CELEX: 62008CJ0400
Nesplnenie povinnosti členským štátom
Sloboda usadiť sa
Článok 43 ES
Vnútroštátna právna úprava týkajúca sa zriadenia obchodných centier v Katalánsku
Obmedzenia
Odôvodnenia
Proporcionalita

Komisia Európskych spoločenstiev sa svojou žalobou domáha, aby Súdny dvor určil, že Španielske kráľovstvo si tým, že ukladá
obmedzenia pre zriadenie obchodných centier v Katalánsku, ktoré vyplývajú zo zákona 7/1996 o regulácii maloobchodného predaja
(Ley 7/1996 de ordenación del comercio minorista) z 15. januára 1996 (BOE č. 15 zo 17. januára 1996, s. 1243, ďalej len „zákon
7/1996“) a z právnej úpravy autonómnej oblasti Katalánsko v súvislosti s tou istou problematikou, čiže zo zákona 18/2005 o obchodnej
infraštruktúre (Ley 18/2005 de equipamientos comerciales) z 27. decembra 2005 (DOGC č. 4543 z 3. januára 2006, s. 72, ďalej
len „zákon 18/2005“), z dekrétu 378/2006, ktorým sa vykonáva zákon 18/2005, (Decreto 378/2006 por el que se desarolla la Ley
18/2005) z 10. októbra 2006 (DOGC č. 4740 zo 16. októbra 2006, s. 42591, ďalej len „dekrét 378/2006“), a dekrétu 379/2006,
ktorým sa schvaľuje sektorový územný plán obchodnej infraštruktúry, (Decreto 379/2006 por el que se aprueba el Plan territorial
sectorial de equipamientos comerciales) z 10. októbra 2006 (DOGC č. 4740 zo 16. októbra 2006, s. 42600, ďalej len „dekrét
379/2006“) nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 43 ES.
I –
Vnútroštátny právny rámec
A –
Zákon 7/1996
Článok 2 zákona 7/1996 stanovuje:
„Maloobchodné prevádzky
1.      Za maloobchodné prevádzky sa považujú priestory a stavby alebo zariadenia trvalej a stálej povahy určené na pravidelné vykonávanie
maloobchodných činností, bez ohľadu na to, či je sústavné alebo sa uskutočňuje iba v určitých dňoch alebo obdobiach.
2.      Do uvedenej definície sú zahrnuté stánky a všeobecne zariadenia akéhokoľvek druhu, ktoré zodpovedajú určeniu uvedenému v tejto
definícii, pokiaľ majú povahu nehnuteľnosti v zmysle článku 334 občianskeho zákonníka.
3.      Autonómne oblasti stanovia podmienky, za ktorých sa udelí postavenie veľkej maloobchodnej prevádzky. Na účely povolenia a ustanovení
obchodných právnych predpisov sa za také prevádzky v každom prípade považujú maloobchodné prevádzky určené na maloobchodný
predaj všetkých druhov tovarov, ktorých úžitková plocha na vystavovanie a predaj verejnosti prevyšuje 2 500 štvorcových metrov.“
Článok 6 toho istého zákona stanovuje:
„Zriadenie veľkej maloobchodnej prevádzky
1.      Otvorenie veľkej maloobchodnej prevádzky je podmienené udelením osobitného obchodného povolenia vydaného správnymi orgánmi
autonómnej oblasti, ktoré môžu administratívnemu schváleniu podriadiť aj iné prípady týkajúce sa obchodnej činnosti.
2.      O udelení alebo odmietnutí povolenia sa rozhodne tak, že sa zohľadní najmä existencia alebo absencia podobnej maloobchodnej
prevádzky v oblasti dotknutej novým zriadením prevádzky a dosah, aký by mala nová prevádzka na obchodnú štruktúru uvedenej
oblasti.
V každom prípade sa požaduje správa súdu povereného ochranou hospodárskej súťaže, pričom táto správa nemá záväznú povahu.
3.      Oblasť sa považuje za vybavenú primeranými prevádzkami, ak sa existujúcemu a prípadne strednodobo predpokladanému obyvateľstvu
poskytuje úroveň ponuky tovarov, ktorá z hľadiska kvality, rôznorodosti, služieb, cien a otváracích hodín spĺňa tak požiadavky
súčasnej situácie, ako aj vyvíjajúce sa trendy v rozvoji a modernizácii maloobchodu.
4.      Účinok na existujúcu maloobchodnú štruktúru sa posudzuje tak, že sa zohľadní zlepšenie, ktoré pre voľnú hospodársku súťaž
predstavuje otvorenie novej veľkej maloobchodnej prevádzky v oblasti, ako aj negatívne účinky, ktoré to môže mať na už existujúce
malé maloobchodné prevádzky.
5.      Autonómne oblasti príslušné vo veci môžu zriadiť územné komisie pre obchodnú infraštruktúru, ktoré majú podávať správy o otváraní
veľkých prevádzok v súlade s prípadnými právnymi predpismi autonómnych oblastí.“
Záverečné ustanovenie zákona 7/1996 stanovuje, že určité články majú postavenie ústavnej povahy. Podľa záverečného ustanovenia
boli odseky 1 a 2 článku 6 prijaté na základe výlučnej právomoci štátu podľa článku 149 ods. 1 bodu 13 ústavy. Odseky 3 až
5 uvedeného článku patria do reziduálnej kategórie ustanovení, ktoré „sa môžu uplatniť, ak neexistuje osobitná právna úprava
prijatá autonómnymi oblasťami“.
B –
Zákon 18/2005
Odseky 1 a 2 článku 3 zákona 18/2005 definujú pre autonómnu oblasť Katalánsko veľké maloobchodné prevádzky a stredne veľké
maloobchodné prevádzky podľa počtu obyvateľstva v obci, v ktorej boli zriadené. Ako to uviedla generálna advokátka v bode
11 návrhov, tieto definície môžu byť zhrnuté takto:
Obyvateľstvo obce
Veľké maloobchodné prevádzky: minimálna predajná plocha
Stredne veľké maloobchodné prevádzky: minimálna predajná plocha
viac než 240 000 obyvateľov
2 500 m
1 000 m
od 25 001 do 240 000 obyvateľov
2 000 m
800 m
od 10 001 do 25 000 obyvateľov
1 300 m
600 m
do 10 000 obyvateľov
800 m
500 m
Článok 3 ods. 3 tohto zákona spresňuje, že obmedzenia predajnej plochy vyplývajúce zo sektorového územného plánu obchodnej
infraštruktúry (ďalej len „PTSEC“) sa vzťahujú na stredne veľké maloobchodné prevádzky v odvetví predaja potravín a všetky
prevádzky, ktorých predajná plocha dosahuje alebo prevyšuje 1 000 m², predávajúce elektrospotrebiče a spotrebnú elektroniku,
športové alebo osobné potreby a veci na voľný čas alebo kultúru bez ohľadu na ich kategorizáciu podľa kritérií uvedených v odsekoch
1 a 2 tohto článku.
Podľa článku 4 ods. 1 zákona 18/2005 je možné veľké maloobchodné prevádzky zriadiť len v konsolidovaných urbanistických oblastiach
tých obcí, ktoré sú buď administratívnym centrom okresu, alebo majú viac než 25 000 obyvateľov alebo osôb, ktoré možno považovať
za obyvateľov z dôvodov pohybu turistov.
Odsek 2 tohto článku ukladá rovnaké obmedzenie, s výnimkou prípadov, ak sa udelí výnimka, pokiaľ ide o prevádzky s predajnou
plochou 1 000 m² alebo viac, ak predávajú najmä elektrospotrebiče a spotrebnú elektroniku, športové alebo osobné potreby,
veci na voľný čas alebo kultúru.
Podľa odseku 3 toho istého článku zohľadňuje pojem „konsolidovaná urbanistická oblasť“ zóny, kde podľa platného urbanistického
plánu žije väčšina populácie, oblasti viacrodinných obytných domov, ako aj maloobchodné predajne integrované do rezidenčných
oblastí.
Odsek 8 uvedeného článku vymenúva výnimky zo zákazov uvedených v bodoch 7 a 8 tohto rozsudku. Týkajú sa najmä:
–        obchodných prevádzok predávajúcich autá a iné vozidlá, stroje, stavebné materiály a potreby pre domácich majstrov, ako aj
záhradných centier,
–        obchodných prevádzok na železničných staniciach AVE (rýchlovlaky), na niektorých letiskách a v niektorých prístavoch pre prechádzajúcich
pasažierov,
–        obchodných prevádzok zriadených v pohraničných obciach a
–        podnikových predajní.
Článok 6 ods. 1 zákona 18/2005 stanovuje, že obecná maloobchodná licencia je potrebná v týchto prípadoch:
„a)      otvorenie stredne veľkej maloobchodnej prevádzky;
b)      rozšírenie maloobchodných prevádzok, ktorých predajná plocha pred rozšírením alebo po ňom zodpovedá predajnej ploche stanovenej
pre stredne veľké maloobchodné prevádzky;
c)      na zmenu činnosti stredne veľkých maloobchodných prevádzok;
d)      na prevod maloobchodných prevádzok, ktorých predajná plocha pred prevodom alebo po ňom zodpovedá predajnej ploche stanovenej
pre stredne veľké maloobchodné prevádzky. V tomto prípade je nadobudnutie účinnosti licencie podmienené skutočným uzavretím
pôvodnej prevádzky pred otvorením novej prevádzky.“
Nerozhodnutie správnych orgánov do uplynutia lehoty stanovenej na vydanie obecnej maloobchodnej licencie predstavuje podľa
odseku 4 tohto článku jej zamietnutie.
Podľa znenia článku 7 ods. 1 zákona 18/2005 sa licencia, ktorú vydáva katalánska Generalidad (katalánska vláda, ďalej len
„Generalidad“), vyžaduje v týchto prípadoch:
„a)      na otvorenie veľkej maloobchodnej prevádzky;
b)      na rozšírenie maloobchodných prevádzok, ktorých predajná plocha pred rozšírením alebo po ňom presahuje limity stanovené v článku
3 ods. 1 a 4;
c)      na zmenu činnosti veľkých maloobchodných prevádzok;
d)      na prevod maloobchodných prevádzok, ktorých predajná plocha pred prevodom alebo po ňom presahuje limity stanovené v článku
3 ods. 1 a 4. V tomto prípade je nadobudnutie účinnosti licencie podmienené skutočným uzavretím pôvodnej prevádzky pred otvorením
novej prevádzky;
e)      na prevod veľkých maloobchodných prevádzok s výnimkou prípadu, ak sú splnené podmienky stanovené v odseku 3 tohto článku.“
Uvedený článok 7 vo svojom odseku 8 spresňuje:
„Počas konania o udelení obchodnej licencie zo strany Generalidad musí žiadateľ predložiť správu vypracovanú obecným úradom
obce, na ktorej území chce otvoriť, rozšíriť alebo previesť veľkú maloobchodnú prevádzku alebo zmeniť jej činnosť. Správu
musí schváliť obecná rada a musí byť odôvodnená vzhľadom na kritériá posúdenia stanovené v článku 10. Ak je zamietavá, má
správa záväznú povahu. Pokiaľ do troch mesiacov po podaní žiadosti o správu na obecnom úrade tento úrad správu nevypracuje,
považuje sa za zamietavú.“
Podľa odseku 10 toho istého článku sa nerozhodnutie do uplynutia lehoty šiestich mesiacov stanovenej na vydanie obchodnej
licencie zo strany Generalidad považuje za jej zamietnutie.
Podľa článku 8 zákona 18/2005:
„1.      Pre oznámenia o otvorení obchodných prevádzok v Katalánsku a konanie o vydaní obchodnej licencie pre stredne veľké a veľké
maloobchodné prevádzky upravené týmto zákonom sa vyžaduje správa o podiele na trhu, ktorú vypracuje odbor príslušný pre obchod.
2.      Od získania správy o podiele na trhu sú v súlade s kritériami stanovenými v prvom doplňujúcom ustanovení oslobodené malé a stredne
veľké podniky.
3.      Na účely tohto zákona sa pod podielom na trhu rozumie podiel podniku alebo skupiny podnikov na ich príslušnom trhu.
4.      Pokiaľ je správa o podiele na trhu zamietavá, má záväznú povahu pre zamietnutie požadovanej licencie, ako aj v prípadoch oznámenia
o otvorení prevádzok uvedených v odseku 1.
5.      Na posúdenie podielu na trhu musí odbor príslušný pre obchod v súčinnosti s odborom a orgánmi Generalidad príslušnými pre
ochranu hospodárskej súťaže definovať pojmy relevantný trh, podiel na trhu a oblasť vplyvu, ktoré musia byť prebraté do právnych
ustanovení na vykonanie tohto zákona. Pri definovaní týchto pojmov treba zohľadniť najmä konkurujúce si tovary a služby na
tom istom trhu, obraty odvetví a plochu existujúcich prevádzok.
6.      Prostredníctvom právneho predpisu treba stanoviť kritériá, postup konania a orgán príslušný na vypracovanie správy o podiele
na trhu. Pri stanovení týchto kritérií treba hodnotiť najmä ukazovatele, ktoré obsahuje biela kniha uvedená v článku 9. Nariadenie
musí tiež stanovovať podmienky, za ktorých odbor príslušný pre obchod uverejňuje rozhodnutia o udelení alebo zamietnutí licencie
alebo predložené správy prostredníctvom verejného registra.“
Článok 10 zákona 18/2005 vymenúva aspekty, ktoré majú Genaralidad alebo obecné orgány posúdiť, keď rozhodujú o žiadostiach
o maloobchodnú licenciu. Ide o súlad s PTSEC, ako aj s územným plánom, čiže o podmienky, ktoré sa týkajú bezpečnosti projektu
a integrácie prevádzky do mestského prostredia, mobilitu generovanú projektom, najmä jeho účinky na cestnú sieť a využívanie
verejnej a súkromnej dopravy, počet dostupných parkovacích miest, ktorý sa vypočíta podľa pomerov stanovených nariadením v každom
jednotlivom prípade, polohu projektu v rámci konsolidovanej urbanistickej oblasti a jeho súlad s ustanoveniami obecného plánu
orientácie maloobchodných prevádzok, či existuje „právo spotrebiteľov na širokú a rôznorodú ponuku z hľadiska kvality, kvantity,
ceny a vlastností tovarov“, ako aj podiel podniku, ktorý je žiadateľom, na relevantnom trhu.
Článok 11 tohto zákona zriaďuje poradný výbor takého typu, na aký odkazuje článok 6 ods. 5 zákona 7/1996, a to Comisión de
Equipamientos Comerciales (výbor pre maloobchodné zariadenia), ktorý má podávať správy najmä o záležitostiach týkajúcich sa
rozhodnutia, či má Generalidad vydať licenciu, ako aj otázkach plánovania, pokiaľ ide o určenie oblastí, kde možno maloobchodné
predajne zriadiť, vrátane vypracovania návrhov na zmenu PTSEC.
Článok 12 toho istého zákona upravuje úhradu poplatkov za vybavenie spisu týkajúceho sa žiadosti o licenciu a za vybavenie
spisu týkajúceho sa žiadosti o správu o podiele na trhu. Umožňuje takisto obciam účtovať poplatky za vybavenie žiadostí o obecné
obchodné licencie a poskytovanie obecných správ Generalidad týkajúcich sa žiadostí o licenciu, ktoré patria do jej právomoci.
C –
Dekrét 378/2006
Článok 3 dekrétu 378/2006 definuje hypermarkety ako samoobslužné predajne s predajnou plochou najmenej 2 500 m² predávajúce
široký sortiment tovarov každodennej spotreby a iných tovarov, ktoré majú veľkú plochu na parkovanie.
Článok 14 tohto dekrétu stanovuje postup podávania žiadostí o maloobchodnú licenciu na Generalidad. Tento článok uvádza určitý
počet dokumentov, ktoré je potrebné predložiť, medzi ktorými v odseku 1 písm. b) figuruje prieskum trhu analyzujúci realizovateľnosť
projektu z hľadiska existujúcej ponuky a potenciálneho dopytu v rámci spádovej oblasti, zamýšľaného podielu na trhu a vplyvu
na súčasnú ponuku.
Článok 26 ods. 1 uvedeného dekrétu upravuje zloženie poradného výboru zriadeného článkom 11 zákona 18/2005: sedem členov,
ktorí zastupujú oddelenia Generalidad, šesť členov zastupujúcich obce, sedem členov zastupujúcich odvetvie obchodu, dvaja
znalci vybratí odborom Generalidad pre obchod a tajomník, ktorého určí predseda uvedeného výboru.
Podľa znenia článku 27 toho istého dekrétu sa s uvedeným výborom konzultujú záležitosti týkajúce sa článku 11 zákona 18/2005
a takisto delimitácia konsolidovaných urbanistických oblastí obcí.
Článok 28 ods. 2 dekrétu 378/2006 stanovuje, že v prípade veľkých distribučných podnikov sa musí správa o podiele na trhu
uvedená v článku 8 zákona 18/2005 týkať všetkých prevádzok, ktoré podnikajú pod ich menom, či už ich tieto podniky ovládajú
priamo alebo nepriamo.
Podľa znenia článku 31 ods. 4 tohto dekrétu sa maximálny podiel na trhu určí každoročne pre každý maloobchodný sektor, a to
tak pre celé Katalánsko, ako aj pre jednotlivé oblasti, z ktorých sa skladá. Komisia bez toho, aby jej Španielske kráľovstvo
protirečilo, tvrdí, že toto ustanovenie ešte nebolo uplatnené, takže maximálny podiel skupiny, do ktorej patrí distribútor,
na trhu je ten, ktorý bol stanovený v skoršej právnej úprave, čiže 25 % predajnej plochy v Katalánsku alebo 35 % predajnej
plochy v rámci spádovej oblasti prevádzky, ktorej zriadenie sa plánuje.
Podľa článku 33 ods. 2 uvedeného dekrétu musí byť správa o podiele na trhu negatívna, ak dôjde k prekročeniu tohto maximálneho
podielu na trhu. Odsek 5 toho istého článku stanovuje maximálne obdobie šiestich mesiacov, do konca ktorého musí byť táto
správa vydaná. Po jeho uplynutí platí, že správa je kladná. Odsek 7 tohto článku stanovuje, že uvedená správa je platná po
dobu šiestich mesiacov.
D –
Dekrét 379/2006
PTSEC sa uvádza v prílohe dekrétu 379/2006. Článok 7 prílohy dekrétu 379/2006 stanovuje, že veľké maloobchodné, ako aj stredne
veľké maloobchodné prevádzky v odvetví predaja potravín a všetky prevádzky, ktorých predajná plocha dosahuje alebo prevyšuje
1 000 m², predávajúce najmä elektrospotrebiče a spotrebnú elektroniku, športové alebo osobné potreby a veci na voľný čas alebo
kultúru podliehajú obmedzeniam predajnej plochy stanoveným pre každý okres a každú obec v PTSEC.
Článok 10 ods. 2 prílohy tohto dekrétu najmä stanovuje:
„V obvodoch, kde sa ponuka na rok 2009 považuje za nadmernú, sa vo všeobecnosti nepredvída nárast v podobe hypermarketov.
V iných obvodoch sa stanovuje, že rozvoj v podobe hypermarketov nesmie presahovať 9 % odhadovanej ponuky tovarov každodennej
spotreby v roku 2009 a 7 % odhadovanej ponuky iných tovarov než tovarov každodennej spotreby.“
Príloha 1 prílohy dekrétu 379/2006 definuje najmä maximálne plochy, na ktoré môžu byť v rokoch 2006 až 2009 poskytnuté maloobchodné
licencie pre supermarkety, hypermarkety, špecializované maloobchodné prevádzky, ako aj nákupné centrá a obchodné domy v každej
územnej jednotke.
II –
Konanie pred podaním žaloby
Komisia po preskúmaní sťažnosti od podnikov v odvetví veľkodistribúcie spochybnila zlučiteľnosť predpisov upravujúcich podmienky
otvárania veľkých maloobchodných prevádzok na území autonómnej oblasti Katalánsko s článkom 43 ES. Dňa 9. júla 2004 zaslala
Španielskemu kráľovstvu v tejto súvislosti výzvu.
Vo svojej odpovedi z 13. októbra 2004 tento členský štát zastával názor, že kritika Komisie nie je odôvodnená.
Dňa 27. decembra 2005 bol prijatý zákon 18/2005. Tento zákon podľa Komisie nielenže neodstránil všetky nezlučiteľnosti s článkom
43 ES, ale navyše zaviedol nové obmedzenia slobody usadiť sa v oblasti dotknutej činnosti. Komisia preto 4. júla 2006 zaslala
Španielskemu kráľovstvu dodatočnú výzvu. Uvedený členský štát vo svojej odpovedi zo 6. októbra 2006 poprel, že by právna úprava
bola obmedzujúca, neodôvodnená alebo neproporcionálna.
Keďže táto odpoveď Komisiu neuspokojila, zaslala 23. októbra 2007 Španielskemu kráľovstvu odôvodnené stanovisko, v ktorom
ho vyzvala, aby s cieľom skončiť údajné porušovanie zmenilo uvedenú právnu úpravu do dvoch mesiacov od doručenia tohto stanoviska.
Vo svojej odpovedi z 3. januára 2008 Španielske kráľovstvo uviedlo, že má zámer zmeniť predmetnú právnu úpravu, ale že tieto
zmeny sa vykonajú v rámci preberania smernice Európskeho parlamentu a Rady 2006/123/ES z 12. decembra 2006 o službách na vnútornom
trhu (Ú. v. EÚ L 376, s. 36). Keďže do uplynutia predmetnej lehoty neboli prijaté nijaké opatrenia, Komisia podala túto žalobu.
Uznesením predsedu Súdneho dvora z 21. januára 2009 bolo Dánskemu kráľovstvu povolené vstúpiť do konania ako vedľajšiemu účastníkovi
podporujúcemu návrhy Španielskeho kráľovstva.
III –
O žalobe
A –
O prípustnosti
Na úvod treba pripomenúť, že Súdny dvor môže aj bez návrhu preskúmať, či sú splnené podmienky na podanie žaloby o nesplnenie
povinnosti stanovené v článku 226 ES (pozri rozsudok z 3. júna 2010, Komisia/Španielsko, C‑487/08, Zb. s. I‑4843, bod 70 a citovanú
judikatúru).
Treba tiež pripomenúť, že z článku 38 ods. 1 písm. c) Rokovacieho poriadku Súdneho dvora a z príslušnej judikatúry vyplýva,
že každý návrh na začatie konania musí označiť predmet konania, ako aj zhrnutie dôvodov a že toto označenie musí byť dostatočne
jasné a presné, aby umožnilo žalovanému pripraviť si obranu a Súdnemu dvoru vykonať preskúmanie. Podstatné skutkové a právne
okolnosti, na ktorých je žaloba založená, teda musia vyplynúť koherentným a zrozumiteľným spôsobom už z textu samotného návrhu
a návrhy žaloby musia byť formulované jednoznačne, aby Súdny dvor nerozhodol nad rámec návrhov alebo neopomenul rozhodnúť
o niektorom žalobnom dôvode (pozri rozsudok z 15. júna 2010, Komisia/Španielsko, C‑211/08, Zb. s. I‑5267, bod 32 a citovanú
judikatúru).
Treba konštatovať, že Komisia vo svojej žalobe Súdnemu dvoru navrhuje, aby určil, že Španielske kráľovstvo si tým, že uložilo
obmedzenia pre zriadenie obchodných prevádzok, ktoré vyplývajú zo štyroch zákonov a dekrétov, ktorých text, tak ako bol predložený
Súdnemu dvoru, obsahuje viac než 200 strán, porušilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 43 ES, a že táto žaloba nie je
zbavená nepresností.
V bode 46 svojho vyjadrenia v replike však Komisia predložila zoznam špecifických obmedzení, ktoré v spojení s odkazmi v žalobe
uľahčujú identifikáciu konkrétnych obmedzení, o ktorých sa táto inštitúcia domnieva, že vyplývajú z časti napadnutej právnej
úpravy prijatej autonómnou oblasťou Katalánsko, a to zo zákona 18/2005 a z dekrétov 378/2006 a 379/2006.
Tento zoznam uvádza:
1.      zákaz zriaďovať veľké maloobchodné prevádzky mimo konsolidovaných urbanistických oblastí obmedzeného počtu obcí (článok 4
ods. 1 zákona 18/2005);
2.      obmedzenia predajnej plochy pre každý obvod a obec (článok 7 prílohy dekrétu 379/2006 v spojení s jeho prílohou 1); konkrétne
Komisia tvrdí, že:
a)      obmedzenie je obzvlášť prísne pre hypermarkety – nie je možné povoliť žiadny nový hypermarket v 37 zo 41 obvodov (príloha
1.2 prílohy dekrétu 379/2006);
b)      v zostávajúcich štyroch obvodoch možno povoliť len hypermarkety, ktoré budú ponúkať nie viac ako 9 % tovarov každodennej spotreby
a 7 % iných tovarov než tovary každodennej spotreby (článok 10 ods. 2 prílohy dekrétu 379/2006), a
c)      v týchto štyroch obvodoch je k dispozícii len 23 667 m² rozdelených medzi šesť obcí (príloha 1.2 prílohy dekrétu 379/2006);
3.      požiadavku vypracovať správu o podiele na trhu, ktorá je záväzná, ak je negatívna, a ktorá musí byť negatívna, keď podiel
na trhu prekročí určitú hranicu (článok 8 zákona 18/2005 a článok 31 ods. 4 a článok 33 ods. 2 dekrétu 378/2006);
4.      nedostatok jasnej definície uplatňovaných kritérií (článok 10 zákona 18/2005);
5.      niektoré procesné aspekty postupu preskúmania žiadostí o licenciu, a to:
a)      režim „konkludentného nesúhlasu“ (články 6 a 7 zákona 18/2005);
b)      potrebu získať stanovisko poradného výboru, ktorý zahŕňa konkurentov žiadateľov o licenciu (článok 11 zákona 18/2005 a článok
26 dekrétu 378/2006);
c)      uplatňovanie poplatkov, ktoré nie sú spojené s nákladmi na uvedené konanie (článok 12 zákona 18/2005), a
d)      nadmernú dĺžku konania (článok 33 dekrétu 378/2006 týkajúci sa lehôt na vydanie a platnosť správy o podiele na trhu).
Na pojednávaní Komisia potvrdila, že ustanovenia uvedené v tomto zozname predstavujú všetky aspekty právnej úpravy prijatej
autonómnou oblasťou Katalánsko, ktoré boli napadnuté.
Okrem týchto ustanovení zo žaloby tiež vyplýva, že Komisia spochybňuje zlučiteľnosť článku 6 zákona 7/1996 s právom Únie.
Tento článok stanovuje v odsekoch 1 až 4 požiadavku licencie na otvorenie veľkých maloobchodných prevádzok, ako aj kritériá
uplatniteľné pri vydaní tejto licencie. Konkrétnejšie odsek 2 uvedeného článku stanovuje v tejto súvislosti základné kritériá
a ukladá konzultovať súd pre ochranu hospodárskej súťaže. Okrem toho odsek 5 toho istého článku stanovuje, že autonómne oblasti
môžu vytvárať výbory, ktoré majú za úlohu vypracovávať správy o otváraní veľkých maloobchodných prevádzok.
Španielske kráľovstvo uvádza, že zo záverečného ustanovenia uvedeného zákona vyplýva, že jeho článok 6 ods. 3 až 5 sa uplatňujú
iba pri neexistencii osobitnej právnej úpravy prijatej autonómnymi oblasťami. Autonómna oblasť Katalánsko takúto osobitnú
právnu úpravu prijala. V dôsledku toho v momente podania tejto žaloby uvedené ustanovenia v tejto autonómnej oblasti neboli
uplatniteľné, a teda nemali byť predmetom žaloby.
Komisia uvádza, že jej žaloba má smerovať proti uvedeným odsekom 3 až 5, keďže definujú základné kritériá na udelenie licencií
uvedených v odseku 2 toho istého článku, ktorý je súčasťou základnej právnej úpravy záväznej na celom španielskom území. Odseky
3 až 5 tohto článku sa v autonómnej oblasti Katalánsko uplatňujú podporne s cieľom vykonať tento odsek 2. Dokonca za predpokladu,
že uvedené odseky 3 až 5 by v tejto autonómnej oblasti skutočne neboli uplatniteľné, Komisia zastáva názor, že tieto ustanovenia
napriek tomu porušujú právo Únie, keďže sa môžu stať uplatniteľnými v prípade zrušenia alebo zmeny aktuálne platnej právnej
úpravy.
V tejto súvislosti, ako bolo pripomenuté v bode 36 tohto rozsudku, Komisii prislúcha v texte žaloby spresniť základné skutkové
a právne okolnosti, na ktorých je žaloba založená.
Treba konštatovať, že v rozsahu, v akom sa týka článku 6 ods. 3 až 5 zákona 7/1996, táto žaloba neobsahuje požadované spresnenia.
Zo žaloby ani z repliky totiž dostatočne jasne nevyplýva, v čom tieto ustanovenia predstavujú nesplnenie povinnosti namietané
Komisiou.
V dôsledku toho je žaloba v rozsahu, v akom sa týka článku 6 ods. 3 až 5 zákona 7/1996, neprípustná.
Naopak, pokiaľ ide o článok 6 ods. 1 a 2 zákona 7/1996, ako aj sporné ustanovenia, ktoré prijala autonómna oblasť Katalánsko,
uvedené v bode 39 tohto rozsudku, napriek nepresnostiam žaloby Súdny dvor zastáva názor, že disponuje dostatočnými údajmi
na pochopenie rozsahu porušenia práva Únie, ktoré sa vytýka Španielskemu kráľovstvu, a tým aj na overenie existencie nesplnenia
povinnosti namietaného Komisiou.
Z preskúmania vyjadrenia Španielskeho kráľovstva k žalobe okrem toho zjavne vyplýva, že Španielske kráľovstvo skutočne pochopilo,
že Komisia mu vytýka obmedzenie slobody usadiť sa napadnutou právnou úpravou a že táto inštitúcia ju kritizuje, pretože sa
týka veľkých maloobchodných prevádzok a nie stredných maloobchodných prevádzok, čo v skutočnosti znevýhodňuje podnikateľské
subjekty z iných členských štátov, a pretože táto právna úprava nie je odôvodnená. Za týchto podmienok mohlo Španielske kráľovstvo
účinne uplatniť svoju obranu.
V dôsledku toho je táto žaloba v rozsahu, v akom sa týka článku 6 ods. 1 a 2 zákona 7/1996, ako aj ustanovení zákona 18/2005
a dekrétov 378/2006 a 379/2006 uvedených v bode 39 tohto rozsudku, ktoré všetky tri schválila autonómna oblasť Katalánsko
(ďalej len „sporná právna úprava“), prípustná.
B –
O veci samej
Žaloba Komisie sa v podstate týka troch žalobných dôvodov, ktoré majú črty nezlučiteľnosti s článkom 43 ES: pokiaľ ide o prvý,
obmedzenia umiestnenia a veľkosti veľkých obchodných prevádzok, pokiaľ ide o druhý, podmienky získania osobitnej obchodnej
licencie, ktorá sa vyžaduje na zriadenie takýchto obchodných prevádzok, a pokiaľ ide o tretí, určité procesné aspekty vydávania
takejto licencie.
Prvý žalobný dôvod týkajúci sa obmedzení umiestnenia a veľkosti veľkých maloobchodných prevádzok sa vzťahuje na zákaz zriadenia
takýchto prevádzok mimo konsolidovaných urbanistických oblastí obmedzeného počtu obcí vyplývajúci z článku 4 ods. 1 zákona
18/2005, ako aj z obmedzení predajných plôch pre každý obvod a obec, ktoré vyplývajú z článku 7 prílohy dekrétu 379/2006 v spojení
s jej prílohou 1. Pokiaľ ide o obmedzenie predajných plôch pre každý obvod a obec, Komisia uvádza, že obmedzenie je mimoriadne
prísne v prípade hypermarketov. Z PTSEC totiž vyplýva, že zriadenie nových hypermarketov je zakázané v 37 zo 41 obvodov. V zostávajúcich
štyroch obvodoch je zriadenie hypermarketov povolené, iba ak tento druh obchodov nebude ponúkať viac ako 9 % predaja tovarov
každodennej spotreby alebo 7 % predaja iných tovarov než tovarov každodennej spotreby, podľa článku 10 ods. 2 prílohy dekrétu
379/2006. Nakoniec z PTSEC vyplýva, že v týchto štyroch obvodoch je maximálna plocha pre hypermarkety necelých 23 667 m² rozdelená
medzi šesť obcí.
Druhý žalobný dôvod týkajúci sa podmienok získania osobitnej obchodnej licencie sa delí na šesť častí. Prvá sa týka povinnosti
získať osobitnú obchodnú licenciu pred otvorením veľkých maloobchodných prevádzok, ktorú ukladá článok 6 ods. 1 zákona 7/1996,
druhá sa týka zohľadnenia existencie obchodnej infraštruktúry v dotknutej oblasti, ako aj účinkov nového zriadenia na obchodnú
štruktúru tejto oblasti podľa článku 6 ods. 2 prvého pododseku zákona 7/1996 na účely získania takejto licencie, tretia sa
týka požiadavky správy o podiele na trhu, ktorá je záväzná, ak je negatívna, a ktorá musí byť negatívna, keď podiel na trhu
prekročí určitú hranicu, ako vyplýva z článku 8 zákona 18/2005 a článku 31 ods. 4 a článku 33 ods. 2 dekrétu 378/2006, na
získanie takejto licencie, štvrtá sa týka požiadavky vykonať konzultáciu so súdom pre ochranu hospodárskej súťaže stanovenej
článkom 6 ods. 2 druhým pododsekom zákona 7/1996, piata sa týka povinnosti získať stanovisko výboru pre maloobchodné zariadenia,
ktorého členmi sú podľa článku 11 zákona 18/2005 a článku 26 dekrétu 378/2006 potenciálni konkurenti žiadateľa, a šiesta sa
týka neexistencie jasnej definície kritérií uplatniteľných podľa článku 10 zákona 18/2005.
Nakoniec tretí žalobný dôvod týkajúci sa určitých procesných aspektov vydávania obchodnej licencie sa rozdeľuje na tri časti,
z ktorých prvá sa týka režimu konkludentného nesúhlasu stanoveného v článkoch 6 a 7 zákona 18/2005, druhá sa týka uplatňovania
poplatkov, ktoré sú považované za nesúvisiace s nákladmi na uvedené konanie podľa článku 12 toho istého zákona, a tretej,
ktorá sa týka nadmernej dĺžky konania, ktorá vyplýva z článku 33 ods. 5 a 7 dekrétu 378/2006, v súvislosti s lehotami na vydanie
a platnosť správy o podiele na trhu.
1.     Argumentácia účastníkov konania
Komisia uvádza, že sporná právna úprava predstavuje obmedzenie slobody usadiť sa zaručenej článkom 43 ES, keďže ovplyvňuje
možnosti zriadenia veľkých obchodných prevádzok na území autonómnej oblasti Katalánsko. Uvedená právna úprava má diskriminačný
účinok, keďže zvýhodňuje zriadenie skôr stredne veľkých obchodných prevádzok než veľkých obchodných prevádzok. Podnikateľské
subjekty, ktoré chcú zriadiť stredne veľké obchodné prevádzky, sú väčšinou španielskeho pôvodu, zatiaľ čo podnikateľské subjekty,
ktoré chcú zriadiť veľké obchodné prevádzky, pochádzajú najčastejšie z iných členských štátov. Okrem toho sporná právna úprava
nemôže byť odôvodnená niektorým z dôvodov uvedených v článku 46 ods. 1 ES. Komisia subsidiárne tvrdí, že odôvodnenia, ktoré
uviedlo Španielske kráľovstvo, nemožno v žiadnom prípade uznať.
Španielske kráľovstvo spochybňuje namietané nesplnenie povinností. Tento členský štát uznáva, že sporná právna úprava prináša
určité obmedzenia slobody usadiť sa, ale tvrdí, že dôsledkom týchto obmedzení nie je diskriminácia založená na štátnej príslušnosti,
a to ani nepriama. Uvedená právna úprava je odôvodnená dôvodmi všeobecného záujmu, najmä ochranou spotrebiteľov, ochranou
životného prostredia a územným plánovaním. Predmetná právna úprava je vhodná na dosiahnutie sledovaných cieľov a zároveň nejde
nad rámec toho, čo je potrebné na ich dosiahnutie.
Dánske kráľovstvo tvrdí, že právna úprava, akou je právna úprava vo veci samej, pokiaľ nie je diskriminačná, nemá byť považovaná
za obmedzenie slobody usadiť sa zakázané právom Únie, keďže priamo neovplyvňuje prístup zahraničných podnikateľov na trh.
Španielske kráľovstvo sa pripája k tomuto tvrdeniu.
2.     Posúdenie Súdnym dvorom
a)     O existencii obmedzení slobody usadiť sa
Treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry je v rámci konania o nesplnení povinnosti podľa článku 226 ES úlohou Komisie,
aby preukázala existenciu údajného nesplnenia povinnosti. Komisia teda musí Súdnemu dvoru predložiť všetky podklady potrebné
na to, aby Súdny dvor preveril existenciu tohto nesplnenia povinnosti, pričom sa nemôže oprieť o žiadnu domnienku (pozri v tomto
zmysle najmä rozsudky z 5. októbra 1989, Komisia/Holandsko, 290/87, Zb. s. 3083, body 11 a 12, ako aj zo 4. marca 2010, Komisia/Francúzsko,
C‑241/08, Zb. s. I‑1697, bod 22).
Platnosť tvrdenia Komisie, podľa ktorého sporná právna úprava vytvára nepriamo diskriminačné účinky pre podnikateľov pochádzajúcich
z iných členských krajín než Španielsko, predpokladá, že Komisia by preukázala, že existuje rozdiel v zaobchádzaní medzi veľkými
obchodnými prevádzkami a inými obchodnými prevádzkami a že tento rozdiel predstavuje pre veľké obchodné prevádzky znevýhodnenie.
Navyše Komisia musí preukázať, že uvedený rozdiel v zaobchádzaní zvýhodňuje španielskych podnikateľov z dôvodu, že títo podnikatelia
uprednostňujú malé a stredné obchodné prevádzky, zatiaľ čo podnikatelia z iných členských štátov uprednostňujú veľké obchodné
prevádzky.
S cieľom preukázať tieto skutočnosti Komisia predložila súbor číselných údajov. Ako to konštatovala generálna advokátka v bode
58 návrhov, tieto údaje sú do určitej miery v súlade s tvrdením, podľa ktorého španielski prevádzkovatelia uprednostňujú stredne
veľké obchodné prevádzky a prevádzkovatelia pochádzajúci z iných členských štátov uprednostňujú veľké obchodné prevádzky,
avšak nie sú úplné. Informácie poskytnuté Súdnemu dvoru neumožňujú s určitosťou stanoviť ani počet dotknutých prevádzok, ani
ich rozdelenie medzi ovládajúce subjekty zo Španielska a z iných štátov pri významnej časti prevádzok, ktoré patria do kategórie
veľkých obchodných prevádzok podľa článku 3 ods. 1 zákona 18/2005. Súdny dvor tiež nebol informovaný o rozdelení dotknutých
hospodárskych subjektov podľa vlastníctva akcií pri rozličných kategóriách prevádzok.
Na pojednávaní Komisia uviedla, že kauzálny vzťah, ktorý je podľa jej názoru podkladom štatistickej korelácie, spočíva v skutočnosti,
že zahraniční prevádzkovatelia uprednostňujú zriadenie väčších prevádzok s cieľom dosiahnuť úspory z rozsahu, ktorý je potrebný
na optimalizáciu ich šance preniknúť na nové územie. Takéto odôvodnenie sa však, ako to uviedla generálna advokátka v bode
59 návrhov, týka vstupu na nový trh vzdialený od pôvodného trhu, a nie štátnej príslušnosti prevádzkovateľa.
Treba teda konštatovať, že Komisia nepredložila presvedčivé dôkazy, ktoré by mohli preukázať, že číselné údaje, ktoré predložila
na podporu svojho tvrdenia, skutočne potvrdzujú jeho pravdivosť. Komisia nepredložila ani ostatné dôkazy preukazujúce, že
sporná právna úprava vytvára nepriamo diskriminačné účinky pre podnikateľov pochádzajúcich z iných členských štátov v porovnaní
so španielskymi podnikateľmi.
Podľa ustálenej judikatúry článok 43 ES vylučuje každé vnútroštátne opatrenie, ktoré, aj keď sa uplatňuje bez diskriminácie
na základe štátnej príslušnosti, je spôsobilé občanom Únie sťažiť výkon slobody usadiť sa zaručenej Zmluvou alebo ho pre nich
urobiť menej príťažlivým (pozri najmä rozsudky zo 14. októbra 2004, Komisia/Holandsko, C‑299/02, Zb. s. I‑9761, bod 15, a z 21. apríla
2005, Komisia/Grécko, C‑140/03, Zb. s. I‑3177, bod 27).
V tomto kontexte treba pripomenúť, že pojem „obmedzenie“ v zmysle článku 43 ES pokrýva opatrenia prijaté členským štátom,
ktoré sa, hoci sú uplatniteľné bez rozdielu, dotýkajú prístupu na trh pre podniky z iných členských štátov, a tak prekážajú
obchodu v rámci Spoločenstva (pozri v tomto zmysle rozsudky z 5. októbra 2004, CaixaBank France, C‑442/02, Zb. s. I‑8961,
bod 11, a z 28. apríla 2009, Komisia/Taliansko, C‑518/06, Zb. s. I‑3491, bod 64, ako aj analogicky rozsudok z 10. februára
2009, Komisia/Taliansko, C‑110/05, Zb. s. I‑519, bod 37).
Do tejto kategórie patrí predovšetkým vnútroštátna právna úprava, ktorá podmieňuje usadenie sa podniku z iného členského štátu
predchádzajúcim vydaním povolenia, pretože je spôsobilá takému podniku sťažiť výkon svojej slobody usadiť sa tým, že mu bráni
slobodne vykonávať svoje činnosti prostredníctvom stálej prevádzkarne (pozri rozsudok z 1. júna 2010, Blanco Pérez a Chao
Gómez, C‑570/07 a C‑571/07, Zb. s. I‑4629, bod 54).
V prejednávanej veci treba konštatovať, že sporná právna úprava ako celok zavádza režim predchádzajúceho povolenia, ktorý
sa uplatňuje na každé zriadenie veľkej obchodnej prevádzky na území autonómnej oblasti Katalánsko.
Po prvé táto právna úprava obmedzuje oblasti zriadenia dostupné pre nové prevádzky a ukladá obmedzenia pre predajné plochy,
ktoré na nich môžu byť povolené.
Po druhé uvedená právna úprava udeľuje novým prevádzkam povolenie iba v prípade, ak neexistuje vplyv na už existujúci maloobchod.
Po tretie stanovuje viacero procesných pravidiel týkajúcich sa vydania uvedeného povolenia, ktoré môžu mať skutočne negatívny
vplyv na počet podaných žiadostí o povolenie a/alebo na počet udelených povolení.
V dôsledku toho je účinkom spornej právnej úpravy ako celku sťaženie a zníženie atraktívnosti výkonu činností na území autonómnej
oblasti Katalánsko zo strany podnikateľských subjektov z iných členských štátov prostredníctvom stálej prevádzkarne, a teda
aj ovplyvnenie ich usadenia sa na španielskom trhu.
Španielske kráľovstvo navyše pripúšťa, že táto právna úprava obsahuje určité obmedzenia slobody usadiť sa.
Preto treba konštatovať, že sporná právna úprava ako celok predstavuje obmedzenie slobody usadiť sa v zmysle článku 43 ES.
b)     O odôvodnení obmedzení slobody usadiť sa
Podľa ustálenej judikatúry obmedzenia slobody usadiť sa, ktoré sa uplatňujú bez diskriminácie na základe štátnej príslušnosti,
môžu byť odôvodnené naliehavými dôvodmi všeobecného záujmu pod podmienkou, že sú spôsobilé zaručiť uskutočnenie sledovaného
cieľa a nejdú nad rámec toho, čo je na dosiahnutie tohto cieľa nevyhnutné (rozsudky z 10. marca 2009, Hartlauer, C‑169/07,
Zb. s. I‑1721, bod 44; z 19. mája 2009, Apothekerkammer des Saarlandes a i., C‑171/07 a C‑172/07, Zb. s. I‑4171, bod 25, ako
aj Blanco Pérez a Chao Gómez, už citovaný, bod 61).
Medzi takýmito naliehavými dôvodmi, ktoré Súdny dvor uznal, sa medzi inými uvádza ochrana životného prostredia (pozri najmä
rozsudok z 11. marca 2010, Attanasio Group, C‑384/08, Zb. s. I‑2055, bod 50 a citovanú judikatúru), územné plánovanie (pozri
analogicky rozsudok z 1. októbra 2009, Woningstichting Sint Servatius, C‑567/07, Zb. s. I‑9021, bod 29 a citovanú judikatúru),
ako aj ochrana spotrebiteľov (pozri najmä rozsudok z 13. septembra 2007, Komisia/Taliansko, C‑260/04, Zb. s. I‑7083, bod 27
a citovanú judikatúru). Naopak ciele čisto ekonomickej povahy nemôžu predstavovať naliehavý dôvod všeobecného záujmu (pozri
v tomto zmysle najmä rozsudok z 15. apríla 2010, CIBA, C‑96/08, Zb. s. I‑5119, bod 48 a citovanú judikatúru).
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že hoci členskému štátu odvolávajúcemu sa na naliehavý dôvod všeobecného záujmu na odôvodnenie
prekážky voľného pohybu prislúcha preukázať, že jeho právna úprava je primeraná a nevyhnutná na dosiahnutie legitímneho sledovaného
cieľa, toto dôkazné bremeno nemôže viesť k tomu, aby sa od tohto členského štátu žiadalo pozitívne preukázať, že žiadne iné
mysliteľné opatrenie neumožňuje dosiahnuť uvedený cieľ za tých istých podmienok (pozri v tomto zmysle rozsudok z 10. februára
2009, Komisia/Taliansko, už citovaný, bod 66).
V dôsledku toho treba preskúmať, či je sporná právna úprava, nie ako celok, ale pokiaľ ide o každé zo špecifických obmedzení
uvádzaných Komisiou, odôvodnená naliehavými dôvodmi všeobecného záujmu, ako sú dôvody uvedené Španielskym kráľovstvom a vymenované
v bode 56 tohto rozsudku.
i)     O prvom žalobnom dôvode týkajúcom sa obmedzení, pokiaľ ide o umiestnenie a veľkosť veľkých obchodných prevádzok
V rámci svojho prvého žalobného dôvodu Komisia poukazuje na obmedzenia v súvislosti s umiestnením a veľkosťou veľkých obchodných
prevádzok vyplývajúcimi zo zákazu zriadenia takýchto prevádzok mimo konsolidovaných urbanistických oblastí obmedzeného počtu
obcí podľa článku 4 ods. 1 zákona 18/2005, ako aj na obmedzenie predajných plôch pre každý obvod a obec podľa článku 7 a článku
10 ods. 2 prílohy dekrétu 379/2006, ako aj jej prílohy 1.2.
Španielske kráľovstvo tvrdí, že uvedené ustanovenia sú vhodné na zabezpečenie dosiahnutia cieľov územného plánovania a ochrany
životného prostredia, ktoré sledujú. V skutočnosti tým, že sa obmedzilo zriadenie veľkých obchodných prevádzok na miesta koncentrácie
obyvateľstva, kde je najvyšší dopyt, a tým, že sa obmedzila veľkosť prevádzok v menej osídlených oblastiach, má sporná právna
úprava za cieľ predchádzať dopravnému ruchu spôsobujúcemu znečistenie, bojovať proti chátraniu miest, zachovať urbanistický
model rešpektujúci životné prostredie, predchádzať novému budovaniu ciest a zabezpečiť prístup k týmto prevádzkam verejnou
dopravou.
Komisia naopak zastáva názor, že predmetné obmedzenia nie sú vhodné na zabezpečenie dosiahnutia sledovaných cieľov.
V tejto súvislosti treba konštatovať, že v rozpore s tým, čo uvádza Komisia, obmedzenia týkajúce sa umiestnenia a veľkosti
veľkých obchodných prevádzok sa zdajú prostriedkami, ktoré sú vhodné na dosiahnutie cieľov územného plánovania a ochrany životného
prostredia, na ktoré odkazuje Španielske kráľovstvo.
Z článku 10 ods. 2 prílohy dekrétu 379/2006 však vyplýva, že sa nepredvídal nárast obchodnej ponuky vo forme hypermarketov
v obvodoch, kde bola táto ponuka v roku 2009 považovaná za nadmernú. V nadväznosti na to z prílohy 1.2 prílohy uvedeného dekrétu
vyplýva, že predmetná ponuka bola v uvedenom roku považovaná za nadmernú v 37 zo 41 obvodov autonómnej oblasti Katalánsko.
V zostávajúcich štyroch obvodoch mohlo podľa uvedeného článku 10 ods. 2 dôjsť k nárastu obchodnej ponuky vo forme hypermarketov,
iba pokiaľ táto forma obchodov neabsorbuje viac než 9 % odhadovanej ponuky tovarov každodennej spotreby v obvode v roku 2009
a 7 % tejto odhadovanej ponuky iných tovarov než tovarov každodennej spotreby. Nakoniec z uvedenej prílohy 1.2 vyplýva, že
v týchto štyroch obvodoch bola maximálna plocha pre hypermarkety obmedzená na 23 667 m
rozdelených medzi šesť obcí.
Treba konštatovať, že tieto špecifické obmedzenia uložené spornou právnou úpravou ako celok podstatne ovplyvňujú možnosti
zriadenia veľkých obchodných prevádzok na území autonómnej oblasti Katalánsko.
Za týchto okolností musí byť k dôvodom, na ktoré sa môže členský štát odvolávať s cieľom odôvodniť výnimku zo zásady slobody
usadiť sa, pripojená analýza účelnosti a primeranosti obmedzujúceho opatrenia prijatého týmto členským štátom, ako aj presné
údaje, ktoré umožňujú podporiť jeho argumentáciu (pozri rozsudok z 22. decembra 2008, Komisia/Rakúsko, C‑161/07, Zb. s. I‑10671,
bod 36 a citovanú judikatúru).
Treba konštatovať, že Španielske kráľovstvo nepredložilo dostatočné dôkazy, ktoré by vysvetľovali dôvody, pre ktoré boli predmetné
obmedzenia potrebné na dosiahnutie sledovaných cieľov.
Vzhľadom na túto absenciu vysvetlenia a významný vplyv predmetných obmedzení na možnosť zriadenia veľkých obchodných prevádzok
na území autonómnej oblasti Katalánsko, treba prijať záver, že obmedzenia slobody usadiť sa stanovené v tejto súvislosti nie
sú odôvodnené.
Z toho vyplýva, že prvému žalobnému dôvodu treba vyhovieť.
ii)  O druhom žalobnom dôvode týkajúcom sa požiadavky a podmienok získania osobitnej obchodnej licencie na otvorenie veľkých obchodných
prevádzok
–       O prvých troch častiach
Prvými tromi časťami druhého žalobného dôvodu Komisia napáda zákonnosť článku 6 ods. 1 zákona 7/1996 ukladajúceho získanie
osobitnej obchodnej licencie pred zriadením veľkých obchodných prevádzok, odseku 2 prvého pododseku tohto článku 6 ukladajúceho
zohľadniť pri vydaní takej licencie existenciu obchodnej infraštruktúry v dotknutej oblasti a účinkov nového zriadenia na
obchodnú štruktúru tejto oblasti a článku 8 zákona 18/2005, ako aj článku 31 ods. 4 a článku 33 ods. 2 dekrétu 378/2006 ukladajúcich
vypracovať správu o podiele na trhu, ktorá je záväzná, ak je negatívna, a ktorá musí byť negatívna, keď podiel na trhu prekročí
určitú hranicu.
Španielske kráľovstvo uvádza, že napadnuté ustanovenia vo všeobecnosti sledujú ciele ochrany životného prostredia, územného
plánovania a ochrany spotrebiteľov, keďže pokiaľ ide o posledný uvádzaný cieľ, ich účelom je zabezpečiť efektívnejšiu konkurenciu
z hľadiska cien, kvality a výberu.
Komisia naopak zastáva názor, že uvedené ustanovenia sledujú čisto ekonomické ciele, keďže tieto ustanovenia smerujú k ochrane
malých miestnych obchodov.
Pokiaľ ide o prvú časť týkajúcu sa požiadavky získať licenciu pred otvorením veľkej obchodnej prevádzky, ktorá vyplýva z článku
6 ods. 1 zákona 7/1996, treba konštatovať, že Komisia ani v žalobe, ani v replike, ani na pojednávaní neuviedla, čím sleduje
uvedená požiadavka sama osebe čisto ekonomické ciele.
Španielske kráľovstvo zase zdôraznilo, že pokiaľ ide o zriadenie veľkých obchodných prevádzok, dosiahnutie cieľov územného
plánovania a ochrany životného prostredia, tak ako sú uvedené v bode 78 tohto rozsudku, závisí od predchádzajúceho postupu
povolenia. Podľa tohto členského štátu by škody, ktoré by vznikli v prípade nedosiahnutia týchto cieľov, nemohli byť napravené
ex post
, teda po zriadení.
V tejto súvislosti, ako konštatovala generálna advokátka v bode 91 návrhov, zavedenie preventívnych, a teda predchádzajúcich
opatrení musí byť v tomto kontexte považované za vhodné na zabezpečenie dosiahnutia cieľa ochrany životného prostredia. Prijatie
opatrení
a posteriori
, keď sa ukáže, že už postavená obchodná prevádzka má negatívny vplyv na ochranu životného prostredia, sa zdá menej účinnou
a nákladnejšou alternatívou než systém predchádzajúceho povolenia. Rovnaké odôvodnenie platí, pokiaľ ide o cieľ územného plánovania.
Komisia už vôbec neuviedla, akým spôsobom išla požiadavka získať predchádzajúcu licenciu na otvorenie veľkej obchodnej prevádzky
sama osebe nad rámec toho, čo je potrebné na dosiahnutie uvedených cieľov.
Prvá časť druhého žalobného dôvodu preto musí byť zamietnutá.
Naopak treba konštatovať, že povinnosť vyplývajúca z článku 6 ods. 2 prvého pododseku zákona 7/1996 zohľadniť pri vydaní takej
licencie existenciu obchodnej infraštruktúry v dotknutej oblasti, ako aj účinkov nového zriadenia na obchodnú štruktúru tejto
oblasti, uvedená v druhej časti tohto žalobného dôvodu, sa týka vplyvu na už existujúce obchody a štruktúru trhu a nie ochranu
spotrebiteľov.
Je to tak tiež, pokiaľ ide o povinnosť vypracovať v rámci konania o vydaní tejto licencie správu o podiele na trhu, ktorá
je záväzná, ak je negatívna, a ktorá musí byť negatívna, keď podiel na trhu prekročí určitú hranicu, čo je povinnosť vyplývajúca
z článku 8 zákona 18/2005, článku 31 ods. 4 a článku 33 ods. 2 dekrétu 378/2006, ktorej sa týka tretia časť tohto žalobného
dôvodu.
V tejto súvislosti treba konštatovať, že tieto ustanovenia si vyžadujú uplatnenie horných hraníc, pokiaľ ide o podiel na trhu
a účinky na už existujúci maloobchod, nad ktoré nemožno otvoriť veľké obchodné prevádzky a/alebo stredne veľké obchodné prevádzky.
Takéto úvahy, keďže sú čisto ekonomickej povahy, však nemôžu podľa judikatúry pripomenutej v bode 74 tohto rozsudku predstavovať
naliehavé dôvody všeobecného záujmu.
V dôsledku toho treba druhej a tretej časti druhého žalobného dôvodu vyhovieť.
–       O štvrtej časti
V rámci tejto časti Komisia spochybňuje zlučiteľnosť článku 6 ods. 2 druhého pododseku zákona 7/1996, ktorý ukladá povinnosť
vykonať konzultáciu so súdom pre ochranu hospodárskej súťaže, s článkom 43 ES.
Španielske kráľovstvo všeobecne uvádza, že ustanovenia týkajúce sa získania osobitnej obchodnej licencie, medzi nimi ustanovenie
ukladajúce povinnosť vykonať konzultáciu so súdom na ochranu hospodárskej súťaže, sú odôvodnené cieľmi územného plánovania,
ochrany životného prostredia, ako aj ochrany spotrebiteľov, že sú vhodné na dosiahnutie týchto cieľov a nejdú nad rámec toho,
čo je potrebné na ich dosiahnutie.
Komisia neuviedla dôvody, pre ktoré zastáva názor, že odôvodnenia uvedené Španielskym kráľovstvom nemôžu byť prípustné.
Za absencie konkrétnych spresnení týkajúcich sa tejto časti a vzhľadom na to, ako konštatovala generálna advokátka v bode
96 návrhov, že povinnosť konzultácie s orgánom povereným skúmaním otázok hospodárskej súťaže, vydávajúcim nezáväznú správu,
sa zdá vhodná na zabezpečenie dosiahnutia cieľov uvedených Španielskym kráľovstvom bez toho, aby išla nad rámec toho, čo je
potrebné na ich dosiahnutie, treba štvrtú časť druhého žalobného dôvodu zamietnuť.
–       O piatej časti
Piata časť druhého žalobného dôvodu sa týka požiadavky konzultácie s výborom pre maloobchodné zariadenia, ktorá vyplýva z článku
11 zákona 18/2005 a článku 26 dekrétu 378/2006.
V tejto súvislosti sa nezdá, že Komisia kritizuje existenciu uvedeného výboru alebo povinnosť konzultácie ako také, ale skutočnosť,
že tento výbor sa skladá z potenciálnych konkurentov podnikateľského subjektu, ktorý chce zriadiť v Katalánsku novú veľkú
prevádzku.
Rovnako ako pri iných častiach tohto žalobného dôvodu Španielske kráľovstvo uvádza, že tieto ustanovenia sú odôvodnené cieľmi
územného plánovania, ochrany životného prostredia a ochrany spotrebiteľov, že sú vhodné na dosiahnutie týchto cieľov a nejdú
nad rámec toho, čo je potrebné na ich dosiahnutie.
Článok 11 zákona 18/2005 stanovuje, že výbor pre maloobchodné zariadenia podáva správu nielen o otázkach spojených s vydaním
obchodných licencií zo strany Generalidad, ale aj o otázkach plánovania spojených s určením oblastí, v ktorých môžu byť obchodné
prevádzky otvorené, vrátane podania návrhov na zmenu PTSEC a vymedzenia „konsolidovanej urbanistickej oblasti obcí“.
Zriadenie takého výboru s poslaním vypracovať správu pred vydaním rozhodnutia o udelení alebo zamietnutí licencie, zohľadňujúc
najmä územné plánovanie a ochranu životného prostredia, je vhodné na zabezpečenie dosiahnutia cieľov, ktoré v tejto súvislosti
sleduje toto ustanovenie.
Navyše, ako konštatovala generálna advokátka v bode 102 návrhov, existencia tohto výboru ani jeho úlohy nejdú nad rámec toho,
čo je potrebné na dosiahnutie uvedených cieľov územného plánovania a ochrany životného prostredia.
Naopak článok 26 ods. 1 dekrétu 378/2006, podľa ktorého sa uvedený výbor skladá zo siedmich členov, ktorí zastupujú oddelenia
Generalidad, šiestich členov zastupujúcich obce, siedmich členov zastupujúcich odvetvie obchodu, z dvoch znalcov vybraných
odborom Generalidad pre obchod a jedného tajomníka, sa nezdá vhodný na dosiahnutie sledovaných cieľov.
Treba totiž konštatovať, že jediný odvetvový záujem zastúpený v tomto výbore je odvetvový záujem už existujúceho miestneho
maloobchodu. Takto zložený orgán, v ktorom nie sú zastúpené záujmy spojené s ochranou životného prostredia, ako ani záujmy
spotrebiteľov, zatiaľ čo v ňom sú zastúpení potenciálni konkurenti žiadateľa o licenciu, nemôže predstavovať nástroj vhodný
na dosiahnutie cieľov územného plánovania, ochrany životného prostredia a ochrany spotrebiteľov.
Existencia výboru pre maloobchodné zariadenia zriadeného článkom 11 zákona 18/2005 a jeho funkcie, tak ako sú v tomto článku
uvedené, môžu byť odôvodnené. Naproti tomu jeho zloženie, tak ako je uvedené v článku 26 dekrétu 378/2006, nie je vhodné na
zabezpečenie dosiahnutia cieľov sledovaných zriadením tohto výboru.
Z toho vyplýva, že piatej časti druhého žalobného dôvodu treba vyhovieť, pokiaľ ide o zloženie uvedeného výboru, tak ako je
stanovené v článku 26 dekrétu 378/2006.
–       O šiestej časti
Šiestou časťou druhého žalobného dôvodu Komisia spochybňuje zlučiteľnosť článku 10 zákona 18/2005 s právom Únie.
V tejto súvislosti uvádza, že niektoré kritériá, v závislosti od ktorých majú Generalidad alebo obecné úrady rozhodnúť o žiadostiach
o obchodnú licenciu, nie sú presné. Konkrétnejšie má na mysli „podmienky, ktoré zaručujú bezpečnosť projektu a integráciu
prevádzky v mestskom prostredí“, „mobilitu generovanú projektom“ a „právo spotrebiteľov na širokú a rôznorodú ponuku z hľadiska
kvality, kvantity, ceny a vlastností výrobkov“. Podľa Komisie takéto kritériá bránia žiadateľom presne vyhodnotiť svoje šance
na získanie licencie a orgánom, ktoré vydávajú licencie, udeľujú príliš veľkú mieru voľnej úvahy.
Španielske kráľovstvo pripúšťa, že kritérium „práva spotrebiteľov na širokú a rôznorodú ponuku z hľadiska kvality, kvantity,
ceny a vlastností výrobkov“ môže byť považované za nedostatočne presné, ale uvádza, že to nie je prípad dvoch ďalších napadnutých
kritérií. V každom prípade tento členský štát uvádza, že samotná neexistencia presnej definície nerobí kritériá nevhodné na
dosiahnutie cieľov ochrany životného prostredia a spotrebiteľov. Normotvorca Únie okrem toho využíva rovnakú techniku, keď
uvádza kritériá, ktoré sa majú uplatňovať bez špecifikácie hodnôt, vo vzťahu ku ktorým by bolo možné vopred presne určiť,
či žiadosti bude vyhovené alebo nie.
V tejto súvislosti treba poznamenať, že Komisia nespochybňuje povahu predmetných kritérií, ale iba ich nepresnosť. Hoci by
sa mohlo pripustiť, že integrácia do urbanistického prostredia, účinok na využívanie ciest a verejnej dopravy a rozsah výberu
dostupného spotrebiteľom sú legitímne kritériá pri rozhodovaní, či by sa malo povoliť zriadenie obchodnej prevádzky, ako to
urobila aj generálna advokátka v bode 116 návrhov, treba konštatovať, že je ťažké vopred špecifikovať presné dolné alebo horné
hranice bez toho, aby bol zavedený stupeň prísnosti, ktorý by mohol byť dokonca ešte obmedzujúcejší, pokiaľ ide o slobodu
usadiť sa.
Keďže kritériá uvedené v článku 10 zákona 18/2005 nie sú nepresné do tej miery, že by boli nevhodné na dosiahnutie cieľov
územného plánovania, ochrany životného prostredia a ochrany spotrebiteľov, ktorých sa dovoláva Španielske kráľovstvo, alebo
neprimerané vo vzťahu k týmto cieľom, šiestu časť druhého žalobného dôvodu treba zamietnuť.
iii)  O treťom žalobnom dôvode týkajúcom sa určitých procesných aspektov vydania obchodnej licencie
–       O prvej časti
Prvou časťou tretieho žalobného dôvodu Komisia kritizuje režim „konkludentného nesúhlasu“ stanovený v článkoch 6 a 7 zákona
18/2005.
Španielske kráľovstvo uvádza, že tento režim predstavuje záruku v prospech každej zainteresovanej osoby, ktorá podala príslušnému
orgánu žiadosť o obchodnú licenciu potrebnú na otvorenie, rozšírenie alebo prevod prostriedkov a veľkých obchodných prevádzok
podľa uvedených ustanovení. Tento mechanizmus jej umožňuje konať voči nečinnosti správnych orgánov obrátením sa na súdy po
uplynutí maximálnej lehoty stanovenej na vyslovenie sa k žiadosti o licenciu, ak nedošlo k vydaniu nijakého rozhodnutia.
Komisia uvádza, že uvedený mechanizmus je neprimeraný a že rovnaký cieľ by mohol byť dosiahnutý režimom „konkludentného súhlasu“.
Je pravda, že režim stanovujúci, že žiadosť o licenciu sa považuje za kladne vybavenú a nie za zamietnutú, ak sa v špecifikovanej
lehote neprijme rozhodnutie o jej zamietnutí, by sa mohol zdať menej obmedzujúci. Taký režim, ako poznamenala generálna advokátka
v bode 120 návrhov, je stanovený v článku 33 ods. 5 dekrétu 378/2006 týkajúcom sa vydania správy o podiele na trhu.
Ako však bolo pripomenuté v bode 75 tohto rozsudku, hoci je pravda, že členskému štátu odvolávajúcemu sa na naliehavý dôvod
všeobecného záujmu na odôvodnenie prekážky voľného pohybu prislúcha preukázať, že jeho právna úprava je primeraná a nevyhnutná
na účely dosiahnutia legitímneho sledovaného cieľa, toto dôkazné bremeno nemôže viesť k tomu, aby sa od tohto členského štátu
žiadalo, aby pozitívne preukázal, že dosiahnuť uvedený cieľ za tých istých podmienok neumožňuje žiadne iné mysliteľné opatrenie.
V tejto súvislosti členským štátom nemožno uprieť možnosť uskutočniť ciele, akými sú ochrana životného prostredia, územné
plánovanie a ochrana spotrebiteľov, zavedením všeobecných pravidiel, ktoré sa dajú ľahko regulovať a kontrolovať zo strany
vnútroštátnych orgánov (pozri analogicky rozsudok zo 16. decembra 2010, Josemans, C‑137/09, Zb. s. I‑13019, bod 82).
Režim konkludentného nesúhlasu stanovený v rámci konania o žiadosti o obchodnú licenciu, ktorého cieľmi sú ochrana životného
prostredia, územné plánovanie a ochrana spotrebiteľov a ktorého účelom je zabezpečiť právnu istotu za predpokladu, že orgán
poverený rozhodnutím o tejto žiadosti neprijme výslovné rozhodnutie v stanovenej lehote, tým, že stanovuje, že táto nečinnosť
predstavuje implicitné rozhodnutie o zamietnutí, čím zainteresovanej osobe, ktorá podala uvedenú žiadosť, umožní obrátiť sa
na súdy, sa zdá ľahko regulovateľný a kontrolovateľný zo strany príslušných orgánov. Španielske kráľovstvo okrem toho vysvetlilo,
že pri neexistencii rozhodnutia v rámci uvedeného režimu správne orgány zostávajú povinné prijať odôvodnený akt, ktorým sa
skončí konanie.
Z toho vyplýva, že prvá časť tretieho žalobného dôvodu musí byť zamietnutá.
–       O druhej časti
V rámci druhej časti tretieho žalobného dôvodu Komisia uvádza, že poplatky za vybavenie žiadostí o licenciu a za správu o podiele
na trhu stanovené v článku 12 zákona 18/2005 predstavujú pre dotknuté podnikateľské subjekty náklady, ktoré odrádzajú od usadenia
sa na katalánskom území. Keďže tieto poplatky nie sú spojené s nákladmi konania o udelení obchodnej licencie, sú neprimerané.
Španielske kráľovstvo poznamenáva, že tieto poplatky sú stanovené v určitej výške za meter štvorcový predajnej plochy, ktorej
zriadenie sa plánuje. Táto suma bola pôvodne vypočítaná rozdelením nákladov týkajúcich sa konaní, ktoré boli vedené v rokoch
1994 a 1995, počtom metrov štvorcových uvedených v predmetných žiadostiach a odvtedy bola upravená v závislosti od inflácie.
To umožňuje podnikateľským subjektom vopred s istotou vypočítať sumu poplatkov. Uvedený členský štát dodáva, že zaplatenie
uvedených poplatkov sa vykonáva po častiach, takže žiadateľ, ktorý vezme žiadosť späť, nemusí zaplatiť celú sumu poplatku,
a že tieto poplatky dosahujú v priemere približne 0,1 % celkovej ceny projektu.
V tejto súvislosti treba konštatovať, že táto metóda určenia výšky splatných poplatkov odráža súhrn uvedených nákladov primeraným
spôsobom bez toho, aby sa podstatne odchyľovala od skutočných nákladov v každom individuálnom prípade. Okrem toho spôsob ich
stanovenia zodpovedá pevnej sume za meter štvorcový, čo predstavuje výhodu umožňujúcu prehľadne predvídať náklady konania.
Druhá časť tretieho odvolacieho dôvodu sa preto musí zamietnuť.
–       O tretej časti
Keďže podľa bodu 99 tohto rozsudku treba tretej časti druhého žalobného dôvodu vyhovieť, pretože Súdny dvor konštatoval, že
požiadavka vypracovať správu o podiele na trhu, ktorá je stanovená v článku 8 zákona 18/2005, ako aj článku 31 ods. 4 a článku
33 ods. 2 dekrétu 378/2006, nemôže byť odôvodnená, netreba sa vysloviť k primeranosti alebo neprimeranosti lehôt získania
a platnosti takejto správy, ktoré Komisia spochybňuje treťou časťou tretieho žalobného dôvodu.

O trovách
Podľa článku 69 ods. 3 prvého pododseku rokovacieho poriadku môže Súdny dvor rozdeliť náhradu trov konania medzi účastníkov
konania alebo rozhodnúť tak, že každý z účastníkov konania znáša svoje vlastné trovy konania, ak účastníci konania mali úspech
len v časti predmetu konania. Keďže v prejednávanej veci mali účastníci konania úspech len v časti predmetu konania, je opodstatnené
rozhodnúť tak, že každý z účastníkov konania znáša svoje vlastné trovy konania.
V súlade s článkom 69 ods. 4 prvým pododsekom uvedeného rokovacieho poriadku Dánske kráľovstvo, ktoré do konania vstúpilo
ako vedľajší účastník, znáša svoje vlastné trovy konania.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (druhá komora) rozhodol a vyhlásil:
1.
Španielske kráľovstvo si tým, že prijalo a/alebo ponecháva v platnosti tieto ustanovenia:
–
článok 4 ods. 1 zákona 18/2005 o obchodnej infraštruktúre (Ley 18/2005 de equipamientos comerciales) z 27. decembra 2005 v rozsahu,
v akom zakazuje zriadenie veľkých obchodných prevádzok mimo konsolidovaných urbanistických oblastí obmedzeného počtu obcí,
–
článok 7 a článok 10 ods. 2 prílohy dekrétu 379/2006, ktorým sa schvaľuje sektorový územný plán obchodnej infraštruktúry,
(Decreto 379/2006 por el que se aprueba el Plan territorial sectorial de equipamientos comerciales) z 10. októbra 2006, ako
aj jej prílohu 1 v rozsahu, v akom tieto ustanovenia obmedzujú zriadenie nových hypermarketov na obmedzený počet obvodov a stanovujú,
aby takéto nové hypermarkety neponúkali viac ako 9 % odhadovanej ponuky tovarov každodennej spotreby a 7 % odhadovanej ponuky
iných tovarov než tovarov každodennej spotreby,
–
článok 6 ods. 2 prvý pododsek zákona 7/1996 o regulácii maloobchodného predaja (Ley 7/1996 de ordenación del comercio minorista)
z 15. januára 1996, článok 8 zákona 18/2005 o obchodnej infraštruktúre z 27. decembra 2005, článok 31 ods. 4 a článok 33 ods. 2
dekrétu 378/2006, ktorým sa vykonáva zákon 18/2005, (Decreto 378/2006 por el que se desarolla la Ley 18/2005) z 10. októbra
2006 v rozsahu, v akom si tieto ustanovenia vyžadujú uplatnenie horných hraníc, pokiaľ ide o podiel na trhu a účinky na už
existujúci maloobchod, nad ktoré nie je možné otvoriť nové veľké maloobchodné prevádzky a/alebo nové stredne veľké maloobchodné
prevádzky, a
–
článok 26 dekrétu 378/2006, ktorým sa vykonáva zákon 18/2005, z 10. októbra 2006 v rozsahu, v akom upravuje zloženie Comisión
de Equipamientos Comerciales (výboru pre maloobchodné zariadenia), pričom zabezpečuje zastúpenie záujmov už existujúceho maloobchodu
a nestanovuje zastúpenie združení pôsobiacich v oblasti ochrany životného prostredia a záujmových združení presadzujúcich
ochranu spotrebiteľov,
nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 43 ES.
2.
O žalobe netreba rozhodovať v rozsahu, v akom sa týka zlučiteľnosti článku 33 ods. 5 a 7 dekrétu 378/2006, ktorým sa vykonáva
zákon 18/2005, z 10. októbra 2006 s článkom 43 ES.
3.
V zostávajúcej časti sa žaloba zamieta.
4.
Európska komisia, Španielske kráľovstvo a Dánske kráľovstvo znášajú svoje vlastné trovy konania.
Podpisy
*
Jazyk konania: španielčina.