CELEX: 62009TJ0099
FEDER
Programa operativo regional (POR) 2000-2006 para la región de Campania
Reglamento (CE) nº 1260/1999
Artículo 32, apartado 3, letra f)
Decisión de no efectuar los pagos intermedios correspondientes a la medida del POR relativa a la gestión y eliminación de residuos
Procedimiento de infracción contra Italia

Motivación de la sentencia
Antecedentes del litigio
Procedimiento de aprobación de la ayuda al programa operativo «Campania»
1. Mediante la Decisión C(2000) 2347, de 8 de agosto de 2000, la Comisión de las Comunidades Europeas aprobó el programa operativo «Campania» (en lo sucesivo, «PO Campania»), que se inscribe en el marco del apoyo a las intervenciones estructurales comunitarias en las regiones a las que afecta el objetivo nº 1 en Italia. El artículo 5 de dicha Decisión establece como fechas inicial y final de admisibilidad de los gastos, respectivamente, el 5 de octubre de 1999 y el 31 de diciembre de 2008. Dicha Decisión fue modificada posteriormente en varias ocasiones.
2. Mediante carta de 20 de marzo de 2001, el Presidente de la Región Campania notificó a la Comisión un «complemento de programación definitivo».
3. El 23 de mayo de 2006, la Comisión adoptó la Decisión C(2006) 2165, por la que se modificaba la Decisión C(2000) 2347 y a la que se adjuntaba una versión modificada del PO Campania que describía la medida 1.7 de este último (en lo sucesivo, «medida 1.7»).
4. El 22 de abril de 2008, las autoridades italianas notificaron a la Comisión una versión modificada del complemento de programación, que incluía una descripción modificada de la medida 1.7 y que fue aprobada por la Comisión mediante carta de 30 de mayo de 2008.
5. La Comisión modificó por última vez la Decisión C(2000) 2347 mediante su Decisión C(2009) 1112 final, de 18 de febrero de 2009, que prolongaba hasta el 30 de junio de 2009 el período de admisibilidad de los gastos.
6. La versión del PO Campania notificada a la Comisión el 22 de abril de 2008 describía las intervenciones relativas a la medida 1.7 como sigue:
«a) Realización de instalaciones de compostaje y de centros de recogida selectiva
[…]
b) Intervenciones relativas a la construcción de vertederos para eliminar los residuos restantes tras la recogida selectiva, respetando las condiciones de seguridad previstas por el Decreto Legislativo nº 36/03, y al cierre y recuperación medioambiental de los vertederos autorizados e inactivos, incidiendo especialmente en que éstos se ajustaran a lo dispuesto por el Decreto Legislativo nº 36/03
En el marco de esta acción, se financiarán las intervenciones de construcción de vertederos para la eliminación de los residuos restantes tras la recogida selectiva, respetando las condiciones de seguridad previstas por el Decreto Legislativo nº 36/03, así como las intervenciones de cierre y recuperación medioambiental de los vertederos autorizados e inactivos, previstas en la planificación sectorial, dando prioridad a los vertederos ya existentes, de acuerdo con las prioridades del plan de gestión de residuos, así como las intervenciones de recalificación medioambiental de zonas mediante el soterramiento de determinados tipos de residuos restantes […] Los vertederos deberán considerarse exclusivamente al servicio del sistema integrado de gestión de residuos.
[…]
c) Ejecución de zonas territoriales óptimas y de sus correspondientes planes de gestión y tratamiento (asistencia técnica para la redacción de planes y programas, adquisición de equipos técnicos y asistencia para la vigilancia de los sistemas y el desarrollo del conocimiento del sector, seminarios de puesta al día para el personal y acciones de comunicación y de información)
[…]
d) Apoyo a los municipios asociados para la gestión del sistema de recogida selectiva de residuos urbanos
Esta acción permitirá financiar la adquisición, por los municipios asociados y también por el Commissariato con compromisos jurídicamente vinculantes asumidos antes del 31 de diciembre de 2004, en las condiciones previstas por el Decreto Legislativo nº 267/2000, de los equipos técnicos necesarios para la recogida selectiva de los residuos urbanos y otros asimilados y para la dotación de zonas y puntos destinados a tal tipo de recogida (contenedores, recipientes para compostaje, papeleras, vehículos para la recogida, etc.), con el fin de garantizar una cooperación eficaz entre las administraciones locales situadas en la misma zona óptima, según lo previsto por la normativa vigente.
[…]
e) Sistema de ayudas a las empresas para la adecuación de las instalaciones destinadas a la recuperación de materiales derivados de los residuos (tratamiento de residuos inertes, de automóviles, de bienes duraderos y de mobiliario, compostaje de calidad, recuperación de materiales plásticos) sobre la base de estrategias públicas encaminadas a llevar a cabo las actividades de recuperación y a mejorar las normas de calidad
[…]
f) A nivel regional, actividad de coordinación, logística y apoyo a las empresas de recogida y recuperación de los residuos generados por determinadas categorías de actividades productivas
La acción promueve las actividades de apoyo a las empresas que generan determinadas categorías de residuos, las cuales de otro modo no podrían alcanzar las economías de escala que les permitieran o facilitaran la recuperación de tales residuos, en lugar de su mera evacuación.
[…]
Además, la acción comprende la creación de un catastro-observatorio con funciones de vigilancia de la cantidad y calidad de los residuos, en coordinación con las intervenciones cofinanciadas por la medida 1.1, según prevé el estudio de viabilidad contemplado por la DGR (Decisión de la Junta Regional) nº 1508, de 12 de abril de 2002 y sus posibles modificaciones e integraciones, así como actuaciones de sensibilización y fomento de la recogida selectiva, la recuperación y el reciclaje. La acción incluye la realización de campañas de sensibilización sobre la recogida selectiva, la recuperación y el reciclaje. Tales campañas también pretenden facilitar la ejecución de los planes regionales.
[…]
g) Sistemas de ayuda a las empresas para la realización de instalaciones destinadas a la recuperación de las materias resultantes de los residuos generados por determinadas categorías productivas, así como para la realización de instalaciones de recuperación energética de residuos que, de otro modo, no serían recuperables
El objetivo de esta acción es favorecer el desarrollo de actividades industriales anteriores a la recogida selectiva para conseguir la valorización económica de las partes seleccionadas.
Esta acción prevé financiar la realización de instalaciones destinadas a las actividades de recuperación de residuos contempladas en los artículos 31 y 33 del Decreto Legislativo nº 22/97. Más concretamente, se financiarán las actividades de recuperación contempladas en el anexo 1 – sub-anexo 1, de la Orden Ministerial de 5 de febrero de 1998, excepto las categorías 14 (residuos recuperables procedentes de residuos urbanos y de residuos especiales no peligrosos asimilados para la producción de [combustibles derivados de residuos de calidad]), 16 (residuos aptos para compostaje) y 17 (residuos recuperables mediante pirólisis y gasificación), y en el anexo 1 – sub-anexo 1 de la Orden Ministerial nº 161, de 12 de junio de 2002.
[…]»
7. Las intervenciones realizadas y destinadas a mejorar y fomentar el sistema de recogida y eliminación de residuos conforme a la medida 1.7 generaron gastos por importe de 93.268.731,59 euros, el 50 % de los cuales –es decir, 46.634.365,80 euros– fueron cofinanciados por los Fondos Estructurales.
Procedimiento de infracción contra la República Italiana
8. El 29 de junio de 2007, en el marco del procedimiento de infracción con referencia 2007/2195 contra la República Italiana, la Comisión envió a las autoridades italianas un escrito de requerimiento reprochándoles una infracción de los artículos 4 y 5 de la Directiva 2006/12/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de abril de 2006, relativa a los residuos (DO L 114, p. 9), por no haber adoptado, para la región de Campania, todas las medidas necesarias para garantizar que los residuos se eliminaran sin poner en peligro la salud del hombre y sin perjudicar el medio ambiente y, en particular, por no haber creado una red integrada y adecuada de instalaciones de eliminación.
9. El 23 de octubre de 2007, la Comisión envió a las autoridades italianas un escrito de requerimiento complementario, con fecha de 17 de octubre de 2007, destinado a ampliar los cargos objeto del procedimiento de infracción. Tal ampliación de los cargos versaba sobre la presunta ineficacia del plan de gestión de residuos adoptado en 1997 para la región de Campania, para alcanzar los objetivos que figuran en los artículos 3, 4, 5 y 7 de la Directiva 2006/12.
10. A raíz de la aprobación, el 28 de diciembre de 2007, de un nuevo plan de gestión de residuos para la región de Campania, el 1 de febrero de 2008 la Comisión emitió un dictamen motivado limitado a las supuestas infracciones de los artículos 4 y 5 de la Directiva 2006/12.
11. Mediante demanda registrada en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 4 de julio de 2008 con el número de asunto C-297/08, la Comisión interpuso un recurso en virtud del artículo 226 CE, solicitando al Tribunal de Justicia que declarara que la República Italiana había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 4 y 5 de la Directiva 2006/12, al no haber adoptado, para la región de Campania, todas las medidas necesarias para garantizar que los residuos fueran valorizados y eliminados sin poner en peligro la salud del hombre y sin perjudicar al medio ambiente y, en particular, al no haber creado una red integrada y adecuada de instalaciones de eliminación.
12. Mediante su sentencia de 4 de marzo de 2010, Comisión/Italia (C-297/08, Rec. p. I-1749), el Tribunal de Justicia estimó dicho recurso y declaró el incumplimiento de la República Italiana, tal como había solicitado la Comisión.
Incidencias del procedimiento de infracción en la ejecución del PO Campania
13. Mediante carta de 31 de marzo de 2008, con referencia nº 002477, la Comisión informó a las autoridades italianas de las consecuencias que pretendía deducir del procedimiento de infracción 2007/2195, mencionado en el apartado 8 supra, sobre la financiación de la medida 1.7 en el marco de la ejecución del PO Campania. Habida cuenta tanto de la incoación de dicho procedimiento como del contenido del dictamen motivado, la Comisión consideró que no podía seguir «efectuando pagos intermedios en concepto de reembolsos por los gastos correspondientes a la medida 1.7 del PO Campania […]», en virtud del artículo 32, apartado 3, del Reglamento nº 1260/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999, por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales (DO L 161, p. 1). En efecto, «la medida 1.7 del PO Campania […] tiene [presuntamente] por objeto el “Sistema regional de gestión y eliminación de residuos”, al que se refiere el procedimiento de infracción, que [supuestamente] revela la ineficacia en el establecimiento de una red adecuada e integrada de instalaciones de eliminación […]». Según la Comisión, «la gestión de los residuos [ha resultado ser] insatisfactoria en su conjunto, teniendo en cuenta la necesidad de garantizar la correcta recogida y eliminación de residuos y, por tanto, también las acciones previstas por la medida 1.7, como son las relativas a las instalaciones de almacenamiento, tratamiento y eliminación de residuos o a las instalaciones de valorización de las fracciones seca y húmeda, el cierre de los vertederos, además de la recogida selectiva […], así como los planes y programas sectoriales». La Comisión concluyó de ello, en esencia, que sería inadmisible cualquier solicitud de pago referida a gastos correspondientes a la medida 1.7 que se presentara una vez que la región de Campania había incumplido sus obligaciones derivadas de la Directiva 2006/12, que entró en vigor el 17 de mayo de 2006. En consecuencia, la Comisión pidió a las autoridades italianas que, a partir de la siguiente solicitud de pago, dedujeran todos los gastos efectuados en relación con la medida 1.7 después del 17 de mayo de 2006, a no ser que la República Italiana adoptase las disposiciones necesarias para corregir «la situación».
14. Mediante carta de 9 de junio de 2008, con referencia nº 0012819, las autoridades italianas se opusieron a la apreciación expuesta por la Comisión en su carta de 31 de marzo de 2008. A juicio de éstas, la declaración de inadmisibilidad de las solicitudes de pago correspondientes a la medida 1.7 carece de base jurídica. Añaden que en el caso de autos no concurren los criterios del artículo 32, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento nº 1260/1999. La Comisión no «señaló ninguna operación concreta contraria al Derecho comunitario, sino que se limitó a pedir de manera absolutamente genérica la incoación de un procedimiento de infracción en el marco de la gestión de residuos, por lo que no puede comprenderse cómo la ejecución de la medida 1.7 correspondiente al PO Campania puede formar parte de tal violación del Derecho comunitario». Por tanto, la postura de la Comisión implica sancionar a la República Italiana de forma «anticipada y automática», antes de que concluya el procedimiento de infracción con pleno respeto del derecho de defensa y del principio de contradicción. Las autoridades italianas consideran paradójica la apreciación de la Comisión, en la medida en que las intervenciones financiadas conforme a la medida 1.7 precisamente estaban destinadas a resolver los problemas derivados de la recogida y eliminación de residuos en Campania y suspender su financiación sólo podría retrasar la solución de la crisis actual. Por ello las autoridades italianas instaron a la Comisión a que reconsiderara su postura expuesta en la carta de 31 de marzo de 2008.
15. Mediante carta de 20 de octubre de 2008, con objeto el «estudio del impacto estratégico del plan de gestión de residuos de la región de Campania», la Comisión comunicó a las autoridades italianas sus inquietudes sobre el plan de gestión de residuos para la región de Campania, en la versión adoptada el 28 de diciembre de 2007. En esencia, la Comisión pidió a dichas autoridades que actualizaran el citado plan a la luz de las leyes recientemente aprobadas y que elaboraran un estudio de impacto estratégico. En cuanto a la actualización del plan de que se trata, la Comisión solicitó la inclusión de medidas que permitieran establecer una gestión de residuos ordinaria y sostenible, que pudiera sustituir la gestión actual de emergencia. Por último, la Comisión recordó que, por razón del procedimiento de infracción 2007/2195 en curso, las solicitudes de pagos intermedios correspondientes a la medida 1.7 habían dejado de ser admisibles.
16. Mediante carta de 22 de diciembre de 2008, con referencia nº 012480 y objeto «POR Campania 2000-2006 (CCI nº 1999 IT 16 1 PO 007) Consecuencias del procedimiento de infracción 2007/2195 sobre la gestión de residuos en Campania», la Comisión respondió a la carta de las autoridades italianas de 9 de junio de 2008 y reafirmó su postura expuesta en la carta de 31 de marzo de 2008. Según la Comisión, el artículo 32, apartado 3, del Reglamento nº 1260/1999 es la base jurídica pertinente en este caso, al estar la admisibilidad de los pagos intermedios supeditada a varios requisitos, entre ellos a la «negativa de la Comisión a entablar [inexistencia de una decisión de la Comisión de entablar] un procedimiento de infracción según el artículo 226 [CE]». La Comisión añadió que el procedimiento de infracción 2007/2195 ponía en cuestión todo el sistema de gestión de residuos en Campania, a la vista de los artículos 4 y 5 de la Directiva 2006/12. Asimismo recordó las inquietudes y reservas que ya había manifestado en su carta de 20 de octubre de 2008. La Comisión dedujo de ello que no existían «garantías suficientes de la realización correcta de las operaciones cofinanciadas por el FEDER en el marco de la medida 1.7, las cuales, visto el propio enunciado de la medida, esta[ba]n referidas a todo el sistema regional de gestión y eliminación de residuos, cuya eficacia e idoneidad [eran] objeto del procedimiento de infracción» de que se trata. Por último, la Comisión precisó que la fecha a partir de la cual consideraba no financiables los gastos correspondientes a la medida 1.7 era el 29 de junio de 2007, y no el 17 de mayo de 2006.
17. Mediante carta de 2 de febrero de 2009, con referencia nº 000841 y objeto «[p]agos por la Comisión de importes distintos del importe solicitado», la Comisión, remitiéndose a sus cartas de 31 de marzo y de 22 de diciembre de 2008, declaró inadmisible una solicitud de pago de las autoridades italianas, de 18 de noviembre de 2008, en la medida en que incluía gastos por importe de 12.700.931,62 euros efectuados en el marco de la medida 1.7 con posterioridad al 17 de mayo de 2006, debido a que las acciones en cuestión estaban relacionadas con el procedimiento de infracción 2007/2195. La Comisión precisó no obstante que el 29 de junio de 2007 había notificado a la República Italiana la decisión de entablar dicho procedimiento de infracción. En consecuencia, tal como se indicó en la carta de 22 de diciembre de 2008, la fecha a partir de la cual la Comisión consideraba no financiables los gastos en el marco de la medida 1.7 era el 29 de junio de 2007, y no el 17 de mayo de 2006. Por último, en caso de que resultara un «saldo positivo respecto del importe de 12.700.931,62 euros», la Comisión instó a las autoridades italianas a que lo incluyeran en la siguiente solicitud de pago.
18. El 14 de enero de 2009, las autoridades italianas presentaron una nueva solicitud de pago por importe de 18.544.968,76 euros en concepto de gastos efectuados en el marco de la medida 1.7.
19. Mediante carta de 6 de febrero de 2009, con referencia nº 001059 y objeto «[i]nterrupción de la solicitud de pago y de las solicitudes de información relativas a las correcciones financieras en aplicación del artículo 39 del Reglamento nº 1260/1999», la Comisión reiteró, según se ha indicado en los apartados 16 y 17 supra, que la fecha a partir de la cual consideraba no financiables los gastos efectuados en el marco de la medida 1.7 era el 29 junio de 2007, y no el 17 de mayo de 2006. En caso de que resultara una «modificación respecto del importe de 18.544.968,76 euros», la Comisión instó a las autoridades italianas a que corrigieran la solicitud de pago en cuestión.
20. Mediante carta de 20 de mayo de 2009, con referencia nº 004263 y objeto los «pagos por la Comisión de importes distintos del importe solicitado», dirigida a las autoridades italianas, la Comisión, remitiéndose a sus cartas de 31 de marzo y de 22 de diciembre de 2008, reafirmó que el importe de 18.544.968,76 euros correspondiente a los gastos efectuados después del 17 de mayo de 2006 en el marco de la medida 1.7, que tiene por objeto el sistema regional de gestión y eliminación de residuos, no era financiable. A la espera de que se resolviera el asunto T-99/09, pendiente ante el Tribunal General, la Comisión dedujo dicho importe de la presente solicitud de pago. Sin embargo, tal como ya se había indicado en la carta de 6 de febrero de 2009, la fecha a partir de la cual la Comisión consideraba no financiables los gastos en el marco de la medida 1.7 era el 29 de junio de 2007, y no el 17 de mayo de 2006. En caso de que de ello resultara una «modificación respecto del importe de 18.544.968,76 euros», la Comisión instó a las autoridades italianas a indicarlo en la siguiente solicitud de pago intermedio.
21. Las cartas de la Comisión de 22 de diciembre de 2008, de 2 y de 6 de febrero de 2009 y de 20 de mayo de 2009 (véanse los apartados 16 a 20 supra) serán designadas en lo sucesivo, conjuntamente, como «actos impugnados».
Procedimiento y pretensiones de las partes
22. Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 4 de marzo de 2009, la República Italiana interpuso el recurso registrado con el número de asunto T-99/09, contra las decisiones contenidas en las cartas de 22 de diciembre de 2008 y de 2 y de 6 de febrero de 2009.
23. Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 30 de junio de 2009, la República Italiana interpuso el recurso registrado con el número de asunto T-308/09, contra la decisión contenida en la carta de 20 de mayo de 2009.
24. Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 25 de agosto de 2009, la Comisión solicitó la suspensión del procedimiento en el asunto T-308/09, en virtud del artículo 77, letra d), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, a la espera de la resolución del Tribunal que pusiese fin al procedimiento en el asunto T-99/09, en el que los motivos invocados coincidían, en su mayor parte, con los del asunto T-308/09. Con carácter subsidiario, la Comisión solicitó la acumulación de los asuntos T-99/09 y T-308/09 a efectos de la fase oral del procedimiento, en virtud del artículo 50, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento.
25. Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 17 de septiembre de 2009, la República Italiana se opuso a la solicitud de suspensión, pero se mostró de acuerdo con la acumulación de ambos asuntos a efectos de la fase oral del procedimiento.
26. En virtud de sus pretensiones en los asuntos T-99/09 y T-308/09, la República Italiana solicita al Tribunal que anule los actos impugnados.
27. En virtud de sus pretensiones en los asuntos T-99/09 y T-308/09, la Comisión solicita al Tribunal que:
– Desestime los recursos.
– Condene en costas a la República Italiana.
28. Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Primera) decidió iniciar la fase oral del procedimiento.
29. Por impedimento de un miembro de la Sala para participar en la vista y la deliberación, el Presidente del Tribunal designó a otro juez para completar la Sala, con arreglo al artículo 32, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento.
30. En el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento en virtud del artículo 64 del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal requirió a las partes para que aportaran determinados documentos y respondieran por escrito a algunas preguntas. Las partes cumplimentaron las referidas diligencias de ordenación del procedimiento dentro de los plazos señalados.
31. En la vista celebrada el 12 de septiembre de 2012 se oyeron los informes de las partes así como sus respuestas a las preguntas orales formuladas por el Tribunal. En virtud del artículo 50, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, en la vista, oídas las partes, el Presidente acordó la acumulación de los asuntos T-99/09 y T-308/09 a efectos de la sentencia que ponga fin al proceso, lo que se hizo constar en el acta de la vista.
Fundamentos de Derecho
Resumen de los motivos invocados en los asuntos T-99/09 y T-308/09
32. Mediante su primer motivo, invocado en los asuntos T-99/09 y T-308/09, la República Italiana reprocha a la Comisión la infracción del artículo 32, apartado 3, párrafo primero, letra f), del Reglamento nº 1260/1999. Mediante su segundo motivo, invocado en los asuntos T-99/09 y T-308/09, la República Italiana reprocha a la Comisión la infracción del artículo 32, apartado 3, párrafo primero, letra f), y apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento nº 1260/1999 y la desnaturalización de los hechos. Mediante su tercer motivo, invocado en los asuntos T-99/09 y T-308/09, la República Italiana alega la infracción del artículo 32, apartado 3, párrafo primero, letra f), y párrafo segundo, del Reglamento nº 1260/1999 y una desviación de poder. Mediante su cuarto motivo, invocado en los asuntos T-99/09 y T-308/09, la República Italiana alega la infracción del artículo 32, apartado 3, párrafo primero, letra f), y párrafo segundo, y del artículo 39, apartados 2 y 3, del Reglamento nº 1260/1999 y la violación del principio de contradicción, así como una desviación de poder. Mediante su quinto motivo, invocado en los asuntos T-99/09 y T-308/09, la República Italiana alega una falta de motivación con arreglo al artículo 253 CE. Mediante su sexto motivo, invocado en el asunto T-308/09, la República Italiana reprocha a la Comisión la infracción de los artículos 32 y 39 del Reglamento nº 1260/1999. Mediante su séptimo motivo, invocado en el asunto T-308/09, la República Italiana invoca la infracción del artículo 230 CE.
33. Dado que los cuatro primeros motivos en gran medida se solapan, al estar todos ellos basados en la imputación a la Comisión de una infracción del artículo 32, apartado 3, párrafo primero, letra f), del Reglamento nº 1260/1999, procede examinar dicha imputación en primer lugar.
Sobre la presunta infracción de la segunda hipótesis contemplada en el artículo 32, apartado 3, párrafo primero, letra f), del Reglamento nº 1260/1999
Observaciones preliminares
34. En el marco de su primer motivo, la República Italiana reprocha a la Comisión la infracción del artículo 32, apartado 3, párrafo primero, letra f), del Reglamento nº 1260/1999, en el que esta última basó su enfoque en los actos impugnados. Según esta disposición, una solicitud de pago sólo puede declararse inadmisible en dos supuestos, entre los que está que la Comisión haya decidido entablar un procedimiento de infracción «en relación con la medida o medidas objeto de la solicitud de que se trate» (en lo sucesivo, «segunda hipótesis»). De este modo, el objeto específico del procedimiento de infracción debería coincidir precisamente con el objeto de la solicitud de pago. En efecto, según la República Italiana, teniendo en cuenta las definiciones de los conceptos de «medida» y de «operación» que figuran en el artículo 9, letras j) y k), del Reglamento nº 1260/1999, un procedimiento de infracción guarda «relación» con una «medida» cuando la violación del Derecho de la Unión denunciada por la Comisión radica precisamente en haber adoptado, de modo considerado contrario al Derecho de la Unión, una determinada medida o en haber ejecutado dicha medida mediante operaciones no conformes con ella o con el Derecho de la Unión. Por tanto, a juicio de la República Italiana, una aplicación correcta del artículo 32, apartado 3, párrafo primero, letra f), del Reglamento nº 1260/1999, cuyo objetivo es evitar que los Fondos Estructurales contribuyan a financiar actuaciones contrarias al Derecho de la Unión, presupone, en primer lugar, identificar las medidas y las operaciones objeto de la solicitud de pago y, a continuación, verificar si la ejecución de éstas es objeto de un procedimiento de infracción entablado por la Comisión. Ahora bien, según la República Italiana, en el caso de autos la Comisión invirtió la lógica de este enfoque.
35. Según la República Italiana, en los actos impugnados, contrariamente a las exigencias anteriormente expuestas, la Comisión no tuvo en cuenta la relación específica, incluso la identidad, entre el objeto de la solicitud de pago y el del incumplimiento reprochado. Confirma esta apreciación la referencia general, en dichos actos, al objeto del dictamen motivado, en este caso «todo el sistema de gestión de residuos», y al de las solicitudes de pago, en este caso «operaciones cofinanciadas por el FEDER […] que […] se refieren a todo el sistema regional de gestión y eliminación de residuos». Ahora bien, la República Italiana sostiene que los pagos intermedios solicitados estaban precisamente destinados a mejorar la recogida selectiva y la recuperación de residuos, fases que, tanto objetiva como funcionalmente, distan mucho de la eliminación general en vertedero de residuos no seleccionados, que es objeto del procedimiento de infracción.
36. En el marco de su segundo motivo, la República Italiana afirma que el asunto registrado con el número C-297/08 tenía por objeto, en esencia, un incumplimiento relacionado con la red de eliminación de residuos. En efecto, en los apartados 86, 87 y 90 de su recurso de incumplimiento, la Comisión criticó la situación de la eliminación final de los residuos que no podían ser valorizados o reciclados de otro modo por no existir las instalaciones necesarias (incineradoras, vertederos) para ejecutar esa fase de la «cadena» de los residuos conforme a la Directiva 2006/2012. En cambio, según la República Italiana, otras fases de dicha «cadena» y otros modos de gestionar los residuos distintos de la eliminación final, como los distintos modos de recuperarlos tras haberlos seleccionado en el marco de una recogida selectiva, y la organización de tal recogida, eran manifiestamente ajenos al objeto específico del procedimiento por incumplimiento, tal como resulta de los apartados 48 y 49 de dicho recurso. En efecto, a juicio de la República Italiana, habida cuenta de la adopción, el 28 de diciembre de 2007, de un nuevo plan de gestión de residuos para la región de Campania, la Comisión consideró inútil mantener los cargos formulados a este respecto. La República Italiana añade que, sin embargo, tanto la medida 1.7 como las operaciones que ésta incluye en forma de proyectos se refieren precisamente a la fase de recuperación de los residuos y de recogida selectiva que la precede. Concretamente, según la República Italiana, la carta de 22 de diciembre de 2008 erraba al remitirse al dictamen motivado de 1 de febrero de 2008 y reprochar a la República Italiana la infracción de la Directiva 2006/12 «por no haber creado una red adecuada e integrada de instalaciones de eliminación y no haber establecido un plan de gestión de residuos adecuado y eficaz para alcanzar los objetivos enunciados en los artículos 4 y 5 de [dicha] Directiva», ya que la propia Comisión retiró el cargo sobre la falta de plan general de gestión de residuos, limitándose a criticar la falta de idoneidad de las instalaciones de eliminación final.
37. En la réplica, la República Italiana niega que el objeto del procedimiento de infracción coincida objetivamente con el de las solicitudes de pago, pues a lo sumo tal supuesta coincidencia versaría sobre la recuperación, pero no sobre la recogida selectiva de residuos, que es el objeto principal de la medida 1.7. De ello se deduce que los actos impugnados son, como mínimo, «excesivos» al declarar totalmente inadmisibles las solicitudes de pago basadas en dicha medida. A este respecto, la República Italiana invoca, con carácter subsidiario, un nuevo motivo basado en la violación del principio de proporcionalidad. En efecto, sostiene que es manifiestamente desproporcionado declarar íntegramente no financiables los pagos correspondientes a una medida sobre la recogida selectiva, el compostaje y la recuperación de residuos, por haberse incoado un procedimiento de infracción referido, a lo sumo y de manera marginal, a la mera recuperación, máxime cuando, tal como añade la República Italiana, el procedimiento de infracción en realidad ni siquiera afecta a la recuperación de residuos, ya que esta última sólo se menciona en las «conclusiones» del dictamen motivado y del recurso por incumplimiento del artículo 226 CE. En cambio, ni la motivación de dicho dictamen ni la de dicho recurso hacen referencia alguna a tal recuperación y, según la República Italiana, es evidente que el único objeto del procedimiento de infracción era la eliminación en vertederos generales de residuos no seleccionados. La República Italiana añade que, en efecto, la recuperación, tras haber figurado en un principio en el objeto del procedimiento de infracción, fue definitivamente excluida de él por iniciativa de la propia Comisión.
38. En el marco de su tercer motivo, la República Italiana sostiene, en esencia, que en la carta de 22 de diciembre de 2008 la Comisión trató de completar sus imputaciones y de reforzar su argumento basado en una supuesta relación entre el objeto del recurso por incumplimiento y el de las solicitudes de pago, refiriéndose a «inquietudes», expresadas en la carta de 20 de octubre de 2008, sobre el plan de gestión de residuos de la región de Campania, de 28 de diciembre de 2007, y precisando, en particular, que la falta de un plan regional adecuado de gestión de residuos impedía que existieran garantías suficientes de la correcta ejecución de las operaciones cofinanciadas por el FEDER en el marco de la medida 1.7. Sin embargo, a juicio de la República Italiana, ninguna de tales críticas al plan de gestión de residuos de la región de Campania, de 28 de diciembre de 2007, era objeto del procedimiento de infracción, que se basaba en la situación existente a 1 de marzo de 2008, en tanto que la normativa controvertida fue adoptada el 23 de mayo de 2008. La República Italiana sostiene, por el contrario, que la adopción de dicho plan hizo que, en su recurso por incumplimiento, la Comisión abandonara todo cargo relativo a la planificación de la gestión de residuos, en particular, en cuanto a la recogida selectiva, al reciclaje y a la recuperación. La República Italiana concluyó de ello que la Comisión no podía legítimamente declarar inadmisibles solicitudes de pago por los motivos invocados ni sobre la base del artículo 32, apartado 3, párrafo primero, letra f), y párrafo segundo, del Reglamento nº 1260/1999, ya que tales motivos no desembocaron en la incoación de un procedimiento de infracción.
39. En el marco de su cuarto motivo, la República Italiana alega, en esencia, que la declaración de inadmisibilidad de las solicitudes de pago por «no existir garantías suficientes de la correcta ejecución de las operaciones cofinanciadas por el FEDER en el marco de la medida 1.7» contraviene la segunda hipótesis contemplada en el artículo 32, apartado 3, párrafo primero, letra f), del Reglamento nº 1260/1999, y que, a lo sumo, podría haberse fundamentado en la primera hipótesis contemplada por dicha disposición, a saber, la suspensión de los pagos en virtud del artículo 39, apartado 2, del mismo Reglamento. Según la República Italiana, en el caso de autos la Comisión eludió el procedimiento contradictorio previsto en el artículo 39, apartado 2, del Reglamento nº 1260/1999 para llegar a un resultado equivalente a una suspensión en el sentido de la primera hipótesis contemplada en el artículo 32, apartado 3, párrafo primero, letra f), de dicho Reglamento. Con ello la Comisión no sólo vulneró dichas disposiciones y el principio de contradicción en perjuicio de la República Italiana, que no tuvo ocasión de presentar sus observaciones sobre los motivos de la suspensión y de llegar a un acuerdo que permitiera subsanarlos total o parcialmente, sino que además eludió el procedimiento previsto en el artículo 39, apartado 3, del Reglamento nº 1260/1999, que la habría obligado a adoptar una decisión definitiva motivada en un plazo de tres meses, so pena de que la suspensión de los pagos cesara de pleno derecho.
40. La Comisión se opone a las alegaciones formuladas por la República Italiana en apoyo de todos estos motivos.
41. El Tribunal comprueba que tales motivos parten fundamentalmente de la premisa de que, en el caso de autos, la Comisión ignoró los criterios de aplicación de la segunda hipótesis contemplada en el artículo 32, apartado 3, párrafo primero, letra f), del Reglamento nº 1260/1999. Por tanto, procede verificar, por una parte, si los actos impugnados están o no basados en una interpretación correcta de tales criterios y, por otra parte, si en el caso de autos la Comisión los aplicó bien o no.
Sobre el alcance de los criterios de aplicación de la segunda hipótesis contemplada en el artículo 32, apartado 3, párrafo primero, letra f), del Reglamento nº 1260/1999
42. Para examinar el fundamento de las imputaciones formuladas por la República Italiana en los motivos primero a cuarto, debe procederse a una interpretación literal, contextual, teleológica e histórica de la segunda hipótesis contemplada en el artículo 32, apartado 3, párrafo primero, letra f), del Reglamento nº 1260/1999, al haber sido esta metodología reconocida por la jurisprudencia consolidada (véanse, por analogía, las sentencias del Tribunal General de 20 de noviembre de 2002, Lagardère y Canal+/Comisión, T-251/00, Rec. p. II-4825, apartados 72 a 83, y de 6 de octubre de 2005, Sumitomo Chemical y Sumika Fine Chemicals/Comisión, T-22/02 y T-23/02, Rec. p. II-4065, apartados 41 a 60). La disposición de que se trata establece, en particular:
«La Comisión efectuará los pagos intermedios para rembolsar los gastos efectivamente pagados de conformidad con los Fondos y certificados por la autoridad pagadora. Se efectuarán en función de cada intervención y se calcularán con arreglo a las medidas fijadas en el plan de financiación del complemento del programa y se supeditarán al cumplimiento de las condiciones siguientes:
[…]
f) decisión de no suspender los pagos en virtud del párrafo [primero] del apartado 2 del artículo 39 y negativa de la Comisión a [inexistencia de una decisión de la Comisión de] entablar un procedimiento de infracción según el artículo 226 [CE] en relación con la medida o medidas objeto de la solicitud de que se trate.
En caso de que alguna de estas condiciones no se cumpla y la solicitud de pago no sea aceptable, la Comisión informará sin demora al Estado miembro y a la autoridad pagadora, que adoptarán las disposiciones necesarias para subsanar esa situación.»
43. De este modo, el artículo 32, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento nº 1260/1999 autoriza a la Comisión a efectuar los pagos intermedios para rembolsar los gastos de conformidad con los Fondos, que reúnan los requisitos positivos y negativos precisados en él para ser financiables. Tales pagos, según la segunda frase de dicha disposición, «se efectuarán en función de cada intervención y se calcularán con arreglo a las medidas fijadas en el plan de financiación del complemento del programa». Además, la segunda hipótesis contemplada en el artículo 32, apartado 3, párrafo primero, letra f), de dicho Reglamento establece, como requisito negativo para que los gastos sean financiables, la «negativa de la Comisión a [inexistencia de una decisión de la Comisión de] entablar un procedimiento de infracción según el artículo 226 [CE] del Tratado en relación con la medida o medidas objeto de la solicitud [de reembolso/pago] de que se trate».
44. Procede señalar, en cuanto al contexto normativo en que se insertan tales disposiciones, que aclara mejor el alcance del concepto de «medida» la definición legal que figura en el artículo 9, letra j), del Reglamento nº 1260/1999, siendo tal medida el «medio por el cual se lleva a la práctica de manera plurianual un eje prioritario y que permite financiar operaciones». Por su parte, en el artículo 9, letra k), se define el concepto de «operación» como «cualquier proyecto o acción realizado por los beneficiarios finales de las intervenciones». Por último, el concepto de «intervención», definido en el artículo 9, letra e), hace referencia a «las [distintas] formas de intervención de los Fondos».
45. De ello resulta que el concepto de «medida» tiene un alcance general, vinculado a una prioridad estratégica definida por un «eje prioritario», del que la medida constituye el medio de ejecución en una base plurianual que permite la financiación de «operaciones». Dado que tal «medida» puede abarcar una pluralidad de «operaciones», el concepto de medida tiene un alcance más amplio que el de «operación» que, por su parte, refleja proyectos o acciones que pueden beneficiarse de una intervención de los Fondos. Tal extensión del alcance del concepto de «medida» es la que debe atribuirse al contenido de la medida 1.7, que abarca a su vez varias operaciones e intervenciones destinadas a alcanzar determinados objetivos o sub-objetivos en el marco del establecimiento de un sistema de gestión de residuos en Campania (véase, en particular, el apartado 6 supra).
46. En consecuencia, para poder concluir que una solicitud de pago es inadmisible, la segunda hipótesis contemplada en el artículo 32, apartado 3, párrafo primero, letra f), del Reglamento nº 1260/1999 exige comparar el objeto del procedimiento de infracción entablado por la Comisión con el de «la medida o medidas» –y no con el de las «operaciones»– «objeto de dicha solicitud». Por ello no puede acogerse la alegación de la República Italiana de que el objeto del procedimiento de infracción, incluso los distintos cargos formulados en él, deben compararse con las «operaciones» objeto de las solicitudes de pago declaradas inadmisibles. Asimismo, resulta inoperante su alegación de que, teniendo en cuenta la definición legal del concepto de «medida», al efectuar tal comparación la Comisión debe necesariamente conocer e incluir en su apreciación las «operaciones» concretas cubiertas por la «medida» de que se trata. En efecto, el mero hecho de que una solicitud de pago pueda referirse a varias operaciones concretas, ejecutadas en el marco de una medida (plurianual), en el caso de autos la medida 1.7, no permite interpretar contra legem el tenor claro y preciso de la segunda hipótesis contemplada en el artículo 32, apartado 3, párrafo primero, letra f), del Reglamento nº 1260/1999, en el sentido de que tal comparación deba realizarse con el objeto de cada una de las distintas operaciones como tales, y no con la «medida» o «medidas» de que se trate. Por último, en contra de lo afirmado por la República Italiana, la expresión «en relación con la […] medida [que es] objeto de la solicitud [de pago]», en las demás versiones lingüísticas de esta disposición tampoco expresa la necesidad de una relación específica o de una coincidencia perfecta, sino que enuncia, a lo sumo, una mera relación con dicha medida o medidas o una referencia general a ésta(s).
47. Por otra parte, desde el punto de vista contextual, la apreciación anteriormente expuesta queda confirmada tanto por el artículo 32, apartado 3, párrafo primero, segunda frase, como por el artículo 18, apartado 2, letras b) y c), del Reglamento nº 1260/1999. En virtud del artículo 32, apartado 3, párrafo primero, segunda frase, de dicho Reglamento, los pagos intermedios –que deben responder a una solicitud de reembolso concreta– se «calcularán con arreglo a las medidas fijadas en el plan de financiación del complemento del programa» y no con arreglo a las «operaciones» comprendidas en dichas medidas. Esta interpretación concuerda con el principio de que el plan de financiación indicativo, mencionado en el artículo 18, apartado 2, letra c), del citado Reglamento, que se refiere a los «ejes prioritarios», sólo puede basarse en la descripción de las medidas en cuestión, mientras que las «operaciones» no están sujetas a tal exigencia. En efecto, a tenor del artículo 18, apartado 2, letra b), del Reglamento nº 1260/1999, «cada programa operativo incluirá […] una descripción resumida de la descripción de las medidas previstas para aplicar los ejes prioritarios». De ello se deduce que si el legislador no exigió mayor precisión en el alcance de dichas «medidas» que, conforme a la segunda hipótesis contemplada en el artículo 32, apartado 3, párrafo primero, letra f), del Reglamento nº 1260/1999, son las únicas que deben compararse con el objeto del procedimiento de infracción, con mayor motivo tal exigencia de precisión tampoco existe respecto de las distintas «operaciones» cubiertas por dicha «medida». Por último, no puede desvirtuar esta apreciación el artículo 31, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento nº 1260/1999, ya que el compromiso presupuestario comunitario no está vinculado al concepto de «operación», sino más bien al de «intervención», según resulta también del artículo 31, apartado 2, párrafo primero, de dicho Reglamento.
48. En este contexto, carece de pertinencia el artículo 86, apartado 1, letra d), del Reglamento nº 1083/2006 del Consejo, de 11 de julio de 2006, por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión y se deroga el Reglamento (CE) nº 1260/1999 (DO L 210, p. 25). Esta nueva disposición, que reemplaza a la segunda hipótesis contemplada en el artículo 32, apartado 3, párrafo primero, letra f), del Reglamento nº 1260/1999, carece de efectos retroactivos y, por tanto, no es aplicable al caso de autos ni pertinente para resolver el presente asunto. De este modo, el requisito negativo de financiación de los pagos establecido en dicha disposición, en virtud del cual «los pagos intermedios realizados por la Comisión estarán sujetos […][al requisito de que] la Comisión no haya presentado un dictamen motivado como consecuencia de un incumplimiento, según se prevé en el artículo 226 [CE], por lo que respecta a la operación u operaciones para las cuales se ha declarado gasto en la solicitud de pago en cuestión», no puede influir en la interpretación de la disposición anterior. Por otra parte, cabe señalar, a mayor abundamiento, por un lado, que esta nueva disposición introduce una precisión que la disposición anterior no preveía, sin que la Comisión lo motivara en su propuesta inicial de 14 de julio de 2004 [COM(2004) 492 final] que, en esencia, fue adoptada en el Reglamento finalmente aprobado y, por otro lado, que el Reglamento nº 1083/2006 abandonó por completo el concepto de «medida», limitándose a definir, en su artículo 2, los conceptos de «eje prioritario» («cada una de las prioridades de la estrategia de un programa operativo que comprenda un grupo de operaciones relacionadas entre sí y cuyos objetivos sean cuantificables») y de «operación» («todo proyecto o grupo de proyectos […] que permitan alcanzar los objetivos del eje prioritario a que se refieran»), así como la relación entre ambos conceptos. En consecuencia, en este nuevo marco normativo el concepto de «operación» sustituye tanto al de «medida» como al de «operación», en el sentido del anterior Reglamento nº 1260/1999 y está directamente ligado al de «eje prioritario». En estas circunstancias, la República Italiana no puede invocar el Reglamento nº 1083/2006 en apoyo de su tesis principal sobre la exigencia de que el objeto del procedimiento de infracción coincida con las operaciones a que se refieren las solicitudes de pago declaradas inadmisibles.
49. Por tanto, debe rechazarse la argumentación de la República Italiana en cuanto a la existencia de una relación específica entre el objeto del procedimiento de infracción y el de la operación a que se refiere la solicitud de pago. Con mayor motivo debe desestimarse su alegación de que la segunda hipótesis contemplada en el artículo 32, apartado 3, párrafo primero, letra f), del Reglamento nº 1260/1999 exige una coincidencia perfecta o identidad entre las operaciones, sean éstas proyectos o acciones, objeto de las solicitudes de pago declaradas inadmisibles y los cargos imputados por la Comisión en el marco del procedimiento de infracción 2007/2195. Ciertamente, la Comisión debe acreditar una relación suficientemente directa entre, por una parte, la «medida» de que se trata, en el caso de autos la medida 1.7 y, por otra parte, el objeto del procedimiento de infracción 2007/2195, requisito cuya pertinencia fue finalmente reconocida por las partes en la vista.
50. Estas consideraciones responden a la finalidad de las disposiciones pertinentes del Reglamento nº 1260/1999. Si bien es cierto que, tal como afirma la República Italiana, la segunda hipótesis contemplada en el artículo 32, apartado 3, párrafo primero, letra f), del Reglamento nº 1260/1999 pretende evitar que los Fondos Estructurales financien operaciones realizadas por los Estados miembros vulnerando el Derecho de la Unión, no por ello el riesgo concomitante de pérdida inadmisible de fondos comunitarios debe imputarse específicamente a la ilegalidad o a la ejecución ilegal de las operaciones (proyectos o acciones) concretas que sean objeto de la solicitud de pago, ni la Comisión está obligada a demostrar que tal riesgo se deriva concreta y directamente de dichas operaciones ilegales, impugnadas en un procedimiento de infracción. En efecto, tal interpretación restrictiva mermaría el efecto útil de las disposiciones de que se trata, que confieren a la Comisión, sólo provisionalmente, la facultad de suspender pagos en concepto de compromisos financieros de los Fondos Estructurales adoptados en el marco de un programa operativo, cuando ésta se enfrenta a un presunto incumplimiento del Derecho de la Unión, por parte del Estado miembro beneficiario, que presente una relación suficientemente directa con la medida objeto de la financiación solicitada, hasta que el Tribunal de Justicia, mediante sentencia, confirme o revoque definitivamente dicho incumplimiento.
51. En contra de lo que sostiene la República Italiana, no cuestiona más esta apreciación la primera hipótesis contemplada en el artículo 32, apartado 3, párrafo primero, letra f), del Reglamento nº 1260/1999 que, de forma análoga, prevé la posibilidad de que la Comisión desencadene un efecto suspensivo respecto de los pagos intermedios, mediante el procedimiento de suspensión del artículo 39, apartado 2, de dicho Reglamento, es decir, fuera del marco de un procedimiento de infracción. En efecto, al margen de que esta última disposición tampoco contempla el concepto de «operación», la primera hipótesis del artículo 32, apartado 3, párrafo primero, letra f), del Reglamento nº 1260/1999, al igual que la segunda hipótesis, prevé que la «decisión de no suspender los pagos [falta de decisión de suspender los pagos]» debe afectar a «la medida o medidas objeto de la solicitud [de pago]». Por tanto, dicha primera hipótesis también debe recibir la interpretación desarrollada anteriormente en los apartados 43 y siguientes y no demuestra precisamente que sea necesario acreditar una relación específica con determinadas «operaciones». Por último, del tenor literal de ambas hipótesis contempladas en el artículo 32, apartado 3, párrafo primero, letra f), del Reglamento nº 1260/1999 se desprende claramente que la Comisión puede denegar provisionalmente un pago intermedio invocando únicamente uno de tales supuestos.
52. Desde el punto de vista de la génesis del artículo 32, apartado 3, párrafo primero, letra f), del Reglamento nº 1260/1999, cabe señalar que la propuesta legislativa presentada por la Comisión y relativa a disposiciones generales sobre los fondos estructurales (DO 1998, C 176, p. 1) incluía un artículo 31, apartado 3, párrafo primero, letra f), que contemplaba dos hipótesis, y la formulación de la segunda de ellas hacía referencia a la «ausencia de decisión de la Comisión de incoar un procedimiento de infracción con arreglo al artículo 169 del Tratado, en contra de la intervención y de la medida de que se trate». Ahora bien, la supresión posterior, durante el proceso decisorio, de la referencia al concepto más concreto de «intervención» demuestra a contrario que el legislador finalmente se conformó con exigir que existiera una relación suficientemente directa entre, por una parte, el objeto del procedimiento de infracción y, por otra parte, la medida o «medidas de que se trate» en la solicitud de pago en cuestión, cuyas definiciones legales propuestas correspondieron a las finalmente adoptadas en el artículo 9 del Reglamento nº 1260/1999.
53. En consecuencia, tanto el tenor de las disposiciones pertinentes como su contexto normativo, finalidad y génesis indican claramente que, para justificar la declaración de inadmisibilidad de pagos intermedios a la vista de un procedimiento de infracción en curso, basta con que la Comisión demuestre que el objeto de dicho procedimiento presenta una relación suficientemente directa con la «medida» que comprende las «operaciones» objeto de las solicitudes de pago de que se trata.
54. Por consiguiente, la Comisión, por una parte, podía fundamentar legítimamente los actos impugnados en la segunda hipótesis contemplada en el artículo 32, apartado 3, párrafo primero, letra f), del Reglamento nº 1260/1999 y, por otra parte, habida cuenta de la facultad así conferida para denegar provisionalmente pagos intermedios, no estaba obligada a seguir el procedimiento previsto por la primera hipótesis contemplada en el artículo 32, apartado 3, párrafo primero, letra f), del Reglamento nº 1260/1999, en conexión con el artículo 39, apartados 2 y 3, de dicho Reglamento. Por tanto, no puede reprocharse a la Comisión la elusión de dicho procedimiento.
55. En consecuencia, procede examinar si, en el caso de autos, la Comisión apreció correctamente la existencia de una relación suficientemente directa entre el objeto del procedimiento de infracción 2007/2195 y el de la medida 1.7, de la que dependían las solicitudes de pago declaradas inadmisibles.
Sobre la aplicación al caso de autos de la segunda hipótesis contemplada en el artículo 32, apartado 3, párrafo primero, letra f), del Reglamento nº 1260/1999
56. En primer lugar, no se discute en el caso de autos que el 29 de junio de 2007, en el marco del procedimiento de infracción 2007/2195, la Comisión envió a las autoridades italianas un escrito de requerimiento y, el 1 de febrero de 2008, un dictamen motivado reprochándoles una infracción de los artículos 4 y 5 de la Directiva 2006/12 por no haber adoptado, por lo que respecta a la región de Campania, todas las medidas necesarias para garantizar que los residuos fueran valorizados y eliminados sin poner en peligro la salud del hombre y sin perjudicar al medio ambiente y, en particular, por no haber creado una red integrada y adecuada de instalaciones de eliminación, tras el cual, el 4 de julio de 2008, la Comisión interpuso ante el Tribunal de Justicia un recurso por incumplimiento (véanse los apartados 8 a 11 supra  y la sentencia Comisión/Italia, citada en el apartado 12 supra, apartados 20 y siguientes).
57. Procede señalar que la República Italiana no niega que el requisito de aplicación relativo a la existencia de una «[decisión] de la Comisión [de] entablar un procedimiento de infracción según el artículo 226 [CE]», en virtud de la segunda hipótesis contemplada en el artículo 32, apartado 3, párrafo primero, letra f), del Reglamento nº 1260/1999, concurría en el caso de autos, ni tampoco niega la pertinencia de la fecha a partir de la cual la Comisión declaró inadmisibles las solicitudes de pago de que se trata, a saber, el 29 de junio de 2007, lo que se hizo constar en el acta de la vista. En cualquier caso, dado que todos los actos impugnados son posteriores a la interposición del recurso por incumplimiento, no procede examinar qué medida de entre las citadas en el apartado 56 supra constituye una «decisión de la Comisión» a efectos de la disposición antes citada.
58. En segundo lugar, en cuanto a la supuesta vulneración de los artículos 4 y 5 de la Directiva 2006/12 objeto del procedimiento de infracción 2007/2195, tanto de la sentencia Comisión/Italia, citada en el apartado 12 supra  (en particular de sus apartados 35, 36, 41, 76, 100 y 113, y del punto 1 del fallo) como del escrito de demanda del recurso por incumplimiento de la Comisión (apartado 58, guiones cuarto y quinto, y apartados 82, 84, 86, 87 y 102) se deduce claramente que dicho procedimiento se refería a todo el sistema de gestión y eliminación de residuos en la región de Campania, incluidas, por una parte, la recuperación o valorización y, por otra parte, la ineficacia de la recogida selectiva, la cual, según la República Italiana, no formaba parte del objeto de dicho procedimiento de infracción (véanse los apartados 36 y 37 supra) . Más concretamente, por lo que respecta a la infracción del artículo 4 de la Directiva 2006/12, procede señalar que en el apartado 76 de la sentencia Comisión/Italia, citada en el apartado 12 supra, el Tribunal de Justicia declaró expresamente que el bajo índice de recogida selectiva de basura en la región de Campania comparado con la media nacional y comunitaria no había hecho más que agravar la situación, y concluyó, en particular, en el apartado 78 de dicha sentencia, que las instalaciones existentes y operativas en dicha región estaban lejos de cubrir sus necesidades reales en términos de eliminación de residuos. De ello resulta que contrariamente a lo que sostiene la República Italiana, el objeto del procedimiento de infracción 2007/2195 sí comprendía la insuficiencia de la recogida selectiva como un elemento que, con carácter previo, agravaba las deficiencias del sistema de gestión de residuos en su conjunto. Asimismo, el Tribunal de Justicia, en el punto 1 del fallo de su sentencia Comisión/Italia, citada en el apartado 12 supra,  estimando la primera pretensión del recurso de la Comisión, declaró expresamente un incumplimiento de la República Italiana, en particular, por no haber adoptado todas las medidas necesarias para garantizar que los residuos fueran valorizados o eliminados sin poner en peligro la salud del hombre y sin perjudicar el medio ambiente. Por tanto, la República Italiana yerra al sostener que la recuperación o valorización y la recogida selectiva no estaban comprendidas en el objeto del procedimiento de infracción 2007/2195 y que no existía una relación suficientemente directa entre dicho objeto y el de las solicitudes de pago declaradas inadmisibles. A este respecto, procede señalar que la propia República Italiana reconoció, en la réplica, que el objeto del procedimiento de infracción y el de las solicitudes de pago provisionales de que se trata se solapaban, al menos en cuanto a la recuperación o valorización, razón por la que invocó, con carácter subsidiario, un nuevo motivo basado en la violación del principio de proporcionalidad (véanse el apartado 37 supra y el apartado 63 infra) .
59. En tercer lugar, debe señalarse que las intervenciones previstas por la medida 1.7, según figuran en la descripción de ésta en la versión modificada del PO Campania, junto con una serie de intervenciones en apoyo de la recuperación o valorización de residuos con anterioridad a la recogida selectiva [apartado 5, letras e) a f), de la descripción de la medida 1.7], también incluían intervenciones relativas a ayudas al establecimiento de un sistema de recogida selectiva de residuos urbanos [apartado 5, letra d), de la descripción de la medida 1.7] y a la construcción de vertederos para la eliminación de los residuos tras la recogida selectiva [apartado 5, letra b), de la descripción de la medida 1.7]. Ahora bien, según se ha recordado en el apartado 56 supra,  el procedimiento de infracción 2007/2195 se refería expresamente a incumplimientos comprendidos tanto en el ámbito de la recuperación o valorización como en el de la ineficacia de la recogida selectiva. En estas circunstancias, la República Italiana carece de base para reprochar a la Comisión la insuficiencia de la relación entre el objeto de la medida 1.7 y, por tanto, de las solicitudes de pago declaradas inadmisibles y el del procedimiento de infracción. Además, si bien la República Italiana no llegó a explicar suficientemente si las operaciones objeto de dichas solicitudes de pago estaban vinculadas específicamente a intervenciones previstas en el apartado 5, letras b) a g), de la descripción de la medida 1.7 ni en qué medida, sí reconoció que los pagos intermedios solicitados precisamente estaban destinados a mejorar, en particular, la recogida selectiva conforme al apartado 5, letra d), de la descripción de la medida 1.7.
60. De este modo, la República Italiana no puede sostener que las operaciones objeto de las solicitudes de pago declaradas inadmisibles no estaban contempladas específicamente por el procedimiento de infracción 2007/2195, ni que no eran contrarias, como tales, a los artículos 4 y 5 de la Directiva 2006/12, y que los actos impugnados podían comprometer la finalidad de la financiación de la medida 1.7, ya que los pagos solicitados precisamente se iban a destinar a subsanar el incumplimiento reprochado. En efecto, tal como se ha afirmado en los apartados 43 a 54 supra,  la segunda hipótesis contemplada en el artículo 32, apartado 3, párrafo primero, letra f), del Reglamento nº 1260/1999, sólo exige que la Comisión acredite una relación suficientemente directa entre el objeto del procedimiento de infracción y el de las solicitudes de pago declaradas inadmisibles, lo que ésta hizo en el caso de autos al señalar, en esencia, que las acciones u operaciones objeto de dichas solicitudes de pago estaban destinadas a alcanzar determinados objetivos o subobjetivos previstos por la medida 1.7 y que la ejecución de dicha medida era objeto del procedimiento de infracción 2007/2195. A este respecto, la Comisión no estaba obligada a demostrar específicamente que la financiación de las operaciones comprendidas en la medida 1.7 y objeto de dichas solicitudes de pago podía causar un perjuicio efectivo al presupuesto de la Unión (véase el apartado 50 supra).
Conclusiones sobre los cuatro primeros motivos
61. Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede desestimar el primer motivo por infundado.
62. En cuanto a los motivos segundo y tercero, basados, por una parte, en la infracción del artículo 32, apartado 3, párrafo primero, letra f), y párrafo segundo, del Reglamento nº 1260/1999 y, por otra parte, en una desnaturalización de los hechos y en una desviación de poder, basta con señalar que, habida cuenta de las consideraciones expuestas en los apartados 56 a 60 supra,  la República Italiana no ha demostrado que la Comisión interpretara incorrectamente o desnaturalizara los hechos, ni que ut ilizara el procedimiento establecido en la disposición antes citada con un fin distinto del previsto por sus criterios pertinentes, en particular, los de la segunda hipótesis contemplada en el artículo 32, apartado 3, párrafo primero, letra f), del Reglamento nº 1260/1999. A este respecto, es inoperante la imputación formulada por la República Italiana según la cual la Comisión incluyó erróneamente, en la apreciación inherente a los actos impugnados, la falta de plan general de gestión de residuos (véase el apartado 38 supra) . Dicha falta además ha sido admitida por la Comisión, que subraya su poca relevancia para la resolución del presente asunto. En efecto, tal imputación no puede cuestionar la demostración, por la Comisión, de la existencia de una relación suficientemente directa entre el objeto del procedimiento de infracción 2007/2195 y el de las solicitudes de pago declaradas inadmisibles, relación que justifica, en sí misma, la aplicación del artículo 32, apartado 3, párrafo primero, letra f), y párrafo segundo, del Reglamento nº 1260/1999. En estas circunstancias, no puede reprocharse a la Comisión que tratara de alcanzar, en el caso de autos, un resultado al que sólo podía llegar aplicando bien el procedimiento de infracción, bien el procedimiento de suspensión conforme al artículo 39, apartados 2 y 3, del mismo Reglamento.
63. Además, en este contexto, tal como la Comisión sostiene legítimamente, la República Italiana no puede invocar, en la réplica, un motivo nuevo basado en la violación del principio de proporcionalidad (véase el apartado 37 supra), al no concurrir manifiestamente en el caso de autos los requisitos extraordinarios previstos en el artículo 48, apartado 2, párrafo primero, del Reglamento de Procedimiento. En efecto, la República Italiana no alega ningún elemento pertinente fundado en razones de hecho o de Derecho que haya aparecido durante el procedimiento judicial, pues todos los elementos en que la Comisión basó su defensa ya estaban presentes en el procedimiento administrativo previo y ella los conocía. A este respecto, en contra de lo que la República Italiana alegó en la vista, el modo en que la Comisión presentó esos mismos elementos de hecho y de Derecho en su escrito de contestación a la demanda, por sí solo, no puede justificar una excepción a la disposición antes citada, por lo que dicho motivo nuevo debe declararse inadmisible (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de octubre de 1999, Atlanta/Comunidad Europea, C-104/97 P, Rec. p. I-6983, apartado 29).
64. Por tanto, los motivos segundo y tercero también deben desestimarse, así como el motivo nuevo invocado con carácter subsidiario y basado en la violación del principio de proporcionalidad.
65. En cuanto al cuarto motivo, basado en la infracción del artículo 32, apartado 3, párrafo primero, letra f), y párrafo segundo, y del artículo 39, apartados 2 y 3, del Reglamento nº 1260/1999, así como en la violación del principio de contradicción y en una desviación de poder, de las consideraciones expuestas en los apartados 43 a 60 supra se deduce que la primera de tales disposiciones constituía la base jurídica adecuada para adoptar los actos impugnados. De este modo, la República Italiana no puede reprochar a la Comisión una desviación del procedimiento de suspensión previsto en el artículo 39, apartados 2 y 3, de dicho Reglamento, ni una violación de su derecho de defensa por lo que respecta a los motivos controvertidos por los que consideró inadmisibles las solicitudes de pagos intermedios, primero expuestos en la carta de 31 de marzo de 2008 y después reiterados en los actos impugnados. Tal como alega la Comisión, de una lectura conjunta de dicha carta y de los actos impugnados se desprende que, a diferencia de los motivos de inadmisibilidad controvertidos, algunas de las inquietudes y reservas sobre el plan de gestión de residuos para la región de Campania, de 28 de diciembre de 2007, expresadas en la carta de 20 de octubre de 2008 y reiteradas sucintamente en la carta de 22 de diciembre de 2008 no fueron objeto de oposición formal ni en el procedimiento de infracción 2007/2195 ni en el procedimiento de ejecución del PO Campania que llevó a la adopción de los actos impugnados. Por tanto, no puede considerarse que los actos impugnados violen el derecho de defensa de la República Italiana, ni que adolezcan de cualquier otro error formal o material que vicie su legalidad en la medida en que expresan dichas inquietudes y reservas.
66. En consecuencia, el cuarto motivo también debe desestimarse.
Sobre el quinto motivo, basado en una falta de motivación con arreglo al artículo 253 CE
67. En el marco del presente motivo, la República Italiana afirma, en esencia, que la carta de 22 de diciembre de 2008 adolece de falta de motivación sobre elementos esenciales de hecho, al no haber respondido adecuadamente la Comisión a las observaciones formuladas por las autoridades italianas en su carta de 9 de junio de 2008. De este modo, la carta de 22 de diciembre de 2008 no tuvo en cuenta que los proyectos ligados a la medida 1.7 contribuyeron y, en el futuro, podrían haber contribuido a solucionar el problema de la eliminación de residuos, en la medida en que se trataba de proyectos destinados a extender la recogida selectiva y la recuperación de las materias y de la energía generada por los residuos así tratados. Ahora bien, dicho aspecto constituye, según la República Italiana, un elemento esencial de la relación, incluso de la concordancia perfecta, entre el objeto y las finalidades del procedimiento de infracción y el objeto y las finalidades de los proyectos comprendidos en la medida 1.7. Además, al estar definidos en detalle en el PO Campania los objetivos y los proyectos de la medida 1.7, la Comisión debería haber basado su decisión en un examen adecuado a este respecto y debería haber explicado los motivos por los que consideraba que la situación que llevó a incoar el procedimiento de infracción obstaculizaba la aplicación eficaz de tal medida.
68. La Comisión solicita que se desestime el presente motivo.
69. Con carácter preliminar, procede recordar que, mediante su carta de 31 de marzo de 2008, no impugnada en el marco del presente recurso, la Comisión informó a las autoridades italianas de las consecuencias que pretendía deducir del procedimiento de infracción 2007/2195 sobre la financiación de la medida 1.7 en el marco de la ejecución del PO Campania (véase el apartado 13 supra) . En dicha carta, la Comisión manifestó que, en aplicación del artículo 32, apartado 3, del Reglamento nº 1260/1999, no podía seguir efectuando «pagos intermedios en concepto de reembolsos por los gastos correspondientes a la medida 1.7», que «tiene [presuntamente] por objeto el “Sistema regional de gestión y eliminación de residuos”, al que se refiere el procedimiento de infracción» de que se trata. A este respecto, la Comisión precisó que «la gestión de los residuos [era] insatisfactoria en su conjunto, teniendo en cuenta la necesidad de garantizar la correcta recogida y eliminación de residuos y, por tanto, también las acciones previstas por la medida 1.7, como son las relativas a las instalaciones de almacenamiento, tratamiento y eliminación de residuos o a las instalaciones de valorización de las fracciones seca y húmeda, el cierre de los vertederos, además de la recogida selectiva […], así como los planes y programas sectoriales». Por tanto, la Comisión concluyó, en esencia, que sería inadmisible cualquier solicitud de pago referida a gastos correspondientes a la medida 1.7 que se presentara una vez que la región de Campania había incumplido sus obligaciones derivadas de la Directiva 2006/12.
70. En todos los actos impugnados la Comisión se remitió a dicha motivación (véanse los apartados 13 a 21 supra),  por lo que debe considerarse que ésta forma parte integrante de la motivación de dichos actos a efectos de su control de legalidad, lo cual fue admitido por las partes en la vista y se hizo constar en el acta de ésta. Además, en su carta de 22 de diciembre de 2008, la Comisión señaló que el procedimiento de infracción 2007/2195 cuestionaba todo el sistema de gestión de residuos en Campania, a la vista de los artículos 4 y 5 de la Directiva 2006/12, y concluyó de ello que no existían «garantías suficientes de la realización correcta de las operaciones cofinanciadas por el FEDER en el marco de la medida 1.7, las cuales, visto el propio enunciado de la medida, esta[ba]n referidas a todo el sistema regional de gestión y eliminación de residuos, cuya eficacia e idoneidad [eran] objeto del procedimiento de infracción» de que se trata.
71. Es jurisprudencia reiterada que la obligación de motivar una decisión individual tiene la finalidad de proporcionar al interesado una indicación suficiente para determinar si la decisión está fundada o si, en su caso, está afectada por algún vicio que permita impugnar su validez, y de permitir al órgano jurisdiccional de la Unión ejercer el control sobre la legalidad de ésta. El alcance de esta obligación depende de la naturaleza del acto de que se trate y del contexto en el que se haya adoptado. Dado que una decisión adoptada por la Comisión en el marco de la ejecución del FEDER y que versa sobre la inadmisibilidad, con carácter provisional, de solicitudes de pagos intermedios conlleva consecuencias económicas negativas tanto para el Estado miembro solicitante como para los beneficiarios finales de dichos pagos, la motivación de dicha decisión debe poner de manifiesto con claridad los motivos que justifiquen la declaración de inadmisibilidad (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal General de 13 de julio de 2011, Grecia/Comisión, T-81/09, no publicado en la Recopilación, apartado 41; véase, en este sentido y por analogía, la sentencia del Tribunal General de 17 de septiembre de 2003, Stadtsportverband Neuss/Comisión, T-137/01, Rec. p. II-3103, apartados 52 a 54). Sin embargo, no se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 253 CE debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (sentencia del Tribunal de Justicia de 2 de diciembre de 2009, Comisión/Irlanda y otros, C-89/08 P, Rec. p. I-11245, apartado 77).
72. Habida cuenta de que la motivación de los actos impugnados incluye la contenida en la carta de 31 de marzo de 2008, basta señalar, a la vista tanto de tal motivación como de la exposición de todos los elementos pertinentes que justifican la aplicación del artículo 32, apartado 3, párrafo primero, letra f), del Reglamento nº 1260/1999, que no sólo la República Italiana pudo rebatir útilmente la legalidad material de los actos impugnados, sino que además el Tribunal puede ejercer su control perfectamente (véanse los apartados 42 a 66 supra) . Por otra parte, habida cuenta de la jurisprudencia citada en el apartado 71 supra,  la Comisión no estaba obligada a responder expresamente, en los actos impugnados, a todos los argumentos expuestos en la carta de la República Italiana de 9 de junio de 2008, en tanto que los elementos esenciales en que se apoyaban dichos actos figuraban suficientemente en ellos. En cuanto al contexto en que se adoptaron los actos impugnados, cabe precisar que las autoridades italianas, como destinatarias del procedimiento de infracción 2007/2195, eran conscientes del objeto de la oposición formulada por la Comisión y, por tanto, podían comparar el objeto de la medida 1.7 con el de las solicitudes de pago declaradas inadmisibles y con el de las declaraciones de inadmisibilidad pronunciadas en los actos impugnados, por lo que no era necesaria una motivación más detallada que la que figuraba en tales actos. A este respecto, cabe precisar que el mero hecho de que la República Italiana errara al considerar esenciales algunos elementos, como la supuesta coincidencia perfecta entre el objeto de las solicitudes de pago declaradas inadmisibles y el del procedimiento de infracción (véanse los apartados 42 a 54 supra), cuya apreciación se refiere al fondo, no puede modificar el alcance de la obligación formal de motivación de la Comisión.
73. En tales circunstancias, procede desestimar por infundado el quinto motivo.
Sobre los motivos sexto y séptimo, invocados en el asunto T-308/09 y basados, respectivamente, en la infracción de los artículos 32 y 39 del Reglamento nº 1260/1999 y del artículo 230 CE
74. En el marco de su sexto motivo, la República Italiana sostiene que el motivo complementario de inadmisibilidad expuesto por la Comisión en la carta de 20 de mayo de 2009 contra la solicitud de pago en cuestión, basado en una situación de litispendencia, habida cuenta de que el asunto T-99/09 se encontraba pendiente, es contrario a los artículos 32 y 39 del Reglamento nº 1260/1999, que enumeran exhaustivamente los supuestos en que la Comisión está facultada para suspender un pago intermedio y para declarar inadmisible la solicitud de pago. La República Italiana afirma que la existencia de un recurso basado en el artículo 230 CE y dirigido contra medidas análogas ya adoptadas por la Comisión no figura, sin embargo, entre tales supuestos.
75. En el marco de su séptimo motivo, la República Italiana sostiene que la carta de 20 de mayo de 2009 infringe además el artículo 230 CE, en la medida en que la Comisión deniega el pago intermedio por estar pendiente un recurso basado en dicha disposición, la cual constituye una expresión del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva por el juez de la Unión. Según ella, el enfoque de la Comisión disuade a los Estados miembros de recurrir contra decisiones denegatorias de solicitudes de pago, debido al riesgo de que los pagos intermedios queden suspendidos a la espera de que se resuelva el respectivo recurso, por lo que constituye una limitación inadmisible del ejercicio de su derecho a la tutela judicial.
76. La Comisión solicita que se desestimen ambos motivos.
77. En cuanto al sexto motivo, basado en la infracción de los artículos 32 y 39 del Reglamento nº 1260/1999, basta con señalar que se apoya en una interpretación errónea de la carta de 20 de mayo de 2009, impugnada en el asunto T-308/09, la cual invoca los mismos motivos de inadmisibilidad ya expuestos en las cartas de 31 de marzo y de 22 de diciembre de 2008. En efecto, tal como sostiene la Comisión, la referencia a la litispendencia en el asunto conexo T-99/09 sólo es descriptiva de la situación jurídica en esa fase del procedimiento y no puede entenderse como un motivo de inadmisibilidad complementario, no previsto por los artículos 32 y 39 del Reglamento nº 1260/1999. Con ello la Comisión se limitó a llamar la atención de la República Italiana sobre el hecho de que, por una parte, el resultado del procedimiento en el asunto T-99/09, en el que se examina la legalidad de los mismos motivos de inadmisibilidad, necesariamente prejuzga el resultado del procedimiento en el asunto T-308/09, y, por otra parte, de que ella continuará considerando inadmisibles las solicitudes de los pagos intermedios en cuestión hasta que el juez de la Unión se haya pronunciado definitivamente al respecto.
78. Asimismo, en cuanto al séptimo motivo, basado en la infracción del artículo 230 CE, basta con señalar que la Comisión no mencionó el artículo 230 CE para invocar un motivo de inadmisibilidad complementario con arreglo a los artículos 32 y 39 del Reglamento nº 1260/1999, ni para disuadir a la República Italiana de recurrir por vía judicial, sino tan sólo para tomar en consideración la existencia del asunto conexo T-99/09 y el hecho de que su resultado podía prejuzgar el del asunto T-308/09.
79. Por consiguiente, los motivos sexto y séptimo deben desestimarse por estar manifiestamente infundados.
80. Habida cuenta del conjunto de consideraciones anteriores, el recurso debe desestimarse en su totalidad.
Costas
81. A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
82. Al haber sido desestimados todos los motivos invocados por la República Italiana, procede condenarla a cargar con sus propias costas y con las de la Comisión, conforme a lo solicitado por ésta.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera)
decide:
1) Desestimar los recursos.
2) La República Italiana cargará tanto con sus propias costas como con las de la Comisión Europea.