CELEX: 62011TJ0279
Agricoltura
Misure eccezionali concernenti l’immissione sul mercato dell’Unione di zucchero fuori quota e recanti apertura di un contingente tariffario
Ricorso di annullamento
Atto regolamentare che comporta misure di esecuzione
Insussistenza di incidenza individuale
Irricevibilità
Ricorso per risarcimento danni

Fatti
Le ricorrenti, T&L Sugars Ltd e Sidul Açúcares, Unipessoal L
da
, sono imprese di raffinazione dello zucchero di canna stabilite nell’Unione europea. La loro capacità di produzione cumulata rappresenta la metà circa del fabbisogno tradizionale di approvvigionamento dell’industria di raffinazione dello zucchero di canna dell’Unione.
L’offerta di zucchero sul mercato dell’Unione comprende lo zucchero prodotto, da una parte, in occasione della trasformazione di barbabietole da zucchero derivanti dalla produzione interna dell’Unione e, dall’altra, in occasione della raffinazione di zucchero greggio di canna importato da paesi terzi, mentre il prodotto finale è nei due casi chimicamente identico. Lo zucchero greggio di canna proveniente dall’Unione, cioè dai dipartimenti francesi d’oltremare e dalle Azzorre, rappresenta meno del 2% della produzione di zucchero dell’Unione.
Tra il 3 marzo ed il 19 aprile 2011, la Commissione europea ha adottato una serie di misure dirette ad aumentare l’offerta di zucchero sul mercato dell’Unione che era afflitto da una penuria.
Tali misure erano intese, da una parte, a permettere ai produttori dell’Unione di commercializzare un quantitativo limitato di zucchero, nonché di isoglucosio, in aggiunta alla quota di produzione interna e, dall’altra, ad istituire un contingente tariffario che permetta ad ogni operatore economico interessato di importare un quantitativo limitato di zucchero fruendo di una sospensione dei dazi all’importazione.
Le misure in parola sono state adottate nell’ambito degli atti seguenti (in prosieguo: i «regolamenti impugnati»):
—
il regolamento (UE) n. 222/2011 della Commissione, del 3 marzo 2011, che istituisce misure eccezionali riguardanti l’immissione sul mercato dell’Unione di zucchero e isoglucosio fuori quota con riduzione del prelievo sulle eccedenze nella campagna di commercializzazione 2010/2011 (
GU L 60, pag. 6
);
—
il regolamento di esecuzione (UE) n. 293/2011della Commissione, del 23 marzo 2011, recante fissazione del coefficiente di attribuzione, rigetto di ulteriori domande e chiusura del periodo di presentazione delle domande relative ai quantitativi di zucchero fuori quota disponibili per la vendita sul mercato dell’Unione con beneficio della riduzione del prelievo sulle eccedenze (
GU L 79, pag. 8
);
—
il regolamento di esecuzione (UE) n. 302/2011 della Commissione, del 28 marzo 2011, recante apertura di un contingente tariffario eccezionale di importazione di determinati quantitativi di zucchero nella campagna di commercializzazione 2010/11 (
GU L 81, pag. 8
);
—
il regolamento di esecuzione (UE) n. 393/2011 della Commissione, del 19 aprile 2011, che fissa i coefficienti di attribuzione per il rilascio di titoli d’importazione richiesti dal 1
o
al 7 aprile 2011 per i prodotti del settore dello zucchero nell’ambito di taluni contingenti tariffari e sospende la presentazione di domande per tali titoli (
GU L 104, pag. 39
).
Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 30 maggio 2011, le ricorrenti hanno proposto il presente ricorso.
Con ordinanza del presidente della Quinta Sezione del Tribunale del 20 ottobre 2011, il Consiglio dell’Unione europea e la Repubblica francese sono stati ammessi ad intervenire nella controversia a sostegno delle conclusioni della Commissione. Poiché le ricorrenti hanno chiesto il trattamento riservato nei confronti delle parti intervenienti, la comunicazione degli atti del fascicolo agli intervenienti è stata limitata alle versioni non riservate.
Il 26 ottobre 2011 la Commissione ha depositato, con atto separato, un’eccezione di irricevibilità.
Le società RAR – Refinerias de açùcar reunidas, SA, DAI – Sociedade de desenvolvimento agro-industrial, SA, Gruppo SFIR SpA e SFIR Raffineria di Brindisi SpA, da un lato, nonché il Comitato europeo dei produttori di zucchero, dall’altro, hanno presentato domande al fine di intervenire a sostegno delle conclusioni, rispettivamente, delle ricorrenti e della Commissione. La decisione su tali domande è stata rinviata fintantoché il Tribunale non abbia statuito sull’eccezione di irricevibilità.
Le ricorrenti hanno presentato le loro osservazioni sull’eccezione di irricevibilità il 13 gennaio 2012. Il Consiglio e la Repubblica francese hanno depositato le loro memorie di intervento limitate alla questione della ricevibilità del ricorso, rispettivamente, il 10 ed il 16 aprile 2012. La Commissione e le ricorrenti hanno presentato le loro osservazioni sulle memorie di intervento, rispettivamente, il 22 maggio ed il 18 giugno 2012.
Su relazione del giudice relatore, il Tribunale ha deciso di avviare la fase orale e, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento previste dall’articolo 64 del regolamento di procedura del Tribunale, ha rivolto per iscritto quesiti alle parti. Queste ultime hanno risposto nei termini impartiti.
Le parti hanno svolto le proprie difese orali ed hanno risposto ai quesiti del Tribunale all’udienza del 17 gennaio 2013.
Nel loro ricorso le parti chiedono che il Tribunale voglia:
—
annullare i regolamenti impugnati;
—
in subordine, dichiarare illegittime le disposizioni dell’articolo 186, lettera a), e dell’articolo 187 del regolamento (CE) n. 1234/2007 del Consiglio, del 22 ottobre 2007, recante organizzazione comune dei mercati agricoli e disposizioni specifiche per taluni prodotti agricoli (regolamento unico OCM) (
GU L 299, pag. 1
), ed annullare i regolamenti impugnati nella parte in cui hanno direttamente o indirettamente per fondamento normativo siffatte disposizioni;
—
condannare l’Unione, rappresentata dalla Commissione, a risarcire il danno subìto dalle ricorrenti per effetto della violazione, da parte della Commissione, dei suoi obblighi e fissare l’importo dell’indennizzo relativo al periodo dal 1
o
ottobre 2009 al 31 marzo 2011 nella somma di EUR 35 485 746, maggiorata delle perdite subite dalle ricorrenti a partire da tale data, o fissare un altro importo del danno in funzione dell’evoluzione di quest’ultimo nel corso del procedimento, come le ricorrenti provvederanno a stabilire;
—
ordinare il pagamento degli interessi sulla somma dovuta dalla data della pronuncia della sentenza del Tribunale fino all’effettuazione del pagamento del capitale dovuto, al tasso fissato a tale data dalla Banca centrale europea per le operazioni principali di rifinanziamento, maggiorato di due punti percentuali, o a qualsiasi altro tasso adeguato;
—
condannare la Commissione alle spese.
Risulta peraltro dai punti da 174 a 180 del ricorso che le ricorrenti sollevano anche, ma «unicamente a titolo conservativo», qualora il ricorso diretto contro il regolamento n. 222/2011 ed il regolamento di esecuzione n. 302/2011 non fosse considerato ricevibile, un’eccezione di illegittimità avverso i regolamenti in parola.
Nelle loro osservazioni sull’eccezione di irricevibilità, le ricorrenti chiedono che il Tribunale voglia:
—
quanto al ricorso di annullamento:
—
ritenere l’atto processuale depositato dalla Commissione, intitolato «Eccezione di irricevibilità», un controricorso e trarre le conseguenze processuali di tale riqualificazione;
—
in subordine, respingere il suddetto atto processuale come irricevibile, per violazione dell’articolo 114, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale;
—
respingere comunque l’eccezione di irricevibilità in quanto priva di fondamento;
—
dichiarare il ricorso ricevibile e fondato;
—
in subordine, accogliere l’eccezione di illegittimità avverso l’articolo 186, lettera a), e l’articolo 187 del regolamento n. 1234/2007 ed annullare i regolamenti impugnati nella parte in cui hanno direttamente o indirettamente per fondamento normativo siffatte disposizioni;
—
condannare la Commissione alle spese.
—
quanto al ricorso per risarcimento danni:
—
pronunciare una sentenza in contumacia;
—
in subordine, respingere l’eccezione di irricevibilità come priva di fondamento;
—
accogliere il ricorso per risarcimento danni, ivi compresa la domanda diretta a che la somma richiesta in via principale sia maggiorata di interessi;
—
condannare la Commissione alle spese.
La Commissione, sostenuta dal Consiglio e dalla Repubblica francese, chiede nell’eccezione di irricevibilità che il Tribunale voglia:
—
respingere il ricorso in quanto irricevibile;
—
condannare le ricorrenti alle spese.
In diritto
A norma dell’articolo 114, paragrafi 1 e 4, del regolamento di procedura, se una parte propone con atto separato una domanda in cui chiede al Tribunale di statuire sull’irricevibilità, quest’ultimo provvede sulla domanda o rinvia al merito.
Nel caso di specie il Tribunale decide di statuire sull’eccezione di irricevibilità senza impegnare la discussione nel merito.
Occorre anzitutto pronunciarsi sulle conclusioni delle ricorrenti dirette a che il Tribunale respinga in quanto irricevibile l’eccezione di irricevibilità presentata dalla Commissione e statuisca in contumacia.
Sulla ricevibilità dell’eccezione di irricevibilità
Le ricorrenti contestano la ricevibilità della domanda presentata dalla Commissione sul fondamento dell’articolo 114 del regolamento di procedura, sostenendo, da una parte, che tale domanda costituisce in realtà un controricorso e, dall’altra, che è irricevibile in quanto viola l’articolo 114, paragrafo 1, del regolamento di procedura.
A norma dell’articolo 114, paragrafo 1, del regolamento di procedura, se una parte chiede al Tribunale di statuire sull’irricevibilità senza impegnare la discussione nel merito, essa deve proporre la sua domanda con atto separato. La domanda deve esporre le ragioni di fatto e di diritto su cui è basata, enunciare le conclusioni ed essere corredata dei documenti richiamati a sostegno.
Si deve osservare che la domanda presentata dalla Commissione nel caso di specie figura in un atto separato contenente le conclusioni della convenuta nonché la presentazione delle ragioni invocate a sostegno di queste ultime. Tale domanda è peraltro intitolata «Eccezione di irricevibilità» e cita chiaramente l’articolo 114 del regolamento di procedura.
Se è vero che taluni argomenti della Commissione possono riferirsi al merito della controversia, come sostengono le ricorrenti, una considerazione siffatta non può tuttavia influire sul carattere sufficiente della presentazione delle ragioni invocate a sostegno delle conclusioni dirette all’irricevibilità del ricorso.
Occorre dunque constatare che l’eccezione di irricevibilità risponde ai presupposti di cui all’articolo 114, paragrafo 1, del regolamento di procedura e, pertanto, è ricevibile.
Sulla domanda di statuire in contumacia
Le ricorrenti fanno valere che l’eccezione di irricevibilità presentata dalla Commissione concerne unicamente il ricorso di annullamento e non il ricorso per risarcimento danni. Esse sostengono che la Commissione non ha risposto al ricorso quanto alle conclusioni dirette al risarcimento danni ed invitano il Tribunale a statuire in contumacia su queste ultime.
Occorre ricordare in proposito che, a norma dell’articolo 122, paragrafo 1, del regolamento di procedura, se il convenuto non risponde al ricorso nelle forme e nei termini prescritti, il ricorrente può chiedere al Tribunale di accogliere le sue conclusioni.
Si deve osservare nel caso di specie che le ricorrenti hanno presentato un unico ricorso contenente conclusioni di annullamento e per risarcimento danni.
Nella sua domanda sul fondamento dell’articolo 114, paragrafo 1, del regolamento di procedura, che è stata depositata nelle forme e nei termini prescritti, la Commissione conclude per l’irricevibilità del ricorso nel suo insieme.
Dato quanto precede, l’istanza può proseguire, conformemente all’articolo 114, paragrafo 4, del regolamento di procedura, solo se il Tribunale respinge la domanda della Commissione o la rinvia al merito.
Pur supponendo, come sostengono le ricorrenti, che la Commissione non sollevi alcun argomento pertinente per quanto concerne l’irricevibilità delle conclusioni dirette al risarcimento danni, una considerazione siffatta rientra nella valutazione della fondatezza della domanda e non può significare un’assenza di risposta al ricorso nelle forme prescritte.
Pertanto, non ricorrendo nel caso di specie i presupposti di cui all’articolo 122, paragrafo 1, del regolamento di procedura, non occorre statuire in contumacia sulle conclusioni dirette al risarcimento danni.
Sulla ricevibilità del ricorso di annullamento
Ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, «[q]ualsiasi persona fisica o giuridica può proporre, alle condizioni previste al primo e secondo comma, un ricorso contro gli atti adottati nei suoi confronti o che la riguardano direttamente e individualmente, e contro gli atti regolamentari che la riguardano direttamente e che non comportano alcuna misura d’esecuzione».
Nel caso di specie le ricorrenti fondano la loro legittimazione ad agire contro i regolamenti impugnati sul fatto che questi ultimi sono atti regolamentari che le riguardano direttamente e che non implicano misure di esecuzione o, in subordine, che le riguardano direttamente ed individualmente.
La Commissione, sostenuta dal Consiglio e dalla Repubblica francese, fa valere che i regolamenti impugnati, pur essendo atti regolamentari, non concernono né individualmente né direttamente le ricorrenti ed implicano inoltre misure di esecuzione.
Il Tribunale ritiene che si debba esaminare, in primo luogo, l’eccezione di irricevibilità fondata sul fatto che i regolamenti impugnati implicano misure di esecuzione e, in secondo luogo, quella desunta dal difetto di incidenza individuale.
Sull’eccezione di irricevibilità fondata sul fatto che i regolamenti impugnati implicano misure di esecuzione
Si deve osservare che i regolamenti impugnati costituiscono atti regolamentari ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, dato che si tratta di atti di portata generale non adottati secondo il procedimento legislativo ordinario o secondo un procedimento legislativo speciale ai sensi dell’articolo 289, paragrafi da 1 a 3, TFUE [v., in tal senso, sentenza del Tribunale del 25 ottobre 2011, Microban International e Microban (Europe)/Commissione,
T-262/10, Racc. pag. II-7697
, punto 21]. Tale punto non è stato peraltro contestato dalle parti.
Circa la questione se i regolamenti impugnati implichino misure di esecuzione, ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, è necessario ricordare che gli atti in questione sono intesi, da una parte, a permettere ai produttori dell’Unione di commercializzare un quantitativo limitato di zucchero, nonché di isoglucosio, in aggiunta alla quota e, dall’altra, ad istituire un contingente tariffario che consenta a qualsiasi operatore economico interessato di importare un quantitativo limitato di zucchero fruendo della sospensione dei dazi all’importazione.
Da una parte, quanto all’immissione sul mercato di zucchero fuori quota, il regolamento n. 222/2011 permette la commercializzazione di 500000 tonnellate di zucchero, espresse in equivalente zucchero bianco, e di 26000 tonnellate di isoglucosio, in aggiunta alle quote ed a prelievo nullo, invece del prelievo di EUR 500/tonnellata normalmente applicabile per lo zucchero eccedentario.
L’articolo 2, paragrafo 4, del regolamento n. 222/2011 prevede che, al fine di poter fruire del suddetto quantitativo eccezionale, i produttori debbano richiedere un certificato rivolgendosi alle autorità nazionali competenti dello Stato membro in cui sono riconosciuti. A norma dell’articolo 4 del suddetto regolamento, le autorità in parola si pronunciano sull’ammissibilità delle domande sulla base delle condizioni stabilite nello stesso regolamento e notificano in seguito alla Commissione le domande ammissibili.
Risulta dagli articoli 5 e 6 del regolamento n. 222/2011 che, una volta superato il quantitativo per lo zucchero previsto fuori quota, la Commissione fissa un coefficiente di attribuzione al fine di ripartire in maniera uniforme il quantitativo disponibile, respinge le domande non ancora notificate e determina la chiusura del periodo di presentazione delle domande. Ogni settimana le autorità nazionali rilasciano certificati che danno diritto ad una riduzione del prelievo, per le domande notificate alla Commissione la settimana precedente, secondo il modello di certificato in allegato al regolamento.
Conformemente all’articolo 1 del regolamento di esecuzione n. 293/2011, la Commissione ha definito il coefficiente di attribuzione, pari al 67,106224%, che le autorità nazionali applicano alle domande presentate tra il 14 ed il 18 marzo 2011 e notificate alla Commissione. Inoltre essa ha respinto le domande ulteriori e ha disposto la chiusura del periodo di presentazione delle domande.
D’altra parte, per quel che concerne il contingente tariffario d’importazione eccezionale, il regolamento di esecuzione n. 302/2001 prevede che i dazi all’importazione siano sospesi tra il 1
o
aprile ed il 30 settembre 2011 per un quantitativo di 300000 tonnellate di zucchero.
Quanto alla gestione del suddetto contingente, il regolamento di esecuzione n. 302/2011 comporta un rinvio al regolamento (CE) n. 891/2009 della Commissione, del 25 settembre 2009, recante apertura e modalità di gestione di alcuni contingenti tariffari comunitari nel settore dello zucchero (
GU L 254, pag. 82
), il quale fa riferimento, a sua volta, al regolamento (CE) n. 1301/2006 della Commissione, del 31 agosto 2006, recante norme comuni per la gestione dei contingenti tariffari per l’importazione di prodotti agricoli soggetti a un regime di titoli di importazione (
GU L 238, pag. 13
), nonché al regolamento (CE) n. 376/2008 della Commissione, del 23 aprile 2008, che stabilisce le modalità comuni d’applicazione del regime dei titoli di importazione, di esportazione e di fissazione anticipata relativi ai prodotti agricoli (versione codificata) (
GU L 114, pag. 3
).
Ai sensi degli articoli 5 e 6 del regolamento n. 1301/2006 e dell’articolo 12 del regolamento n. 376/2008, nell’ambito della gestione dei contingenti, le autorità nazionali ricevono le domande di certificati di importazione e provvedono a che le condizioni di ricevibilità siano osservate. Successivamente, a norma degli articoli 7 e 11 del regolamento n. 1301/2006 e degli articoli 8 e 9 del regolamento n. 891/2009, esse notificano alla Commissione le domande ricevute, rilasciano i certificati di importazione agli operatori e comunicano alla Commissione i quantitativi attribuiti.
Il regolamento di esecuzione n. 393/2011 definisce il coefficiente di attribuzione, che ammonta all’1,8053%, per le domande di titoli d’importazione presentate tra il 1
o
e il 7 aprile 2011 per le quali è stato superato il quantitativo disponibile, e sospende sino alla fine della campagna di commercializzazione 2010/2011 la presentazione di ulteriori domande.
Si deve rilevare alla luce di tali osservazioni che, al fine di farsi accordare il diritto di commercializzare o importare zucchero fruendo dei regimi eccezionali previsti dai regolamenti impugnati, gli operatori economici interessati devono preliminarmente presentare una domanda presso le autorità nazionali.
Inoltre i certificati di importazione che danno diritto alla riduzione del prelievo nonché i certificati d’importazione sono rilasciati dalle autorità nazionali le quali applicano al riguardo i coefficienti di attribuzione fissati dai regolamenti di esecuzione nn. 293/2011 e 393/2011.
Ne consegue che i regolamenti impugnati, sia quelli concernenti la commercializzazione dello zucchero fuori quota che quelli relativi al contingente tariffario, non possono dispiegare i loro effetti giuridici nei confronti degli operatori interessati senza il tramite di misure preliminari adottate dalle autorità nazionali.
Risulta peraltro dai regolamenti impugnati che le misure adottate al livello nazionale sono di natura decisionale, dato che le autorità nazionali possono, a norma dell’articolo 2, paragrafo 4, del regolamento n. 222/2011, imporre taluni requisiti formali ai richiedenti, a norma dell’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento n. 222/2011 e dell’articolo 6 del regolamento n. 1301/2006, pronunciarsi sull’ammissibilità delle domande nonché, a norma dell’articolo 6 del regolamento n. 222/2011 e dell’articolo 7 del regolamento n. 1301/2006, rilasciare i certificati che danno diritto alla riduzione del prelievo nonché i certificati di importazione.
I regolamenti impugnati poggiano quindi su singole decisioni prese a livello nazionale, senza le quali essi non possono incidere sulla posizione giuridica delle persone fisiche e giuridiche interessate.
Pertanto i suddetti regolamenti non possono qualificarsi come atti che non comportano alcuna misura d’esecuzione ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE.
Una constatazione siffatta non può essere rimessa in questione dall’argomento delle ricorrenti che invoca l’obiettivo perseguito dall’articolo 263, quarto comma, TFUE e sottolinea il fatto che le autorità nazionali non dispongono di alcun potere discrezionale all’atto dell’esecuzione dei regolamenti impugnati, poiché il loro ruolo è «puramente meccanico», cioè quello di «una semplice casella postale».
Risulta dalla giurisprudenza del Tribunale che la questione se l’atto regolamentare impugnato lasci o meno un potere discrezionale alle autorità incaricate delle misure di esecuzione non è pertinente per determinare se comporti misure di esecuzione ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE (ordinanze del Tribunale del 4 giugno 2012, Hüttenwerke Krupp Mannesmann e a./Commissione, T-379/11, non pubblicata nella Raccolta, punto 51, e Eurofer/Commissione, T-381/11, punto 59).
Se le ricorrenti arguiscono dalla citata sentenza Microban International e Microban (Europe)/Commissione che le misure d’esecuzione in parola non sono «vere», ma soltanto «accessorie», occorre rilevare che le circostanze di cui alla sentenza citata sono diverse da quelle del caso di specie.
Infatti, nella citata sentenza Microban International e Microban (Europe)/Commissione, (punto 29), il Tribunale ha rilevato che il divieto di commercializzare la sostanza chimica in questione era di natura automatica ed obbligatoria a partire da una data precisa, pur se gli Stati membri disponevano della facoltà di adottare misure di esecuzione per un periodo transitorio. Pertanto, poiché il periodo transitorio previsto dall’atto impugnato era accessorio rispetto al divieto la cui legittimità era oggetto della controversia, non si teneva conto delle misure di esecuzione nel corso del suddetto periodo, in occasione dell’esame della legittimazione ad agire avverso il divieto.
Invece, nel caso di specie, i regolamenti impugnati, nei limiti in cui prevedono il diritto di commercializzare o importare lo zucchero in condizioni particolarmente favorevoli, non presentano un carattere automatico, ma richiedono l’adozione di misure nazionali che permettano di dispiegare effetti giuridici nei confronti dei singoli.
Pertanto la soluzione accolta dalla citata sentenza Microban International e Microban (Europe)/Commissione (punto 29) non è trasponibile nelle condizioni del caso di specie.
In secondo luogo, quanto all’obiettivo perseguito dall’articolo 263, quarto comma, TFUE, occorre ricordare che, segnatamente, quest’ultimo consiste nel permettere ad una persona fisica o giuridica di proporre un ricorso contro gli atti di portata regolamentare che la riguardino direttamente e che non comportino alcuna misura di esecuzione, evitando così i casi in cui una siffatta persona dovrebbe violare il diritto per avere accesso ad un giudice (v., in tal senso, ordinanza Eurofer, cit., punto 60).
Tale disposizione attua quindi il diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva, garantito dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (
GU 2010, C 83, pag. 389
).
Nel caso di specie le ricorrenti non sostengono di dover violare il diritto per avere accesso ad un giudice. Esse indicano nondimeno che la possibilità di proporre un ricorso avverso le misure nazionali adottate nell’ambito dell’esecuzione dei regolamenti impugnati rimane, per esse, quantomeno incerta.
Esse fanno valere che, in diritto portoghese, «meri atti di esecuzione», quali le decisioni dell’autorità nazionale dirette a rilasciare certificati, non danno diritto a contestazione, a meno che siano viziate da un’illegittimità diversa da quella concernente l’atto di base. Secondo le ricorrenti, il diritto portoghese non permette quindi di invocare l’illegittimità dell’atto dell’Unione contestando il certificato emesso dalle autorità nazionali.
Inoltre le ricorrenti fanno valere che esse non possono contestare a livello nazionale le misure adottate in esecuzione dei regolamenti nn. 222/2011 e 293/2011, che sarebbero rivolte unicamente ai produttori di zucchero dell’Unione. Si tratterebbe di certificati emessi a beneficio di terzi, non pubblicati e contenenti dati confidenziali, con la conseguenza che le ricorrenti non sono in grado di apprenderne l’esistenza né di prendere conoscenza del loro contenuto e, pertanto, di contestarle.
La Commissione, interrogata sul punto dal Tribunale, pur indicando di non poter darvi una risposta definitiva, ritiene che le ricorrenti, probabilmente, non sarebbero legittimate ad impugnare le misure di esecuzione adottate dagli Stati membri al fine di trasporre i regolamenti nn. 222/2011 e 293/2011, nella misura in cui esse non sono né interessate né prese in considerazione dalle suddette misure e, di conseguenza, non potrebbero con tutta probabilità dimostrare un sufficiente interesse ad agire. Essa aggiunge tuttavia che la questione se un giudice di uno Stato membro riconosca o meno la legittimazione ad agire ad una persona per il motivo che quest’ultima non può dimostrare un interesse sufficiente non è pertinente al fine di valutare la ricevibilità di un ricorso in rapporto ai presupposti di cui all’articolo 263, quarto comma, TFUE.
La Repubblica francese fa valere in proposito che, per i giudici amministrativi francesi, le misure adottate dalle autorità nazionali in applicazione dei regolamenti impugnati hanno carattere decisionale e, dunque, costituiscono atti impugnabili. Essa osserva peraltro, quanto all’interesse ad agire delle persone diverse dal destinatario di una decisione, che l’interesse ad agire di eventuali ricorrenti è ampiamente ammesso dai giudici amministrativi francesi, ad esempio, allorché un operatore economico contesta una decisione da cui trae vantaggio un concorrente.
Riguardo a tale dibattito, si deve rilevare che, nel caso di specie, non può essere provato con certezza che le ricorrenti dispongano di un rimedio giurisdizionale che permetta di contestare le misure adottate dalle autorità nazionali nell’ambito dell’esecuzione dei regolamenti impugnati.
Da una parte, diversamente da taluni altri settori, come quello della normativa doganale (v., in tal senso, sentenza del 9 luglio 2008, Trubowest Handel e Makarov/Consiglio e Commissione, T-429/04, non pubblicata nella Raccolta, punto 43), un siffatto rimedio a livello nazionale non è espressamente previsto dal diritto derivato dell’Unione.
D’altra parte, quanto ai rimedi giurisdizionali previsti dal diritto nazionale, le osservazioni delle parti tendono ad indicare che i diritti degli Stati membri divergono in merito alla possibilità di avviare un ricorso che permetta di contestare i regolamenti impugnati.
Occorre ricordare in proposito che, a norma dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, gli Stati membri stabiliscono i rimedi giurisdizionali necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione.
Tuttavia l’applicazione da parte del Tribunale del presupposto relativo all’assenza di misure d’esecuzione, quale figura all’articolo 263, quarto comma, TFUE, non può essere subordinata all’esistenza del rimedio giurisdizionale effettivo di cui trattasi in seno ai sistemi giuridici degli Stati membri, che permetta di porre in questione la validità dell’atto dell’Unione contestato.
Infatti un sistema del genere richiederebbe che, per ogni caso specifico, il giudice comunitario esamini e interpreti il diritto processuale nazionale, il che esulerebbe dalla sua competenza nell’ambito del controllo della legittimità degli atti dell’Unione (v., in tal senso, sentenze della Corte del 25 luglio 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Consiglio,
C-50/00 P, Racc. pag. I-6677
, punto 43, e del 1
o
aprile 2004, Commissione/Jégo-Quéré,
C-263/02 P, Racc. pag. I-3425
, punto 33).
Tale conclusione non può peraltro essere rimessa in dubbio dall’argomento delle ricorrenti che invoca il diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva e fa valere che un rimedio giurisdizionale a livello nazionale non sarebbe manifestamente effettivo, dato che i giudici degli Stati membri non sono competenti a pronunciare l’illegittimità dell’atto dell’Unione.
Infatti il giudice dell’Unione non può, senza eccedere le proprie competenze, interpretare i requisiti cui è subordinata la possibilità di un singolo di proporre ricorso contro un regolamento in modo da indurre ad escludere i requisiti medesimi, che sono espressamente previsti dal Trattato, e ciò neppure alla luce del principio della tutela giurisdizionale effettiva (v., in tal senso, sentenze Unión de Pequeños Agricultores/Consiglio, cit., punto 44, e Commissione/Jégo-Quéré, cit., punto 36).
Alla luce di tutte le precedenti considerazioni, occorre accogliere l’eccezione di irricevibilità tratta dal fatto che i regolamenti impugnati non costituiscono atti regolamentari che non comportano alcuna misura d’esecuzione ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE.
Sull’eccezione di irricevibilità tratta dal difetto di incidenza individuale
La Commissione fa valere che i regolamenti impugnati sono atti di portata generale che non riguardano individualmente le ricorrenti.
Le ricorrenti sostengono che le riguarda individualmente «perlomeno» il regolamento di esecuzione n. 393/2011, il quale fissa il coefficiente di attribuzione quanto al contingente tariffario relativo all’importazione di zucchero a prelievo nullo.
Secondo la giurisprudenza consolidata, perché un atto di portata generale riguardi individualmente una persona fisica o giuridica, occorre che tale atto la pregiudichi a causa di determinate sue peculiari qualità, o di una circostanza di fatto che la distingua da chiunque altro e la identifichi in modo analogo al destinatario (v., in tal senso, sentenze della Corte del 15 luglio 1963, Plaumann/Commissione,
25/62, Racc. pagg. 195, 220
, e Unión de Pequeños Agricultores/Consiglio, cit., punto 36).
Si deve constatare nel caso di specie che i regolamenti impugnati producono effetti giuridici nei confronti di categorie di persone considerate in modo generale e astratto, dato che si applicano rispettivamente all’insieme dei produttori di zucchero dell’Unione ed all’insieme degli importatori di zucchero, senza identificare in qualsiasi maniera le ricorrenti.
Per quanto riguarda i regolamenti nn. 222/2011, 293/2011 e 302/2011, le ricorrenti non sollevano alcun argomento idoneo a dimostrare che gli stessi le riguardano individualmente.
Circa il regolamento di esecuzione n. 393/2011, esse fanno valere che quest’ultimo riguarda una categoria ristretta di operatori, dal momento che definisce un coefficiente di attribuzione al fine di permettere la distribuzione del contingente tariffario unicamente tra gli importatori i quali hanno presentato le loro domande tra il 1
o
e il 7 aprile 2011. Il numero delle persone interessate sarebbe stato così fissato al momento della sua adozione.
Si deve osservare che il regolamento di esecuzione n. 393/2011, adottato il 19 aprile 2011, fissa il coefficiente di attribuzione applicabile solo alle domande di titoli presentate tra il 1
o
e il 7 aprile 2011.
Il regolamento in parola concerne dunque un numero di operatori economici determinato al momento della sua adozione e non suscettibile di ampliamento. È pertanto pacifico che le ricorrenti hanno presentato le loro domande fra tali due date e fanno parte del gruppo di operatori interessati.
Occorre ricordare in proposito che, qualora l’atto impugnato riguardi un gruppo di soggetti individuati o individuabili nel momento in cui l’atto è stato adottato e in base a criteri tipici dei membri di tale gruppo, detti soggetti possono essere individualmente interessati da tale atto, in quanto facenti parte di un gruppo ristretto di operatori economici (sentenza della Corte del 22 giugno 2006, Belgio e Forum 187/Commissione,
C-182/03 e C-217/03, Racc. pag. I-5479
, punto 60; v., in tal senso, sentenza della Corte del 26 giugno 1990, Sofrimport/Commissione,
C-152/88, Racc. pag. I-2477
, punto 11).
Ciò non toglie che la mera possibilità di determinare, con maggiore o minor precisione, il numero o anche l’identità dei soggetti ai quali si applica un provvedimento non implica affatto che detti soggetti debbano essere considerati individualmente interessati da tale provvedimento, purché sia assodato che, come nel caso di specie, tale applicazione avviene in forza di una situazione obiettiva di diritto o di fatto definita dall’atto controverso (ordinanze della Corte del 21 giugno 1993, Chiquita Banana e a./Consiglio,
C-276/93, Racc. pag. I-3345
, punto 8, e del 28 giugno 2001, Eridania e a./Consiglio,
C-352/99 P, Racc. pag. I-5037
, punto 59).
In particolare, dato che il circolo chiuso risulta dalla natura stessa del regime istituito dalla normativa impugnata, l’appartenenza a siffatto circolo non può individuare la persona riguardata (v., in tal senso, sentenze del Tribunale del 10 luglio 1996, Weber/Commissione,
T-482/93, Racc. pag. II-609
, punti 65 e 66, e del 7 novembre 1996, Roquette Frères/Consiglio,
T-298/94, Racc. pag. II-1531
, punti 41 e 43).
Nella fattispecie la fissazione di un coefficiente di attribuzione è prevista dall’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1301/2006, se i quantitativi oggetto della domanda di titoli superano i quantitativi disponibili per il contingente tariffario. Dal metodo di calcolo previsto dalla disposizione in parola risulta che il coefficiente è funzione del quantitativo disponibile e del quantitativo richiesto, senza tener conto del contenuto delle singole domande o della specifica situazione dei richiedenti.
Di conseguenza il regolamento di esecuzione n. 393/2011 fissa il coefficiente di attribuzione unico, al fine di distribuire il limitato quantitativo previsto per il contingente tariffario tra l’insieme degli operatori che hanno presentato una domanda di importazione.
Pertanto il suddetto regolamento incide sulla posizione giuridica dei richiedenti in ragione di una situazione di diritto e di fatto oggettivamente determinata.
Peraltro l’adozione di un coefficiente unico che permetta di ripartire il quantitativo disponibile non sarebbe stata possibile senza conoscere il numero totale delle domande validamente presentate. Così la presentazione delle domande doveva necessariamente essere sospesa prima dell’adozione del regolamento impugnato, con la conseguenza che la creazione del circolo ristretto risultava della natura stessa del regime istituito dal regolamento n. 302/2011.
Ne consegue che il regolamento impugnato incide su ciascuna delle ricorrenti in ragione della rispettiva qualità oggettiva, quale produttore che aveva presentato una domanda di certificato, ed allo stesso modo rispetto a tutti gli altri produttori che l’hanno fatto prima della sospensione. In una situazione siffatta l’appartenenza ad un circolo ristretto, peraltro risultante dalla natura stessa della normativa in parola, non può identificare le ricorrenti.
Peraltro, se è vero che, ad avviso delle ricorrenti, la loro situazione è caratterizzata, dato l’obbligo della Commissione di tenerne conto in occasione dell’adozione del regolamento impugnato, deve rilevarsi che l’esistenza di un obbligo siffatto non è provata.
Da una parte, l’argomento che le ricorrenti si prefiggono di trarre dal disposto dell’articolo 26, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 318/2006 del Consiglio, del 20 febbraio 2006, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero (
GU L 58, pag. 1
), è inoperante, poiché il suddetto regolamento è stato abrogato dal regolamento n. 1234/2007 e, quindi, non era più in vigore all’epoca dei fatti.
È vero, d’altra parte, che le ricorrenti si riferiscono anche all’articolo 186, lettera a), ed all’articolo 187 del regolamento n. 1234/2007, i quali dispongono, rispettivamente ed in particolare, che «[l]a Commissione può adottare le misure necessarie (…) per quanto riguarda i prodotti dei settori dello zucchero (...), qualora i prezzi sul mercato comunitario di uno di tali prodotti aumentino o diminuiscano sensibilmente» e che «in particolare essa può sospendere in tutto o in parte i dazi all’importazione per determinati quantitativi»; si deve tuttavia osservare che non risulta affatto dal tenore di tali disposizioni che la Commissione fosse tenuta, in occasione dell’adozione del regolamento di esecuzione n. 393/2011, a prendere in considerazione la situazione dei raffinatori di zucchero di canna, né a fortiori quella delle ricorrenti.
Infine, contrariamente a quanto sostengono le ricorrenti, il regolamento n. 393/2011 non può nemmeno ritenersi costituente un fascio di decisioni individuali, dato che riguarda un gruppo di operatori definito in maniera generale astraendo dal contenuto delle singole domande e dalla specifica situazione di ciascun richiedente.
Si deve pertanto constatare che le ricorrenti non sono individualmente riguardate dai regolamenti impugnati né, più particolarmente, dal regolamento di esecuzione n. 393/2011.
Alla luce di tutte le considerazioni precedenti, dato che i regolamenti impugnati comportano misure di esecuzione e non riguardano individualmente le ricorrenti, il ricorso di annullamento diretto contro tali atti deve essere dichiarato irricevibile, senza che occorra esaminare l’eccezione di irricevibilità fondata sul difetto di incidenza diretta.
Per quanto riguarda l’eccezione di illegittimità formulata dalle ricorrenti, in subordine, contro l’articolo 186, lettera a), e l’articolo 187 del regolamento n. 1234/2007, nonché contro i regolamenti nn. 222/2011 e 302/2011, si deve ricordare che la facoltà, offerta dall’articolo 277 TFUE, di invocare l’inapplicabilità di un atto a carattere generale non costituisce un diritto autonomo d’azione e non può essere esercitata in mancanza di un diritto di impugnazione principale (v. ordinanza del Tribunale dell’8 luglio 1999, Area Cova e a./Consiglio,
T-194/95, Racc. pag. II-2271
, punto 78 e la giurisprudenza citata).
Pertanto, essendo dichiarato irricevibile il ricorso di annullamento, l’eccezione di illegittimità sollevata in collegamento con tale ricorso, deve essere conseguentemente respinta.
Sulla ricevibilità del ricorso per risarcimento danni
Risulta dall’eccezione di irricevibilità che la Commissione conclude per l’irricevibilità del ricorso considerato nel suo insieme.
Essa sostiene peraltro, facendo riferimento al pregiudizio invocato dalle ricorrenti, che «tali motivi non possono essere oggetto di un ricorso sul fondamento dell’articolo 263, quarto comma, (...) TFUE, perché il ricorso non è ricevibile».
Inoltre, in udienza, la Commissione ha precisato che concludeva per l’irricevibilità delle conclusioni per risarcimento danni, tenuto conto del fatto che esse erano inestricabilmente connesse alla domanda di annullamento dei regolamenti impugnati e, quindi, non erano autonome.
Le ricorrenti indicano che il ricorso per risarcimento danni costituisce un rimedio giurisdizionale autonomo, con la conseguenza che il rigetto per irricevibilità della domanda di annullamento non può incidere sulla sua sorte.
Occorre ricordare che l’azione risarcitoria è stata istituita come un mezzo di ricorso autonomo, dotato di una particolare funzione nell’ambito del regime delle impugnazioni e subordinato, quanto al suo esercizio, a condizioni attinenti al suo specifico oggetto (sentenza della Corte del 2 dicembre 1971, Zuckerfabrik Schöppenstedt/Consiglio,
5/71, Racc. pag. 975
, punto 3), di modo che la dichiarazione di irricevibilità della domanda di annullamento non implica automaticamente quella della domanda di risarcimento danni (sentenza della Corte del 26 febbraio 1986, Krohn Import-Export/Commissione,
175/84, Racc. pag. 753
, punto 32).
Il limite del suddetto principio è posto dal divieto di aggirare il procedimento. Un ricorrente non può, attraverso il ricorso per risarcimento danni, tentare di ottenere un risultato simile a quello di un annullamento dell’atto, quando il ricorso di annullamento avente per oggetto quest’ultimo sarebbe irricevibile (sentenza della Corte del 15 dicembre 1966, Schreckenberg/Commissione,
59/65, Racc. pagg. 733, 744
).
Allo stesso modo un’azione di risarcimento può essere dichiarata irricevibile quando è diretta contro la stessa illegittimità ed è intesa ad ottenere lo stesso risultato patrimoniale di una domanda di annullamento che il ricorrente ha omesso di proporre in tempo utile (v., in tal senso, sentenze della Corte Krohn Import-Export/Commissione, cit., punto 33, e del 14 settembre 1999, Commissione/AssiDomän Kraft Products e a.,
C-310/97 P, Racc. pag. I-5363
, punto 59).
Orbene, tale ipotesi eccezionale non è presente nel caso di specie, dal momento che le ricorrenti non hanno omesso di esperire il ricorso di annullamento e che, comunque, le loro conclusioni intese al risarcimento danni non sono dirette contro la stessa illegittimità e non mirano ad ottenere lo stesso risultato pecuniario delle conclusioni di annullamento.
Infatti, da una parte, le ricorrenti fanno valere, nell’ambito delle loro conclusioni dirette al risarcimento danni, non soltanto l’illegittimità dei regolamenti impugnati, ma anche la violazione dei principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento, non discriminazione, proporzionalità, nonché del dovere di diligenza e di buona amministrazione gravante sulla Commissione.
D’altra parte, la loro domanda di risarcimento danni è diretta a risarcire il pregiudizio costituito da una perdita subita e da un mancato guadagno risultanti sia dall’incapacità delle raffinerie di soddisfare il proprio fabbisogno di approvvigionamento che dal pagamento di dazi all’importazione. Orbene, il risarcimento di un pregiudizio siffatto non coincide con le finalità prese in considerazione dalla domanda di annullamento dei regolamenti impugnati.
Dato quanto precede, l’irricevibilità delle conclusioni di annullamento non può condurre automaticamente a quella delle conclusioni per risarcimento danni.
Peraltro, nei confronti delle conclusioni per risarcimento danni, la Commissione non eccepisce alcuna irricevibilità autonoma.
Per la parte in cui il Consiglio sostiene, nella sua memoria di intervento, che l’irricevibilità delle conclusioni di annullamento priva manifestamente di fondamento le conclusioni per risarcimento danni, si deve rilevare che la Commissione non ha concluso per il rigetto di queste ultime conclusioni in quanto infondate. L’autonoma conclusione in tal senso, formulata dal Consiglio in quanto interveniente, è pertanto irricevibile.
Ne risulta che l’eccezione di irricevibilità deve essere respinta nella parte in cui è diretta contro le conclusioni per risarcimento danni.
In proposito, poiché si tratta di due rimedi giurisdizionali autonomi, si può contemplare, statuendo su un’eccezione di irricevibilità, di dichiarare il ricorso parzialmente irricevibile, quanto alla domanda di annullamento, pur constatando che esso rimane in essere per la domanda diretta a risarcire il danno (v., in tal senso, ordinanza del 21 giugno 1993, Van Parijs e a./Consiglio e Commissione,
C-257/93, Racc. pag. I-3335
, punti 14 e 15).
Nel caso di specie occorre quindi constatare che il ricorso rimane in essere nei limiti in cui è diretto al risarcimento del danno subìto.
Sulle spese
Poiché il ricorso rimane in essere nei limiti in cui è diretto a risarcire il danno subìto, le spese debbono essere riservate.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quinta Sezione)
dichiara e statuisce:

1)
Il ricorso è respinto in quanto irricevibile nei limiti in cui è diretto all’annullamento del regolamento (UE) n. 222/2011 della Commissione, del 3 marzo 2011, che istituisce misure eccezionali riguardanti l’immissione sul mercato dell’Unione di zucchero e isoglucosio fuori quota con riduzione del prelievo sulle eccedenze nella campagna di commercializzazione 2010/2011, del regolamento di esecuzione (UE) n. 293/2011 della Commissione, del 23 marzo 2011, recante fissazione del coefficiente di attribuzione, rigetto di ulteriori domande e chiusura del periodo di presentazione delle domande relative ai quantitativi di zucchero fuori quota disponibili per la vendita sul mercato dell’Unione con beneficio della riduzione del prelievo sulle eccedenze, del regolamento di esecuzione (UE) n. 302/2011 della Commissione, del 28 marzo 2011, recante apertura di un contingente tariffario eccezionale di importazione di determinati quantitativi di zucchero nella campagna di commercializzazione 2010/2011, e del regolamento di esecuzione (UE) n. 393/2011 della Commissione, del 19 aprile 2011, che fissa i coefficienti di attribuzione per il rilascio di titoli d’importazione richiesti dal 1
o
al 7 aprile 2011 per i prodotti del settore dello zucchero nell’ambito di taluni contingenti tariffari e sospende la presentazione di domande per tali titoli.

2)
L’eccezione di irricevibilità è respinta per quanto riguarda la domanda di risarcimento del danno subìto.

3)
Le spese sono riservate.

Papasavvas
Vadapalas
O’ Higgins
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 6 giugno 2013.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: l’inglese.