CELEX: 62009TJ0099
EFRO
Regionaal operationeel programma (ROP) 2000-2006 voor regio Campanië
Verordening (EG) nr. 1260/1999
Artikel 32, lid 3, sub f
Besluit om geen tussentijdse betalingen te doen met betrekking tot ROP-maatregel inzake beheer en verwijdering van afval
Inbreukprocedure tegen Italië

Overwegingen van het arrest
Voorgeschiedenis van het geding
Procedure voor goedkeuring van de steun aan het operationele programma „Campanië”
1. Bij beschikking C(2000) 2347 van 8 augustus 2000 heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen haar goedkeuring gehecht aan het operationele programma „Campanië” (hierna: „OP Campanië”) dat in het kader van de structurele bijstandsverlening van de gemeenschap in de in Italië onder doelstelling nr. 1 vallende regio’s is vastgesteld. Artikel 5 van deze beschikking bepaalt dat 5 oktober 1999 en 31 december 2008 de begin- en einddatum vormen voor de subsidiabiliteit van de uitgaven. Deze beschikking is nadien meermaals gewijzigd.
2. Bij brief van 20 maart 2001 heeft de president van de regio Campanië de Commissie in kennis gesteld van een „definitief programmacomplement”.
3. Op 23 mei 2006 heeft de Commissie beschikking C(2006) 2165 vastgesteld, waarbij beschikking C(2000) 2347 is gewijzigd en waarbij een gewijzigde versie van het OP Campanië met een beschrijving van maatregel 1.7 ervan (hierna: „maatregel 1.7”) werd gevoegd.
4. Op 22 april 2008 hebben de Italiaanse autoriteiten de Commissie in kennis gesteld van een gewijzigde versie van het programmacomplement met een gewijzigde beschrijving van maatregel 1.7, die de Commissie bij brief van 30 mei 2008 heeft goedgekeurd.
5. De Commissie heeft uiteindelijk beschikking C(2000) 2347 gewijzigd bij beschikking C(2009) 1112 def. van 18 februari 2009 waarbij de subsidialibiliteitsperiode tot 30 juni 2009 werd verlengd.
6. De op 22 april 2008 aan de Commissie meegedeelde versie van het OP Campanië beschreef de met maatregel 1.7 verband houdende vormen van bijstandsverlening met name als volgt:
„a) Constructie van hoogwaardige composteringsinstallaties en milieu-eilanden
[...]
b) Bijstand inzake de aanleg van stortplaatsen om restafval na de gescheiden inzameling ervan met inachtneming van de veiligheidsvoorwaarden overeenkomstig wetsbesluit nr. 36/03 te verwijderen, en inzake de uiteindelijke uitvoering en/of het ecologische herstel van niet-actieve vergunde stortplaatsen, met bijzondere aandacht voor de aanpassing daarvan aan wetsbesluit nr. 36/03
In het kader van deze actie worden gefinancierd: de bijstand inzake de aanleg van stortplaatsen om restafval na de gescheiden inzameling ervan met inachtneming van de veiligheidsvoorwaarden overeenkomstig wetsbesluit nr. 36/03 te verwijderen, de in de sectorale planning bedoelde bijstand inzake de uiteindelijke uitvoering en/of het ecologische herstel van niet-actieve vergunde stortplaatsen, waarbij met inachtneming van de in het afvalbeheerplan vastgestelde prioriteiten de voorkeur wordt gegeven aan de reeds bestaande stortplaatsen, en de bijstand inzake de ecologische omschakeling van gebieden door de opslag van bepaalde soorten restafval in de bodem [...] De stortplaatsen moeten worden geacht uitsluitend ten dienste te staan van het geïntegreerde afvalbeheersysteem.
[...]
c) Inrichting van optimale territoriale gebieden en uitvoering van bijbehorende beheers- en behandelingsplannen (technische bijstand om de plannen en programma’s op te stellen, aanschaf van technisch materieel en bijstand voor het toezicht op de systemen en de ontwikkeling van kennis van de bedrijfstak, bijscholing voor het personeel, communicatie- en informatieacties)
[...]
d) Steun aan de deelnemende gemeenten voor het beheer van het systeem van gescheiden inzameling van stedelijk afval
Deze actie zal de deelnemende gemeenten en, middels vóór 31 december 2004 aangegane juridisch verbindende verplichtingen, ook het [gedelegeerd commissariaat] in staat stellen overeenkomstig de bij wetsbesluit nr. 267/2000 voorgeschreven wijze en voorwaarden de aanschaf te financieren van technisch materieel dat noodzakelijk is voor de gescheiden inzameling van stedelijk en soortgelijk afval en voor de inrichting van daartoe bestemde inzamelingsgebieden en -punten (afvalcontainers, compostbakken, vuilnisbakken, inzamelvoertuigen etc.) teneinde te waarborgen dat de lokale autoriteiten van eenzelfde optimaal gebied doeltreffend samenwerken overeenkomstig de door de geldende wetgeving voorgeschreven wijze en voorwaarden.
[...]
e) Regeling inzake steun aan ondernemingen voor de aanpassing van installaties voor afvalterugwinning (verwerking van inerte afvalstoffen, motorvoertuigen, duurzame goederen, grof vuil, hoogwaardige compostering, recyclage van plastic) op basis van overheidsstrategieën voor de uitvoering van terugwinningsactiviteiten en voor de verbetering van de kwaliteitsnormen
[...]
f) Activiteiten op regionaal niveau inzake coördinatie, logistiek en ondersteuning voor ondernemingen die afval uit bepaalde categorieën productieactiviteiten inzamelen en terugwinnen
De actie bevordert de activiteiten ter ondersteuning van ondernemingen die bepaalde categorieën afval produceren en die anders niet in staat zouden zijn om schaalvoordelen te realiseren die het mogelijk of gemakkelijker maken om uit dit afval stoffen terug te winnen in plaats van het louter te verwijderen.
[...]
Voorts omvat deze actie de oprichting van een register- en informatiedienst die onder meer toeziet op de kwaliteit en kwantiteit van de afvalstoffen, in coördinatie met de door maatregel 1.1. medegefinancierde bijstand – zoals voorzien in de in het besluit van de Giunta Regionale nr. 1508 van 12 april 2002 en zijn wijzigingen en eventuele aanvullingen bedoelde haalbaarheidsstudie –, alsook acties ter bewustmaking en ter bevordering van gescheiden inzameling, terugwinning en recycling van afval. In het kader van deze actie worden voorlichtingscampagnes georganiseerd betreffende de gescheiden inzameling, de terugwinning en de recycling van afval. Deze campagnes strekken er ook toe de uitvoering van de regionale plannen te vergemakkelijken.
[...]
g) Regelingen inzake steun aan ondernemingen voor de constructie van installaties voor de terugwinning van materialen uit afvalstoffen die afkomstig zijn uit bepaalde productiecategorieën en voor de constructie van installaties voor de terugwinning van energie uit anderszins niet terugwinbare afvalstoffen
Deze actie strekt ertoe de ontwikkeling te bevorderen van na de fase van de gescheiden inzameling verrichte industriële activiteiten voor de economische benutting van de teruggewonnen stoffen.
Deze actie voorziet in de financiering van de constructie van installaties voor de in de artikelen 31 en 33 van wetsbesluit nr. 22/97 bedoelde activiteiten inzake afvalterugwinning. Worden met name gefinancierd de terugwinningsactiviteiten bedoeld in subbijlage 1 van bijlage 1 bij het ministerieel besluit van 5 februari 1998 – met uitzondering van de categorieën 14 (terugwinbare afvalstoffen die afkomstig zijn van stedelijk afval en gelijkgestelde niet-gevaarlijke bijzondere afvalstoffen voor de productie van [brandstoffen die worden gewonnen uit afval van hoge kwaliteit]), 16 (composteerbaar afval) en 17 (via pyrolyse en vergassing terugwinbaar afval) – en bedoeld in subbijlage 1 van bijlage 1 bij ministerieel besluit nr. 161 van 12 juni 2002.
[...]”
7. De bijstand die met het oog op de verbetering en de bevordering van het systeem van inzameling en verwijdering van afval op grond van maatregel 1.7 is verleend, heeft geleid tot uitgaven ten bedrage van 93 268 731,59 EUR, waarvan 50 % – te weten 46 634 365,80 EUR – door de structuurfondsen zijn medegefinancierd.
Inbreukprocedure tegen de Italiaanse Republiek
8. In het kader van een inbreukprocedure die tegen de Italiaanse Republiek is ingeleid onder zaaknummer 2007/2195, heeft de Commissie op 29 juni 2007 aan de Italiaanse autoriteiten een aanmaningsbrief gezonden, waarin zij hen verweet inbreuk te hebben gemaakt op de artikelen 4 en 5 van richtlijn 2006/12/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2006 betreffende afvalstoffen (PB L 114, blz. 9) door voor de regio Campanië niet alle maatregelen te hebben vastgesteld die noodzakelijk waren om te waarborgen dat de afvalverwijdering zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder nadelige gevolgen voor het milieu plaatsvindt, en met name door niet te voorzien in een geïntegreerd en geschikt netwerk van verwijderingsinstallaties.
9. Op 23 oktober 2007 heeft de Commissie de Italiaanse autoriteiten een op 17 oktober 2007 gedateerde aanvullende aanmaningsbrief toegezonden om de in de inbreukprocedure aangevoerde grieven uit te breiden. In het kader van deze uitbreiding van de grieven werd aangevoerd dat met het in 1997 voor de regio Campanië vastgestelde afvalbeheerplan de in de artikelen 3, 4, 5 en 7 van richtlijn 2006/12 vastgestelde doelstellingen niet doeltreffend konden worden bereikt.
10. Nadat op 28 december 2007 een nieuw afvalbeheerplan voor de regio Campanië was goedgekeurd, heeft de Commissie op 1 februari 2008 een met redenen omkleed advies uitgebracht waarin het uitsluitend ging over de vermeende schendingen van de artikelen 4 en 5 van richtlijn 2006/12.
11. Bij verzoekschrift, op 4 juli 2008 ter griffie van het Hof ingeschreven onder zaaknummer C-297/08, heeft de Commissie krachtens artikel 226 EG beroep ingesteld tot vaststelling dat de Italiaanse Republiek, door voor de regio Campanië niet alle maatregelen te hebben vastgesteld die noodzakelijk waren om te waarborgen dat de nuttige toepassing en de verwijdering van afval zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder nadelige gevolgen voor het milieu zouden plaatsvinden en, met name door niet te voorzien in een toereikend en geïntegreerd netwerk van verwijderingsinstallaties, was tekortgeschoten in de krachtens de artikelen 4 en 5 van richtlijn 2006/12 op haar rustende verplichtingen.
12. Bij arrest van 4 maart 2010, Commissie/Italië (C-297/08, Jurispr. blz. I-1749) heeft het Hof dat beroep toegewezen en overeenkomstig de vordering van de Commissie vastgesteld dat de Italiaanse Republiek haar verplichtingen niet was nagekomen.
Gevolgen van de inbreukprocedure voor de uitvoering van het OP Campanië
13. Bij brief nr. 002477 van 31 maart 2008 heeft de Commissie de Italiaanse autoriteiten in kennis gesteld van de aan de hierboven in punt 8 genoemde inbreukprocedure 2007/2195 te verbinden gevolgen voor de financiering van maatregel 1.7 in het kader van de uitvoering van het OP Campanië. Gelet op de inleiding van deze procedure en de inhoud van het met redenen omklede advies was de Commissie van mening dat zij niet langer in staat was om krachtens artikel 32, lid 3, van verordening nr. 1260/1999 van de Raad van 21 juni 1999 houdende algemene bepalingen inzake de structuurfondsen (PB L 161, blz. 1) „tussentijdse betalingen te verrichten met het oog op de terugbetaling van de uitgaven die in verband met maatregel 1.7 van het OP Campanië zijn gedaan”. Volgens de Commissie „betreft maatregel 1.7 van het OP Campanië [...] [immers] het ‚regionale systeem van afvalbeheer en -verwijdering’ dat aan de orde is in de inbreukprocedure waarin de ondoeltreffendheid bij de creatie van een toereikend en geïntegreerd netwerk van verwijderingsinstallaties wordt vastgesteld [...]”. Volgens de Commissie is gebleken dat „het afvalbeheer in zijn geheel onbevredigend [was], gelet op de noodzaak om de correcte inzameling en verwijdering van afval te waarborgen en dus ook rekening houdende met de in maatregel 1.7 bedoelde acties, zoals de acties die verband houden met installaties voor de opslag, de behandeling en de verwijdering van afval, installaties voor de nuttige toepassing van droge en vochtige onderdelen, de uiteindelijke aanleg – naast de gescheiden inzameling – van stortplaatsen [...] en de sectorale plannen en programma’s”. Zij is in wezen tot de slotsom gekomen dat elke betalingsaanvraag inzake uitgaven in het kader van maatregel 1.7 die is ingediend na het tijdstip waarop de regio Campanië inbreuk heeft gemaakt op de verplichtingen die op haar rusten krachtens de op 17 mei 2006 in werking getreden richtlijn 2006/12, niet-ontvankelijk is. De Commissie heeft de Italiaanse autoriteiten dan ook verzocht om vanaf de volgende betalingsaanvraag, alle uitgaven die na 17 mei 2006 in verband met maatregel 1.7 waren gedaan, in mindering te brengen, tenzij de Italiaanse Republiek de nodige bepalingen vaststelt om „de situatie” te verhelpen.
14. In hun brief nr. 0012819 van 9 juni 2008 zijn de Italiaanse autoriteiten opgekomen tegen de beoordeling die de Commissie in haar brief van 31 maart 2008 had uiteengezet. Zij menen dat de niet-ontvankelijkverklaring van de betalingsaanvragen op grond van maatregel 1.7 rechtsgrond mist. Volgens hen is in casu niet voldaan aan de criteria van artikel 32, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1260/1999. Zij stellen dat de Commissie „niet [heeft] gewezen op enige met het gemeenschapsrecht strijdige specifieke handeling, maar enkel zeer algemeen heeft verzocht om inleiding van een inbreukprocedure inzake afvalbeheer, zonder te verduidelijken hoe de uitvoering van maatregel 1.7 in het kader van het OP Campanië kan bijdragen aan een dergelijke inbreuk op het gemeenschapsrecht”. Het standpunt van de Commissie komt er dus op neer dat de Italiaanse Republiek „voortijdig en automatisch” wordt gestraft, alvorens de inbreukprocedure met volledige inachtneming van de rechten van verdediging en het beginsel van hoor en wederhoor is voltooid. Bovendien is de beoordeling van de Commissie volgens hen tegenstrijdig omdat de in het kader van maatregel 1.7 gefinancierde bijstandsmaatregelen juist beoogden de problemen inzake de inzameling en de verwijdering van afval in Campanië op te lossen en een schorsing van de financiering ervan de oplossing van de huidige crisis alleen maar kan vertragen. De Italiaanse autoriteiten hebben de Commissie dan ook uitgenodigd om het in haar brief van 31 maart 2008 uiteengezette standpunt te herzien.
15. Bij brief van 20 oktober 2008 in verband met de „strategische milieueffectbeoordeling (SME) van het afvalbeheerplan voor de regio Campanië” heeft de Commissie ten aanzien van de Italiaanse autoriteiten haar bedenkingen geuit over het op 28 december 2007 voor de regio Campanië vastgestelde afvalbeheerplan. De Commissie heeft deze autoriteiten in wezen verzocht om dat plan tegen de achtergrond van de recentelijk vastgestelde voorschriften bij te werken en om een strategische milieueffectbeoordeling te verrichten. Wat de bijwerking van het betrokken plan betreft, heeft de Commissie verzocht om maatregelen op te nemen voor de invoering van een normaal en duurzaam afvalbeheer dat in de plaats kan komen van het huidige noodbeheer. Tot slot heeft de Commissie in herinnering gebracht dat de verzoeken om tussentijdse betalingen in verband met maatregel 1.7 ten gevolge van de lopende inbreukprocedure 2007/2195 niet langer ontvankelijk zijn.
16. Bij brief nr. 012480 van 22 december 2008 inzake „ROP Campanië 2000-2006 (CCI nr. 1999 IT 16 1 PO 007) Gevolgen van inbreukprocedure 2007/2195 voor het afvalbeheer in Campanië” heeft de Commissie de brief van de Italiaanse autoriteiten van 9 juni 2008 beantwoord en haar standpunt uit haar brief van 31 maart 2008 herhaald. De Commissie stelt dat artikel 32, lid 3, van verordening nr. 1260/1999 in casu de relevante rechtsgrondslag biedt, aangezien tussentijdse betalingen slechts mogelijk zijn wanneer is voldaan aan meerdere voorwaarden, waaronder „het ontbreken van een beslissing van de Commissie om krachtens artikel 226 [EG] een inbreukprocedure in te leiden”. De Commissie heeft er voorts op gewezen dat inbreukprocedure 2007/2195, gelet op de artikelen 4 en 5 van richtlijn 2006/12, vragen deed rijzen bij het gehele afvalbeheersysteem in Campanië. Zij heeft eveneens herinnerd aa n de bedenkingen en twijfels die zij in haar brief van 20 oktober 2008 had geuit. De Commissie trok daaruit de conclusie dat er „onvoldoende garanties [waren] voor de correcte uitvoering van de door het EFRO in het kader van maatregel 1.7 medegefinancierde verrichtingen, die, gelet op de bewoordingen van de maatregel zelf, betrekking [hadden] op het gehele regionale systeem van afvalbeheer en -verwijdering, waarvan de doeltreffendheid en de toereikendheid aan de orde [waren] in de [betrokken] inbreukprocedure”. Tot slot heeft de Commissie gepreciseerd dat de einddatum voor de subsidiabiliteit van de in verband met maatregel 1.7 gedane uitgaven 29 juni 2007 en niet 17 mei 2006 was.
17. Bij brief nr. 000841 van 2 februari 2009 inzake de „betalingen door de Commissie van andere bedragen dan het gevraagde bedrag” heeft de Commissie, onder verwijzing naar haar brieven van 31 maart en 22 december 2008, een door de Italiaanse autoriteiten op 18 november 2008 ingediende betalingsaanvraag niet-ontvankelijk verklaard, voor zover dat verzoek ook betrekking had op uitgaven ten bedrage van 12 700 931,62 EUR die na 17 mei 2006 in het kader van maatregel 1.7 waren gedaan, waarbij zij ter motivering aanvoerde dat de betrokken acties verband hielden met inbreukprocedure 2007/2195. De Commissie heeft echter gepreciseerd dat zij de Italiaanse Republiek in kennis heeft gesteld van de beslissing om de inbreukprocedure op 29 juni 2007 in te leiden. Zoals aangegeven in de brief van 22 december 2008, is de datum vanaf welke de uitgaven in het kader van maatregel 1.7 volgens de Commissie niet langer voor vergoeding in aanmerking kwamen, bijgevolg 29 juni 2007 en niet 17 mei 2006. Tot slot heeft de Commissie de Italiaanse autoriteiten uitgenodigd om, indien als gevolg daarvan een „positief saldo zou overblijven van het bedrag van 12 700 931,62 EUR”, daarmee rekening te houden in het kader van de volgende betalingsaanvraag.
18. Op 14 januari 2009 hebben de Italiaanse autoriteiten een nieuwe betalingsaanvraag ingediend, voor met name een bedrag van 18 544 968,76 EUR uit hoofde van uitgaven die in het kader van maatregel 1.7 waren gedaan.
19. Bij brief nr. 001059 van 6 februari 2009 betreffende de „opschorting van de betalingsaanvraag en de verzoeken om inlichtingen inzake de financiële correcties krachtens artikel 39 van verordening nr. 1260/1999” heeft de Commissie, zoals hierboven in de punten 16 en 17 is aangegeven, herhaald dat de einddatum voor de subsidiabiliteit van de in het kader van maatregel 1.7 gedane uitgaven 29 juni 2007 en niet 17 mei 2006 was. Voor het geval dit zou leiden tot een „wijziging van het bedrag van 18 544 968,76 EUR”, heeft de Commissie de Italiaanse autoriteiten uitgenodigd om de betrokken betalingsaanvraag te corrigeren.
20. Bij de tot de Italiaanse autoriteiten gerichte brief nr. 004263 van 20 mei 2009 inzake de „betalingen door de Commissie van andere bedragen dan het gevraagde bedrag” heeft de Commissie, onder verwijzing naar haar brieven van 31 maart en 22 december 2008, andermaal bevestigd dat geen financiering kon worden verleend voor het bedrag van 18 544 968,76 EUR, dat verband hield met uitgaven die na 17 mei 2006 in het kader van maatregel 1.7 waren gedaan voor het regionale systeem van afvalbeheer en -verwijdering. In afwachting van de uitkomst van de bij het Gerecht aanhangige zaak T-99/09 zou de Commissie dat bedrag in mindering hebben gebracht op de onderhavige betalingsaanvraag. Zoals reeds in de brief van 6 februari 2009 is vermeld, is de einddatum voor de subsidiabiliteit van de in het kader van maatregel 1.7 gedane uitgaven volgens de Commissie echter 29 juni 2007 en niet 17 mei 2006. Voor het geval dit zou leiden tot een „wijziging van het bedrag van 18 544 968,76 EUR”, heeft de Commissie de Italiaanse autoriteiten uitgenodigd om dit aan te geven in het volgende verzoek om tussentijdse betaling.
21. De brieven van de Commissie van 22 december 2008, 2 en 6 februari 2009 alsook 20 mei 2009 (zie de punten 16-20 hierboven) worden hierna tezamen aangeduid als „de bestreden handelingen”.
Procesverloop en conclusies van partijen
22. Bij een op 4 maart 2009 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift heeft de Italiaanse Republiek het onder het nummer T-99/09 ingeschreven beroep ingesteld tegen de in de brieven van 22 december 2008, 2 en 6 februari 2009 vervatte besluiten.
23. Bij een op 30 juni 2009 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift heeft de Italiaanse Republiek het onder het nummer T-308/09 ingeschreven beroep ingesteld tegen het in de brief van 20 mei 2009 vervatte besluit.
24. Bij een op 25 augustus 2009 ter griffie van het Gerecht neergelegde brief heeft de Commissie verzocht om de behandeling van zaak T-308/09 krachtens artikel 77, sub d, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht te schorsen in afwachting van de eindbeslissing van het Gerecht in zaak T-99/09, waarin de meeste aangevoerde middelen overeenstemmen met die welke in zaak T-308/09 zijn aangevoerd. Subsidiair heeft de Commissie verzocht om de zaken T-99/09 en T-308/09 op grond van artikel 50, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering voor de mondeling behandeling te voegen.
25. Bij een op 17 september 2009 ter griffie van het Gerecht neergelegde brief is de Italiaanse Republiek opgekomen tegen het verzoek om schorsing, maar heeft zij ingestemd met de voeging van beide zaken voor de mondelinge behandeling.
26. Volgens haar vorderingen in de zaken T-99/09 en T-308/09 verzoekt de Italiaanse Republiek het Gerecht om de bestreden handelingen nietig te verklaren.
27. Volgens haar vorderingen in de zaken T-99/09 en T-308/09 verzoekt de Commissie het Gerecht:
– de beroepen te verwerpen;
– de Italiaanse Republiek te verwijzen in de kosten.
28. Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Eerste kamer) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan.
29. Aangezien een lid van de kamer verhinderd was, heeft de president van het Gerecht overeenkomstig artikel 32, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering ter aanvulling van de kamer een andere rechter aangewezen.
30. Het Gerecht heeft partijen in het kader van maatregelen tot organisatie van de procesgang op grond van artikel 64 van het Reglement voor de procesvoering verzocht bepaalde documenten over te leggen en schriftelijk een aantal vragen te beantwoorden. Partijen hebben binnen de gestelde termijn gevolg gegeven aan deze maatregelen tot organisatie van de procesgang.
31. Partijen hebben ter terechtzitting van 12 september 2012 pleidooi gehouden en mondelinge vragen van het Gerecht beantwoord. De president heeft ter terechtzitting krachtens artikel 50, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering, na de partijen te hebben gehoord, de zaken T-99/09 en T-308/09 gevoegd voor het eindarrest, waarvan akte is genomen in het proces-verbaal van de terechtzitting.
In rechte
Samenvatting van de middelen die in de zaken T-99/09 en T-308/09 zijn aangevoerd
32. Met haar eerste middel in de zaken T-99/09 en T-308/09 verwijt de Italiaanse Republiek de Commissie artikel 32, lid 3, eerste alinea, sub f, van verordening nr. 1260/1999 te hebben geschonden. Met haar tweede middel in de zaken T-99/09 en T-308/09 verwijt de Italiaanse Republiek de Commissie artikel 32, lid 3, eerste alinea, sub f, en tweede alinea, van verordening nr. 1260/1999 te hebben geschonden en de feiten onjuist te hebben voorgesteld. Met haar derde middel in de zaken T-99/09 en T-308/09 betoogt de Italiaanse Republiek dat artikel 32, lid 3, eerste alinea, sub f, en tweede alinea, van verordening nr. 1260/1999 is geschonden en dat misbruik van bevoegdheid is gemaakt. Met haar vierde middel in de zaken T-99/09 en T-308/09 voert de Italiaanse Republiek aan dat de artikelen 32, lid 3, eerste alinea, sub f, en tweede alinea, en 39, leden 2 en 3, van verordening nr. 1260/1999 en het beginsel van hoor en wederhoor zijn geschonden en dat misbruik van bevoegdheid is gemaakt. Met haar vijfde middel in de zaken T-99/09 en T-308/09 voert de Italiaanse Republiek aan dat de motivering in de zin van artikel 253 EG gebrekkig is. Met haar zesde middel in zaak T-308/09 verwijt de Italiaanse Republiek de Commissie de artikelen 32 en 39 van verordening nr. 1260/1999 te hebben geschonden. Met haar zevende middel in zaak T-308/09 betoogt de Italiaanse Republiek dat artikel 230 EG is geschonden.
33. Gelet op het feit dat de eerste vier middelen elkaar grotendeels overlappen voor zover zij zijn gebaseerd op de grief dat de Commissie artikel 32, lid 3, eerste alinea, sub f, van verordening nr. 1260/1999 heeft geschonden, moet deze grief eerst worden beoordeeld.
Gestelde schending van de tweede hypothese van artikel 32, lid 3, eerste alinea, sub f, van verordening nr. 1260/1999
Voorafgaande opmerkingen
34. Met het eerste middel verwijt de Italiaanse Republiek de Commissie inbreuk te hebben gemaakt op artikel 32, lid 3, eerste alinea, sub f, van verordening nr. 1260/1999, waarop zij haar benadering in de bestreden handelingen heeft gebaseerd. Krachtens deze bepaling kan een betalingsaanvraag slechts in twee hypothesen niet-ontvankelijk worden verklaard, waaronder het geval waarin de Commissie heeft besloten om een inbreukprocedure in te leiden „inzake de maatregel(en) waarop de betrokken aanvraag betrekking heeft” (hierna: „tweede hypothese”). Aldus moet het specifieke voorwerp van de inbreukprocedure precies overeenstemmen met het voorwerp van de betalingsaanvraag. Volgens de Italiaanse Republiek heeft een inbreukprocedure, gelet op de in artikel 9, sub j en k, van verordening nr. 1260/1999 vastgestelde definities van de begrippen „maatregel” en „verrichting”, namelijk „betrekking op” een „maatregel” wanneer de door de Commissie aangevoerde schending van het Unierecht precies bestaat in het feit dat een bepaalde maatregel op een met het Unierecht strijdig geachte wijze is vastgesteld of dat een dergelijke maatregel middels met die maatregel of met het Unierecht onverenigbare verrichtingen is uitgevoerd. Aldus vereist een correcte toepassing van artikel 32, lid 3, eerste alinea, sub f, van verordening nr. 1260/1999, dat beoogt te vermijden dat de structuurfondsen met het Unierecht strijdige acties medefinancieren, dat om te beginnen wordt vastgesteld op welke maatregelen en verrichtingen de betalingsaanvraag betrekking heeft en dat vervolgens wordt geverifieerd of de Commissie in verband met de toepassing ervan een inbreukprocedure heeft ingeleid. In het onderhavige geval heeft de Commissie de logica van deze benadering evenwel omgekeerd.
35. In de bestreden handelingen heeft de Commissie, in strijd met de hierboven uiteengezette vereisten, geen rekening gehouden met de specifieke verhouding of zelfs de identiteit tussen het voorwerp van de betalingsaanvraag en dat van de verweten inbreuk. Deze beoordeling vindt steun in het feit dat in deze handelingen in het algemeen wordt verwezen naar het voorwerp van het met redenen omklede advies, in casu het „gehele afvalbeheersysteem”, en naar dat van de betalingsaanvragen, in casu de „door het EFRO [...] medegefinancierde verrichtingen die [...] betrekking hebben op het gehele regionale systeem van afvalbeheer en -verwijdering”. De gevraagde tussentijdse betalingen strekten juist tot verbetering van de gescheiden inzameling en de terugwinning van afval, dit zijn stadia die objectief en functioneel gezien in aanzienlijke mate verschillen van de in de inbreukprocedure aan de orde zijnde algemene verwijdering door storting van niet-gesorteerd afval.
36. In het kader van het tweede middel voert de Italiaanse Republiek aan dat de onder zaaknummer C-297/08 geregistreerde procedure in wezen betrekking had op een met het afvalverwijderingsnetwerk verband houdende inbreuk. De Commissie heeft in de punten 86, 87 en 90 van haar beroep wegens niet-nakoming immers kritiek geuit op de situatie inzake de definitieve verwijdering van anderszins niet nuttig toepasbaar of recycleerbaar afval, stellende dat de structuren (verbrandingsovens, stortplaatsen) die noodzakelijk zijn om dit stadium van de afval„keten” overeenkomstig richtlijn 2006/12 te doorlopen, ontbraken. Andere stadia van deze „keten” en andere van de definitieve verwijdering onderscheiden afvalbeheerswijzen zoals de verschillende wijzen voor afvalterugwinning na sortering ervan in het kader van een gescheiden inzameling, en de organisatie van deze inzameling, hadden daarentegen kennelijk niets van doen met het specifieke voorwerp van de inbreukprocedure, zoals blijkt uit de punten 48 en 49 van genoemd beroep. De Commissie heeft het immers, gelet op de vaststelling op 28 december 2007 van een nieuw afvalbeheerplan voor de regio Campanië, niet nuttig geacht om de dienaangaande aangevoerde grieven te handhaven. Maatregel 1.7 en de daaronder begrepen verrichtingen in de vorm van projecten hebben evenwel juist betrekking op het stadium van afvalterugwinning en de daaraan voorafgaande gescheiden inzameling. De Italiaanse Republiek voert met name aan dat in de brief van 22 december 2008 ten onrechte wordt verwezen naar het met redenen omklede advies van 1 februari 2008 en haar wordt verweten dat zij richtlijn 2006/12 heeft geschonden „door geen toereikend en geïntegreerd netwerk van verwijderingsinstallaties te hebben gecreëerd en door geen toereikend en doeltreffend afvalbeheerplan te hebben ingevoerd om de in de artikelen 4 en 5 van [die] richtlijn genoemde doelstellingen te bereiken”, gelet op het feit dat de Commissie zelf het punt van bezwaar inzake het ontbreken van een algemeen afvalbeheerplan heeft ingetrokken en enkel kritiek heeft geuit op de ontoereikendheid van de definitieve verwijderinginstallaties.
37. In repliek betwist de Italiaanse Republiek dat het voorwerp van de inbreukprocedure en dat van de betalingsaanvragen objectief gezien overeenstemmen, aangezien deze gestelde overeenstemming hoogstens de terugwinning betreft, maar niet de gescheiden inzameling van afval waarop maatregel 1.7 hoofdzakelijk betrekking heeft. Bijgevolg zijn de bestreden handelingen op zijn minst „buitensporig” voor zover zij de op die maatregel gebaseerde betalingsaanvragen volledig niet-ontvankelijk verklaren. Dienaangaande voert de Italiaanse Republiek subsidiair een nieuw middel aan, dat is gebaseerd op schending van het evenredigheidsbeginsel. Het is namelijk kennelijk onevenredig om te verklaren dat de betalingen in verband met een maatregel die betrekking heeft op de gescheiden inzameling, de compostering en de terugwinning van afval helemaal niet voor financiering in aanmerking komen op grond dat een inbreukprocedure is ingeleid, die hooguit en dan nog slechts zijdelings betrekking heeft op de loutere terugwinning. De Italiaanse Republiek stelt inzonderheid dat de inbreukprocedure in werkelijkheid zelfs niet de terugwinning van afval betrof, aangezien daaraan enkel werd gerefereerd in de „slotbeschouwingen” van het met redenen omklede advies en in de vorderingen van het beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 226 EG. Daarentegen is in de motivering van dat met redenen omklede advies en van dat beroep geen sprake van die terugwinning en is het duidelijk dat de inbreukprocedure uitsluitend betrekking had op de verwijdering van niet-gesorteerd afval op algemene stortplaatsen. De terugwinning werd aanvankelijk genoemd als behorend tot het voorwerp van de inbreukprocedure, maar is daarvan immers definitief uitgesloten op eigen initiatief van de Commissie.
38. In het kader van haar derde middel voert de Italiaanse Republiek in wezen aan dat de Commissie in haar brief van 22 december 2008 heeft getracht haar grieven aan te vullen en haar argument te versterken dat was gebaseerd op een vermeend verband tussen het voorwerp van het beroep wegens niet-nakoming en dat van de betalingsaanvragen, door te verwijzen naar de in haar brief van 20 oktober 2008 geuite „bedenkingen” over het op 28 december 2007 voor de regio Campanië vastgestelde afvalbeheerplan en door met name te preciseren dat wegens het ontbreken van een deugdelijk regionaal afvalbeheerplan, er onvoldoende garanties waren voor de correcte uitvoering van de door het EFRO in het kader van maatregel 1.7 medegefinancierde verrichtingen. Evenwel maakte geen van deze bezwaren tegen het op 28 december 2007 voor de regio Campanië vastgestelde afvalbeheerplan het voorwerp uit van de inbreukprocedure die op de op 1 maart 2008 bestaande situatie was gebaseerd, terwijl de betrokken voorschriften op 23 mei 2008 waren vastgesteld. Integendeel, de vaststelling van dat plan heeft de Commissie ertoe gebracht om in haar beroep wegens niet-nakoming elk punt van bezwaar inzake de planning van het afvalbeheer, met name wat de gescheiden inzameling, de recycling en de terugwinning betreft, in te trekken. De Italiaanse Republiek leidt daaruit af dat de Commissie niet het recht had om de betalingsaanvragen op basis van de aangevoerde argumenten en artikel 32, lid 3, eerste alinea, sub f, en tweede alinea, van verordening nr. 1260/1999 niet-ontvankelijk te verklaren, aangezien zij niet hebben geleid tot inleiding van een inbreukprocedure.
39. Met haar vierde middel betoogt de Italiaanse Republiek in wezen dat de niet-ontvankelijkverklaring van de betalingsaanvragen op grond dat „er onvoldoende garanties waren voor de correcte uitvoering van de door het EFRO in het kader van maatregel 1.7 medegefinancierde verrichtingen” in strijd is met de tweede hypothese van artikel 32, lid 3, eerste alinea, sub f, van verordening nr. 1260/1999 en dat zij hooguit had kunnen worden gebaseerd op de eerste hypothese waarin deze bepaling voorziet, te weten de schorsing van de betalingen op grond van artikel 39, lid 2, van die verordening. In casu heeft de Commissie de in artikel 39, lid 2, van verordening nr. 1260/1999 neergelegde procedure op tegenspraak omzeild om een resultaat te bereiken dat neerkomt op een schorsing in de zin van de eerste hypothese van artikel 32, lid 3, eerste alinea, sub f, van die verordening. Aldus heeft zij niet enkel deze bepalingen en het beginsel van hoor en wederhoor geschonden ten nadele van de Italiaanse Republiek, die niet de gelegenheid heeft gehad om opmerkingen in te dienen over de schorsingsgronden en om een akkoord te bereiken om die gronden geheel of gedeeltelijk te ondervangen, maar zich eveneens onttrokken aan de toepassing van de procedure van artikel 39, lid 3, van verordening nr. 1260/1999, waarin zij verplicht was geweest om binnen een termijn van drie maanden een definitieve, met redenen omklede beslissing te nemen, omdat anders de schorsing van de betalingen van rechtswege kwam te vervallen.
40. De Commissie betwist de argumenten die de Italiaanse Republiek ter ondersteuning van deze middelen heeft aangevoerd.
41. Het Gerecht stelt vast dat genoemde middelen voornamelijk zijn gebaseerd op de premisse dat de Commissie in casu de toepassingscriteria voor de tweede hypothese van artikel 32, lid 3, eerste alinea, sub f, van verordening nr. 1260/1999 niet in acht heeft genomen. Bijgevolg moet worden nagegaan of de bestreden handelingen al dan niet op een correcte uitlegging van deze criteria berusten en voorts of de Commissie deze in casu al dan niet correct heeft toegepast.
Draagwijdte van de toepassingscriteria voor de tweede hypothese van artikel 32, lid 3, eerste alinea, sub f, van verordening nr. 1260/1999
42. Teneinde te beoordelen of de door de Italiaanse Republiek in het kader van het eerste tot en met het vierde middel aangevoerde grieven gegrond zijn, moet de tweede hypothese van artikel 32, lid 3, eerste alinea, sub f, van verordening nr. 1260/1999 letterlijk, contextueel, teleologisch en historisch worden uitgelegd, aangezien deze methode in vaste rechtspraak is erkend (zie, naar analogie, arresten Gerecht van 20 november 2002, Lagardère en Canal+/Commissie, T-251/00, Jurispr. blz. II-4825, punten 72-83, en 6 oktober 2005, Sumitomo Chemical en Sumika Fine Chemicals/Commissie, T-22/02 en T-23/02, Jurispr. blz. II-4065, punten 41-60). De betrokken bepaling luidt met name als volgt:
„De Commissie doet tussentijdse betalingen om de daadwerkelijk in het kader van de actie van de fondsen verrichte en door de betalingsautoriteit gecertificeerde uitgaven te vergoeden. Zij worden uitgevoerd op het niveau van elk bijstandspakket en worden berekend op het niveau van de maatregelen van het financieringsplan van het programmacomplement. Zij moeten voldoen aan de volgende voorwaarden:
[...]
f) de betalingen voor de maatregel(en) waarop de aanvraag betrekking heeft, zijn niet geschorst op grond van artikel 39, lid 2, eerste alinea, en de Commissie heeft geen besluit genomen om een inbreukprocedure in te stellen op grond van artikel 226 [EG].
De lidstaat en de betalingsautoriteit worden er door de Commissie onmiddellijk van in kennis gesteld dat niet aan alle voorwaarden is voldaan en dat de betalingsaanvraag derhalve niet ontvankelijk is; zij treffen de nodige maatregelen.”
43. Artikel 32, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1260/1999 machtigt de Commissie aldus om tussentijdse betalingen te doen ter vergoeding van de in het kader van de actie van de fondsen gedane uitgaven die voldoen aan de daarin gespecificeerde positieve en negatieve subsidiabiliteitsvoorwaarden. Volgens de tweede zin van deze bepaling worden deze betalingen „uitgevoerd op het niveau van elk bijstandspakket en worden [zij] berekend op het niveau van de maatregelen van het financieringsplan van het programmacomplement”. Voorts voorziet de tweede hypothese van artikel 32, lid 3, eerste alinea, sub f, van die verordening in de negatieve subsidiabiliteitsvoorwaarde dat „[aangaande] de betalingen voor de maatregel(en) waarop de aanvraag [om terugbetaling/vergoeding] betrekking heeft[,] de Commissie [...] geen besluit [heeft] genomen om een inbreukprocedure in te stellen op grond van artikel 226 [EG]”.
44. Wat de wettelijke context van deze bepalingen betreft, zij erop gewezen dat de strekking van het begrip „maatregel” duidelijker wordt door de in artikel 9, sub j, van verordening nr. 1260/1999 opgenomen wettelijke omschrijving van een dergelijke maatregel als „het middel waarmee een prioritair zwaartepunt in een meerjarenaanpak wordt vertaald en dat het mogelijk maakt verrichtingen te financieren”. De notie „verrichting” zelf is in artikel 9, sub k, omschreven als „elk project of elke actie uitgevoerd door de eindbegunstigden van de bijstandspakketten”. Tot slot betreft het in artikel 9, sub e, omschreven „bijstandspakket”, „de [verschillende] vorm[en] van bijstandsverlening van de fondsen”.
45. Hieruit volgt dat het begrip „maatregel” een algemene strekking heeft die verband houdt met een door een „prioritair zwaartepunt” bepaalde prioritaire strategie, waarbij de maatregel het middel is waarmee deze prioritaire strategie over meerdere jaren wordt uitgevoerd en dat het mogelijk maakt „verrichtingen” te financieren. Aangezien een dergelijke „maatregel” verschillende „verrichtingen” kan omvatten, heeft eerstgenoemd begrip een ruimere strekking dan het begrip „verrichting”, dat de projecten of acties omvat die bijstand kunnen krijgen uit de fondsen. Deze uitlegging van de strekking van het begrip „maatregel” stemt overeen met die welke moet worden gegeven aan de inhoud van maatregel 1.7, die zelf ook betrekking heeft op verschillende verrichtingen en bijstandspakketten ter verwezenlijking van bepaalde doelstellingen of subdoelstellingen in het kader van de invoering van een afvalbeheersysteem in Campanië (zie met name punt 6 hierboven).
46. Om een betalingsaanvraag als niet-ontvankelijk te kunnen aanmerken, vereist de tweede hypothese van artikel 32, lid 3, eerste alinea, sub f, van verordening nr. 1260/1999 bijgevolg dat het voorwerp van de door de Commissie ingeleide inbreukprocedure wordt vergeleken met het voorwerp van de „maatregel(en)” – en niet „verrichtingen” – „waarop d[i]e aanvraag betrekking heeft”. Bijgevolg kan niet worden aanvaard het argument van de Italiaanse Republiek dat het voorwerp van de inbreukprocedure en zelfs de verschillende in dat kader aangevoerde grieven moeten worden vergeleken met de „verrichtingen” waarop de niet-ontvankelijk verklaarde betalingsaanvragen betrekking hebben. Tevens faalt haar argument dat de Commissie, gelet op de wettelijke omschrijving van het begrip „maatregel”, bij een dergelijke vergelijking de onder de betrokken „maatregel” vallende concrete „verrichtingen” noodzakelijkerwijs moet kennen en in haar beoordeling moet betrekken. Op grond van het enkele feit dat een betalingsaanvraag betrekking kan hebben op meerdere concrete verrichtingen die in het kader van een (meerjaren)maatregel, in casu maatregel 1.7, zijn uitgevoerd, kunnen de duidelijke en precieze bewoordingen van de tweede hypothese van artikel 32, lid 3, eerste alinea, sub f, van verordening nr. 1260/1999 immers niet contra legem aldus worden uitgelegd dat een dergelijke vergelijking eerder ten aanzien van het voorwerp van elk van de verschillende verrichtingen als zodanig moet worden gemaakt dan ten aanzien van de betrokken „maatregel” en/of „maatregelen”. Tot slot en anders dan de Italiaanse Republiek aanvoert, brengen de bewoordingen „[aangaande] de [...] de maatregel[...] waarop de aanvraag [om betaling] betrekking heeft”, waarmee de andere taalversies van die bepaling overeenstemmen, evenmin tot uitdrukking dat sprake moet zijn van een specifieke verhouding of een volledige overeenstemming, maar hooguit dat een louter verband met die maatregel(en) moet bestaan of dat algemeen daarnaar moet worden verwezen.
47. Voorts vindt de beoordeling die hierboven is verricht, vanuit contextueel oogpunt steun in zowel artikel 32, lid 3, eerste alinea, tweede zin, als artikel 18, lid 2, sub b en c, van verordening nr. 1260/1999. Krachtens artikel 32, lid 3, eerste alinea, tweede zin, van die verordening worden de tussentijdse betalingen – die in antwoord op een concrete aanvraag voor terugbetaling moeten worden verricht – „berekend op het niveau van de maatregelen van het financieringsplan van het programmacomplement” en niet op het niveau van de onder die maatregelen vallende „verrichtingen”. Deze uitlegging is in overeenstemming met het beginsel dat het in artikel 18, lid 2, sub c, van die verordening genoemde indicatieve financieringsplan, dat verwijst naar de „prioritaire zwaartepunten”, enkel mag berusten op de beschrijving van de betrokken maatregelen, terwijl de „verrichtingen” niet aan een dergelijk vereiste zijn onderworpen. Artikel 18, lid 2, sub b, van verordening nr. 1260/1999 bepaalt immers dat „[e]lk operationeel programma [...] een samenvatting [bevat] van de beschrijving van de maatregelen die worden overwogen voor de tenuitvoerlegging van de prioritaire zwaartepunten”. Hieruit volgt dat wanneer de wetgever niet heeft verlangd dat de strekking van die „maatregelen” wordt gepreciseerd – welke maatregelen in het kader van de tweede hypothese van artikel 32, lid 3, eerste alinea, sub f, van verordening nr. 1260/1999 als enige met het voorwerp van de inbreukprocedure moeten worden vergeleken – een dergelijk preciseringsvereiste a fortiori evenmin kan worden gesteld aan de verschillende onder een dergelijke „maatregel” vallende „verrichtingen”. Tot slot kan artikel 31, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 1260/1999 niet afdoen aan deze beoordeling, aangezien de communautaire betalingsverplichting niet aan het begrip „verrichting” is gelieerd, maar eerder aan het begrip „bijstandspakket”, zoals dat eveneens blijkt uit artikel 31, lid 2, eerste alinea, van die verordening.
48. In deze context is artikel 86, lid 1, sub d, van verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad van 11 juli 2006 houdende algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1260/1999 (PB L 210, blz. 25) irrelevant. Deze nieuwe bepaling, die in de plaats komt van de tweede hypothese van artikel 32, lid 3, eerste alinea, sub f, van verordening nr. 1260/1999, heeft geen terugwerkende kracht en is bijgevolg niet toepasselijk op het onderhavige geval en evenmin relevant voor de beslechting van het onderhavige geding. De daarin aan betalingen gestelde negatieve subsidiabiliteitsvoorwaarde dat „[d]e Commissie [...] tussentijdse betalingen [verricht] als aan de [...] voorwaarde[...] is voldaan [dat] de Commissie [...] ten aanzien van concrete acties waarvoor de uitgaven overeenkomstig de betrokken betalingsaanvraag zijn gedeclareerd, geen met redenen omkleed advies in verband met een inbreuk [heeft] uitgebracht op grond van artikel 226 [EG]”, kan dan ook geen gevolgen hebben voor de uitlegging van de vroegere bepaling. Voorts zij er ten overvloede op gewezen dat, ten eerste, deze nieuwe bepaling een precisering aanbrengt waarin de vroegere bepaling niet voorzag, zonder dat de Commissie hiervoor een motivering heeft gegeven in haar oorspronkelijke voorstel van 14 juli 2004 [COM(2004) 492 def.], welke precisering in wezen is overgenomen in de definitieve verordening, en dat, ten tweede, in verordening nr. 1083/2006 volledig is afgestapt van het begrip „maatregel”, waarbij artikel 2 van deze verordening enkel een omschrijving geeft van de begrippen „prioritaire as” („een van de prioriteiten van de in een operationeel programma uiteengezette strategie, die bestaat uit een groep concrete acties die met elkaar verband houden en specifieke, meetbare doelstellingen hebben”) en „concrete actie” („een project [...] of een groep projecten [...] ter verwezenlijking van de doelstellingen van [de] prioritaire as waaronder het project of de groep projecten valt”), alsook van het verband tussen beide begrippen. In deze nieuwe regeling komt het begrip „concrete actie” dus in de plaats van zowel „maatregel” als „verrichting” in de zin van de vroegere verordening nr. 1260/1999 en houdt het rechtstreeks verband met het begrip „prioritaire as”. In deze omstandigheden kan de Italiaanse Republiek zich niet op verordening nr. 1083/2006 beroepen ter ondersteuning van haar hoofdstelling dat het voorwerp van de inbreukprocedure moet overeenstemmen met de verrichtingen waarop de niet-ontvankelijk verklaarde betalingsaanvragen betrekking hebben.
49. Bijgevolg moet het betoog van de Italiaanse Republiek inzake het bestaan van een specifiek verband tussen het voorwerp van de inbreukprocedure en dat van de in de betalingsaanvraag bedoelde verrichting worden afgewezen. A fortiori kan niet worden aanvaard haar argument dat de tweede hypothese van artikel 32, lid 3, eerste alinea, sub f, van verordening nr. 1260/1999 een perfecte overeenstemming of identiteit vereist tussen de verrichtingen – of het nu projecten dan wel acties betreft – die het voorwerp uitmaken van niet-ontvankelijk verklaarde betalingsaanvragen en de punten van bezwaar die de Commissie in het kader van inbreukprocedure 2007/2195 heeft aangevoerd. Niettemin moet de Commissie een voldoende rechtstreeks verband aantonen tussen de betrokken „maatregel”, in casu maatregel 1.7, en het voorwerp van inbreukprocedure 2007/2195; partijen hebben uiteindelijk ter terechtzitting erkend dat dit vereiste relevant is.
50. Deze overwegingen beantwoorden aan het doel van de relevante bepalingen van verordening nr. 1260/1999. Hoewel de tweede hypothese van artikel 32, lid 3, eerste alinea, sub f, van verordening nr. 1260/1999, zoals de Italiaanse Republiek aanvoert, er inderdaad toe strekt te voorkomen dat de structuurfondsen met het Unierecht strijdige verrichtingen van de lidstaten financieren, vloeit daaruit echter niet voort dat het daaraan verbonden risico van een onaanvaardbaar verlies aan communautaire middelen specifiek moet worden toegeschreven aan de onrechtmatigheid of de onrechtmatige uitvoering van specifieke verrichtingen (projecten of acties) waarop de betalingsaanvraag betrekking heeft, en evenmin dat de Commissie gehouden is om aan te tonen dat dit risico een rechtstreeks en specifiek gevolg is van dergelijke onrechtmatige, in het kader van een inbreukprocedure bestreden verrichtingen. Een dergelijke enge uitlegging zou immers afdoen aan de nuttige werking van de betrokken bepalingen, die de Commissie de – louter voorlopige – bevoegdheid toekennen om, wanneer zij vermoedt dat de begunstigde lidstaat een inbreuk heeft gemaakt op het Unierecht die een voldoende rechtstreeks verband vertoont met de maatregel waarop de geplande financiering betrekking heeft, de betalingen uit hoofde van de financiële verplichtingen die de structuurfondsen zijn aangegaan in het kader van een operationeel programma, te schorsen totdat de vaststelling van die inbreuk door een arrest van het Hof definitief wordt bevestigd of afgewezen.
51. Anders dan de Italiaanse Republiek stelt, wordt aan deze beoordeling evenmin afgedaan door de eerste hypothese van artikel 32, lid 3, eerste alinea, sub f, van verordening nr. 1260/1999, die het de Commissie op soortgelijke wijze mogelijk maakt om de tussentijdse betalingen te schorsen, namelijk via de schorsingsprocedure van artikel 39, lid 2, van die verordening, en dus buiten het kader van een inbreukprocedure. Afgezien van het feit dat deze laatste bepaling evenmin verwijst naar het begrip „verrichting”, schrijft de eerste hypothese van artikel 32, lid 3, eerste alinea, sub f, van verordening nr. 1260/1999 immers, net als de tweede hypothese, voor dat „[het ontbreken van schorsing van de betaling]” betrekking moet hebben op „de maatregel(en) waarop de aanvraag [tot betaling] betrekking heeft”. Bijgevolg moet deze eerste hypothese op dezelfde wijze worden uitgelegd als hierboven in de punten 43 en volgende is uiteengezet, en toont zij juist niet aan dat een specifiek verband met bepaalde „verrichtingen” moet worden vastgesteld. Tot slot volgt duidelijk uit de bewoordingen van de twee hypothesen van artikel 32, lid 3, eerste alinea, sub f, van verordening nr. 1260/1999 dat de Commissie zich slechts op één van deze gevallen hoeft te beroepen om een tussentijdse betaling voorlopig te kunnen weigeren.
52. Uit het oogpunt van de ontstaansgeschiedenis van artikel 32, lid 3, eerste alinea, sub f, van verordening nr. 1260/1999 zij opgemerkt dat het door de Commissie ingediende voorstel voor een verordening houdende algemene bepalingen inzake de structuurfondsen (PB 1998, C 176, blz. 1) een artikel 31, lid 3, eerste alinea, sub f, bevatte, dat gewaagde van twee hypothesen, waarvan de tweede als volgt was geformuleerd: „er is voor het betrokken bijstandspakket en voor de betrokken maatregel [...] geen besluit van de Commissie tot inleiding van een inbreukprocedure op grond van artikel 169 van het Verdrag”. Uit het feit dat de verwijzing naar het concretere begrip „bijstandspakket” nadien tijdens het besluitvormingsproces is geschrapt, kan a contrario worden afgeleid dat de wetgever uiteindelijk enkel een voldoende rechtstreeks verband heeft vereist tussen het voorwerp van de inbreukprocedure en de „maatregel[en] waarop [de betrokken betalingsaanvraag] betrekking heeft”, waarbij de voorgestelde wettelijke omschrijvingen overeenstemden met die welke uiteindelijk in artikel 9 van verordening nr. 1260/1999 zijn opgenomen.
53. Bijgevolg blijkt duidelijk uit de bewoordingen, de wettelijke context, de doelstelling en de ontstaansgeschiedenis van de relevante bepalingen dat de Commissie, om te rechtvaardigen dat tussentijdse betalingen tegen de achtergrond van een hangende inbreukprocedure niet-ontvankelijk worden verklaard, enkel hoeft vast te stellen dat het voorwerp van deze procedure een voldoende rechtstreeks verband vertoont met de „maatregel” waaronder de in de betrokken betalingsaanvragen bedoelde „verrichtingen” vallen.
54. Bijgevolg mocht de Commissie de bestreden handelingen baseren op de tweede hypothese van artikel 32, lid 3, eerste alinea, sub f, van verordening nr. 1260/1999 en was zij voorts, gelet op de haar aldus toegedeelde bevoegdheid om de tussentijdse betalingen voorlopig te weigeren, niet verplicht om de in de eerste hypothese van artikel 32, lid 3, eerste alinea, sub f, juncto artikel 39, leden 2 en 3, van verordening nr. 1260/1999 neergelegde procedure te volgen. De Commissie kan dan ook niet worden verweten dat zij deze procedure heeft omzeild.
55. Derhalve moet worden onderzocht of de Commissie in casu correct heeft beoordeeld of sprake was van een voldoende rechtstreeks verband tussen het voorwerp van inbreukprocedure 2007/2195 en dat van maatregel 1.7, waarop de niet-ontvankelijk verklaarde betalingsaanvragen betrekking hadden.
Toepassing op het onderhavige geval van de tweede hypothese van artikel 32, lid 3, eerste alinea, sub f, van verordening nr. 1260/1999
56. In de eerste plaats staat in casu vast dat de Commissie in het kader van inbreukprocedure 2007/2195 aan de Italiaanse autoriteiten op 29 juni 2007 een aanmaningsbrief en op 1 februari 2008 een met redenen omkleed advies heeft gezonden waarin zij hun schending van de artikelen 4 en 5 van richtlijn 2006/12 verweet door voor de regio Campanië niet alle maatregelen te hebben vastgesteld die noodzakelijk waren om te waarborgen dat de nuttige toepassing en de verwijdering van afval zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder nadelige gevolgen voor het milieu plaatsvindt en, met name, door niet te voorzien in een geïntegreerd en geschikt netwerk van verwijderingsinstallaties, waarna zij op 4 juli 2008 bij het Hof een beroep wegens niet-nakoming heeft ingesteld (zie de punten 8-11 hierboven en het hierboven in punt 12 aangehaalde arrest Commissie/Italië, punten 20 en volgende).
57. Geconstateerd moet worden dat de Italiaanse Republiek niet betwist dat in casu was voldaan aan de in de tweede hypothese van artikel 32, lid 3, eerste alinea, sub f, van verordening nr. 1260/1999 vastgestelde toepassingsvoorwaarde inzake het bestaan van een „besluit [van de Commissie] om een inbreukprocedure in te stellen op grond van artikel 226 [EG]”, en voorts evenmin de relevantie betwist van de datum, te weten 29 juni 2007, vanaf welke de Commissie de betrokken betalingsaanvragen niet-ontvankelijk heeft verklaard, waarvan akte is genomen in het proces-verbaal van de terechtzitting. Aangezien de bestreden handelingen allemaal na de indiening van het beroep wegens niet-nakoming zijn vastgesteld, hoeft hoe dan ook niet te worden onderzocht welke van de hierboven in punt 56 genoemde maatregelen een „besluit van de Commissie” in de zin van eerdergenoemde bepaling vormt.
58. Wat in de tweede plaats de in inbreukprocedure 2007/2195 aan de orde zijnde vermeende schending van de artikelen 4 en 5 van richtlijn 2006/12 betreft, blijkt duidelijk uit zowel het arrest Commissie/Italië, punt 12 supra (met name de punten 35, 36, 41, 76, 100 en 113, alsook punt 1 van het dictum) als het verzoekschrift van de Commissie in de niet-nakomingszaak (punt 58, vierde en vijfde streepje, en de punten 82, 84, 86, 87 en 102) dat deze procedure betrekking had op het gehele systeem van afvalbeheer en -verwijdering in de regio Campanië, met inbegrip van de terugwinning of nuttige toepassing en voorts de inefficiëntie van de gescheiden inzameling, waarop de inbreukprocedure volgens de Italiaanse Republiek geen betrekking had (zie hierboven de punten 36 en 37). Wat meer in het bijzonder de schending van artikel 4 van richtlijn 2006/12 betreft, zij opgemerkt dat het Hof in punt 76 van het hierboven in punt 12 genoemde arrest Commissie/Italië uitdrukkelijk heeft vastgesteld dat het in vergelijking met de nationale en communautaire gemiddelden lage percentage aan gescheiden afvalinzameling in de regio Campanië de situatie alleen maar had verergerd, en dat het daaruit met name, in punt 78 van dat arrest, heeft afgeleid dat er in die regio veel te weinig installaties in gebruik waren om te voorzien in de werkelijke afvalverwijderingsbehoeften van die regio. Anders dan de Italiaanse Republiek aanvoert, volgt hieruit dat inbreukprocedure 2007/2195 daadwerkelijk ook betrekking had op het ontbreken van de gescheiden inzameling aangezien het daarbij ging om een voorafgaande omstandigheid die de gebreken van het afvalbeheersysteem in zijn geheel verergerde. Evenzo heeft het Hof in punt 1 van het dictum van het hierboven in punt 12 aangehaalde arrest Commissie/Italië overeenkomstig de eerste vordering van het beroep van de Commissie uitdrukkelijk geconstateerd dat de Italiaanse Republiek een inbreuk heeft gemaakt, met name door niet alle maatregelen vast te stellen die noodzakelijk waren om te waarborgen dat de nuttige toepassing en de verwijdering van het afval zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder nadelige gevolgen voor het milieu zouden plaatsvinden. Bijgevolg stelt de Italiaanse Republiek ten onrechte dat inbreukprocedure 2007/2195 geen betrekking had op de terugwinning of de nuttige toepassing en de gescheiden inzameling, en dat geen sprake was van een voldoende rechtstreeks verband tussen dat voorwerp en dat van de niet-ontvankelijk verklaarde betalingsaanvragen. Dienaangaande zij erop gewezen dat de Italiaanse Republiek in haar repliek zelf heeft erkend dat het voorwerp van de inbreukprocedure en dat van de aanvragen voor voorlopige betalingen elkaar minstens inzake de terugwinning of de nuttige toepassing overlapten, en dat zij daarom subsidiair een nieuw, op schending van het evenredigheidsbeginsel gebaseerd middel heeft aangevoerd (zie hierboven punt 37 en hierna punt 63).
59. In de derde plaats zij opgemerkt dat de in maatregel 1.7 bedoelde bijstand, zoals uiteengezet in de beschrijving van deze maatregel in de gewijzigde versie van het OP Campanië, naast een reeks bijstandsmaatregelen ter ondersteuning van de op de gescheiden inzameling volgende terugwinning of nuttige toepassing van afvalstoffen (lid 5, sub e en f, van de omschrijving van maatregel 1.7), ook bijstandsmaatregelen behelsde ter ondersteuning van de invoering van een systeem van gescheiden inzameling van stedelijk afval (lid 5, sub d, van de omschrijving van maatregel 1.7) en de aanleg van stortplaatsen om afval na de gescheiden inzameling te verwijderen (lid 5, sub b, van de omschrijving van maatregel 1.7). Zoals hierboven in punt 56 in herinnering is gebracht, verwees inbreukprocedure 2007/2195 uitdrukkelijk naar tekortkomingen die zowel de terugwinning of de nuttige toepassing als de inefficiëntie van de gescheiden inzameling betroffen. In deze omstandigheden kan de Italiaanse Republiek de Commissie niet op goede gronden verwijten dat het voorwerp van maatregel 1.7 en bijgevolg van de niet-ontvankelijk verklaarde betalingsaanvragen onvoldoende verband hield met het voorwerp van de inbreukprocedure. Bovendien heeft de Italiaanse Republiek, hoewel zij niet genoegzaam heeft kunnen verklaren of en in hoeverre de verrichtingen waarop die betalingsaanvragen betrekking hadden specifiek verband hielden met de in lid 5, sub b tot en met g, van de omschrijving van maatregel 1.7 bedoelde verrichtingen, niettemin erkend dat de gevraagde tussentijdse betalingen juist tot doel hadden met name de gescheiden inzameling overeenkomstig lid 5, sub d, van de omschrijving van maatregel 1.7 te verbeteren.
60. Bijgevolg kan de Italiaanse Republiek niet aanvoeren dat de verrichtingen waarop de niet-ontvankelijk verklaarde betalingsaanvragen betrekking hadden noch specifiek onder inbreukprocedure 2007/2195 vielen noch als dusdanig in strijd waren met de artikelen 4 en 5 van richtlijn 2006/12, en dat de bestreden handelingen het doel om maatregel 1.7 te financieren in gevaar konden brengen, aangezien de gevraagde betalingen juist tot doel hadden de verweten tekortkoming te verhelpen. Zoals hierboven in de punten 43 tot en met 54 is geconstateerd, hoeft de Commissie overeenkomstig de tweede hypothese van artikel 32, lid 3, eerste alinea, sub f, van verordening nr. 1260/1999 immers enkel een voldoende rechtstreeks verband aan te tonen tussen het voorwerp van de inbreukprocedure en dat van de niet-ontvankelijk verklaarde betalingsaanvragen, hetgeen zij in casu heeft gedaan door in wezen aan te geven dat de acties of verrichtingen waarop die betalingsaanvragen betrekking hadden ertoe strekten bepaalde van de in maatregel 1.7 vastgestelde doelstellingen of subdoelstellingen te bereiken, en dat inbreukprocedure 2007/2195 betrekking had op de uitvoering van die maatregel. De Commissie behoefde in dat verband met name niet aan te tonen dat de financiering van de onder maatregel 1.7 vallende verrichtingen waarop die betalingsaanvragen betrekking hadden, daadwerkelijk nadelige gevolgen kon hebben voor de begroting van de Unie (zie hierboven punt 50).
Conclusies betreffende de eerste vier middelen
61. Gelet op een en ander moet het eerste middel ongegrond worden verklaard.
62. Wat het tweede en het derde middel betreft, waarmee is aangevoerd dat artikel 32, lid 3, eerste alinea, sub f, en tweede alinea, van verordening nr. 1260/1999 is geschonden en voorts dat de feiten onjuist zijn voorgesteld en misbruik van bevoegdheid is gemaakt, volstaat de vaststelling dat de Italiaanse Republiek, gelet op de hierboven in de punten 56 tot en met 60 uiteengezette overwegingen, niet heeft aangetoond dat de Commissie de feiten onjuist heeft uitgelegd of zelfs onjuist heeft voorgesteld, of de in genoemde bepaling neergelegde procedure heeft gebruikt voor een ander doel dan het doel dat wordt nagestreefd door de relevante criteria ervan, met name die van de tweede hypothese van artikel 32, lid 3, eerste alinea, sub f, van verordening nr. 1260/1999. In dit verband faalt de door de Italiaanse Republiek geformuleerde grief dat de Commissie bij de aan de bestreden handelingen ten grondslag liggende beoordeling ten onrechte rekening heeft gehouden met het ontbreken van een algemeen afvalbeheerplan (zie hierboven punt 38). Dit ontbreken is overigens erkend door de Commissie, die benadrukt dat het onbelangrijk is voor de beslechting van het onderhavige geschil. Deze grief kan immers niet afdoen aan het feit dat de Commissie heeft aangetoond dat er een voldoende rechtstreeks verband bestaat tussen het voorwerp van inbreukprocedure 2007/2195 en dat van de niet-ontvankelijk verklaarde betalingsaanvragen, aangezien dit verband als zodanig reeds grond oplevert om artikel 32, lid 3, eerste alinea, sub f, en tweede alinea, van verordening nr. 1260/1999 toe te passen. In deze omstandigheden kan de Commissie niet worden verweten dat zij in casu heeft gestreefd naar een resultaat dat zij slechts kon bereiken door toepassing van de inbreukprocedure dan wel van de in artikel 39, leden 2 en 3, van die verordening bedoelde schorsingsprocedure.
63. Bovendien mag de Italiaanse Republiek in deze context, zoals de Commissie terecht betoogt, in repliek geen nieuw, op schending van het evenredigheidsbeginsel gebaseerd middel voordragen (zie hierboven punt 37), aangezien in casu kennelijk geen sprake is van de in artikel 48, lid 2, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht bedoelde uitzonderlijke omstandigheden. De Italiaanse Republiek voert namelijk geen enkel relevant juridisch of feitelijk gegeven aan waarvan eerst in de loop van de behandeling is gebleken, aangezien alle gegevens waarop de Commissie haar verweer heeft gebaseerd reeds aanwezig of haar bekend waren tijdens de administratieve procedure. Anders dan de Italiaanse Republiek ter terechtzitting heeft aangevoerd, kan de loutere wijze waarop de Commissie deze feitelijke en juridische gegevens in haar verweerschrift heeft voorgesteld in dit verband geen grond opleveren om van genoemde bepaling af te wijken, zodat dit nieuwe middel niet-ontvankelijk moet worden verklaard (zie in die zin arrest Hof van 14 oktober 1999, Atlanta/Europese Gemeenschap, C-104/97 P, Jurispr. blz. I-6983, punt 29).
64. Derhalve moeten ook het tweede en het derde middel, alsook het nieuwe middel dat subsidiair is aangevoerd en op schending van het ev enredigheidsbeginsel is gebaseerd, worden afgewezen.
65. Wat het vierde middel betreft, dat is gebaseerd op schending van de artikelen 32, lid 3, eerste alinea, sub f, en tweede alinea, en 39, leden 2 en 3, van verordening nr. 1260/1999, alsook op schending van het beginsel van hoor en wederhoor en op misbruik van bevoegdheid, blijkt uit de hierboven in de punten 43 tot en met 60 uiteengezette overwegingen dat de eerste van deze bepalingen een passende rechtsgrondslag vormde om de bestreden handelingen vast te stellen. Bijgevolg kan de Italiaanse Republiek de Commissie niet verwijten dat zij de in artikel 39, leden 2 en 3, van die verordening neergelegde schorsingsprocedure heeft omzeild en evenmin dat zij haar rechten van verdediging heeft geschonden in verband met de litigieuze gronden voor de niet-ontvankelijkheid van de verzoeken om tussentijdse betalingen zoals deze voor het eerst in de brief van 31 maart 2008 zijn uiteengezet en nadien in de bestreden handelingen zijn herhaald. Zoals de Commissie aanvoert, blijkt uit een gezamenlijke lezing van die brief en de bestreden handelingen dat bepaalde bedenkingen en twijfels aangaande het op 28 december 2007 voor de regio Campanië vastgestelde afvalbeheerplan, die in de brief van 20 oktober 2008 waren uiteengezet en in de brief van 22 december 2008 beknopt waren herhaald, in tegenstelling tot de litigieuze gronden van niet-ontvankelijkheid, niet formeel waren betwist in het kader van inbreukprocedure 2007/2195, en evenmin in het kader van de procedure voor de uitvoering van het OP Campanië dat heeft geleid tot de vaststelling van de bestreden handelingen. Derhalve kan niet worden aangenomen dat de bestreden handelingen, voor zover daarin die bedenkingen en twijfels tot uitdrukking komen, de rechten van verdediging van de Italiaanse Republiek schenden of een ander formeel of inhoudelijk gebrek vertonen waardoor de rechtmatigheid ervan wordt aangetast.
66. Bijgevolg moet ook het vierde middel worden afgewezen.
Vijfde middel: gebrekkige motivering in de zin van artikel 253 EG
67. In het kader van dit middel voert de Italiaanse Republiek in wezen aan dat de brief van 22 december 2008 op wezenlijke feitelijke punten gebrekkig is gemotiveerd, aangezien de Commissie niet naar behoren heeft geantwoord op de opmerkingen die de Italiaanse autoriteiten in hun brief van 9 juni 2008 hadden geformuleerd. Aldus werd in de brief van 22 december 2008 voorbijgegaan aan het feit dat de met maatregel 1.7 verband houdende projecten hebben bijgedragen of in de toekomst hadden kunnen bijdragen aan de oplossing van het afvalverwijderingsprobleem, aangezien het ging om projecten die beoogden de gescheiden inzameling en de terugwinning van grondstoffen en energie uit aldus behandeld afval uit te breiden. Dit aspect vormde evenwel een wezenlijk element van het verband of zelfs de volledige overeenstemming tussen het voorwerp en de doelstellingen van de inbreukprocedure en het voorwerp en de doelstellingen van de projecten in het kader van maatregel 1.7. Voorts had de Commissie, gelet op het feit dat de doelstellingen en de projecten van maatregel 1.7 in detail zijn omschreven in het OP Campanië, haar beslissing moeten baseren op een passend onderzoek ter zake en moeten uiteenzetten waarom zij van mening was dat de aan de inleiding van de inbreukprocedure ten grondslag liggende situatie in de weg stond aan de doeltreffende uitvoering van die maatregel.
68. Volgens de Commissie moet het onderhavige middel worden afgewezen.
69. Om te beginnen moet eraan worden herinnerd dat de Commissie bij haar niet in het kader van de onderhavige beroepen bestreden brief van 31 maart 2008 de Italiaanse autoriteiten in kennis heeft gesteld van de aan inbreukprocedure 2007/2195 te verbinden gevolgen voor de financiering van maatregel 1.7 in het kader van de uitvoering van het OP Campanië (zie punt 13 hierboven). In die brief heeft de Commissie uiteengezet dat zij niet langer overeenkomstig artikel 32, lid 3, van verordening nr. 1260/1999 “tussentijdse betalingen [kon] verrichten met het oog op de terugbetaling van de uitgaven die [zijn gedaan] in verband met maatregel 1.7 [...]”, die „[betrekking had op] het ‚regionale systeem van afvalbeheer en -verwijdering’ dat aan de orde is in de [betrokken] inbreukprocedure”. In dit verband heeft de Commissie gepreciseerd dat „het afvalbeheer in zijn geheel onbevredigend [was], gelet op de noodzaak om de correcte inzameling en verwijdering van afval te waarborgen en dus ook rekening houdende met de in maatregel 1.7 bedoelde acties, zoals de acties die verband houden met installaties voor de opslag, de behandeling en de verwijdering van afval, installaties voor de nuttige toepassing van droge en vochtige onderdelen, de uiteindelijke aanleg – naast de gescheiden inzameling – van stortplaatsen [...] en de sectorale plannen en programma’s”. De Commissie is dus in wezen tot de slotsom gekomen dat elke betalingsaanvraag inzake uitgaven in het kader van maatregel 1.7 die is ingediend na het tijdstip waarop de regio Campanië inbreuk heeft gemaakt op de krachtens richtlijn 2006/12 op haar rustende verplichtingen niet-ontvankelijk zou zijn.
70. De Commissie heeft in alle bestreden handelingen verwezen naar deze motivering (zie hierboven punten 13-21), zodat deze voor het rechtmatigheidstoezicht op die handelingen moet worden geacht integrerend deel uit te maken van de onderbouwing ervan, hetgeen partijen ter terechtzitting hebben erkend en waarvan akte is genomen in het proces-verbaal van de terechtzitting. Voorts heeft de Commissie in haar brief van 22 december 2008 opgemerkt dat inbreukprocedure 2007/2195, gelet op de artikelen 4 en 5 van richtlijn 2006/12, vragen deed rijzen bij het gehele afvalbeheersysteem in Campanië, op grond waarvan zij tot de conclusie is gekomen dat er „onvoldoende garanties [waren] voor de correcte uitvoering van de door het EFRO in het kader van maatregel 1.7 medegefinancierde verrichtingen, die, gelet op de bewoordingen van de maatregel zelf, betrekking [hadden] op het gehele regionale systeem van afvalbeheer en -verwijdering, waarvan de doeltreffendheid en de toereikendheid aan de orde [waren] in de [betrokken] inbreukprocedure”.
71. Volgens vaste rechtspraak beoogt de verplichting om een individueel besluit te motiveren, de betrokkene voldoende gegevens te verschaffen om na te gaan of het besluit gegrond is dan wel in voorkomend geval een gebrek vertoont op grond waarvan de rechtmatigheid ervan kan worden betwist, en de Unierechter in staat te stellen de rechtmatigheid ervan te onderzoeken. De omvang van deze verplichting is afhankelijk van de aard van de betrokken handeling en van de context waarin zij is vastgesteld. Aangezien een in het kader van de uitvoering van het EFRO vastgesteld besluit van de Commissie inzake de voorlopige niet-ontvankelijkheid van verzoeken om tussentijdse betaling negatieve financiële gevolgen heeft zowel voor de verzoekende lidstaat als voor de eindbegunstigden van die betalingen, moet de motivering van dat besluit duidelijk de redenen aangeven die de verklaring van niet-ontvankelijkheid rechtvaardigen (zie in die zin arrest Gerecht van 13 juli 2011, Griekenland/Commissie, T-81/09, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 41; zie in die zin en naar analogie, arrest Gerecht van 17 september 2003, Stadtsportverband Neuss/Commissie, T-137/01, Jurispr. blz. II-3103, punten 52-54). Evenwel is niet vereist dat alle relevante feitelijke en juridische gegevens in de motivering nader worden aangeduid, aangezien bij de beoordeling of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 253 EG voldoet niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, maar ook op de context ervan en op het geheel van regels die de betrokken materie beheersen (arrest Hof van 2 december 2009, Commissie/Ierland e.a., C-89/08 P, Jurispr. blz. I-11245, punt 77).
72. Aangezien de in de brief van 31 maart 2008 opgenomen motivering deel uitmaakt van de motivering van de bestreden handelingen, volstaat de vaststelling dat, gelet op deze motivering en de uiteenzetting van alle relevante gegevens die grond opleveren voor de toepassing van artikel 32, lid 3, eerste alinea, sub f, van verordening nr. 1260/1999, de Italiaanse Republiek de inhoudelijke rechtmatigheid van de bestreden handelingen naar behoren heeft kunnen betwisten, maar daarnaast ook het Gerecht volkomen in staat is om zijn toezicht uit te oefenen (zie de punten 42-66 hierboven). Voorts was de Commissie, gelet op de hierboven in punt 71 aangehaalde rechtspraak, niet gehouden om in de bestreden handelingen uitdrukkelijk te antwoorden op alle argumenten die in de brief van de Italiaanse Republiek van 9 juni 2008 waren aangevoerd, aangezien de wezenlijke elementen ter ondersteuning van die handelingen daarin voldoende waren uiteengezet. Wat de context betreft waarin de bestreden handelingen zijn vastgesteld, moet worden gepreciseerd dat de Italiaanse autoriteiten, als adressaten van inbreukprocedure 2007/2195, kennis hadden van het voorwerp van de door de Commissie geformuleerde betwisting en dus een vergelijking konden maken tussen het voorwerp van maatregel 1.7, dat van de niet-ontvankelijk verklaarde betalingsaanvragen en dat van de in de bestreden handelingen opgenomen verklaringen van niet-ontvankelijkheid, zodat een meer gedetailleerde motivering dan de in deze handelingen uiteengezette motivering niet noodzakelijk was. In dit verband zij gepreciseerd dat het loutere feit dat de Italiaanse Republiek bepaalde elementen, zoals de gestelde perfecte overeenstemming tussen het voorwerp van de niet-ontvankelijk verklaarde betalingsaanvragen en dat van de inbreukprocedure (zie de punten 42-54 hierboven), ten onrechte als wezenlijk heeft beschouwd, hetgeen deel uitmaakt van een inhoudelijke beoordeling, de omvang van de formele motiveringsverplichting van de Commissie niet kan wijzigen.
73. In deze omstandigheden moet het vijfde middel ongegrond worden verklaard.
Het zesde en het zevende middel, die in zaak T-308/09 zijn aangevoerd en zijn gebaseerd op schending van de artikelen 32 en 39 van verordening nr. 1260/1999 respectievelijk schending van artikel 230 EG
74. In het kader van het zesde middel betoogt de Italiaanse Republiek dat de aanvullende niet-ontvankelijkheidsgrond die de Commissie in haar brief van 20 mei 2009 heeft aangevoerd tegen de betrokken betalingsaanvraag en die, gelet op het feit dat zaak T-99/09 hangende was, op een situatie van aanhangigheid is gebaseerd, in strijd is met de artikelen 32 en 39 van verordening nr. 1260/1999, die een limitatieve opsomming geven van de gevallen waarin de Commissie een tussentijdse betaling kan schorsen en de betalingsaanvraag niet-ontvankelijk kan verklaren. Evenwel komt het bestaan van een op artikel 230 EG gebaseerd beroep tegen reeds door de Commissie vastgestelde analoge maatregelen, niet voor in die hypothesen.
75. In het kader van het zevende middel voert de Italiaanse Republiek aan dat, voor zover de Commissie de tussentijdse betaling weigert omdat een op artikel 230 EG gebaseerd beroep hangende is, de brief van 20 mei 2009 bovendien schending van die bepaling oplevert, aangezien daarin uitdrukking wordt gegeven aan het fundamentele recht op een effectieve rechterlijke bescherming door de Unierechter. Volgens haar weerhoudt de zienswijze van de Commissie de lidstaten ervan om beroep in te stellen tegen beslissingen waarbij betalingsaanvragen worden afgewezen, gelet op het risico dat de tussentijdse betalingen worden geschorst in afwachting van de in het kader van het beroep te geven beslissing, zodat zij een onaanvaardbare beperking van de uitoefening van hun recht op rechterlijke bescherming vormt.
76. Volgens de Commissie moeten deze middelen worden afgewezen.
77. Wat het zesde middel betreft, waarmee wordt aangevoerd dat de artikelen 32 en 39 van verordening nr. 1260/1999 zijn geschonden, volstaat de vaststelling dat dit middel berust op een onjuiste uitlegging van de in zaak T-308/09 bestreden brief van 20 mei 2009, waarin dezelfde niet-ontvankelijkheidsgronden worden aangevoerd als in de brieven van 31 maart en 22 december 2008. Zoals de Commissie aanvoert, is de verwijzing naar de aanhangigheid in de daarmee samenhangende zaak T-99/09 slechts een beschrijving van de juridische situatie in dat stadium van de procedure en kan zij niet worden opgevat als een aanvullende niet-ontvankelijkheidsgrond waarin niet is voorzien bij de artikelen 32 en 39 van verordening nr. 1260/1999. Zodoende heeft de Commissie enkel de Italiaanse Republiek erop geattendeerd dat de uitkomst van de procedure in zaak T-99/09, waarin het gaat over de rechtmatigheid van diezelfde niet-ontvankelijkheidsgronden, noodzakelijkerwijs gevolgen kan hebben voor de uitkomst van de procedure in zaak T-308/09, en voorts dat zij het standpunt zal blijven innemen dat de betrokken aanvragen voor tussentijdse betalingen niet-ontvankelijk zijn, totdat de Unierechter dienaangaande een definitieve uitspraak heeft gedaan.
78. Aangaande het zevende, op schending van artikel 230 EG gebaseerde middel kan evenzo worden volstaan met de opmerking dat de Commissie niet heeft verwezen naar artikel 230 EG om een aanvullende niet-ontvankelijkheidsgrond op basis van de artikelen 32 en 39 van verordening nr. 1260/1999 aan te voeren of om de Italiaanse Republiek ervan te weerhouden een beroep bij de rechter in te stellen, maar enkel om rekening te houden met het bestaan van de daarmee samenhangende zaak T-99/09 en met het feit dat de uitkomst ervan gevolgen kon hebben voor de uitkomst van zaak T-308/09.
79. Derhalve zijn het zesde en het zevende middel kennelijk ongegrond.
80. Gelet op een en ander moeten de onderhavige beroepen in hun geheel worden verworpen.
Kosten
81. Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen voor zover dit is gevorderd.
82. Aangezien de Italiaanse Republiek in al haar middelen in het ongelijk is gesteld en de Commissie zulks heeft gevorderd, dient zij te worden verwezen in haar eigen kosten en in die van de Commissie.
HET GERECHT (Eerste kamer),
Dictum
rechtdoende, verklaart:
1) De beroepen worden verworpen.
2) De Italiaanse Republiek zal haar eigen kosten alsook die van de Europese Commissie dragen.