CELEX: 62010TJ0182
Valtiontuet
Moottoritieosuuden rakennustöitä ja myöhempää hallinnointia koskevan konsession myöntäminen suoraan
Päätös lopettaa kantelun käsittely
Kumoamiskanne
Kannekelpoinen toimi
Asiavaltuus
Toimi koskee kantajaa erikseen
Tutkittavaksi ottaminen
Tuen käsite
Valtion varat

Tuomion perustelut
Asian tausta
1. Kantajana oleva Associazione Italiana delle Società Concessionarie per la costruzione e l’esercizio di Autostrade e Trafori stradali (Aiscat) on tehnyt 10.7.2008 päivätyllä Euroopan yhteisöjen komissiolle osoittamallaan kirjeellä kantelun (jäljempänä kantelu), jossa väitetään erityisesti, että Italian hallitus on rikkonut markkinoille pääsyä, kilpailua ja valtiontukia koskevia unionin sääntöjä. Sen mukaan Italian viranomaiset myönsivät 24.12.2007 annetun lain nro 244 2 §:n 290 momentilla (GURI nro 300, Supplemento ordinario, 28.12.2007) moottoritien A4 nk. Passante di Mestre -nimisen moottoritieosuuden (jäljempänä Passante) hallinnointia sekä tavanomaista ja epätavanomaista kunnossapitoa koskevan konsession suoraan väliintulijana olevalle Concessioni autostradali Venete – CAV SpA -nimiselle yhtiölle, jonka osakkeita Regione Veneto (Italia) ja Italian valtion omistuksessa oleva Azienda nazionale autonoma delle strade SpA (ANAS) omistavat.
2. Passante on 8.2.2009 avattu moottoritieosuus, jota käyttäjät voivat käyttää moottoritien A57 eli nk. Tangenziale di Mestren ja/tai moottoritien A27 sijaan voidakseen kulkea Padovan (Italia) ja joko pohjoisessa Bellunon (Italia) tai idässä Triesten (Italia) välillä molempiin suuntiin. Tämän moottoritieosuuden rakentamisen tarkoituksena oli ratkaista moottoriteillä A57 ja A27 olleet liikenneruuhkaongelmat. Tässä tuomiossa nimitystä Tangenziale käytetään moottoriteiden A57 ja A27 niistä osuuksista, jotka voidaan välttää käyttämällä Passantea.
3. Komissio ilmoitti kantajalle 4.11.2009 päivätyllä, energian ja liikenteen pääosaston (PO) sisämarkkinoiden ja kestävän kehityksen yksikön päällikön allekirjoittamalla kirjeellä, että saatavilla olevien tietojen ja erityisesti niiden sopimusmääräysten perusteella, joiden nojalla CAV hallinnoi Passantea, ei ollut voitu havaita, että CAV:lle olisi myönnetty perusteettomia etuja.  Tämän kirjeen lopussa todettiin lisäksi, että se oli lähetetty [EY 88] artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22.3.1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 20 artiklan 2 kohdan toisen virkkeen (EYVL L 83, s. 1) mukaisesti.
4. Kantaja toisti kantelunsa 12.11.2009 päivätyssä kirjeessä, jossa se pyysi komissiota tutkimaan kyseisen CAV:lle myönnetyn konsession siltä osin kuin Passanten toteuttamista ja hallinnointia koskeva sopimus oli tehty tarjouskilpailua järjestämättä, sekä moottoriteiden A57 ja A27, jotka olivat Passantelle vaihtoehtoinen reitti, tiemaksujen korottamisen osalta.
5. Kantaja totesi tässä kirjeessä valtiontukia koskevien sääntöjen väitetystä rikkomisesta erityisesti, että Tangenzialen tiemaksua oli korotettu, jotta taattaisiin, että käyttäjille näihin kahteen osuuteen sisältyvän koko matkan käytöstä aiheutuva tiemaksu on samansuuruinen, siitä huolimatta, että Passante oli pidempi kuin Tangenziale. Koska tästä korotuksesta saadut varat on käytetty Passanten toteuttamisen rahoittamiseen, CAV, joka vastaa Passanten hallinnoinnista, on saanut kantajan mukaan valtiontukea.
6. Komissio vastasi tähän uuteen kirjeeseen 10.2.2010 päivätyllä, jälleen energian ja liikenteen pääosaston sisämarkkinoiden ja kestävän kehityksen yksikön päällikön allekirjoittamalla kirjeellä (jäljempänä riidanalainen päätös), jossa se viittasi uudestaan neuvoston asetuksen N:o 659/1999 20 artiklan 2 kohdan toiseen virkkeeseen.
7. Komissio totesi riidanalaisessa päätöksessä kyseisen konsession myöntämisestä tarjouskilpailua järjestämättä ensinnäkin päättäneensä 14.4.2009 kilpailusääntöjen rikkomista koskevan menettelyn nro 2008/4721, koska unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä asetetut edellytykset konsession myöntämiseksi suoraan CAV:lle täyttyivät.
8. Toiseksi, komissio totesi valtiontukiin sovellettavien sääntöjen rikkomista koskevasta väitteestä, että sen käytettävissä olevien tietojen perusteella ei ollut voitu havaita verojen ja maksujen kantamisesta raskailta tavaraliikenteen ajoneuvoilta tiettyjen infrastruktuurien käytöstä 17.6.1999 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 1999/62/EY (EYVL L 187, s. 42), sellaisena kuin se on muutettuna, 7 artiklan 9 kohdan rikkomista. Koska Tangenzialen käyttäjät maksavat tiemaksun suoraan CAV:lle, ei sen mukaan myöskään vaikuta siltä, että kyseessä olisivat valtion varat. Lisäksi CAV:lle konsessiota koskevissa eri sopimusmääräyksissä asetetut velvoitteet ovat luonteeltaan sellaisia, että kyseessä ei ole CAV:lle myönnetty perusteeton etu.
9. Komissio katsoi lopuksi, että se, että Italian hallitus oli myöntäessään konsession CAV:lle, joka on julkisessa omistuksessa oleva yritys, saanut takaisin aiemmin vapautetut moottoritiemaksuja koskevat markkinat, ei tarkoittanut välttämättä, että CAV:lle olisi myönnetty valtiontuki.
Oikeudenkäyntimenettely ja asianosaisten vaatimukset
10. Kantaja nosti nyt käsiteltävän kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 19.4.2010 toimittamallaan kannekirjelmällä.
11. Komissio teki unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 2.7.2010 toimittamallaan erillisellä asiakirjalla oikeudenkäyntiväitteen unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 114 artiklan 1 kohdan perusteella. Kantaja toimitti komission oikeudenkäyntiväitettä koskevat huomautuksensa 30.7.2010.
12. CAV pyysi 17.12.2010 unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon toimittamallaan väliintulokirjelmällä saada osallistua oikeudenkäyntiin tukeakseen komission vaatimuksia. Komissio toimitti 19.1.2011 ja kantaja 2.2.2011 huomautuksensa väliintulohakemuksen tutkittavaksi ottamisesta.
13. Unionin yleinen tuomioistuin (neljäs jaosto) siirsi 28.2.2011 antamallaan määräyksellä oikeudenkäyntiväitteen ratkaistavaksi pääasian yhteydessä ja määräsi, että oikeudenkäyntikuluista päätetään myöhemmin.
14. Unionin yleisen tuomioistuimen neljännen jaoston puheenjohtaja hyväksyi 2.3.2011 antamallaan määräyksellä CAV:n väliintulijaksi tukemaan komission vaatimuksia.
15. Unionin yleinen tuomioistuin (neljäs jaosto) päätti esittelevän tuomarin kertomuksen perusteella aloittaa suullisen käsittelyn, ja työjärjestyksensä 64 artiklassa tarkoitettuna prosessinjohtotoimena se esitti kirjallisesti kysymyksiä asianosaisille. Asianosaiset vastasivat näihin pyyntöihin asetetussa määräajassa.
16. Asianosaisten lausumat ja niiden vastaukset unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin kuultiin 20.6.2012 pidetyssä istunnossa. Unionin yleinen tuomioistuin (neljäs jaosto) päätti tämän istunnon jälkeen 11.7.2012 antamallaan määräyksellä aloittaa suullisen käsittelyn uudelleen. Samana päivänä unionin yleinen tuomioistuin kehotti prosessinjohtotoimena kantajaa esittämään tiettyjä asiakirjoja. Kantaja esitti pyydetyt asiakirjat asetetussa määräajassa. Väliintulija esitti 2.8.2012 ja komissio 27.8.2012 huomautuksensa esitetyistä asiakirjoista.
17. Unionin yleinen tuomioistuin päätti suullisen käsittelyn 29.8.2012.
18. Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin kumoaa riidanalaisen päätöksen.
19. Komissio, jota CAV tukee, vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– jättää kanteen tutkimatta
– toissijaisesti hylkää kanteen
– velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
A Tutkittavaksi ottaminen
20. Komissio esittää kaksi oikeudenkäyntiväitettä, jotka koskevat sitä, että riidanalainen päätös ei ole SEUT 263 artiklassa tarkoitettu kannekelpoinen toimi ja sitä, että kantajalta puuttuu asiavaltuus.
1. Ensimmäinen oikeudenkäyntiväite, joka koskee sitä, että riidanalainen päätös ei ole kannekelpoinen toimi
21. Komissio väittää pääasiallisesti, että riidanalaisella päätöksellä ainoastaan ilmoitetaan kantajalle asetuksen N:o 659/1999 20 artiklan 2 kohdan toisen virkkeen mukaisesti, että komission ei ollut mahdollista ottaa kantaa asiaan, koska sen käytettävissä olevien tietojen perusteella ei vaikuttanut siltä, että asiassa olisi myönnetty sääntöjenvastaista valtiontukea. Sen mukaan tällainen tapaus on erotettava saman kohdan kolmannessa virkkeessä tarkoitetusta tapauksesta, jossa komissio on aloittanut kantelun johdosta alustavan tutkinnan vaiheen, jonka päätteeksi se tekee asetuksen N:o 659/1999 4 artiklan mukaisen päätöksen, josta se ilmoittaa kantelijalle.
22. Komissio toteaa nyt käsiteltävässä asiassa riidanalaisen päätöksen sisällöstä, että mikään kantajan kantelussaan esittämistä kolmesta näkökohdasta, jotka koskevat mahdollista valtiontukisääntöjen vastaisuutta, ei perustu riittäviin seikkoihin, joiden perusteella voitaisiin katsoa, että kyseessä ovat voimassa olevien valtiontukisääntöjen mukaisen tutkimuksen kannalta merkitykselliset seikat.
23. Komissio toteaa lopuksi, että useat luonteeltaan muodolliset syyt estävät katsomasta, että riidanalainen päätös olisi kannekelpoinen toimi. Se korostaa ensinnäkin, että ainoastaan energian ja liikenteen pääosaston päällikkö on lausunut kantelusta, eikä komissio itse kollegiaalisena elimenä, toiseksi, että riidanalaista päätöstä ei ole osoitettu jäsenvaltiolle niin kuin on tehtävä kaikkien valtiontukia koskevien päätösten osalta ja kolmanneksi, että se on nimenomaisesti viitannut asetuksen N:o 659/1999 20 artiklan 2 kohdan toiseen virkkeeseen ja kehottanut kantelijaa jatkamaan keskustelua komission yksiköiden kanssa, mikäli tämä katsoi, että se oli tarpeen.
24. Kantaja väittää pääasiallisesti, että riidanalaisesta päätöksestä käy ilmi, että komissio on omaksunut lopullisen kannan siitä, että käsiteltävässä asiassa ei ole kyse valtiontuista ja on näin ollen kieltäytynyt aloittamasta muodollista tutkintamenettelyä. Tällaisissa olosuhteissa komission esittämät muodolliset väitteet eivät ole merkityksellisiä.
25. On todettava, että komission näkemys voidaan tiivistää siten, että se katsoo, että kun sille on tehty valtiontukia koskeva kantelu, sillä on mahdollisuus joko aloittaa alustavaa tutkintaa koskeva vaihe, jonka päätteeksi tehdään asetuksen N:o 659/1999 4 artiklassa tarkoitettu päätös, tai jos se katsoo, ettei ole riittävää syytä ottaa kantaa asiaan, lopettaa kantelun käsittely alustavan tutkinnan vaihetta aloittamatta. Viimeksi mainitussa tapauksessa kantelijalla ei olisi käytettävissään muutoksenhakukeinoja voidakseen vastustaa päätöstä lopettaa kantelun käsittely.
26. On todettava, että tämä näkemys on hylätty unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä.
27. Unionin tuomioistuin on näet katsonut, että valtiontukia koskevan kantelun tutkinta merkitsee välttämättä, että on aloitettava alustavan tutkinnan vaihe, joka komission on päätettävä tekemällä asetuksen N:o 659/1999 4 artiklassa tarkoitettu päätös. Jos komissio toteaa kantelun tutkimisen jälkeen, että tutkinnan perusteella ei voida päätellä, että kyseessä olisi valtiontuki, se kieltäytyy implisiittisesti muodollisen menettelyn aloittamisesta; tällaista päätöstä ei voida pitää pelkkänä väliaikaisena toimenpiteenä (asia C-322/09 P, NDSHT, tuomio 18.11.2010, Kok., s. I-11911, 49–51 ja 53 kohta).
28. Näin ollen kun kantelija on toimittanut täydentävät huomautukset komission lähetettyä ensimmäisen kirjeen, jossa se ilmoittaa asetuksen N:o 659/1999 20 artiklan 2 kohdan toisen virkkeen mukaisesti katsovansa, että sillä ei ole riittävää syytä ottaa kantaa asiaan, komissiolla on asetuksen N:o 659/1999 13 artiklan 1 kohdan nojalla velvollisuus saattaa alustavan tutkinnan vaihe päätökseen tekemällä tämän asetuksen 4 artiklan 2, 3 tai 4 kohdan mukainen päätös eli päätös, jossa se toteaa joko, että kyseessä ei ole tuki, tai, että se ei vastusta tukea, tai että se aloittaa muodollisen tutkintamenettelyn (asia C-521/06 P, Athinaïki Techniki v. komissio, tuomio 17.7.2008, Kok., s. I-5829, 40 kohta).
29. Lisäksi arvioitaessa, onko komission toimi tällainen päätös, on otettava huomioon ainoastaan toimen asiasisältö mutta ei sitä, täyttääkö se tietyt muotovaatimukset, joiden jäädessä täyttymättä komissio voisi vapautua tuomioistuinten valvonnasta yksinkertaisesti vain laiminlyömällä nämä muotovaatimukset (edellä 28 kohdassa mainittu asia Athinaïki Techniki v. komissio, tuomion 44–46 kohta).
30. Tästä oikeuskäytännöstä käy erityisesti ilmi, että on hylättävä komission väite, jonka mukaan sen velvollisuus tehdä päätös alustavan tutkintavaiheen päätyttyä tai sen kanteesta muodostaman näkemyksen oikeudellinen luonnehdinta ovat sidoksissa kantelijan toimittamien tietojen laatuun eli siihen, ovatko ne merkityksellisiä tai yksityiskohtaisia. Komissio ei siis voi kantelun tueksi toimitettujen tietojen heikon laadun perusteella vapautua velvollisuudestaan aloittaa alustavan tutkinnan vaihe tai päättää tämä tutkinta tekemällä asetuksen N:o 659/1999 4 artiklassa tarkoitettu päätös.
31. Lisäksi on todettava, että toisin kuin komissio on väittänyt, tällainen edellä 27 kohdassa mainitun, asiassa NDSHT vastaan komissio annetun tuomion tulkinta ei aiheuta sille kohtuutonta tutkintavelvollisuutta tapauksissa, joissa kantelijan toimittamat tiedot ovat epämääräisiä tai koskevat hyvin laajaa alaa. Vaikka näet edellä 28 kohdassa mainitussa asiassa Athinaïki Techniki vastaan komissio ja edellä 27 kohdassa mainitussa asiassa NDSHT vastaan komiss io todetaan muun muassa, että komissiolla on valtiontukia koskevan kantelun vastaanotettuaan velvollisuus aloittaa alustavan tutkinnan vaihe ja päättää se muodollisella päätöksellä, näissä tuomioissa ei kuitenkaan todeta mitään sen tutkinnan laajuudesta, joka komission on suoritettava mainitun alustavan tutkinnan vaiheessa.
32. Nyt käsiteltävässä asiassa kantaja oli jo toimittanut täydentävät huomautukset komission tehtyä sille asetuksen N:o 659/1999 20 artiklan 2 kohdan toisen virkkeen mukaisesti ensimmäisen ilmoituksen, jossa sille ilmoitettiin, ettei komissio aikonut jatkaa kantelun käsittelyä. Näissä olosuhteissa komissiolla oli velvollisuus tehdä asetuksen N:o 659/1999 4 artiklan mukainen päätös. Kuten edellä 29 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä käy ilmi, määritettäessä, onko riidanalainen päätös tällainen päätös, on tutkittava ainoastaan, onko komissio, ottaen huomioon päätöksen asiasisältö ja komission tarkoitus, vahvistanut siinä lopullisesti kantansa kantajan ilmoittamista toimista.
33. Riidanalaiseen päätökseen sisältyy tällainen lopullinen kannanotto. Siinä näet todetaan asian olosuhteiden tutkimisen päätteeksi, että ”ei vaikuta siltä, että kyseessä olisivat valtion varat” ja että ”näin ollen on selvää, että CAV ei saa ylimääräistä perusteetonta etua”. Komissio totesi erityisesti siitä seikasta, että Italian hallitus on ”saanut takaisin” aiemmin vapautetut markkinat, että tämä ei tarkoittanut välttämättä, että CAV:lle olisi myönnetty valtiontuki. Komissio otti siten selvästi kantaa asiaan, koska se katsoi, että kantajan kantelussaan ilmoittamat toimet, jotka oli täsmennetty sen täydentävissä huomautuksissa, eivät olleet valtiontukia. Näin ollen on katsottava, että riidanalainen päätös on asetuksen N:o 659/1999 4 artiklan 2 kohdassa, jonka mukaan ”jos komissio alustavan tutkinnan jälkeen toteaa, että ilmoitettu toimenpide ei ole tukea, se tekee asiasta tämän seikan toteavan päätöksen”, tarkoitettu päätös.
34. Lisäksi on todettava, että edellä 29 kohdassa viitatun oikeuskäytännön nojalla asetuksen N:o 659/1999 4 artiklan mukaista päätöstä koskevien muotomääräysten ilmeinen noudattamatta jättäminen ei ole esteenä tällaiselle luokittelulle.
35. Edellä esitetyn perusteella komission esittämä ensimmäinen oikeudenkäyntiväite on hylättävä.
2. Toinen oikeudenkäyntiväite, joka koskee sitä, että kantajalta puuttuu asiavaltuus
36. Komissio väittää, että kantaja riitauttaa ainoastaan komission yksiköiden sen arvioinnin sisällön, jonka mukaan ei ollut olemassa riittävästi asianmukaisia seikkoja, jotta kantelun tutkimista voitaisiin jatkaa, esittäessään valitusperusteet, jotka koskevat olennaisten menettelymääräysten rikkomista, perustelujen puuttumista, SEUT 107 artiklan rikkomista ja tosiseikkojen ottamista huomioon vääristyneellä tavalla. Sitä vastoin kantaja ei sen mukaan mainitse kanteensa missään kohdassa menettelyllisten oikeuksiensa suojaa tai mahdollisia toteamuksia, jotka osoittaisivat, että komission yksiköillä oli vakavia vaikeuksia niiden arvioidessa alustavasti väitettyjä tukitoimia. Komissio korostaa tässä asiayhteydessä, että unionin yleisen tuomioistuimen tehtävänä ei ole luokitella uudelleen päätöksen sisältöä koskevia väitteitä väitteiksi, jotka koskevat kantajan menettelyllisten oikeuksien suojaa. Komissio katsoo näin ollen, että kantajan on osoitettava, että riidanalainen päätös koskee sitä erikseen, mitä se ei ole tehnyt nyt käsiteltävässä asiassa.
37. Komission mukaan kanteesta ei myöskään käy ilmi, ajaako kantaja omia etujansa yhdistyksenä vai päinvastoin yhden tai useamman yrityksen, jota se voisi edustaa, etuja. Kantaja ei sen mukaan täsmennä mitenkään, mitä yrityksiä se edustaa eikä myöskään ilmoita, että nämä yritykset olisivat valtuuttaneet sen toiminaan niiden nimissä.
38. Kantaja kiistää nämä väitteet ja toteaa, että on ilmeistä, että se edustaa yhtiöitä, yksiköitä ja yhteenliittymiä, joille on myönnetty moottoriteiden ja tietunnelien rakentamista ja/tai hyödyntämistä Italiassa koskevia konsessioita.
39. Se toteaa toimivansa nyt käsiteltävässä asiassa puolustaakseen 23 jäsenensä etua, sillä niillä ei ole ollut mahdollisuutta osallistua tarjouspyyntöön voidakseen saada Passantea koskevan konsession, joka on myönnetty suoraan CAV:lle. Se ajaa kolmen jäsenensä eli Società delle autostrade di Venezia e Padova SpA:n (jäljempänä SAVP), Autovie Venete SpA:n ja Autostrade per l’Italia SpA:n etua; kaikki viimeksi mainitut ovat Tangenzialen jotakin osuutta koskevan konsession haltijoita ja niiden markkina-asemalle aiheutuu haittaa erityisesti siitä, että autoliikennettä siirtyy Passantelle, mikä aiheutuu siitä, että Tangenzialen tiemaksua on korotettu.
40. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan päätös koskee erikseen muita kuin niitä, joille se on osoitettu, ainoastaan silloin, kun tämä päätös vaikuttaa niihin niille tunnusomaisten erityispiirteiden tai sellaisen tosiasiallisen tilanteen takia, jonka perusteella ne erottuvat kaikista muista ja ne voidaan näin ollen yksilöidä samalla tavalla kuin se, jolle päätös on osoitettu (ks. asia 25/62, Plaumann v. komissio, tuomio 15.7.1963, Kok., s. 197, 223 kohta; asia C-78/03 P, komissio v. Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum,  tuomio 13.12.2005, Kok., s. I-10737, 33 kohta ja asia C-487/06 P, British Aggregates v. komissio, tuomio 22.12.2008, Kok., s. I-10505, 26 kohta).
41. Komission valtiontukiasiassa tekemän päätöksen osalta on huomautettava, että SEUT 108 artiklassa säännellyssä valtiontukien valvontamenettelyssä on erotettava toisistaan ensinnäkin kyseisen artiklan 3 kohdan mukainen tukien alustava tutkintavaihe, jonka tavoitteena on ainoastaan mahdollistaa, että komissio voi tehdä ensimmäiset päätelmänsä kyseisen tuen täydellisestä tai osittaisesta soveltuvuudesta yhteismarkkinoille, ja toisaalta tämän saman artiklan 2 kohdassa tarkoitettu tutkintavaihe. EY:n perustamissopimuksen mukaan komissio on vasta viimeksi mainitussa vaiheessa, jonka tavoitteena on tehdä mahdolliseksi, että komissio saa käyttöönsä kattavat tiedot kaikista asiaan liittyvistä seikoista, velvollinen kehottamaan niitä, joita asia koskee, esittämään huomautuksensa (asia C-367/95 P, komissio v. Sytraval ja Brink’s France, tuomio 2.4.1998, Kok., s. I-1719, 38 kohta; edellä 40 kohdassa mainittu asia komissio v. Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, tuomion 34 kohta ja edellä 40 kohdassa mainittu asia British Aggregates v. komissio, tuomion 27 kohta).
42. Tästä seuraa, että kun komissio toteaa SEUT 108 artiklan 2 kohdassa määrättyä muodollista tutkintamenettelyä aloittamatta kyseisen artiklan 3 kohdan perusteella tehdyllä päätöksellä, että tuki soveltuu yhteismarkkinoille, niillä, joiden hyväksi kyseisen menettelyn tarjoamat menettelylliset takeet on annettu, on mahdollisuus saada aikaan se, että näitä takeita noudatetaan, vain, jos ne voivat saattaa tämän päätöksen unionin tuomioistuinten tutkittavaksi. Tämän perusteella kyseiset tuomioistuimet ottavat tutkittavaksi kanteen, jonka on nostanut SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu osapuoli, jota asia koskee, tällaisen päätöksen kumoamiseksi, jos kyseinen kantaja pyrkii kanteen nostamisella turvaamaan viimeksi mainittuun määräykseen perustuvat menettelylliset oikeutensa (ks. edellä 40 kohdassa mainittu asia komissio v. Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, tuomion 35 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja edellä 40 kohdassa mainittu asia British Aggregates v. komissio, tuomion 28 kohta).
43. Jos kantaja sitä vastoin kyseenalaistaa sen, onko tuen arviointia koskeva päätös perusteltu, pelkästään se, että kantajaa voidaan pitää SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna osapuolena, jota asia koskee, ei riitä siihen, että kanne otettaisiin tutkittavaksi. Kantajan on siis osoitettava, että sillä on edellä mainitussa tuomiossa Plaumann vastaan komissio tarkoitettu erityinen asema. Tällainen asema on kysymyksessä erityisesti silloin, kun kyseessä olevan päätöksen kohteena oleva tuki vaikuttaa huomattavasti kantajan asemaan markkinoilla (asia 169/84, Cofaz ym. v. komissio, tuomio 28.1.1986, Kok. s. 391, 22–25 kohta; edellä 40 kohdassa mainittu asia komissio v. Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, tuomion 37 kohta ja asia C-319/07 P, 3F v. komissio, tuomio 9.7.2009, Kok., s. I-5963, 34 kohta).
Nyt käsiteltävän kanteen tavoite
44. Nyt käsiteltävässä asiassa on todettu ensinnäkin edellä 33 kohdassa, että riidanalainen päätös on asetuksen N:o 659/1999 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu päätös, jolla komissio on kieltäytynyt aloittamasta väitetyn lainvastaisen tuen muodollista tutkintamenettelyä.
45. Toiseksi on todettava, että kantajan unionin yleisessä tuomioistuimessa esittämillä vaatimuksilla ja niiden tueksi esittämillä kanneperusteilla pyritään saamaan aikaan se, että pääasian kohteena oleva riidanalainen päätös kumotaan sillä perusteella, että kantelussa ilmoitetut tosiseikat olivat yhteismarkkinoille soveltumatonta tukea. Kantajan esittämien kahden kanneperusteen otsikkoina ovat ”Olennaisten menettelymääräysten rikkominen. Perustelujen puuttuminen ja ristiriitaisuus. [SEUT 107] artiklan rikkominen siten, että Passante di Mestren rakentamista ja hallinnointia koskeva konsessio on myönnetty suoraan CAV:lle” ja ”Olennaisten menettelymääräysten rikkominen. Perustelujen puuttuminen ja ristiriitaisuus. Tosiseikkojen virheellinen huomioon ottaminen. [SEUT 107] artiklan rikkominen siten, että [Tangenzialella] perittäviä tiemaksuja on korotettu”. Lisäksi se selosti näitä kahta kanneperustetta koskevissa selostuksissa pääasialliset syyt sille, miksi se katsoi, että sen riitauttamien toimien oli katsottava olevan valtiontukia. Sitä vastoin kantaja ei ole vaatinut riidanalaisen päätöksen kumoamista sillä perusteella, että komissio oli rikkonut velvollisuutta aloittaa SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu muodollinen tutkintamenettely tai sillä perusteella, että siltä oli riistetty oikeus saada osallistua tähän menettelyyn edellä 41 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla, mikä on vastoin kyseistä määräystä.
46. Tässä yhteydessä on todettava lisäksi, että tätä toteamusta ei voida kumota kantajan väitteellä, jonka mukaan menettelyllisten oikeuksien suojaa koskeva näkökohta liittyy ”sisäisesti” sen nostamaan kanteeseen, vaikka tätä ei olekaan nimenomaisesti todettu. Unionin tuomioistuin on näet korostanut nyt käsiteltävää asiaa vastaavissa olosuhteissa, että unionin yleinen tuomioistuin ei voi määritellä uudelleen kantajan esittämiä kanneperusteita ja muuttaa siten sen käsiteltäväksi saatetun riidan kohdetta (edellä 40 kohdassa mainittu asia komissio v. Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, tuomion 44 ja 45 kohta).
47. Näin ollen edellä 43 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti kantajan on näytettävä, että sillä on edellä 40 kohdassa mainitussa tuomiossa Plaumann vastaan komissio tarkoitettu erityinen asema.
48. On syytä muistuttaa, että jäsentensä kollektiivisia etuja ajava ammattitoimintaan sidonnainen yhteenliittymä voi pääsääntöisesti nostaa kumoamiskanteen valtiontukea koskevasta komission lopullisesta päätöksestä ainoastaan kahdessa tapauksessa, joista ensimmäinen koskee tilannetta, jossa yhdistyksen edustamilla yrityksillä tai eräillä niistä on erikseen asiavaltuus, ja toinen tilannetta, jossa yhdistys voi vedota omaan etuunsa, erityisesti koska kumoamisvaatimuksen kohteena oleva toimi on vaikuttanut sen asemaan neuvottelijana (asia T-380/94, AIUFASS ja AKT v. komissio, tuomio 12.12.1996, Kok., s. II-2169, 50 kohta; yhdistetyt asiat T-227/01–T-229/01, T-265/01, T-266/01 ja T-270/01, Diputación Foral de Álava ym. v. komissio, tuomio 9.9.2009, Kok., s. II-3029, 108 kohta ja asia T-236/10, Asociación Española de Banca v. komissio, määräys 29.3.2012, 19 kohta).
Edut, joita kantaja ajaa nyt käsiteltävän kanteen yhteydessä
49. Komissio ei kiistä nyt käsiteltävässä asiassa sitä, että kantaja – kuten käy lisäksi ilmi sen nimestä – on järjestö, joka edustaa moottoriteiden rakentamista ja hallinnointia Italiassa koskevan konsession haltijoita. Se väittää sitä vastoin, että nyt käsiteltävän kanteen nostaminen ei kuulu kantajan sääntömääräisiin tavoitteisiin.
50. Tästä on todettava, että kantajan sääntöjen 3 artiklan a kohdassa todetaan, että kantajan tavoitteena on ”selvittää tekniset, hallinnolliset, rahoitukselliset, oikeudelliset ja verotukselliset ongelmat, joilla on yleistä merkitystä sen jäsenille konsessioiden kohteena olevien moottoriteiden ja tunnelien sekä liikenneinfrastruktuurien alalla, ja määrittää kriteerit ja menettelytavat, joita on noudatettava niiden ratkaisemiseksi”. Vaikka tässä muotoilussa ei mainita nimenomaisesti mahdollisuutta nostaa kanne unionin yleisessä tuomioistuimessa, tehtävä, jona on ”selvittää hallinnolliset ja oikeudelliset ongelmat” ja ”määrittää menettelytavat, joita on noudatettava niiden ratkaisemiseksi”, kattaa kuitenkin implisiittisesti tällaisen oikeuden.
51. Tälle tulkinnalle löytyy tukea kantajan esittämästä, 22.5.2008 päivätystä kantajan hallintoneuvoston pöytäkirjasta nro 275. Tästä asiakirjasta käy ilmi, että kyseisessä hallintoneuvoston kokouksessa on keskusteltu asiakirjan, jonka otsikkona on ”CAV – Aiscat:n toimet moottoriteiden infrastruktuurien rakentamista ja hallinnointia koskevien markkinoiden suojaamiseksi”, perusteella Passantea koskevan konsession myöntämisestä ja Tangenzialen tiemaksun korottamisesta; kyseiseen kokoukseen osallistuivat muun muassa SAVP:n, Autovie Veneten ja Autostrade per l’Italian edustajat. Pöytäkirjassa todetaan muun muassa seuraavaa:
”CAV
Puheenjohtaja toteaa CAV:ta, joka on ANAS:n ja Regione Veneton perustama, osittain julkisessa omistuksessa oleva yhtiö, ja Aiscat:n toimia moottoriteiden infrastruktuurien rakentamista ja hallinnointia koskevien markkinoiden suojaamiseksi koskevasta kysymyksestä, että [kantajan] on nostettava kanne, koska 24.12.2007 annetun lain 2 §:n 290 momentin täytäntöönpanolla rikotaan yhteisön oikeutta useiden seikkojen osalta.
Hallintoneuvosto hyväksyy tämän.”
52. Tämän pöytäkirjan perusteella voidaan todeta, että kantajan jäsenten edustajat, jotka osallistuivat 22.5.2008 pidettyyn kokoukseen, lähtivät periaatteesta, jonka mukaan kantajan sääntömääräisiin toimivaltuuksiin voi kuulua tarvittaessa kanteen nostaminen tuomioistuimessa. Näissä olosuhteissa toisin kuin komissio väittää, merkitystä ei ole sillä, että tuon kokouksen pöytäkirjassa ei mainita erityistä valtuutusta, jonka mukaan oli mahdollista nostaa nyt käsiteltävä kanne riidanalaisesta päätöksestä, jota ei ollut vielä tehty kokouspäivänä 22.5.2008.
53. Lisäksi toisin kuin komissio näyttää katsovan, ei ole välttämätöntä, että yhdistyksellä, jonka sääntömääräisiin tehtäviin kuuluu sen jäsenten etujen ajaminen, on lisäksi niiden jäsenten, joiden etuja se ajaa, myöntämä erityinen toimeksianto tai valtuutus, jotta sillä olisi asiavaltuus kanteen nostamiseksi unionin tuomioistuimissa.
54. Lisäksi koska kanteen nostaminen kuuluu kantajan sääntömääräisiin tehtäviin, se seikka, että jotkin sen jäsenet voivat myöhemmin sanoutua irti kanteen nostamisesta ei ole omiaan poistamaan sen oikeussuojan tarvetta. Väliintulijan toimittamalla, Autovie Veneten edustajan 31.7.2012 päivätyllä kirjeellä, jossa todetaan, että Autovie Venetella ei ole mitään intressiä nyt käsiteltävän kanteen osalta, ei ole merkitystä arvioitaessa kantajan oikeussuojan tarvetta.
55. Lisäksi asiaa koskevista asiakirjoista käy selvästi ilmi, että kantaja toimii nyt käsiteltävän kanteen osalta yhdistyksenä ajaakseen jäsentensä etuja eikä omia etujaan. Tästä on todettava, että kantaja mainitsee kanteessa kilpailun vääristymisen, jota ”[moottoriteitä koskevien konsessioiden] markkinoilla toimiviin tahoihin” kohdistuu sen mukaan siksi, että sopimus tehtiin CAV:n kanssa tarjouskilpailua järjestämättä. Se nimeää kolme yhtiötä eli SAVP:n, Autovie Veneten ja Autostrade per l’Italian, joihin Tangenzialen tiemaksujen korotuksilla on erityistä vaikutusta, koska niille kullekin on myönnetty Tangenzialen tiettyä osuutta koskeva konsessio. Näin ollen kantajan oikeudenkäyntiväitteestä esittämissä huomautuksissa tekemillä toteamuksilla, joissa se katsoo nimenomaisesti, ettei se aja omia etujaan vaan jäsentensä etuja, vain vahvistetaan kanteessa jo tehdyt toteamukset.
56. On totta, että toisin kuin kantaja väittää kanteessaan, sen nimeämistä kolmesta yhtiöstä, joille on myönnetty konsessio johonkin Tangenzialen osuuteen, SAVP:n Tangenzialen yhtä osuutta koskeva konsessio päättyi 30.11.2009 eikä tämä yhtiö ole ollut tuosta päivästä lähtien sen jäsen. Kantaja on myöntänyt nämä tosiseikat unionin yleisen tuomioistuimen kirjallisiin kysymyksiin antamassaan vastauksessa.
57. Jäljellä ovat kuitenkin vielä kaksi muuta yhtiötä eli Autovie Venete ja Autostrade per l’Italia, jotka ovat kantajan jäseniä ja joiden etuihin kantelussa ilmoitetuilla toimilla on sen mukaan vaikutusta.
58. Näin ollen on katsottava yhtäältä, että kantaja on edellä 48 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettu jäsentensä kollektiivisia etuja ajava ammattitoimintaan sidonnainen yhteenliittymä, ja toisaalta, että kantaja on todennut selvästi kanteessa, että kanteella pyrittiin ajamaan sen tiettyjen jäsenten etuja.
Koskeeko riidanalainen päätös kantajan jäseniä erikseen
59. Edellä 48 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti on tutkittava lisäksi, oliko kantajan jäsenillä edellä 40 kohdassa mainitussa asiassa Plaumann vastaan komissio annetussa tuomiossa tarkoitettu erityinen asema.
60. Aluksi on muistutettava tuomioistuinvalvonnan laajuudesta, että unionin tuomioistuinten tehtävänä ei ole asian tutkittavaksi ottamista ratkaistaessa antaa lopullista ratkaisua kantajan jäsenten ja tukea saaneiden yritysten välisistä kilpailusuhteista. Tältä osin kantajan, joka edustaa yhtiöitä, yksiköitä ja yhteenliittymiä, joille on myönnetty moottoriteiden ja tietunnelien rakentamista ja/tai hyödyntämistä Italiassa koskeva konsessio, on ainoastaan asianmukaisella tavalla selvitettävä syyt, joiden vuoksi väitetty tuki on omiaan vahingoittamaan sen yhden tai useamman jäsenen oikeutettuja intressejä ja merkittävällä tavalla vaikuttamaan niiden asemaan kyseisillä markkinoilla (ks. vastaavasti edellä 58 kohdassa mainittu asia Cofaz ym. v. komissio, tuomion 28 kohta ja asia T-36/99, Lenzing v. komissio,  tuomio 21.10.2004, Kok., s. II-3597, 80 kohta).
61. Lisäksi valtiontukien alalla on erityisesti todettava, että kun muut kuin ne, joille päätös on osoitettu, riitauttavat tuen arviointia koskevan päätöksen perusteltavuuden, kyseisen päätöksen katsotaan koskevan heitä erikseen, mikäli kyseessä olevan päätöksen kohteena oleva tuki vaikuttaa huomattavasti heidän asemaansa markkinoilla (ks. vastaavasti edellä 58 kohdassa mainittu asia Cofaz ym. v. komissio, tuomion 22–25 kohta ja edellä 40 kohdassa mainittu asia komissio v. Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, tuomion 37 ja 70 kohta).
62. Tämä kysymys on tutkittava erikseen kantajan unionin yleisessä tuomioistuimessa riitauttamien kahden toimen osalta, jotka koskevat Passantea koskevan konsession myöntämistä suoraan tarjouskilpailua järjestämättä ja Tangenzialen tiemaksujen korottamista.
– Passantea koskevan konsession myöntäminen suoraan tarjouskilpailua järjestämättä
63. Koska asianosaiset eivät ole lausuneet mitään merkityksellisistä markkinoista, niiden on katsottava olevan moottoriteitä Italiassa koskevien konsessioiden markkinat, joilla kantajan 23 jäsentä, jotka hyödyntävät maksullisia moottoriteitä, edustavat kysyntää, ja valtio, jota edustaa ANAS, päättää konsessioiden myöntämisestä. Kantajan toimittamien tilastotietojen mukaan maksullinen moottoritieverkko Italiassa kattoi vuoden 2009 marraskuussa noin 5 500 km.
64. Unionin tuomioistuin on täsmentänyt huomattavaa vaikutusta markkina-asemaan koskevan määrittelyn osalta, että pelkästään se seikka, että riidanalaisen päätöksen kaltainen toimi on omiaan vaikuttamaan vallitseviin kilpailuolosuhteisiin asianomaisilla markkinoilla ja että kyseessä oleva yritys jollain tavalla kilpaili päätöksestä hyötyneen yrityksen kanssa, ei missään tapauksessa riitä siihen, että kyseisen päät öksen voitaisiin katsoa koskevan mainittua yritystä erikseen (ks. vastaavasti yhdistetyt asiat 10/68 ja 18/68, Eridania ym. v. komissio, tuomio 10.12.1969, s. 459, 7 kohta; asia C-367/04 P, Deutsche Post ja DHL Express v. komissio, määräys 21.2.2006, 40 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa ja asia C-525/04 P, Espanja v. Lenzing, tuomio 22.11.2007, Kok., s. I-9947, 32 kohta).
65. Yritys ei siis voi vedota pelkästään siihen, että se on edunsaajana olevan yrityksen kilpailija, vaan sen on lisäksi osoitettava olevansa sellaisessa tosiasiallisessa tilanteessa, jonka perusteella se voidaan yksilöidä samalla tavalla kuin se, jolle päätös on osoitettu (asia C-106/98 P, Comité d’entreprise de la Société française de production ym. v. komissio, tuomio 23.5.2000, Kok. 2000, s. I-3659, 41 kohta; em. asia Deutsche Post ja DHL Express v. komissio, määräyksen 41 kohta ja edellä 64 kohdassa mainittu asia Espanja v. Lenzing, tuomion 33 kohta).
66. Kilpailijan markkinatilanteen huomattavan loukkaamisen toteen näyttämistä ei näin ollen voida rajoittaa tiettyjen sellaisten tekijöiden olemassaoloon, jotka osoittavat sen kaupallisen tai taloudellisen menestyksen heikkenemistä, mutta se voidaan tehdä näyttämällä voiton saamatta jääminen tai epäedullisempi kehitys kuin kehitys, joka olisi toteutunut kyseisenlaisen tuen puuttuessa (edellä 64 kohdassa mainittu asia Espanja v. Lenzing, tuomion 35 kohta).
67. Nyt käsiteltävässä asiassa, jossa on kyseessä huomattava vaikutus kantajan jäsenten markkina-asemaan, joka aiheutuu Passantea koskevien konsessioiden myöntämisestä suoraan tarjouskilpailua järjestämättä, on todettava, että kantaja selostaa kanteessa syyt, joiden vuoksi se katsoo, että tällaisella sopimuksen tekemisellä suoraan rikotaan valtiontukia koskevaa yleistä kieltoa. Se vetoaa oikeudenkäyntiväitteestä esittämiensä huomautusten yhteydessä 23 jäsenensä, joilla ei ole ollut mahdollisuutta osallistua tarjouskilpailuun voidakseen saada Passanten hallinnointia koskevan konsession, intressiin.
68. Vaikka markkinoilla, jotka koskevat 5 500 km maksullisia moottoriteitä, noin 32 km:n pituista moottoritieosuutta koskevan konsession myöntämisellä suoraan tarjouskilpailua järjestämättä voi olla tiettyä vaikutusta kilpailuun siten, ettei muilla toimijoilla ole ollut mahdollisuutta lisätä hyödyntämiensä tieverkkojen pituutta, ei voida katsoa, että sillä vaikutettaisiin sellaisenaan huomattavasti näiden muiden toimijoiden kilpailuasemaan. Tästä syystä kantaja ei ole näyttänyt toteen, että riidanalaisella päätöksellä oli vaikutusta sen jäseniin eri tavalla kuin kaikkiin muihin taloudellisiin toimijoihin, jotka halusivat hyödyntää Passantea koskevaa konsessiota.
69. Näin ollen Passantea koskevan konsession myöntämisestä suoraan tarjouskilpailua järjestämättä on todettava, että riidanalainen päätös ei koskenut kantajan jäseniä erikseen. Tästä syystä niiden itse nostamaa kannetta ei olisi voitu ottaa tutkittavaksi, eikä myöskään kantajan, joka edustaa niiden etuja, nostamaa kannetta voida ottaa tutkittavaksi.
– Tangenzialen tiemaksun korottaminen
70. Koska osapuolet eivät ole todenneet mitään merkityksellisistä markkinoista, niiden on katsottava muodostuvan moottoritieyhteyksien tarjoamisesta kauttakulkuliikenteelle tiemaksua vastaan kahdella keskenään kilpailevalla reitillä Tangenzialella ja Passantella. Ensimmäinen matka muodostuu molempiin suuntiin reitistä Padovasta tulevan moottoritien A4 sen liittymän, jossa Tangenziale ja Passante erkanevat toisistaan, ja Passanten ja moottoritien A27 Bellunon suunnassa olevan liittymän välillä. Tämä matka voidaan kulkea joko Passantea pitkin Bellunon suuntaan menevän moottoritien A27 liittymään tai kulkemalla ensin moottoritietä A57 pitkin ja poikkeamalla sitten moottoritielle A27 pohjoiseen päin Bellunon suuntaan. Toinen matka muodostuu molempiin suuntiin Padovasta tulevan moottoritien A4 liittymään, jossa Tangenziale ja Passante erkanevat toisistaan, ja Triesteen menevän moottoritien A4 sen liittymän välillä, jossa Tangenziale yhtyy moottoritiehen A4. Tämä matka voidaan kulkea joko Passantea pitkin koko sen pituudelta tai moottoritietä A57 pitkin koko sen pituudelta.
71. Kyseisiä kahta tieosuutta koskevien konsessioiden haltijat kilpailevat keskenään näillä kahdella reitillä, jotka voidaan kulkea joko Tangenzialea tai Passantea pitkin. Näille markkinoille on ominaista erityisesti se, että autoilijat voivat valita ainoastaan kahden kilpailevan tarjouksen väliltä. Passantea koskevan konsession haltija ja Tangenzialea koskevan konsession haltijat kilpailevat näin ollen suoraan keskenään.
72. Tämän osalta on muistutettava, että kuten edellä 57 kohdassa on todettu, SAVP-niminen yhtiö ei ollut enää kannetta nostettaessa Tangenzialea koskevan konsession haltija eikä myöskään kantajan jäsen. Arvioitaessa nyt käsiteltävän kanteen tutkittavaksi ottamisen osalta sitä, koskeeko asia kantajan jäseniä erikseen, on näin ollen otettava huomioon ainoastaan Autovie Venete- ja Autostrade per l’Italia -yhtiöiden tilanne. Autovie Venetella on konsessio Tangenzialen noin 10 kilometrin pituiseen osuuteen, joka sijaitsee Mestren (Italia) ja siitä Triesteen päin olevan Passanten liittymän välissä, ja Autostrade per l’Italialla on konsessio Bellunoon (Italia) menevän moottoritien A27 noin kuuden kilometrin pituiseen osuuteen, joka yhdistää moottoritien A57 ja Passanten toisiinsa.
73. Kantaja on toimittanut tietoja liikenteen kehityksestä vuoden 2009 tammikuusta heinäkuuhun voidakseen näyttää, että liikenne on vähentynyt huomattavasti Tangenzialella Passanten käyttöönottopäivästä lähtien verrattuna samaan ajanjaksoon vuonna 2008. Näistä tiedoista käy ilmi, että vuoden 2009 seitsemänä ensimmäisenä kuukautena liikennesuorite on vähentynyt noin 13 % kevyiden ajoneuvojen ja noin 28 % raskaiden ajoneuvojen osalta SAVP:n tuolloin hallinnoimassa tieverkossa, jonka suurin osa (16 km SAVP:n hallinnoimista 23,3 km:stä) sijaitsee Tangenzialella (toinen osa muodostuu liittymästä, joka yhdistää Tangenzialen Venetsia-Tesseran lentokenttään). Vaikka nämä tiedot koskevat vain yhtä Tangenzialen osaa ja myös muualla kuin Tangenzialella tapahtuvaa liikennettä, niistä voidaan päätellä, että liikenne on vähentynyt huomattavasti Tangenzialella Passanten käyttöönottopäivän jälkeen. Näitä lukuja ei ole pätevästi kiistetty. Väliintulija on todennut istunnossa, että sillä on ”muita tietoja”, mutta se ei ole täsmentänyt niitä eikä toimittanut niitä koskevaa näyttöä. Komissio puolestaan ei ole kiistänyt kantajan toimittamia tietoja. Se on tyytynyt toteamaan, että Tangenzialen tiemaksun korotuksen ja tällä tieosuudella tapahtuvan liikenteen vähenemisen välillä ei ole syy-yhteyttä; sen mukaan liikenteen väheneminen on seurausta pelkästään Passanten käyttöönotosta, joka on kilpaileva reitti.
74. Tämän osalta on todettava, että Tangenzialen liikenne oli omiaan vähenemään huomattavasti jo pelkästään Passanten avaamisen vuoksi, ja ettei vaikuta mahdolliselta määrittää, missä määrin tämä väheneminen on lisääntynyt siksi, että Tangenzialen tiemaksua lisäksi korotettiin. Voidaan kuitenkin kohtuudella olettaa, että todettu väheneminen on merkittävämpää kuin jos tiemaksua ei olisi korotettu. Osapuolet ovat lisäksi yksimielisiä siitä, että kyseisten kahden toimen tavoitteena oli nimenomaan ohjata kauttakulkuliikennettä Passantelle liikenteen vähentämiseksi Tangenzialella. Italian viranomaiset ovat näin ollen selvästikin katsoneet, että mikäli tiemaksu Tangenzialen kauttakulusta olisi ollut alhaisempi kuin Passanten kauttakulusta, viimeksi mainitun käyttöönotto vaihtoehtoisena reittinä ei olisi riittänyt sille, että liikennettä olisi halutussa määrin saatu ohjattua tälle uudelle osuudelle. Muussa tapauksessa kyseinen tiemaksun korotus ei näet olisi ollut tarpeen.
75. Tästä seuraa, että on hylättävä komission istunnossa esittämä väite, jonka mukaan liikenteen siirtyminen Tangenzialelta Passantelle olisi tapahtunut samalla tavalla, vaikka näiden kahden reitin tiemaksut eivät olisi olleet yhtä suuret, koska kuljettajat tekevät valintansa pelkästään liikennetilanteen perusteella.
76. Lisäksi, kuten edellä 70 kohdassa on todettu, koska merkitykselliset markkinat muodostuvat moottoritieyhteyksien tarjoamisesta kauttakulkuliikenteelle tiemaksua vastaan kahdella keskenään kilpailevalla reitillä Tangenzialella ja Passantella, merkittävää vaikutusta Autovie Veneten ja Autostrade per l’Italian markkina-asemaan on arvioitava näiden rajoitettujen markkinoiden eikä moottoriteitä koko Italiassa koskevien konsessioiden paljon laajempien markkinoiden perusteella. Näin ollen on hylättävä komission istunnossa esittämä väite, jonka mukaan tiemaksun korotuksella Autovie Veneten ja Autostrade per l’Italian hallinnoimilla Tangenzialen lyhyillä osuuksilla, sellaisina kuin ne on yksilöity edellä 72 kohdassa, ei voida katsoa olevan merkittävää vaikutusta niiden markkina-asemaan, kun otetaan huomioon niiden hallinnoimat, yhteensä 230 km:n ja 3 000 km:n pituiset tieverkot.
77. Lopuksi on korostettava, että kuorma-autoliikenne, jota koskevan liikenteen väheneminen on ollut merkittävintä, on moottoriteitä koskevien konsessioiden haltijoille tuottavin osio siten, että tämän osion pieneneminen on erityisesti omiaan vaikuttamaan olennaisesti niiden liiketuloihin.
78. Näissä olosuhteissa on katsottava, että kantaja on näyttänyt toteen riittävin oikeudellisin perustein, että kantelun kohteena olleen Tangenzialen tiemaksujen korotuksen vuoksi kaksi sen jäsentä eli Autovie Venete ja Autostrade per l’Italia ovat sellaisessa tosiasiallisessa tilanteessa, jonka perusteella ne voidaan yksilöidä samalla tavalla kuin se, jolle kanteen kohteena oleva päätös on osoitettu, edellä 65 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla, ja että niiden liiketuloissa on ollut epäedullisempi kehitys kuin kehitys, joka olisi toteutunut kyseisenlaisen toimenpiteen puuttuessa, edellä 66 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla. Lisäksi on todettava, että nämä kaksi yhtiötä ovat Tangenzialea koskevan konsession haltijoina olleet SAVP:n lisäksi ainoat yhtiöt, joihin mainitulla tiemaksujen korotuksella on ollut negatiivista vaikutusta, ja että viimeksi mainittu korotus on hyödyttänyt niiden merkityksellisillä markkinoilla olevaa ainoata kilpailijaa eli CAV:ta, joka on Passantea koskevan konsession haltija.
79. Tästä seuraa, että sekä Autovie Venetella että Autostrade per l’Italialla olisi ollut oikeus itse nostaa kanne riidanalaisesta päätöksestä, koska se koski kieltäytymistä aloittaa muodollinen tutkintamenettely tiemaksun korotuksesta. Näin ollen myös kantajan, joka edustaa niiden etuja, nostama kanne voidaan ottaa tutkittavaksi siltä osin kuin se koskee tiemaksun korotusta.
80. Näin ollen on hyväksyttävä toinen oikeudenkäyntiväite siltä osin kuin se koskee Passantea koskevan konsession myöntämistä suoraan, ja hylättävä se siltä osin kuin se koskee Tangenzialen tiemaksun korottamista.
3. Tutkittavaksi ottamista koskeva päätelmä
81. Edellä esitetyn perusteella oikeudenkäyntiväite on hyväksyttävä siltä osin kuin se koskee Passantea koskevan konsession myöntämistä suoraan, ja se on hylättävä muilta osin. Kanne voidaan näin ollen ottaa tutkittavaksi siltä osin kuin siinä riitautetaan riidanalaisessa päätöksessä tehty toteamus, jonka mukaan Tangenzialen tiemaksun korotus ei ole valtiontukea. Sitä ei voida ottaa tutkittavaksi siltä osin kuin siinä riitautetaan toteamus, jonka mukaan Passantea koskevan konsession myöntäminen suoraan ei ole valtiontukea.
B Asiakysymys
82. Kantaja esittää kaksi kanneperustetta, jotka koskevat pääasiallisesti olennaisten menettelymääräysten rikkomista, perusteluvelvollisuuden rikkomista, SEUT 107 artiklan rikkomista ja tosiseikkojen ottamista huomioon vääristyneellä tavalla.
1. Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee olennaisten menettelymääräysten rikkomista, perustelujen puuttumista ja ristiriitaisuutta sekä SEUT 107 artiklan rikkomista, siltä osin kuin Passanten rakentamista ja hallinnointia koskeva konsessio on myönnetty suoraan CAV:lle
83. Ensimmäiseen kanneperusteeseen, joka koskee yksinomaan toteamusta, jonka mukaan Passantea koskevan konsession myöntäminen suoraan ei ole valtiontukea, ei voida vedota tehokkaasti sitä toteamusta vastaan, jonka mukaan Tangenzialen tiemaksun korottaminen ei ole valtiontukea. Ottaen huomioon 81 kohdan se on näin ollen hylättävä tehottomana.
2. Toinen kanneperuste, joka koskee olennaisten menettelymääräysten rikkomista, perustelujen puuttumista ja ristiriitaisuutta, tosiseikkojen ottamista huomioon vääristyneellä tavalla sekä SEUT 107 artiklan rikkomista, siltä osin kuin Tangenzialen tiemaksua on korotettu
a) Väitteet, jotka koskevat olennaisten menettelymääräysten rikkomista, perusteluvelvollisuuden rikkomista ja tosiseikkojen ottamista huomioon vääristyneellä tavalla
84. Näistä kantajan toisen kanneperusteensa yhteydessä esittämistä väitteistä on todettava, kuten komissio on asianmukaisesti todennut perusteluvelvollisuuden osalta, että ne mainitaan ainoastaan toisen kanneperusteen otsikossa, eikä niiden tueksi ole esitetty mitään väitteitä kanteessa eikä kantajan vastauksessa.
85. Näin ollen toisen kanneperusteen yhteydessä esitetyt väitteet, jotka koskevat olennaisten menettelymääräysten rikkomista, perusteluvelvollisuuden rikkomista ja tosiseikkojen ottamista huomioon vääristyneellä tavalla, on jätettävä työjärjestyksen 44 artiklan 1 kohdan c alakohdan nojalla tutkimatta.
b) Väite, joka koskee SEUT 107 artiklan rikkomista
86. Kantaja väittää, että Passanten rakentaminen on rahoitettu korottamalla Tangenzialen tiemaksuja, ja että tällä korotuksella, jonka vuoksi kahden tieosuuden tiemaksuista tuli yhtä suuret, on kilpailua vääristävä vaikutus, koska sillä ohjataan liikennettä Tangenzialelta Passantelle.
87. Komissio katsoo, että se, että moottoritieosuuden konsession haltija kerää tiemaksuja tai se, että tiemaksuja korotetaan, ei tarkoita valtion varojen siirtoa.
88. Tässä yhteydessä on korostettava, että kantaja ei väitä, että ANAS:n ja CAV:n välillä 30.1.2009 tehdyn, Passantea koskevan konsessiosopimuksen ehdot olisivat valtiontukea siltä osin kuin CAV:lle mainitun konsessiosopimuksen nojalla kuuluvien velvoitteiden ja niiden tulojen, joita se voi saada konsessiosta, välillä on epätasapaino. Kantajan esittämä väite näet koskee ainoastaan Tangenzialen tiemaksun korotusta koskevaa kysymystä sekä sitä, että tästä korotuksesta saadut tulot on käytetty Passanten rakentamisesta aiheutuneiden kustannusten korvaamiseen.
89. Kuten edellä 33 kohdassa on todettu, riidanalainen päätös on asetuksen N:o 659/1999 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu päätös, koska komissio toteaa siinä alustavan tutkinnan jälkeen, että Tangenzialen tiemaksun korotus ei ole tukea. Kantaja väittää pääasiallisesti, että komission olisi päinvastoin pitänyt todeta, että kyseinen toimi oli valtiontuki.
90. SEUT 107 artiklan 1 kohdassa määrätään, että jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
Asian tosiseikkoja koskevat olosuhteet
91. Aluksi on selvitettävä kyseisen tiemaksun korotusta ja tästä korotuksesta saatavien tulojen käyttöä koskevat yksityiskohdat.
92. Tangenzialen tiemaksun korottamisesta päätettiin ensimmäisen kerran Comitato interministeriale per la programmazione economican (taloudellisesta ohjelmoinnista vastaava ministeriöiden välinen komitea, CIPE) 6.4.2006 tehdyllä hallintopäätöksellä nro 128 (GURI nro 142, 21.6.2006, s. 16). Tässä päätöksessä sallitaan ”samansuuruisen tiemaksun määräämistä koskevien ehtojen lisääminen – – Passante di Mestren liittymäkohdissa olevia moottoriteitä hallinnoivien yhtiöiden kanssa tehtyjen voimassa olevien konsessiosopimusten täydentäviin asiakirjoihin – – jotta voidaan taata myöhemmin Passanten toteuttamiseksi tarvittavat varat”. Asiaa koskevista asiakirjoista käy ilmi, että ”samansuuruisen tiemaksun” (isopedaggio) periaate tarkoittaa, että Padovan ja Triesten sekä Padovan ja Bellunon välillä molempiin suuntiin kauttakulkumatkalla olevat autoilijat voivat valita kahden tiemaksultaan samansuuruisen reitin välillä.
93. Tiemaksun korotuksen määrä vahvistettiin CIPE:n 26.1.2007 tehdyllä hallintopäätöksellä nro 3 (GURI nro 96, 26.4.2007, s. 79). Tämän päätöksen mukaan korotus oli tarkoitus toteuttaa siten, että Tangenzialea pitkin sekä Padovan ja Triesten että Padovan ja Bellunon välisillä osuuksilla kauttakulkuliikenteenä molempiin suuntiin tosiasiallisesti kuljettuihin kilometreihin lisätään fiktiivinen matka, joka on 1.2.2007 lukien 10,14 km ja 1.1.2008 lukien 20,28 km.
94. Passanten käyttöönoton viivästyessä viimeksi mainittuja päivämääriä siirrettiin 27.3.2008 tehdyllä CIPE:n hallintopäätöksellä nro 24 (GURI nro 157, 7.7.2008, s. 55) myöhempiin ajankohtiin eli 1.5.2008 ja 1.1.2009.
95. Edellisissä kohdissa mainittujen hallintopäätösten määräysten mukaisesti tiemaksun korottamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt on lisätty ANAS:n ja Tangenzialea ja Passantea hallinnoivien yhtiöiden välisiin konsessiosopimuksiin.
96. Passantea koskevan konsessiosopimuksen, joka tehtiin 30.1.2009 ANAS:n ja CAV:n välillä (jäljempänä konsessiosopimus) 4 artiklan mukaan Passantea koskeva konsessio päättyy 31.12.2032. Konsessiosopimuksen 6.2 artiklan mukaan CAV sitoutuu muun muassa korvaamaan ANAS:lle 30.6.2010 saakka kaikki viimeksi mainitulle Passanten rakentamisesta aiheutuneet kustannukset. Asiaa koskevista asiakirjoista ja erityisesti konsessiosopimuksen 3.2 artiklan d kohdasta käy ilmi, että ANAS rahoitti aluksi Passanten rakentamisen.
97. Konsessiosopimuksen 6.4 artiklan nojalla CAV saa korvaukseksi
– Tangenzialen tiemaksun korotuksesta kertyvän tuoton
– Passanten tiemaksuista saatavat tulot
– 30.11.2009 lukien Tangenzialen osaa koskevasta SAVP:n aikaisemmasta konsessiosta, joka on siirretty CAV:lle, saatavat tulot
– alihankkijoille myönnetyistä, levähdyspaikkoja koskevista konsessioista saatavat tulot.
98. Siten Italian valtio voi lopulta Tangenzialeen sovelletusta tiemaksun korotuksesta saadun tuoton ja muiden edellisessä kohdassa mainittujen tulojen avulla saada takaisin Passanten rakentamiseen käyttämänsä määrät.
99. Tiemaksun korotusta koskevien yksityiskohtien osalta konsessiosopimuksen 6.4 artiklassa toistetaan pääasiallisesti edellä 93 ja 94 kohdassa mainittujen CIPE:n hallintopäätösten määräykset ja määrätään siitä, että Tangenzialea pitkin sekä Padovan ja Triesten että Padovan ja Bellunon välisillä osuuksilla kauttakulkuliikenteenä molempiin suuntiin tosiasiallisesti kuljettuihin kilometreihin lisätään fiktiivinen matka, joka on 1.5.2008 lukien 10,14 km ja 1.1.2009 lukien 20,28 km. CAV:n unionin yleisen tuomioistuimen kirjallisiin kysymyksiin antamassaan vastauksessa esittämien tietojen, jotka asianosaiset ovat vahvistaneet suullisesti istunnossa, mukaan tämä korotus vähenee asteittain konsessiosopimukseen liitetyn talous- ja rahoitussuunnitelman mukaisesti sopimuksen voimassaolon päättymiseen asti. Siten lisäkilometrikorvausten määrä oli 19,88 km vuonna 2010, 19,48 km vuonna 2011 ja 19,1 km 1.1.2012 lukien.
100. Asianosaiset ovat ilmoittaneet lisäkilometrikorvauksina kerättyjen määrien keräämis- ja siirtotavoista yhtäpitävästi vastauksena unionin yleisen tuomioistuimen kirjallisiin kysymyksiin, että kyseisiä tiemaksuasemia hallinnoivat konsession haltijat – eli Venezia-Estin asemalla Autovie Venete, Venezia-Nordin asemalla Autostrade per l’Italia ja Venezia-Padovan asemalla CAV – tai niiden nimissä Autostrade per l’Italian omistama yhtiö, keräävät kyseiset määrät, jotka siirretään sen jälkeen CAV:lle eri konsessioiden haltijat liittävässä sopimuksessa vahvistettujen yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti.
101. Nämä säännöt vaihtelevat käyttäjän valitseman maksutavan mukaan seuraavasti:
– jos tiemaksu suoritetaan käteisellä tai luottokortilla, kyseistä tiemaksuasemaa hallinnoiva konsession haltija kerää määrät ja siirtää ne suoraan CAV:lle (CAV:n hallinnoiman Venetsia-Padovan tiemaksuaseman osalta kyseessä on CAV:n sisäinen kirjanpidollinen siirto)
– jos tiemaksu suoritetaan Autostrade per l’Italian määräysvallassa olevan Telepass SpA -nimisen yhtiön hallinnoiman telepass- tai Viacard-maksujärjestelmän kautta, Telepass kerää kyseiset määrät ja ne siirretään tämän jälkeen CAV:lle.
Valtion varoja koskeva kriteeri
102. Kysymyksestä, onko Tangenzialen tiemaksun korotuksen katsottava olevan valtiontuki, asianosaisilla on erimielisyyttä ennen kaikkea siitä, tarkoittaako kyseinen toimenpide sitä, että valtion varoja siirretään CAV:lle, joka on Passantea koskevan konsession haltija.
103. Ensinnäkin unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä seuraa, että ainoastaan suoraan tai välillisesti valtion varoista myönnettyjä etuja voidaan pitää SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuina tukina. Kyseisessä määräyksessä tehty ero ”jäsenvaltion myöntämän tuen” ja ”valtion varoista” myönnetyn tuen välillä ei merkitse sitä, että kaikki valtion myöntämät edut olisivat tukea riippumatta siitä, onko ne rahoitettu valtion varoista, vaan erottelun tarkoituksena on ainoastaan sisällyttää tuen käsitteeseen valtion suoraan myöntämät edut ja valtion nimeämiensä tai perustamiensa julkisten tai yksityisten elinten välityksellä myöntämät edut (ks. asia C-379/98, PreussenElektra, tuomio 13.3.2001, Kok., s. I-2099, 58 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
104. Toiseksi valtion varojen käsitteen osalta on syytä palauttaa mieliin, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan SEUT 107 artiklan 1 kohta koskee kaikkia rahoituskeinoja, joita viranomaiset voivat tosiasiallisesti käyttää tukeakseen yrityksiä, ilman että sillä seikalla olisi merkitystä, ovatko nämä varat pysyvästi valtion varoja. Tästä seuraa, että vaikka kyseistä toimenpidettä vastaavat summat eivät ole pysyvästi viranomaisten omistuksessa, ne voidaan luokitella valtion varoiksi jo sillä perusteella, että ne ovat jatkuvasti valtion valvonnassa ja siis toimivaltaisten kansallisten viranomaisten käytettävissä (ks. vastaavasti asia C-83/98 P, Ranska v. Ladbroke Racing ja komissio, tuomio 16.5.2000, Kok., s. I-3271, 50 kohta ja asia C-482/99, Ranska v. komissio, tuomio 16.5.2002, Kok., s. I-4397, 37 kohta).
105. Kuten edellä 100 ja 101 kohdassa on todettu, Autovie Venete, Autostrade per l’Italia tai Telepass, jotka ovat yksityisiä yhtiöitä, suorittavat tiemaksun korotuksesta kertyvää tuottoa vastaavat määrät suoraan CAV:lle. Näin ollen kyseiset määrät siirtyvät suoraan ja yksinomaan yksityisten yhtiöiden välillä, ilman että olisivat edes väliaikaisesti minkään julkisen elimen hallussa tai valvonnassa. Tästä syystä kyseessä eivät ole edellä 103 ja 104 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetut valtion varat.
106. Koska valtion varoja käyttöä koskeva kriteeri ei täyty, on todettava, ilman että on tarpeen tutkia muita valtiontuen käsitteen tunnusomaisia ominaisuuksia, että Tangenzialen tiemaksun korotus tai se, että tästä korotuksesta saadut tulot on käytetty konsessiosopimuksen mukaisesti Passanten rakentamisesta aiheutuneiden kustannusten korvaamiseen, eivät ole valtiontukea.
107. Edellä esitetyn perusteella on hylättävä väite, joka koskee SEUT 107 artiklan 1 kohdan rikkomista, samoin kuin toinen kanneperuste ja kanne kokonaisuudessaan.
Oikeudenkäyntikulut
108. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 87 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Lisäksi työjärjestyksen 87 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan on niin, että jos asiassa osa vaatimuksista ratkaistaan toisen asianosaisen ja osa toisen asianosaisen hyväksi, unionin yleinen tuomioistuin voi määrätä oikeudenkäyntikulut jaettaviksi asianosaisten kesken tai määrätä, että kukin vastaa omista kuluistaan.
109. Koska kantaja on hävinnyt pääasian ja komissio on hävinnyt asian osittain esittämiensä oikeudenkäyntiväitteiden osalta, on määrättävä, että pääasian asianosaiset vastaavat puolesta toisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja. Kantaja velvoitetaan lisäksi korvaamaan väliintulijana esiintyneen CAV:n oikeudenkäyntikulut.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (neljäs jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Kanne hylätään.
2) Associazione italiana delle società concessionarie per la costruzione e l’esercizio di autostrade e trafori stradali (Aiscat) vastaa puolesta omia oikeudenkäyntikulujaan, ja se velvoitetaan korvaamaan puolet Euroopan komission oikeudenkäyntikuluista sekä kaikki Concessioni autostradali Venete – CAV SpA:lle aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.
3) Komissio vastaa puolesta omia oikeudenkäyntikulujaan, ja se velvoitetaan korvaamaan puolet Aiscat:n oikeudenkäyntikuluista.