CELEX: 62012CJ0071
Sieci i usługi łączności elektronicznej
Dyrektywa 2002/20/WE
Artykuły 12 i 13
Opłaty administracyjne i opłaty za prawo użytkowania
Opłata nałożona na operatorów sieci telefonii ruchomej
Ustawodawstwo krajowe
Metoda obliczania opłaty
Odsetek od opłat uiszczanych przez użytkowników

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 12 i 13 dyrektywy 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywy o zezwoleniach) (
Dz.U. L 108, s. 21
).
Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy Vodafone Malta ltd. (zwaną dalej „Vodafone Malta”) i Mobisle Communications ltd. (zwaną dalej „Mobisle Communications”) a Avukat Ġenerali (prokuratorem generalnym), Kontrollur tad-Dwana (kontrolerem ceł), Ministru tal-Finanzi (ministrem finansów) i Awtorita’ ta’ Malta dwar il-Komunikazzjoni (maltańskim urzędem komunikacji) dotyczącego nałożenia podatku akcyzowego.
Ramy prawne
Prawo Unii
Motywy 30 i 31 dyrektywy o zezwoleniach mają następujące brzmienie:
„(30)
Opłaty administracyjne mogą być nakładane na podmioty świadczące usługi łączności elektronicznej celem sfinansowania działalności krajowych organów regulacyjnych w zakresie zarządzania systemem zezwoleń i w celu przyznawania prawa użytkowania. Wysokość takich opłat powinna być ograniczona do sumy potrzebnej do pokrycia rzeczywistych kosztów administracyjnych związanych z taką działalnością. W tym celu należy zapewnić przejrzystość dochodów i wydatków krajowego organu regulacyjnego poprzez wprowadzenie obowiązku składania rocznych sprawozdań o łącznej sumie zebranych opłat i poniesionych kosztów administracyjnych. Pozwoli to przedsiębiorstwom sprawdzić bilans administracyjnych kosztów i opłat.
(31)
System administracyjnych opłat nie powinien zniekształcać konkurencji lub stwarzać barier w dostępie do rynku. Wraz z wprowadzeniem systemu ogólnych zezwoleń nie będzie już możliwe ustalanie administracyjnych kosztów, a tym samym i opłat, dla pojedynczych przedsiębiorstw, z wyjątkiem przyznania prawa do użytkowania numerów, częstotliwości radiowych oraz prawa do instalowania urządzeń. Jakakolwiek stosowana opłata administracyjna winna odpowiadać zasadom systemu ogólnych zezwoleń. Przykładem sprawiedliwej, prostej i przejrzystej alternatywy dla takich kryteriów ustalania opłat będzie kryterium związane z obrotem. Podczas gdy opłaty administracyjne są bardzo niskie, opłaty obliczane według płaskiej skali lub opłaty obliczane częściowo na podstawie płaskiej skali, a częściowo przy zastosowaniu kryterium związanego z obrotem, powinny stanowić właściwe rozwiązanie”.
Zgodnie z art. 1 dyrektywy o zezwoleniach, zatytułowanym „Cel i zakres”:
„1.   Celem niniejszej dyrektywy jest wdrożenie wewnętrznego rynku w dziedzinie sieci i usług łączności elektronicznej poprzez harmonizację i uproszczenie zasad i warunków udzielania zezwoleń celem ułatwienia świadczenia takich usług wewnątrz Wspólnoty.
2.   Niniejsza dyrektywa znajduje zastosowanie w odniesieniu do zezwoleń na dostęp do sieci i świadczenie usług w zakresie łączności elektronicznej”.
W art. 2 ust. 2 lit. a) tej dyrektywy znajduje się następująca definicja:
„»ogólne zezwolenie« oznacza ramy prawne określone przez państwo członkowskie zapewniające prawo świadczenia dostępu do sieci oraz usług łączności elektronicznej oraz określające szczególne obowiązki sektorowe, jakie mogą mieć zastosowanie w odniesieniu do wszystkich lub poszczególnych rodzajów sieci i usług łączności elektronicznej, zgodnie z niniejszą dyrektywą”.
Artykuł 12 wskazanej dyrektywy, zatytułowany „Opłaty administracyjne”, stanowi:
„1.   Każda opłata administracyjna nałożona na przedsiębiorstwa świadczące usługi lub udostępniające sieć zgodnie z ogólnym zezwoleniem lub na rzecz którego zostało ustanowione prawo użytkowania winna:
a)
w całości odnosić się jedynie do kosztów administracyjnych, które byłyby poniesione przy zarządzaniu, sprawowaniu nadzoru lub wdrażaniu planu ogólnych zezwoleń, praw użytkowania i szczegółowych obowiązków, o których mowa w artykule 6 ust. 2, w tym kosztów współpracy międzynarodowej, związanych z harmonizacją i standaryzacją, analizą rynku, monitorowaniem zgodności ze stanem prawnym lub sprawowaniem kontroli rynku w inny sposób, jak również prac normatywnych związanych z przygotowaniem i wdrażaniem wtórnego prawodawstwa oraz decyzji administracyjnych, takich jak decyzje o dostępie do sieci i wzajemnych połączeniach; oraz
b)
być nakładana na poszczególne przedsiębiorstwa w sposób obiektywny, przejrzysty i proporcjonalny, zmniejszając w ten sposób dodatkowe koszty administracyjne oraz bieżące opłaty.
2.   Nakładając opłaty administracyjne, krajowy organ regulacyjny opublikuje corocznie bilans swoich administracyjnych wydatków oraz całkowitej sumy zebranych opłat. W razie wystąpienia różnicy pomiędzy całkowitą sumą zebranych opłat a wydatkami administracyjnymi, należy zapewnić stosowne wyrównanie”.
Zgodnie z art. 13 dyrektywy o zezwoleniach, zatytułowanym „Opłaty za prawo użytkowania oraz prawo instalowania urządzeń”:
„Państwa członkowskie mogą zezwolić właściwym organom władzy państwowej na nakładanie opłat za prawo użytkowania częstotliwości radiowych i numeracji oraz prawo instalowania urządzeń na potrzeby podmiotów państwowych lub prywatnych [prawo instalowania urządzeń na własności publicznej lub prywatnej, nad nią lub pod nią], co odzwierciedla potrzebę optymalnego wykorzystania powyższych zasobów. Państwa członkowskie zapewnią, by takie opłaty były obiektywnie uzasadnione, jawne [przejrzyste], niedyskryminujące i proporcjonalne stosownie do celu, jaki ma być osiągnięty, oraz by uwzględniały cele określone w artykule 8 dyrektywy 2002/21/WE [Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywy ramowej) (
Dz.U. L 108, s. 33
)]”.
Prawo maltańskie
Att Numru II ta’1-2005 – Att biex jimplimenta diversi miżuri ta’ l-Estmi u biex jipprovdi għal miżuri amministrattivi oħra (ustawa nr II z 2005 r. – ustawa o wdrożeniu środków budżetowych i w sprawie innych środków administracyjnych) (
Gazzetta tal-Gvern ta’ Malta
nr 17,734 z dnia 1 marca 2005 r.) (zwana dalej „ustawą nr II z 2005 r.”) w art. 40 wprowadza podatek akcyzowy w wysokości 3% od usług telefonii ruchomej (abonamentów i opłaconych z góry kuponów doładowujących) oraz ustanawia zasady dotyczące tych usług.
Artykuł 41 ustawy nr II z 2005 r. dotyczący tych zasad ma następujące brzmienie:
„Część G
Regulacje w sprawie usług telefonii ruchomej
1.   Niniejsze regulacje zatytułowane są »Regulacje w sprawie usług telefonii ruchomej«.
2.   Niniejsze regulacje mają zastosowanie do wszystkich przychodów osiąganych z usług telefonii ruchomej określonych w regulacji 4.
3.   Operatorzy telefonii ruchomej rejestrują się u kontrolera [ceł] zgodnie z ustawą o podatku akcyzowym, zwaną dalej »ustawą«.
4.   Akcyzę nalicza się od wszystkich opłat pobieranych przez operatorów telefonii ruchomej z tytułu świadczonych przez nich usług, w tym abonamentów i kuponów doładowujących;
Z zastrzeżeniem że termin »operator« ma takie samo znaczenie, jakie zostało określone w art. 2 ustawy (o regulacji) łączności elektronicznej;
Także z zastrzeżeniem że akcyza nie jest należna w przypadku następujących usług:
a)
roamingu pasywnego;
b)
przychodów z tytułu połączenia sieci;
c)
darowizn o charakterze pieniężnym przekazanych przez darczyńcę obdarowanemu za pośrednictwem usług oferowanych przez operatora telefonii ruchomej;
d)
bezpłatnego czasu połączeń.
5.   Osoba, przedsiębiorstwo lub spółka należycie zarejestrowane u kontrolera [ceł] odpowiadają za zapłatę akcyzy zgodnie z art. 3 ustawy z chwilą, gdy zapłata akcyzy staje się wymagalna.
(1)
Wykazy przychodów uzyskiwanych z usług podlegających akcyzie na mocy niniejszych regulacji udostępnia się kontrolerowi [ceł] dla celów przeprowadzenia niezbędnych kontroli.
(2)
Kontrolerowi [ceł] przedstawia się okresowe sprawozdanie zawierające szczegółowe dane przychodów uzyskiwanych z usług podlegających akcyzie na mocy niniejszych regulacji za każdy okres wskazany przez kontrolera [ceł].
(3)
Okres rozliczeniowy obejmuje trzy miesiące lub taki dłuższy okres, jaki może zostać wskazany przez kontrolera [ceł] lub w inny sposób przewidziany, a deklaracje wpływają do kontrolera [ceł] w ciągu trzydziestu dni po upływie każdego odnośnego okresu rozliczeniowego.
(4)
Kto narusza postanowienia niniejszych regulacji, jest winny popełnienia przestępstwa i w razie skazania podlega grzywnie nieprzekraczającej pięciuset lir [maltańskich]”.
Postępowanie główne i pytanie prejudycjalne
Vodafone Malta i Mobisle Communications są operatorami w sektorze telekomunikacji na Malcie, gdzie posiadają one ogólne zezwolenie na świadczenie usług telefonii ruchomej.
Z postanowienia odsyłającego wynika, że w dniu 19 kwietnia 2005 r. Vodafone Malta i Mobisle Communications wszczęły w Prim’Awla tal-Qorti Ċivili (pierwszej izbie sądu cywilnego) postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności art. 40 i 41 ustawy nr II z 2005 r., podnosząc, że przepisy te, nakładając podatek akcyzowy na niektóre usługi telefonii ruchomej, są sprzeczne z art. 12 i 13 dyrektywy o zezwoleniach.
Sąd pierwszej instancji oddalił skargi Vodafone Malta i Mobisle Communications. Sąd ten uznał, po pierwsze, że nałożenie kwestionowanego podatku akcyzowego nie jest sprzeczne z dyrektywą o zezwoleniach, gdyż dyrektywa ta nie pozbawia państw członkowskich możliwości wprowadzenia podatków od usług świadczonych przez operatorów telekomunikacyjnych innych niż podatki w niej przewidziane. Sąd pierwszej instancji uznał, po drugie, że zważywszy, iż wskazany podatek nie jest obliczany na podstawie obrotów operatora, lecz wyłącznie na podstawie ceny niektórych usług konsumpcyjnych świadczonych przez operatora użytkownikom, powstanie obowiązku zapłacenia podatku akcyzowego nie wynika z zezwolenia udzielonego operatorowi na świadczenie usług, lecz z konsumpcji tej usługi.
W dniu 10 grudnia 2008 r. Vodafone Malta i Mobisle Communications wniosły odwołanie od tego wyroku do Qorti Kostituzzjonali. Przed sądem tym podnoszą one ponownie, że należy stwierdzić nieważność rozważanego podatku akcyzowego, gdyż jest on sprzeczny z dyrektywą o zezwoleniach, jako że państwa członkowskie nie mogą nałożyć innych podatków lub opłat niż podatki i opłaty przewidziane w tej dyrektywie i podatki mające ogólne zastosowanie.
Tymczasem ich zdaniem podatek akcyzowy od usług telefonii ruchomej nie jest podatkiem mającym ogólne zastosowanie, lecz podatkiem szczególnego rodzaju dotyczącym wyłącznie operatorów telefonii ruchomej.
Pozwane w postępowaniu głównym twierdzą, że podatek akcyzowy przewidziany w ustawie nr II z 2005 r. jest opłatą zupełnie inną i odrębną od opłat administracyjnych określonych w art. 12 i 13 dyrektywy o zezwoleniach. Ich zdaniem podstawą tego podatku – pobieranego przez dane przedsiębiorstwo – jest konsumpcja usług przez użytkownika i taki podatek akcyzowy różni się od podatków badanych w wyroku z dnia 18 września 2003 r. w sprawach połączonych
C-292/01 i C-293/01 Albacom i Infostrada, Rec. s. I-9449
.
W świetle wyroku z dnia 8 września 2005 r. w sprawach połączonych
C-544/03 i C-545/03 Mobistar i Belgacom Mobile, Zb.Orz. s. I-7723
, Qorti Kostituzzjonali wyraził wątpliwości co do zakresu dyrektywy o zezwoleniach i zastanawia się nad kwestią, czy dyrektywa ta wyłącza nakładanie podatku bezpośrednio na pewne usługi świadczone przez operatorów telekomunikacji ruchomej.
W tych okolicznościach Qorti Kostituzzjonali postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy przepisy dyrektywy [o zezwoleniach], a w szczególności jej art. 12 lub 13, sprzeciwiają się temu, by państwa członkowskie nakładały na operatorów telekomunikacji ruchomej […] obciążenie podatkowe, które:
a)
stanowi podatek, zwany akcyzą, wprowadzony ustawodawstwem krajowym;
b)
jest wyliczane procentowo od opłat pobieranych przez operatorów telefonii ruchomej od ich użytkowników za usługi świadczone im przez tych operatorów z wyjątkiem usług ustawowo zwolnionych;
c)
jest płacone operatorom telefonii ruchomej przez ich użytkowników indywidualnie, a następnie przekazywane kontrolerowi ceł przez wszystkich operatorów oferujących usługi telefonii ruchomej, przy czym płatność ta jest należna tylko od tych operatorów, a nie od innych przedsiębiorstw, w tym od przedsiębiorstw udostępniających sieci i inne usługi łączności elektronicznej?”.
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
W swym pytaniu sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 12 i 13 dyrektywy o zezwoleniach powinny być interpretowane w ten sposób, że sprzeciwiają się przepisom państwa członkowskiego, takim jak w postępowaniu głównym, na mocy których operatorzy świadczący usługi telefonii ruchomej obciążeni są podatkiem zwanym „akcyzą”, który stanowi odsetek opłat, pobieranych przez nich od użytkowników tych usług.
Tytułem wstępu należy zauważyć, że art. 13 dyrektywy o zezwoleniach dotyczy zasad nakładania opłat za prawa użytkowania częstotliwości radiowych lub numerów lub też prawa do instalowania urządzeń na własności publicznej lub prywatnej lub pod taką własnością. Natomiast jak wynika z postanowienia odsyłającego, pobieranie opłaty, określonej jako „akcyza”, obciążającej wszystkie należności pobierane przez operatorów telefonii ruchomej za ich usługi, takiej jak będąca przedmiotem postępowania głównego, jest związane ze „świadczeniem usług telefonii ruchomej”. W rezultacie art. 13 dyrektywy o zezwoleniach nie jest istotny w postępowaniu głównym.
Co się tyczy art. 12 dyrektywy o zezwoleniach, należy przypomnieć, że dyrektywa ta przewiduje nie tylko zasady dotyczące procedur przyznawania ogólnych zezwoleń lub praw do użytkowania częstotliwości radiowych lub numerów oraz treści tych zezwoleń, lecz również zasady dotyczące natury, a także wymiaru obciążeń finansowych związanych z tymi procedurami, jakie mogą zostać nałożone przez państwa członkowskie na przedsiębiorstwa w sektorze usług łączności elektronicznej (zob. podobnie ww. wyrok w sprawach połączonych Albacom i Infostrada, pkt 35 i 36, a także wyrok z dnia 21 lipca 2011 r. w sprawie
C-284/10 Telefónica de España, Zb.Orz. s. I-6991
, pkt 18).
W tym względzie z treści art. 12 dyrektywy o zezwoleniach wynika, że państwa członkowskie mogą nakładać na przedsiębiorstwa świadczące usługi lub udostępniające sieć zgodnie z ogólnym zezwoleniem lub na rzecz których zostało ustanowione prawo użytkowania częstotliwości radiowych lub numerów, wyłącznie opłaty administracyjne pokrywające całkowite koszty administracyjne ponoszone przy zarządzaniu, sprawowaniu nadzoru lub wdrażaniu planu ogólnych zezwoleń, praw użytkowania i szczegółowych obowiązków, o których mowa w art. 6 ust. 2 tej dyrektywy.
Opłaty administracyjne, o których mowa w art. 12 dyrektywy o zezwoleniach, mają zatem charakter wynagrodzenia, ponieważ, po pierwsze, mogą zostać nałożone wyłącznie w związku z usługami administracyjnymi świadczonymi przez krajowe organy regulujące na rzecz operatorów łączności elektronicznej z tytułu w szczególności zezwolenia ogólnego lub przyznania praw użytkowania częstotliwości radiowych lub numerów oraz, po drugie, powinny pokrywać koszty administracyjne ponoszone w związku z tymi usługami.
Zgodnie zatem z utrwalonym orzecznictwem Trybunału w odniesieniu w szczególności do opłat administracyjnych nałożonych przez państwa członkowskie na operatorów posiadających ogólne zezwolenie na podstawie art. 12 dyrektywy o zezwoleniach, mogą one mieć na celu wyłącznie pokrycie kosztów administracyjnych ponoszonych w związku z czterema rodzajami działań administracyjnych, czyli wydawaniem, zarządzaniem, kontrolą i wykonywaniem obowiązującego systemu zezwoleń ogólnych (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Telefónica de España, pkt 22).
Z powyższych uwag wynika, że opłata, której obowiązek zapłaty powstaje w związku z procedurą wydawania ogólnego zezwolenia umożliwiającego dostęp do rynku usług łączności elektronicznej, objęta jest zakresem stosowania art. 12 dyrektywy o zezwoleniach. Państwa członkowskie powinny zapewnić, aby taka opłata administracyjna była nakładana wyłącznie w celach opisanych w art. 12 dyrektywy o zezwoleniach i spełniała określone w tym artykule przesłanki.
Natomiast opłata, której obowiązek zapłaty powstaje nie w związku z procedurą wydawania ogólnego zezwolenia umożliwiającego dostęp do rynku usług łączności elektronicznej, lecz w związku z wykorzystywaniem usług telefonii ruchomej świadczonych przez operatorów, i która jest ponoszona ostatecznie przez użytkownika tych usług, nie jest objęta zakresem stosowania art. 12 dyrektywy o zezwoleniach.
Należy bowiem zauważyć, że Trybunał w pkt 35 i 36 postanowienia z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie C-492/09 Agricola Esposito, orzekł, iż dyrektywa o zezwoleniach nie znajduje zastosowania do opłaty pobieranej w związku z korzystaniem z końcowych urządzeń naziemnych publicznych usług komunikacji przenośnej, jeżeli podstawą jej nałożenia nie jest zapewnienie dostępu do sieci i świadczenie usług łączności elektronicznej, a korzystanie na potrzeby prywatne z usługi telefonii ruchomej przez abonenta nie obejmuje zapewniania dostępu do sieci lub świadczenia usług łączności elektronicznej w rozumieniu tej dyrektywy.
W niniejszym przypadku z postanowienia odsyłającego wynika, że opłata będąca przedmiotem postępowania głównego, która jest nazwana „akcyzą”, jest nałożona nie na wszystkich operatorów łączności elektronicznej posiadających ogólne zezwolenie, lecz wyłącznie na operatorów świadczących usługi telefonii ruchomej, i stanowi odsetek opłat, pobieranych przez tych operatorów od użytkowników wskazanych usług. Sąd odsyłający zauważa ponadto, że to „obciążenie [podatkowe] jest płacone operatorom telefonii ruchomej przez ich użytkowników indywidualnie, a następnie przekazywane kontrolerowi ceł przez wszystkich operatorów oferujących usługi telefonii ruchomej, przy czym płatność ta jest należna tylko od tych operatorów, a nie od innych przedsiębiorstw, w tym od przedsiębiorstw udostępniających sieci i inne usługi łączności elektronicznej”.
W tych okolicznościach wydaje się, że opłata będąca przedmiotem postępowania głównego stanowi podatek konsumpcyjny, czego zbadanie należy do sądu odsyłającego. W takim przypadku rzeczona opłata nie jest objęta zakresem stosowania art. 12 dyrektywy o zezwoleniach.
W świetle ogółu tych rozważań na przedłożone pytanie należy odpowiedzieć, że art. 12 dyrektywy o zezwoleniach należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwia się przepisom państwa członkowskiego, takim jak w postępowaniu głównym, na mocy których operatorzy świadczący usługi telefonii ruchomej obciążeni są podatkiem zwanym „akcyzą”, który stanowi odsetek opłat, pobieranych przez nich od użytkowników tych usług, pod warunkiem że obowiązek jego zapłaty powstaje nie w związku z procedurą wydawania ogólnego zezwolenia umożliwiającego dostęp do rynku usług łączności elektronicznej, lecz w związku z wykorzystywaniem usług telefonii ruchomej świadczonych przez operatorów, i że podatek ten obciąża ostatecznie użytkownika tych usług, zbadanie czego należy do sądu odsyłającego.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:

Artykuł 12 dyrektywy 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywy o zezwoleniach) należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwia się przepisom państwa członkowskiego, takim jak w postępowaniu głównym, na mocy których operatorzy świadczący usługi telefonii ruchomej obciążeni są podatkiem zwanym „akcyzą”, który stanowi odsetek opłat, pobieranych przez nich od użytkowników tych usług, pod warunkiem że obowiązek jego zapłaty powstaje nie w związku z procedurą wydawania ogólnego zezwolenia umożliwiającego dostęp do rynku usług łączności elektronicznej, lecz w związku z wykorzystywaniem usług telefonii ruchomej świadczonych przez operatorów, i że podatek ten obciąża ostatecznie użytkownika tych usług, zbadanie czego należy do sądu odsyłającego.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: maltański.