CELEX: 62012TJ0334
Bescherming van de consument
Gezondheidsclaims voor levensmiddelen
Verordening (EU) nr. 432/2012
Beroep tot nietigverklaring
Regelgevingshandeling die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt
Rechtstreeks geraakt
Ontvankelijkheid
Verordening (EG) nr. 1924/2006
Exceptie van onwettigheid
Repertorium van gezondheidsclaims

Voorgeschiedenis van het geding
Verzoeksters, Plantavis GmbH en NEM, Verband mittelständischer europäischer Hersteller und Distributoren von Nahrungsergänzungsmitteln & Gesundheitsprodukten eV, zijn gevestigd in Duitsland en zijn respectievelijk een onderneming die op de Europese markt voedingssupplementen en dieetvoeding produceert en in de handel brengt, en een brancheorganisatie die de belangen behartigt van de ondernemingen die dat soort activiteit uitoefenen. Die ondernemingen maken dagelijks gebruik van gezondheidsclaims wanneer zij hun producten etiketteren en er reclame voor maken.
Na de vaststelling van verordening (EG) nr. 1924/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 inzake voedings- en gezondheidsclaims voor levensmiddelen (
PB L 404, blz. 9
) hebben verzoeksters gezondheidsclaims voorgelegd aan de autoriteiten van hun lidstaat met het oog op de vergunningsprocedure als bedoeld in artikel 13, leden 1 tot en met 3, van die verordening. De Commissie van de Europese Gemeenschappen heeft vervolgens van de lidstaten op grond van artikel 13, lid 2, van voormelde verordening in totaal ongeveer 44000 gezondheidsclaims ontvangen. In die context is een geconsolideerde lijst opgesteld om de door de lidstaten overgezonden gezondheidsclaims te bundelen en om doublures en herhalingen te vermijden, en is een coderingssysteem ontwikkeld om, aldus de Commissie, een coherente verwerking van de nationale lijsten en de identificatie van die claims te waarborgen door het gebruik van „ID”-nummers.
Op 24 juli 2008 heeft de Commissie formeel tot de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA) een verzoek om een wetenschappelijk advies gericht overeenkomstig artikel 13, lid 3, van verordening nr. 1924/2006. Daarbij heeft de Commissie EFSA een eerste gedeelte van de geconsolideerde lijst overgezonden. De overige gedeelten van die lijst zijn na raadpleging van de lidstaten overgezonden in november en december 2008, en vervolgens door middel van een addendum in maart 2010, waardoor het uiteindelijke aantal te onderzoeken gezondheidsclaims op 4637 werd gebracht.
Tussen oktober 2009 en juli 2011 heeft EFSA de door de Commissie overgezonden gezondheidsclaims wetenschappelijk geëvalueerd.
Op 16 mei 2012 heeft de Commissie, overeenkomstig artikel 13, lid 3, van verordening nr. 1924/2006, verordening (EU) nr. 432/2012 tot vaststelling van een lijst van toegestane gezondheidsclaims voor levensmiddelen die niet over ziekterisicobeperking en de ontwikkeling en gezondheid van kinderen gaan (
PB L 136, blz. 1
) vastgesteld. Bij die verordening heeft zij een vergunning verleend voor een gedeeltelijke lijst van 222 gezondheidsclaims, die overeenkwamen met 497 vermeldingen op de geconsolideerde lijst, waarvoor EFSA in wezen tot de slotsom was gekomen dat op grond van de ingediende gegevens een oorzakelijk verband kon worden vastgesteld tussen een levensmiddelencategorie, een levensmiddel of een van de bestanddelen daarvan en het geclaimde effect (hierna: „lijst van toegestane claims”). Naast andere claims, die werden afgewezen, zijn die claims eveneens opgenomen in het Unierepertorium van voedings- en gezondheidsclaims voor levensmiddelen, dat door de Commissie is opgesteld overeenkomstig artikel 20, lid 2, onder c) en d), van verordening nr. 1924/2006. Voorts heeft de Commissie bepaald dat verordening nr. 432/2012 zal worden toegepast zes maanden na de datum van inwerkingtreding ervan, namelijk met ingang van 14 december 2012, teneinde de exploitanten van levensmiddelenbedrijven die gebruikmaken van niet-toegestane claims in staat te stellen zich aan de voorschriften van de verordening aan te passen, inclusief aan het bij artikel 10, lid 1, van verordening nr. 1924/2006 ingestelde verbod op het in de handel brengen.
Op dezelfde dag heeft de Commissie een lijst van meer dan 2000 claims opgesteld waarvan de evaluatie door EFSA nog niet ten einde was of waarover zijzelf zich nog niet had uitgesproken, en die lijst op haar internetsite gepubliceerd. Volgens de Commissie waren die gezondheidsclaims, die met name betrekking hadden op de effecten van planten- of kruidensubstanties, algemeen bekend als „botanische substanties”, hangende en mochten zij daarom verder worden gebruikt overeenkomstig de overgangsregeling van artikel 28, leden 5 en 6, van verordening nr. 1924/2006.
Procedure en conclusies van partijen
Bij op 25 juli 2012 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift hebben verzoeksters het onderhavige beroep ingesteld.
Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 25 oktober 2012, heeft de Raad van de Europese Unie verzocht om toelating tot interventie aan de zijde van de Commissie en EFSA.
Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 16 november 2012, heeft het Europees Parlement verzocht om toelating tot interventie aan de zijde van de Commissie.
Bij beschikking van 15 januari 2013 heeft de president van de Eerste kamer van het Gerecht deze interventies toegestaan.
Bij de wijziging van de samenstelling van de kamers van het Gerecht is de rechter-rapporteur toegevoegd aan de Achtste kamer, aan welke kamer de onderhavige zaak dan ook is toegewezen.
Omdat de president van de Achtste kamer verhinderd was, heeft de president van het Gerecht volgens de in artikel 6 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht neergelegde rangorde een rechter aangewezen ter vervanging, en overeenkomstig artikel 32, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering een andere rechter aangewezen ter aanvulling van de kamer.
Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Achtste kamer) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan en in het kader van de maatregelen tot organisatie van de procesgang als bedoeld in artikel 64 van het Reglement voor de procesvoering verzoeksters gevraagd om, ten eerste, het Gerecht de lijst te bezorgen van de hen betreffende gezondheidsclaims en nauwkeurig mee te delen wat de status van die claims was, dat wil zeggen of zij na de vaststelling van verordening nr. 432/2012 waren toegestaan of afgewezen dan wel de behandeling ervan was opgeschort, ten tweede, concreet te verduidelijken tegen welke handelingen hun verzoekschrift was gericht en op welke bepalingen van die handelingen hun verzoek tot nietigverklaring betrekking had, en, ten derde, te verduidelijken wat in hun beroep de primaire en subsidiaire vorderingen zijn. Daarnaast heeft het Gerecht partijen verzocht mee te delen of zij van mening waren dat verordening nr. 432/2012 een regelgevingshandeling was die verzoeksters rechtstreeks raakte en geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebracht in de zin van het derde in artikel 263, vierde alinea, VWEU bedoelde geval. Partijen hebben binnen de gestelde termijn aan dit verzoek voldaan.
Partijen zijn ter terechtzitting van 23 oktober 2014 in hun pleidooien en hun antwoorden op de vragen van het Gerecht gehoord.
Verzoeksters concluderen tot nietigverklaring van de verboden krachtens verordening nr. 1924/2006, gelezen in samenhang met verordening nr. 432/2012 en het op de internetsite van de Commissie gepubliceerde repertorium van voedings- en gezondheidsclaims voor levensmiddelen (hierna: „repertorium van toegestane gezondheidsclaims”), alsook de door EFSA uitgevoerde evaluaties van de voedings- en gezondheidsclaims waarop de Commissie zich baseert.
De Commissie en EFSA concluderen tot:
—
niet-ontvankelijkverklaring of subsidiair ongegrondverklaring van het beroep;
—
verwijzing van verzoeksters in de kosten.
In rechte
Vooraf zij opgemerkt dat verzoeksters, in antwoord op een van de vragen die hun in het kader van de maatregelen tot organisatie van de procesgang zijn gesteld, het Gerecht bij wijze van verduidelijking in de eerste plaats hebben meegedeeld dat hun verzoek tot nietigverklaring primair en op grond van artikel 263 VWEU was gericht tegen verordening nr. 432/2012. In de tweede plaats hebben zij meegedeeld dat hun verzoek incidenteel en op grond van artikel 277 VWEU ertoe strekt dat ter ondersteuning van de vordering tot nietigverklaring de niet-toepasselijkheid van verordening nr. 1924/2006 wordt vastgesteld. Voorts concluderen verzoeksters in hun schrifturen tot nietigverklaring van het repertorium van toegestane gezondheidsclaims en van de door EFSA uitgevoerde evaluaties van de voedings- en gezondheidsclaims waarop de Commissie zich baseert. Deze drie vorderingen dienen derhalve afzonderlijk te worden onderzocht.
Verzoek tot nietigverklaring van verordening nr. 432/2012
Zonder formeel een exceptie van niet-ontvankelijkheid op grond van artikel 114 van het Reglement voor de procesvoering op te werpen, betogen de Commissie en EFSA, daarin ondersteund door de Raad en het Parlement, dat het verzoek tot nietigverklaring van verordening nr. 432/2012 niet-ontvankelijk is. Met name stellen zij dat, zelfs indien wordt aangenomen dat verordening nr. 432/2012 een regelgevingshandeling is die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU, verzoeksters niet hebben aangetoond door die verordening rechtstreeks te worden geraakt. EFSA voegt daaraan toe dat dit verzoek tot nietigverklaring in ieder geval moet worden afgewezen voor zover het tegen haar is gericht, aangezien verordening nr. 432/2012 enkel door de Commissie is vastgesteld.
Verzoeksters betwisten de argumenten van de Commissie en EFSA over de niet-ontvankelijkheid van het beroep. Om te beginnen stellen zij dat verordening nr. 432/2012 een regelgevingshandeling is die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU. Vervolgens betogen zij dat deze verordening hen volgens de rechtspraak rechtstreeks raakt omdat zij, ten eerste, rechtstreeks gevolgen heeft voor hun rechtspositie en, ten tweede, geen enkele beoordelingsbevoegdheid laat aan degenen tot wie zij is gericht en die met de uitvoering ervan zijn belast.
Vooraf merkt het Gerecht op dat, zoals EFSA terecht stelt, het verzoek tot nietigverklaring van verordening nr. 432/2012 niet-ontvankelijk moet worden verklaard voor zover dat verzoek die autoriteit betreft, aangezien EFSA de bestreden handeling niet heeft vastgesteld. In dat verband volstaat de constatering dat het de Commissie is die na raadpleging van EFSA overeenkomstig de procedure van artikel 13, lid 3, van verordening nr. 1924/2006 de lijst van toegestane claims en alle noodzakelijke voorwaarden voor het gebruik van die claims heeft vastgesteld. Om die reden moet het onderhavige verzoek tot nietigverklaring worden geacht uitsluitend tegen de Commissie te zijn gericht.
Ingevolge artikel 263, vierde alinea, VWEU kan elke natuurlijke of rechtspersoon onder de in de eerste en tweede alinea van dat artikel vastgestelde voorwaarden beroep instellen tegen handelingen die tot hem gericht zijn of die hem rechtstreeks en individueel raken, alsmede tegen regelgevingshandelingen die hem rechtstreeks raken en geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen.
In casu staat vast dat verordening nr. 432/2012 niet is gericht tot verzoeksters, die dus geen adressaten ervan zijn. Daarom kunnen zij op grond van artikel 263, vierde alinea, VWEU slechts een beroep tot nietigverklaring tegen die handeling instellen indien deze ofwel een regelgevingshandeling vormt die hen rechtstreeks raakt en geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt, ofwel hen rechtstreeks en individueel raakt.
In de eerste plaats dient derhalve te worden nagegaan of de bestreden verordening een regelgevingshandeling vormt in de zin van het derde in artikel 263, vierde alinea, VWEU bedoelde geval.
Volgens de rechtspraak moet het begrip „regelgevingshandeling” aldus worden begrepen dat het ziet op handelingen van algemene strekking, met uitsluiting van wetgevingshandelingen (arrest van 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad, C‑583/11 P, Jurispr.,
EU:C:2013:625
, punt 60).
Ten eerste heeft verordening nr. 432/2012 als rechtsgrondslag artikel 13, lid 3, van verordening nr. 1924/2006, dat de Commissie opdraagt volgens de in artikel 25, lid 3, van laatstgenoemde verordening bedoelde procedure een lijst vast te stellen van toegestane gezondheidsclaims voor levensmiddelen die niet over ziekterisicobeperking en de ontwikkeling en gezondheid van kinderen gaan. Artikel 25, lid 3, van verordening nr. 1924/2006 verwijst op zijn beurt naar artikel 5 bis van besluit 1999/468/EG van de Raad van 28 juni 1999 tot vaststelling van de voorwaarden voor de uitoefening van de aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden (
PB L 184, blz. 23
), dat is voorbehouden aan de vaststelling van maatregelen tot wijziging van niet-essentiële onderdelen van een basishandeling die volgens de medebeslissingsprocedure is vastgesteld. Daaruit volgt dat verordening nr. 432/2012 door de Commissie is vastgesteld in de uitoefening van uitvoeringsbevoegdheden in het kader van de regelgevingsprocedure met toetsing, en bijgevolg geen wetgevingshandeling vormt in de zin van de in het arrest Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad (
EU:C:2013:625
, punt 24 supra) ontwikkelde rechtspraak.
Aangezien verordening nr. 432/2012, gelezen in samenhang met artikel 1, lid 2, van verordening nr. 1924/2006, van toepassing is op alle exploitanten van levensmiddelenbedrijven die gebruikmaken van gezondheidsclaims voor levensmiddelen die niet over ziekterisicobeperking en de ontwikkeling en gezondheid van kinderen gaan, dient ten tweede te worden vastgesteld dat die verordening een algemene strekking heeft voor zover zij van toepassing is op objectief omschreven situaties en bindende rechtsgevolgen heeft voor een algemeen en in abstracto omschreven categorie van personen [zie in die zin arrest van 25 oktober 2011, Microban International en Microban (Europe)/Commissie, T‑262/10, Jurispr.,
EU:T:2011:623
, punt 23].
Bijgevolg vormt verordening nr. 432/2012 een regelgevingshandeling in de zin van artikel 263, vierde alinea, in fine, VWEU.
In de tweede plaats is in de rechtspraak met betrekking tot het begrip „rechtstreekse geraaktheid” beslist dat aan die voorwaarde is voldaan indien de bestreden maatregel rechtstreeks gevolgen heeft voor de rechtspositie van de verzoeker en bovendien geen enkele beoordelingsbevoegdheid laat aan degenen tot wie hij is gericht en die met de uitvoering ervan zijn belast, omdat die uitvoering zuiver automatisch is en alleen uit de bestreden regeling voortvloeit zonder dat andere, nadere regels moeten worden toegepast (arresten van 5 mei 1998, Dreyfus/Commissie, C‑386/96 P, Jurispr.,
EU:C:1998:193
, punt 43, en 10 september 2009, Commissie/Ente per le Ville Vesuviane en Ente per le Ville Vesuviane/Commissie, C‑445/07 P en C‑455/07 P, Jurispr.,
EU:C:2009:529
, punt 45).
In casu zij allereerst opgemerkt dat het gevolg van verordening nr. 432/2012 erin bestaat dat krachtens artikel 1 ervan in totaal 222 gezondheidsclaims voor levensmiddelen worden toegestaan die niet over ziekterisicobeperking en de ontwikkeling en gezondheid van kinderen gaan. Daarnaast heeft verordening nr. 432/2012, zoals uiteengezet in de overwegingen 12 en 13 ervan, tot gevolg dat krachtens die verordening juncto artikel 10, lid 1, van verordening nr. 1924/2006 een aantal soortgelijke claims wordt verboden waarvan EFSA respectievelijk de Commissie de evaluatie en het onderzoek op grond van artikel 13, lid 3, van laatstgenoemde verordening heeft afgesloten en daarbij in wezen tot de slotsom is gekomen dat die claims ofwel niet wetenschappelijk onderbouwd waren ofwel niet voldeden aan de algemene of specifieke voorschriften van verordening nr. 1924/2006.
Bijgevolg dienen verzoeksters, daar zij als exploitanten van levensmiddelenbedrijven de wettigheid van verordening nr. 432/2012 betwisten, aan te geven welke door die verordening bestreken claims hun rechtspositie aantasten, teneinde aan te tonen dat zij rechtstreeks worden geraakt in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU. Aangezien het beroep van verzoeksters, zoals in wezen blijkt uit hun schrifturen, niet ziet op toegestane gezondheidsclaims omdat zij zich niet kunnen beroepen op enig belang bij de eventuele nietigverklaring daarvan, dienen zij meer in het bijzonder aan te tonen dat zij, toen het beroep bij het Gerecht werd ingesteld, in hun commerciële mededelingen over hun producten gebruikmaakten van claims die na de vaststelling van verordening nr. 432/2012 waren verboden.
In antwoord op de vraag die verzoeksters in het kader van de maatregelen tot organisatie van de procesgang is gesteld, waarbij het Gerecht hun heeft verzocht de lijst te bezorgen van de hen betreffende gezondheidsclaims van verordening nr. 432/2012 en daarbij nauwkeurig mee te delen wat de status van die claims was, hebben zij in casu ermee volstaan erop te wijzen dat de claims waarvan zij voor hun handelsactiviteit gebruikmaakten, de claims waren die uit bijlage A.1 bij hun verzoekschrift bleken.
Vastgesteld dient evenwel te worden dat die bijlage enkel betrekking heeft op de lijst van gezondheidsclaims die verzoeksters de Duitse autoriteiten hebben doen toekomen met het oog op de opstelling van de nationale lijst waarnaar artikel 13, lid 2, van verordening nr. 1924/2006 verwijst, zonder dat wordt geantwoord op de vraag of elk van die claims bij verordening nr. 432/2012 is toegestaan dan wel afgewezen. In dat verband zij erop gewezen dat die informatie weliswaar zou kunnen worden verkregen door raadpleging van de bijlage bij laatstgenoemde verordening en het door de Commissie op haar internetsite gepubliceerde repertorium, waarvan de hyperlink in het dossier aan het Gerecht werd meegedeeld, maar dat het niet de taak van deze rechterlijke instantie is de claims op te sporen en aan te duiden op basis waarvan het beroep van verzoeksters eventueel ontvankelijk zou kunnen zijn, met name wanneer, zoals in casu, ongeveer 2000 gezondheidsclaims in het geding zijn, waarvan er 222 zijn toegestaan, wat overeenkomt met 497 vermeldingen op de geconsolideerde lijst, en 1 719 zijn verboden [zie in die zin beschikking van 8 juli 2010, Strålfors/BHIM (ID SOLUTIONS), T‑211/10,
EU:T:2010:301
, punt 7 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
Hieruit volgt dat verzoeksters niet erin zijn geslaagd aan te geven van welke door verordening nr. 432/2012 bestreken claims het verbod hun rechtspositie aantast.
Aan voorgaande vaststelling wordt niet afgedaan door de andere argumenten die verzoeksters hebben aangevoerd in antwoord op de vragen die het Gerecht zowel in het kader van de maatregelen tot organisatie van de procesgang als ter terechtzitting heeft gesteld.
Ten eerste stellen verzoeksters rechtstreeks te worden geraakt door verordening nr. 432/2012 omdat na de inwerkingtreding ervan de gezondheidsclaims die zoals de hunne door de Commissie niet zijn toegestaan, krachtens artikel 10, lid 1, van verordening nr. 1924/2006 noodzakelijkerwijs verboden zijn.
Zelfs indien wordt aangenomen dat, zoals verzoeksters beweren, de hen betreffende claims niet zijn toegestaan op grond van verordening nr. 432/2012, volstaat een dergelijke bewering evenwel niet om nauwkeurig vast te stellen op basis van welke niet-toegestane claims verzoeksters rechtstreeks geraakt kunnen worden. Zoals blijkt uit de overwegingen 10 en 11 van verordening nr. 432/2012, moeten immers nog meer dan 2000 gezondheidsclaims als bedoeld in artikel 13, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 1924/2006 worden geëvalueerd en kunnen zij dus verder worden gebruikt overeenkomstig de overgangsmaatregelen van artikel 28, leden 5 en 6, van laatstgenoemde verordening. In die omstandigheden is het niet uitgesloten dat de gezondheidsclaims die verzoeksters betreffen, voorkomen op de lijst van hangende claims. Voorts dient in dat verband te worden onderstreept dat tegen hangende claims geen beroep tot nietigverklaring openstaat, aangezien de evaluatie ervan nog aan de gang is en de Commissie nog niet definitief heeft beslist of zij worden toegestaan dan wel verboden. Hangende claims blijven immers vallen onder de rechtsregeling die vóór de vaststelling van verordening nr. 432/2012 op die claims van toepassing was. Bijgevolg kunnen ondernemingen waarvoor die claims van belang zijn, overeenkomstig artikel 28, leden 5 en 6, van verordening nr. 1924/2006 daarvan blijven gebruikmaken bij hun verkoop van levensmiddelen.
Ten tweede betogen verzoeksters dat de afgewezen claims niet gemakkelijk kunnen worden onderkend door de marktdeelnemers, die derhalve niet weten welke claims zijn afgewezen en van welke claims overeenkomstig artikel 28, leden 5 en 6, van verordening nr. 1924/2006 nog kan worden gebruikgemaakt.
In dat verband merkt het Gerecht evenwel op dat de overwegingen 4 en 11 van verordening nr. 432/2012 een verwijzing bevatten naar de respectievelijke internetsites van EFSA en de Commissie, die het publiek toegang verlenen tot de geconsolideerde lijst die alle ID-codes bundelt van de gezondheidsclaims die de lidstaten op grond van artikel 13, lid 2, van verordening nr. 1924/2006 hebben overgezonden, en voorts tot de lijst die de ID-codes opsomt van de gezondheidsclaims waarvan de evaluatie aan de gang is, alsook de lijst van ID-codes van gezondheidsclaims die afgewezen zijn. Derhalve kan na raadpleging van de geconsolideerde lijst aan de hand van de door de Commissie ter beschikking gestelde ID-codes worden vastgesteld welke gezondheidsclaims niet zijn toegestaan en welke gezondheidsclaims hangende zijn, zodat de grief van verzoeksters dat op dat punt duidelijkheid of nauwkeurigheid ontbreekt, moet worden afgewezen.
Ten derde dient, hoewel volgens verzoeksters op het onderhavige geval de overwegingen van het arrest van 30 april 2014, Hagenmeyer en Hahn/Commissie (T‑17/12, Jurispr.,
EU:T:2014:234
), moeten worden toegepast, in welk arrest het Gerecht heeft erkend dat twee verzoeksters rechtstreeks werden geraakt louter omdat zij bij de nationale autoriteiten een vergunning voor een gezondheidsclaim hadden aangevraagd, in de eerste plaats te worden vastgesteld dat dit arrest betrekking heeft op de in de artikelen 14 tot en met 18 van verordening nr. 1924/2006 bedoelde vergunningsprocedure voor gezondheidsclaims inzake ziekterisicobeperking en claims die verband houden met de ontwikkeling en de gezondheid van kinderen, welke procedure verschilt van de in casu relevante vergunningsprocedure voor gezondheidsclaims die niet over ziekterisicobeperking en de ontwikkeling en gezondheid van kinderen gaan als bedoeld in artikel 13, leden 1 tot en met 3, van dezelfde verordening. Laatstgenoemde procedure is immers gebaseerd op lijsten met claims die de lidstaten hebben ingediend, waarbij particulieren individueel geen vergunning kunnen aanvragen, terwijl de in de artikelen 14 tot en met 18 van verordening nr. 1924/2006 bedoelde procedure, zoals het Gerecht in punt 42 van het reeds aangehaalde arrest Hagenmeyer en Hahn/Commissie (
EU:T:2014:234
) heeft vastgesteld, op gang wordt gebracht doordat een vergunning wordt aangevraagd door particulieren, die derhalve opmerkingen kunnen maken over de adviezen van EFSA en een individuele beslissing kunnen verkrijgen. In de tweede plaats dient te worden opgemerkt dat het Gerecht, anders dan in de onderhavige zaak, in het reeds aangehaalde arrest Hagenmeyer en Hahn/Commissie (
EU:T:2014:234
) heeft vastgesteld dat verzoeksters rechtstreeks werden geraakt doordat de definitieve afwijzing van hun vergunningsaanvraag in de bestreden verordening was vervat. Zoals blijkt uit het in punt 33 hierboven geformuleerde oordeel, zijn verzoeksters in casu daarentegen niet erin geslaagd aan te tonen dat de vaststelling van verordening nr. 432/2012 leidde tot een definitieve afwijzing van de hen betreffende claims. Bijgevolg kan de in het reeds aangehaalde arrest Hagenmeyer en Hahn/Commissie (
EU:T:2014:234
) gekozen oplossing niet op het onderhavige geval worden toegepast.
Ten vierde hebben verzoeksters ter terechtzitting zelfs verklaard dat de claims die zij de Duitse autoriteiten hadden voorgelegd, nooit aan de Commissie waren overgezonden overeenkomstig artikel 13, lid 2, van verordening nr. 1924/2006 en dat zij niet wisten waarom dat werd nagelaten.
In dat verband dient om te beginnen te worden opgemerkt dat het volgens die bepaling aan de nationale autoriteiten van de lidstaten was om de Commissie de lijst met gezondheidsclaims te bezorgen waarvoor EFSA vervolgens een wetenschappelijke evaluatie moest uitvoeren en de Commissie moest onderzoeken of was voldaan aan de overige voorwaarden van verordening nr. 1924/2006. Indien de Duitse autoriteiten, zoals verzoeksters aanvoeren, de lijst met claims die zij hun hadden doen toekomen, niet hebben doorgezonden, zou elke grief inzake dat gestelde verzuim dus enkel door de bevoegde nationale autoriteiten kunnen worden onderzocht.
Voorts zij erop gewezen dat verordening nr. 432/2012, zoals in wezen blijkt uit de overwegingen 13 en 15 ervan, gelezen in hun onderlinge samenhang, uitsluitend van toepassing is op claims die aan de Commissie zijn overgezonden en naderhand door de lidstaten niet zijn ingetrokken, die vervolgens door EFSA zijn onderzocht en waarover de Commissie zich uiteindelijk heeft uitgesproken door ze toe te staan of af te wijzen. Indien zou blijken dat de claims die verzoeksters de Duitse autoriteiten hebben doen toekomen, door die autoriteiten niet naar de Commissie zijn overgezonden of zelfs door hen zijn ingetrokken, zou dan ook moeten worden vastgesteld dat die claims niet door EFSA en de Commissie konden worden onderzocht en bijgevolg niet onder verordening nr. 432/2012 kunnen vallen.
Zoals de Commissie ter terechtzitting heeft opgemerkt, kan bovendien geenszins worden uitgesloten dat die claims door de autoriteiten van andere lidstaten zijn overgezonden en dat zij aldus kunnen zijn afgewezen of de behandeling ervan kan zijn opgeschort. In dat geval kan in casu overeenkomstig de overwegingen in punt 30 hierboven slechts worden vastgesteld dat verzoeksters rechtstreeks worden geraakt wanneer zij voorafgaandelijk nauwkeurig hebben aangegeven wat de status van elk van die claims is.
Ten slotte kan niet worden ingestemd met het argument van verzoeksters dat hun in die omstandigheden elke mogelijkheid wordt ontnomen om een vergunning te verkrijgen voor de claims waarvan zij bij de verkoop van hun producten dagelijks gebruikmaken daar het instellen van beroep tegen verordening nr. 432/2012 de enige manier is om dat te bewerkstelligen. Indien zou blijken dat de nationale autoriteiten die claims niet aan de Commissie hebben overgezonden zodat deze claims niet in de betrokken vergunningsprocedure zijn opgenomen, kunnen verzoeksters zich immers nog wenden tot die autoriteiten, die beschikken over de mogelijkheid om de Commissie te verzoeken de lijst van toegestane claims na raadpleging van EFSA aan te passen overeenkomstig artikel 13, lid 4, van verordening nr. 1924/2006.
Gelet op het voorgaande zijn verzoeksters niet erin geslaagd aan te tonen dat zij rechtstreeks werden geraakt door verordening nr. 432/2012.
Hun verzoek tot nietigverklaring van verordening nr. 432/2012 moet daarom niet-ontvankelijk worden verklaard, zonder dat hoeft te worden onderzocht of aan de andere voorwaarden van artikel 263, vierde alinea, VWEU is voldaan.
Verzoek om verordening nr. 1924/2006 niet-toepasselijk te verklaren
De Commissie en EFSA, daarin ondersteund door de Raad en het Parlement, stellen dat het verzoek tot nietigverklaring van verordening nr. 1924/2006 niet-ontvankelijk is omdat het niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 277 VWEU om als exceptie van onwettigheid te worden aangemerkt.
Verzoeksters betwisten dit betoog.
Artikel 277 VWEU bepaalt dat „[i]edere partij [...], ook na het verstrijken van de in artikel 263, zesde alinea, [VWEU] bedoelde termijn, naar aanleiding van een geschil waarbij een door een instelling, een orgaan of een instantie van de Unie vastgestelde handeling van algemene strekking in het geding is, de in artikel 263, tweede alinea, [VWEU] bedoelde middelen [kan] aanvoeren om voor het Hof van Justitie van de Europese Unie de niet-toepasselijkheid van deze handeling in te roepen”.
Volgens vaste rechtspraak vormt de door artikel 277 VWEU geboden mogelijkheid om de onwettigheid van een handeling van algemene strekking in te roepen geen autonoom vorderingsrecht en kan zij slechts incidenteel worden benut, zodat niet-ontvankelijkheid van de principale vordering tot niet-ontvankelijkheid van de exceptie van onwettigheid leidt (zie in die zin arrest van 16 juli 1981, Albini/Raad en Commissie, 33/80, Jurispr.,
EU:C:1981:186
, punt 17, en beschikking van 16 november 2000, Schiocchet/Commissie, C‑289/99 P, Jurispr.,
EU:C:2000:641
, punten 11 en 25).
Wanneer naar aanleiding van de primaire betwisting van de wettigheid van een andere handeling incidenteel op grond van artikel 277 VWEU een exceptie van onwettigheid wordt opgeworpen, is die exceptie bovendien slechts ontvankelijk als er een verband bestaat tussen die handeling en de norm waarvan de vermeende onwettigheid wordt aangevoerd. Aangezien artikel 277 VWEU niet tot doel heeft een partij de mogelijkheid te bieden bij de behandeling van ieder door haar ingesteld beroep de toepasselijkheid van welke handeling van algemene strekking dan ook te betwisten, moet de draagwijdte van een exceptie van onwettigheid worden beperkt tot hetgeen noodzakelijk is voor de oplossing van het geschil. Daaruit vloeit voort dat de handeling van algemene strekking waarvan de onwettigheid wordt aangevoerd al dan niet rechtstreeks van toepassing moet zijn op de aan het beroep ten grondslag liggende zaak (zie in die zin arrest van 26 oktober 1993, Reinarz/Commissie, T‑6/92 en T‑52/92, Jurispr.,
EU:T:1993:89
, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Zoals blijkt uit de in punt 50 hierboven aangehaalde rechtspraak, hangt de ontvankelijkheid van het verzoek op grond van artikel 277 VWEU in casu af van de ontvankelijkheid van het verzoek tot nietigverklaring van verordening nr. 432/2012.
Aangezien het verzoek tot nietigverklaring van verordening nr. 432/2012 niet-ontvankelijk is verklaard, zoals in punt 46 hierboven is vastgesteld, dient de exceptie van onwettigheid eveneens niet-ontvankelijk te worden verklaard.
Verzoek tot nietigverklaring van het repertorium van toegestane gezondheidsclaims en de door EFSA uitgevoerde evaluaties
De Commissie en EFSA stellen dat geen beroep in de zin van artikel 263 VWEU openstaat tegen het repertorium van toegestane gezondheidsclaims of de evaluaties die EFSA heeft uitgevoerd in de procedure van artikel 13, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 1924/2006, aangezien zij geen handelingen met bindende rechtsgevolgen zijn waardoor de rechtspositie van verzoeksters kan worden gewijzigd.
Verzoeksters zijn van mening dat zowel de bekendmakingen van de Commissie in het repertorium van toegestane gezondheidsclaims als de bekendmakingen van EFSA zijn onderworpen aan het toezicht van de Unierechter op grond van artikel 263 VWEU. Wat EFSA betreft, betogen zij dat die autoriteit in werkelijkheid een beslissende functie vervult waarbij voor derden rechtstreekse rechtsgevolgen in het leven worden geroepen in het kader van de beoordeling van de verordeningen nr. 1924/2006 en nr. 432/2012.
Volgens vaste rechtspraak zijn als handelingen of besluiten waartegen beroep tot nietigverklaring in de zin van artikel 263 VWEU openstaat, te beschouwen maatregelen die bindende rechtsgevolgen in het leven roepen die de belangen van de verzoekende partijen kunnen aantasten doordat zij hun rechtspositie aanmerkelijk wijzigen (arresten van 11 november 1981, IBM/Commissie, 60/81, Jurispr.,
EU:C:1981:264
, punt 9; 31 maart 1998, Frankrijk e.a./Commissie, C‑68/94 en C‑30/95, Jurispr.,
EU:C:1998:148
, punt 62, en 4 maart 1999, Assicurazioni Generali en Unicredito/Commissie, T‑87/96, Jurispr.,
EU:T:1999:37
, punt 37). Om uit te maken of een handeling of besluit dergelijke gevolgen in het leven roept, moet te rade worden gegaan met de wezenlijke inhoud ervan (beschikking van 13 juni 1991, Sunzest/Commissie, C‑50/90, Jurispr.,
EU:C:1991:253
, punt 12, en arrest Frankrijk e.a./Commissie, reeds aangehaald,
EU:C:1998:148
, punt 63).
In casu concluderen verzoeksters tot nietigverklaring „van de bekendmakingen van de Commissie [...] in het communautaire repertorium dat door haar wordt bijgehouden, en de door EFSA uitgevoerde evaluaties van de voedings- en gezondheidsclaims waarop de Commissie zich baseert”.
Wat ten eerste het verzoek tot nietigverklaring van het repertorium van toegestane gezondheidsclaims betreft, dient met de Commissie te worden opgemerkt dat het betrokken repertorium is ingesteld krachtens artikel 20 van verordening nr. 1924/2006 en als zodanig geen rechtshandeling vormt in de zin van de in punt 56 hierboven aangehaalde rechtspraak. Zoals blijkt uit overweging 31 van verordening nr. 1924/2006, is het repertorium van toegestane gezondheidsclaims immers een communicatie-instrument met het oog op transparantie en voorlichting, teneinde te vermijden dat aanvragen worden ingediend voor claims die al zijn geëvalueerd. Hoewel dat repertorium informatie verschaft over de rechtshandelingen die op het gebied van voedings- en gezondheidsclaims zijn vastgesteld, heeft het niet tot doel voor derden rechtsgevolgen in het leven te roepen.
Bijgevolg staat tegen het repertorium van toegestane gezondheidsclaims geen beroep krachtens artikel 263 VWEU open.
Wat ten tweede de wetenschappelijke adviezen van EFSA betreft, die zijn gepubliceerd na de evaluaties die zijn uitgevoerd overeenkomstig de procedure van artikel 13, lid 3, van verordening nr. 1924/2006, volstaat het in herinnering te brengen dat EFSA, zoals in punt 20 hierboven is aangegeven, handelt als autoriteit die wetenschappelijke en technische taken vervult, zonder enige mogelijkheid om handelingen vast te stellen die bindende gevolgen voor de rechtspositie van derden in het leven roepen.
In dat verband zij eraan herinnerd dat de adviezen en aanbevelingen van de instellingen, organen en instanties van de Unie uitdrukkelijk zijn uitgesloten van de werkingssfeer van artikel 263 VWEU, zodat er geen beroep tot nietigverklaring tegen openstaat (zie in die zin beschikking van 14 mei 2012, Sepracor Pharmaceuticals/Commissie, C‑477/11 P,
EU:C:2012:292
, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Wanneer het gaat om handelingen of besluiten die in meerdere fasen tot stand komen, vormen bovendien volgens vaste rechtspraak in beginsel alleen maatregelen die het standpunt van de betrokken instelling aan het einde van de procedure definitief bepalen aanvechtbare handelingen, met uitsluiting van tussenmaatregelen die dienen ter voorbereiding van het eindbesluit (arrest van 18 december 1992, Cimenteries CBR e.a./Commissie, T‑10/92–T‑12/92 en T‑15/92, Jurispr.,
EU:T:1992:123
, punt 28).
In casu moet worden geoordeeld dat de wetenschappelijke adviezen van EFSA volgens artikel 13, lid 3, van verordening nr. 1924/2006 tussenfasen van de procedure vormen, die geen gevolgen voor de rechtspositie van derden in het leven kunnen roepen. Zoals EFSA opmerkt, wordt die autoriteit immers geacht adviezen te verstrekken wanneer de toepasselijke rechtsbepalingen, zoals in casu, daarin voorzien. In dergelijke gevallen kan EFSA geen handelingen met rechtsgevolgen vaststellen, zodat de enige aanvechtbare handelingen de handelingen zijn die het eindbesluit van de Commissie inhouden waarbij zij de onderzochte claims toestaat of verbiedt.
Bijgevolg kan geen beroep krachtens artikel 263 VWEU worden ingesteld tegen de evaluaties die EFSA heeft uitgevoerd in de procedure van artikel 13, lid 3, van verordening nr. 1924/2006.
Daaruit volgt dat het derde verzoek tot nietigverklaring van verzoeksters niet-ontvankelijk moet worden verklaard, aangezien noch het repertorium van toegestane gezondheidsclaims noch de adviezen van EFSA handelingen zijn waartegen krachtens artikel 263 VWEU beroep openstaat.
Gelet op voorgaande overwegingen, dient het beroep in zijn geheel niet-ontvankelijk worden verklaard.
Kosten
Ingevolge artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten voor zover dat is gevorderd. Aangezien verzoeksters in het ongelijk zijn gesteld, dienen zij in casu overeenkomstig de vordering van de Commissie en EFSA te worden verwezen in hun eigen kosten en in die van de Commissie en EFSA.
Volgens artikel 87, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering dragen de lidstaten en de instellingen die in het geding zijn tussengekomen hun eigen kosten en kan het Gerecht bepalen dat andere interveniënten hun eigen kosten dragen. In casu zullen de Raad en het Parlement hun eigen kosten dragen.

HET GERECHT (Achtste kamer),
rechtdoende, verklaart:

1)
Het beroep wordt verworpen.

2)
Plantavis GmbH en NEM, Verband mittelständischer europäischer Hersteller und Distributoren von Nahrungsergänzungsmitteln & Gesundheitsprodukten eV worden verwezen in hun eigen kosten en in die van de Europese Commissie en de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA).

3)
De Raad van de Europese Unie en het Europees Parlement dragen hun eigen kosten.

Kancheva
Wetter
Bieliūnas
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 12 juni 2015.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Duits.