CELEX: 62012CJ0313
Nacionalni upravni postupak
Potpuno unutarnja situacija
Upravni akti
Obveza obrazlaganja
Mogućnost da se izostanak obrazlaganja ispravi u sudskom postupku protiv upravnog akta
Tumačenje članka 296. stavka 2. UFEU‑a i članka 41. stavka 2. točke (c) Povelje Europske unije o temeljnim pravima
Nenadležnost Suda

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje načela obrazlaganja akata javne uprave iz članka 296. stavka 2. UFEU‑a i članka 41. stavka 2. točke (c) Povelje o temeljnim pravima Europske unije (dalje u tekstu: Povelja).
Zahtjev je upućen u okviru spora između G. Romeo i Regione Siciliana o odluci o smanjenju iznosa mirovine gđe Romeo i povratu iznosa isplaćenih za protekla razdoblja.
Talijansko pravo
Zakon br. 241 od 7. kolovoza 1990. kojim se utvrđuju nova pravila upravnog postupka i pravila o pristupu upravnim dokumentima (GURI br. 192, od 18 kolovoza 1990., str. 7.), kako je izmijenjen i dopunjen Zakonom br. 15, od 11. veljače 2005. (GURI br. 42, od 21. veljače 2005., str. 4., u daljnjem tekstu: Zakon br. 241/1990), u svom članku 1. stavku 1. propisuje sljedeće:
„Ciljevi upravne djelatnosti utvrđeni su zakonom i ona se rukovodi načelima ekonomičnosti, učinkovitosti, nepristranosti, javnosti i transparentnosti u skladu s uvjetima utvrđenim ovim zakonom i drugim odredbama kojima se uređuju posebni postupci kao i načelima koja izviru iz pravnog poretka Zajednice.”
Člankom 3. stavcima 1. i 2. Zakona br. 241/1990 određuje se, u svezi s obvezom obrazlaganja, sljedeće:
„1.   Svaka upravna odluka [...] mora biti obrazložena, osim u slučajevima koji su predviđeni stavkom 2. U obrazloženju se moraju naznačiti činjenične okolnosti i pravni razlozi kojima se rukovodilo upravno tijelo pri donošenju svoje odluke, imajući u vidu rezultate prethodnog ispitivanja spisa.
2.   Obrazloženje se ne zahtijeva za normativne i opće akte.”
Članak 21.g stavak 2. podstavak 1. Zakona br. 241/1990 glasi:
„Odluka donesena povredom pravila postupka ili pravila koja se odnose na oblik akata ne poništava se kad je, imajući u vidu činjenicu da ulazi u nadležnost upravnog tijela, očito kako njezina izreka ne bi mogla biti drukčija od one koja je usvojena.”
Člankom 3. Regionalnog zakona Sicilije br. 10. od 30. travnja 1991., kojim se utvrđuju odredbe o upravnim odlukama, pravu na pristup upravnim dokumentima i unapređivanju upravne djelatnosti (u daljnjem tekstu: Regionalni zakon Sicilije br. 10/1991), doslovno se preuzima članak 3. Zakona br. 241/1990.
Člankom 37. Regionalnog zakona Sicilije br. 10/1991 određuje se sljedeće:
„Na sva pitanja koja nisu uređena ovim zakonom primjenjuju se, u mjeri u kojoj su sukladne, odredbe Zakona br. 241/1990, uključujući naknadne izmjene i dopune kao i mjere za njihovu provedbu.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
Giuseppa Romeo, koja je bila zaposlenica Regione Siciliana, korisnica je mirovine koju joj isplaćuje to upravno tijelo. Aktom iz 2007. godine Regione Siciliana izvijestila je gđu Romeo da je iznos njezine mirovine, kako je utvrđen prethodnom regionalnom uredbom, bio viši od onog na koji je stvarno imala pravo pa bi stoga taj iznos trebalo smanjiti, a neopravdano isplaćene svote istovremeno vratiti.
Gospođa Romeo podnijela je tužbu za poništenje protiv tog akta pred Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, navodeći potpuni izostanak obrazloženja akta, čime se onemogućuje da se utvrde činjenični i pravni elementi kojima se opravdava smanjenje njezine mirovine i povrat neopravdano isplaćenih iznosa. Tijekom sudskog postupka Regione Siciliana istaknula je, oslanjajući se na članak 21.g stavak 2. podstavak 1. Zakona br. 241/1990, da je pobijani akt bio zakonit i dostavila dopune obrazloženju pobijanog akta.
Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana postavio je po službenoj dužnosti pitanje je li članak 21.g stavak 2. podstavak 1. Zakona br. 241/1990 u skladu s pravom Unije i načelom obrazlaganja upravnih odluka koje je predviđeno člankom 3. tog zakona i člankom 3. Regionalnog zakona Sicilije br. 10/1991.
U zahtjevu za prethodnu odluku Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, iznosi svoje mišljenje o nadležnosti Suda za davanje odgovora na postavljena pitanja. Sud koji je uputio zahtjev ponajprije ističe da u kontekstu glavnog predmeta izvršava sudbene ovlasti. Naime, u mirovinskim stvarima ima isključivu nadležnost za odlučivanje o meritumu, te je nadležan za poništenje upravnih akata. Stoga se u ovom sporu, suprotno onome što je odlučeno u predmetima u kojima su donesena rješenja od 26. studenoga 1999., ANAS (C‑192/98, Zb.
,
str. I‑8583.) i RAI (
C‑440/98, Zb., str. I‑8597.
), u kojima se Sud proglasio nenadležnim za odlučivanje o pitanjima koja je postavio Corte dei conti, potonji ne bi trebao smatrati upravnim tijelom nego sudom u smislu članka 267. UFEU‑a.
Osim toga, imajući u vidu upućivanje na pravo Unije predviđeno člankom 1. stavkom 1. Zakona br. 241/1990, ovaj zahtjev za prethodnu odluku opravdava se potrebom jedinstvene primjene načela obrazlaganja za sve upravne akte kao načela europskog upravnog prava. Nesporno je da je Sud, kojem je u sličnom predmetu Corte dei conti postavio pitanja istovjetna drugom i trećem pitanju u ovom predmetu, u svojoj presudi od 21. prosinca 2011., Cicala (C‑482/10, još neobjavljena u Zborniku), odlučio da članak 1. stavak 1. Zakona br. 241/1990 ne sadrži izravno i bezuvjetno upućivanje na članak 296. stavak 2. UFEU‑a i članak 41. stavak 2. točku (c) Povelje, te se zbog toga proglasio nenadležnim za davanje odgovora na postavljena pitanja.
Međutim, Sudu bi trebalo ponovno uputiti ista pitanja kao i jedno dopunsko, imajući u vidu odluku Consiglio di Stato od 10. svibnja 2011. (odluka br. 2755/2011) u svezi s pravnim posljedicama nezakonitosti upravnog akta u području planiranja faune i lovstva. Potonji je sud na temelju članka 1. Zakona o upravnom postupku, priloženog uredbi sa zakonskom snagom br. 104 od 2. srpnja 2010., kojim se propisuje da „upravni sud jamči potpunu i učinkovitu zaštitu, u skladu s načelima Ustava i europskog prava”, na izravan i bezuvjetan način primijenio članak 264. UFEU‑a u potpuno unutarnjoj situaciji ne primijenivši nacionalna postupovna pravila.
Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana zaključuje da je Consiglio di Stato izišao iz okvira gore navedene presude u predmetu Cicala odlučivši da se primjenjuje članak 264. UFEU‑a i, osim toga, se pita je li taj sud ispravno primijenio sudsku praksu Suda u svezi s tim člankom.
Imajući u vidu spomenutu odluku Consiglio di Stato, postavlja se pitanje, prema Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, ima li nacionalni sud pravo, na temelju nacionalnih propisa koji izravno i bezuvjetno upućuju na pravo Unije, pogrešno tumačiti i primjenjivati to pravo.
U vezi s ovim predmetom, Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana smatra da je članak 21.g Zakona br. 241/1990, kako se tumači u nacionalnoj sudskoj praksi, protivan sudskoj praksi Suda u području obrazlaganja upravnih akata. Ako bi primijenio ovaj članak 21.g tako protumačen, on bi odstupio od sudske prakse Suda u vezi s obvezom obrazlaganja, iako bi bio dužan primijeniti upravo tu praksu, imajući u vidu članak 1. Zakona br. 241/1990.
Osim toga, ako bi se u ovom slučaju doista radilo o potpuno unutarnjoj problematici, valjalo bi utvrditi, imajući u vidu prethodna razmatranja, treba li načelo prava Unije o obvezi obrazlaganja primjenjivati i na nacionalne upravne akte u području nacionalnih mirovina.
U tim uvjetima Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana odlučio je zastati s postupkom i postaviti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1)
Može li nacionalni sud, na temelju nacionalnog propisa koji uređujući isključivo unutarnje situacije upućuje na europsko pravo, tumačiti i primjenjivati odredbe i načela europskog prava, izlazeći iz njihovog okvira ili ih primjenjujući na pogrešan način u odnosu na tumačenja koja je o tome dala sudska praksa Suda?
2)
Razumijevajući da članak 1. [Zakona br. 241/1990] obvezuje talijansku upravu na primjenu načela pravnog poretka Europske unije i uzimajući u obzir načelo obrazlaganja akata javne uprave iz članka 296. stavka 2. UFEU‑a i članka 41. stavka 2. točke (c) [Povelje], treba li smatrati sukladnima pravu Europske unije tumačenje i primjenu članka 3. [Zakona br. 241/1990] i članka 3. [Regionalnog zakona Sicilije br. 10/1991], prema kojima mješoviti akti, to jest oni koji se tiču subjektivnih prava i koji u svim slučajevima spadaju u nadležnost uprave u mirovinskim stvarima, mogu biti izuzeti od obveze obrazlaganja i tumači li se takva situacija kao povreda temeljnog oblika upravne odluke?
3)
Razumijevajući da je člankom 3. [Zakona br. 241/1990] i člankom 3. [Regionalnog zakona Sicilije br. 10/1991] propisana obveza obrazlaganja upravnih akata, i uzimajući u obzir obvezu obrazlaganja akata javne uprave iz članka 296. stavka 2. UFEU‑a i članka 41. stavka 2. točke (c) [Povelje], treba li smatrati da je članak 21.g stavak 2. podstavak 1. [Zakona br. 241/1990], kako ga se tumači sudskom praksom upravnog prava, sukladan članku 1. [Zakona br. 241/1990] kojim se uprava obvezuje primjenjivati načela pravnog poretka Europske unije i, prema tome, da su tumačenje i primjena mogućnosti dane upravi da upotpuni obrazloženje upravnih odluka tijekom postupka usklađeni i dopušteni?”
O prethodnim pitanjima
Drugo i treće pitanje
Najprije treba utvrditi da se drugo i treće pitanje odnose na tumačenje odredaba UFEU‑a i Povelje u situaciji koja je, kako je utvrdio sam Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, potpuno unutarnje naravi.
U tim okolnostima potrebno je da Sud po službenoj dužnosti ispita svoju nadležnost za odlučivanje o tumačenju spomenutih odredaba (vidjeti, u tom smislu, presudu od 22. prosinca 2010., Omalet, C‑245/09, Zb.
,
str. I‑13771., točku 10. i citiranu sudsku praksu).
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, Sud je nadležan za odlučivanje o zahtjevima za prethodnu odluku koji se odnose na odredbe prava Unije u situacijama u kojima se glavne činjenice nalaze izvan područja primjene prava Unije, ali u kojima nacionalno pravo prilikom utvrđivanja pravila koja se primjenjuju na potpuno unutarnju situaciju dotične države članice upućuje na sadržaj spomenutih odredaba prava Unije (vidjeti, posebno, presudu od 16. ožujka 2006., Poseidon Chartering, C‑3/04, Zb.
,
str. I‑2505., točku 15.; presudu od 11. prosinca 2007., ETI i dr.,
C‑280/06, Zb., str. I‑10893., točke 22. i 26.
; presudu od 2. ožujka 2010., Salahadin Abdulla i dr., C‑175/08, C‑176/08, C‑178/08 i C‑179/08, Zb.
,
str. I‑1493., točku 48.; ranije navedenu presudu Cicala, točku 17., kao i presudu od 18. listopada 2012., Nolan, C‑583/10, još neobjavljena u Zborniku, točku 45.).
Doista, postoji određeni interes Unije da se, radi izbjegavanja različitih tumačenja u budućnosti, odredbe i pojmovi preuzeti iz prava Unije tumače na jednak način, kada se nacionalno zakonodavstvo, prilikom rješavanja situacija koje se ne nalaze u području primjene dotičnog akta Unije, ravna prema rješenjima koje sadrži taj akt, kako bi se osiguralo jednako postupanje u unutarnjim situacijama i u situacijama uređenim pravom Unije neovisno o uvjetima u kojima se odredbe ili pojmovi preuzeti iz prava Unije trebaju primijeniti (vidjeti, u tom smislu, ranije navedenu presudu Salahadin Abdulla i dr., točku 48.; presudu od 12. srpnja 2012., SC Volksbank România, C‑602/10, još neobjavljena u Zborniku, točke 87. i 88.; ranije navedenu presudu Nolan, točku 46. i citiranu sudsku praksu, kao i presudu od 14. ožujka 2013., Allianz Hungária Biztosító i dr., C‑32/11, još neobjavljena u Zborniku, točke 20. i 21.).
Takav je slučaj kada odredbe prava Unije o kojima je riječ postanu na temelju nacionalnog prava izravno i bezuvjetno primjenjive na takve situacije (vidjeti, u tom smislu, gore navedene presude Cicala, točku 19. i Nolan, točku 47.).
Kad je riječ o dotičnom zakonodavstvu u glavnom predmetu, Sud, kojem se u sličnom predmetu već obratio Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, s pitanjima koja su istovjetna drugom i trećem pitanju postavljenima u ovom predmetu, već je razmotrio pitanje sadržava li članak 1. Zakona br. 241/1990 upućivanje na pravo Unije, u smislu gore navedene sudske prakse Suda, omogućujući potonjem da odgovori na pitanja o tumačenju prava Unije u okviru potpuno unutarnjih sporova (vidjeti gore navedenu presudu Cicala).
U presudi donesenoj u tom posljednjem predmetu Sud je, na temelju informacija sadržanih u zahtjevu za prethodnu odluku kao i pisanih očitovanja koja su Sudu dostavile Regione Siciliana, talijanska vlada i Europska komisija, presudio da Zakon br. 241/1990 ne sadrži dovoljno precizne pokazatelje iz kojih bi se moglo zaključiti da je nacionalni zakonodavac, upućujući u svom članku 1. na načela koja izviru iz prava Unije, namjeravao u pogledu obveze obrazlaganja uputiti na sadržaj odredaba članka 296. stavka 2. UFEU‑a i 41. stavka 2. točke (c) Povelje ili na druga pravila prava Unije koja se tiču obveze obrazlaganja akata, kako bi se na jednak način postupalo u unutarnjim situacijama i u situacijama uređenim tim pravom. U tim uvjetima, Sud se proglasio nenadležnim za odlučivanje o pitanjima koja je postavio Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana.
Sud je posebno utvrdio u točkama 23. i 25. gore navedene presude Cicala da, s jedne strane, Zakon br. 241/1990 kao i Regionalni zakon Sicilije br. 10/1991 propisuju posebna pravila o obvezi obrazlaganja upravnih akata i povredi te obveze i da, s druge strane, članak 1. Zakona br. 241/1990 na općenit način upućuje na „načela koja izviru iz pravnog poretka Zajednice”, a ne specifično na članak 296. stavak 2. UFEU‑a i članak 41. stavak 2. točku (c) Povelje, koji su obuhvaćeni prethodnim pitanjima, odnosno na neka druga pravila prava Unije koja se tiču obveze obrazlaganja akata.
Sud je u točkama 26. i 27. navedene presude zaključio da se ne može smatrati da su članak 296. stavak 2. UFEU‑a i članak 41. stavak 2. točka (c) Povelje na temelju talijanskog prava postali izravno i bezuvjetno primjenjivi s ciljem osiguravanja jednakog postupanja u unutarnjim situacijama i situacijama uređenim pravom Unije.
U točki 28. iste presude Sud je dodao da Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana nije naveo da bi upućivanje na načela koja izviru iz prava Unije, propisano člankom 1. Zakona br. 241/1990, imalo za posljedicu odstupanje od nacionalnih propisa o obvezi obrazlaganja u korist članka 296. stavka 2. UFEU‑a i članka 41. stavka 2. točke (c) Povelje.
U ovom predmetu, sud koji je uputio zahtjev nije naveo, kako je istaknula Komisija u svojim pisanim očitovanjima podnesenim Sudu, razloge koji bi doveli u sumnju zaključak prema kojem Sud nije nadležan odgovoriti na postavljena pitanja.
Stoga je bez značaja pozivanje na odluku Consiglio di Stato navedenu u zahtjevu za prethodnu odluku. Naime, taj se zahtjev odnosi na pitanja i odredbe talijanskog prava koja se razlikuju od onih u glavnom postupku, te ne zahvaća pitanje sadrži li članak 1. Zakona br. 241/1990 upućivanje, u smislu sudske prakse Suda, na članak 296. stavak 2. UFEU‑a i članak 41. stavak 2. točku (c) Povelje.
Osim toga, iz obrazloženja koje je ponudio Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana u prilog svoje odluke o pokretanju postupka pred Sudom o pitanjima koja su identična onima postavljenim u predmetu povodom kojeg je donesena gore navedena presuda Cicala ne proizlazi da je upućivanje na načela koja izviru iz prava Unije, propisano člankom 1. Zakona br. 241/1990, doista namijenjeno osiguravanju jednakog postupanja u unutarnjim situacijama i situacijama uređenim pravom Unije.
Međutim, u skladu s razmatranjima iz točke 24. ove presude, čim se radi uređenja dotične unutarnje situacije primjenjuju odredbe nacionalnih propisa poput posebnih pravila talijanskog prava o obvezi obrazlaganja i posljedicama povrede te obveze o kojima je riječ u glavnom postupku, odredba istog nacionalnog propisa kojom se upućuje na pravo Unije, a o kojoj je riječ u glavnom postupku, nema za cilj osiguravanje takvog jednakog postupanja.
Naime, jednako postupanje je osigurano samo onda kad je upućivanje nacionalnog prava na pravila Unije izravno i bezuvjetno, a odredbama nacionalnog prava ne dopušta se odstupanje od tih pravila kako ih tumači Sud (vidjeti, u tom smislu, presudu od 28. ožujka 1995., Kleinwort Benson,
C‑346/93, Zb., str. I‑615., točku 16.
; gore navedenu presudu Poseidon Chartering, točke 17. i 18.; gore navedenu presudu ETI i dr., točku 25., kao i gore navedenu presudu Allianz Hungária Biztosító i dr., točku 21.).
Stoga kad u nacionalnim propisima istodobno postoje posebna pravila za rješavanje pitanja unutarnjeg prava, kao što su ona iznesena u točkama 4. do 7. ove presude u pogledu obveze obrazlaganja, i odredba koja upućuje na načela koja izviru iz prava Unije, kao što je slučaj kod dotičnog nacionalnog propisa u glavnom postupku, iz tog nacionalnog propisa mora jasno proizlaziti da se za rješavanje istog pitanja unutarnjeg prava ne trebaju primijeniti ova posebna pravila nacionalnog prava nego načela koja izviru iz prava Unije.
U ovom slučaju, uzimajući u obzir razmatranja koja je iznio Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana u zahtjevu za prethodnu odluku, ne slijedi da je talijanski zakonodavac namjeravao, kad je riječ o obvezi obrazlaganja, podvrgnuti potpuno unutarnje situacije članku 296. stavku 2. UFEU‑a i članku 41. stavku 2. točki (c) Povelje umjesto da ih podvrgne posebnim pravilima talijanskog prava o obvezi obrazlaganja i posljedicama povrede te obveze.
Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana također nije naznačio pojedinosti iz kojih bi se moglo zaključiti da se upućivanje na načela koja izviru iz prava Unije, propisano člankom 1. Zakona br. 241/1990, doista odnosi na sadržaj odredaba članka 296. stavka 2. UFEU‑a i članka 41. stavka 2. točke (c) Povelje ili na neka druga pravila prava Unije o obvezi obrazlaganja akata.
U tim uvjetima ne može se smatrati da su članak 296. stavak 2. UFEU‑a i članak 41. stavak 2. točka (c) Povelje ili neka druga pravila prava Unije o obvezi obrazlaganja akata postali, kao takvi, izravno i bezuvjetno primjenjivi na temelju članka 1. Zakona br. 241/1990, s ciljem jednakog postupanja u unutarnjim situacijama i u situacijama koje su obuhvaćene pravom Unije. Stoga je potrebno konstatirati da u ovom slučaju ne postoji interes Unije za očuvanje jedinstvenog tumačenja odredaba ili pojmova prava Unije neovisno o uvjetima u kojima ih treba primjenjivati.
Slijedom navedenog, Sud nije nadležan za davanje odgovora na drugo i treće prethodno pitanje.
Prvo pitanje
Iz prethodnih utvrđenja slijedi da se prvim pitanjem doista želi navesti Sud na davanje savjetodavnog mišljenja o općem pitanju koje je bez značaja za rješenje spora koji se vodi pred Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana.
Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, opravdanost zahtjeva za prethodnu odluku nije u davanju savjetodavnih mišljenja o općenitim ili hipotetskim pitanjima, nego u stvarnoj potrebi učinkovitog rješenja spora o pravu Unije (vidjeti presude od 12. ožujka 1998., Djabali,
C‑314/96, Zb., str. I‑1149.
, točka 19.; od 30. ožujka 2004., Alabaster,
C‑147/02, Zb., str. I‑3101.
, točka 54., i od 26. veljače 2013., Åkerberg Fransson, C‑617/10, još neobjavljena u Zborniku, točka 42.).
Iz toga slijedi da prvo pitanje treba smatrati nedopuštenim.
U tim uvjetima nije potrebno ispitati je li Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, u kontekstu glavnog postupka, sud u smislu članka 267. UFEU‑a.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (peto vijeće) odlučuje:

1.
Prvo pitanje koje je postavio Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana (Italija), odlukom od 19. lipnja 2012., je nedopušteno.

2.
Sud Europske unije nije nadležan za davanje odgovora na drugo i treće pitanje koje je postavio Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, odlukom od 19. lipnja 2012.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: talijanski