CELEX: 62013CJ0373
Procedimiento prejudicial
Espacio de libertad, seguridad y justicia
Fronteras, asilo e inmigración
Directiva 2004/83/CE
Artículo 24, apartado 1
Normas mínimas relativas a los requisitos para la concesión del estatuto de refugiado o del estatuto de protección subsidiaria
Revocación del permiso de residencia
Condiciones
Concepto de “motivos imperiosos de seguridad nacional u orden público”
Participación de una persona que tiene el estatuto de refugiado en las actividades de una organización que figura en la lista de las organizaciones terroristas establecida por la Unión Europea

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 21, apartados 2 y 3, y 24, apartados 1 y 2, de la Directiva 2004/83/CE del Consejo, de 29 de abril de 2004, por la que se establecen normas mínimas relativas a los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de nacionales de terceros países o apátridas como refugiados o personas que necesitan otro tipo de protección internacional y al contenido de la protección concedida (
DO L 304, p. 12
).
Esa petición se ha presentado en el marco de un litigio entre el Sr. T. y el Land Baden‑Württemberg acerca de una decisión que ordenó su expulsión del territorio de la República Federal de Alemania y revocó su permiso de residencia.
Marco jurídico
Derecho internacional
Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados
El artículo 28 de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, firmada en Ginebra el 28 de julio de 1951 [Recopilación de Tratados de las Naciones Unidas, vol. 189, p. 150, n
o
2545 (1954)], y que entró en vigor el 22 de abril de 1954 (en lo sucesivo, «Convención de Ginebra»), completada por el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados de 31 de enero de 1967, que entró en vigor el 4 de octubre de 1967, prevé en su apartado 1, titulado «Documentos de viaje»:
«Los Estados Contratantes expedirán a los refugiados que se encuentren legalmente en el territorio de tales Estados documentos de viaje que les permitan trasladarse fuera de tal territorio, a menos que se opongan a ello razones imperiosas de seguridad nacional; [...]»
El artículo 32 de la Convención de Ginebra, titulado «Expulsión», dispone en su apartado 1:
«Los Estados Contratantes no expulsarán a refugiado alguno que se halle legalmente en el territorio de tales Estados, a no ser por razones de seguridad nacional o de orden público.»
El artículo 33 de la Convención de Ginebra, titulado «Prohibición de expulsión y de devolución», establece:
«1.   Ningún Estado Contratante podrá, por expulsión o devolución, poner en modo alguno a un refugiado en las fronteras de los territorios donde su vida o su libertad peligre por causa de su raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social, o de sus opiniones políticas.
2.   Sin embargo, no podrá invocar los beneficios de la presente disposición el refugiado que sea considerado, por razones fundadas, como un peligro para la seguridad del país donde se encuentra, o que, habiendo sido objeto de una condena definitiva por un delito particularmente grave, constituya una amenaza para la comunidad de tal país.»
Las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas
El 28 de septiembre de 2001 el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas adoptó la Resolución 1373 (2001), cuyo preámbulo reafirma en especial «la necesidad de luchar con todos los medios, de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas, contra las amenazas a la paz y la seguridad internacionales representadas por los actos de terrorismo».
En el punto 5 de esa resolución, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas declara «que los actos, métodos y prácticas terroristas son contrarios a los propósitos y principios de las Naciones Unidas y que financiar intencionadamente actos de terrorismo, planificarlos e incitar a su comisión también es contrario a dichos propósitos y principios de las Naciones Unidas».
El punto 5 de la Resolución 1377 (2001) de 12 de noviembre de 2001 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, sobre las amenazas a la paz y la seguridad internacionales creadas por actos de terrorismo, destaca «que los actos de terrorismo internacional son contrarios a los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas y que la financiación, la planificación y la preparación de actos de terrorismo internacional, así como todas las demás formas de apoyo a esos actos, son igualmente contrarios a los propósitos y principios de [la Carta]».
Derecho de la Unión
Los considerandos 3, 6, 10, 16, 22, 28 y 30 de la Directiva 2004/83 exponen:
«(3)
La Convención de Ginebra y el Protocolo constituyen la piedra angular del régimen jurídico internacional de protección de refugiados.
[...]
(6)
El principal objetivo de la presente Directiva es, por una parte, asegurar que los Estados miembros apliquen criterios comunes para la identificación de personas auténticamente necesitadas de protección internacional y, por otra parte, asegurar que un nivel mínimo de beneficios esté disponible para dichas personas en todos los Estados miembros.
[...]
(10)
La presente Directiva respeta los derechos fundamentales y observa los principios reconocidos, en particular, por la carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea. En especial, la presente Directiva tiene por fin garantizar el pleno respeto de la dignidad humana y el derecho al asilo de los solicitantes de asilo y los miembros de su familia acompañantes.
[...]
(14)
El reconocimiento del estatuto de refugiado es un acto declaratorio.
[...]
(22)
Los actos contrarios a los propósitos y principios de las Naciones Unidas se mencionan en el Preámbulo y en los artículos 1 y 2 de la carta de las Naciones Unidas y se incorporan, entre otros actos, en las Resoluciones de las Naciones Unidas relativas a las medidas adoptadas para combatir el terrorismo, en las que se declara que “los actos, métodos y prácticas terroristas son contrarios a los propósitos y principios de las Naciones Unidas” y que “financiar intencionalmente actos de terrorismo, planificarlos e incitar a su comisión también es contrario a los propósitos y principios de las Naciones Unidas”.
[...]
(28)
El concepto de seguridad nacional y de orden público incluye también los casos en que un nacional de un tercer país pertenece a una asociación que apoya el terrorismo internacional o la respalda.
[...]
(30)
Los Estados miembros podrán disponer, dentro de los límites establecidos por sus obligaciones internacionales, que la concesión de beneficios en materia de empleo, asistencia social, asistencia sanitaria e instrumentos de integración requiera la expedición previa de un permiso de residencia.»
El artículo 13 de la Directiva 2004/83, titulado «Concesión del estatuto de refugiado», dispone:
«Los Estados miembros concederán el estatuto de refugiado a los nacionales de terceros países o apátridas que reúnan los requisitos para ser [considerados] refugiados con arreglo a los capítulos II y III.»
El artículo 14 de esta Directiva, titulado «Revocación, finalización o denegación de la renovación del estatuto [de refugiado]», prevé:
«[...]
4.   Los Estados miembros podrán revocar el estatuto concedido a un refugiado por un organismo gubernamental, administrativo, judicial o cuasi judicial, o disponer la finalización de dicho estatuto o negarse a renovarlo, en caso de que:
a)
existan motivos razonables para considerar que dicha persona constituye un peligro para la seguridad del Estado miembro en el que se encuentra;
b)
dicha persona, habiendo sido condenada por sentencia firme por un delito de especial gravedad, constituya un peligro para la comunidad de dicho Estado miembro.
[...]
6.   Las personas a las que se apliquen los apartados 4 o 5 gozarán de los derechos contemplados en los artículos 3, 4, 16, 22, 31, 32 y 33 de la Convención de Ginebra o de derechos similares a condición de que se encuentren en el Estado miembro.»
El artículo 21, de la misma Directiva, titulado «Protección contra la devolución», establece:
«1.   Los Estados miembros respetarán el principio de no devolución con arreglo a sus obligaciones internacionales.
2.   Cuando no esté prohibido por las obligaciones internacionales mencionadas en el apartado 1, los Estados miembros podrán devolver a un refugiado, reconocido formalmente o no, si:
a)
existen motivos razonables para considerar que constituye un peligro para la seguridad del Estado miembro en el que se encuentra, o
b)
habiendo sido condenado por sentencia firme por un delito de especial gravedad, constituye un peligro para la comunidad de dicho Estado miembro.
3.   Los Estados miembros podrán revocar o poner fin al permiso de residencia, o negarse a renovarlo o a concederlo a un refugiado al que se aplique el apartado 2.»
El artículo 24 de la referida Directiva, titulado «Permisos de residencia», está así redactado:
«1.   Tan pronto como sea posible después de la concesión del estatuto de refugiado, salvo en caso de que se opongan a ello motivos imperiosos de seguridad nacional u orden público, y sin perjuicio del apartado 3 del artículo 21, los Estados miembros expedirán a los beneficiarios de dicho estatuto un permiso de residencia válido como mínimo por tres años y renovable.
Sin perjuicio del apartado 1 del artículo 23, el permiso de residencia que se expida a los miembros de la familia del beneficiario del estatuto de refugiado podrá tener una validez inferior a tres años, renovable.
2.   Tan pronto como sea posible después de la concesión del estatuto de protección subsidiaria, los Estados miembros expedirán a los beneficiarios de dicho estatuto un permiso de residencia válido como mínimo por un año y renovable, salvo en caso de que se opongan a ello motivos imperiosos de seguridad nacional u orden público.»
El artículo 28 de la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, por la que se modifica el Reglamento (CEE) n
o
1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96 (
DO L 158, p. 77
; corrección de errores en
DO 2004, L 229, p. 35
, y
DO 2007, L 204, p. 28
), titulado «Protección contra la expulsión», dispone:
«1.   Antes de tomar una decisión de expulsión del territorio por razones de orden público o seguridad pública, el Estado miembro de acogida deberá tener en cuenta, en particular, la duración de la residencia del interesado en su territorio, su edad, estado de salud, situación familiar y económica, su integración social y cultural en el Estado miembro de acogida y la importancia de los vínculos con su país de origen.
2.   El Estado miembro de acogida no podrá tomar una decisión de expulsión del territorio contra un ciudadano de la Unión Europea o un miembro de su familia, independientemente de su nacionalidad, que haya adquirido un derecho de residencia permanente en su territorio, excepto por motivos graves de orden público o seguridad pública.
3.   No se podrá adoptar una decisión de expulsión contra un ciudadano de la Unión, excepto si la decisión se basa en motivos imperiosos de seguridad pública tal que definidos por los Estados miembros, cuando éste:
a)
haya residido en el Estado miembro de acogida durante los diez años anteriores, o
b)
sea menor de edad, salvo si la expulsión es necesaria en interés del niño, tal como establece la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño, de 20 de noviembre de 1989.»
El artículo 9 de la Directiva 2003/109/CE del Consejo, de 25 de noviembre de 2003, relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración (
DO 2004 L 16, p. 44
), titulado «Retirada o pérdida del estatuto», establece:
«1.   Los residentes de larga duración perderán su derecho a mantener el estatuto de residente de larga duración en los casos siguientes:
[...]
b)
aprobación de una medida de expulsión en las condiciones previstas en el artículo 12;
[...]»
Derecho alemán
El artículo 11 de la Ley sobre la residencia, el empleo y la integración de los extranjeros en el territorio federal (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet), de 30 de julio de 2004 (BGBl. 2004 I, p. 1950), en su versión aplicable a los hechos del litigio principal (en lo sucesivo, «Aufenthaltsgesetz»), titulado «Prohibición de entrada y de estancia», prevé en su apartado 1:
«El nacional extranjero que haya sido objeto de una medida de expulsión, de devolución o de conducción a la frontera perderá el derecho a entrar en el territorio federal y a permanecer en él. No se expedirá ningún permiso de residencia a su favor, incluso cuando concurran las condiciones exigidas por la presente Ley. [...]»
El artículo 25 de la Aufenthaltsgesetz, titulado «Residencia por razones humanitarias», dispone:
«(1)   Se concederá una autorización de residencia al nacional extranjero al que un acto no recurrible le haya reconocido derecho de asilo. La presente disposición no será aplicable cuando el nacional extranjero haya sido objeto de una medida de expulsión por razones graves ligadas a la seguridad nacional y al orden público. Se presumirá autorizada la residencia hasta la concesión de la autorización. La autorización de residencia permitirá el ejercicio de una actividad profesional.
(2)   Se concederá una autorización de residencia al nacional extranjero que haya obtenido el estatuto de refugiado por un acto no recurrible de la oficina federal para las migraciones y los refugiados en virtud del artículo 3, apartado 4, de la Ley sobre el procedimiento de asilo. Se aplicará por analogía el apartado 1, segunda a cuarta frases.
[...]
(5)   Como excepción a lo dispuesto en el artículo 11, apartado 1, podrá concederse una autorización de residencia al nacional extranjero que esté obligado a salir del territorio en virtud de un acto ejecutivo cuando su salida sea imposible por razones de derecho o de hecho y no pueda esperarse que los obstáculos a su salida cesen en un plazo previsible. Se concederá la autorización de residencia si la expulsión permanece suspendida durante 18 meses. [...]»
El artículo 51 de la Aufenthaltsgesetz, titulado «Finalización de la regularidad de la residencia; mantenimiento de restricciones», prevé en su apartado 1:
«El permiso de residencia perderá su validez en los siguientes supuestos:
[...]
5.
Expulsión del nacional extranjero,
[...]»
El artículo 54 de la Aufenthaltsgesetz, titulado «Principio de la expulsión», tiene la siguiente redacción:
«El nacional extranjero será expulsado en principio cuando
[...]
5.
existan hechos que permitan concluir que pertenece o ha pertenecido a una asociación que apoya el terrorismo, o que respalda o ha respaldado a una asociación de esa clase; la expulsión sólo puede fundarse en la pertenencia o en actos de apoyo a la asociación en el pasado si éstos originan una peligrosidad actual,
[...]»
A tenor del artículo 54a de la Aufenthaltsgesetz, titulado «Control por razones de seguridad interior de los nacionales extranjeros que hayan sido objeto de una medida de expulsión»:
«(1)   El nacional extranjero contra el que se haya dictado una decisión de expulsión ejecutiva en aplicación del artículo 54, punto 5 [...] está obligado a presentarse, al menos una vez al mes, al servicio de policía competente de su lugar de estancia, salvo que ordene otra cosa el servicio de extranjeros. Si un extranjero está obligado a salir del territorio en virtud de un acto ejecutivo dictado por una razón distinta de las causas de expulsión previstas en la primera frase, podrá imponerse una obligación de presentación conforme a la primera frase si ello es necesario para prevenir una amenaza para la seguridad nacional y el orden público.
(2)   La estancia de la referida persona se limitará al territorio determinado por el servicio de extranjeros salvo que éste fije diferentes condiciones.
[...]»
El artículo 55 de la Aufenthaltsgesetz, titulado «Expulsión en ejercicio de la facultad de apreciación de la administración», establece:
«(1)   Podrá ser expulsado un nacional extranjero cuando su residencia atente a la seguridad nacional y al orden público u otros intereses superiores de la República Federal de Alemania.
[...]
(3)   Para la decisión sobre la expulsión se tendrán en cuenta
1.
la duración de la residencia regular del nacional extranjero y los vínculos personales, económicos y de otra clase en el territorio federal que sean dignos de protección,
2.
las consecuencias de la expulsión para los miembros de la familia o la persona que sea pareja del nacional extranjero, que residan regularmente en el territorio federal y que convivan con él,
3.
las condiciones de la suspensión de la expulsión previstas en el artículo 60a, apartados 2 y 2b.»
El artículo 56 de la Aufenthaltsgesetz, titulado «Protección especial contra la expulsión», prevé en su apartado 1:
«El nacional extranjero
1.
que posea una autorización de establecimiento y haya residido regularmente desde al menos cinco años en el territorio federal,
[...]
3.
que posea una autorización de residencia, haya residido regularmente desde al menos cinco años en el territorio federal y viva, en pareja casada o no, con un nacional extranjero según lo previsto en los puntos 1 y 2,
4.
que conviva con un miembro de su familia nacional alemán, o en pareja con una persona alemana,
5.
a quien se haya reconocido el derecho de asilo, se beneficie en el territorio federal del estatuto de refugiado extranjero o posea un documento de viaje previsto en la Convención de 28 de julio de 1951 sobre el estatuto de los refugiados (BGBl. 1953 II, p. 559) y expedido por una autoridad de la República Federal de Alemania,
se beneficiará de una protección especial contra la expulsión. Sólo podrá ser expulsado por razones graves de seguridad nacional y de orden público. Existen en principio razones graves de seguridad nacional o de orden público en los supuestos previstos en los artículos 53 y 54, puntos 5 a 5b y 7. Si concurren las condiciones del artículo 53 el extranjero será expulsado en principio. Si concurren las condiciones del artículo 54 se resolverá sobre su expulsión en ejercicio de la facultad de apreciación de la administración».
El artículo 60 de la Aufenthaltsgesetz, titulado «Prohibición de expulsión», está así redactado:
«(1)   En aplicación de la Convención de 28 de julio de 1951 sobre el estatuto de los refugiados (BGBl. 1953 II, p. 559), un nacional extranjero no podrá ser expulsado a un Estado en el que su vida o su libertad peligre a causa de su raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social o de sus opiniones políticas. Esta disposición se aplicará también a los beneficiarios del derecho de asilo y a los extranjeros que hayan obtenido el estatuto de refugiado por un acto no recurrible, o que disfruten por otra razón del estatuto de refugiados extranjeros en el territorio federal, o bien que hayan sido reconocidos fuera del territorio federal como refugiados extranjeros conforme a la Convención [de Ginebra]. [...]
[...]
(8)   El apartado 1 no se aplicará cuando el nacional extranjero deba ser considerado por motivos graves como un peligro para la seguridad de la República Federal de Alemania, o habiendo sido condenado en sentencia firme por un delito de especial gravedad a una pena privativa de libertad de tres o más años, constituya una amenaza para la comunidad. La presente disposición se aplicará también cuando el nacional extranjero reúna las condiciones del artículo 3, apartado 2, de la Ley sobre el procedimiento de asilo.
(9)   En los supuestos previstos en el apartado 8, como excepción a lo dispuesto en la Ley sobre el procedimiento de asilo, el nacional extranjero que haya solicitado asilo podrá ser objeto de una medida de expulsión, que será susceptible de ejecución. [...]
[...]»
El artículo 60 a de la Aufenthaltsgesetz, titulado «Suspensión temporal de la expulsión (tolerancia)», establece:
«[...]
(2)   Se suspenderá la expulsión de un nacional extranjero mientras ésta sea imposible por razones de hecho y de derecho y no se haya concedido una autorización de residencia. [...]
(3)   La suspensión de la expulsión de un nacional extranjero se entiende sin perjuicio de su obligación de salir del territorio.
[...]»
El artículo 18 de la Ley de asociaciones (Gesetz zur Regelung des öffentlichen Vereinsrechts), de 5 de agosto de 1964 (BGBl. 1964 I, p. 593), en su versión aplicable a los hechos del asunto principal (en lo sucesivo, «Vereinsgesetz»), titulado «Ámbito de aplicación territorial de las prohibiciones de asociaciones», dispone:
«Las prohibiciones de asociaciones que tengan su domicilio fuera del ámbito de aplicación territorial de la presente Ley pero dispongan de sucursales en éste sólo se aplicarán a estas últimas. Si la asociación no dispone de ninguna rama en el ámbito de aplicación territorial de la presente Ley, la prohibición (artículo 3, apartado 1) se aplicará a su actividad en ese territorio.»
El artículo 20 de la Vereinsgesetz, titulado «Infracciones de las prohibiciones», establece en su apartado 1:
«Quien, mediante una actividad realizada en el ámbito de aplicación territorial de la presente Ley,
[...]
4.
infrinja una prohibición ejecutiva impuesta en aplicación del artículo 14, apartado 3, primera frase, o del artículo 18, segunda frase,
[...]
será castigado con pena de prisión de un año como máximo o con una multa si el acto no es punible en virtud de los artículos 84, 85, 86a, o de los artículos 129 a 129b del Código penal [...]
[...]»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
El Sr. T., nacido en 1956, es nacional turco de origen kurdo. Desde 1989 vive en Alemania con su mujer, también nacional turca y sus ocho hijos comunes, cinco de los cuales tienen nacionalidad alemana.
Desde el 24 de junio de 1993 el Sr. T. ha sido reconocido como refugiado en el sentido de la Convención de Ginebra. Ese reconocimiento fue motivado por sus actividades políticas en el exilio a favor del «Partido de los trabajadores de Kurdistán» (en lo sucesivo, «PKK»), y por la persecución política que se arriesgaba a sufrir en caso de regresar a Turquía.
Desde el 7 de octubre de 1993 el Sr. T. dispuso de un permiso de residencia de duración indefinida en Alemania.
Por decisión de 21 de agosto de 2006 las autoridades competentes revocaron el estatuto de refugiado del Sr. T., basándose en que la situación política en Turquía había cambiado, por lo que ya no se podía considerar que corriera riesgo de persecución en ese país.
Esa decisión fue anulada por una sentencia del Verwaltungsgericht Karlsruhe (tribunal de lo contencioso-administrativo de Karlsruhe, Alemania) de 30 de noviembre de 2007, de modo que el Sr. T. conservó su estatuto de refugiado.
Durante los años noventa el Sr. T. desarrolló de diversas formas actividades políticas a favor del PKK y de organizaciones ligadas a éste o que le habían sucedido.
Por decisión de 22 de noviembre de 1993 el Ministro federal del interior prohibió al PKK y a otras organizaciones vinculadas a ese partido que desarrollaran actividades en Alemania.
Con fundamento en el artículo 20 de la Vereinsgesetz las autoridades competentes incoaron un procedimiento penal contra el Sr. T. a causa del apoyo que había aportado al PKK, tras haber obtenido medios de cargo contra él en un registro en su domicilio. En ese procedimiento se acreditó que el interesado había recaudado donativos para el PKK y que había distribuido ocasionalmente la revista
Serxwebûn
, publicada por PKK.
Por sentencia de 3 de diciembre de 2008 el Landgericht Karlsruhe (tribunal regional de Karlsruhe) condenó al Sr. T. a una multa de 3000 euros por infracción de una prohibición de actividad a la luz del Derecho sobre asociaciones. Desestimado por el Bundesgerichtshof (Tribunal supremo federal) el recurso contra esa sentencia, ésta adquirió firmeza el 8 de abril de 2009.
Por decisión de 27 de marzo de 2012 el Regierungspräsidium Karlsruhe (Gobierno provincial de Karlsruhe) ordenó, en nombre del Land Baden-Württemberg, la expulsión del Sr. T. de la República Federal de Alemania (en lo sucesivo, «decisión de expulsión»). Esta decisión, con fundamento en las disposiciones combinadas de los artículos 54, apartado 5, 55 y 56 de la Aufenthaltsgesetz, estaba motivada por el hecho de que el Sr. T. había realizado actos de apoyo al PKK hasta una fecha avanzada del año 2011 y presentaba así pues una «peligrosidad actual» en el sentido del artículo 54, apartado 5 de la Aufenthaltsgesetz. Dicha decisión impuso también al interesado, conforme al artículo 54 a de la Aufenthaltsgesetz, la obligación de presentarse dos veces por semana ante el servicio de policía competente y limitó su libertad de circulación únicamente al territorio del municipio de Mannheim (Alemania), en el que estaba situado su domicilio. Finalmente, en virtud del artículo 51, apartado 1, de la Aufenthaltsgesetz, la misma decisión originó de pleno derecho la pérdida de validez del permiso de residencia expedido a favor del Sr. T.
No obstante, atendiendo a la convivencia familiar del Sr. T. con su esposa y sus hijos menores y al permiso de residencia de duración indefinida anteriormente expedido a su favor, así como al derecho de asilo que se le había concedido y al estatuto de refugiado que se le había reconocido, la decisión de expulsión se dictó en ejercicio de la facultad de apreciación de la administración fundada en el artículo 56, apartado 1, de la Aufenthaltsgesetz y la autoridad competente decidió suspender la expulsión del Sr. T. El recurso interpuesto por éste contra esa decisión fue desestimado por sentencia del Verwaltungsgericht Karlsruhe de 7 de agosto de 2012.
El Sr. T. interpuso recurso de apelación contra esa sentencia ante el tribunal remitente, que lo admitió por auto de 28 de noviembre de 2012. Ese tribunal manifiesta sus dudas sobre la anulación del permiso de residencia del Sr. T., y por tanto se pregunta si la decisión de expulsión de éste puede justificarse a la luz de los artículos 21, apartados 2 y 3, y 24 de la Directiva 2004/83. El Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg (Tribunal superior de lo contencioso-administrativo del Land de Bade-Wurtemberg) estima en particular que la obligación impuesta a los Estados miembros por el artículo 24, apartado 1, párrafo primero, de esa Directiva de expedir a los beneficiarios del estatuto de refugiado un permiso de residencia válido durante tres años al menos implica la prohibición de retirar ese permiso de residencia o un permiso ya existente cuando no concurre ninguna de las razones por las que se puede denegar de entrada un permiso de residencia.
En esas circunstancias el Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1.
a)
¿Debe observarse la normativa contenida en el artículo 24, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2004/83/CE, relativa al deber de los Estados miembros de expedir un permiso de residencia al beneficiario del estatuto de refugiado, aun en caso de retirada de un permiso de residencia que ya había sido concedido?
b)
¿Debe interpretarse esta normativa en el sentido de que es contraria a la retirada o extinción del permiso de residencia (por ejemplo, en caso de expulsión con arreglo al Derecho nacional) de un beneficiario del estatuto de refugiado si no se cumplen los requisitos contemplados en el artículo 21, apartado 3, en relación con el apartado 2, de la Directiva 2004/83/CE, o no concurren «motivos imperiosos de seguridad nacional u orden público» en el sentido del artículo 24, apartado 1, párrafo primero, de la misma Directiva?
2.
En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, letras a) y b):
a)
¿Cómo debe interpretarse la causa de exclusión constituida por “motivos imperiosos de seguridad nacional u orden público” contemplada en el artículo 24, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2004/83 respecto a los riesgos que emanan del apoyo a una asociación terrorista?
b)
¿Pueden concurrir “motivos imperiosos de seguridad nacional u orden público” en el sentido del artículo 24, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2004/83, cuando un beneficiario del estatuto de refugiado ha apoyado al PKK colaborando, entre otras cosas, en la colecta de donativos y participando de forma continuada en actos organizados por simpatizantes de dicha organización, aun cuando no se cumplan los requisitos a los que queda supeditada la excepción a la prohibición de expulsión y devolución prevista en el artículo 33, apartado 2, de la Convención de Ginebra y, por ende, tampoco los requisitos previstos en el artículo 21, apartado 2, de la Directiva 2004/83?
3.
Para el caso de respuesta negativa a la primera cuestión, letra a):
¿Permite el Derecho de la Unión la retirada o extinción del permiso de residencia (por ejemplo, en caso de expulsión con arreglo al Derecho nacional) de un beneficiario del estatuto de refugiado únicamente cuando concurren los requisitos previstos en el artículo 21, apartado 3, en relación con el apartado 2, de la Directiva 2004/83 (o, del régimen idéntico de la Directiva 2011/95/UE [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011 , por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida (
DO L 337, p. 9
)] que sucedió a la primera directiva)?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Sobre las cuestiones prejudiciales primera y tercera
Con sus cuestiones prejudiciales primera y tercera, que es oportuno examinar conjuntamente, el tribunal remitente pregunta en sustancia si y bajo qué condición el artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2004/83 autoriza a un Estado miembro a revocar el permiso de residencia de un refugiado o a poner fin a ese permiso, aun cuando esa disposición, a diferencia del artículo 21, apartado 3, de dicha Directiva, no prevé expresamente esa posibilidad. En caso afirmativo, pregunta si la revocación de ese permiso de residencia está autorizada únicamente en aplicación del artículo 21, apartados 2 y 3 de esa Directiva, cuando el refugiado ya no está protegido contra la expulsión, o si también lo está en virtud del artículo 24, apartado 1, de la misma Directiva.
Par responder a esas cuestiones es preciso apreciar el alcance respectivo del artículo 21, apartados 2 y 3, de la Directiva 2004/83 y del artículo 24, apartado 1, de ésta, y las relaciones entre ambas disposiciones.
Según el artículo 21, apartado 1, de la Directiva 2004/83, los Estados miembros deben respetar el principio de no devolución con arreglo a sus obligaciones internacionales. El artículo 21, apartado 2, de esa Directiva, cuya redacción recoge en sustancia la del artículo 33, apartado 2, de la Convención de Ginebra, prevé no obstante una excepción a ese principio, al conceder a los Estados miembros la facultad discrecional de devolver a un refugiado cuando ello no esté prohibido por esas obligaciones internacionales y existan motivos razonables para considerar que constituye un peligro para la seguridad del Estado miembro en el que se encuentra, o habiendo sido condenado por sentencia firme por un delito de especial gravedad, constituya un peligro para la comunidad de dicho Estado miembro. En cambio, el artículo 21 de la misma Directiva guarda silencio acerca de la expulsión de un refugiado cuando no se trate de la devolución.
En el supuesto de que un refugiado reúna las condiciones previstas en el artículo 21, apartado 2, de la Directiva 2004/83, los Estados miembros, que disponen de una facultad discrecional para devolver o no a un refugiado, tienen tres opciones. En primer lugar, pueden llevar a cabo la devolución del refugiado interesado. En segundo lugar, pueden expulsar al refugiado a un tercer Estado en el que no corra riesgo de ser perseguido o de sufrir daños graves, en el sentido del artículo 15 de esa Directiva. En tercer lugar, pueden autorizar al refugiado a permanecer en su territorio.
Cuando es posible una devolución en virtud del artículo 21, apartado 2, de la Directiva 2004/83, los Estados miembros también están facultados, conforme al artículo 21, apartado 3, de ésta, para revocar un permiso de residencia, ponerle fin o denegar su renovación. En efecto, una vez que se decide la devolución de un refugiado, éste ya no necesita que se le conceda un permiso de residencia, ni conservar éste u obtener su renovación. Por tanto, como ha señalado la Abogado General en el punto 62 de sus conclusiones, cuando un refugiado no entra en el ámbito de aplicación del artículo 21, apartado 2, de dicha Directiva, el artículo 21, apartado 3, de ésta no es aplicable. Así pues, en el supuesto de que un Estado miembro emprenda un procedimiento contra un refugiado en circunstancias como la del asunto principal, pero no pueda devolverle porque no concurren las condiciones exigidas por el artículo 21, apartado 2, de la misma Directiva, el permiso de residencia de ese refugiado no puede ser revocado con fundamento en el artículo 21, apartado 3, de la Directiva 2004/83.
Surge entonces la cuestión de si, en esas circunstancias, un Estado miembro puede en cualquier caso, de forma compatible con esa Directiva, revocar el permiso de residencia de un refugiado en aplicación del artículo 24, apartado 1, de la misma Directiva.
Conviene observar en ese sentido que esa disposición sólo prevé expresamente la posibilidad de no expedir un permiso de residencia, pero no la de revocarlo o ponerle fin. En particular, obliga a los Estados miembros a expedir al refugiado tan pronto como sea posible un permiso de residencia válido como mínimo por tres años y renovable. Únicamente se puede dejar de cumplir esa obligación si se oponen a ello motivos imperiosos de seguridad nacional u orden público.
Pues bien, no obstante la falta de una disposición expresa que autorice a los Estados miembros, con fundamento en el artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2004/83, a revocar un permiso de residencia previamente expedido a un refugiado, varios argumentos favorecen una interpretación que permita a los Estados miembros hacer uso de esa medida.
En primer lugar, hay que observar que el texto del artículo 24, apartado 1, de esa Directiva no excluye expresamente la posibilidad de revocar un permiso de residencia.
En segundo lugar, la revocación de un permiso de residencia se manifiesta ajustada a la finalidad de esa disposición. Toda vez que los Estados miembros están facultados para denegar la expedición o la renovación de un permiso de residencia cuando así lo justifican motivos imperiosos de seguridad nacional u orden público, con mayor razón deben estar facultados para revocar o poner fin a un permiso de residencia cuando surjan motivos de esa naturaleza con posterioridad a su expedición.
En tercer lugar, esa interpretación también es coherente con el sistema de la Directiva 2004/83. Como la Comisión Europea señala fundadamente, el artículo 24, apartado 1, de esta Directiva completa su artículo 21, apartado 3, al autorizar implícita pero necesariamente al Estado miembro interesado para revocar un permiso de residencia o ponerle fin, incluso cuando no concurren las condiciones del artículo 21, apartado 2, de dicha Directiva, si lo justifican motivos imperiosos de seguridad nacional u orden público en el sentido del artículo 24 de la misma Directiva.
De ello se sigue que los Estados miembros pueden revocar o poner fin a un permiso de residencia concedido a un refugiado, bien sea con fundamento en el artículo 21, apartado 3, de la Directiva 2004/83, a condición de que ese refugiado entre en el ámbito de aplicación del artículo 21, apartado 2, de esa Directiva, o bien, si no es así, con fundamento en el artículo 24, apartado 1, de la misma, siempre que motivos imperiosos de seguridad nacional u orden público justifiquen esa medida.
Además, como ha expuesto la Abogado General en el punto 68 de sus conclusiones, esa interpretación se corrobora por los trabajos preparatorios de la Directiva 2004/83, que ponen de manifiesto que el artículo 24, apartado 1, de ésta fue insertado a propuesta de la República Federal de Alemania, a raíz de los atentados que sufrieron los Estados Unidos de América el 11 de septiembre de 2001. Esa disposición fue introducida así pues con objeto de ofrecer a los Estados miembros la posibilidad de limitar, en condiciones específicas, la circulación de nacionales de terceros países en el espacio Schengen, para luchar contra el terrorismo y reducir las amenazas a la seguridad nacional y al orden público. De esas consideraciones resulta por tanto que esa disposición reconoce implícitamente a los Estados miembros la posibilidad de revocar un permiso de residencia previamente concedido cuando concurren las condiciones que establece.
Esa interpretación deriva también de la obligación impuesta por el artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2004/83 a los Estados miembros de conceder a los beneficiarios del estatuto de refugiado un permiso de residencia válido durante tres años al menos, ya que esa obligación tiene como corolario necesario la posibilidad de revocar ese permiso de residencia. En ese sentido conviene recordar a modo de ejemplo que el artículo 9, apartado 1, letra b), de la Directiva 2003/109 prevé expresamente la pérdida del estatuto de residente de larga duración a raíz de la aprobación de una medida de expulsión.
Finalmente, en ese contexto, la posibilidad de que un Estado miembro revoque el permiso de residencia previamente concedido a un refugiado responde a exigencias lógicas evidentes. En efecto, no cabe excluir que, por una razón puramente fortuita, un Estado miembro que haya concedido un permiso de residencia a un refugiado sea informado posteriormente de la existencia de hechos cometidos por éste antes de la expedición del permiso de residencia, y que, si hubieran sido conocidos por ese Estado miembro en el momento oportuno, se habrían opuesto a la expedición de ese permiso por motivos imperiosos de seguridad nacional u orden público. Pues bien, sería incompatible con el objetivo pretendido por la Directiva 2004/83 que en esa situación no hubiera posibilidad alguna de revocar un permiso de residencia ya concedido. Esa conclusión es válida con mayor razón cuando los actos apreciados contra el refugiado se hubieran cometido tras la concesión del permiso de residencia.
Por las consideraciones precedentes se ha de responder a las cuestiones prejudiciales primera y tercera que la Directiva 2004/83 debe interpretarse en el sentido de que un permiso de residencia, una vez concedido a un refugiado, puede ser revocado, bien sea en virtud del artículo 24, apartado 1, de esa Directiva, cuando existan motivos imperiosos de seguridad nacional u orden público en el sentido de dicha disposición, o bien en virtud del artículo 21, apartado 3, de la misma Directiva, cuando existan motivos para aplicar la excepción al principio de no devolución prevista en el artículo 21, apartado 2, de la referida Directiva.
Sobre la segunda cuestión prejudicial
Con su segunda cuestión prejudicial el tribunal remitente pregunta en sustancia si el apoyo aportado por un refugiado a una asociación terrorista puede constituir uno de los «motivos imperiosos de seguridad nacional u orden público» en el sentido del artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2004/83, y ello incluso si ese refugiado no entra en el ámbito de aplicación del artículo 21, apartado 2, de esa Directiva.
Antes de dar una respuesta útil al tribunal remitente, es preciso constatar previamente que el concepto de «motivos razonables» enunciado en el artículo 21, apartado 2, letra a), de la Directiva 2004/83 y el de «motivos imperiosos de seguridad nacional u orden público» enunciado en el artículo 24, apartado 1, de la misma Directiva no se definen por esas disposiciones ni por ninguna otra de esa Directiva.
En este contexto, la determinación del significado y del alcance de esos conceptos debe efectuarse, según reiterada jurisprudencia, tomando en consideración tanto los términos de las disposiciones de Derecho de la Unión de que se trata como su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forman parte (véanse en especial las sentencias Lundberg, C‑317/12,
EU:C:2013:631
, apartado 19, y Bouman, C‑114/13,
EU:C:2015:81
, apartado 31) y en su caso la génesis de dicha normativa (véase por analogía la sentencia Pringle, C‑370/12,
EU:C:2012:756
, apartado 135).
En lo que atañe a la redacción de los artículos 21, apartado 1, letra a), y 24, apartado 1, de la Directiva 2004/83, es preciso observar que, como expone la Comisión en sus observaciones, dicha Directiva se distingue por divergencias de formulación entre sus diferentes versiones lingüísticas, y por una cierta incoherencia por tanto, acerca de las condiciones a las que están sujetas las excepciones previstas por esas disposiciones. A ello se añade el hecho de que la versión en lengua alemana del artículo 21, apartado 2, de esta misma Directiva emplea términos diferentes a los de la versión en lengua alemana del artículo 33, apartado 2, de la Convención de Ginebra («stichhaltige Gründe» en lugar de «schwerwiegende Gründe»), mientras que las versiones en lengua inglesa y francesa del artículo 21, apartado 2, de la mencionada Directiva utilizan respectivamente el término que figura en las versiones en lengua inglesa y francesa del artículo 33, apartado 2, de la Convención de Ginebra («reasonable grounds» y «raisons sérieuses»).
Siendo así, hay que recordar que, según reiterada jurisprudencia, cuando las versiones lingüísticas de una norma difieren, la norma en cuestión debe interpretarse y aplicarse de manera uniforme, a la luz de las versiones establecidas en todas las lenguas de la Unión Europea (sentencia M. y otros, C‑627/13 y C‑2/14,
EU:C:2015:59
, apartado 48 y la jurisprudencia citada).
La formulación utilizada en una de las versiones lingüísticas de una disposición del Derecho de la Unión no puede constituir la única base para la interpretación de dicha disposición ni se le puede reconocer carácter prioritario frente a otras versiones lingüísticas. Ese criterio sería incompatible con la exigencia de uniformidad en la aplicación del Derecho de la Unión (véase en ese sentido la sentencia M. y otros, C‑627/13 y C‑2/14,
EU:C:2015:59
, apartado 48 y jurisprudencia citada).
Por tanto, en caso de disparidad entre las diferentes versiones lingüísticas de una norma del Derecho de la Unión, la norma en cuestión debe interpretarse teniendo en cuenta su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte (sentencia M. y otros, C‑627/13 y C‑2/14,
EU:C:2015:59
, apartado 49 y jurisprudencia citada).
Hay que recordar ante todo, en ese sentido, que el estatuto de refugiado debe concederse a una persona cuando ésta cumple las normas mínimas establecidas por el Derecho de la Unión. En virtud del artículo 13 de la Directiva 2004/83, los Estados miembros deben conceder el estatuto de refugiado a los nacionales de terceros países o apátridas que reúnan los requisitos para ser considerados refugiados con arreglo a los capítulos II y III de dicha Directiva. Del decimocuarto considerando de ésta, según el cual el reconocimiento del estatuto de refugiado es un acto declaratorio, resulta que los Estados miembros no disponen de ninguna facultad discrecional a ese efecto.
Del artículo 78 TFUE, apartado 1, se deduce que la política común que la Unión desarrolla en materia de asilo está destinada a ofrecer un «estatuto apropiado» a todo nacional de un tercer país «que necesite protección internacional» y a garantizar el «respeto del principio de no devolución».
También conviene recordar que ese principio de no devolución está garantizado como derecho fundamental por los artículos 18 y 19, apartado 2, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
El décimo considerando de la Directiva 2004/83 precisa en ese sentido que ésta respeta los derechos fundamentales y observa los principios reconocidos, en particular, por la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, garantizando el pleno respeto de la dignidad humana y el derecho al asilo de los solicitantes de asilo y los miembros de su familia acompañantes.
Así pues, el sexto considerando de la Directiva 2004/83 manifiesta que el principal objetivo de ésta es, por una parte, asegurar que los Estados miembros apliquen criterios comunes para la identificación de personas auténticamente necesitadas de protección internacional y, por otra parte, asegurar que un nivel mínimo de beneficios esté disponible para dichas personas en todos los Estados miembros.
Los artículos 21, apartado 2, y 24, apartado 1, de esa Directiva constituyen la aplicación en el Derecho positivo de los derechos reconocidos a toda persona por el Derecho de la Unión para asegurarle una protección duradera contra la persecución. Por lo demás, esas dos disposiciones forman parte del capítulo VII de la misma Directiva, titulado «Contenido de la protección internacional», cuyo objeto es definir los beneficios de los que pueden disfrutar los candidatos al estatuto de refugiado o a la protección subsidiaria.
Pues bien, aunque como se ha apreciado en el apartado 50 de esta sentencia, entre el artículo 21, apartados 2 y 3 de la Directiva 2004/38 y el artículo 24, apartado 1, de ésta no sólo hay cierta superposición, puesto que una y otra disposición se refieren a la posibilidad que se ofrece a los Estados miembros de denegar la concesión de un permiso de residencia, de revocarla, de ponerle fin o negarse a renovarla, sino también una complementariedad entre ellos, consta sin embargo que dichas disposiciones tienen diferentes ámbitos de aplicación y forman parte de distintos regímenes jurídicos.
El artículo 21, apartado 1, de la Directiva 2004/83 enuncia el principio de que los refugiados están normalmente protegidos contra la devolución. En cambio, el artículo 21, apartado 2, de esa Directiva establece una excepción a ese principio, permitiendo la devolución de un refugiado, esté o no formalmente reconocido como tal, bien sea en virtud del artículo 21, apartado 2, letra a), de la misma Directiva, cuando existan motivos razonables para considerar que constituye un peligro para la seguridad del Estado miembro en el que se encuentra, o bien en virtud del artículo 21, apartado 2, letra b), de la referida Directiva, cuando, habiendo sido condenado por sentencia firme por un delito de especial gravedad, constituya un peligro para la comunidad de dicho Estado miembro.
Aunque la devolución de un refugiado esté en principio autorizada a título de excepción por la disposición del artículo 21, apartado 2, de la Directiva 2004/83, sólo constituye así la
ultima ratio
a la que un Estado miembro puede recurrir, cuando no sea posible ninguna otra medida para hacer frente a la amenaza que ese refugiado origine para la seguridad o la comunidad de ese Estado miembro. En caso de que un Estado miembro, en aplicación del artículo 14, apartado 4, de esta Directiva, revoque, ponga fin o deniegue la renovación del estatuto de refugiado concedido a una persona, ésta disfruta, conforme al artículo 14, apartado 6, de dicha Directiva, de los derechos enumerados en particular en los artículos 32 y 33 de la Convención de Ginebra.
Las consecuencias, para el refugiado interesado, de la aplicación de la excepción prevista en el artículo 21, apartado 2, de la Directiva 2004/83 pueden ser sumamente graves, como ha expuesto la Abogado General en el punto 81 de sus conclusiones, ya que en ese caso puede ser devuelto a un país en el que podría correr el riesgo de persecución. Por esa razón la disposición referida somete la ejecución de la devolución a condiciones rigurosas, toda vez que sólo un refugiado que haya sido condenado en última instancia por un «delito de especial gravedad» puede ser considerado como un «peligro para la comunidad de dicho Estado miembro» en el sentido de esa disposición. Por otro lado, incluso cuando estas condiciones concurren, la expulsión del refugiado de que se trata constituye sólo una opción que se deja a la discreción de los Estados miembros, que tienen libertad para elegir otras opciones menos rigurosas.
En cambio, el artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2004/83, cuya redacción es de carácter más abstracto que la del artículo 21, apartado 2, de esa Directiva, sólo regula la negativa a expedir un permiso de residencia a un refugiado y la revocación de ese permiso, y no la devolución del refugiado. Por tanto, esa disposición concierne únicamente a los supuestos en los que la amenaza que ese refugiado origine para la seguridad nacional, el orden público o la comunidad del Estado miembro interesado no pueda justificar la pérdida del estatuto de refugiado, ni
a fortiori
la devolución de éste. Por esa razón la aplicación de la excepción prevista en el artículo 24, apartado 1, de esa Directiva no requiere la existencia de un delito de especial gravedad.
Las consecuencias, para un refugiado, de la revocación de su permiso de residencia en virtud del artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2004/83 son pues menos gravosas dado que esta medida no puede conducir a la revocación de su estatuto de refugiado ni menos aún a su devolución en el sentido del artículo 21, apartado 2, de la misma Directiva.
De ello se sigue que el concepto de «motivos imperiosos», en el sentido del artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2004/83 tiene un alcance más amplio que el concepto «motivos razonables», en el sentido del artículo 21, apartado 2, de esa Directiva, y que algunas circunstancias que no reúnan el grado de gravedad que autorice a un Estado miembro a aplicar la excepción prevista en el artículo 21, apartado 2, de dicha Directiva y a dictar una decisión de devolución pueden no obstante permitir que ese Estado miembro prive al refugiado interesado de su permiso de residencia, con fundamento en el artículo 24, apartado 1, de esta misma Directiva.
Precisado ello, en lo que atañe a la cuestión específica planteada por el tribunal remitente de si el apoyo a una asociación terrorista puede constituir uno de los «motivos imperiosos de seguridad nacional u orden público» en el sentido del artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2004/83, es oportuno recordar que los conceptos de «seguridad nacional» o de «orden público» enunciados en ese artículo no se definen por esta disposición.
En cambio, el Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de interpretar los conceptos de «seguridad pública» y de «orden público» enunciados en los artículos 27 y 28 de la Directiva 2004/38. Pues bien, aunque esa Directiva persigue objetivos diferentes de los pretendidos por la Directiva 2004/83 y los Estados miembros disponen de libertad para definir, con arreglo a sus necesidades nacionales, que pueden variar de un Estado miembro a otro y de una época a otra, las exigencias de orden público y de seguridad pública (sentencia I., C‑348/09,
EU:C:2012:300
, apartado 23 y jurisprudencia citada), no deja de ser cierto que la amplitud de la protección que una sociedad quiere atribuir a sus intereses fundamentales no puede variar en función del estatuto jurídico de la persona que atenta contra ellos.
Por tanto, para interpretar el concepto de «motivos imperiosos de seguridad nacional u orden público» en el sentido del artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2004/83, es preciso considerar previamente que ya se ha juzgado que el concepto de «seguridad pública», en el sentido del artículo 28, apartado 3, de la Directiva 2004/38, comprende tanto la seguridad interior de un Estado miembro como su seguridad exterior (véase en especial la sentencia Tsakouridis, C‑145/09,
EU:C:2010:708
, apartado 43 y jurisprudencia citada) y que, por tanto, el ataque al funcionamiento de las instituciones y de los servicios públicos esenciales, así como la supervivencia de la población, al igual que el riesgo de una perturbación grave de las relaciones exteriores o de la coexistencia pacífica de los pueblos, o también el ataque a intereses militares, pueden afectar a la seguridad pública (sentencia Tsakouridis, C‑145/09,
EU:C:2010:708
, apartado 44). Además, el Tribunal de Justicia también ha juzgado en ese contexto que el concepto de «motivos imperiosos de seguridad pública», en el sentido de dicho artículo 28, apartado 3, supone no sólo la existencia de un ataque a la seguridad pública, sino, además, que tal ataque tenga un grado particularmente elevado de gravedad, reflejado por el uso de la expresión «motivos imperiosos» (sentencia Tsakouridis, C‑145/09,
EU:C:2010:708
, apartado 41).
Hay que observar, a continuación, que el concepto de «orden público» enunciado en la Directiva 2004/38, en particular en sus artículos 27 y 28, ha sido interpretado por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en el sentido de que el recurso a ese concepto requiere, en todo caso, aparte de la perturbación del orden social que constituye cualquier infracción de la ley, que exista una amenaza real, actual y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad (véase en especial la sentencia Byankov, C‑249/11,
EU:C:2012:608
, apartado 40 y jurisprudencia citada).
En ese sentido, hay que recordar que, según el vigesimoctavo considerando de la Directiva 2004/83, los conceptos de «seguridad nacional » y de «orden público» incluyen también los casos en que un nacional de un tercer país pertenece a una asociación que apoya el terrorismo internacional o la respalda.
Además, se ha de señalar que el artículo 1, apartado 3, de la Posición común 2001/931/PESC del Consejo, de 27 de diciembre de 2001, sobre la aplicación de medidas específicas de lucha contra el terrorismo (
DO L 344 p. 93
), en su versión vigente al tiempo de los hechos del asunto principal (en lo sucesivo, «Posición común 2001/931»), define lo que debe entenderse por «acto terrorista», y que el PKK figura precisamente en la lista anexa a esa Posición común.
De todas esas consideraciones se sigue que el apoyo aportado por un refugiado a una organización que lleva a cabo actos comprendidos en el ámbito de aplicación de la Posición común 2001/931 constituye en principio una circunstancia apta para demostrar que concurren las condiciones para la aplicación de la excepción prevista en el artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2004/83.
La inscripción de una organización en la lista anexa a la Posición común 2001/931 constituye por tanto, como ha expuesto la Abogado General en el punto 95 de sus conclusiones, un sólido indicio de que es una organización terrorista, o bien de que se sospecha que lo es. La autoridad competente debe tener en cuenta necesariamente esa circunstancia cuando, en un primer momento, tiene que verificar si la organización en cuestión ha cometido actos terroristas.
Así pues, es preciso verificar caso por caso si los actos de la organización considerada pueden amenazar la seguridad nacional o el orden público en el sentido del artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2004/83. Sobre ello, en relación con el artículo 12, apartado 2, letra b), de esa Directiva, el Tribunal de Justicia ha juzgado que los actos de naturaleza terrorista, caracterizados por su violencia contra la población civil, aun cuando se cometan con un objetivo supuestamente político, deben ser considerados graves delitos comunes en el sentido de esa disposición (sentencia B y D, C‑57/09 y C‑101/09,
EU:C:2010:661
, apartado 81).
Además, el Tribunal de Justicia ha constatado que los actos de terrorismo internacional son, en términos generales y con independencia de la participación de un Estado, contrarios a las finalidades y a los principios de las Naciones Unidas (sentencia B y D, C‑57/09 y C‑101/09,
EU:C:2010:661
, apartado 83). De ello se sigue que, ante tales actos, un Estado miembro podría invocar válidamente la existencia de motivos imperiosos de seguridad nacional u orden público en el sentido del artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2004/83 para aplicar la excepción prevista en esa disposición.
Una vez realizada esa verificación, en un segundo momento la autoridad competente referida deberá llevar a cabo una valoración de los hechos específicos de los que tenga conocimiento para determinar si el apoyo a la organización de que se trata en forma de colaboración en la recogida de fondos y de participación regular en actividades organizadas por dicha organización, como parece haber sido el caso del Sr. T. en el asunto principal, entra en el ámbito de aplicación del artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2004/83.
En efecto, aunque los actos cometidos por una organización inscrita en la lista anexa a la Posición común 2001/931 en razón de su implicación en actos de terrorismo puedan estar comprendidos en la causa de excepción prevista en el artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2004/83, la sola circunstancia genérica de que la persona interesada haya apoyado a esa organización no puede tener como consecuencia automática la revocación de su permiso de residencia en virtud de esa disposición (véase por analogía la sentencia B y D, C‑57/09 y C‑101/09,
EU:C:2010:661
, apartado 88).
No existe relación directa entre la Posición común 2001/931 y la Directiva 2004/83 en cuanto a sus objetivos respectivos, y no se puede justificar que, cuando la autoridad competente se proponga privar a un refugiado de su permiso de residencia en virtud del artículo 24, apartado 1, de esa Directiva, se base exclusivamente en el apoyo de esa persona a una organización que figure en una lista adoptada al margen del marco que estableció dicha Directiva respetando la Convención de Ginebra (véase en ese sentido la sentencia B y D, C‑57/09 y C‑101/09,
EU:C:2010:661
, apartado 89).
De ello se sigue que en el asunto principal las condiciones en las que la organización apoyada por el Sr. T. fue inscrita en la lista anexa a la Posición común 2001/931 no pueden compararse con el examen individual de los hechos concretos que debe preceder a toda decisión que prive a un refugiado de su permiso de residencia en virtud del artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2004/83 (véase por analogía la sentencia B y D, C‑57/09 y C‑101/09,
EU:C:2010:661
, apartado 91).
Así pues, en ejercicio del control jurisdiccional de la apreciación de la autoridad competente, el tribunal remitente debe valorar la función que cumplió efectivamente el Sr. T. al apoyar a esa organización, determinando en especial si él mismo cometió actos terroristas, si y en qué grado estuvo implicado en la planificación, la toma de decisiones o la dirección de otras personas con vistas a la comisión de actos de esa naturaleza y si y en qué medida los financió o facilitó a otras personas los medios para cometerlos.
En el presente asunto, en lo concerniente a los actos de apoyo del Sr. T. al PKK, de los autos resulta que el interesado participó en reuniones legales y en actividades como la celebración del nuevo año kurdo y la recogida de fondos para esa organización. Ahora bien, la realidad de esos actos no supone necesariamente que su autor hubiera sostenido la legitimidad de actividades terroristas.
A fortiori
, actos de esa naturaleza no constituyen por sí mismos actos terroristas.
En ese contexto, el tribunal remitente también está obligado a apreciar el grado de gravedad de la amenaza para la seguridad nacional o el orden público derivada de los actos cometidos por el Sr. T. En particular, debe verificar si se puede imputar a esa persona una responsabilidad individual en la ejecución de las acciones del PKK. En ese sentido, aunque es cierto que se debe tener en cuenta la condena penal en última instancia del Sr. T. el 3 de diciembre de 2008, corresponde no obstante a ese tribunal determinar, atendiendo al principio de proporcionalidad que la medida que se iba a adoptar debía respetar, si la amenaza que el interesado hubiera podido constituir en su caso en el pasado para la seguridad nacional o el orden público de la República Federal de Alemania seguía existiendo en la fecha en la que se dictó la decisión objeto del litigio principal.
En ese sentido, también incumbe al tribunal remitente considerar la circunstancia de que el Sr. T. fue condenado a una multa y no a una pena de prisión, y determinar si, atendiendo a esa circunstancia y en su caso a la naturaleza de los actos cometidos por el interesado, existían «motivos imperiosos de seguridad nacional u orden público» en el sentido del artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2004/83 que justifiquen la revocación del permiso de residencia del Sr. T.
Expuestas esas precisiones, se debe añadir además que la aplicación por un Estado miembro de la excepción prevista en el artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2004/83 tiene como primera consecuencia la pérdida para el refugiado interesado de su permiso de residencia, incluso si está autorizado con otro fundamento jurídico para permanecer legalmente en el territorio de ese Estado miembro, como sucede en el asunto principal.
No obstante, es preciso poner de relieve en ese sentido que el refugiado cuyo permiso de residencia sea revocado en aplicación del artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2004/83 conserva su estatuto de refugiado, a menos que se ponga fin a éste, y hasta que ello ocurra en su caso. Por tanto, aun privado de permiso de residencia, el interesado sigue siendo un refugiado y conserva por esa condición el derecho a los beneficios que el capítulo VII de la misma Directiva garantiza a todo refugiado, en especial el derecho a la protección contra la devolución, al mantenimiento de la unidad familiar, a la expedición de documentos de viaje, al acceso al empleo y la educación, a la asistencia social, a la asistencia sanitaria y a la vivienda, a la libertad de circulación dentro del Estado miembro y al acceso a los instrumentos de integración. En otros términos, un Estado miembro carece de facultad discrecional alguna para seguir concediendo o por el contrario denegar a ese refugiado los beneficios sustantivos garantizados por esa Directiva.
Aun siendo cierto que el considerando 30 de la Directiva 2004/83 manifiesta que los Estados miembros podrán disponer, dentro de los límites establecidos por sus obligaciones internacionales, que «la concesión de beneficios en materia de empleo, asistencia social, asistencia sanitaria e instrumentos de integración requiera la expedición previa de un permiso de residencia», la condición impuesta de esa forma hace referencia no obstante a actuaciones de carácter puramente administrativo ya que el capítulo VII de esta Directiva tiene el objetivo de garantizar a los refugiados un nivel mínimo de beneficios en todos los Estados miembros. Por otro lado, toda vez que ese considerando no se refleja en las disposiciones de dicha Directiva, no puede constituir una base jurídica que permita a los Estados miembros reducir los beneficios garantizados por su capítulo VII cuando se revoque el permiso de residencia de un refugiado.
Dado que esos derechos atribuidos a los refugiados son consecuencia de la concesión del estatuto de refugiado y no de la expedición del permiso de residencia, mientras posea ese estatuto el refugiado debe beneficiarse de los derechos que le garantiza así la Directiva 2004/83 y éstos sólo se pueden limitar respetando las condiciones establecidas por el capítulo VII de esa Directiva, sin que los Estados miembros estén facultados para añadir restricciones que no figuren en ella.
Por esa razón, en el asunto principal, según resulta de los autos presentados al Tribunal de Justicia, la circunstancia de que la revocación del permiso de residencia del Sr. T., como consecuencia de pleno derecho de la decisión de expulsión, haya tenido incidencias en el acceso de éste al empleo, a la formación profesional y a otros derechos sociales, ya que en el Derecho alemán el disfrute de esos derechos está ligado a la posesión regular de un permiso de residencia, se manifiesta incompatible con la Directiva 2004/83.
Por todas las consideraciones precedentes, se ha de responder a la segunda cuestión prejudicial planteada que el apoyo a una asociación terrorista inscrita en la lista anexa a la Posición común 2001/931, puede constituir uno de los «motivos imperiosos de seguridad nacional u orden público» en el sentido del artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2004/83, incluso si no concurren las condiciones previstas por el artículo 21, apartado 2, de ésta. Para que se pueda revocar un permiso de residencia concedido a un refugiado, con fundamento en el artículo 24, apartado 1, de esa Directiva, debido a que ese refugiado apoya a dicha asociación terrorista, las autoridades competentes están obligadas no obstante a llevar a cabo, bajo el control de los tribunales nacionales, una apreciación individual de los aspectos de hecho específicos de las acciones de la asociación así como del refugiado afectados. Cuando un Estado miembro decide expulsar a un refugiado cuyo permiso de residencia se ha revocado pero suspende la ejecución de esa decisión, es incompatible con la referida Directiva privarle del acceso a los beneficios garantizados por el capítulo VII de ésta, a menos que sea aplicable una excepción expresamente prevista por la misma Directiva.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) declara:

1)
La Directiva 2004/83/CE del Consejo, de 29 de abril de 2004, por la que se establecen normas mínimas relativas a los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de nacionales de terceros países o apátridas como refugiados o personas que necesitan otro tipo de protección internacional y al contenido de la protección concedida, debe interpretarse en el sentido de que un permiso de residencia, una vez concedido a un refugiado, puede ser revocado, bien sea en virtud del artículo 24, apartado 1, de esa Directiva, cuando existan motivos imperiosos de seguridad nacional u orden público, o bien en virtud del artículo 21, apartado 3, de la misma Directiva, cuando existan motivos para aplicar la excepción al principio de no devolución prevista en el artículo 21, apartado 2, de la referida Directiva.

2)
El apoyo a una asociación terrorista, inscrita en la lista anexa a la Posición común 2001/931/PESC del Consejo, de 27 de diciembre de 2001, sobre la aplicación de medidas específicas de lucha contra el terrorismo, en su versión vigente al tiempo de los hechos del asunto principal, puede constituir uno de los «motivos imperiosos de seguridad nacional u orden público» en el sentido del artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2004/83, incluso si no concurren las condiciones previstas por el artículo 21, apartado 2, de ésta. Para que se pueda revocar un permiso de residencia concedido a un refugiado, con fundamento en el artículo 24, apartado 1, de esa Directiva, debido a que ese refugiado apoya a dicha asociación terrorista, las autoridades competentes están obligadas no obstante a llevar a cabo, bajo el control de los tribunales nacionales, una apreciación individual de los aspectos de hecho específicos de las acciones de la asociación así como del refugiado afectados. Cuando un Estado miembro decide expulsar a un refugiado cuyo permiso de residencia se ha revocado pero suspende la ejecución de esa decisión, es incompatible con la referida Directiva privarle del acceso a los beneficios garantizados por el capítulo VII de ésta, a menos que sea aplicable una excepción expresamente prevista por la misma Directiva.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.