CELEX: 62012CJ0313
Vnitrostátní správní řízení
Čistě vnitrostátní situace
Správní akty
Povinnost uvést odůvodnění
Možnost zhojit nedostatek odůvodnění v průběhu soudního řízení proti správnímu aktu
Výklad čl. 296 druhého pododstavce SFEU a čl. 41 odst. 2 písm. c) Listiny základních práv Evropské unie
Nedostatek pravomoci Soudního dvora

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu zásady odůvodnění aktů veřejné správy, stanovené v čl. 296 druhém pododstavci SFEU, a článku 41 odst. 2 písm. c) Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“).
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi G. Romeo a Regione Siciliana ve věci rozhodnutí o snížení důchodu G. Romeo a navrácení částek již vyplacených za uplynulá období.
Italské právo
Zákon č. 241 ze dne 7. srpna 1990, kterým se zavádějí nové normy v oblasti správního řízení a práva na přístup ke správním dokumentům (GURI č. 192, ze dne 18. srpna 1990, s. 7), ve znění zákona č. 15 ze dne 11. února 2005 (GURI č. 42, ze dne 21. února 2005, s. 4, dále jen „zákon č. 241/1990“), v čl. 1 odst. 1 stanoví:
„Správní činnost sleduje cíle stanovené zákonem a řídí se kritérii hospodárnosti, efektivity, nestrannosti, zveřejňování a transparentnosti v souladu s podmínkami stanovenými tímto zákonem a jinými ustanoveními, která upravují jednotlivá řízení, jakož i zásadami vycházejícími z právního řádu Společenství.“
Stran povinnosti uvést odůvodnění čl. 3 odst. 1 a 2 zákona č. 241/1990 stanoví:
„1.   Každé správní rozhodnutí […] musí být, s výjimkou případů uvedených v odstavci 2, odůvodněno. Odůvodnění musí uvádět skutkové okolnosti, jakož i právní důvody, které správní orgán vedly vzhledem k výsledkům předchozího přezkumu případu k přijetí tohoto rozhodnutí.
2.   Odůvodnění se nevyžaduje v případě normativních aktů a aktů s obecnou působností.“
Článek 21g odst. 2 první pododstavec zákona č. 241/1990 zní takto:
„Rozhodnutí přijaté v rozporu s procesněprávními normami nebo právními normami týkajícími se formálních náležitostí aktů nelze zrušit, pokud je při zohlednění skutečnosti, že takové rozhodnutí spadá do vázané pravomoci správního orgánu, zjevné, že by se jeho výrok nemohl od skutečně přijatého výroku lišit.“
Článek 3 sicilského krajského zákona č. 10 ze dne 30. dubna 1991 o ustanoveních týkajících se správních rozhodnutí, práva na přístup ke správním dokumentům a zlepšení fungování činnosti správních orgánů (dále jen „sicilský krajský zákon č. 10/1991“) doslovně přebírá článek 3 zákona č. 241/1990.
Článek 37 sicilského krajského zákona č. 10/1991 uvádí:
„V otázkách neupravených tímto zákonem se v rozsahu, v němž jsou s tímto zákonem slučitelná, použijí ustanovení zákona č. 241/1990 ve znění pozdějších změn a dodatků, jakož i příslušná prováděcí opatření.“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
Paní Romeo je bývalou zaměstnankyní Regione Siciliana, který jí vyplácí důchod. Přípisem z roku 2007 Regione Siciliana dotyčnou informoval, že částka jejího důchodu, jak byla stanovena dřívějším krajským nařízením, je vyšší než ta, která jí má být skutečně vyplácena, a že její důchod bude snížen a bezdůvodně vyplacené částky musí být navráceny.
Paní Romeo podala ke Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana žalobu na neplatnost tohoto přípisu, v níž namítala, že zcela chybí odůvodnění předmětného aktu, což zejména neumožňuje určit skutkové a právní okolnosti odůvodňující snížení jejího důchodu a navrácení bezdůvodně vyplacených částek. Regione Siciliana v průběhu soudního řízení s odvoláním se na čl. 21g odst. 2 první pododstavec zákona č. 241/1990 tvrdil, že napadený přípis je v souladu s platnými právními předpisy, a doplnil odůvodnění napadeného opatření.
Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana vznesl z úřední povinnosti otázku, zda je čl. 21g odst. 2 první pododstavec zákona č. 241/1990 v souladu s unijním právem a se zásadou odůvodnění správních rozhodnutí, stanovenou v článku 3 téhož zákona a v článku 3 sicilského krajského zákona č. 10/1991.
V předkládacím rozhodnutí Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana vyjádřil úvahy nad pravomocí Soudního dvora odpovědět na položené otázky. Nejprve uvádí, že v kontextu původního řízení vykonává funkci soudu. V důchodových věcech má totiž výlučnou pravomoc rozhodovat ve věci samé a je oprávněn správní akty rušit. Na rozdíl od toho, co bylo rozhodnuto ve věcech, ve kterých byla vydána usnesení ze dne 26. listopadu 1999, ANAS (
C-192/98, Recueil, s. I-8583
) a RAI (
C-440/98, Recueil, s. I-8597
), v nichž Soudní dvůr prohlásil, že není nadán pravomocí rozhodovat o otázkách předložených Corte dei conti, je v rámci projednávaného sporu třeba Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana považovat za soud ve smyslu článku 267 SFEU, a nikoliv za správní orgán.
Kromě toho lze tuto žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, s ohledem na odkaz na unijní právo, který obsahuje čl. 1 odst. 1 zákona č. 241/1990, odůvodnit nutností jednotného uplatňování zásady odůvodnění na všechny akty správních orgánů jakožto zásady evropského správního práva. Je sice pravda, že Soudní dvůr, kterému Corte dei conti položil v podobné věci otázky, jež se shodují s druhou a třetí otázkou položenými v projednávané věci, ve svém rozsudku ze dne 21. prosince 2011, Cicala (
C-482/10, Sb. rozh. s. I-14139
), rozhodl, že čl. 1 odst. 1 zákona č. 241/1990 neobsahuje přímý a bezpodmínečný odkaz na čl. 296 druhý pododstavec SFEU a čl. 41 odst. 2 písm. c) Listiny, a z tohoto důvodu prohlásil, že nemá pravomoc k podání odpovědi na položené otázky.
Soudnímu dvoru je však vzhledem k rozhodnutí Consiglio di Stato ze dne 10. května 2011 (rozhodnutí č. 2755/2011), týkajícímu se právních následků protiprávnosti správního aktu v oblasti plánování na úseku zvěře a lovu, třeba znovu položit tytéž otázky společně s jednou doplňující otázkou. Consiglio di Stato na základě článku 1 správního řádu, který tvoří přílohu legislativního nařízení č. 104 ze dne 2. července 2010, jenž stanoví, že „správní soud zaručí plnou a účinnou ochranu podle zásad stanovených Ústavou a evropským právem“, přímo a bezpodmínečně uplatnil článek 264 SFEU na čistě vnitrostátní situaci a nepoužil vnitrostátní procesní normy.
Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana vyvozuje z výše uvedeného závěr, že se Consiglio di Stato tím, že rozhodl, že se použije článek 264 SFEU, odchýlil od výše uvedeného rozsudku Cicala, a navíc si klade otázku, zda tento soud uplatnil judikaturu Soudního dvora vztahující se k tomuto článku správně.
Vzhledem k výše uvedenému rozhodnutí Consiglio di Stato vyvstává podle Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana otázka, zda vnitrostátní soud může na základě vnitrostátní právní úpravy odkazující přímo a bezpodmínečně na unijní právo vykládat a uplatňovat toto právo chybně.
Pokud jde o projednávanou věc, je Corte dei Conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana názoru, že článek 21g zákona č. 241/1990, tak jak jej vykládá vnitrostátní judikatura, je v rozporu s judikaturou Soudního dvora v oblasti odůvodnění správních aktů. Pokud by musel uplatnit takto vykládaný článek 21g, odchýlil by se od judikatury Soudního dvora týkající se povinnosti odůvodnění, přestože má s ohledem na článek 1 zákona č. 241/1990 povinnost uplatňovat judikaturu Soudního dvora.
Kromě toho, třebaže v projednávané věci jde o čistě vnitrostátní problematiku, je s ohledem na předcházející úvahy třeba určit, zda se zásada unijního práva týkající se povinnosti odůvodnění musí uplatnit i na vnitrostátní správní akty v oblasti státních důchodů.
Za těchto podmínek Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Může vnitrostátní soud na základě vnitrostátní právní úpravy, která v souvislosti s čistě vnitrostátními situacemi odkazuje na evropské právo, vykládat a uplatňovat ustanovení a zásady evropského práva takovým způsobem, že se od nich odchýlí nebo je uplatňuje chybně ve vztahu k jejich výkladu podanému judikaturou Soudního dvora?
2)
Jestliže článek 1 [zákona č. 241/90] ukládá italské správě povinnost uplatnit zásady právního řádu Evropské unie, a s ohledem na zásadu uvést odůvodnění aktů veřejné správy, stanovenou v čl. 296 druhém pododstavci SFEU a čl. 41 odst. 2 písm. c) [Listiny], je třeba mít za to, že výklad a použití článku 3 [zákona č. 241/1990] a článku 3 [sicilského krajského zákona č. 10/1991] v tom smyslu, že smíšené akty – tj. akty stanovící subjektivní práva, které jsou v důchodových věcech každopádně přijímány v rámci vázané pravomoci správního orgánu v oblasti důchodů – nemusí být odůvodněny, je v souladu s právem Evropské unie, a představuje tato situace porušení podstatné formální náležitosti správního rozhodnutí?
3)
Jestliže článek 3 [zákona č. 241/1990] a článek 3 [sicilského krajského zákona č. 10/1991] stanoví povinnost odůvodňovat správní akty a s ohledem na povinnost uvést odůvodnění aktů veřejné správy stanovenou v čl. 296 druhém pododstavci SFEU a čl. 41 odst. 2 písm. c) [Listiny], je třeba mít za to, že čl. 21g odst. 2 první pododstavec [zákona č. 241/1990], jak je vykládán ve správní judikatuře, je v souladu s článkem 1 [zákona č. 241/1990], který správě ukládá povinnost uplatnit zásady právního řádu Evropské unie, a je tudíž třeba mít za to, že výklad a využití možnosti správního orgánu doplnit odůvodnění správních rozhodnutí během soudního řízení jsou konformní a přípustné?“
K předběžným otázkám
Ke druhé a třetí otázce
Je třeba předeslat, že se druhá a třetí otázka týkají výkladu ustanovení Smlouvy o FEU a Listiny v situaci, která je, jak to uvádí sám Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, čistě vnitrostátní situací.
Za těchto okolností je třeba, aby Soudní dvůr z úřední povinnosti ověřil, zda má pravomoc vyjádřit se k výkladu uvedených ustanovení (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 22. prosince 2010, Omalet,
C-245/09, Sb. rozh. s. I-13771
, bod 10 a citovaná judikatura).
Podle ustálené judikatury má Soudní dvůr pravomoc rozhodnout o žádostech o rozhodnutí o předběžné otázce týkajících se ustanovení unijního práva v situacích, kdy se skutkový stav v původním řízení nachází mimo oblast působnosti unijního práva, avšak kdy vnitrostátní právo odkazuje na obsah uvedených ustanovení unijního práva za účelem stanovení pravidel použitelných na situaci, která je čistě vnitřní záležitostí dotyčného členského státu (viz zejména rozsudky ze dne 16. března 2006, Poseidon Chartering,
C-3/04, Sb. rozh. s. I-2505
, bod 15; ze dne 11. prosince 2007, ETI a další,
C-280/06, Sb. rozh. s. I-10893
, body 22 a 26; ze dne 2. března 2010, Salahadin Abdulla a další,
C-175/08, C-176/08, C-178/08 a C-179/08, Sb. rozh. s. I-1493
, bod 48; výše uvedený rozsudek Cicala, bod 17, jakož i rozsudek ze dne 18. října 2012, Nolan, C‑583/10, bod 45).
Pokud vnitrostátní právní předpisy přizpůsobí řešení situací, které nespadají do působnosti dotčeného unijního aktu, řešením upraveným uvedeným aktem, aby se tak zajistilo stejné zacházení pro vnitřní situace a pro situace upravené unijním právem, existuje jasný zájem Unie na tom, aby se za účelem předejití budoucím rozdílným výkladům dostalo ustanovením nebo pojmům převzatým z unijního práva jednotného výkladu bez ohledu na podmínky, za kterých se mají uplatnit (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Salahadin Abdulla a další, bod 48; rozsudek ze dne 12. července 2012, SC Volksbank România, C‑602/10, body 87 a 88; výše uvedený rozsudek Nolan, bod 46 a citovaná judikatura, jakož i rozsudek ze dne 14. března 2013, Allianz Hungária Biztosító a další, C‑32/11, body 20 a 21).
Tak je tomu v případě, kdy se dotyčná ustanovení unijního práva stala na základě vnitrostátního práva přímo a bezpodmínečně použitelnými na takové situace (v tomto smyslu viz výše uvedené rozsudky Cicala, bod 19, a Nolan, bod 47).
Pokud jde o právní předpisy dotčené ve věci v původním řízení, Soudní dvůr, na který se Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana obrátil v podobné věci s otázkami, jež se shodují s druhou a třetí otázkou položenou v projednávané věci, se již zabýval otázkou, zda článek 1 zákona č. 241/1990 obsahuje odkaz na unijní právo ve smyslu výše uvedené judikatury Soudního dvora, který Soudnímu dvoru umožňuje odpovědět na otázky týkající se výkladu unijního práva v rámci čistě vnitrostátních sporů (viz výše uvedený rozsudek Cicala).
V rozsudku vydaném v posledně zmíněné věci Soudní dvůr na základě informací poskytnutých v předkládacím rozhodnutí a písemných vyjádření, která Soudnímu dvoru předložily Regione Siciliana, italská vláda a Evropská komise, zejména rozhodl, že zákon č. 241/1990 neobsahuje dostatečně přesné údaje umožňující vyvodit, že by měl vnitrostátní zákonodárce při odkazu v článku 1 uvedeného zákona na zásady vycházející z unijního práva ohledně povinnosti odůvodnění v úmyslu odkázat na obsah ustanovení čl. 296 druhého pododstavce SFEU a čl. 41 odst. 2 písm. c) Listiny nebo i na jiná pravidla unijního práva týkající se povinnosti uvést odůvodnění aktů, a to za účelem stejného zacházení s vnitrostátními situacemi jako se situacemi spadajícími do působnosti unijního práva. Za uvedených okolností Soudní dvůr prohlásil, že nemá pravomoc k zodpovězení otázek položených Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana.
Soudní dvůr v bodech 23 až 25 výše uvedeného rozsudku Cicala zejména konstatoval, že zákon č. 241/1990 a sicilský krajský zákon č. 10/1991 stanoví ohledně povinnosti uvést odůvodnění správních aktů a porušení této povinnosti zvláštní pravidla a dále že článek 1 zákona č. 241/1990 obecně odkazuje na „zásady vycházející z právního řádu Společenství“, a nikoli konkrétně na čl. 296 druhý pododstavec SFEU a čl. 41 odst. 2 písm. c) Listiny, které jsou uvedeny v předběžných otázkách, nebo i na jiná ustanovení unijního práva týkající se povinnosti odůvodnit akty.
Soudní dvůr z výše uvedeného v bodech 26 a 27 uvedeného rozsudku vyvodil závěr, že nelze mít za to, že se čl. 296 druhý pododstavec SFEU a čl. 41 odst. 2 písm. c) Listiny staly na základě italského práva přímo a bezpodmínečně použitelnými, aby tak s vnitrostátními situacemi bylo zacházeno stejně jako se situacemi, na které se vztahuje unijní právo.
Soudní dvůr v bodě 28 téhož rozsudku dodal, že Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana neuvádí, že v důsledku odkazu obsaženého v článku 1 zákona č. 241/1990 na zásady vycházející z unijního práva se namísto vnitrostátních pravidel vztahujících se k povinnosti uvést odůvodnění použijí článek 296 druhý pododstavec SFEU a článek 41 odst. 2 písm. c) Listiny.
V projednávané věci přitom předkládající soud nezmínil, jak ve svém písemném vyjádření předloženém Soudnímu dvoru uvedla Komise, důvody, které by mohly zpochybnit závěr, že Soudní dvůr nemá pravomoc odpovědět na položené otázky.
Odkaz na rozhodnutí Consiglio di Stato citované v předkládacím rozhodnutí není v tomto ohledu relevantní. Toto rozhodnutí se totiž týká jiné problematiky a jiných norem italského práva, než jsou ty, jichž se týká věc v původním řízení, a uvedené rozhodnutí se nezaobírá otázkou, zda článek 1 zákona č. 241/1990 obsahuje odkaz ve smyslu judikatury Soudního dvora na čl. 296 druhý pododstavec SFEU a čl. 41 odst. 2 psím. c) Listiny.
Z odůvodnění, které Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana poskytl na podporu svého rozhodnutí položit Soudnímu dvoru tytéž otázky, jako byly otázky položené ve věci, ve které byl vydán výše uvedený rozsudek Cicala, mimoto nevyplývá, že cílem odkazu obsaženého v článku 1 zákona č. 241/1990 na zásady vycházející z unijního práva je skutečně zaručit, že s vnitrostátními situacemi bude zacházeno stejně jako se situacemi, na které se vztahuje unijní právo.
Z úvah obsažených zejména v bodě 24 rozsudku v projednávané věci přitom vyplývá, že jsou-li k řešení dotčené vnitrostátní situace použitelná ustanovení vnitrostátní právní úpravy, jako je tomu v případě zvláštních norem italského práva dotčených ve věci v původním řízení, které se týkají povinnosti uvést odůvodnění a následků porušení této povinnosti, jeví se, že cílem takového ustanovení uvedené vnitrostátní právní úpravy, které odkazuje na unijní právo, jako je ustanovení dotčené v původním řízení, není zaručit takovéto stejné zacházení.
Stejné zacházení je totiž zaručeno pouze tehdy, když je odkaz na unijní pravidla obsažený ve vnitrostátním právu přímý a bezpodmínečný, aniž ustanovení vnitrostátního práva umožňují odchýlit se od těchto pravidel, jak je vykládá Soudní dvůr (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 28. března 1995, Kleinwort Benson,
C-346/93, Recueil, s. I-615
, bod 16; výše uvedené rozsudky Poseidon Chartering, body 17 a 18; ETI a další, bod 25, a Allianz Hungária Biztosító a další, bod 21).
Obsahuje-li vnitrostátní právní úprava pro řešení otázky vnitrostátního práva takové zvláštní normy týkající se povinnosti uvést odůvodnění, jako jsou normy uvedené v bodech 4 až 7 rozsudku v projednávané věci, a zároveň obsahuje ustanovení odkazující na zásady vycházející z unijního práva, jako je tomu v případě vnitrostátní právní úpravy dotčené v původním řízení, musí z této vnitrostátní právní úpravy jasně vyplývat, že se k řešení téže otázky spadající do působnosti vnitrostátního práva musí uplatnit zásady vycházející z unijního práva, a nikoli uvedené zvláštní vnitrostátní právní normy.
S ohledem na úvahy, které Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana vyjádřil v předkládacím rozhodnutí, v projednávané věci nic nenasvědčuje tomu, že italský zákonodárce měl v úmyslu, pokud jde o povinnost uvést odůvodnění, vztáhnout na čistě vnitrostátní situace článek 296 druhý pododstavec SFEU a článek 41 odst. 2 písm. c) Listiny namísto toho, aby na ně vztáhl zvláštní normy italského práva týkající se povinnosti uvést odůvodnění a následků porušení této povinnosti.
Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana ani neuvedl skutečnosti, z nichž by se dalo vyvodit, že se odkaz obsažený v článku 1 zákona č. 241/1990 na zásady vycházející z unijního práva skutečně vztahuje na obsah ustanovení článku 296 druhého pododstavce SFEU a článku 41 odst. 2 písm. c) Listiny nebo i na jiné unijní právní normy týkající se odůvodnění aktů.
Za těchto okolností nelze mít za to, že se čl. 296 druhý pododstavec SFEU a čl. 41 odst. 2 písm. c) Listiny nebo i jiné unijní právní normy týkající se povinnosti odůvodnění aktů staly na základě článku 1 zákona č. 241/1990 jako takové přímo a bezpodmínečně použitelnými, aby se tak s vnitrostátními situacemi zacházelo stejně jako se situacemi spadajícími do působnosti unijního práva. Je tudíž třeba konstatovat, že v projednávané věci chybí jasný zájem Unie na zachování jednotnosti výkladu ustanovení nebo pojmů převzatých z unijního práva, bez ohledu na podmínky, za nichž se tato ustanovení nebo tyto pojmy mají uplatňovat.
Soudní dvůr tudíž nemá pravomoc odpovědět na druhou a třetí předběžnou otázku.
K první otázce
Z výše uvedených zjištění vyplývá, že první otázka vede ve skutečnosti k tomu, aby Soudní dvůr poskytl konzultativní stanovisko k obecné otázce, která není pro řešení sporu projednávaného Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana relevantní.
Podle ustálené judikatury Soudního dvora přitom platí, že důvodem pro žádost o rozhodnutí o předběžné otázce není poskytnutí konzultativního stanoviska k obecným nebo hypotetickým otázkám, nýbrž její nezbytnost pro efektivní vyřešení sporu týkajícího se unijního práva (viz rozsudky ze dne 12. března 1998, Djabali,
C-314/96, Recueil, s. I-1149
, bod 19; ze dne 30. března 2004, Alabaster,
C-147/02, Recueil, s. I-3101
, bod 54, a ze dne 26. února 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, bod 42).
Z výše uvedeného vyplývá, že první otázka musí být shledána nepřípustnou.
Za těchto podmínek není namístě zkoumat, zda je Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana v kontextu sporu v původním řízení soudem ve smyslu článku 267 SFEU.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (pátý senát) rozhodl takto:

1)
První otázka, kterou Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana (Itálie) položil rozhodnutím ze dne 19. června 2012, je nepřípustná.

2)
Soudní dvůr Evropské unie nemá pravomoc odpovědět na druhou a třetí otázku, které Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana položil rozhodnutím ze dne 19. června 2012.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: italština.