CELEX: 62012CJ0313
Procedimento administrativo nacional
Situação puramente interna
Atos administrativos
Dever de fundamentação
Possibilidade de sanar a falta de fundamentação no decurso de um processo jurisdicional dirigido contra um ato administrativo
Interpretação do artigo 296.°, segundo parágrafo, TFUE e do artigo 41.°, n.° 2, alínea c), da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia
Incompetência do Tribunal de Justiça

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do princípio da fundamentação dos atos da Administração Pública, a que se refere o artigo 296.
o
, segundo parágrafo, TFUE, e do artigo 41.
o
, n.
o
2, alínea c), da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»).
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe G. Romeo à Regione Siciliana a respeito de uma decisão que prevê a redução do montante da pensão de G. Romeo e a recuperação dos montantes pagos nos períodos vencidos.
Direito italiano
A Lei n.
o
241, de 7 de agosto de 1990, relativa às novas regras do procedimento administrativo e do direito de acesso aos documentos administrativos (GURI n.
o
192, de 18 de agosto de 1990, p. 7), conforme alterada pela Lei n.
o
15, de 11 de fevereiro de 2005 (GURI n.
o
42, de 21 de fevereiro de 2005, p. 4, a seguir «Lei n.
o
241/1990»), prevê no seu artigo 1.
o
, n.
o
1:
«A atividade administrativa persegue objetivos fixados pela lei e rege‑se por critérios de economia, de eficácia, de imparcialidade, de publicidade e de transparência segundo as modalidades previstas pela presente lei e pelas outras disposições que regem procedimentos distintos, bem como pelos princípios decorrentes da ordem jurídica comunitária.»
O artigo 3.
o
, n.
os
1 e 2, da Lei n.
o
241/1990 dispõe, no que respeita ao dever de fundamentação:
«1.   As decisões administrativas […] devem ser fundamentadas, salvo nos casos previstos no n.
o
2. A fundamentação deve indicar as circunstâncias de facto, bem como os fundamentos jurídicos que conduziram a Administração a tomar essa decisão, tendo em conta os resultados do exame prévio do dossier.
2.   A fundamentação não é necessária nos atos normativos e nos atos de alcance geral.»
O artigo 21.
o
‑G, n.
o
2, primeiro parágrafo, da Lei n.
o
241/1990 tem a seguinte redação:
«A decisão adotada em violação das regras de procedimento ou das regras relativas à forma dos atos não deve ser anulada quando, atendendo a que essa decisão está abrangida pela competência vinculada da Administração, for manifesto que o seu dispositivo não poderia ter sido diferente do que foi adotado na realidade.»
O artigo 3.
o
da Lei Regional da Sicília n.
o
10, de 30 de abril de 1991, que contém as disposições relativas às decisões administrativas, ao direito de acesso aos documentos administrativos e ao melhoramento do funcionamento da atividade administrativa (a seguir «Lei Regional da Sicília n.
o
10/1991»), retoma literalmente o artigo 3.
o
da Lei n.
o
241/1990.
O artigo 37.
o
da Lei Regional da Sicília n.
o
10/1991 dispõe:
«Em tudo o que não esteja previsto na presente lei, aplicam‑se, na medida em que sejam compatíveis, as disposições da Lei n.
o
241/1990, incluindo as alterações e aditamentos posteriores, bem como as respetivas medidas de execução.»
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
G. Romeo, que foi funcionária na Regione Siciliana, é titular de uma pensão que esta lhe paga. Através de uma nota datada de 2007, a Regione Siciliana informou a interessada de que o montante da sua pensão, conforme fixado por um decreto regional anterior, era superior ao que lhe era efetivamente devido e que esse montante iria ser reduzido, devendo os montantes indevidamente pagos ser objeto de recuperação concomitante.
G. Romeo interpôs recurso de anulação desta nota para a Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, invocando uma total falta de fundamentação do ato, a qual não permitia, nomeadamente, determinar os elementos de facto e de direito que justificavam a redução da sua pensão e a recuperação dos montantes indevidamente pagos. Durante a tramitação do processo jurisdicional, a Regione Siciliana, com base no artigo 21.
o
‑G, n.
o
2, primeiro parágrafo, da Lei n.
o
241/1990, alegou que a nota controvertida era legal e forneceu complementos à fundamentação da medida impugnada.
A Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, suscitou oficiosamente a questão de saber se o artigo 21.
o
‑G, n.
o
2, primeiro parágrafo, da Lei n.
o
241/1990 é compatível com o direito da União e com o princípio do dever de fundamentação das decisões administrativas, previsto no artigo 3.
o
desta mesma lei e no artigo 3.
o
da Lei Regional da Sicília n.
o
10/1991.
Na decisão de reenvio, a Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, teceu considerações relativas à competência do Tribunal de Justiça para responder às questões submetidas. Salienta, em primeiro lugar, que, no contexto do processo principal, exerce funções jurisdicionais. Com efeito, em matéria de pensões, exerce uma competência exclusiva de mérito e é competente para anular atos administrativos. Assim, contrariamente ao que foi decidido nos processos que deram origem aos despachos de 26 de novembro de 1999, ANAS (
C-192/98, Colet., p. I-8583
) e RAI (
C-440/98, Colet., p. I-8597
), nos quais o Tribunal de Justiça se declarou incompetente para decidir sobre questões submetidas pela Corte dei conti, esta última deve, no âmbito do presente litígio, ser considerada, não uma autoridade administrativa mas um órgão jurisdicional na aceção do artigo 267.
o
TFUE.
Acresce que, atenta a remissão para o direito da União prevista no artigo 1.
o
, n.
o
1, da Lei n.
o
241/1990, o presente pedido de decisão prejudicial justifica‑se pela necessidade de uma aplicação uniforme do princípio do dever de fundamentação de todos os atos da administração, como princípio do direito administrativo europeu. É certo que o Tribunal de Justiça, ao qual a Corte dei conti tinha submetido questões idênticas à segunda e terceira questões colocadas no presente processo, declarou no seu acórdão de 21 de dezembro de 2011, Cicala (
C-482/10, Colet., p. I-14139
), que do artigo 1.
o
, n.
o
1, da Lei n.
o
241/1990 não consta uma remissão, direta e incondicional, para o artigo 296.
o
, segundo parágrafo, TFUE e o artigo 41.
o
, n.
o
2, alínea c), da Carta e, por esse facto, declarou‑se incompetente para responder às questões submetidas.
Todavia, considerou que importava submeter novamente as mesmas questões ao Tribunal de Justiça, bem como uma questão adicional, atenta uma decisão do Consiglio di Stato, de 10 de maio de 2011 (decisão n.
o
2755/2011), relativa às consequências jurídicas de uma ilegalidade de um ato administrativo em matéria de planificação da fauna e da caça. Este último órgão jurisdicional, com base no artigo 1.
o
do Código de Procedimento Administrativo, em anexo ao Decreto Legislativo n.
o
104, de 2 de julho de 2010, que prevê que «os órgãos jurisdicionais administrativos garantem uma proteção plena e efetiva, de acordo com os princípios da Constituição e do direito europeu», aplicou, de modo direto e incondicional, o artigo 264.
o
TFUE numa situação puramente interna e deixou inaplicadas as normas processuais nacionais.
A Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, daí retirou a conclusão de que o Consiglio di Stato contrariou o acórdão Cicala, já referido, tendo declarado que era aplicável o artigo 264.
o
TFUE, e questiona‑se, além disso, se esse órgão jurisdicional procedeu a uma aplicação correta da jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa a esse artigo.
Vista a já mencionada decisão do Consiglio di Stato, coloca‑se, segundo a Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, a questão de saber se um órgão jurisdicional nacional, com base numa regulamentação nacional que remete de modo direto e incondicional para o direito da União, pode interpretar e aplicar de forma errada esse direito.
No respeitante ao presente processo, a Corte dei Conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, considera que o artigo 21.
o
‑G da Lei n.
o
241/1990, tal como vem sendo interpretado pela jurisprudência nacional, entra em contradição com a jurisprudência do Tribunal de Justiça em matéria do dever de fundamentação dos atos administrativos. Caso devesse aplicar esse artigo 21.
o
‑G com essa interpretação, não respeitaria a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa ao dever de fundamentação, quando está precisamente obrigada a aplicar, por força do artigo 1.
o
da Lei n.
o
241/1990, a jurisprudência do Tribunal de Justiça.
Além disso, embora se trate, no caso em apreço, de uma problemática puramente interna, considera que há, vistas as precedentes considerações, que determinar se o princípio do direito da União relativo ao dever de fundamentação deve ser aplicado igualmente aos atos administrativos nacionais em matéria de pensões nacionais.
Nestas condições, a Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
Pode um tribunal nacional, ao abrigo de uma legislação nacional que, em situações puramente internas, remete para o direito europeu, interpretar e aplicar as normas e os princípios desse direito, deixando de os aplicar ou aplicando‑os de maneira errada relativamente à interpretação que deles é feita pela jurisprudência do Tribunal de Justiça?
2)
Tendo em conta que o artigo 1.
o
da [Lei n.
o
241/1990] impõe à Administração italiana a aplicação dos princípios da ordem jurídica da União Europeia e tendo em conta o princípio da fundamentação dos atos administrativos públicos a que se refere o artigo 296.
o
, segundo parágrafo, TFUE e o artigo 41.
o
, n.
o
2, alínea c), da [Carta], devem considerar‑se compatíveis com o direito da União Europeia a interpretação e a aplicação do artigo 3.
o
da [Lei n.
o
241/1990] e do artigo 3.
o
da [Lei Regional da Sicília n.
o
10/1991], segundo as quais os atos mistos, ou seja, os que dizem respeito a direitos subjetivos e decorrentes, em todo o caso, da competência vinculada da Administração em matéria de pensões, são suscetíveis de contornar o dever de fundamentação, e esta situação deve ser considerada uma violação de uma formalidade substancial da decisão administrativa?
3)
Tendo em conta que o artigo 3.
o
da [Lei n.
o
241/1990] e do artigo 3.
o
da [Lei Regional da Sicília n.
o
10/1991] preveem o dever de fundamentação dos atos administrativos e tendo em conta o dever de fundamentação dos atos da Administração Pública a que se refere o artigo 296.
o
, segundo parágrafo, TFUE e o artigo 41.
o
, n.
o
2, alínea c), da Carta […], deve considerar‑se que o artigo 21.
o
‑G, n.
o
2, primeiro parágrafo, da [Lei n.
o
241/1990], conforme interpretado pela jurisprudência administrativa, é compatível com o artigo 1.
o
da [Lei n.
o
241/1990], que obriga a Administração a aplicar os princípios da ordem jurídica da União Europeia, e, portanto, que a interpretação e a aplicação da faculdade reconhecida à Administração de completar a fundamentação das decisões administrativas no decurso do procedimento são conformes e admissíveis?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à segunda e terceira questões
Há desde logo que constatar que a segunda e terceira questões têm por objeto a interpretação das disposições do Tratado FUE e da Carta numa situação que é puramente interna, como refere a própria Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana.
Nestas condições, o Tribunal de Justiça deve verificar oficiosamente se é competente para se pronunciar sobre a interpretação das referidas disposições (v., neste sentido, acórdão de 22 de dezembro de 2010, Omalet,
C-245/09, Colet., p. I-13771
, n.
o
10 e jurisprudência aí referida).
Segundo jurisprudência constante, o Tribunal de Justiça é competente para decidir pedidos prejudiciais que tenham por objeto disposições do direito da União em situações em que os factos no processo principal saem do âmbito de aplicação do direito da União, mas nas quais o direito nacional remete para o conteúdo das referidas disposições para determinar as regras aplicáveis a uma situação puramente interna do Estado‑Membro em causa (v., designadamente, acórdãos de 16 de março de 2006, Poseidon Chartering,
C-3/04, Colet., p. I-2505
, n.
o
15; de 11 de dezembro de 2007, ETI e o.,
C-280/06, Colet., p. I-10893
, n.
os
22 e 26; de 2 de março de 2010, Salahadin Abdulla e o.,
C-175/08, C-176/08, C-178/08 e C-179/08, Colet., p. I-1493
, n.
o
48; Cicala, já referido, n.
o
17; e de 18 de outubro de 2012, Nolan, C‑583/10, n.
o
45).
Com efeito, existe em tais casos um interesse certo da União em que, para evitar divergências de interpretação futuras, as disposições ou os conceitos procedentes do direito da União sejam interpretados de forma uniforme quando uma legislação nacional se adequa, para as soluções que dá a situações que não são abrangidas pelo âmbito de aplicação do ato da União em causa, às soluções adotadas pelo referido ato, a fim de assegurar um tratamento idêntico às situações internas e às situações reguladas pelo direito da União, quaisquer que sejam as condições em que as disposições ou os conceitos procedentes do direito da União se devem aplicar (v., neste sentido, acórdãos Salahadin Abdulla e o., já referido, n.
o
48; de 12 de julho de 2012, SC Volksbank România, C‑602/10, n.
os
87 e 88; Nolan, já referido, n.
o
46 e jurisprudência aí referida; e de 14 de março de 2013, Allianz Hungária Biztosító e o., C‑32/11, n.
os
20 e 21).
Tal é o caso quando as disposições do direito da União em causa foram tornadas aplicáveis de maneira direta e incondicional, pelo direito nacional, a tais situações (v., neste sentido, acórdãos, já referidos, Cicala, n.
o
19, e Nolan, n.
o
47).
No que respeita à legislação em causa no processo principal, o Tribunal de Justiça, ao qual a Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, tinha submetido questões idênticas à segunda e terceira questões colocadas no presente processo num processo comparável, teve já oportunidade de conhecer da questão de saber se o artigo 1.
o
da Lei n.
o
241/1990 inclui uma remissão para o direito da União, na aceção da jurisprudência já referida do Tribunal de Justiça, de modo a permitir‑lhe responder a questões que tenham por objeto a interpretação do direito da União no quadro de litígios puramente internos (v. acórdão Cicala, já referido).
No acórdão proferido nesse último processo, o Tribunal de Justiça, com base nas informações fornecidas na decisão de reenvio e nas observações escritas apresentadas ao Tribunal pela Regione Siciliana, o Governo italiano e a Comissão Europeia, declarou que a Lei n.
o
241/1990 não contém indicações suficientemente precisas das quais se possa deduzir que, ao fazer referência, no seu artigo 1.
o
, aos princípios decorrentes do direito da União, o legislador nacional tinha pretendido, no que respeita ao dever de fundamentação, fazer uma remissão para o conteúdo das disposições do artigo 296.
o
, segundo parágrafo, TFUE e do artigo 41.
o
, n.
o
2, alínea c), da Carta, ou ainda para outras regras do direito da União relativas ao dever de fundamentação dos atos, a fim de ser aplicado um tratamento idêntico às situações internas e às situações abrangidas pelo direito da União. Nessas condições, o Tribunal de Justiça declarou‑se incompetente para responder às questões submetidas pela Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana.
O Tribunal de Justiça concluiu nos n.
os
23 a 25 do acórdão Cicala, já referido, por um lado, que a Lei n.
o
241/1990 e a Lei Regional da Sicília n.
o
10/1991 preveem regras específicas no que diz respeito ao dever de fundamentação dos atos administrativos e à violação deste dever e, por outro lado, que o artigo 1.
o
da Lei n.
o
241/1990 remete de maneira genérica para os «princípios decorrentes da ordem jurídica comunitária», e não especificamente para o artigo 296.
o
, segundo parágrafo, TFUE e o artigo 41.
o
, n.
o
2, alínea c), da Carta, a que se referem as questões prejudiciais, ou ainda para outras regras do direito da União relativas ao dever de fundamentação dos atos.
Donde o Tribunal de Justiça retirou a conclusão, nos n.
os
26 e 27 do referido acórdão, de que não se pode considerar que o direito italiano tenha tornado aplicáveis, enquanto tais, o artigo 296.
o
, segundo parágrafo, TFUE e o artigo 41.
o
, n.
o
2, alínea c), da Carta, de maneira direta e incondicional, a fim de assegurar um tratamento idêntico às situações internas e às situações reguladas pelo direito da União.
No n.
o
28 do mesmo acórdão, o Tribunal de Justiça acrescentou que a Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, não afirmou de forma alguma que a remissão para os princípios procedentes do direito da União prevista no artigo 1.
o
da Lei n.
o
241/1990 tivesse como consequência afastar as regras nacionais relativas ao dever de fundamentação a favor do artigo 296.
o
, segundo parágrafo, TFUE e do artigo 41.
o
, n.
o
2, alínea c), da Carta.
Ora, no presente processo, o órgão jurisdicional de reenvio não mencionou, como salienta a Comissão nas observações escritas que apresentou ao Tribunal, razões suscetíveis de pôr em causa a conclusão de que o Tribunal de Justiça não é competente para responder às questões submetidas.
Assim, é desprovida de pertinência a referência feita à decisão do Consiglio di Stato que é citada na decisão de reenvio. Com efeito, essa decisão versa sobre problemáticas e normas do direito italiano diferentes das que estão em causa no processo principal, nem a referida decisão diz respeito à questão de saber se o artigo 1.
o
da Lei n.
o
241/1990 inclui uma remissão, na aceção da jurisprudência do Tribunal de Justiça, para o artigo 296.
o
, segundo parágrafo, TFUE e o artigo 41.
o
, n.
o
2, alínea c), da Carta.
Além disso, não resulta da fundamentação fornecida pela Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, para alicerçar a sua decisão de submeter ao Tribunal de Justiça as mesmas questões que já tinham sido colocadas no processo que deu origem ao acórdão Cicala, já referido, que a remissão para os princípios do direito da União prevista no artigo 1.
o
da Lei n.
o
241/1990 visa efetivamente assegurar um tratamento idêntico às situações internas e às situações reguladas pelo direito da União.
Ora, em conformidade com as considerações que figuram no n.
o
24 do presente acórdão, a partir do momento em que existam disposições de uma regulamentação nacional que sejam aplicáveis à regulação da situação interna em causa, tais como as regras específicas do direito italiano em questão no processo principal, relativas ao dever de fundamentação e às consequências da violação desse dever, cabe concluir que uma disposição dessa mesma regulamentação nacional que remete para o direito da União, como a em causa no processo principal, não visa assegurar esse tratamento idêntico.
Com efeito, um tratamento idêntico só é assegurado se a remissão feita pelo direito nacional para as regras da União for direta e incondicional, não existindo disposições do direito nacional que permitam afastar a aplicação destas regras da União, como interpretadas pelo Tribunal de Justiça (v., neste sentido, acórdãos de 28 de março de 1995, Kleinwort Benson,
C-346/93, Colet., p. I-615
, n.
o
16; Poseidon Chartering, já referido, n.
os
17 e 18; ETI e o., já referido, n.
o
25; e Allianz Hungária Biztosító e o., já referido, n.
o
21).
Assim, a partir do momento em que numa regulamentação nacional figuram simultaneamente regras específicas, como as reproduzidas nos n.
os
4 a 7 do presente acórdão no que respeita ao dever de fundamentação, para a solução de uma questão de direito interno, e uma disposição que remete para os princípios decorrentes do direito da União, como é o caso na regulamentação nacional em causa no processo principal, deve resultar claramente dessa regulamentação nacional que não são as regras específicas do direito nacional mas sim os princípios decorrentes do direito da União que devem ser aplicados para a solução dessa mesma questão de direito interno.
No caso vertente, atentas as considerações expostas pela Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, na decisão de reenvio, não é possível concluir que o legislador italiano tenha pretendido, no tocante ao dever de fundamentação, sujeitar situações puramente internas às disposições do artigo 296.
o
, segundo parágrafo, TFUE e do artigo 41.
o
, n.
o
2, alínea c), da Carta, em vez de as sujeitar às regras específicas do direito italiano, relativas ao dever de fundamentação e às consequências da violação desse dever.
A Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, também não referiu elementos dos quais se pudesse deduzir que a remissão, prevista no artigo 1.
o
da Lei n.
o
241/1990, para os princípios decorrentes do direito da União se refira efetivamente ao conteúdo das disposições do artigo 296.
o
, segundo parágrafo, TFUE e do artigo 41.
o
, n.
o
2, alínea c), da Carta, ou ainda a outras regras do direito da União respeitantes ao dever de fundamentação dos atos.
Nestas condições, não é possível considerar que o artigo 296.
o
, segundo parágrafo, TFUE e o artigo 41.
o
, n.
o
2, alínea c), da Carta, ou ainda a outras regras do direito da União respeitantes ao dever de fundamentação dos atos tenham sido tornados aplicáveis, enquanto tais, de um modo direto e incondicional, pelo artigo 1.
o
da Lei n.
o
241/1990, a fim de ser dado um tratamento idêntico às situações internas e às situações abrangidas pelo direito da União. Cumpre, pois, concluir que, no presente caso, não existe um interesse certo da União em que seja preservada a uniformidade de interpretação de disposições ou conceitos procedentes do direito da União, quaisquer que sejam as condições em que estes se devem aplicar.
Por conseguinte, o Tribunal de Justiça não é competente para responder à segunda e terceira questões prejudiciais.
Quanto à primeira questão
Resulta das precedentes constatações que a primeira questão visa, na realidade, convidar o Tribunal de Justiça a formular uma opinião consultiva sobre uma questão que não releva para a resolução do litígio pendente na Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana.
Ora, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a justificação de um pedido de decisão prejudicial consiste, não na formulação de opiniões consultivas sobre questões gerais ou hipotéticas, mas na necessidade inerente à efetiva solução de um contencioso a respeito do direito da União (v. acórdãos de 12 de março de 1998, Djabali,
C-314/96, Colet., p. I-1149
, n.
o
19; de 30 de março de 2004, Alabaster,
C-147/02, Colet., p. I-3101
, n.
o
54; e de 26 de fevereiro de 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, n.
o
42).
Donde se conclui que a primeira questão deve ser julgada inadmissível.
Nestas condições, não há que examinar a questão de saber se a Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, é, no contexto do litígio no processo principal, um órgão jurisdicional na aceção do artigo 267.
o
TFUE.
Quanto às despesas
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quinta Secção) declara:

1)
A primeira questão submetida pela Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana (Itália), por decisão de 19 de junho de 2012, é inadmissível.

2)
O Tribunal de Justiça da União Europeia não é competente para responder à segunda e terceira questões submetidas pela Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, por decisão de 19 de junho de 2012.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: italiano.