CELEX: 62011TJ0601
Tužba za poništenje
Državne potpore
Mrežne igre
Uvođenje nižih poreza za mrežne igre nego za kasina i igraonice u Danskoj
Odluka kojom se potpora proglašava spojivom s unutarnjim tržištem
Potpora namijenjena olakšavanju razvoja nekih djelatnosti
Nepostojanje osobnog utjecaja
Regulatorni akt koji podrazumijeva provedbene mjere
Nedopuštenost

Okolnosti spora
Tužitelj, Dansk Automat Brancheforening, udruženje je poduzetnika i društava ovlaštenih za postavljanje i upravljanje aparatima za zabavne igre (u daljnjem tekstu: automati za igre). Poslovni model na kojem se temelji djelatnost članova tužitelja sastoji se od kupovine automata za igre i sklapanja ugovora o njihovu postavljanju u igraonice i ugostiteljske objekte. Tužitelj ima 80 članova i predstavlja oko 86% priređivača igara na automatima za igre u Danskoj. Njegovi članovi od igara stječu bruto prihode i državi plaćaju poreze. Dio prihoda od igara zatim isplaćuju poduzetnicima u čijim su objektima postavljeni njihovi automati.
Nakon što je Komisija Europskih zajednica pokrenula postupak radi utvrđivanja povrede i nakon što je 23. ožujka 2007. Kraljevini Danskoj dostavila obrazloženo mišljenje o preprekama slobodnom pružanju usluga sportskoga klađenja u Danskoj, ta je država članica odlučila izmijeniti svoje nacionalno zakonodavstvo o pružanju usluga igara i klađenja te zamijeniti monopol javnog poduzeća D., koji je postojao za neke oblike igara, reguliranim i djelomično liberaliziranim sustavom.
U okviru toga Kraljevina Danska je 6. srpnja 2010. u skladu s člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a obavijestila Komisiju o prijedlogu zakona L 203 o porezima na igre, koji je postao Zakon br. 698 od 25. lipnja 2010. (u daljnjem tekstu: Zakon o porezima na igre). Taj zakon je sastavni dio zakonodavnog paketa koji također obuhvaća Zakon o igrama (u daljnjem tekstu: Zakon o igrama), Zakon o raspodijeli dobiti od lutrija i igara klađenja na utrke konja i pasa te Zakon o statutima javnog poduzeća D. Zakon o igrama predviđa da je za ponudu i organizaciju igara potrebno odobrenje i on uređuje te djelatnosti. Zakonodavni paket također dovodi do liberalizacije jer njime za neke oblike igara prestaje monopol javnog poduzeća D.
U skladu sa Zakonom o porezima na igre, čije je stupanje na snagu suspendirano do donošenja odluke Komisije, organizacija i omogućavanje igara su oporezivi. Taj zakon za igre predviđa više poreznih stopa, ovisno o tome nude li se na mreži ili izvan mreže. Dakle, imatelji odobrenja za priređivanje igara na automatima za igre u igraonicama i ugostiteljskim objektima plaćaju porez u iznosu od 41% bruto prihoda od igara. Za automate koji su postavljeni u ugostiteljskim objektima plaća se dodatni porez od 30% na dio bruto prihoda od igara koji prelazi 30.000 danskih kruna (DKK), dok se za one koji su postavljeni u igraonicama plaća dodatni porez od 30% na dio bruto prihoda od igara koji prelazi 250.000 DKK. Imatelji odobrenja za priređivanje igara u klasičnim (fizičkim) kasinima moraju plaćati osnovni porez od 45% bruto prihoda od igara umanjenog za vrijednost žetona koji ostaju u kutiji za napojnice osoblju i dodatni porez od 30% na dio bruto prihoda od igara koji prelazi četiri milijuna DKK, koji se obračunava mjesečno. Nasuprot tome, imatelji odobrenja za priređivanje igara u mrežnom kasinu moraju plaćati porez u iznosu od 20% bruto prihoda od igara.
Komisija je zaprimila dvije pritužbe koje se odnose na prijedlog zakona o porezima na igre, od kojih je prvu podnio tužitelj 23. srpnja 2010., a drugu klasični (fizički) kasino u Danskoj 6. kolovoza 2010.
Komisija je 14. prosinca 2010. obavijestila Kraljevinu Dansku o svojoj odluci da pokrene postupak predviđen člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a o mjeri o kojoj ju je obavijestila ta država članica. Tom odlukom, koja je objavljena u
Službenom listu Europske unije
(
SL 2011., C 22, str. 9
.), Komisija je pozvala zainteresirane stranke da joj podnesu svoje primjedbe o toj mjeri. Sveukupno 17 zainteresiranih stranaka, među kojima i tužitelj, podnijelo je primjedbe koje su dostavljene Kraljevini Danskoj, koja je svoje primjedbe Komisiji dostavila podneskom od 14. travnja 2011.
Odlukom 2012/140/EU od 20. rujna 2011. o mjeri C 35/10 (ex N 302/10) koju Danska namjerava provesti u obliku poreza na mrežne igre u danskom Zakonu o porezima na igre (
SL 2012., L 68, str. 3
., u daljnjem tekstu: pobijana odluka), Komisija je odobrila mjeru o kojoj ju je obavijestila ta država članica. Izreka pobijane odluke glasi:
„
Članak 1.
Mjera C 35/10 koju Danska namjerava provesti u obliku poreza na mrežne igre u danskom Zakonu o porezima na igre spojiva je s unutarnjim tržištem u smislu članka 107. stavka 3. točke (c) [UFEU‑a].
Provedba mjere se sukladno tim odredbama dopušta.
Članak 2.
Ova je Odluka upućena Kraljevini Danskoj.“
U obrazloženju pobijane odluke Komisija je, kao prvo, zaključila da mjera o kojoj je obaviještena, odnosno određivanje nižeg poreza za mrežne igre, predstavlja državnu potporu, u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, priređivačima takvih igara koji imaju sjedište u Danskoj. U tom pogledu Komisija je smatrala da je prijavljeni zakon za te priređivače značio poreznu prednost koja je odobrena kroz državna sredstva. Predmetna mjera mogla bi se na prvi pogled smatrati selektivnom s obzirom na to da razlikuje priređivače mrežnih igara od klasičnih (fizičkih) kasina koja su se, s obzirom na cilj te mjere, nalazila u usporedivoj činjeničnoj i pravnoj situaciji. Stajalište je Komisije da danska tijela nisu uspjela dokazati da se očita selektivnost zakona o kojem je obaviještena može opravdati logikom poreznog sustava.
Kao drugo, Komisija je zaključila da predmetna potpora ispunjava uvjete kako bi se mogla smatrati spojivom s unutarnjim tržištem u smislu članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU‑a (točka 145. pobijane odluke). U potporu tom zaključku je, kao prvo, navela da Zakon o porezima na igre, s obzirom na to da dovodi do liberalizacije tržišta i omogućuje danskim i inozemnim priređivačima mrežnih igara da svoje usluge ponude Dancima te da istodobno jamči da ti priređivači udovoljavaju potrebnim uvjetima za dobivanje odobrenja danskih tijela, teži točno utvrđenom cilju u zajedničkom interesu (točke 106. do 123. pobijane odluke). Kao drugo, Komisija je navela da mjera potpore ispunjava uvjet proporcionalnosti jer smatra da porez u iznosu od 20% bruto prihoda od igara za mrežne priređivače nije niži od onoga što je potrebno za postizanje ciljeva Zakona o igrama (točke 124. do 137. pobijane odluke). Kao treće, Komisija je ispitala kako bi mjera potpore utjecala na tržišno natjecanje i trgovinu među državama članicama. U tom pogledu je navela da bi uvođenje poreza na mrežne igre koji je jednak ili sličan porezu na snazi za klasične (fizičke) igre prouzrokovalo situaciju u kojoj priređivači i igrači na danskom tržištu ne bi mogli iskoristiti mogućnost zakonitog priređivanja ili igranja igara na mreži te se ciljevi u zajedničkom interesu koji su određeni i kojima teži Zakon o igrama ne bi stoga mogli ostvariti (točke 138. do 142. pobijane odluke).
Zakonodavni paket o kojem je bilo riječi u gornjoj točki 3., koji obuhvaća Zakon o porezima na igre i Zakon o igrama, stupio je na snagu 1. siječnja 2012.
Postupak i zahtjevi stranaka
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 30. studenoga 2011. tužitelj je pokrenuo ovaj postupak.
Zasebnim aktom podnesenim tajništvu Općeg suda također 30. studenoga 2011. tužitelj je podnio zahtjev za privremenu pravnu zaštitu kojim Općem sudu predlaže da prekine provedbu pobijane odluke. Rješenjem od 13. veljače 2012. Dansk Automat Brancheforening/Komisija (T‑601/11 R,
EU:T:2012:66
) predsjednik Općeg suda taj je prijedlog odbio te je odlučio da će se o troškovima odlučiti naknadno.
Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 9. prosinca 2011. Kraljevina Danska zatražila je intervenciju u ovom predmetu u potporu zahtjevu Komisije. Taj je zahtjev nakon saslušanja glavnih stranaka prihvaćen rješenjem predsjednika sedmoga vijeća Općeg suda od 1. ožujka 2012.
Tužitelj je 9. siječnja 2012. podnio zahtjev za povjerljivo postupanje u odnosu na neke dijelove tužbe i na neke njezine priloge.
Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 9. ožujka 2012. CODERE SA i Asociación de Empresarios de Máquinas Recreativas (AEMAR) zatražili su intervenciju u ovom predmetu u potporu zahtjevu tužitelja. Rješenjem predsjednika sedmoga vijeća Općeg suda od 21. rujna 2012. taj je zahtjev odbijen.
Aktima podnesenima tajništvu Općeg suda 19. i 21. ožujka 2012. Betfair Group plc i Betfair International Ltd (u daljnjem tekstu oboje: Betfair), s jedne strane, i European Gaming and Betting Association (EGBA), s druge strane, zatražili su intervenciju u ovom predmetu u potporu zahtjevu Komisije. Ti su zahtjevi nakon saslušanja glavnih stranaka prihvaćeni rješenjem predsjednika sedmoga vijeća Općeg suda od 21. rujna 2012.
Kraljevina Danska je 8. lipnja 2012. tajništvu Općeg suda podnijela intervencijski podnesak, a Betfair je taj podnesak tajništvu Općeg suda podnio 7. siječnja 2013. Tužitelj se na prvi intervencijski podnesak očitovao 26. srpnja 2012., a na drugi 18. ožujka 2013. Komisija se nije očitovala na te intervencijske podneske.
Budući da se sastav vijećâ Općeg suda izmijenio, sudac izvjestitelj raspoređen je u peto vijeće kojem je, slijedom navedenoga, ovaj predmet dodijeljen.
Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 10. ožujka 2014. Republika Malta zatražila je intervenciju u ovom predmetu u potporu zahtjevu Komisije. Taj je zahtjev nakon saslušanja glavnih stranaka prihvaćen rješenjem predsjednika petog vijeća Općeg suda od 9. travnja 2014.
Budući da su zahtjevi za intervenciju Republike Malte i EGBA‑e podneseni nakon proteka roka predviđenog člankom 115. stavkom 1. Poslovnika Općeg suda, odlučeno je da Republika Malta i EGBA mogu podnijeti svoja očitovanja tek tijekom usmenog postupka u skladu s člankom 116. stavkom 6. tog poslovnika.
Na temelju izvještaja suca izvjestitelja, Opći sud (peto vijeće) odlučio je otvoriti usmeni postupak.
U okviru mjere upravljanja postupkom predviđene člankom 64. Poslovnika, Opći sud je pozvao stranke da odgovore na pitanje predstavlja li pobijana odluka regulatorni akt koji ne podrazumijeva provedbene mjere u smislu zadnjeg dijela rečenice članka 263. stavka 4. UFEU‑a. One su tom zahtjevu udovoljile u roku koji im je određen.
Stranke su saslušane u svojim izlaganjima i odgovorima na pitanja koja je postavio Opći sud tijekom rasprave 30. travnja 2014.
Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
—
poništi članak 1. pobijane odluke;
—
naloži Komisiji snošenje troškova.
Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
—
tužbu odbaci kao nedopuštenu ili, podredno, da ju odbije kao neosnovanu;
—
naloži tužitelju snošenje troškova.
Intervenijenti od Općeg suda zahtijevaju da tužbu odbaci kao nedopuštenu ili, podredno, da ju odbije kao neosnovanu. U slučaju da Opći sud poništi pobijanu odluku, Kraljevina Danska od Općeg suda zahtijeva da primjenom članka 264. stavka 2. UFEU‑a naloži održavanje njezinih učinaka. Usto, Betfair i EGBA od Općeg suda zahtijevaju da naloži tužitelju snošenje troškova, uključujući njihove troškove.
Pravo
Bez formalnog isticanja prigovora nedopuštenosti Komisija, koju podupiru intervenijenti, osporava dopuštenost tužbe. Ističe da tužitelj nema procesnu legitimaciju zbog nepostojanja izravnog i osobnog utjecaja pobijane odluke.
Tužitelj navodi da ima procesnu legitimaciju jer se pobijana odluka na njega odnosi izravno i osobno. Usto, tvrdi da je pobijana odluka regulatorni akt koji ne podrazumijeva provedbene mjere u smislu zadnjeg dijela rečenice članka 263. stavka 4. UFEU‑a.
U skladu s člankom 263. stavkom 4. UFEU‑a svaka fizička ili pravna osoba može pod uvjetima utvrđenima u stavku 1. i 2. pokrenuti postupke protiv akta koji je upućen toj osobi ili koji se izravno i osobno odnosi na nju te protiv regulatornog akta koji se izravno odnosi na nju, a ne podrazumijeva provedbene mjere.
U predmetnom slučaju nije sporno da je pobijana odluka upućena isključivo Kraljevini Danskoj. Pod tim uvjetima ova tužba za poništenje je, u skladu s člankom 263. stavkom 4. UFEU‑a, dopuštena samo ako se pobijana odluka izravno i osobno odnosi na tužitelja ili ako se pobijana odluka izravno odnosi na tužitelja i predstavlja regulatorni akt koji ne podrazumijeva provedbene mjere (u tom smislu vidjeti presudu od 19. prosinca 2013., Telefónica/Komisija, C‑274/12 P, Zb.,
EU:C:2013:852
, t. 19.).
O osobnom utjecaju na tužitelja
U skladu s ustaljenom sudskom praksom subjekti koji nisu adresati neke odluke mogu tvrditi da se ta odluka na njih osobno odnosi samo ako na njih utječe zbog određenih osobina koje su im svojstvene ili zbog neke činjenične situacije koja ih razlikuje od bilo koje druge osobe, izdvajajući ih uslijed toga pojedinačno, poput osoba kojima bi odluka bila upućena (u tom smislu vidjeti presude od 15. srpnja 1963., Plaumann/Komisija, 25/62, Zb.,
EU:C:1963:17
, str. 197., 223. i od 22. studenoga 2007., Španjolska/Lenzing, C‑525/04 P, Zb.,
EU:C:2007:698
, t. 30.).
Osobito kada je riječ o području državnih potpora, smatra se da se na tužitelje, koji dovode u pitanje osnovanost odluke o procjeni potpore donesene u formalnom istražnom postupku, navedena odluka osobno odnosi u slučaju kada potpora koja je predmet odluke u pitanju bitno utječe na njihov položaj na tržištu (u tom smislu vidjeti presude od 28. siječnja 1986., Cofaz i dr./Komisija, 169/84, Zb.,
EU:C:1986:42
, t. 22. do 25. i navedenu sudsku praksu te od 22. studenoga 2007., Sniace/Komisija, C‑260/05 P, Zb.,
EU:C:2007:700
, t. 54. i navedenu sudsku praksu).
S time u vezi, utvrđeno je da se odluka Komisije o zatvaranju formalnog istražnog postupka, uz poduzetnika koji je korisnik potpore, odnosi i na poduzetnike koji su mu konkurenti i koji su odigrali aktivnu ulogu u okviru tog postupka, ako je mjera potpore koja je predmet pobijane odluke bitno utjecala na njihov položaj na tržištu (vidjeti presudu Sniace/Komisija, t. 32.
supra
,
EU:C:2007:700
, t. 55. i navedenu sudsku praksu).
Sud je tako presudio da su činjenice da je poduzetnik podnio pritužbu koja je dovela do pokretanja formalnog istražnog postupka, da je podnio svoje primjedbe i da je tijek tog postupka u velikom dijelu bio određen njegovim primjedbama predstavljale relevantne elemente u okviru procjene procesne legitimacije tog poduzetnika (presude Cofaz i dr./Komisija, t. 32.
supra
,
EU:C:1986:42
, t. 24. i 25. te od 27. travnja 1995., ASPEC i dr./Komisija, T‑435/93, Zb.,
EU:T:1995:79
, t. 63.).
U predmetnom slučaju nije sporno da je tužitelj imao aktivnu ulogu u postupku pred Komisijom. Naime, tužitelj je Komisiji podnio pritužbu 23. srpnja 2010. te je podnio primjedbe u okviru postupka iz članka 108. stavka 2. UFEU‑a.
Nasuprot tome Komisija, koju podupiru intervenijenti, osporava da mjera potpore koja je predmet pobijane odluke bitno utječe na tužitelja.
U tom pogledu, valja podsjetiti da je strukovnoj udruzi poput tužitelja čija je zadaća braniti zajedničke interese svojih članova načelno dopušteno podnijeti tužbu za poništenje protiv konačne odluke Komisije na području državnih potpora samo u dvama slučajevima, odnosno, kao prvo, ako poduzetnici koje zastupa ili neki među njima imaju pojedinačnu procesnu legitimaciju i, kao drugo, ako se može pozvati na vlastiti interes, osobito zato što je na njezin pregovarački položaj utjecao akt čije se poništenje traži (rješenje od 18. prosinca 1997., Sveriges Betodlares i Henrikson/Komisija, C‑409/96 P, Zb.,
EU:C:1997:635
, t. 45.; presude od 12. prosinca 1996., AIUFFASS i AKT/Komisija, T‑380/94, Zb.,
EU:T:1996:195
, t. 50. i od 15. siječnja 2013., Aiscat/Komisija, T‑182/10, Zb.,
EU:T:2013:9
, t. 48.).
U predmetnom slučaju, tužitelj se nije pozvao na vlastiti interes, ali tvrdi da je tužba dopuštena jer većina članova ima procesnu legitimaciju zbog činjenice da je predmetna mjera potpore bitno utjecala na njihov ugovorni položaj.
Stoga je potrebno ispitati je li tužitelj dokazao da je mjera potpore koja je predmet pobijane odluke bitno utjecala na položaj njegovih članova na tržištu (u tom smislu vidjeti presudu od 22. prosinca 2008., British Aggregates/Komisija, C‑487/06 P, Zb.,
EU:C:2008:757
, t. 33. i 35.).
U tom pogledu valja podsjetiti da, kada je riječ o opsegu sudskog nadzora, nije na Sudu da, u fazi postupka ispitivanja dopuštenosti, konačno odluči o konkurentskim odnosima među članovima tužitelja i poduzetnicima koji su korisnici predmetne potpore. Samo je tužitelj dužan prikladno uputiti na razloge zbog kojih bi predmetna potpora mogla povrijediti legitimne interese jednog ili više njegovih članova bitno utječući na njihov položaj na predmetnom tržištu (u tom smislu vidjeti presude Cofaz i dr./Komisija, t. 32.
supra
,
EU:C:1986:42
, t. 28. i Aiscat/Komisija, t. 37.
supra
,
EU:T:2013:9
, t. 60.).
Kada je riječ o određivanju bitnog utjecaja na položaj konkurentskog poduzetnika na tržištu, već je presuđeno da sama okolnost da bi akt mogao imati određeni utjecaj na konkurentske odnose koji postoje na mjerodavnom tržištu i da se predmetni poduzetnik nalazilo u bilo kakvom konkurentskom odnosu s korisnikom tog akta u svakom slučaju ne bi bila dovoljna da se može smatrati da se navedeni akt osobno odnosi na navedenog poduzetnika. Stoga se poduzetnik ne može pozivati isključivo na svoje svojstvo konkurenta u odnosu na onoga koji je korisnik potpore, već usto mora dokazati da je u činjeničnoj situaciji koja ga izdvaja pojedinačno poput osobe kojoj je odluka upućena (presuda Španjolska/Lenzing, t. 31.
supra
,
EU:C:2007:698
, t. 32. i 33.).
Također valja podsjetiti da se takav posebni status, koji subjekt kojem odluka nije upućena, u smislu presude Plaumann/Komisija (t. 31.
supra
,
EU:C:1963:17
), razlikuje od bilo kojega drugoga gospodarskog subjekta, neće nužno izvesti iz elemenata poput značajnog pada prometa, nezanemarivih financijskih gubitaka ili znatnog smanjenja udjela na tržištu nakon dodijele predmetne potpore. Dodjela državne potpore može ugroziti konkurentski položaj operatora i na druge načine, osobito uzrokujući gubitak zarade ili manje povoljan razvoj od onog do kojeg bi došlo da takve potpore nema. Isto tako, intenzitet takvog ugrožavanja može se razlikovati ovisno o velikom broju čimbenika, osobito o strukturi predmetnog tržišta ili naravi predmetne potpore. Dokaz bitnog ugrožavanja položaja konkurenta na tržištu ne bi se stoga mogao ograničiti na prisutnost nekih elemenata koji upućuju na pogoršanje njegova gospodarskog ili financijskog uspjeha (vidjeti presudu British Aggregates/Komisija, t. 39.
supra
,
EU:C:2008:757
, t. 53. i navedenu sudsku praksu).
U prilog svojoj tvrdnji prema kojoj predmetna mjera potpore bitno utječe na položaj većine njegovih članova tužitelj ističe da porezna stopa koja se na njih primjenjuje, koja je viša od one koja se primjenjuje na mrežne igre, dovodi do toga da su dobici igrača kod poduzetnika koji su članovi tužitelja manji od onih kakvi bi bili da je ta stopa niža. U tom smislu, tužitelj kao primjer navodi dva poduzetnika među svojim članovima čiji se promet temelji na upravljanju klasičnim (fizičkim) automatima za igre. Tužitelj smatra da će manje‑više dugoročno relativno niska očekivanja dobitaka igrača prouzrokovati njihovo preusmjeravanje prema mrežnim igrama. Usto, niža profitna marža negativno bi utjecala na tržišni položaj njegovih članova, osobito zbog toga što bi priređivači mrežnih igara imali na raspolaganju značajnija sredstva za komercijalno oglašavanje i ostale mjere iste naravi. U vezi s time, tužitelj upućuje na rezultate izračuna vezanih za promet jednog od poduzetnika članova. Ti su rezultati pokazali da bi se prihod tog poduzetnika smanjio za oko dvije trećine da se, zbog tržišnog natjecanja, udio isplata dobitaka poveća bez izmjene razine uloga.
U tom pogledu, valja istaknuti da Zakon o porezima na igre, među ostalim, određuje pravila o porezima na igre koja se primjenjuju na imatelje odobrenja za priređivanje igara u mrežnom kasinu, na imatelje odobrenja za priređivanje igara u klasičnim (fizičkim) kasinima i na imatelje odobrenja za priređivanje igara na automatima za igre u igraonicama i ugostiteljskim objektima, poput tužitelja. Dok prvi moraju plaćati porez u iznosu od 20% bruto prihoda od igara, drugi moraju plaćati osnovni porez u iznosu od 45% bruto prihoda od igara i dodatni porez od 30% na dio bruto prihoda od igara koji prelazi četiri milijuna DKK. Treći pak moraju plaćati porez u iznosu od 41% bruto prihoda od igara. Usto, za automate koji su postavljeni u ugostiteljskim objektima plaća se dodatni porez od 30% na dio bruto prihoda od igara koji prelazi 30.000 DKK, dok se za one koji su postavljeni u igraonicama plaća dodatni porez od 30% na dio bruto prihoda od igara koji prelazi 250.000 DKK.
Točno je da se u pogledu činjenice da se priređivači mrežnih igara i priređivači igara izvan mreže nalaze u usporedivoj činjeničnoj i pravnoj situaciji, kako je to Komisija utvrdila u točki 94. pobijane odluke, ne može zaključiti da predmetna mjera potpore, koja za prve predviđa mnogo nižu poreznu stopu nego za druge, ne dovodi do gubitka zarade ili nepovoljnijeg razvoja ovih drugih od onog do kojeg bi došlo kada takve potpore ne bi bilo.
Međutim, tužitelj nije dokazao da se zbog tih okolnosti njegovi članovi nalaze u situaciji koja ih izdvaja pojedinačno poput osobe kojoj je odluka upućena.
Naime, kao prvo tužitelj je u odgovoru na pitanje postavljeno na raspravi potvrdio da rezultati izračuna vezanih uz promet jednog od njegovih poduzetnika, koji su pokazivali smanjenje prihoda tog poduzetnika za oko dvije trećine, samo dokazuju da se mehanizam koji je uveden predmetnom mjerom potpore primjenjuje, kao što to sam priznaje, na sve njegove članove, a ne posebno na tog poduzetnika. Iz toga slijedi da tužitelj smatra da se pobijana odluka jednako odnosi na svih njegovih 80 članova, u njihovom objektivnom svojstvu priređivača igara na automatima za igre u Danskoj.
Kao drugo, treba utvrditi da je u odgovoru na pitanje postavljeno na raspravi tužitelj također naveo kako smatra da se mehanizam koji je uveden predmetnom mjerom potpore, time što utječe na gospodarsku situaciju njegovih članova, ne primjenjuje samo na potonje, već na sve priređivače igara na automatima za igre u Danskoj. Argumenti koje je izložio tužitelj stoga se odnose na sve priređivače igara na automatima za igre u Danskoj i ne dokazuju posebnost situacije jednog ili više njegovih članova.
Kao treće, valja istaknuti da tužitelj nije dokazao u kojoj se mjeri utjecaj Zakona o porezima na igre na položaj njegovih članova na predmetnom tržištu razlikuje od utjecaja navedenog zakona na položaj priređivača igara u klasičnim (fizičkim) kasinima. Naime, na temelju toga zakona priređivači igara u klasičnim (fizičkim) kasinima također podliježu mnogo većoj poreznoj stopi od one koja je predviđena za priređivače igara u mrežnom kasinu (vidjeti gornju točku 44.). Međutim, tužitelj nije dostavio dokaze koji bi omogućili utvrđenje da se mehanizam za koji smatra da je uveden predmetnom mjerom potpore koji je vezan uz gospodarsku situaciju njegovih članova jednako ne primjenjuje na priređivače igara u klasičnim (fizičkim) kasinima. Argumenti koje je izložio tužitelj stoga se ne odnose samo na sve priređivače igara na automatima za igre u Danskoj, već također na sve priređivače igara u klasičnim (fizičkim) kasinima te države članice.
U tom pogledu, također valja podsjetiti na ustaljenu sudsku praksu u skladu s kojom mogućnost da se, s većom ili manjom preciznošću, odredi broj ili čak identitet pravnih subjekata na koje se primjenjuje neka mjera ni u kojem slučaju ne znači kako treba smatrati da se ta mjera osobno odnosi na te subjekte sve dok se njezina primjena ostvaruje na temelju objektivnih pravnih ili činjeničnih okolnosti određenih u predmetnom aktu (vidjeti presudu Telefónica/Komisija, t. 30.
supra
,
EU:C:2013:852
, t. 47. i navedenu sudsku praksu).
Kao četvrto, valja istaknuti da tužitelj nije dokazao važnost utjecaja koji bi predmetna mjera potpore mogla imati na gospodarsku situaciju njegovih članova. Dakako, dostavljajući izračune koji se odnose na promet jednog od njegovih članova, tužitelj je želio pokazati koji bi utjecaj predmetna mjera potpore mogla imati na gospodarsku situaciju njegovih članova sukladno procjeni izvršenoj u trenutku podnošenja tužbe. Međutim, valja utvrditi da tužitelj nije dostavio nikakav dokaz koji bi podupirao te izračune, zbog čega oni nužno imaju hipotetsku narav, s obzirom na to da je Zakon o porezima na igre stupio na snagu tek nakon podnošenja ove tužbe, odnosno 1. siječnja 2012. Usto, nije isključeno da je uzrok smanjenja prometa članova tužitelja gospodarska kriza u Uniji, kako to tvrdi Kraljevina Danska.
Budući da tužitelj nije dokazao, s jedne strane, da posljedice predmetne mjere potpore ne utječu samo na njegove članove u njihovom objektivnom svojstvu priređivača izvanmrežnih igara u Danskoj na jednak način kao i na sve ostale gospodarske subjekte koji se nalaze u jednakoj situaciji niti, s druge strane, važnost utjecaja koji bi ta mjera mogla imati na gospodarsku situaciju njegovih članova, nije dakle dokazao da predmetna mjera potpore može bitno ugroziti položaj jednog ili više njegovih članova na predmetnom tržištu. Pobijana odluka se stoga osobno ne odnosi na članove tužitelja i slijedom toga ni na tužitelja.
O postojanju regulatornog akta koji ne podrazumijeva provedbene mjere
Tužitelj ističe da pobijana odluka predstavlja regulatorni akt koji ne podrazumijeva provedbene mjere u smislu zadnjeg dijela rečenice članka 263. stavka 4. UFEU‑a.
Valja istaknuti da je Sud već presudio da pojam regulatornog akata koji ne podrazumijeva provedbene mjere u smislu zadnjeg dijela rečenice članka 263. stavka 4. UFEU‑a valja tumačiti s obzirom na cilj te odredbe koji teži, kao što to proizlazi iz pozadine njezina nastanka, tomu da se izbjegne da pojedinac bude prisiljen prekršiti zakon kako bi mogao ostvariti pravo na pristup sudu. Kada regulatorni akt proizvodi izravne učinke na pravni položaj fizičke ili pravne osobe, a da ne zahtijeva provedbene mjere, ta bi se osoba mogla naći u situaciji da ostane lišena učinkovite sudske zaštite ako ne bi raspolagala izravnim pravnim sredstvom radi osporavanja zakonitosti tog regulatornog akta pred sudom Unije. Doista, bez postojanja provedbenih mjera fizička ili pravna osoba, iako se akt u pitanju izravno odnosi na nju, mogla bi ostvariti sudski nadzor tog akta jedino na način da se, nakon što prekrši odredbe navedenog akta, pozove na njihovu nezakonitost u okviru postupaka koji su u odnosu na nju pokrenuti pred nacionalnim sudovima (presuda Telefónica/Komisija, t. 30.
supra
,,
EU:C:2013:852
, t. 27.).
Sud je također pojasnio da se u slučaju kada regulatorni akt sadrži provedbene mjere, sudski nadzor poštovanja pravnog poretka Unije osigurava neovisno o tome proistječu li navedene mjere iz Unije ili iz država članica. Fizičke i pravne osobe koje, zbog pretpostavki dopuštenosti predviđenih člankom 263. stavkom 4. UFEU‑a, ne mogu izravno pobijati regulatorni akt Unije pred sudom Unije zaštićene su od primjene takvog akta na njih mogućnošću pobijanja provedbenih mjera sadržanih u tom aktu (presuda Telefónica/Komisija, t. 30.
supra
,,
EU:C:2013:852
, t. 28.).
Usto, valja podsjetiti da je pri ocjeni pitanja podrazumijeva li regulatorni akt provedbene mjere potrebno staviti se u položaj osobe koja je podnijela pravno sredstvo na temelju zadnjeg dijela rečenice članka 263. stavka 4. UFEU‑a (presuda Telefónica/Komisija, t. 30.
supra
,,
EU:C:2013:852
, t. 30.).
Štoviše, kako bi se provjerilo podrazumijeva li pobijani akt provedbene mjere, valja se ograničiti isključivo na predmet tužbe (presuda Telefónica/Komisija, t. 30.
supra
,,
EU:C:2013:852
, t. 31.).
U predmetnom slučaju tužitelj tužbom zahtijeva poništenje članka 1. pobijane odluke, koja je donesena 20. rujna 2011. i kojom je Komisija predmetnu potporu proglasila spojivom s unutarnjim tržištem. U tom članku nisu određene posebne i konkretne posljedice tog proglašenja za svakog obveznika. Usto, iz točke 3. pobijane odluke proizlazi da su danska tijela stupanje na snagu Zakona o porezima na igre odgodila sve dok Komisija u ovom predmetu ne donese konačnu odluku, sukladno članku 108. stavku 3. UFEU‑a. Danska tijela su na temelju tog zakona trebala odrediti datum njegova stupanja na snagu. Zakon o porezima na igre stupio je na snagu 1. siječnja 2012.
Iz toga slijedi da su se specifične i konkretne posljedice pobijane odluke u odnosu na članove tužitelja ostvarile kroz nacionalne akte, odnosno kroz Zakon o porezima na igre, kojim je u Dansku uveden predmetni sustav potpora, te akte donesene provedbom tog zakona, koji određuju iznos poreza koji su obveznici dužni platiti, koji kao takvi podrazumijevaju provedbene mjere sadržane u spornoj odluci u smislu zadnjeg dijela rečenice članka 263. stavka 4. UFEU‑a (u tom smislu vidjeti presude od 27. veljače 2014., Stichting Woonpunt i dr./Komisija, C‑132/12 P, Zb.,
EU:C:2014:100
, t. 53. i Stichting Woonlinie i dr./Komisija, C‑133/12 P, Zb.,
EU:C:2014:105
, t. 40). Kako bi predmetni sustav potpora mogao proizvesti učinke u odnosu na članove tužitelja, ti su akti trebali biti doneseni nakon donošenja pobijane odluke. Usto, valja istaknuti da su, s obzirom na to da su se navedeni akti mogli pobijati pred nacionalnim sudom, kako to, uostalom, tvrdi Kraljevina Danska, članovi tužitelja mogli ostvariti pravo na pristup sudu a da ne budu prisiljeni prekršiti zakon. Naime, oni su u okviru tužbe koju su podnijeli nacionalnim sudovima mogli istaknuti da je pobijana odluka nevaljana i navesti ih da temeljem članka 267. UFEU‑a Sudu postave zahtjev za prethodnu odluku (u tom smislu vidjeti presude od 3. listopada 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, Zb.,
EU:C:2013:625
, t. 93. i Telefónica/Komisija,
EU:C:2013:852
, t. 29.).
Slijedom toga, neovisno o tome predstavlja li pobijana odluka regulatorni akt u smislu zadnjeg dijela rečenice članka 263. stavka 4. UFEU‑a, tužiteljeva tužba ne ispunjava uvjete dopuštenosti predviđene tom odredbom.
Na temelju prethodno navedenog i bez potrebe donošenja odluke o izravnom utjecaju na članove tužitelja, tužbu valja zbog nedostatka procesne legitimacije tužitelja odbiti kao nedopuštenu.
Troškovi
Sukladno odredbama članka 87. stavka 2. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku snosi troškove, ako je takav zahtjev postavljen. U skladu s člankom 87. stavkom 4. tog poslovnika, države članice koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove.
Budući da tužitelj nije uspio u postupku, valja mu naložiti da, osim vlastitih troškova, snosi troškove Komisije, Betfaira i EGBA‑e, sukladno njihovim zahtjevima. Kada je riječ o troškovima postupka privremene pravne zaštite, tužitelju valja naložiti da, osim vlastitih troškova, snosi troškove Komisije, sukladno njezinom zahtjevu. Kraljevina Danska i Republika Malta snosit će vlastite troškove.

Slijedom navedenoga,
OPĆI SUD (peto vijeće)
proglašava i presuđuje:

1.
Tužba se odbija.

2.
Dansk Automat Brancheforening snosit će, osim vlastitih troškova glavnog postupka, i troškove Europske komisije, Betfaira Group plc, Betfaira International Ltd i European Gaming and Betting Associationa (EGBA).

3.
Dansk Automat Brancheforening snosit će, osim vlastitih troškova postupka privremene pravne zaštite, i troškove Komisije.

4.
Kraljevina Danska i Republika Malta snosit će vlastite troškove.

Dittrich
Schwarcz
Tomljenović
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 26. rujna 2014.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: danski