CELEX: 62013CJ0549
Procedimiento prejudicial
Artículo 56 TFUE
Libre prestación de servicios
Restricciones
Directiva 96/71/CE
Procedimientos de adjudicación de contratos públicos de servicios
Normativa nacional que impone a los licitadores y a sus subcontratistas que se comprometan a pagar al personal que ejecute las prestaciones objeto del contrato público un salario mínimo
Subcontratista establecido en otro Estado miembro

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 56 TFUE y del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 96/71/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 1996, sobre el desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación de servicios (
DO 1997, L 18, p. 1
).
Esta petición se ha presentado en el marco de un litigio entre Bundesdruckerei GmbH (en lo sucesivo, «Bundesdruckerei») y la Stadt Dortmund (ciudad de Dortmund, en Alemania), en relación con la obligación que figura en un pliego de condiciones correspondiente a un contrato público de servicios de la Stadt Dortmund de garantizar a los trabajadores de los subcontratistas de los licitadores el pago de un salario mínimo previsto por una normativa del Land al que pertenece la entidad adjudicadora, aun cuando el subcontratista afectado se encuentre establecido en otro Estado miembro y todas las prestaciones relativas a la ejecución del referido contrato se realicen en ese otro Estado miembro.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
La Directiva 96/71 dispone en su artículo 1, titulado «Ámbito de aplicación»:
«1.   La presente Directiva se aplicará a las empresas establecidas en un Estado miembro que, en el marco de una prestación de servicios transnacional, desplacen a trabajadores, según lo dispuesto en el apartado 3, en el territorio de un Estado miembro.
[...]
3.   La presente Directiva se aplicará en la medida en que las empresas a que se refiere el apartado 1 adopten una de las siguientes medidas transnacionales:
a)
desplazar a un trabajador por su cuenta y bajo su dirección, en el marco de un contrato celebrado entre la empresa de procedencia y el destinatario de la prestación de servicios que opera en dicho Estado miembro, al territorio de un Estado miembro, siempre que exista una relación laboral entre la empresa de procedencia y el trabajador durante el período de desplazamiento; o
b)
desplazar a un trabajador al territorio de un Estado miembro, en un establecimiento o en una empresa que pertenezca al grupo, siempre que exista una relación laboral entre la empresa de origen y el trabajador durante el período de desplazamiento; o
c)
en su calidad de empresa de trabajo interino o en su calidad de empresa de suministro de mano de obra, desplazar a un trabajador a una empresa usuaria que esté establecida o ejerza su actividad en el territorio de un Estado miembro, siempre que exista una relación laboral entre la empresa de trabajo interino o la empresa de suministro de mano de obra y el trabajador durante el período de desplazamiento.
[...]»
El artículo 3 de dicha Directiva, titulado «Condiciones de trabajo y empleo», dispone en su apartado 1:
«Los Estados miembros velarán por que, cualquiera que sea la legislación aplicable a la relación laboral, las empresas mencionadas en el apartado 1 del artículo 1 garanticen a los trabajadores desplazados en su territorio las condiciones de trabajo y empleo relativas a las materias siguientes que, en el Estado miembro donde se efectúe el trabajo, estén establecidas:
—
por las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas pertinentes, y/o
—
por convenios colectivos o laudos arbitrales declarados de aplicación general con arreglo al apartado 8 en la medida en que se refieran a las actividades contempladas en el Anexo:
[...]
c)
las cuantías de salario mínimo, incluidas las incrementadas por las horas extraordinarias; la presente letra no se aplicará a los regímenes complementarios de jubilación profesional;
[...]
A los fines de la presente Directiva, la noción de cuantías de salario mínimo mencionada en la letra c) del párrafo primero se definirá mediante la legislación y/o el uso nacional del Estado miembro en cuyo territorio el trabajador se encuentre desplazado.»
El artículo 26 de la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios (
DO L 134, p. 114
), titulado «Condiciones de ejecución del contrato», disponía, antes de su derogación por la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18 (
DO L 94, p. 65
):
«Los poderes adjudicadores podrán exigir condiciones especiales en relación con la ejecución del contrato siempre que éstas sean compatibles con el Derecho comunitario y se indiquen en el anuncio de licitación o en el pliego de condiciones. Las condiciones en que se ejecute un contrato podrán referirse, en especial, a consideraciones de tipo social y medioambiental.»
Derecho alemán
La Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (Ley contra las restricciones a la competencia), en su versión publicada el 26 de junio de 2013 (BGBl. 2013 I, pp. 1750 y 3245), modificada por última vez mediante el artículo 2, apartado 78, de la Ley de 7 de agosto de 2013 (BGBl. 2013 I, p. 3154; en lo sucesivo, «GWB»), establece a tenor de sus artículos 102 a 124 un conjunto de normas que regulan los recursos en materia de procedimientos de adjudicación de contratos públicos, entre ellas, las relativas a los recursos ante las Vergabekammern de los Länder por lo que respecta al control de los contratos públicos adjudicados por entidades adjudicadoras de los Länder.
El artículo 4 de la Gesetz über die Sicherung von Tariftreue und Sozialstandards sowie fairen Wettbewerb bei der Vergabe öffentlicher Aufträge (Ley del Land de Renania del Norte-Westfalia relativa a la garantía de los convenios colectivos, las normas sociales y una competencia leal en la adjudicación de los contratos públicos), de 10 de enero de 2012 (en lo sucesivo, «TVgG — NRW»), dispone:
«(1)   Los contratos públicos de servicios, cuya realización se incluya en el ámbito de aplicación de la Ley sobre el desplazamiento de trabajadores, [...]
(2)   Los contratos públicos [...] en el ámbito del transporte público de viajeros por carretera y por ferrocarril [...]
(3)   Los contratos públicos de servicios que no estén incluidos en los apartados 1 y 2 sólo podrán adjudicarse a empresas que, en el momento de presentar la oferta, se hayan comprometido por escrito, mediante una declaración a la entidad adjudicadora, a pagar a su personal [...], por la ejecución de la prestación, un salario mínimo por hora de al menos 8,62 euros. Las empresas deberán indicar, en su declaración de compromiso, la naturaleza del compromiso asumido por su empresa en el marco del convenio colectivo así como el salario mínimo por hora que se pagará al personal adscrito para la ejecución de las prestaciones. El importe del salario mínimo por hora podrá adaptarse de conformidad con el artículo 21, mediante Reglamento del Ministerio de Trabajo.»
Litigio principal y cuestión prejudicial
En el mes de mayo de 2013, la Stadt Dortmund convocó, a escala de la Unión Europea, una licitación que tenía por objeto un contrato público relativo a la digitalización de documentos y a la conversión de datos para el servicio de urbanismo de esa ciudad. El contrato ascendía a un importe de aproximadamente 300000 euros.
El número 2 de las condiciones especiales del expediente de licitación, cuyo objetivo era el cumplimiento de las disposiciones de la TVgG — NRW, incluía un modelo de documento que debía firmar el licitador y mediante el cual éste declaraba que se comprometía a abonar a sus trabajadores un salario mínimo por hora de 8,62 euros y a exigir a sus subcontratistas que se comprometiesen a su vez a respetar dicho salario mínimo.
Mediante escrito de 24 de junio de 2013, Bundesdruckerei informó a la Stadt Dortmund de que si se le adjudicaba el contrato, las prestaciones objeto de éste se realizarían exclusivamente en otro Estado miembro, en el presente caso en Polonia, por un subcontratista establecido en ese mismo Estado. En su escrito indicaba que este subcontratista no podría comprometerse a respetar el salario mínimo impuesto por las disposiciones de la TVgG — NRW, ya que tal salario mínimo no estaba previsto por convenios colectivos o por la legislación de ese Estado miembro y el pago de tal salario mínimo tampoco era habitual allí habida cuenta de las condiciones de vida en el citado Estado.
En estas circunstancias, Bundesdruckerei solicitó a la Stadt Dortmund que le confirmase que las obligaciones previstas en el número 2 de las condiciones especiales del expediente de licitación, relativo al respeto de las disposiciones de la TVgG — NRW, no se aplicarían al subcontratista al que pensaba recurrir. Bundesdruckerei añadía que, a su juicio, esas obligaciones eran contrarias al Derecho en materia de contratación pública.
Mediante escrito de 5 de agosto de 2013, la Stadt Dortmund respondió que no podía atender la solicitud de Bundesdruckerei, ya que, como entidad adjudicadora perteneciente al Land de Renania del Norte-Westfalia, está obligada a aplicar las disposiciones de la TVgG — NRW y, a su juicio, éstas no pueden interpretarse en el sentido defendido por Bundesdruckerei.
Bundesdruckerei acudió a la Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg (Sala en materia de contratación pública del Gobierno del distrito de Arnsberg) a fin, entre otros, de que se ordenase a la Stadt Dortmund que modificase el expediente de licitación de modo que las obligaciones establecidas en el número 2 de las condiciones especiales no se aplicasen a los subcontratistas establecidos en otro Estado miembro y cuyos trabajadores sólo intervienen, para la ejecución del contrato público, en ese único Estado. Para fundamentar su recurso, Bundesdruckerei alega que esas obligaciones constituyen una restricción injustificada de la libre prestación de servicios consagrada en el artículo 56 TFUE, pues implica una carga económica adicional que puede impedir o hacer menos atractiva la prestación transfronteriza de servicios por la empresa afectada.
La Stadt Dortmund sostiene que la obligación que se impone a los subcontratistas de pagar el salario mínimo establecido en el artículo 4, apartado 3, de la TVgG — NRW es conforme al Derecho de la Unión. Considera que, en el presente caso, se cumplen las exigencias derivadas de la sentencia Rüffert (C‑346/06,
EU:C:2008:189
), dado que esta obligación tiene una base legal, a saber, la TVgG — NRW. Por tanto, la citada obligación puede imponerse como condición especial en relación con la ejecución del contrato de conformidad con el artículo 26 de la Directiva 2004/18. Asimismo, dicha obligación legal está justificada ya que, como indicó el legislador nacional en la exposición de motivos de la TVgG — NRW, ésta garantiza que se abone una remuneración razonable al personal empleado para la ejecución de contratos públicos, lo que alivia también los sistemas de seguridad social.
La Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg estima, de entrada, que debe calificarse de «órgano jurisdiccional», en el sentido del artículo 267 TFUE, de modo que es competente para plantear una petición de decisión prejudicial al Tribunal de Justicia. Hace referencia a este respecto a la sentencia Forposta (anteriormente Praxis) y ABC Direct Contact (C‑465/11,
EU:C:2012:801
).
Asimismo, considera que de la redacción del artículo 4, apartado 3, de la TVgG — NRW no se desprende que la obligación que dicha disposición contiene se aplique a los licitadores de un contrato público que tengan la intención de subcontratar la ejecución de las prestaciones que son objeto de ese contrato a operadores establecidos exclusivamente en otro Estado miembro de la Unión, dado que la citada disposición no da indicaciones sobre su ámbito de aplicación territorial. Como máximo, de la finalidad de la TVgG — NRW, en la medida en que pretende garantizar el pago de un salario adecuado a los trabajadores que ejecutan un contrato público adjudicado en el Land de Renania del Norte-Westfalia, podría deducirse que el artículo 4, apartado 3, de ésta se aplica a la totalidad del territorio alemán.
Por último, la Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg considera que la extensión de este salario mínimo a los trabajadores que ejecuten contratos públicos fuera del territorio alemán constituiría una restricción de la libre prestación de servicios y una discriminación indirecta de los licitadores que prestasen sus servicios en otros Estados miembros con estructuras de costes muy diferentes.
La Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg estima que esta restricción no puede justificarse por la razón imperiosa de interés general consistente en la protección de los trabajadores. Según ella, habida cuenta de la gran disparidad del coste de la vida en los diferentes Estados miembros de la Unión, la imposición de este salario mínimo a los citados trabajadores no permite alcanzar el objetivo legítimo de garantizar una remuneración adecuada en la ejecución de los contratos públicos de las entidades adjudicadoras del Land de Renania del Norte-Westfalia y tampoco es necesaria a tal fin. La cuantía por hora correspondiente a ese salario mínimo sería para numerosos Estados miembros claramente superior a la necesaria para garantizar una remuneración adecuada a la luz del coste de la vida en esos países. Además, en lo que atañe a los contratos públicos ejecutados enteramente fuera del territorio alemán, no puede excluirse que el interés general de proteger a los trabajadores ya haya sido tenido en cuenta por la legislación del Estado miembro en que se realiza la prestación.
En estas circunstancias, la Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Se oponen el artículo 56 TFUE y el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 96/71 a una disposición del Derecho nacional y/o a una condición de adjudicación impuesta por la entidad adjudicadora conforme a la cual un licitador que pretende obtener un contrato público licitado: 1) debe comprometerse a pagar al personal empleado para la ejecución del contrato el salario previsto en el convenio colectivo o el salario mínimo a que se refiere dicha disposición, y 2) debe imponer a toda empresa subcontratada o con la que prevea subcontratar una obligación similar, y presentar a dicha entidad adjudicadora la correspondiente declaración de compromiso del subcontratista, cuando a) dicha disposición prevé tal obligación sólo para la adjudicación de contratos públicos, pero no para la adjudicación de contratos privados, y b) el subcontratista está establecido en otro Estado miembro de la Unión Europea y sus trabajadores dedicados a la ejecución de las prestaciones objeto del contrato operan exclusivamente en el país de origen de aquél?»
Sobre la cuestión prejudicial
Sobre la admisibilidad
Con carácter preliminar, procede comprobar si la Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg es un «órgano jurisdiccional» en el sentido del artículo 267 TFUE y, por tanto, si la petición de decisión prejudicial es admisible.
Conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para apreciar si el organismo remitente posee el carácter de «órgano jurisdiccional» en el sentido del artículo 267 TFUE, cuestión que pertenece únicamente al ámbito del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia deberá tener en cuenta un conjunto de elementos, como son el origen legal del organismo, su permanencia, el carácter obligatorio de su jurisdicción, el carácter contradictorio del procedimiento, la aplicación por parte del organismo de normas jurídicas y su independencia [sentencias HI, C‑92/00,
EU:C:2002:379
, apartado 25, así como Forposta (anteriormente Praxis) y ABC Direct Contact,
EU:C:2012:801
, apartado 17].
A este respecto, de los artículos 104 y 105 de la GWB, disposiciones que regulan los recursos en materia de procedimientos de adjudicación de contratos públicos ante las Vergabekammern, resulta de manera evidente que estos organismos, dotados de una competencia exclusiva para conocer en primera instancia de los litigios surgidos entre operadores económicos y entidades adjudicadoras, responden, cuando ejercen la citada competencia, a los criterios recordados en el apartado 21 de la presente sentencia [véase, por analogía, respecto a los organismos de supervisión de los contratos públicos, las sentencias HI,
EU:C:2002:379
, apartados 26 y 27, y Forposta (anteriormente Praxis) y ABC Direct Contact,
EU:C:2012:801
, apartado 18].
De lo anterior resulta que la Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg debe calificarse de «órgano jurisdiccional» en el sentido del artículo 267 TFUE, de modo que debe declararse la admisibilidad de su petición de decisión prejudicial.
Sobre el fondo
En lo que se refiere al alcance de la cuestión prejudicial, debe señalarse que, a diferencia de la situación controvertida en otros asuntos, como la que dio lugar a la sentencia Rüffert (
EU:C:2008:189
), la Directiva 96/71 no es aplicable al asunto principal.
En efecto, consta que el licitador que ha interpuesto el recurso en el asunto principal no tiene la intención de ejecutar el contrato público mediante el desplazamiento de trabajadores de su subcontratista, una filial al 100 % establecida en Polonia, al territorio alemán.
Por el contrario, conforme al propio tenor de la cuestión prejudicial, ésta versa sobre una situación en la que «el subcontratista está establecido en otro Estado miembro de la UE [distinto de Alemania] y sus trabajadores dedicados a la ejecución de las prestaciones objeto del contrato operan exclusivamente en el país de origen de aquél».
Tal situación no se incluye en ninguna de las tres medidas transnacionales a que se refiere el artículo 1, apartado 3, de la Directiva 96/71, de modo que esta Directiva no es aplicable al litigio principal.
Además, si bien, como sostiene la Comisión Europea, el contrato público en cuestión en el litigio principal, habida cuenta de su objeto y su importe, parece estar comprendido en el ámbito de aplicación de la Directiva 2004/18, y suponiendo que las exigencias en materia de salario mínimo establecidas por el artículo 4, apartado 3, de la TVgG — NRW puedan calificarse de «condiciones especiales en relación con la ejecución del contrato», en particular de «consideraciones de tipo social», que se «indiquen en el anuncio de licitación o en el pliego de condiciones», en el sentido del artículo 26 de dicha Directiva, no es menos cierto que, conforme a esta última disposición, tales exigencias sólo pueden imponerse en la medida en que sean «compatibles con el Derecho comunitario».
De ello se deduce que, mediante su cuestión prejudicial, la Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg pregunta en esencia si, en una situación como la del litigio principal, en la que un licitador tiene previsto ejecutar un contrato público exclusivamente con trabajadores empleados por un subcontratista establecido en un Estado miembro distinto de aquel al que pertenece la entidad adjudicadora, el artículo 56 TFUE se opone a la aplicación de una normativa del Estado miembro de la entidad adjudicadora que obliga a ese subcontratista a pagar a los citados trabajadores un salario mínimo fijado por dicha normativa.
A este respecto, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia resulta que la imposición, en virtud de una normativa nacional, de una retribución mínima a los subcontratistas de un licitador establecidos en un Estado miembro distinto del de la entidad adjudicadora y en el que los salarios mínimos sean inferiores constituye una carga económica adicional que puede impedir, obstaculizar o hacer menos interesante la ejecución de sus prestaciones en el Estado miembro de acogida. Por lo tanto, una medida como la controvertida en el asunto principal puede constituir una restricción en el sentido del artículo 56 TFUE (véase, en este sentido, la sentencia Rüffert,
EU:C:2008:189
, apartado 37).
Tal medida nacional puede, en principio, estar justificada por el objetivo de la protección de los trabajadores al que se ha referido expresamente el legislador del Land Renania del Norte-Westfalia en el proyecto de Ley que llevó a la adopción de la TVgG — NRW, a saber, garantizar que se pague a los trabajadores un salario adecuado a fin de evitar el «dumping social» y la penalización de las empresas competidoras que conceden un salario adecuado a sus empleados.
Precisado este aspecto, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que, en la medida en que se aplique únicamente a los contratos públicos, una medida nacional de este tipo no es adecuada para alcanzar el citado objetivo si no hay indicios que permitan suponer que los trabajadores empleados en el sector privado no necesitan la misma protección salarial que los empleados en el marco de la contratación pública (véase, en este sentido, la sentencia Rüffert,
EU:C:2008:189
, apartados 38 a 40).
En cualquier caso, la normativa nacional controvertida en el litigio principal resulta desproporcionada, dado que su ámbito de aplicación se extiende a una situación como de la que se trata en el litigio principal, en la que los trabajadores ejecutan un contrato público en un Estado miembro distinto del de la entidad adjudicadora y en el que la cuantía del salario mínimo es inferior.
En efecto, esta normativa, al imponer, en tal situación, un salario mínimo fijo correspondiente al necesario para garantizar una remuneración adecuada a los trabajadores del Estado miembro de la entidad adjudicadora a la vista del coste de la vida en ese Estado miembro, pero que no guarda relación con el coste de la vida en el Estado miembro en el que se llevarán a cabo las prestaciones relativas al contrato público de que se trata y que privaría, por ello, a los subcontratistas establecidos en este último Estado miembro de obtener una ventaja competitiva de las diferencias existentes entre las cuantías de los salarios respectivos, va más allá de lo necesario para garantizar que se consiga el objetivo de la protección de los trabajadores.
La medida de protección salarial controvertida en el litigio principal tampoco puede justificarse a la luz del objetivo de estabilidad de los regímenes de la seguridad social. En efecto, no se ha alegado ni resulta tampoco sostenible que la aplicación de esta medida a los trabajadores polacos afectados sea necesaria para evitar un riesgo de perjuicio grave para el equilibrio financiero del sistema de seguridad social alemán (véase, por analogía, la sentencia Rüffert,
EU:C:2008:189
, apartado 42). Si estos trabajadores no percibiesen un salario adecuado y se vieran obligados, en consecuencia, a recurrir a la seguridad social para asegurarse un nivel mínimo de poder adquisitivo, tendrían derecho a las ayudas sociales polacas. Pues bien, es evidente que tal consecuencia no recaería sobre el sistema de seguridad social alemán.
Habida cuenta de las anteriores consideraciones, procede responder a la cuestión prejudicial planteada que, en una situación como la controvertida en el litigio principal, en la que un licitador tiene previsto ejecutar un contrato público exclusivamente con trabajadores empleados por un subcontratista establecido en un Estado miembro distinto del de la entidad adjudicadora, el artículo 56 TFUE se opone a la aplicación de una normativa del Estado miembro de esa entidad adjudicadora que obliga a ese subcontratista a pagar a los citados trabajadores un salario mínimo fijado por dicha normativa.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Novena) declara:

En una situación como la controvertida en el litigio principal, en la que un licitador tiene previsto ejecutar un contrato público exclusivamente con trabajadores empleados por un subcontratista establecido en un Estado miembro distinto del de la entidad adjudicadora, el artículo 56 TFUE se opone a la aplicación de una normativa del Estado miembro de esa entidad adjudicadora que obliga a ese subcontratista a pagar a los citados trabajadores un salario mínimo fijado por dicha normativa.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.