L 103, s. 1
), přijatým na základě článků 60 ES a 301 ES, které odkazuje na společný postoj 2007/140 a jehož obsah je v podstatě podobný obsahu tohoto společného postoje, jelikož v přílohách IV (osoby, subjekty a orgány určené Radou bezpečnosti) a V (jiné osoby, subjekty a orgány, než jsou uvedeny v příloze IV) tohoto nařízení jsou uvedena tatáž jména subjektů a fyzických osob.
Článek 7 odst. 2 písm. a) nařízení č. 423/2007 zněl takto:
„Zmrazují se veškeré finanční prostředky a hospodářské zdroje, které náležejí fyzickým či právnickým osobám, subjektům či orgánům uvedeným v příloze V nebo které tyto osoby, subjekty nebo orgány vlastní, drží, nebo ovládají. Příloha V zahrnuje fyzické a právnické osoby, subjekty a orgány, které nejsou uvedeny v příloze IV a které byly v souladu s čl. 5 odst. 1 písm. b) společného postoje 2007/140[…] označeny jako
a)
podílející se na činnostech Íránu v jaderné oblasti citlivými [citlivých] z hlediska šíření jaderných zbraní, přímo s nimi spojené nebo je podporující.“
Rada bezpečnosti konstatovala, že Íránská islámská republika neplní rezoluce, že v rozporu se svou povinností zastavit veškeré činnosti související s obohacováním uranu vybudovala zařízení v Kumm a oznámila to až v září 2009, že neinformuje MAAE a odmítá s touto agenturou spolupracovat, a přijala prostřednictvím rezoluce 1929 (2010) ze dne 9. června 2010 přísnější opatření postihující zejména íránské námořní společnosti, odvětví balistických raket, které mohou nést jaderné zbraně, a Islámskou revoluční gardu.
Evropská rada ve svém prohlášení připojeném k závěrům ze dne 17. června 2010 zdůraznila, že je stále více znepokojena íránským jaderným programem, uvítala přijetí rezoluce Rady bezpečnosti 1929 (2010) a vzala na vědomí poslední zprávu MAAE ze dne 31. května 2010.
V bodě 4 tohoto prohlášení Evropská rada konstatovala, že jsou nevyhnutelná nová omezující opatření. S ohledem na práci vykonanou v rámci Rady pro zahraniční věci tuto Radu vyzvala, aby na svém příštím zasedání přijala opatření k provedení opatření uvedených v rezoluci Rady bezpečnosti 1929 (2010) a doprovodná opatření s cílem napomoci prostřednictvím jednání k vyřešení všech existujících obav týkajících se vývoje citlivých technologií Íránskou islámskou republikou na podporu jejího jaderného a raketového programu. Tato opatření by se měla vztahovat na následující oblasti:
„oblasti obchodu, zejména zboží dvojího užití a další omezení pojištění obchodu; finanční sektor, včetně zmrazení majetku dalších íránských bank a omezení v oblasti bankovních a pojišťovacích služeb; íránské odvětví dopravy, zejména společnost Islamic Republic of Iran Shipping Line (IRISL) a její dceřiné společnosti a leteckou nákladní dopravu; klíčová odvětví plynárenského a ropného průmyslu se zákazem nových investic, technické pomoci a přenosu technologií, zařízení a služeb souvisejících s těmito oblastmi, zejména ve vztahu k rafinaci, zkapalňování a technologii zkapalněného zemního plynu; a nové zákazy udělování víz a zmrazení aktiv zejména pro příslušníky Islámské revoluční gardy (IRGC).“
Rozhodnutím 2010/413 Rada toto prohlášení provedla, přičemž zrušila společný postoj 2007/140 a přijala v porovnání s ním další omezující opatření.
Článek 20 odst. 1 rozhodnutí 2010/413 stanoví, že se zmrazují finanční prostředky několika kategoriím subjektů. Bod a) tohoto čl. 20 odst. 1 se týká osob a subjektů určených Radou bezpečnosti, které jsou uvedeny v příloze I rozhodnutí. Bod b) uvedeného čl. 20 odst. 1 se týká mimo jiné „osob[…] a subjekt[ů], které nejsou uvedeny v příloze I a které se podílejí na íránských jaderných činnostech, jež by mohly ohrozit nešíření, nebo na vývoji nosičů jaderných zbraní nebo jsou s těmito činnostmi přímo spojeny nebo je podporují, i prostřednictvím pořizování zakázaných věcí, zboží, vybavení, materiálů a technologií, nebo osobami či subjekty, které jednají jejich jménem nebo na jejich příkaz, nebo subjekty, které jsou těmito osobami vlastněny nebo ovládány, a to i nedovolenými prostředky, […] přičemž tyto osoby nebo subjekty jsou uvedeny v příloze II“.
Žalobkyně ve věci T‑439/10, íránská společnost Fulmen, působí mimo jiné v odvětví elektrického vybavení. Je zapsána v bodě 13 části I B přílohy II rozhodnutí 2010/413. Odůvodnění je následující:
„Společnost Fulmen byla zapojena do instalace elektrického vybavení v zařízení Kumm/Fordó, a to v době, kdy existence tohoto zařízení ještě nebyla známa.“
Podle bodu 2 napadeného rozsudku je žalobce ve věci T‑440/10, F. Mahmoudian, většinovým akcionářem a předsedou představenstva společnosti Fulmen. Je zapsán v bodě 9 části I A přílohy II rozhodnutí 2010/413. Odůvodnění je následující: „Ředitel společnosti Fulmen“.
Prováděcím nařízením č. 668/2010, přijatým k provedení čl. 7 odst. 2 nařízení č. 423/2007, byl název společnosti Fulmen, uvedený v bodě 11 části I B přílohy prováděcího nařízení č. 668/2010, doplněn na seznam právnických osob, subjektů a organizací uvedený v tabulce I přílohy V nařízení č. 423/2007.
Bylo uvedeno následující odůvodnění:
„Společnost Fulmen byla zapojena do instalace elektrického vybavení v zařízení Kumm/Fordó, a to v době, kdy existence tohoto zařízení ještě nebyla známa.“
Fereydoun Mahmoudian, uvedený v bodě 2 části I A přílohy prováděcího nařízení č. 668/2010, byl doplněn na seznam fyzických osob uvedený v tabulce I přílohy V nařízení č. 423/2007. Příslušné odůvodnění je totožné s odůvodněním uvedeným v rozhodnutí 2010/413.
Příloha II rozhodnutí 2010/413 byla revidována a přepracována rozhodnutím 2010/644.
Body 2 až 5 odůvodnění tohoto rozhodnutí 2010/644 zní takto:
„(2)
Rada provedla celkový přezkum seznamu, jenž je obsažen v příloze II rozhodnutí 2010/413/SZBP a v němž jsou uvedeny osoby a subjekty, na které se vztahují čl. 19 odst. 1 písm. b) a čl. 20 odst. 1 písm. b) uvedeného rozhodnutí. Rada přitom vzala v úvahu připomínky, jež dotčené osoby, skupiny a subjekty předložily.
(3)
Rada došla k závěru, že zvláštní omezující opatření stanovená v rozhodnutí Rady 2010/413/SZBP by se s výjimkou dvou subjektů měla na osoby a subjekty uvedené na seznamu v příloze II uvedeného rozhodnutí vztahovat i nadále.
(4)
Rada rovněž dospěla k závěru, že by měly být změněny údaje na seznamu týkající se některých subjektů.
(5)
Seznam osob a subjektů uvedených v čl. 19 odst. 1 písm. b) a čl. 20 odst. 1 písm. b) rozhodnutí 2010/413/SZBP by měl být odpovídajícím způsobem aktualizován.“
Název společnosti Fulmen byl převzat do bodu 13 seznamu subjektů uvedeného v tabulce I přílohy II rozhodnutí 2010/413, jak vyplývá z rozhodnutí 2010/644. Příslušné odůvodnění je totožné s odůvodněním uvedeným v rozhodnutí 2010/413.
Fereydoun Mahmoudian byl zapsán do bodu 9 seznamu osob uvedeného v tabulce I přílohy II rozhodnutí 2010/413, jak vyplývá z rozhodnutí 2010/644. Příslušné odůvodnění je totožné s odůvodněním uvedeným v rozhodnutí 2010/413.
Nařízení č. 423/2007 bylo zrušeno nařízením č. 961/2010.
Článek 16 nařízení č. 961/2010 stanoví mimo jiné, že se zmrazují finanční prostředky a hospodářské zdroje, které patří určitým osobám, subjektům a orgánům, nebo jsou jimi ovládány. Odstavec 1 tohoto ustanovení se týká osob, subjektů a orgánů určených Radou bezpečnosti a uvedených v příloze VII tohoto nařízení.
Podle čl. 16 odst. 2 nařízení č. 961/2010:
„2.   Zmrazují se veškeré finanční prostředky a hospodářské zdroje, které patří osobám, subjektům a orgánům uvedeným v příloze VII nebo které jsou jimi vlastněny, drženy či ovládány. Příloha VIII obsahuje seznam fyzických a právnických osob, subjektů a orgánů, […] které byly v souladu s čl. 20 odst. 1 písm. b) rozhodnutí [2010/413] označeny jako:
a)
osoby, subjekty či orgány spojené s íránskými jadernými činnostmi, jež by mohly ohrozit nešíření, nebo s vývojem nosičů jaderných zbraní Íránem nebo tyto činnosti podporující, a to i prostřednictvím pořizování zakázaného zboží a technologií, nebo jako osoby, subjekty či orgány, které jsou vlastněny nebo ovládány uvedenými osobami, subjekty či orgány, a to i nedovolenými prostředky, nebo které jednají jejich jménem nebo na jejich příkaz;
[…]“
Název společnosti Fulmen byl Radou zapsán do bodu 13 seznamu právnických osob, subjektů a orgánů uvedeného v příloze VIII B nařízení č. 961/2010. Důvody tohoto zápisu jsou totožné s důvody uvedenými v rozhodnutí 2010/413.
Fereydoun Mahmoudian byl zapsán do bodu 14 seznamu fyzických osob uvedeného v příloze VIII, A, nařízení č. 961/2010. Důvody tohoto zápisu jsou totožné s důvody uvedenými v rozhodnutí 2010/413.
Fereydoun Mahmoudian požádal doporučeným dopisem ze dne 26. srpna 2010 Radu, aby odstranila jeho jméno z dotčených seznamů, a dále ji vyzval, aby mu sdělila, na základě jakých skutečností vůči němu přijala omezující opatření; společnost Fulmen učinila totéž dopisem ze dne 14. září 2010. Rada prostřednictvím dopisů ze dne 28. října 2010 tyto žádosti zamítla. Rada v této souvislosti F. Mahmoudianovi a společnosti Fulmen odpověděla, že její rozhodnutí o ponechání jejich jmen na sporných seznamech nebylo založeno na žádných jiných skutečnostech, než které jsou zmíněny v odůvodnění těchto seznamů.
Řízení před Tribunálem a napadený rozsudek
Návrhy došlými kanceláři Tribunálu dne 24. září 2010 podali jak společnost Fulmen, tak F. Mahmoudian žalobu, kterou se domáhali zrušení rozhodnutí 2010/413 a prováděcího nařízení č. 668/2010. Tyto věci, zapsané pod čísly T‑439/10 a T‑440/10, byly spojeny pro účely ústní části řízení a rozsudku.
Fulmen a F. Mahmoudian v replikách rozšířili návrhová žádání tak, že navrhli rovněž zrušení rozhodnutí 2010/644 a nařízení č. 961/2010 v rozsahu, v němž se jich tyto akty týkají. Navrhli rovněž, aby Tribunál uznal újmu, která jim vznikla přijetím sporných aktů.
Tribunál nejprve zamítl první žalobní důvod vycházející z porušení povinnosti uvést odůvodnění, práva na obhajobu a práva na účinnou soudní ochranu, neboť měl v podstatě za to, že odůvodnění sporných aktů, třebaže stručné, je dostatečné k tomu, aby společnosti Fulmen a F. Mahmoudianovi umožnilo zjistit, co je jim vytýkáno a podat opravný prostředek.
Tribunál poté přezkoumal třetí žalobní důvod, vycházející z nesprávného posouzení ohledně zapojení společnosti Fulmen a F. Mahmoudiana do šíření jaderných zbraní. Ti tvrdili, že Rada nepředložila důkaz působení společnosti Fulmen v zařízení Kumm/Fordó. Rada odpověděla, že po ní nelze požadovat, aby na podporu tohoto tvrzení předkládala důkazy. Přezkum prováděný unijním soudem se totiž podle Rady musí omezit na ověření, zda jsou důvody uplatněné pro přijetí omezujících opatření „pravděpodobné“. Tak je tomu podle ní i v projednávané věci vzhledem k tomu, že společnost Fulmen již dlouhou dobu působí na íránském trhu s elektrickým vybavením a disponuje značným počtem pracovních sil.
V bodech 96 až 104 napadeného rozsudku rozhodl Tribunál takto:
„96
V tomto ohledu je třeba připomenout, že soudní přezkum legality aktu, kterým byla přijata omezující opatření vůči určitému subjektu, zahrnuje posouzení skutečností a okolností, které jsou uplatňovány k jeho odůvodnění, stejně jako ověření důkazů a informací, na nichž je toto posouzení založeno. V případě sporu přísluší Radě tyto důkazy a informace předložit unijnímu soudu za účelem jejich ověření (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 14. října 2009, Bank Melli Iran v. Rada, [
T-390/08, Sb. rozh. s. II-3967
], body 37 a 107).
Na rozdíl od tvrzení Rady tedy přezkum legality, který musí být v projednávané věci proveden, není omezen na ověření abstraktní ‚pravděpodobnosti‘ podaného odůvodnění, ale musí zahrnovat i otázku, zda je toto odůvodnění právně dostačujícím způsobem podepřeno konkrétními důkazy a informacemi.
Rada rovněž nemůže tvrdit, že není povinna takové důkazy a informace předkládat.
V tomto ohledu je třeba zaprvé uvést, že omezující opatření namířená proti žalobcům byla podle tvrzení Rady přijata na návrh členského státu postupem podle čl. 23 odst. 2 rozhodnutí 2010/413. Tato okolnost však nic nemění na tom, že [sporné] akty jsou akty Rady, která se tak musí ujistit, že jejich přijetí je odůvodněné, a případně požádat dotyčný členský stát, aby jí k tomu předložil nezbytné důkazy a informace.
Zadruhé se Rada nemůže dovolávat toho, že dotyčné důkazy a informace pocházejí z důvěrných zdrojů, a proto nemohou být sdělovány. Tato okolnost by sice případně mohla být důvodem k tomu, aby sdělování těchto důkazů a informací [společnosti Fulmen či F. Mahmoudianovi] nebo jejich advokátům bylo omezeno, avšak vzhledem k zásadní úloze soudního přezkumu v kontextu přijímání omezujících opatření musí mít unijní soud pravomoc přezkoumávat legalitu a opodstatněnost takových opatření, přičemž vůči němu nelze namítat utajení nebo důvěrnost důkazů a informací použitých Radou (viz obdobně rozsudek [ze dne 12. prosince 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran v. Rada, T‑228/02, Sb. rozh. s. II 4665], bod 155). Rada dále není oprávněna založit akt, kterým se přijímají omezující opatření, na informacích nebo poznatcích ze spisu sdělených členským státem, jestliže tento členský stát není ochoten povolit jejich sdělení unijnímu soudu pověřenému přezkumem legality tohoto rozhodnutí (viz obdobně rozsudek Tribunálu ze dne 4. prosince 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran v. Rada,
T-284/08, Sb. rozh. s. II-3487
, bod 73).
Zatřetí Rada neprávem tvrdí, že po ní nelze požadovat předložení důkazu o zapojení určitého subjektu do šíření jaderných zbraní vzhledem k tomu, že k danému jednání docházelo v ilegalitě. Zaprvé již pouhý fakt, že je na základě čl. 23 odst. 2 rozhodnutí 2010/413 navrženo přijetí omezujících opatření, předpokládá, že dotyčný členský stát nebo podle okolností vysoký představitel Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku má k dispozici důkazy nebo informace, které podle jeho názoru prokazují, že je dotyčný subjekt zapojen do šíření jaderných zbraní. Zadruhé obtíže, s nimiž se Rada může potýkat v rámci svých snah o prokázání tohoto zapojení, mohou mít případně dopad na míru dokazování, jaká se od ní požaduje. Tyto obtíže naproti tomu nemohou vést k tomu, že by byla zcela zbavena důkazního břemene, které jí náleží.
Pokud jde o posouzení projednávaného případu, Rada na podporu odůvodnění podaného [ve sporných] aktech nepředložila žádnou informaci ani žádný důkaz. Sama Rada v podstatě uznává, že vycházela pouze z nepodložených tvrzení, podle nichž společnost Fulmen údajně instalovala elektrické vybavení v zařízení Kumm/Fordó ještě před tím, než byla existence tohoto zařízení odhalena.
Za těchto okolností je třeba konstatovat, že Rada nepředložila důkaz o tom, že společnost Fulmen působila v zařízení Kumm/Fordó, a proto je nutno třetímu žalobnímu důvodu vyhovět, aniž je třeba se vyslovovat ke druhému argumentu uplatněnému F. Mahmoudianem ve věci T‑440/10, který se týká jeho postavení ve společnosti Fulmen.
Vzhledem k tomu, že Rada [ve sporných] aktech neuvedla jiné skutečnosti odůvodňující přijetí omezujících opatření vůči společnosti Fulmen a F. Mahmoudianovi, je nutné uvedené akty zrušit v rozsahu, v němž se týkají [společnosti Fulmen a F. Mahmoudiana].“
Ve snaze zabránit narušení právní jistoty Tribunál zachoval účinky rozhodnutí 2010/413, ve znění rozhodnutí 2010/644, do rozhodnutí Soudního dvora o kasačním opravném prostředku. Podle čl. 60 druhého pododstavce statutu Soudního dvora Evropské unie má kasační opravný prostředek odkladný účinek na rozhodnutí Tribunálu, kterým se zrušuje nařízení, v tomto případě nařízení č. 961/2010, do rozhodnutí Soudního dvora o kasačním opravném prostředku.
Řízení před Soudním dvorem a návrhová žádání účastníků řízení
Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 24. října 2012 bylo povoleno vedlejší účastenství Francouzské republiky a Spojeného království Velké Británie a Severního Irska na podporu návrhových žádání Rady.
Rada navrhuje, aby Soudní dvůr:
—
zrušil napadený rozsudek;
—
rozhodl s konečnou platností spor a žalobu společnosti Fulmen a F. Mahmoudiana proti sporným aktům zamítl;
—
uložil společnosti Fulmen a F. Mahmoudianovi náhradu nákladů řízení vynaložených Radou v prvním stupni a v rámci kasačního opravného prostředku.
Společnost Fulmen a F. Mahmoudian navrhují, aby Soudní dvůr:
—
zamítl kasační opravný prostředek;
—
potvrdil napadený rozsudek, kterým Tribunál zrušil sporné akty v rozsahu, v němž se týkají společnosti Fulmen a F. Mahmoudiana;
—
v rozsahu, v němž je to třeba, zrušil nařízení Rady (EU) č. 267/2012 ze dne 23. března 2012 o omezujících opatřeních vůči Íránu a o zrušení nařízení (EU) č. 961/2010 (
Úř. věst. L 88, s. 1
);
—
uložil Radě náhradu nákladů řízení.
Francouzská republika a Spojené království Velké Británie a Severního Irska navrhují, aby Soudní dvůr vyhověl kasačnímu opravnému prostředku Rady.
Komise nepředložila kasační odpověď.
Ke kasačnímu opravnému prostředku
Argumentace účastníků řízení
Rada tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když rozhodl, že Rada měla předložit skutečnosti umožňující prokázat, že společnost Fulmen působila v zařízení Kumm/Fordó, a to bez ohledu na okolnost, že skutečnosti, které by mohly být předloženy, pocházejí z důvěrných zdrojů. Nesprávná právní posouzení, kterých se Tribunál dopustil, se týkají dvou aspektů sdělení těchto skutečností. První se týká sdělení důkazů Radě členskými státy a druhý sdělení důvěrných skutečností soudu.
Rada, podporovaná Francouzskou republikou, na úvod zdůrazňuje, že jaderné zařízení Kumm/Fordó bylo vybudováno tajně, bez oznámení MAAE a v rozporu s rezolucemi Rady bezpečnosti. Francouzská republika v této souvislosti cituje rezoluci 1929 (2010), v jejíž preambuli je zařízení pro obohacování uranu v Kumm zmíněno. Z důvodu utajování výstavby zařízení v Kumm mohl mít členský stát za to, že pro jeho bezpečnost je nezbytné, aby neprozradil důvěrné dokumenty, což Tribunál dostatečně nezohlednil.
Svou první výtkou Rada zpochybňuje bod 99 napadeného rozsudku, v němž Tribunál rozhodl, že za účelem ověření, zda je přijetí omezujících opatření na návrh členského státu odůvodněné, musí Rada případně požádat dotyčný členský stát, aby jí předložil nezbytné důkazy a informace. Pocházejí-li tyto důkazy z důvěrných zdrojů, je Rada toho názoru, že může legitimně rozhodnout o přijetí omezujících opatření pouze na základě odůvodnění předloženého členským státem, pokud je objektivně pravděpodobné. Tento postup je podle ní v souladu se zásadou vzájemné důvěry, která musí platit mezi členskými státy i mezi členskými státy a unijními orgány, jakož i se zásadou loajální spolupráce, jak je stanovena v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci SEU.
Francouzská republika má rovněž za to, že odůvodnění, objektivně přesvědčivé, předložené členským státem Radě, bylo v rámci přijímání omezujících opatření dostačující a připomíná čl. 346 odst. 1 písm. a) SFEU, podle něhož „členský stát není povinen poskytovat údaje, jejichž zpřístupnění podle jeho názoru odporuje podstatným zájmům jeho bezpečnosti“.
Rada kromě toho uvádí, že podle judikatury Evropského soudu pro lidská práva není právo na zpřístupnění důkazů na základě práva na obhajobu absolutní (rozsudek Evropského soudu pro lidská práva Jasper v. Spojené království ze dne 16. února 2000, stížnost č. 27052/95, bod 52). Tato judikatura, týkající se čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950, který upravuje trestní obvinění, platí tím spíše pro dotčená omezující opatření.
Na podporu této výtky Rady poukazuje Spojené království zaprvé na to, že rozhodnutí Rady přijatá na základě článku 29 SFEU vyžadují podle článku 31 SEU jednomyslnost. Zadruhé tento členský stát tvrdí, že hlasováním o návrhu členského státu ostatní členské státy přispívají k vyhotovení rozhodnutí vložením vlastní expertízy a vědomostí. Konečně zatřetí poukazuje na to, že některé informace si mohou některé členské státy poskytovat na bilaterálním základě. Kdyby členské státy měly za to, že účast dotčených osob nebo subjektů na činnostech představujících riziko šíření jaderných zbraní, tvrzená v návrhu rozhodnutí Rady, je svévolná, nepravděpodobná nebo nepřesvědčivá, měly by přijetí rozhodnutí odmítnout.
Svou druhou výtkou Rada napadá bod 100 napadeného rozsudku, v němž Tribunál rozhodl, že vůči unijnímu soudu nelze namítat utajení nebo důvěrnost důkazů a informací, na nichž je založeno přijetí omezujících opatření.
Podle Rady Tribunál porušil ustanovení čl. 67 odst. 3 svého jednacího řádu, podle něhož Tribunál přihlédne pouze k těm dokumentům a písemnostem, s nimiž měli advokáti nebo zmocněnci účastníků řízení možnost se seznámit a mohli se k nim vyjádřit. Poukazuje na to, že jednací řád Tribunálu za stávajícího stavu neumožňuje účastníku řízení sdělit Tribunálu důvěrné informace s tím, že mohou být zohledněny, aniž jsou sděleny advokátům protistrany. Francouzská republika v této souvislosti uvádí, že Radě nelze vytýkat, že nepředvídala změnu jednacího řádu Tribunálu, jelikož je to Tribunál, komu přísluší, aby po dohodě se Soudním dvorem a se schválením Rady vypracoval svůj jednací řád. Podle Francouzské republiky a Spojeného království, dokud Tribunál nemůže zohlednit důvěrné informace, nesdělil-li je advokátům žalobce, mohou členské státy stěží akceptovat to, aby důvěrné informace, které mají k dispozici a které odůvodňují opodstatněnost dotčených omezujících opatření, byly sděleny Tribunálu.
Na jednání Rada uvedla, že podle čl. 215 odst. 1 SFEU je oprávněna přijmout obecné hospodářské sankce nebo postihnout některá odvětví íránského hospodářství. Rozhodnutí upřednostnit cílená opatření umožňuje zmírnit negativní účinky omezujících opatření na obyvatelstvo, ovšem je obtížné předložit důkaz činností, nejčastěji utajovaných, které odůvodňují přijetí těchto opatření. Poukazuje rovněž na to, že v bodě 49 napadeného rozsudku Tribunál konstatoval, že bezpečnost Unie nebo členských států nebo důvody spojené s jejich mezinárodními vztahy mohou odůvodnit výjimku z povinnosti sdělit důvody přijetí dotčených omezujících opatření, ovšem tuto výjimku v případě důkazu tvrzeného jednání neprávem nepoužil.
Spojené království tvrdí, že Tribunál měl přezkoumat, jakým způsobem je třeba nalézt rovnováhu mezi legitimními zájmy, které mají být chráněny uplatněním omezujících opatření, a zájmy, které má chránit zachování důvěrnosti, na jedné straně, a skutečným zachováním soudní ochrany na straně druhé. Poukazuje na to, že vzhledem k tomu, že Unie dosud nezavedla postupy umožňující sdělit Tribunálu důvěrné dokumenty, je třeba, aby Tribunál v rámci tohoto nalézání rovnováhy věnoval větší pozornost mírovým a bezpečnostním zájmům, než zájmům osoby, na kterou se vztahují omezující opatření. Připomíná, že dotčená opatření jsou preventivní, a nikoliv trestní. I když jsou rušivá a mají často značné dopady, jsou doprovázena zvláštními ustanoveními, která osoby dotčené opatřeními chrání, jako jsou články 19 a 21 nařízení č. 961/2010.
Společnost Fulmen a F. Mahmoudian poukazují zaprvé na to, že argumentace týkající se existence zdrojů, které musí zůstat důvěrné, je nová a Rada ji v prvním stupni nikdy neuvedla, až na své vyjádření na jednání k jí určeným otázkám Tribunálu.
Zadruhé a podpůrně tvrdí, že existence informací pocházejících z důvěrných zdrojů představuje výjimku nejen ze zásady dodržování práva na obhajobu, nýbrž rovněž z povinnosti předložit dostatečné důkazy skutkového stavu, z něhož vychází přijaté rozhodnutí.
Společnost Fulmen a F. Mahmoudian kromě toho připomínají, že na základě zejména třetího pododstavce čl. 67 odst. 3 jednacího řádu Tribunálu je třeba odmítnout argument Rady, podle něhož není možné sdělit Tribunálu důvěrné informace tak, aby mohly být zohledněny, aniž by byly sděleny advokátům protistrany.
V této souvislosti zdůrazňují, že Rada nikdy nepoukázala na jakékoliv důvěrné informace na podporu svého rozhodnutí. Připomínají, že zaslali dva doporučené dopisy, dne 26. srpna a 14. září 2010, v nichž se podivovali nad neexistencí důkazů na podporu přijatých rozhodnutí. Po zahájení soudního řízení Rada nikdy nezmínila existenci důvěrných informací sdělených některým z členských států nebo Evropskou službou pro vnější činnost.
Společnost Fulmen a F. Mahmoudian poukazují rovněž na to, že i kdyby důvěrné informace existovaly, důvody rozhodnutí byly velmi vágní a neumožňovaly ani společnosti Fulmen ani F. Mahmoudian účinně se bránit. Připomínají řadu chyb týkajících se jak společnosti Fulmen, tak F. Mahmoudiana, uvedených v rozhodnutí, na které byl Tribunál upozorněn. Podle nich tyto chyby umožňují pochybovat o věrohodnosti tvrzení Rady o existenci důvěrných informací.
Závěry Soudního dvora
Obě výtky, které tvoří důvod kasačního opravného prostředku Rady, je třeba přezkoumat společně. V bodech 99 a 100 napadeného rozsudku totiž Tribunál odpovídá na argument společnosti Fulmen a F. Mahmoudiana, připomenutý v bodě 94 napadeného rozsudku, podle něhož Rada nepodložila důkazy svá tvrzení o působení společnosti Fulmen v zařízení Kumm/Fordó. Bod 99 tedy musí být vykládán v tom smyslu, že Tribunál má za to, že Rada musí případně požadovat od členského státu, který navrhl omezující opatření, poskytnutí nezbytných důkazů a informací, aby byla schopna je předložit v rámci soudního přezkumu, o němž hovoří následující bod napadeného rozsudku.
Jak Soudní dvůr uvedl při kontrole omezujících opatření, unijní soudy musí v souladu s pravomocemi, které jim jsou na základě Smlouvy svěřeny, zajišťovat v zásadě úplný přezkum legality všech unijních aktů z hlediska základních práv, která jsou součástí unijního právního řádu. Tento požadavek je výslovně zakotven v čl. 275 druhém pododstavci SFEU (rozsudek ze dne 18. července 2013, Komise a další v. Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P a C‑595/10 P, bod 97, dále jen „rozsudek Kadi II“).
Mezi tato základní práva zejména patří dodržování práva na obhajobu a práva na účinnou soudní ochranu (rozsudek Kadi II, bod 98).
První z těchto práv, které je zakotveno v čl. 41 odst. 2 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“), obsahuje právo být vyslechnut a právo na přístup ke spisu za současného respektování oprávněných zájmů důvěrnosti (rozsudek Kadi II, bod 99).
Druhé z uvedených základních práv, které je zaručeno článkem 47 Listiny, předpokládá, že dotyčný bude mít možnost seznámit se s důvody přijatého rozhodnutí, které se ho týká, buď přečtením samotného rozhodnutí, nebo na základě sdělení těchto důvodů na jeho žádost, aniž je dotčena pravomoc příslušného soudu požadovat jejich sdělení od dotčeného orgánu, aby mu tak bylo umožněno hájit svá práva za co nejpříznivějších podmínek a rozhodnout se s plnou znalostí věci, zda je účelné obrátit se na příslušný soud, jakož i k tomu, aby byl tento soud plně schopen provést přezkum legality dotčeného aktu (viz rozsudek ze dne 4. června 2013, ZZ, C‑300/11, bod 53 a citovaná judikatura, jakož i rozsudek Kadi II, bod 100).
Článek 52 odst. 1 Listiny nicméně umožňuje omezit výkon práv v ní zakotvených, pokud dotyčné omezení respektuje podstatu dotčeného základního práva a je s ohledem na zásadu proporcionality nezbytné a skutečně odpovídá cílům obecného zájmu uznaným Unií (viz výše uvedený rozsudek ZZ, bod 51, a rozsudek Kadi II, bod 101).
Kromě toho porušení práva na obhajobu a práva na účinnou soudní ochranu musí být posouzeno v závislosti na konkrétních okolnostech každého projednávaného případu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 25. října 2011, Solvay v. Komise,
C-110/10 P, Sb. rozh. s. I-10439
, bod 63), zejména z hlediska povahy dotčeného aktu, kontextu, v němž byl přijat, a právních norem upravujících danou oblast (viz rozsudek Kadi II, bod 102; pokud jde o dodržování povinnosti uvést odůvodnění, v tomto smyslu viz rovněž rozsudky ze dne 15. listopadu 2012, Al-Aqsa v. Rada a Nizozemsko v. Al-Aqsa, C‑39/10 P a C‑50/10 P, body 139 a 140, jakož i Rada v. Bamba, C‑17/11 P, bod 53).
Účinnost soudní kontroly zaručená v článku 47 Listiny vyžaduje mimo jiné, aby se unijní soud ujistil o tom, zda se rozhodnutí, které se dotyčné osoby nebo subjektu osobně dotýká, opírá o dostatečně pevný skutkový základ. Je proto třeba ověřit skutečnosti uváděné ve shrnutí důvodů, ze kterých uvedené rozhodnutí vychází, tak, aby se soudní přezkum neomezoval na abstraktní posouzení pravděpodobnosti uváděných důvodů, ale aby se zaměřil na otázku, zda jsou tyto důvody, nebo alespoň jeden z nich, který sám o sobě postačuje k odůvodnění tohoto rozhodnutí, podložené (viz rozsudek Kadi II, bod 119).
Unijní soud musí v rámci tohoto přezkumu za tímto účelem případně vyzvat příslušný unijní orgán, aby předložil důvěrné i nedůvěrné informace a důkazy, které jsou pro takový přezkum relevantní (viz rozsudek Kadi II, bod 120 a citovaná judikatura).
V případě zpochybnění legality je totiž úkolem příslušného unijního orgánu, aby prokázal, že jsou důvody uplatňované vůči dotyčné osobě podložené, přičemž tato osoba není povinna předložit důkazy o opaku svědčící o tom, že uvedené důvody podložené nejsou (viz rozsudek Kadi II, bod 121).
Není vyžadováno, aby uvedený orgán za tímto účelem předložil unijnímu soudu všechny informace a důkazy, jež se týkají důvodů uvedených v aktu, jehož zrušení je požadováno. Je však třeba, aby předložené informace a důkazy podporovaly důvody použité proti dotyčné osobě (viz rozsudek Kadi II, bod 122).
V případě, že příslušný unijní orgán nemůže vyhovět žádosti unijního soudu, musí unijní soud vycházet pouze z důvodů, které mu byly sděleny, tedy v projednávané věci z odůvodnění sporného aktu, z vyjádření a skutečností případně předložených dotyčnou osobou, které svědčí v její prospěch, jakož i z odpovědi příslušného unijního orgánu na toto vyjádření. Pokud tyto skutečnosti neumožňují konstatovat podloženost některého z důvodů, unijní soud ho nemůže přijmout jako důvod pro dotčené rozhodnutí o zápisu nebo ponechaní zápisu (viz rozsudek Kadi II, bod 123).
Naopak v případě, že příslušný unijní orgán předloží relevantní informace a důkazy, musí unijní soud ověřit věcnou správnost tvrzených skutečností s přihlédnutím k těmto informacím nebo důkazům a posoudit jejich důkazní hodnotu v závislosti na okolnostech projednávané věci a ve světle případného vyjádření k nim předloženého zejména dotčenou osobou (viz rozsudek Kadi II, bod 124).
Bezpečnostní imperativy nebo důvody spojené s mezinárodními vztahy Unie a jejích členských států mohou zajisté bránit sdělení určitých informací nebo důkazů dotyčné osobě. Za takových okolností je však úkolem unijního soudu, vůči němuž nelze namítat tajnost nebo důvěrnost těchto informací nebo důkazů, aby v rámci soudního přezkumu, který provádí, použil techniky, které umožňují skloubit legitimní bezpečnostní obavy týkající se povahy a zdroje informací, k nimž bylo přihlíženo při přijímání předmětného aktu, s nutností zaručit jednotlivcům v dostatečné míře dodržování jejich procesních práv, jako je právo být vyslechnut či zásada kontradiktornosti (viz rozsudek Kadi, body 342 a 344; jakož i,
per analogiam
, výše uvedený rozsudek ZZ, body 54, 57 a 59)
Unijní soud musí za tímto účelem v rámci přezkumu všech právních a skutkových okolností uváděných příslušným unijním orgánem ověřit, zda jsou důvody uplatňované uvedeným orgánem k zabránění takovému sdělení podložené (viz rozsudek Kadi II, bod 126, jakož i
per analogiam
výše uvedený rozsudek ZZ, body 61 a 62).
Dospěje‑li unijní soud k závěru, že tyto důvody nebrání tomu, aby byly předmětné informace a důkazy alespoň zčásti sděleny, umožní příslušnému unijnímu orgánu, aby je dotyčné osobě sdělil. Pokud tento orgán nesouhlasí s částečným nebo úplným sdělením těchto informací nebo důkazů, přezkoumá unijní soud legalitu napadeného aktu pouze na základě skutečností, jež byly této osobě sděleny (viz rozsudek Kadi II, bod 127, jakož i,
per analogiam
, výše uvedený rozsudek ZZ, bod 63).
Jeví-li se však, že důvody uváděné příslušným unijním orgánem skutečně brání tomu, aby byly dotyčné osobě sděleny informace nebo důkazy předložené unijnímu soudu, je nutné odpovídajícím způsobem vyvážit požadavky týkající se práva na účinnou soudní ochranu, zejména pak dodržování zásady kontradiktornosti, a požadavky týkající se bezpečnosti Unie a jejích členských států nebo jejich mezinárodních vztahů (viz rozsudek Kadi II, bod 128, jakož i
per analogiam
výše uvedený rozsudek ZZ, bod 64).
Za účelem nastolení takové rovnováhy lze využít možností, jako je sdělení shrnutí obsahu dotčených informací nebo důkazů. Bez ohledu na použití takových možností přísluší unijnímu soudu posoudit, zda a v jakém rozsahu může nesdělení důvěrných informací nebo důkazů dotyčné osobě a související nemožnost této osoby se k nim vyjádřit ovlivnit důkazní hodnotu důvěrných důkazů (viz rozsudek Kadi II, bod 129, jakož i
per analogiam
výše uvedený rozsudek ZZ, bod 67).
V projednávaném případě Tribunál v bodě 52 napadeného rozsudku rozhodl, že odůvodnění zápisu společnosti Fulmen a F. Mahmoudiana na seznamy ve sporných aktech, třebaže stručné, jim umožňovalo zjistit, jaké jednání je společnosti Fulmen vytýkáno, a toto jednání buď popřít, nebo zpochybnit jeho relevanci.
I když společnost Fulmen na jednání zdůraznila, že o období týkajícím se jí vytýkaných skutečností, tedy období 2006–2008, byla informována až ve fázi řízení o kasačním opravném prostředku, je třeba uvést, že toto období bylo možné snadno vyvodit z veřejných dokumentů, jelikož odůvodnění hovořilo o období předcházejícím odhalení existence zařízení v Kumm a rezoluce Rady bezpečnosti 1929 (2010) uvádí, že výstavba zařízení v Kumm byla zjištěna v září 2009.
Pokud jde o důkaz, že společnost Fulmen byla zapojena do instalace elektrického vybavení v zařízení Kumm/Fordó, Rada, Francouzská republika a Spojené království tvrdily, že předložení dokumentů dokládajících toto zapojení nebylo nezbytné a každopádně nebylo možné z důvodu důvěrné povahy těchto dokumentů a procesních pravidel Tribunálu vyžadujících jejich sdělení protistraně.
V tomto ohledu platí, že pokud příslušný unijní orgán odmítl předložit unijnímu soudu důkazy, musí uvedený soud, jak vyplývá z bodu 68 tohoto rozsudku, vycházet pouze ze skutečností, které mu byly sděleny.
V projednávaném případě je jedinou skutečností, kterou má unijní soud k dispozici, tvrzení uvedené v odůvodnění sporných aktů. Není podloženo informacemi nebo důkazy, jako je shrnutí obsahu dotčených informací, podrobnějšími informacemi o elektrickém vybavení údajně instalovaném v zařízení Kumm nebo důvody umožňujícími určit, že to byla právě společnost Fulmen, kdo toto vybavení instaloval, a prokázat tak opodstatněnost vytýkaného jednání.
Vzhledem k této okolnosti je třeba konstatovat, že společnost Fulmen ani F. Mahmoudian nebyli schopni se proti vytýkaným skutečnostem bránit a unijní soud není schopen ověřit opodstatněnost sporných aktů.
Nezáleží na tom, že čl. 215 odst. 1 SFEU opravňuje Radu k přijetí obecných hospodářských sankcí proti Íránské islámské republice. Opatření předložené k přezkumu unijním soudem je totiž cílené opatření namířené nikoliv proti určitému hospodářskému odvětví, ale proti jednotlivému podniku z důvodu konkrétní tvrzené činnosti.
Vzhledem ke všem těmto skutečnostem Tribunál v bodě 103 napadeného rozsudku správně rozhodl, že Rada nepředložila důkaz o tom, že společnost Fulmen působila v zařízení Kumm/Fordó.
Kasační opravný prostředek je tedy neopodstatněný a musí být zamítnut.
K nákladům řízení
Podle čl. 184 odst. 2 jednacího řádu, není-li kasační opravný prostředek opodstatněný nebo je-li tento kasační prostředek opodstatněný a Soudní dvůr vydá sám konečné rozhodnutí ve věci, rozhodne o nákladech řízení. Článek 138 tohoto jednacího řádu, který se na základě jeho čl. 184 odst. 1 použije na řízení o kasačním opravném prostředku, v odstavci 1 stanoví, že se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Článek 140 odst. 1 jednacího řádu, jenž se rovněž použije na řízení o kasačním opravném prostředku na základě čl. 184 odst. 1 tohoto řádu, stanoví, že členské státy a orgány, které do řízení vstoupily jako vedlejší účastníci, ponesou vlastní náklady řízení.
Vzhledem k tomu, že společnost Fulmen a F. Mahmoudian požadovali náhradu nákladů řízení a Rada neměla ve věci úspěch, je důvodné uložit posledně uvedené náhradu nákladů řízení.
Francouzská republika, Spojené království a Komise, vedlejší účastníci řízení, ponesou vlastní náklady řízení.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (pátý senát) rozhodl takto:

1)
Kasační opravný prostředek se zamítá.

2)
Radě Evropské unie se ukládá náhrada nákladů řízení.

3)
Francouzská republika, Spojené království Velké Británie a Severního Irska a Evropská komise ponesou vlastní náklady řízení.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: francouzština.