CELEX: 62009CJ0275
Directiva 85/337/CEE
Evaluarea efectelor anumitor proiecte publice și private asupra mediului
Aeroporturi a căror pistă de decolare are o lungime de cel puțin 2 100 de metri
Noțiunea «construire»
Reînnoirea autorizației de exploatare

Cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare privește interpretarea punctului 7 litera (a) din anexa I la Directiva 85/337/CEE
a Consiliului din 27 iunie 1985 privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice și private asupra mediului (JO L 175,
p. 40, Ediție specială, 15/vol. 1, p. 174), astfel cum a fost modificată prin Directiva 97/11/CE a Consiliului din 3 martie
1997 (JO L 73, p. 5, Ediție specială, 15/vol. 3, p. 254, denumită în continuare „Directiva 85/337”).
Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Brussels Hoofdstedelijk Gewest (regiunea Bruxelles‑capitală)
și mai mulți alți reclamanți, pe de o parte, și Vlaams Gewest (regiunea flamandă) în legătură cu o decizie privind exploatarea
aeroportului Bruxelles‑National.

Cadrul juridic

Dreptul Uniunii
Articolul 1 alineatul (2) din Directiva 85/337 prevede:
„În sensul prezentei directive:
«proiect» înseamnă:
–        executarea lucrărilor de construcții sau a altor instalații sau scheme;
–        alte intervenții în mediul natural și asupra peisajului, inclusiv cele care implică exploatarea resurselor minerale;
[…]
«autorizație» înseamnă:
decizia autorității sau a autorităților competente care împuternicesc inițiatorul proiectului să își realizeze proiectul.”
În temeiul articolului 2 alineatul (1) primul paragraf din Directiva 85/337, „[s]tatele membre adoptă toate măsurile necesare
pentru a asigura că, înaintea acordării autorizației, proiectele care ar putea avea efecte importante asupra mediului, în
temeiul,
inter alia
, al naturii, al dimensiunii și al localizării lor, sunt supuse unei cereri de autorizare și unei evaluări a efectelor lor”.
Proiectele vizate sunt definite la articolul 4 din Directiva 85/337. Această dispoziție stabilește o distincție între proiectele
enumerate în anexa I, care trebuie supuse unei evaluări a efectelor asupra mediului, și proiectele enumerate în anexa II,
pentru care statele membre trebuie să stabilească, pe baza unei analize de caz sau pe baza pragurilor sau a criteriilor fixate
de statul membru, dacă trebuie să facă obiectul unei astfel de evaluări.
Punctul 7 litera (a) din anexa I la Directiva 85/337 vizează „[c]onstruirea [...] de aeroporturi cu o lungime a pistei de
minimum 2 100 m”.
Punctul 13 prima liniuță din anexa II la directiva menționată se referă la „[o]rice modificare sau extensie a proiectelor
menționate la anexa I sau la anexa II, deja autorizate, executate sau în curs de executare, care poate avea efecte negative
semnificative asupra mediului”.

Dreptul național
Reglementarea aplicabilă în regiunea flamandă stabilește o distincție între „autorizația urbanistică”, prin care se autorizează
executarea anumitor lucrări, și „autorizația de mediu”, prin care se autorizează exploatarea unui structuri clasificate drept
sursă de perturbări.
Acordarea unei autorizații de mediu, a cărei validitate este întotdeauna limitată în timp, este reglementată de Decretul Parlamentului
flamand din 28 iunie 1985 privind autorizația de mediu, completat printr‑un decret de punere în aplicare al guvernului flamand
din 6 februarie 1991.
Începând cu intrarea în vigoare, la 1 mai 1999, a unei noi liste de clasificare, astfel cum a fost modificată printr‑un decret
al guvernului flamand din 12 ianuarie 1999, „terenurile pentru aerodromuri care dispun de o pistă […] de minimum 1 900 de
metri” se clasifică în categoria structurilor sursă de perturbări care necesită acordarea unei autorizații de mediu.

Acțiunea principală și întrebările preliminare
Aeroportul Bruxelles‑National, situat în regiunea flamandă, dispune de trei piste de decolare și de aterizare de peste 2 100
de metri. Acesta există de mai multe decenii, însă exploatarea sa este supusă acordării unei autorizații de mediu numai începând
cu anul 1999.
Prima autorizație de mediu a fost acordată la 1 februarie 2000 pentru o durată de cinci ani. Această autorizație, care stabilea
printre altele standardele de zgomot, a fost modificată de trei ori în sensul unei reduceri mai importante a sarcinii totale
de zgomot. Instanța de trimitere arată că din dosar nu reiese că această autorizație, precum și modificările sale succesive
ar fi făcut obiectul unei evaluări a efectelor asupra mediului.
La 5 ianuarie 2004, The Brussels Airport Company NV a depus o cerere de autorizație de mediu în vederea continuării exploatării
aeroportului și a modificării acestuia prin adăugarea de parcele.
La 8 iulie 2004, delegația permanentă a Consiliului Provincial al Brabantului Flamand a acordat autorizația solicitată în
ceea ce privește continuarea exploatării aeroportului, respingând totodată cererea de extindere a acestuia. În ceea ce privește
realizarea unei evaluări a efectelor asupra mediului, delegația permanentă menționată a considerat că aceasta nu este necesară.
Împotriva acestei decizii a fost formulată o plângere administrativă. Reclamanții arătau în special că la cererea de autorizație
de mediu ar fi trebuit anexată o evaluare a efectelor asupra mediului.
La 30 decembrie 2004, ministrul flamand al lucrărilor publice, energiei, mediului și naturii a confirmat decizia menționată
a delegației permanente a Consiliului Provincial al Brabantului Flamand. Acesta a considerat că realizarea unei evaluări a
efectelor asupra mediului nu este necesară nici în raport cu reglementarea flamandă, nici în raport cu Directiva 85/337.
Brussels Hoofdstedelijk Gewest împreună cu mai mulți alți reclamanți au sesizat Raad van State cu o acțiune împotriva acestei
decizii confirmative. Aceștia arată că decizia este nelegală întrucât acordarea autorizației de mediu este supusă realizării
unei evaluări a efectelor asupra mediului, iar această obligație nu a fost respectată.
Acesta este contextul în care Raad van State a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări
preliminare:
„1)      În cazul în care sunt necesare autorizații distincte, pe de o parte, pentru efectuarea unor lucrări de infrastructură în cadrul
unui aeroport a cărui pistă de decolare și de aterizare are o lungime de cel puțin 2 100 de metri și, pe de altă parte, pentru
exploatarea acestui aeroport și în cazul în care această din urmă autorizație – autorizația de mediu – nu se acordă decât
pentru o durată determinată, termenul «construire» de la punctul 7 litera (a) din anexa I la [Directiva 85/337] trebuie interpretat
în sensul că evaluarea efectelor asupra mediului trebuie efectuată nu numai în ceea ce privește realizarea de lucrări de infrastructură,
ci și în ceea ce privește exploatarea aeroportului?
2)      Această evaluare obligatorie a efectelor asupra mediului trebuie efectuată și în ceea ce privește reînnoirea autorizației
de mediu a aeroportului, și anume atât în cazul în care această reînnoire nu este însoțită de nicio modificare sau extindere
a exploatării, cât și în cazul în care este avută în vedere o astfel de modificare sau extindere?
3)      Prezintă vreo importanță, în ceea ce privește obligația de a efectua o evaluare a efectelor asupra mediului în cadrul reînnoirii
unei autorizații de mediu a unui aeroport, aspectul dacă a fost sau nu a fost deja efectuată o astfel de evaluare a efectelor
asupra mediului cu ocazia eliberării unei autorizații de exploatare anterioare și dacă aeroportul se afla sau nu se afla deja
în exploatare la momentul în care evaluarea efectelor asupra mediului a fost instituită de legiuitorul comunitar sau de legiuitorul
național?”

Cu privire la întrebările preliminare
Pentru a se răspunde la aceste întrebări preliminare, care trebuie analizate împreună, trebuie să se examineze dacă exploatarea
unui aeroport poate constitui un „proiect” în sensul articolului 1 alineatul (2) din Directiva 85/337 și, în cazul unui răspuns
afirmativ, dacă un astfel de proiect intră în categoria celor enumerate în anexele I și II la această directivă.
Astfel cum a amintit Curtea la punctul 23 din Hotărârea din 28 februarie 2008, Abraham și alții (C‑2/07, Rep., p. I‑1197),
din însăși formularea articolului 1 alineatul (2) din Directiva 85/337 reiese că termenul „proiect” are în vedere lucrări
sau intervenții fizice.
Or, în decizia de trimitere se arată în mod expres că măsura care constituie obiectul acțiunii principale se limitează la
reînnoirea autorizației existente de exploatare a aeroportului Bruxelles‑National, fără lucrări sau intervenții care să modifice
realitatea fizică a sitului.
Unii dintre reclamanții din acțiunea principală au arătat totuși că noțiunea de intervenție fizică trebuie înțeleasă în sens
larg, ca fiind orice intervenție în mediul natural. Aceștia se întemeiază în această privință pe punctele 24 și 25 din Hotărârea
din 7 septembrie 2004, Waddenvereniging și Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, Rec., p. I‑7405), în care Curtea a statuat
că o activitate precum pescuitul mecanic de scoici cu cochilii tari este cuprinsă în noțiunea „proiect” astfel cum a fost
definită la articolul 1 alineatul (2) a doua liniuță din Directiva 85/337.
Această argumentare nu poate fi reținută. Astfel, după cum a arătat avocatul general la punctul 22 din concluzii, activitatea
în discuție în cauza care a determinat pronunțarea acestei hotărâri putea fi considerată comparabilă cu exploatarea resurselor
minerale, activitate menționată în mod specific la articolul 1 alineatul (2) a doua liniuță din Directiva 85/337, și implica
modificări fizice reale ale fondului marin.
Rezultă că, în absența unor lucrări sau a unor intervenții care să modifice realitatea fizică a sitului, reînnoirea unei autorizații
existente de exploatare a unui aeroport nu poate fi calificată drept „proiect” în sensul articolului 1 alineatul (2) a doua
liniuță din Directiva 85/337.
Trebuie adăugat că, oricare ar fi situația, articolul 2 alineatul (1) din Directiva 85/337 nu impune ca orice proiect care
ar putea avea un impact semnificativ asupra mediului să fie supus procedurii de evaluare prevăzute de această directivă, ci
numai cele menționate în anexele I și II la directiva menționată (Ordonanța din 10 iulie 2008, Aiello și alții, C‑156/07,
Rep., p. I‑5215, punctul 34).
În această privință, trebuie subliniat, asemenea avocatului general la punctul 26 din concluzii, că termenul „construire”
utilizat la punctul 7 litera (a) din anexa I la Directiva 85/337 nu prezintă nicio ambiguitate și trebuie înțeles în sens
curent, cu alte cuvinte ca făcând referire la realizarea unor lucrări inexistente anterior sau la modificarea, în sens fizic,
a unor structuri preexistente.
Este adevărat că, în jurisprudența sa, Curtea a dat o interpretare largă noțiunii „construire”, admițând ca lucrări privind
transformarea unei șosele existente să poată fi echivalente, prin amploarea și prin modalitățile lor, cu construirea unei
șosele noi (Hotărârea din 25 iulie 2008, Ecologistas en Acción‑CODA, C‑142/07, Rep., p. I‑6097, punctul 36). De asemenea,
aceasta a interpretat dispozițiile punctului 13 din anexa II la Directiva 85/337 coroborate cu cele ale punctului 7 din anexa
I la aceasta în sensul că au în vedere deopotrivă lucrările de modificare a infrastructurii unui aeroport existent, fără prelungirea
pistei de decolare și de aterizare, din moment ce pot fi privite,
inter alia
, prin natura, importanța și caracteristicile acestora, ca o modificare a aeroportului însuși (Hotărârea Abraham și alții,
citată anterior, punctul 40).
Cu toate acestea, din textul acestor hotărâri reiese că, în fiecare dintre cauzele care au determinat pronunțarea lor, erau
în discuție lucrări fizice, element care, potrivit indicațiilor furnizate de instanța de trimitere, lipsește în acțiunea principală.
Or, astfel cum a amintit avocatul general la punctul 28 din concluzii, deși, potrivit unei jurisprudențe constante, domeniul
de aplicare al Directivei 85/337 este extins și obiectivul acesteia este foarte larg (a se vedea în special Hotărârile citate
anterior Abraham și alții, punctul 32, precum și Ecologistas en Acción‑CODA, punctul 28), o interpretare teleologică a acestei
directive nu poate denatura totuși voința clar exprimată de legiuitorul Uniunii.
Rezultă că, în orice caz, reînnoirea unei autorizații existente de exploatare a unui aeroport nu poate, în absența unor lucrări
sau a unor intervenții care să modifice realitatea fizică a sitului, să fie calificată drept „construire” în sensul punctului
7 litera (a) din anexa I la Directiva 85/337.
Este totuși necesar să se sublinieze că, în cadrul procedurii în fața Curții și în special în cadrul ședinței, unii dintre
reclamanții din acțiunea principală au arătat că, de la expirarea termenului de transpunere a Directivei 85/337, au fost executate
lucrări de modificare a infrastructurii aeroportului fără să fi fost efectuată o evaluare a efectelor asupra mediului.
În acest context, trebuie să amintim că, potrivit unei jurisprudențe consacrate a Curții, o autorizație care, precum cea din
acțiunea principală, nu privește în mod formal o activitate supusă procedurii de evaluare a efectelor asupra mediului în sensul
anexelor I și II la Directiva 85/337 poate impune totuși efectuarea unei astfel de evaluări în cazul în care această măsură
constituie o etapă a unei proceduri care urmărește, la încheierea sa, autorizarea realizării unei activități ce constituie
un proiect în sensul articolului 2 alineatul (1) din directiva menționată (a se vedea în acest sens Hotărârea Abraham și alții,
citată anterior, punctul 25).
Potrivit aceleiași jurisprudențe, în cazul în care dreptul național prevede că procedura de autorizare se desfășoară în mai
multe etape, evaluarea efectelor unui proiect asupra mediului trebuie, în principiu, să fie efectuată de îndată ce este posibilă
identificarea și evaluarea tuturor efectelor pe care acest proiect le‑ar putea avea asupra mediului (a se vedea Hotărârea
din 7 ianuarie 2004, Wells, C‑201/02, Rec., p. I‑723, punctul 53, precum și Hotărârea Abraham și alții, citată anterior, punctul
26). În această privință, s‑a statuat de asemenea că o dispoziție națională care prevede că o evaluare a efectelor asupra
mediului poate fi efectuată numai în cadrul etapei inițiale a procedurii de autorizare, iar nu în cadrul unei etape ulterioare
a acesteia, nu este compatibilă cu Directiva 85/337 (a se vedea în acest sens Hotărârea din 4 mai 2006, Comisia/Regatul Unit,
C‑508/03, Rec., p. I‑3969, punctele 105 și 106).
În cauza de față, trebuie să se arate instanței de trimitere că îi revine, în lumina jurisprudenței amintite la punctele 27,
32 și 33 din prezenta hotărâre, sarcina de a stabili, în temeiul reglementării naționale aplicabile, dacă un contract precum
cel din acțiunea principală poate fi considerat o etapă a unei proceduri de autorizare divizate în mai multe etape având ca
obiect, la încheierea sa, realizarea unor activități care constituie un proiect în sensul dispozițiilor relevante ale Directivei
85/337.
În vederea examinării situației de fapt, trebuie amintit instanței de trimitere că Curtea a statuat deja că lucrările de modificare
a infrastructurii unui aeroport existent fără prelungirea pistei de decolare și de aterizare intră în domeniul de aplicare
al dispozițiilor punctului 13 din anexa II la Directiva 85/337 coroborate cu cele ale punctului 7 din anexa I la aceasta,
din moment ce pot fi privite,
inter alia
, prin natura, importanța și caracteristicile acestora, ca o modificare a aeroportului însuși (Hotărârea Abraham și alții,
citată anterior, punctul 40).
Curtea a subliniat de asemenea că obiectivul reglementării Uniunii nu ar putea fi deturnat printr‑o fracționare a proiectelor
și că neluarea în considerare a efectului cumulativ al acestora nu trebuie să aibă ca rezultat practic sustragerea acestora
în totalitate de la obligația de evaluare, deși, privite în ansamblu, acestea ar putea avea efecte semnificative asupra mediului
în sensul articolului 2 alineatul (1) din Directiva 85/337 (Hotărârea Abraham și alții, citată anterior, punctul 27).
Dacă s‑ar dovedi că, începând cu intrarea în vigoare a Directivei 85/337, s‑au executat pe situl aeroportului lucrări sau
intervenții fizice care trebuie considerate proiect în sensul acestei directive fără ca efectele acestora asupra mediului
să fi făcut obiectul unei evaluări într‑o etapă anterioară a procesului de autorizare, ar reveni instanței de trimitere sarcina
de a ține seama de acest fapt la eliberarea autorizației de exploatare și de a asigura efectul util al directivei menționate
garantând realizarea unei astfel de evaluări cel puțin în această etapă a procedurii.
Prin urmare, trebuie să se răspundă la întrebările adresate că articolul 1 alineatul (2) a doua liniuță din Directiva 85/337
și punctul 7 din anexa I la aceasta trebuie interpretate în sensul că:
–        în absența unor lucrări sau a unor intervenții care să modifice realitatea fizică a sitului, reînnoirea unei autorizații existente
de exploatare a unui aeroport nu poate fi calificată drept „proiect” sau, respectiv, drept „construire” în sensul dispozițiilor
menționate;
–        cu toate acestea, revine instanței de trimitere sarcina de a stabili, în temeiul reglementării naționale aplicabile și ținând
seama, dacă este cazul, de efectul cumulativ al mai multor lucrări sau intervenții realizate începând cu intrarea în vigoare
a directivei menționate, dacă această autorizație face parte dintr‑o procedură de autorizare divizată în mai multe etape și
având ca obiect, la încheierea sa, realizarea unor activități care constituie un proiect în sensul punctului 13 prima liniuță
din anexa II coroborat cu punctul 7 din anexa I la directivă. În absența evaluării efectelor asupra mediului a unor astfel
de lucrări sau intervenții în etapa anterioară a procesului de autorizare, ar reveni instanței de trimitere sarcina de a asigura
efectul util al directivei garantând realizarea unei astfel de evaluări cel puțin în etapa eliberării autorizației de exploatare.

Cu privire la cheltuielile de judecată
Întrucât, în privința părților din acțiunea principală, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere,
este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta
observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.
Pentru aceste motive, Curtea (Camera întâi) declară:
Articolul 1 alineatul (2) a doua liniuță și punctul 7 din anexa I la Directiva 85/337/CEE a Consiliului din 27 iunie 1985
privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice și private asupra mediului, astfel cum a fost modificată prin Directiva
97/11/CE a Consiliului din 3 martie 1997, trebuie interpretate în sensul că:
–
în absența unor lucrări sau a unor intervenții care să modifice realitatea fizică a sitului, reînnoirea unei autorizații existente
de exploatare a unui aeroport nu poate fi calificată drept „proiect” sau, respectiv, drept „construire” în sensul dispozițiilor
menționate;
–
cu toate acestea, revine instanței de trimitere sarcina de a stabili, în temeiul reglementării naționale aplicabile și ținând
seama, dacă este cazul, de efectul cumulativ al mai multor lucrări sau intervenții realizate începând cu intrarea în vigoare
a directivei menționate, dacă această autorizație face parte dintr‑o procedură de autorizare divizată în mai multe etape și
având ca obiect, la încheierea sa, realizarea unor activități care constituie un proiect în sensul punctului 13 prima liniuță
din anexa II coroborat cu punctul 7 din anexa I la directivă. În absența evaluării efectelor asupra mediului a unor astfel
de lucrări sau intervenții în etapa anterioară a procesului de autorizare, ar reveni instanței de trimitere sarcina de a asigura
efectul util al directivei garantând realizarea unei astfel de evaluări cel puțin în etapa eliberării autorizației de exploatare.
Semnături
*
Limba de procedură: olandeza.