CELEX: 62013CJ0140
Trimitere preliminară
Apropierea legislațiilor
Directiva 2004/39/CE
Articolul 54
Obligația de a păstra secretul profesional, care revine autorităților naționale de supraveghere financiară
Informații privind o întreprindere de investiții frauduloasă aflată în lichidare judiciară

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 54 din Directiva 2004/39/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 21 aprilie 2004 privind piețele instrumentelor financiare, de modificare a Directivelor 85/611/CEE și 93/6/CEE ale Consiliului și a Directivei 2000/12/CE a Parlamentului European și a Consiliului și de abrogare a Directivei 93/22/CEE a Consiliului (
JO L 145, p. 1
, Ediție specială, 06/vol. 8, p. 247).
Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între doamna și domnul Altmann, domnul Abel, doamna și domnul Apitzsch, doamnele Arnold și Assheuer, precum și doamna și domnul Aubele, pe de o parte, și Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (Oficiul federal de control al serviciilor financiare, denumit în continuare „BaFin”), pe de altă parte, cu privire la decizia din data de 9 octombrie 2012 a acestuia din urmă prin care se refuză accesul la anumite documente și informații referitoare la societatea Phoenix Kapitaldienst GmbH Gesellschaft für die Durchführung und Vermittlung von Vermögensanlagen (denumită în continuare „Phoenix”).
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Considerentele (2) și (63) ale Directivei 2004/39 au următorul cuprins:
„(2)
[…] se cuvine a se ajunge la nivelul de armonizare necesar pentru a oferi investitorilor un nivel ridicat de protecție și pentru a permite întreprinderilor de investiții să își furnizeze serviciile în întreaga Comunitate, care reprezintă o piață unică, pe baza supravegherii exercitate în statul membru de origine. […]
[…]
(63)
[…] În contextul unei activități transfrontaliere crescânde, autoritățile competente ar trebui să își furnizeze reciproc informațiile necesare pentru exercitarea funcțiilor lor, astfel încât să garanteze aplicarea efectivă a prezentei directive, inclusiv în cazul în care o infracțiune sau o infracțiune suspectată poate fi de resortul autorităților competente ale mai multor state membre. În cadrul acestui schimb de informații, secretul profesional se impune întotdeauna, pentru a asigura transmiterea fără piedici a informațiilor respective, precum și protecția drepturilor persoanelor în cauză.”
Articolul 17 din Directiva 2004/39, intitulat „Obligația generală de supraveghere continuă”, prevede la alineatul (1):
„Statele membre se asigură că autoritățile competente controlează activitatea întreprinderilor de investiții pentru a se asigura că acestea îndeplinesc condițiile de funcționare prevăzute de prezenta directivă. Acestea se asigură că sunt adoptate măsurile adecvate pentru a permite autorităților competente să obțină informațiile necesare pentru a controla respectarea acestor obligații de către întreprinderile de investiții.”
Articolul 50 din directiva menționată, intitulat „Competențe pe care trebuie să le aibă autoritățile competente”, prevede:
„(1)   Autoritățile competente sunt învestite cu toate competențele de supraveghere și de investigare necesare pentru exercitarea funcțiilor lor. […]
(2)   Competențele menționate la alineatul (1) sunt exercitate în conformitate cu dreptul intern și cuprind cel puțin următoarele drepturi:
(a)
de a avea acces la orice document, oricare ar fi forma lui, și de a primi o copie;
(b)
de a solicita informații de la orice persoană și, în cazul în care este necesar, de a convoca și audia orice persoană pentru a obține informații;
[…]”
Articolul 54 din aceeași directivă, intitulat „Secretul profesional”, prevede:
„(1)   Statele membre se asigură că autoritățile competente, orice persoană care lucrează sau a lucrat pentru autoritățile competente […] respectă secretul profesional. Nicio informație confidențială [primită] de la aceste persoane în exercitarea funcțiilor lor nu poate fi divulgată niciunei persoane sau autorități, decât într‑o formă rezumată sau agregată care împiedică identificarea întreprinderilor de investiții, a operatorilor, a piețelor reglementate sau a oricărei persoane în cauză, fără a se aduce atingere cazurilor reglementate de dreptul penal sau de alte dispoziții ale prezentei directive.
(2)   În cazul în care o întreprindere de investiții [a fost declarată în stare de faliment sau este lichidată forțat], informațiile confidențiale care nu privesc terțe părți pot fi divulgate în cadrul unor proceduri civile sau comerciale cu condiția să fie necesare în derularea procedurii.
(3)   Fără a aduce atingere cazurilor reglementate de dreptul penal, autoritățile competente […] care primesc informații confidențiale în temeiul prezentei directive le pot utiliza doar în executarea sarcinilor lor și pentru exercitarea funcțiilor lor […]. Cu toate acestea, în cazul în care autoritatea competentă sau orice altă autoritate, organism sau persoană care comunică informația își exprimă consimțământul în acest sens, autoritatea care a primit informația o poate utiliza în alte scopuri.
(4)   Orice informație confidențială primită, schimbată sau transmisă în temeiul prezentei directive este supusă cerințelor secretului profesional prevăzute de prezentul articol. Cu toate acestea, prezentul articol nu împiedică autoritățile competente să transmită sau să facă schimb de informații confidențiale […], cu acordul autorității competente, al unei alte autorități, al unui alt organism sau al unei alte persoane fizice sau juridice care a comunicat aceste informații.
(5)   Prezentul articol nu împiedică autoritățile competente să transmită sau să facă schimb, în conformitate cu dreptul intern, de informații confidențiale pe care nu le‑au primit de la o autoritate competentă a altui stat membru.”
Articolul 56 din Directiva 2004/39, intitulat „Obligația de cooperare”, prevede la alineatul (1):
„Autoritățile competente din mai multe state membre cooperează între ele de fiecare dată când acest lucru este necesar pentru realizarea misiunilor prevăzute de prezenta directivă, utilizând competențele care le sunt conferite fie de prezenta directivă, fie de dreptul intern.
Orice autoritate competentă acordă asistență autorităților competente ale celorlalte state membre. În special, autoritățile competente fac schimb de informații și cooperează în cadrul investigațiilor sau activităților de supraveghere.
[…]”
Dreptul german
Articolul 1 alineatul 1 din Legea privind libertatea de informare (Informationsfreiheitsgesetz) din 5 septembrie 2005 (BGBl. 2005 I, p. 2722, denumită în continuare „IFG”) are următorul cuprins:
„Orice persoană poate solicita autorităților federale să îi permită accesul la informații oficiale, în condițiile prezentei legi.”
Articolul 3 din IFG, intitulat „Protecția unor interese publice speciale”, prevede la punctul 4:
„Nu se recunoaște dreptul de acces la informații
[…]
4.
în cazul în care informațiile sunt supuse secretului profesional sau secretului de serviciu ori obligației de confidențialitate sau de discreție, prevăzută de o dispoziție legală sau de normele administrative generale pentru protecția materială și organizatorică a informațiilor clasificate.”
Articolul 9 din Legea privind creditul (Kreditwesengesetz) din 9 septembrie 1998 (BGBl. 1998 I, p. 2776), astfel cum a fost modificată prin Legea din 4 iulie 2013 (BGBl. 2013 I, p. 1981, denumită în continuare „KWG”), intitulat „Obligația de confidențialitate”, prevede la alineatul (1):
„Atunci când, în cadrul activității lor, pun în aplicare prezenta lege, angajații [BaFin] nu au dreptul să divulge sau să utilizeze fără autorizare faptele de care iau cunoștință în cursul activității lor și cu privire la care [persoanele cărora li se aplică prezenta lege] sau un terț au interesul de a păstra confidențialitatea (în special secretele comerciale și de afaceri), chiar dacă nu se mai află în serviciul respectiv sau chiar dacă activitatea lor s‑a încheiat. […]”
Articolul 8 alineatul (1) din Legea privind comercializarea valorilor mobiliare (Wertpapierhandelsgesetz) din 9 septembrie 1998 (BGBl. 1998 I, p. 2708), astfel cum a fost modificată prin Legea din 15 iulie 2013 (BGBl. 2013 I, p. 2390, denumită în continuare „WpHG”), intitulat „Obligația de confidențialitate”, este formulat în termeni identici cu articolul 9 alineatul (1) din KWG.
Litigiul principal și întrebările preliminare
Din decizia de trimitere reiese că o procedură colectivă pentru acoperirea pasivului a fost deschisă împotriva societății Phoenix prin decizia Amtsgericht Frankfurt am Main (tribunal districtual din Frankfurt am Main) din 1 iulie 2005. Societatea menționată a fost dizolvată cu această ocazie și se află în prezent în lichidare judiciară. Prin conceptul de afaceri al Phoenix se urmărea în principal înșelarea investitorilor. Aproximativ 30000 de investitori au fost lezați, prejudiciul ridicându‑se la 600 de milioane de euro.
Prin hotărârea Landgericht Frankfurt am Main (instanță regională din Frankfurt am Main) pronunțată la 11 iulie 2006 în cadrul unei proceduri penale, doi foști membri ai personalului de conducere al Phoenix au fost găsiți vinovați de abuz de încredere și de fraudarea investitorilor și au fost condamnați la o pedeapsă privativă de libertate de șapte ani și patru luni și, respectiv, de doi ani și trei luni.
La 21 mai 2012, reclamanții din litigiul principal au invocat în fața BaFin articolul 1 alineatul 1 din IFG pentru a putea consulta documente referitoare la societatea Phoenix cum sunt rapoartele de audit, contractele, notele la dosar, avizele interne, corespondența relevantă, precum și rapoartele de activitate și rapoartele anuale ale fondului de compensare a societăților de valori mobiliare.
Prin decizia din 31 iulie 2012, BaFin a admis în mare măsură solicitarea de informații. Totuși, aceasta a refuzat ca reclamanții din litigiul principal să consulte raportul de audit special întocmit la 31 martie 2002 de Ernst & Young, precum și rapoartele de audit ale Phoenix, avizele interne, rapoartele, corespondența, documentele, acordurile, contractele, notele la dosar și scrisorile care se referă la Phoenix, precum și toate avizele interne și corespondența stabilite sau efectuate ulterior comunicării acestui raport de audit.
BaFin a respins aceste cereri pentru motivul, printre altele, că obligațiile de confidențialitate prevăzute la articolul 9 din KWG și la articolul 8 din WpHG coroborate cu articolul 3 punctul 4 din IFG interziceau accesul la informațiile în cauză. La 21 august 2012, reclamanții din litigiul principal au formulat o contestație împotriva refuzului amintit. Prin decizia din 9 octombrie 2012, BaFin a respins această contestație.
La 12 noiembrie 2012, reclamanții din litigiul principal au formulat o acțiune în justiție la instanța de trimitere împotriva deciziei menționate. Prin hotărârea din 11 decembrie 2012, instanța de trimitere a dispus ca BaFin, în temeiul jurisprudenței Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală), să acorde accesul la o parte din informațiile solicitate.
Cu toate acestea, din cererea de decizie preliminară reiese că, într‑o altă cauză, referitoare de asemenea la accesul la informațiile deținute de BaFin cu privire la Phoenix, instanța de trimitere a decis, prin hotărârea din 12 martie 2008, că dreptul la informare putea fi invocat în temeiul articolului 1 alineatul 1 din IFG atunci când obiectivul de protecție prevăzut la articolul 9 din KWG și la articolul 8 din WpHG nu mai impunea confidențialitatea. În această hotărâre, ea a declarat că nu exista un interes legitim ca secretele comerciale și secretele de afaceri ale Phoenix să rămână confidențiale întrucât informațiile solicitate se refereau la fapte sancționate penal sau la alte încălcări grave ale dreptului.
Instanța de trimitere subliniază că în continuare consideră că, într‑un caz precum cel din speță, nu este necesară protejarea intereselor Phoenix și că este, așadar, posibil, cu titlu excepțional, să se deroge de la obligația de confidențialitate prevăzută la articolul 9 din KWG și la articolul 8 din WpHG.
În aceste condiții, Verwaltungsgericht Frankfurt am Main a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)
Este compatibil cu dreptul Uniunii Europene ca obligațiile imperative de confidențialitate care revin autorităților naționale însărcinate cu controlul societăților de servicii financiare și care se întemeiază pe mai multe acte din dreptul Uniunii [Directiva 2004/109/CE [a Parlamentului European și a Consiliului din 15 decembrie 2004 privind armonizarea obligațiilor de transparență în ceea ce privește informația referitoare la emitenții ale căror valori mobiliare sunt admise la tranzacționare pe o piață reglementată și de modificare a Directivei 2001/34/CE (
JO L 390, p. 38
, Ediție specială, 06/vol. 7, p. 172)], Directiva 2006/48/CE [a Parlamentului European și a Consiliului din 14 iunie 2006 privind inițierea și exercitarea activității instituțiilor de credit (reformare) (
JO L 177, p. 1
, Ediție specială, 06/vol. 9, p. 3)] și Directiva 2009/65/CE [a Parlamentului European și a Consiliului din 13 iulie 2009 de coordonare a actelor cu putere de lege și a actelor administrative privind organismele de plasament colectiv în valori mobiliare (OPCVM) (
JO L 302, p. 32
)] care au fost transpuse în dreptul național prin articolul 9 [din KWG] și prin articolul 8 [din WpHG] să poată fi încălcate prin aplicarea și interpretarea unei dispoziții procedurale naționale precum articolul 99 din Codul de procedură administrativă (Verwaltungsgerichtsordnung)?
2)
O autoritate de supraveghere precum [BaFin] poate să invoce față de o persoană care i‑a solicitat, în conformitate cu [IFG], accesul la informații cu privire la un anumit prestator de servicii financiare obligațiile de confidențialitate care îi revin în temeiul dreptului Uniunii (astfel cum sunt reglementate la articolul 9 din [KWG] și la articolul 8 din [WpHG]) în situația în care conceptul esențial de afaceri al societății care oferă servicii financiare, aflată în stare de lichidare judiciară ca urmare a dizolvării din cauza insolvenței, consta într‑o fraudă de mare amploare prin prejudicierea deliberată a investitorilor, iar responsabilii acestei societății au fost condamnați definitiv la pedepse privative de libertate de mai mulți ani?”
Procedura în fața Curții
Prin decizia din 19 mai 2014, primită la grefa Curții în aceeași zi, instanța de trimitere a informat că nu intenționa să își mențină prima întrebare. În aceste condiții, conform articolului 100 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții, nu este necesar să se răspundă la această întrebare.
Cu privire la a doua întrebare preliminară
Cu titlu introductiv, trebuie precizat că, deși instanța de trimitere a făcut referire la Directivele 2004/109, 2006/48 și 2009/65, având în vedere elementele suplimentare oferite de instanța menționată, în răspuns la o cerere de lămuriri care i‑a fost adresată în temeiul articolului 101 din Regulamentul de procedură, și ținând seama de conținutul autorizației de care dispunea Phoenix, articolul 54 din Directiva 2004/39 este singurul pertinent în cauza principală.
În consecință, este necesar să se examineze întrebarea adresată doar în lumina acestui articol.
Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă articolul 54 alineatele (1) și (2) din Directiva 2004/39 trebuie interpretat în sensul că o autoritate națională de supraveghere poate invoca, în cadrul unei proceduri administrative, obligația de a păstra secretul profesional față de o persoană care i‑a solicitat accesul la informații privind o întreprindere de investiții aflată în prezent în lichidare judiciară, în situația în care principalul concept de afaceri al acestei întreprinderi a constat într‑o fraudă de mare amploare care viza prejudicierea deliberată a investitorilor, iar mai mulți dintre responsabilii întreprinderii respective au fost condamnați la pedepse privative de libertate.
Pentru a răspunde la întrebarea adresată, trebuie să se țină seama de obiectivele urmărite prin Directiva 2004/39 și de contextul în care se înscrie articolul 54 din aceasta.
Reiese din considerentul (2) al Directivei 2004/39 că aceasta urmărește să se ajungă la nivelul de armonizare necesar pentru a oferi investitorilor un nivel ridicat de protecție și pentru a permite întreprinderilor de investiții să își furnizeze serviciile în întreaga Uniune, pe baza supravegherii exercitate în statul membru de origine.
În plus, rezultă din considerentul (63) al directivei menționate că, în contextul unei activități transfrontaliere crescânde, autoritățile competente din diferitele state membre trebuie să își furnizeze reciproc informațiile necesare pentru exercitarea funcțiilor lor, astfel încât să garanteze aplicarea efectivă a aceleiași directive.
Astfel, potrivit articolului 17 alineatul (1) din Directiva 2004/39, statele membre trebuie să se asigure că autoritățile competente controlează în mod permanent activitatea întreprinderilor de investiții pentru a se asigura că acestea își respectă obligațiile.
Articolul 50 alineatele (1) și (2) din aceeași directivă prevede că autoritățile competente trebuie să dispună de toate competențele de supraveghere și de investigare necesare pentru exercitarea funcțiilor lor, inclusiv de drepturile de a avea acces la orice document și de a solicita informații de la orice persoană.
Articolul 56 alineatul (1) din Directiva 2004/39 prevede că orice autoritate competentă acordă asistență autorităților competente ale celorlalte state membre și că, în special, autoritățile competente fac schimb de informații și cooperează în cadrul investigațiilor sau al activităților de supraveghere.
Funcționarea eficientă a sistemului de control al activității întreprinderilor de investiții, întemeiat pe o supraveghere exercitată în interiorul unui stat membru și pe schimbul de informații dintre autoritățile competente din mai multe state membre, astfel cum este descris succint la punctele precedente, impune ca atât întreprinderile supravegheate, cât și autoritățile competente să poată să fie sigure că informațiile confidențiale oferite își vor păstra, în principiu, caracterul confidențial (a se vedea prin analogie Hotărârea Hillenius, 110/84,
EU:C:1985:495
, punctul 27).
După cum a arătat avocatul general la punctul 37 din concluzii și așa cum reiese și din ultima teză a considerentului (63) al Directivei 2004/39, lipsa unei astfel de încrederi ar fi de natură să compromită transmiterea fără piedici a informațiilor confidențiale necesare exercitării activității de supraveghere.
Așadar, în scopul de a proteja nu doar întreprinderile vizate în mod direct, ci și funcționarea normală a piețelor instrumentelor financiare din Uniune, articolul 54 alineatul (1) din Directiva 2004/39 impune, ca normă generală, obligația de a păstra secretul profesional.
Cazurile specifice în care interdicția generală de a divulga informații generale care intră sub incidența secretului profesional nu împiedică transmiterea sau utilizarea lor sunt prevăzute în mod detaliat la articolul 54 din Directiva 2004/39.
În consecință, interdicția generală de divulgare a informațiilor confidențiale nu poate permite excepții în afara situațiilor prevăzute în mod specific la articolul menționat.
În speță, ținând seama de natura frauduloasă a activității pe care o desfășura Phoenix, de condamnările penale ale responsabililor săi, precum și de intrarea sa în lichidare judiciară, trebuie subliniat, pe de o parte, că articolul 54 alineatul (1) din Directiva 2004/39 prevede că obligația de a păstra secretul profesional este aplicabilă „fără a se aduce atingere cazurilor reglementate de dreptul penal”.
Trebuie amintit, pe de altă parte, că articolul 54 alineatul (2) din directiva menționată prevede că, în cazul în care o întreprindere de investiții a fost declarată în stare de faliment sau este lichidată forțat, „informațiile confidențiale care nu privesc terțe părți pot fi divulgate în cadrul unor proceduri civile sau comerciale, cu condiția să fie necesare în derularea procedurii”.
În consecință, în ceea ce privește informațiile referitoare la întreprinderi de investiții declarate în faliment sau lichidate forțat, precum cea din litigiul principal, obligația de a păstra secretul profesional nu poate fi înlăturată, fără a se aduce atingere cazurilor reglementate de dreptul penal, decât dacă sunt îndeplinite cele trei condiții menționate la punctul anterior, și anume ca informațiile confidențiale să nu privească terțe părți, ca divulgarea acestor informații să intervină în cadrul unor proceduri civile sau comerciale și ca respectivele informații să fie necesare în derularea acestor proceduri.
Or, din decizia de trimitere nu rezultă că litigiul principal, care privește o procedură administrativă referitoare la o cerere de acces la informațiile și la documentele deținute de o autoritate națională de supraveghere în temeiul IFG, ar intra în domeniul dreptului penal, întrucât această cerere a fost prezentată ulterior condamnărilor penale care au fost pronunțate împotriva responsabililor societății Phoenix, și nici că acesta s‑ar înscrie în cadrul procedurilor civile sau comerciale inițiate de reclamanții din litigiul principal.
Dacă această situație se regăsește în speță, aspect a cărui verificare este de competența instanței de trimitere, niciuna dintre dispozițiile articolului 54 din Directiva 2004/39 nu ar permite înlăturarea obligației de a păstra secretul profesional.
Împrejurările evidențiate de instanța de trimitere, potrivit cărora, pe de o parte, principalul concept de afaceri al întreprinderii în cauză ar fi constat într‑o fraudă de mare amploare care viza prejudicierea deliberată a investitorilor și, pe de altă parte, responsabilii acestei întreprinderi ar fi fost condamnați la pedepse privative de libertate, nu modifică cu nimic răspunsul care trebuie dat la întrebarea adresată.
Pe cale de consecință, trebuie să se răspundă la a doua întrebare că articolul 54 alineatele (1) și (2) din Directiva 2004/39 trebuie interpretat în sensul că o autoritate națională de supraveghere poate invoca, în cadrul unei proceduri administrative, obligația de a păstra secretul profesional față de o persoană care, în afara unui caz care ține de dreptul penal sau a unei proceduri civile sau comerciale, i‑a solicitat accesul la informații privind o întreprindere de investiții aflată în prezent în lichidare judiciară chiar și în situația în care principalul concept de afaceri al acestei întreprinderi ar fi constat într‑o fraudă de mare amploare care viza prejudicierea deliberată a investitorilor, iar mai mulți dintre responsabilii întreprinderii respective ar fi fost condamnați la pedepse privative de libertate.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a doua) declară:

Articolul 54 alineatele (1) și (2) din Directiva 2004/39/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 21 aprilie 2004 privind piețele instrumentelor financiare, de modificare a Directivelor 85/611/CEE și 93/6/CEE ale Consiliului și a Directivei 2000/12/CE a Parlamentului European și a Consiliului și de abrogare a Directivei 93/22/CEE a Consiliului, trebuie interpretat în sensul că o autoritate națională de supraveghere poate invoca, în cadrul unei proceduri administrative, obligația de a păstra secretul profesional față de o persoană care, în afara unui caz care ține de dreptul penal sau a unei proceduri civile sau comerciale, i‑a solicitat accesul la informații privind o întreprindere de investiții aflată în prezent în lichidare judiciară chiar și în situația în care principalul concept de afaceri al acestei întreprinderi ar fi constat într‑o fraudă de mare amploare care viza prejudicierea deliberată a investitorilor, iar mai mulți dintre responsabilii întreprinderii respective ar fi fost condamnați la pedepse privative de libertate.

Semnături
(
*1
)   Limba de procedură: germana.