CELEX: 62012TJ0462
Concorrenza
Procedimento amministrativo
Mercato europeo del vetro destinato al settore auto
Pubblicazione di una decisione che accerta un’infrazione all’articolo 81 CE
Rigetto di una domanda diretta a ottenere il trattamento riservato di informazioni asseritamente coperte dal segreto commerciale
Obbligo di motivazione
Riservatezza
Segreto professionale
Legittimo affidamento

Fatti
Il 12 novembre 2008, la Commissione delle Comunità europee ha adottato la decisione C (2008) 6815 definitivo, relativa a un procedimento ai sensi dell’articolo 81 [CE] e dell’articolo 53 dell’Accordo SEE nei confronti di vari fabbricanti di vetro per automobili, tra cui la Pilkington Group Ltd, ricorrente (caso COMP/39.125 – Vetro destinato al settore auto) (in prosieguo: la «decisione sul vetro per automobili»).
La Commissione ha constatato, in particolare, che i destinatari della decisione sul vetro per automobili avevano violato l’articolo 81 CE e l’articolo 53 dell’Accordo SEE partecipando, nel corso di diversi periodi compresi tra marzo 1998 e marzo 2003, a un insieme di accordi e di pratiche concordate anticoncorrenziali nel settore del vetro per automobili in seno allo Spazio economico europeo (SEE).
Secondo la decisione sul vetro per automobili, si tratta di un’infrazione unica e continua consistente nella ripartizione concordata di contratti relativi alla fornitura, ai principali costruttori automobilistici in seno al SEE, di vetri per automobili o di gruppi di vetri, comprendenti generalmente un parabrezza, un lunotto posteriore e dei vetri laterali. Tale concertazione, secondo la Commissione, ha assunto la forma di un coordinamento delle politiche di prezzo e delle strategie di approvvigionamento della clientela, allo scopo di mantenere una stabilità generale delle posizioni dei partecipanti all’intesa sul mercato in questione. Tale stabilità sarebbe stata perseguita, nella fattispecie, tramite meccanismi correttivi attuati laddove le concertazioni non avessero portato ai risultati attesi.
Con lettera del 25 marzo 2009, la direzione generale (DG) «Concorrenza» della Commissione (in prosieguo: la «DG CONC») ha informato la ricorrente, in particolare, della sua intenzione di pubblicare, a norma dell’articolo 30 del regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio, del 16 dicembre 2002, concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli 81 e 82 del Trattato (
GU L 1, pag. 1
), una versione non riservata della decisione sul vetro per automobili sul suo sito Internet nelle lingue facenti fede nel caso di specie, vale a dire l’inglese, il francese e il neerlandese. Inoltre, la DG CONC ha invitato la ricorrente a identificare le informazioni riservate o costituenti segreti commerciali e a motivare la sua valutazione al riguardo.
A seguito di uno scambio di corrispondenza con la ricorrente, la DG CONC ha adottato, nel febbraio 2012, la versione non riservata della decisione sul vetro per automobili da pubblicare sul sito Internet della Commissione. Emerge dalla corrispondenza in questione che la DG CONC non ha dato seguito alle richieste della ricorrente volte a occultare informazioni contenute nei 202 considerando e nelle 53 note a piè di pagina della decisione sul vetro per automobili.
Secondo la DG CONC, tali informazioni possono essere suddivise in tre categorie. La prima contiene i nomi dei clienti e la descrizione dei prodotti interessati nonché tutte le informazioni atte a identificare un cliente (in prosieguo: le «informazioni di categoria I»). La seconda contiene le quantità dei pezzi forniti, l’attribuzione delle quote presso ciascun costruttore automobilistico, gli accordi sui prezzi, il loro calcolo e le loro variazioni e, infine, le cifre e le percentuali legate all’allocazione dei clienti tra i partecipanti all’intesa (in prosieguo: le «informazioni di categoria II»). La terza contiene informazioni relative alle persone fisiche membri del personale della ricorrente (in prosieguo: le «informazioni di categoria III»).
La ricorrente si è rivolta al consigliere-auditore il 30 giugno 2011, conformemente all’articolo 9 della decisione 2001/462/CE, CECA della Commissione, del 23 maggio 2001, relativa al mandato dei consiglieri-auditori per taluni procedimenti in materia di concorrenza (
GU L 162, pag. 21
), opponendosi alla pubblicazione dell’insieme delle informazioni controverse.
Decisione impugnata
Il consigliere-auditore si è pronunciato sulla domanda della ricorrente con la decisione C (2012) 5718 def. della Commissione, del 6 agosto 2012, che respinge una domanda di trattamento riservato presentata dalla Pilkington Group, in forza dell’articolo 8 della decisione 2011/695/UE del presidente della Commissione, del 13 ottobre 2011, relativa alla funzione e al mandato del consigliere-auditore per taluni procedimenti in materia di concorrenza (caso COMP/39.125 – Vetro destinato al settore auto, in prosieguo: la «decisione impugnata»).
Dal considerando 18 della decisione impugnata emerge che quest’ultima si basa essenzialmente sull’esame dei due argomenti dedotti dalla ricorrente. Il primo argomento, esaminato nei considerando da 19 a 42 della decisione impugnata, concerne le informazioni di categoria I e di categoria II, mentre il secondo argomento, esaminato nei considerando da 43 a 48 della decisione impugnata, concerne le informazioni di categoria III.
Per quanto riguarda il primo argomento, il consigliere-auditore ha considerato, anzitutto, che le informazioni delle categorie I e II erano note, per loro stessa natura e tenuto conto delle specificità del mercato del vetro per automobili, al di fuori dell’ambito della ricorrente, in secondo luogo, che esse erano storiche e, infine, che esse riguardavano l’essenza stessa dell’infrazione, dato che la loro divulgazione era dettata dagli interessi delle persone lese (considerando da 19 a 32 della decisione impugnata). Inoltre, poiché la ricorrente ha dedotto argomenti specifici volti a dimostrare il carattere riservato delle informazioni nonostante le loro caratteristiche generali come sopra descritte, il consigliere-auditore ha concluso che i considerando 198, 208, 367, 383 e da 393 a 397 della decisione sul vetro per automobili potevano eccezionalmente beneficiare di un trattamento riservato nella misura in cui contenessero informazioni di categoria I e II (considerando da 32, ultima frase, a 42 e articoli 1 e 2 della decisione impugnata).
Quanto al secondo argomento, il consigliere-auditore si è basato sull’articolo 5 del regolamento (CE) n. 45/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 dicembre 2000, concernente la tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali da parte delle istituzioni e degli organismi comunitari, nonché la libera circolazione di tali dati (
GU L 8, pag. 1
), e ha accettato il trattamento riservato delle informazioni contenute nei considerando 98, 132, 160, 163 e nelle note a piè di pagina nn. 282 e 410 della decisione sul vetro per automobili (considerando da 43 a 47 e articolo 3 della decisione impugnata).
Il consigliere-auditore ha respinto la domanda della ricorrente quanto al resto (articolo 4 della decisione impugnata).
Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 19 ottobre 2012, la ricorrente ha proposto il presente ricorso.
Con ordinanza dell’11 marzo 2013, il presidente del Tribunale ha ordinato la sospensione parziale dell’esecuzione della decisione impugnata. Con ordinanza del 10 settembre 2013, Commissione/Pilkington Group [C‑278/13 P(R), Racc.,
EU:C:2013:558
], il vicepresidente della Corte di giustizia dell’Unione europea ha respinto il ricorso presentato dalla Commissione avverso l’ordinanza del presidente del Tribunale.
Con ordinanza del 27 novembre 2013, il presidente della Terza Sezione del Tribunale ha respinto le domande di intervento depositate da quattro assicuratori, attivi nel settore del vetro per automobili, a sostegno delle conclusioni della Commissione.
Nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento, il Tribunale ha posto alcuni quesiti per iscritto alla Commissione. Quest’ultima ha risposto a tali quesiti con lettere del 7 ottobre e del 18 dicembre 2014.
La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
—
annullare la decisione impugnata, in particolare il suo articolo 4;
—
condannare la Commissione alle spese.
La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
—
respingere il ricorso;
—
condannare la ricorrente alle spese.
In diritto
A sostegno del proprio ricorso, la ricorrente deduce sei motivi, riguardanti rispettivamente:
—
un difetto di motivazione e un errore commesso in merito al considerando 115 della decisione sul vetro per automobili;
—
una violazione dell’articolo 339 TFUE, dell’articolo 28 del regolamento n. 1/2003 e dell’articolo 8 della decisione 2011/695/UE del presidente della Commissione europea, del 13 ottobre 2011, relativa alla funzione e al mandato del consigliere-auditore per taluni procedimenti in materia di concorrenza (
GU L 275, pag. 29
);
—
una violazione del principio di parità di trattamento;
—
una violazione del principio del legittimo affidamento;
—
una violazione dei principi che disciplinano la tutela dell’identità degli individui;
—
una violazione del principio di proporzionalità e dei principi che disciplinano l’accesso del pubblico ai documenti delle istituzioni.
Sul primo motivo, riguardante un difetto di motivazione e un errore commesso in merito al considerando 115 della decisione sul vetro per automobili
La ricorrente sostiene che il consigliere-auditore ha respinto la sua domanda adducendo una motivazione sommaria e generica, fondata su criteri non pertinenti. Inoltre, la motivazione in questione non enuncerebbe chiaramente la disposizione di diritto applicata, non risponderebbe a vari argomenti relativi alla violazione del principio di parità di trattamento e non giustificherebbe una contraddizione specifica con la posizione della DG CONC. Orbene, anzitutto, la ricorrente avrebbe giustificato la sua domanda tramite riferimento individuale a ciascun considerando interessato. Inoltre, una motivazione generale sarebbe per sua stessa natura insufficiente, poiché le informazioni controverse, anche quelle riguardanti una sola categoria, sarebbero di natura molto diversa, come testimonierebbe il fatto che alcune hanno beneficiato di un trattamento riservato e altre no. Infine, il riferimento generale alla nozione di fatti costitutivi dell’infrazione in quanto criterio autonomo e al carattere non riservato degli elementi trasmessi alla Commissione nell’ambito della richiesta di trattamento favorevole nonché le definizioni incoerenti di riservatezza vizierebbero la decisione impugnata di un difetto di motivazione. In tali condizioni, la Commissione avrebbe violato l’articolo 296 TFUE e il principio di buona amministrazione sancito all’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.
Sulla censura vertente su un difetto di motivazione
L’obbligo di motivare una decisione individuale ha lo scopo, oltre che di consentire un controllo giurisdizionale, di fornire all’interessato un’indicazione sufficiente per sapere se la decisione sia eventualmente inficiata da un vizio che ne metta in causa la validità. Il requisito della motivazione deve essere valutato in funzione delle circostanze della fattispecie, in particolare del contenuto dell’atto, della natura dei motivi invocati e dell’interesse che i destinatari dell’atto o i terzi da esso interessati direttamente e individualmente possano avere nel ricevere spiegazioni. La motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto rilevanti, in quanto, per accertare se la motivazione di un atto soddisfi i requisiti di cui dell’articolo 296 TFUE, occorre far riferimento non solo al suo tenore, ma anche al suo contesto e al complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia. Inoltre, la motivazione di un atto deve essere logica e non presentare, segnatamente, contraddizioni interne che impediscano la buona comprensione delle ragioni che sottendono detto atto (sentenza del 29 settembre 2011, Elf Aquitaine/Commissione, C‑521/09 P, Racc.,
EU:C:2011:620
, punti 148, 150 e 151).
Ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 2, della decisione 2011/695, il consigliere-auditore ha il diritto di accertare che un’informazione possa essere divulgata perché non costituisce un segreto aziendale o altra informazione riservata, oppure se ritenga che esista un interesse prevalente alla sua divulgazione. Di conseguenza, la conclusione secondo la quale l’informazione contestata può essere divulgata deve essere motivata in riferimento alle considerazioni che hanno portato il consigliere-auditore a ritenere che essa non costituisse un segreto aziendale o altra informazione riservata, ovvero, anche se così fosse, che esistesse un interesse prevalente alla sua divulgazione.
In tale contesto, il fatto che uno o più motivi sottesi al rifiuto di riconoscere il carattere riservato siano invocati riguardo a una serie di informazioni che, secondo il consigliere-auditore, presentano caratteristiche comuni non incide sulla completezza della motivazione, sempreché la decisione impugnata consenta di comprendere il fondamento delle conclusioni del consigliere-auditore. Se i motivi in esame non sono validi rispetto a una o più informazioni, è la fondatezza della motivazione che sarà messa in questione e non il suo carattere sufficiente quale formalità sostanziale (v., in tal senso, sentenza del 22 marzo 2001, Francia/Commissione, C‑17/99, Racc.,
EU:C:2001:178
, punto 35).
Nella fattispecie, emerge dai considerando da 19 a 32 della decisione impugnata che il consigliere-auditore ha esposto, anzitutto, alcune caratteristiche comuni alle informazioni delle categorie I e II, rispetto alle quali, a suo avviso, tali informazioni non possono essere qualificate come riservate. Si tratta, in primo luogo, del fatto che le informazioni in questione sono, per loro stessa natura, note a terzi, in secondo luogo, del loro carattere storico e, in terzo luogo, del fatto che esse costituiscono l’essenza stessa del comportamento illecito.
In tale contesto, il consigliere-auditore ha successivamente valutato se, malgrado dette caratteristiche, la ricorrente avesse addotto argomenti specifici comprovanti che le informazioni in questione erano riservate, nel senso che erano note a un numero ristretto di persone, che la loro divulgazione poteva arrecare un pregiudizio grave e che gli interessi passibili di essere lesi con la divulgazione erano oggettivamente meritevoli di tutela. Al riguardo, il consigliere-auditore ha concluso che solo i considerando 198, 208, 367, 383 e da 393 a 397 della decisione sul vetro per automobili contenevano informazioni che non dovrebbero essere divulgate (considerando da 33 a 42 della decisione impugnata).
Infine, in merito alle informazioni di categoria III, il consigliere-auditore ha esposto, nei considerando 46 e 47 della decisione impugnata, che solo i considerando 98, 132, 160 e 163 e le note a piè di pagina nn. 282 e 410 della decisione sul vetro per automobili contenevano informazioni che danno luogo, con ragionevole probabilità, all’identificazione di una persona fisica. Per contro, in base al considerando 48 della decisione impugnata, gli altri considerando della decisione sul vetro per automobili contenenti, stando alla ricorrente, informazioni di categoria III non includono elementi che danno luogo, con ragionevole probabilità, all’identificazione di una persona fisica.
Poiché include tali motivi, la decisione impugnata contiene gli elementi che consentono sia al Tribunale sia alla ricorrente di individuare le ragioni per cui il consigliere-auditore ha deciso nel senso del carattere non riservato delle informazioni controverse, che tali ragioni siano proprie a un’informazione specifica ovvero che evochino caratteristiche di una serie di informazioni. Pertanto, la circostanza secondo la quale il consigliere-auditore non ha formulato una valutazione separata per ciascun considerando della decisione sul vetro per automobili interessato dalla domanda della ricorrente non implica che la decisione impugnata sia viziata da un difetto di motivazione. La ricorrente è stata dunque messa in una situazione tale da poter contestare utilmente la legittimità dell’analisi del consigliere-auditore e il Tribunale dispone degli elementi necessari per formulare la propria valutazione al riguardo.
Del resto, le censure derivanti dal fatto che le disposizioni di diritto applicate non sarebbero state enunciate, che le motivazioni addotte non sarebbero state adattate a tutte le informazioni controverse, che la nozione di fatti costitutivi dell’infrazione non sarebbe pertinente, che le informazioni di categoria II, per loro stessa natura, non sono note al di fuori della sfera della ricorrente e che le definizioni di riservatezza contenute nella decisione impugnata sono incoerenti, riguardano la legittimità nel merito della decisione impugnata e sono riprese ed esaminate nell’ambito del secondo e del terzo motivo.
In merito alla censura vertente sul fatto che il consigliere-auditore non avrebbe risposto all’argomento relativo alla violazione del principio di parità di trattamento, essa è priva di fondamento. Infatti, supponendo che questo esame rientri tra gli obblighi del consigliere-auditore, quest’ultimo vi ha adempiuto nei considerando 14 e 15 della decisione impugnata sostenendo, in primo luogo, che l’approccio adottato dalla Commissione nel quadro delle indagini precedenti poteva essere modificato procedendo a una nuova pubblicazione, più completa, della decisione accertante l’infrazione e, in secondo luogo, che non si può presumere che ogni elemento omesso dalla versione pubblicata di tale decisione rientri nel segreto professionale. La questione di determinare se tale motivazione sia corretta dipende dalla fondatezza dei motivi e sarà esaminata nell’ambito del terzo motivo.
Sulla censura vertente su un errore commesso quanto al considerando 115 della decisione sul vetro per automobili
Per contro, appare fondata l’eccezione della ricorrente secondo cui il consigliere-auditore ha esplicitamente respinto la sua domanda di riservatezza quanto al considerando 115 della decisione sul vetro per automobili, mentre la DG CONC aveva già accolto tale domanda.
In particolare, a norma dell’articolo 8, paragrafo 2, della decisione 2011/695/UE, l’impresa interessata può adire il consigliere-auditore qualora essa «si opponga alla divulgazione delle informazioni». Tale divulgazione, laddove prevista, è dapprima comunicata all’impresa da parte della Commissione ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 1, della medesima decisione. Emerge da tali disposizioni che la competenza del consigliere-auditore si limita alla domanda che gli è stata deferita e che egli non può rimettere in causa le decisioni emesse dalla DG CONC laddove queste accolgano una domanda di trattamento riservato.
Orbene, nella fattispecie, si evince dal paragrafo 4 della lettera della Commissione del 1
o
febbraio 2012 che la DG CONC ha accettato di omettere nella versione pubblicata della decisione sul vetro per automobili i nomi dei clienti della ricorrente menzionati nel considerando 115 di tale decisione, al fine di tutelare l’identità di alcuni membri del suo personale. A tale proposito, occorre respingere la tesi della Commissione secondo cui la posizione espressa nella lettera del 1
o
febbraio 2012 era soltanto preliminare e non pregiudizievole per la decisione finale del consigliere-auditore. Infatti, come è stato rilevato al precedente punto 31, il consigliere-auditore è investito solo dei casi in cui l’impresa si oppone alla divulgazione prevista. Per contro, laddove non sia prevista alcuna divulgazione, l’intervento del consigliere-auditore non ha ragion d’essere. Contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, la lettera del 1
o
febbraio 2012 illustra tale realtà al suo paragrafo 9, in quanto la ricorrente è invitata a rivolgersi al consigliere-auditore qualora essa non sia d’accordo con la portata della pubblicazione prevista («[s]hould you not agree with the scope of the disclosure as described in this letter»).
Se è vero che la ricorrente ha incluso il considerando 115 della decisione sul vetro per automobili nelle sue lettere del 30 giugno e del 7 novembre 2011 al consigliere-auditore, ciò non toglie che tale inclusione sia riconducibile al fatto che la DG CONC ha accettato di non pubblicare la parte pertinente del suddetto considerando 115 soltanto nella lettera del 1
o
febbraio 2012, ossia successivamente al deferimento al consigliere-auditore. Ciò nonostante, quest’ultimo ha espressamente respinto la domanda di riservatezza vertente sul considerando 115 della decisione sul vetro per automobili (considerando 48 della decisione impugnata), mentre avrebbe dovuto constatare che detta domanda era già stata presa in carico dalla DG CONC e avrebbe dovuto astenersi dal formulare una valutazione al riguardo.
Occorre dunque annullare la decisione impugnata nella parte in cui respinge la domanda di riservatezza formulata dalla ricorrente quanto alla parte del considerando 115 della decisione sul vetro per automobili. Il primo motivo dev’essere respinto quanto al resto.
Sul secondo motivo, riguardante una violazione dell’articolo 339 TFUE, dell’articolo 28 del regolamento (CE) n. 1/2003 e dell’articolo 8 della decisione 2011/695
Secondo la ricorrente, la nozione di informazioni riservate include i segreti commerciali, le altre informazioni la cui divulgazione arrecherebbe grave pregiudizio agli interessi commerciali di un’impresa e, infine, i dati personali. Un’informazione sarebbe di natura riservata se fosse nota a un numero ristretto di individui e se la sua divulgazione fosse in grado di arrecare un pregiudizio. Un’informazione che soddisfa tali condizioni cumulative non potrebbe essere divulgata se non in presenza di un interesse superiore la cui constatazione deve avvenire a seguito di una ponderazione degli interessi nel quadro di un’interpretazione rigorosa. Tuttavia, il consigliere-auditore avrebbe omesso di valutare concretamente, sulla base dei criteri stabiliti, se gli elementi controversi fossero di natura confidenziale, prima di pronunciarsi sull’esistenza di un interesse superiore che ne rendesse necessaria la divulgazione.
In particolare, in merito alle informazioni di categoria I, la pubblicazione della decisione sul vetro per automobili nella sua versione risultante dalla decisione impugnata rivelerebbe, in una forma consolidata, i principali clienti della ricorrente nonché i modelli di automobile interessati e i pezzi forniti in periodi specifici. Tale divulgazione equivarrebbe alla pubblicazione di un elenco di clienti accompagnato da dettagli relativi alle relazioni di clientela, ossia informazioni di natura riservata. Se il mero fatto che i clienti della ricorrente siano in possesso di un’informazione fosse sufficiente a escludere quest’ultima da ogni trattamento riservato, nessuna informazione riguardante le relazioni di clientela potrebbe essere qualificata come riservata, il che sarebbe assurdo. Lo stesso varrebbe per le informazioni scambiate tra membri dell’intesa. Quanto alle informazioni di categoria II, la ricorrente sostiene che esse rientrano pienamente nei segreti commerciali non accessibili persino agli ambienti specializzati. Tuttavia, il consigliere-auditore non avrebbe giustificato la sua valutazione secondo cui tali elementi riservati riguardanti anche relazioni commerciali in corso, come testimonierebbe il considerando 36 della decisione impugnata, sono noti al di fuori della sfera della ricorrente. Quest’ultimo considerando sarebbe peraltro viziato da una contraddizione poiché non consentirebbe di comprendere il motivo sotteso alla distinzione operata dal consigliere-auditore tra le informazioni da tutelarsi come riservate e quelle che possono essere pubblicate.
La ricorrente contesta, altresì, che le informazioni di categoria I e II siano storiche. Infatti, tutti i clienti interessati continuano, attualmente, a essere suoi clienti per i modelli di automobile menzionati nella decisione sul vetro per automobili. Le valutazioni di cui al considerando 37 della decisione impugnata dimostrerebbero che si arrecherebbe pregiudizio in caso di divulgazione delle informazioni di categoria I. Inoltre, tenuto conto delle caratteristiche dei contratti di approvvigionamento, negoziati diversi anni in anticipo ed eseguiti nell’arco di un periodo prolungato, non si può presumere che le informazioni di categoria II aventi più di cinque anni siano storiche, dato che la loro divulgazione può rivelare l’identità dei clienti attuali e rendere trasparente un mercato definito tramite la negoziazione bilaterale. La ricorrente avrebbe peraltro esposto i motivi specifici comprovanti che queste informazioni sono tuttora pertinenti e, di conseguenza, sensibili. Pertanto, la divulgazione congiunta delle informazioni di categoria I e II offrirebbe al pubblico una visione estremamente dettagliata delle relazioni attuali della ricorrente con i suoi clienti, aspetto che la decisione impugnata avrebbe già riconosciuto in merito a taluni considerando della decisione sul vetro per automobili.
La ricorrente aggiunge che la decisione impugnata è in contrasto con la pratica costante che la Commissione ha attuato in passato rispetto al trattamento riservato di informazioni di natura similare e comprometterebbe l’effetto utile delle disposizioni relative all’accesso del pubblico ai documenti delle istituzioni.
La ricorrente contesta inoltre l’applicazione della nozione di fatti costitutivi dell’infrazione operata dal consigliere-auditore nel caso di specie. Tale nozione include, secondo la ricorrente, lo svolgimento delle riunioni dell’intesa, l’identità delle imprese partecipanti e le tipologie di scambio, senza che occorra un riferimento nominativo ai clienti né una descrizione dei prodotti specificamente interessati da ciascuna riunione. In ogni caso, anche se le informazioni di categoria I e II fossero considerate rientranti in detta nozione, esse non perderebbero comunque la loro natura riservata, poiché soddisfarebbero i criteri pertinenti enunciati al precedente punto 35. La differenza nel trattamento che è stato effettuato nei considerando 207, da un lato, e 394, dall’altro, della decisione sul vetro per automobili confermerebbe la fondatezza di questo approccio e rivelerebbe altresì che è impossibile stabilire se l’applicazione di tale nozione riguardi l’insieme o solo una parte delle informazioni di categoria I e II. Occorrerebbe, pertanto, constatare un difetto di motivazione a questo riguardo.
Il consigliere-auditore avrebbe, inoltre, applicato erroneamente i criteri relativi al segreto professionale per quanto concerne le informazioni contenute in una dichiarazione di trattamento favorevole, la cui natura riservata non sarebbe soggetta al principio di trasparenza alla base dell’azione della Commissione né agli interessi delle persone asseritamente lese.
Infine, la ricorrente sostiene che le informazioni riservate possono essere divulgate unicamente nel caso in cui ciò sia indispensabile ai fini del perseguimento di un interesse pubblico ovvero degli interessi delle parti lese dall’infrazione. Tuttavia, nel caso di specie, la divulgazione delle informazioni riservate controverse non è indispensabile al perseguimento di tali interessi. Infatti, tali informazioni non riguardano il comportamento illecito in quanto tale, come dimostrerebbe il fatto che il consigliere-auditore ha accolto la domanda della ricorrente in merito a determinati elementi. Inoltre, la versione non riservata già pubblicata consentirebbe al pubblico di informarsi sui motivi sottesi all’azione della Commissione e alle parti asseritamente lese di far valere i loro diritti dinanzi ai giudici competenti.
A tale proposito occorre rammentare che, a norma dell’articolo 30, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1/2003, la Commissione pubblica, in particolare, le decisioni che accertano un’infrazione e impongono ammende o sanzioni. Ai sensi del paragrafo 2 della medesima disposizione, la pubblicazione menziona il nome delle parti interessate e la sostanza della decisione, ivi comprese le sanzioni imposte. Essa deve tener conto dell’interesse legittimo delle imprese a che non vengano divulgati i loro segreti aziendali.
L’articolo 28 del regolamento n. 1/2003 prevede che le informazioni raccolte ai sensi degli articoli da 17 a 22 dello stesso regolamento possano essere utilizzate soltanto per lo scopo per il quale sono state assunte e che alle persone appartenenti alle autorità competenti sia fatto divieto di divulgare le informazioni protette dal segreto d’ufficio.
Si evince, peraltro, dall’articolo 8, paragrafo 2, della decisione 2011/695/UE che il consigliere-auditore ha il diritto di constatare che un’informazione può essere divulgata perché non costituisce un segreto aziendale o altra informazione riservata o perché ritiene che esista un interesse prevalente alla sua divulgazione.
Il segreto professionale include, oltre ai segreti commerciali, le informazioni note solo a un numero ristretto di persone e la cui divulgazione può arrecare un pregiudizio grave alla persona che le ha fornite ovvero a terzi. Infine, occorre che gli interessi passibili di essere lesi dalla divulgazione delle informazioni in questione siano oggettivamente meritevoli di tutela. La valutazione del carattere riservato di un’informazione necessita, quindi, di una ponderazione tra i legittimi interessi che ostano alla sua divulgazione e l’interesse generale secondo cui le attività delle istituzioni dell’Unione devono svolgersi nel massimo rispetto del principio di trasparenza (v., in tal senso, sentenza del 30 maggio 2006, Bank Austria Creditanstalt/Commissione, T‑198/03, Racc.,
EU:T:2006:136
, punti 29 e 71).
Certamente, in base ai punti 75 della sentenza Bank Austria Creditanstalt/Commissione, punto 45 supra (
EU:T:2006:136
), e 64 della sentenza del 12 ottobre 2007, Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Commissione (T‑474/04, Racc.,
EU:T:2007:306
), dato che la riservatezza di talune informazioni è tutelata da un’eccezione al diritto d’accesso ai documenti prevista dall’articolo 4 del regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (
GU L 145, pag. 43
), una tale tutela è pertinente per stabilire l’osservanza da parte della Commissione del divieto che le è imposto all’articolo 28, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1/2003 di divulgare informazioni che, per loro stessa natura, sono protette dal segreto d’ufficio.
Tuttavia, successivamente alla pronuncia di tali sentenze, la Corte ha interpretato l’articolo 4 del regolamento (CE) n. 1049/2001 nel senso che le istituzioni possono fondarsi, al riguardo, su presunzioni generali che si applicano ad alcune categorie di documenti, dato che considerazioni di ordine generale similari possono essere opposte a domande di divulgazione vertenti su documenti della stessa natura. Questa interpretazione si impone laddove la regolamentazione disciplinante il procedimento prevede altresì norme rigorose sul trattamento delle informazioni ottenute o raccolte nell’ambito di un tale procedimento (v., in tal senso, sentenza del 28 giugno 2012, Commissione/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, Racc.,
EU:C:2012:393
, punti 108, 116 e 118). Orbene, ciò è precisamente quanto contemplato dall’articolo 27, paragrafo 2, dall’articolo 28 del regolamento (CE) n. 1/2003 e dagli articoli 6, 8, 15 e 16 del regolamento (CE) n. 773/2004 della Commissione, del 7 aprile 2004, relativo ai procedimenti svolti dalla Commissione a norma degli articoli [101 TFUE e 102 TFUE] (
GU L 123, pag. 18
), che disciplinano in maniera restrittiva l’uso dei documenti compresi nel fascicolo relativo a un procedimento di applicazione dell’articolo 101 TFUE (sentenza del 27 febbraio 2014, Commissione/EnBW, C‑365/12 P, Racc.,
EU:C:2014:112
, punto 86). In tale contesto, tenere conto dell’articolo 4 del regolamento (CE) n. 1049/2001 in modo da vietare alla Commissione di pubblicare qualsiasi informazione con la motivazione che detta istituzione avrebbe il diritto di rifiutare, in virtù di quest’ultima disposizione, l’accesso ai documenti nei quali figura tale informazione invocando una presunzione generale priverebbe della sua sostanza l’articolo 30 del regolamento (CE) n. 1/2003. Da un lato, un tale approccio avrebbe l’effetto di privare la Commissione della possibilità di pubblicare lo stesso contenuto essenziale della sua decisione, giacché detto contenuto essenziale deve necessariamente evincersi dagli elementi del fascicolo dell’indagine. Dall’altro, questo approccio avrebbe altresì l’effetto pratico di invertire l’onere della prova che, in materia di trattamento riservato, spetta all’impresa richiedente tale trattamento, poiché basterebbe a quest’ultima far valere la presunzione generale che le istituzioni possono invocare nelle condizioni sopra descritte e obbligare, di fatto, la Commissione a dimostrare che l’informazione controversa può essere inclusa nella versione pubblicata della sua decisione. Di conseguenza, la circostanza secondo cui, dinanzi a una domanda d’accesso a un insieme di documenti designati in modo generale e contenuti nel fascicolo dell’indagine, la Commissione possa invocare una presunzione generale riconducibile alla tutela di uno degli interessi elencati all’articolo 4 del regolamento (CE) n. 1049/2001 (v., in tal senso, sentenza Commissione/EnBW, cit.,
EU:C:2014:112
, punti da 65 a 69) non pregiudica affatto la portata della pubblicazione alla quale può procedere detta istituzione ai sensi dell’articolo 30 del regolamento (CE) n. 1/2003.
Nel caso di specie, quanto alle informazioni di categoria I, il consigliere-auditore ha ricordato che queste vertevano su nomi di clienti, nomi e descrizioni di prodotti nonché su qualsiasi altra informazione in grado di identificare un cliente (considerando 21 della decisione impugnata).
Orbene, in primo luogo, tali informazioni sarebbero, per loro stessa natura, note a terzi. Inoltre, la decisione sul vetro per automobili non conterrebbe un elenco di clienti o di distributori, bensì procederebbe al riferimento nominativo ai clienti nell’ambito della descrizione di un’infrazione. L’identità del cliente di un fabbricante di vetro destinato al settore auto perderebbe, peraltro, il suo carattere riservato per via del riferimento del suddetto fabbricante sul vetro installato (considerando da 22 a 24 della decisione impugnata).
In secondo luogo, dal momento che le informazioni in questione riguardano fatti antecedenti il 3 settembre 2002, queste non potrebbero più essere qualificate come riservate salvo dimostrare che, nonostante il loro carattere storico, esse costituiscono tuttora elementi essenziali della posizione commerciale della ricorrente. Orbene, né la descrizione generale del mercato del vetro per automobili con i suoi contratti a lungo termine né l’affermazione della possibilità di estrapolare i dati dei prezzi storici potrebbero annullare gli effetti generati dal trascorrere del tempo nel caso di specie (considerando da 25 a 28 della decisione impugnata).
In terzo luogo, il consigliere-auditore ha sottolineato l’interesse delle persone lese a far valere i loro diritti nei confronti degli autori dell’infrazione e ha rammentato, in tale contesto, che le informazioni di categoria I rientravano nella categoria dei fatti costitutivi della suddetta infrazione (considerando da 29, ultima frase, a 31 della decisione impugnata).
Quanto alle informazioni di categoria II, il consigliere-auditore ha ricordato che esse vertevano sulle quantità di pezzi forniti, sull’attribuzione delle quote per ciascun costruttore automobilistico, sugli accordi sui prezzi, sul loro calcolo e sulle loro variazioni e, infine, sulle cifre e sulle percentuali relative all’allocazione dei clienti tra i membri dell’intesa (considerando 21 della decisione impugnata).
A tale riguardo, ai sensi dei considerando da 22 a 31 della decisione impugnata, gli elementi caratterizzanti le informazioni di categoria I, descritti ai precedenti punti da 49 a 51, caratterizzano, altresì, le informazioni di categoria II.
Ne conseguirebbe, in base al considerando 32 della decisione impugnata, che, tenuto conto delle loro caratteristiche generali, le informazioni di categoria I e II non possono essere qualificate né come segrete né come riservate. In tale contesto, è solo in presenza di elementi specifici comprovanti che le condizioni enunciate al precedente punto 45 sono soddisfatte che un’informazione potrebbe beneficiare di un trattamento riservato. Previo esame dell’esistenza di tali elementi, il consigliere-auditore è giunto alle conclusioni esposte ai precedenti punti 25 e 26.
Contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, tali valutazioni sono prive di errori.
Infatti, quanto alle informazioni di categoria I, non può essere ammesso che l’identità dei clienti della ricorrente costituisca un’informazione nota a un numero ristretto di persone. Al riguardo, in primo luogo, dal momento che la stessa ricorrente ha notificato ai suoi concorrenti l’elenco dei suoi clienti nell’ambito di accordi collusivi, la pubblicazione in questione offre semplicemente ai suoi clienti la possibilità di informarsi sull’identità degli altri clienti della ricorrente. Orbene, come osservato dal consigliere-auditore, in base agli usi prevalenti sul mercato del vetro per automobili, il vetro installato su un veicolo reca indicazione visibile della sua origine commerciale, tant’è che è possibile associare un modello particolare al fornitore di vetro. Al riguardo, l’argomentazione, presentata dalla ricorrente in udienza, secondo cui l’indicazione in questione non offre informazioni sull’identità di tutti i fornitori di un modello di automobile è inconferente. In particolare, l’informazione alla cui divulgazione si oppone la ricorrente verte sul fatto che quest’ultima ha fornito il vetro di alcune marche o modelli di automobili. Essa non verte sul fatto di stabilire se anche altri produttori di vetro destinato al settore auto abbiano fornito le stesse marche o gli stessi modelli.
Sorgono dubbi peraltro sul fatto che la redazione di un elenco contenente i modelli per i quali la ricorrente ha fornito il vetro nell’arco di un certo periodo incontri gravi ostacoli di ordine pratico, legati alla moltitudine di modelli di automobili in circolazione. Infatti, pur ammettendo l’esistenza di tali ostacoli, questi non potrebbero essere eccessivi, considerato che gli ambienti specializzati dei costruttori automobilistici possiedono già un livello di esperienza che consente loro di trarre conclusioni generali esatte a partire dall’indicazione sul vetro installato. Emerge dai considerando da 76 a 86 della decisione sul vetro per automobili, e soprattutto dai considerando 77, 78 e 85 della medesima, che il mercato del vetro destinato al settore auto è caratterizzato da un tale grado di trasparenza sul piano dell’identità dei fornitori del vetro che tale informazione non può essere qualificata come riservata.
Inoltre, la constatazione del consigliere-auditore secondo cui le informazioni in questione sono storiche è anch’essa esatta. In particolare, non sono segrete né riservate le informazioni che sono state tali, ma fanno data da cinque anni o più e devono, per questo, essere considerate storiche, a meno che, in via eccezionale, l’interessato non dimostri che, malgrado la loro risalenza nel tempo, tali informazioni continuano a essere elementi essenziali della sua posizione commerciale o di quella dei terzi interessati (v., in tal senso, ordinanza dell’8 maggio 2012, Spira/Commissione, T‑108/07,
EU:T:2012:226
, punto 65 e giurisprudenza citata). Dal momento che le informazioni di categoria I risalgono a più di cinque anni prima rispetto alla pubblicazione della decisione impugnata, esse possiedono effettivamente carattere storico, senza che la ricorrente dimostri che il loro trattamento riservato sia imposto dalla sua posizione commerciale attuale alla luce delle valutazioni di cui ai precedenti punti 56 e 57.
Infine, in linea con l’analisi del consigliere-auditore, la Commissione ha il diritto, nel rispetto del segreto professionale, di tenere conto dell’interesse delle persone lese dall’infrazione facilitandone le azioni volte a ottenere rimedio per il pregiudizio subito, il che rappresenta una componente della politica in materia di concorrenza. Essa può dunque procedere alla pubblicazione di una versione più completa rispetto al minimo richiesto dall’articolo 30 del regolamento (CE) n. 1/2003 (v., in tal senso, sentenza Bank Austria Creditanstalt/Commissione, punto 45 supra,
EU:T:2006:136
, punti 78 e 79).
Quanto alle informazioni di categoria II, occorre rilevare che la valutazione del consigliere-auditore, secondo cui queste ultime sono, per loro stessa natura, note a terzi, è corretta. È vero che le informazioni sui prezzi conclusi con ciascun cliente, sulle quantità di pezzi forniti nonché sui dettagli legati alla politica commerciale come si è concretizzata negli accordi di vendita rientrano, in linea di principio, tra i segreti commerciali. Tuttavia, nel caso di specie, la ricorrente ha scelto di comunicare tali elementi proprio alle persone e alle entità rispetto alle quali essi dovrebbero essere segreti. Infatti, sono queste persone ed entità che, nella loro qualità di concorrenti della ricorrente, sono nella posizione ideale per sfruttare i segreti in questione al fine di arrecare ad essa pregiudizio tenendone conto nell’ambito della loro politica commerciale. Orbene, come sostenuto dalla Commissione, la ricorrente ha scelto di rinunciare al carattere riservato di tali informazioni comunicandole direttamente ai suoi concorrenti in cambio di un accordo illecito sul loro comportamento futuro. Questo accordo è volto a eliminare l’incertezza insita in un ambiente concorrenziale dovuta proprio al carattere riservato di questa tipologia di informazioni, soprattutto rispetto ai concorrenti. Di conseguenza, la ricorrente non è legittimata a sostenere che la pubblicazione degli elementi in questione nella decisione sul vetro per automobili avrà l’effetto di ampliare indebitamente la cerchia di persone in possesso di tali elementi, poiché è essa stessa che li ha direttamente condivisi con i suoi principali concorrenti. In tale contesto, il rischio che le informazioni in questione finiscano nelle mani dei concorrenti della ricorrente cessa di sussistere a causa degli atti stessi di quest’ultima. Dato che il grande pubblico di per sé non detiene strumenti per arrecare pregiudizio agli interessi commerciali della ricorrente, il fatto che le informazioni in questione saranno pubblicamente disponibili è giuridicamente irrilevante.
Inoltre, come osservato dal consigliere-auditore nei considerando 30 e 31 della decisione impugnata, giacché le informazioni controverse non sono solo state oggetto di uno scambio tra concorrenti ma sono il risultato degli scambi tra questi, ad esempio prezzi o quote di allocazione concordati, esse costituiscono l’essenza stessa dell’infrazione. In particolare, le informazioni in questione provengono da un contesto che esclude il segreto rispetto ai concorrenti, quale imposto dall’articolo 101 TFUE, e sussistono quindi grazie all’assenza del segreto. Di conseguenza, il valore di tali informazioni per la ricorrente stava proprio nel fatto che esse derivassero da un accordo che elimina l’incertezza insita nel sistema di concorrenza stabilito dal Trattato. Il consigliere-auditore non ha dunque commesso un errore di diritto evidenziando il carattere di tali informazioni, ove esse costituiscono l’essenza stessa dell’infrazione, al fine di escludere che siano note a un numero ristretto di individui.
Tale delimitazione del segreto professionale risulta altresì dall’articolo 39 dell’Accordo sugli aspetti dei diritti di proprietà intellettuale attinenti al commercio, che costituisce l’allegato 1 C dell’Accordo che istituisce l’Organizzazione mondiale del commercio (OMC), firmato a Marrakech il 15 aprile 1994 e approvato dalla decisione 94/800/CE del Consiglio, del 22 dicembre 1994, relativa alla conclusione a nome della Comunità europea, per le materie di sua competenza, degli accordi dei negoziati multilaterali dell’Uruguay Round (1986-1994) (
GU L 336, pag. 1
). In virtù di questa disposizione, gli Stati membri dell’OMC sono obbligati a proteggere, conformemente alle relative modalità, le «informazioni segrete» nei limiti in cui tali informazioni:
—
siano segrete nel senso che non sono, nel loro insieme o nella precisa configurazione e combinazione dei loro elementi, generalmente note o facilmente accessibili a persone che normalmente si occupano del tipo di informazioni in questione;
—
abbiano valore commerciale in quanto segrete;
—
siano state sottoposte, da parte della persona al cui legittimo controllo sono soggette, a misure adeguate in considerazione delle circostanze, intese a mantenerle segrete.
Se è vero che questa disposizione riguarda la proprietà intellettuale, resta il fatto che essa illustra l’idea secondo cui la riservatezza sia da valutare rispetto agli ambienti che si occupano normalmente della tipologia di informazioni in questione.
Orbene, comunicando tali informazioni ai suoi concorrenti, la ricorrente li ha rivelati proprio alle persone responsabili del trattamento delle informazioni corrispondenti in seno all’impresa a cui appartengono. A ciò si aggiunge che la ricorrente, per definizione, non ha compiuto alcuno sforzo al fine di mantenere riservate tali informazioni nei confronti delle persone e delle entità rispetto alle quali dette informazioni dovrebbero essere riservate per definizione (v. i precedenti punti 60 e 61).
Tenuto conto dell’analisi che precede, non può essere ammesso che le informazioni in questione siano note solo a un numero ristretto di persone ai sensi della giurisprudenza citata al precedente punto 45. Devono, quindi, essere respinti gli argomenti della ricorrente secondo cui, in primo luogo, le informazioni in questione sono note solo a un numero ristretto di persone e, in secondo luogo, il criterio utilizzato dal consigliere-auditore, relativo al fatto che tali informazioni sarebbero attinenti a fatti costituenti l’infrazione, non sarebbe pertinente.
Occorre, altresì, respingere l’argomento della ricorrente secondo cui i prezzi divulgati potrebbero essere soggetti a estrapolazione al fine di determinare i livelli attuali dei prezzi. Infatti, oltre al carattere non dimostrato di tale asserzione poco plausibile tenuto conto del carattere storico di tali prezzi (v. il precedente punto 58), occorre rammentare che, come esposto nel considerando 28 della decisione impugnata, i prezzi sono stati configurati nell’ambito di un accordo collusivo tra i principali produttori di vetro per automobili. Ne consegue che, in assenza di una spiegazione specifica sull’interesse che potrebbe sollevare tale tipologia di informazioni per tentare di dedurne il livello attuale dei prezzi, l’argomento della ricorrente non può essere ammesso.
L’approccio adottato dal consigliere-auditore riguardo alle informazioni di cui ha respinto il trattamento riservato è peraltro compatibile con il suo ragionamento in merito alle informazioni che egli ha reputato meritevoli di tutela.
In particolare, emerge dal considerando 37 della decisione impugnata che, in merito alle informazioni di categoria I, il consigliere-auditore ha accettato di occultare il riferimento a un costruttore automobilistico e a due modelli di automobili di una marca particolare allo scopo di proteggere l’informazione secondo cui uno di questi modelli «costituiva un mercato non redditizio per [la ricorrente]» e che quest’ultima «era apparentemente contenta di disfarsene». In particolare, dal momento che tale valutazione, emessa dalla Commissione e che non sembra essere nota al di fuori della sfera della ricorrente, è già stata pubblicata nella versione provvisoria della decisione sul vetro per automobili e che il suo occultamento perde quindi di ragion d’essere, il consigliere-auditore ha accettato di occultare i riferimenti al costruttore, alla marca e ai modelli menzionati nel considerando 394 della medesima decisione. Al fine di preservare l’effetto utile di tale occultamento, il consigliere-auditore ha altresì accettato di omettere gli stessi dati riportati nei considerando 383, 393, 396 e 397 della decisione sul vetro per automobili. Per gli stessi motivi, il consigliere-auditore ha accettato di dissimulare i nomi dei costruttori automobilistici e dei modelli di automobili nei considerando 367 e 395 della decisione sul vetro per automobili, che includono valutazioni della Commissione legate alle complessità tecniche di alcuni vetri, al fatto che questi non erano diffusi tra i produttori e al fatto che alcuni prezzi praticati cagionavano perdite.
Per quanto riguarda, invece, le informazioni di categoria II, il consigliere-auditore ha accettato, ai considerando 35 e 36 della decisione impugnata, che siano occultati i tassi di sconto specifici sui prezzi di cui ai considerando 104, 134, 198, 208, 323 e 344 nonché alla nota a piè di pagina n. 294 della decisione sul vetro per automobili, sulla base del rilievo secondo cui sconti di pari entità continuano tuttora a essere concessi. In tali circostanze, la posizione del consigliere-auditore è compatibile con l’eccezione secondo cui informazioni in linea di principio storiche possono essere ritenute riservate se rappresentano ancora elementi essenziali della posizione commerciale di chi richiede riservatezza o di quella del terzo interessato (v. il precedente punto 58).
Di conseguenza, la ricorrente non può desumere argomenti utili da tali valutazioni allo scopo di invalidare le conclusioni del consigliere-auditore relative al carattere riservato delle informazioni delle categorie I e II.
Alla luce dell’analisi che precede, il consigliere-auditore ha correttamente fatto riferimento, riguardo alle informazioni di categoria II, alla possibilità per la Commissione di tenere conto dell’interesse delle persone lese dall’infrazione facilitandone le azioni volte a ottenere rimedio per il pregiudizio subìto (v. il precedente punto 59).
Quanto agli argomenti della ricorrente secondo cui la decisione impugnata è in contrasto con la pratica costante che la Commissione ha adottato in passato rispetto al trattamento riservato di informazioni di natura similare e pregiudicherebbe l’effetto utile delle disposizioni sull’accesso del pubblico ai documenti delle istituzioni, questi saranno esaminati nell’ambito della valutazione relativa al terzo, quarto e sesto motivo (v. i successivi punti 77, 78 e 89).
Infine, dal momento che la presente causa non riguarda informazioni fornite nell’ambito della comunicazione della Commissione relativa all’immunità delle ammende e alla riduzione dell’importo delle ammende nei casi di cartelli tra imprese (
GU C 45, pag. 3
), è inconferente l’argomentazione della ricorrente secondo cui il consigliere-auditore ha applicato erroneamente i criteri legati al segreto professionale per quanto concerne le informazioni contenute in una dichiarazione di trattamento favorevole, quantunque il consigliere-auditore abbia fatto brevemente riferimento al programma di trattamento favorevole in termini generali nel considerando 29 della decisione impugnata.
Ciò premesso, occorre respingere gli argomenti della ricorrente ove riguardino questa tipologia di informazioni e, pertanto, respingere il secondo motivo.
Sul terzo e sul quarto motivo, riguardanti la violazione dei principi della parità di trattamento e del legittimo affidamento
La ricorrente sostiene che, modificando la sua politica relativa alla pubblicazione delle informazioni riservate rispetto alla pratica adottata in passato in casi specifici e simili, la Commissione ha violato il principio della parità di trattamento. Nessuna modifica del quadro legislativo o regolamentare che giustifichi questo nuovo approccio è peraltro sopraggiunta.
Inoltre, la pratica costante della Commissione che consiste nella tutela di informazioni riservate come quelle rientranti nelle categorie I e II avrebbe creato in capo ad essa un legittimo affidamento. Pertanto, la ricorrente avrebbe motivo di invocare a suo favore il principio del legittimo affidamento in merito alla non divulgazione di queste informazioni rientranti nel segreto professionale in conformità al regolamento (CE) n. 1/2003.
Al riguardo occorre rimarcare che, come rilevato al precedente punto 59, la Commissione ha il diritto, nell’ambito delle sue competenze in materia di diritto della concorrenza in seno all’Unione, di pubblicare, nell’osservanza delle norme disciplinanti la tutela del segreto professionale di cui ai precedenti punti da 42 a 47, una versione più completa delle sue decisioni rispetto al minimo richiesto dall’articolo 30 del regolamento (CE) n. 1/2003. Pertanto, analogamente a quanto concerne il livello generale delle ammende (v., in tal senso, sentenza del 7 giugno 1983, Musique Diffusion française e a./Commissione, da 100/80 a 103/80, Racc.,
EU:C:1983:158
, punto 109), la Commissione ha il diritto di adattare il suo approccio sulla pubblicazione delle sue decisioni alle esigenze della sua politica in materia di concorrenza. Infatti, la missione di sorveglianza conferita alla Commissione dall’articolo 101, paragrafo 1, TFUE e dall’articolo 102 TFUE non comprende soltanto il compito di indagare sulle singole infrazioni e di sanzionarle, ma comporta altresì il dovere di perseguire una politica generale volta all’applicazione in materia di concorrenza dei principi sanciti dal Trattato e a orientare in tal senso il comportamento delle imprese (sentenza del 28 giugno 2005, Dansk Rørindustri e a./Commissione, C‑189/02 P, C‑202/02 P, da C‑205/02 P a C‑208/02 P e C‑213/02 P, Racc.,
EU:C:2005:408
, punto 170). Pertanto, anche supponendo che la decisione impugnata cagionasse un cambiamento nell’approccio della Commissione per quanto riguarda il livello di dettaglio della versione pubblicata della decisione sul vetro per automobili rispetto a casi precedenti, questo fatto di per sé non è in grado, tenuto conto dell’analisi dedicata al secondo motivo, di influire sulla legittimità della decisione impugnata.
Inoltre, come si evince dalle valutazioni formulate nell’ambito del secondo motivo, le informazioni di categoria I e II non rientrano nel segreto professionale. Di conseguenza, poiché la ricorrente invoca a suo favore il beneficio del principio del legittimo affidamento fondato sul carattere riservato di tali informazioni, la sua argomentazione si basa su una premessa erronea. Peraltro, se l’argomento della ricorrente è da intendersi nel senso che viene invocato il beneficio del principio del legittimo affidamento a prescindere dal carattere riservato di tali informazioni, si deve concludere che, tenuto conto del potere della Commissione di adattare il suo approccio alle esigenze della politica di concorrenza che essa ha il compito di attuare in seno all’Unione, le imprese coinvolte in un procedimento amministrativo che può portare all’adozione di una decisione da pubblicare in virtù dell’articolo 30 del regolamento (CE) n. 1/2003 non potrebbero acquisire una tale fiducia in base al livello di dettaglio relativo agli elementi non riservati da divulgare (v., per analogia, sentenze Dansk Rørindustri e a./Commissione, punto 77 supra,
EU:C:2005:408
, punti da 171 a 173, e del 18 maggio 2006, Archer Daniels Midland e Archer Daniels Midland Ingredients/Commissione, C‑397/03 P, Racc.,
EU:C:2006:328
, punto 22).
Pertanto, il terzo e il quarto motivo devono essere respinti.
Sul quinto motivo, riguardante la violazione dei principi che disciplinano la tutela dell’identità degli individui
La ricorrente sostiene che, tenuto conto della valutazione del consigliere-auditore in merito alle informazioni di categoria I, la decisione impugnata ha per oggetto la pubblicazione di elementi che consentono l’identificazione di alcuni suoi dipendenti per via della menzione delle mansioni svolte da questi ultimi e del riferimento nominativo ai suoi clienti. Inoltre, la pubblicazione della decisione sul vetro per automobili nella sua versione risultante dall’attuazione della decisione impugnata sarebbe anch’essa in grado di cagionare identificazioni erronee riguardanti i legami di fiducia che devono disciplinare le relazioni tra il personale della ricorrente e i clienti di quest’ultima. Orbene, la Commissione, essendo impossibilitata a pubblicare i nomi dei clienti con la motivazione che questa pubblicazione potrebbe facilitare l’identificazione indiretta dei membri del personale della ricorrente coinvolti nell’infrazione, non dimostrerebbe sotto qual profilo sarebbe compromessa la possibilità per le persone asseritamente lese dall’infrazione di intentare azioni private avverso quest’ultima.
Al riguardo, occorre respingere anzitutto l’argomento della Commissione secondo cui la ricorrente non è abilitata ad addurre motivazioni fondate sull’interesse dei suoi dipendenti. Infatti, l’articolo 8 della decisione 2011/695/UE non prevede una tale limitazione in merito al procedimento amministrativo, anche se la ricorrente ha il diritto di contestare la legittimità delle valutazioni del consigliere-auditore al riguardo.
Occorre inoltre rilevare che, quando la Commissione pubblica una decisione rivolta a un’impresa che ha preso parte a un accordo collusivo con i suoi concorrenti, i clienti dell’impresa in questione ne desumeranno necessariamente che alcuni dipendenti di quest’ultima hanno effettuato gli scambi o hanno concluso gli accordi incriminati. È altresì inevitabile, per questi stessi clienti, supporre che i dipendenti in questione siano quelli incaricati delle relazioni commerciali con loro. I clienti giungeranno a tali deduzioni anche se la Commissione pubblica una versione estremamente sommaria della sua decisione contenente solo i nomi dei destinatari, un riferimento ai prodotti interessati e una descrizione generale dell’infrazione. Di conseguenza, la ricorrente non può chiedere che i riferimenti ai suoi clienti siano omessi dalla versione pubblicata della decisione sul vetro per automobili con la motivazione che detti clienti potrebbero dedurne i nomi delle persone fisiche partecipanti agli accordi anticoncorrenziali.
Inoltre, erroneamente la ricorrente invoca la mancanza di fiducia dei clienti riguardo ad alcuni membri del suo personale che potrebbe risultare dalla pubblicazione della decisione sul vetro per automobili nella sua versione risultante dall’attuazione della decisione impugnata. Infatti, in primo luogo, laddove si verificasse, questa mancanza di fiducia sarebbe il risultato del comportamento anticoncorrenziale della ricorrente, che era, di per sé, in grado di nuocere agli interessi finanziari dei suoi clienti. In secondo luogo, i clienti della ricorrente supporranno inevitabilmente che le persone responsabili dei loro conti abbiano preso parte agli accordi collusivi, indipendentemente dal fatto che la Commissione pubblichi o meno i nomi dei clienti in questione. Dal momento che, come sottolinea la ricorrente stessa, i suoi clienti sono al corrente di taluni dettagli della sua organizzazione interna, segnatamente i nomi delle persone incaricate della gestione del loro conto, detti clienti nutrirebbero sospetti riguardo ad alcuni responsabili, indipendentemente dalla portata della pubblicazione controversa. In terzo luogo, poiché la ricorrente esprime la sua inquietudine quanto alle identificazioni erronee, è sufficiente rilevare che l’omissione dei nomi dei clienti non riduce la possibilità che tali errori vengano commessi. In particolare, il riferimento ai nomi dei clienti nell’ambito della descrizione di un contatto tra concorrenti chiarisce il fatto che il contatto in questione abbia interessato uno o più clienti specifici. L’assenza di riferimenti al nome del(dei) cliente(i) o del(dei) modello(i) interessato(i) provocherà sospetti in tutti i clienti della ricorrente sul fatto che il responsabile incaricato del loro conto abbia partecipato a questo contatto. In tale contesto, il riferimento nominativo al(ai) cliente(i) interessato(i) è persino in grado di attenuare l’incertezza e i dubbi che deriverebbero da un’omissione dei nomi sulla versione pubblicata della decisione sul vetro per automobili.
In questo contesto, il consigliere-auditore ha correttamente indicato, al considerando 46 della decisione impugnata, che solo le informazioni in grado di consentire l’identificazione di un individuo con sufficiente precisione dovevano essere occultate. Si evince dal considerando 47 della decisione impugnata che ciò vale, secondo il consigliere-auditore, per i riferimenti al nome, alla mansione e, eventualmente, al numero di telefono di un individuo, accompagnati dai nomi dei clienti che gli erano affidati. In tal caso, il consigliere-auditore ha accettato che il nome e la mansione svolta siano occultati e che, se la mansione è già stata pubblicata nella versione non riservata della decisione sul vetro per automobili, occorresse occultare il nome del cliente interessato.
Per contro, come stimato dal consigliere-auditore, le informazioni di cui ai considerando e alle note a piè di pagina della decisione sul vetro per automobili menzionati nel considerando 48 della decisione impugnata non possono essere occultate per ragioni legate alla tutela dell’identità degli individui. Infatti, tali informazioni fanno riferimento alle discussioni tra concorrenti su alcuni clienti e modelli, senza menzionare il nome o la mansione degli individui coinvolti. In questo contesto, occultare i nomi dei clienti interessati non serve ad attenuare i sospetti che potrebbero nutrire i clienti della ricorrente sull’identità delle persone coinvolte.
Il quinto motivo va pertanto respinto.
Sul sesto motivo, riguardante una violazione del principio di proporzionalità e dei principi che disciplinano l’accesso del pubblico ai documenti delle istituzioni
La ricorrente sostiene che la decisione impugnata comporta conseguenze che vanno al di là di quanto necessario per tutelare gli interessi delle persone che intendano affermare la sua responsabilità dinanzi ai giudici nazionali. Dal momento che la divulgazione delle informazioni controverse arrecherebbe un pregiudizio importante agli interessi commerciali della ricorrente e a quelli di alcune persone fisiche, essa violerebbe le disposizioni che disciplinano l’accesso del pubblico al fascicolo dell’indagine. Inoltre, i tribunali nazionali sarebbero i fori appropriati per trattare le questioni legate alla divulgazione delle informazioni controverse.
Al riguardo occorre rammentare che, per le motivazioni esposte nell’ambito del secondo motivo, le informazioni controverse non rientrano nel segreto professionale. Di conseguenza, la Commissione può includerle nella versione pubblica della sua decisione, anche se non è dimostrato che una tale inclusione sia strettamente necessaria ai fini della tutela giurisdizionale delle persone lese dall’infrazione. Inoltre, non si può realmente contestare che la pubblicazione delle informazioni in questione contribuisca a una migliore tutela giurisdizionale delle persone lese dal comportamento dei destinatari della decisione sul vetro per automobili. Orbene, la pubblicazione di detta decisione rientra nelle competenze della Commissione ai sensi dell’articolo 30 del regolamento (CE) n. 1/2003, senza che questa sia in alcun modo pregiudicata dal fatto che l’accesso alle informazioni controverse possa essere gestito nell’ambito dei procedimenti giurisdizionali dinanzi ai giudici nazionali.
In merito, infine, all’argomento riguardante le disposizioni che disciplinano l’accesso del pubblico al fascicolo dell’indagine, è sufficiente rilevare che tali norme vertono sull’accesso ai documenti appartenenti al fascicolo dell’indagine. Pertanto, per le ragioni esposte al precedente punto 47, esse non si applicano in materia di pubblicazione della decisione della Commissione adottata in seguito a questa indagine. Ne consegue che tale argomento deve essere respinto, al pari del sesto motivo.
Alla luce di quanto precede, occorre annullare parzialmente la decisione impugnata nella parte in cui riguarda la domanda della ricorrente vertente sul considerando 115 della decisione sul vetro per automobili (v. supra, punti da 30 a 34) e occorre respingere il ricorso quanto al resto.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
Poiché la ricorrente è rimasta soccombente, occorre condannarla alle spese del presente giudizio, conformemente alla domanda della Commissione.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Terza Sezione)
dichiara e statuisce:

1)
La decisione C (2012) 5718 def. della Commissione, del 6 agosto 2012, che respinge una domanda di trattamento riservato presentata dalla Pilkington Group Ltd, in forza dell’articolo 8 della decisione 2011/695/UE del presidente della Commissione europea, del 13 ottobre 2011, relativa alla funzione e al mandato del consigliere-auditore per taluni procedimenti in materia di concorrenza (caso COMP/39.125 – Vetro destinato al settore auto), è annullata nella parte in cui riguarda la domanda della Pilkington Group vertente sul considerando 115 della decisione C (2008) 6815 def, del 12 novembre 2008, relativa a un procedimento a norma dell’articolo 81 [CE] e dell’articolo 53 dell’Accordo SEE.

2)
Il ricorso è respinto quanto al resto.

3)
Pilkington Group è condannata alle spese.

Papasavvas
Forwood
Bieliūnas
Così pronunciato in pubblica udienza a Lussemburgo il 15 luglio 2015.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: l’inglese.