CELEX: 62010CJ0117
Žaloba o neplatnosť
Štátna pomoc
Článok 88 ods. 1 a 2 ES
Pomoc poskytnutá Poľskou republikou na nákup poľnohospodárskej pôdy
Právomoc Rady Európskej únie
Existujúca schéma pomoci
Pristúpenie Poľskej republiky k Európskej únii
Pomoc poskytnutá pred pristúpením
Príslušné opatrenia
Neoddeliteľnosť dvoch schém pomoci
Zmena okolností
Výnimočné okolnosti Hospodárska kríza
Zjavne nesprávne posúdenie
Zásada proporcionality

Svojou žalobou Európska komisia navrhuje Súdnemu dvoru, aby zrušil rozhodnutie Rady 2010/10/ES zo 20. novembra 2009 o poskytnutí štátnej pomoci orgánmi Poľskej republiky na nákup poľnohospodárskej pôdy od 1. januára 2010 do 31. decembra 2013 (
Ú. v. EÚ L 4, s. 89
, ďalej len „napadnuté rozhodnutie“).
Právny rámec
Akt o pristúpení
Príloha IV kapitola 4 Aktu o podmienkach pristúpenia Českej republiky, Estónskej republiky, Cyperskej republiky, Lotyšskej republiky, Litovskej republiky, Maďarskej republiky, Maltskej republiky, Poľskej republiky, Slovinskej republiky a Slovenskej republiky a o úpravách zmlúv, na ktorých je založená Európska únia (
Ú. v. EÚ L 236, 2003, s. 33
, ďalej len „akt o pristúpení“) stanovuje:
„…
Bez toho, aby boli dotknuté postupy týkajúce sa existujúcej pomoci ustanovenej v článku 88 [ES], systémy pomoci a individuálna pomoc poskytnutá na činnosti súvisiace s výrobou… výrobkov uvedených v prílohe I k Zmluve o ES…, ktoré boli v novom členskom štáte zavedené predo dňom pristúpenia a sú uplatňované aj po tomto dni, sa považujú za existujúcu pomoc v zmysle článku 88 ods. 1[ES], ak sú splnené tieto podmienky:
—
opatrenia pomoci sa oznámia Komisii do štyroch mesiacov odo dňa pristúpenia. … Komisia zverejní zoznam takýchto pomocí.
Tieto opatrenia pomoci sa považujú za ‚existujúcu‘ pomoc v zmysle článku 88 ods. 1 [ES] do konca tretieho roka odo dňa pristúpenia.
Nové členské štáty v prípade potreby zmenia a doplnia tieto opatrenia pomoci s cieľom dosiahnuť najneskôr do uplynutia tretieho roku odo dňa pristúpenia súlad s usmerneniami, ktoré uplatňuje Komisia. Po uplynutí tohto obdobia sa bude každá pomoc nezlučiteľná s týmito usmerneniami považovať za novú pomoc.“
Nariadenie (ES) č. 659/1999
Článok 1 nariadenia Rady (ES) č. 659/1999 z 22. marca 1999 ustanovujúceho podrobné pravidlá na uplatňovanie článku [88 ES] (
Ú. v. ES L 83, s. 1
; Mim. vyd. 08/001, s. 339) uvádza:
„Na účely tohto nariadenia:
…
c)
‚nová pomoc‘ bude znamenať všetku pomoc, to znamená schémy pomoci a individuálnu pomoc, ktorá nie je existujúcou pomocou vrátane úprav existujúcej pomoci;
…“
Článok 17 ods. 2 tohto nariadenia stanovuje:
„Ak Komisia uvažuje, že schéma existujúcej pomoci nie je, alebo už nie je zlučiteľná so spoločným trhom, informuje daný členský štát o svojom predbežnom názore a poskytne danému členskému štátu príležitosť predložiť jeho pripomienky v období jedného mesiaca. …“
Článok 18 uvedeného nariadenia stanovuje:
„Ak Komisia na základe informácií predložených členským štátom podľa článku 17 dospeje k záveru, že existujúca schéma pomoci nie je, alebo už nie je ďalej zlučiteľná so spoločným trhom, vydá odporúčanie navrhujúce príslušné opatrenia pre daný členský štát. …“
Článok 19 ods. 1 tohto nariadenia znie takto:
„Ak daný členský štát akceptuje navrhované opatrenia a informuje o nich Komisiu, Komisia zaznamená toto zistenie a informuje o ňom členský štát. Členský štát bude viazaný jeho prijatím, aby vykonal príslušné opatrenia.“
Nariadenie (ES) č. 1857/2006
Článok 4 nariadenia Komisie (ES) č. 1857/2006 z 15. decembra 2006 o uplatňovaní článkov [87 ES] a [88 ES] na štátnu pomoc pre malé a stredné podniky (MSP) pôsobiace v poľnohospodárskej výrobe, ktorým sa mení a dopĺňa nariadenie (ES) č. 70/2001 (
Ú. v. EÚ L 358, s. 3
), stanovuje:
„1.   Pomoc na investovanie do poľnohospodárskych usadlostí v rámci Spoločenstva na prvotnú výrobu poľnohospodárskych výrobkov je zlučiteľná so spoločným trhom v zmysle článku 87 ods. 3 [písm. c) ES] a je oslobodená od oznamovacej povinnosti podľa článku 88 ods. 3 [ES] za predpokladu, že spĺňa podmienky ustanovené v odsekoch 2 až 10 tohto článku.
…
8.   Pomoc sa môže udeliť na kúpu pozemku okrem pozemku na stavebné účely, ktorého cena je maximálne 10 % oprávnených nákladov investície.
…“
Nariadenie (ES) č. 1535/2007
Článok 3 ods. 1 nariadenia Komisie (ES) č. 1535/2007 z 20. decembra 2007 o uplatňovaní článkov 87 [ES] a 88 [ES] na pomoc
de minimis
v sektore poľnohospodárskej výroby (
Ú. v. EÚ L 337, s. 35
) stanovuje:
„Opatrenia pomoci sa považujú za také, ktoré nespĺňajú všetky kritériá článku 87 ods. 1 [ES] a preto nespadajú do požiadavky o oznamovaní v článku 88 ods. 3 [ES], ak spĺňajú podmienky stanovené v odsekoch 2 a 7.“
Poľnohospodárske usmernenia
Bod 29 usmernení Spoločenstva o štátnej pomoci v sektore poľnohospodárstva a lesného hospodárstva na roky 2007 – 2013 (
Ú. v. EÚ C 319, 2006, s. 1
, ďalej len „poľnohospodárske usmernenia“) stanovuje:
„Pomoc na investície do poľnohospodárskych podnikov bude vyhlásená za zlučiteľnú s článkom 87 ods. 3 písm. c) [ES], ak spĺňa všetky podmienky článku 4 [nariadenia č. 1857/2006]…“
Bod 195 týchto usmernení stanovuje:
„Pokiaľ ide o hodnotenie schém pomoci a individuálnej pomoci, ktoré sa považujú za existujúcu pomoc v súlade s bodom 4 kapitola 4 prílohy IV k Aktu o pristúpení z roku 2003, usmernenia Spoločenstva o štátnej pomoci v sektore poľnohospodárstva platné do 31. decembra 2006 zostanú v platnosti až do 31. decembra 2007 bez toho, aby by bol dotknutý bod 196 za predpokladu, že takáto pomoc je v súlade s uvedenými usmerneniami najneskôr k 30. aprílu 2007.“
Pod názvom „Návrhy vhodných opatrení“ bod 196 týchto usmernení stanovuje:
„V súlade s článkom 88 ods. 1 [ES] Komisia navrhne členským štátom upraviť ich existujúce schémy pomoci tak, aby boli zosúladené s týmito usmerneniami najneskôr do 31. decembra 2007 s výnimkou existujúcich schém pomoci… pre investície týkajúce sa nákupu pôdy v poľnohospodárskych podnikoch, ktoré sa musia zosúladiť s týmito usmerneniami k 31. decembru 2009.“
Bod 197 uvedených usmernení stanovuje, že členské štáty sa vyzývajú, aby najneskôr do 28. februára 2007 písomnou formou potvrdili, že súhlasia s návrhmi vhodných opatrení.
Bod 198 týchto usmernení znie takto:
„V prípade, že niektorý členský štát do tohto dátumu svoj súhlas písomnou formou nepotvrdí, Komisia uplatní článok 19 ods. 2 nariadenia [č. 659/1999] a v prípade potreby bude iniciovať konania, ktoré sa uvádzajú v tomto ustanovení.“
Dočasný rámec
Bod 4.2.2 dočasného rámca Spoločenstva pre opatrenia štátnej pomoci na podporu prístupu k financovaniu v období súčasnej finančnej a hospodárskej krízy zavedeného oznámením Komisie zo 17. decembra 2008 (
Ú. v. EÚ C 83, 2009, s. 1
), zmeneným a doplneným oznámením Komisie uverejneným v
Úradnom vestníku Európskej únie
z 31. októbra 2009 (
Ú. v. EÚ C 261, s. 2
, ďalej len „dočasný rámec“), stanovuje, že vzhľadom na hospodársku situáciu sa považuje za nevyhnutné za určitých podmienok dočasne umožniť poskytovanie obmedzenej výšky pomoci.
Bod 4.2.2 písm. h) dočasného rámca okrem iného spresňuje, že „pokiaľ je pomoc poskytnutá podnikom pôsobiacim v poľnohospodárskej prvovýrobe…, hotovostný grant (alebo ekvivalent hrubého grantu) neprekročí úroveň 15000 EUR na podnik“.
Bod 7 dočasného rámca najmä stanovuje, že „toto oznámenie… [sa] nebude… uplatňovať po 31. decembri 2010“.
Okolnosti predchádzajúce sporu
V roku 1996 Poľská republika zaviedla pomoc na nákup poľnohospodárskej pôdy.
V súlade s konaním definovaným v prílohe IV kapitole 4 aktu o pristúpení Poľská republika oznámila Komisii dve existujúce schémy pomoci s názvami „Dotácie úrokových platieb za pôžičky na investície do poľnohospodárskeho a potravinárskeho odvetvia“ a „Predaj pôdy vo vlastníctve štátneho fondu poľnohospodárskeho majetku na splátky s uplatnením zvýhodnenej úrokovej sadzby“. Komisia v dôsledku toho zapísala tieto dve schémy pomoci na zoznam štátnej pomoci existujúcej v nových členských štátoch v odvetví poľnohospodárstva, ktorý bol uverejnený v
Úradnom vestníku Európskej únie
(
Ú. v. EÚ C 147, 2005, s. 2
).
V bode 196 poľnohospodárskych usmernení Komisia členským štátom navrhla, aby zmenili existujúce schémy pomoci na nákup poľnohospodárskej pôdy a zosúladili ich s týmito usmerneniami najneskôr do 31. decembra 2009.
Dňa 26. februára 2007 Poľská republika oznámila, že prijíma návrhy príslušných opatrení uvedené v bode 196 týchto usmernení. Ako stanovuje článok 19 ods. 1 nariadenia č. 659/1999, Komisia vzala na vedomie túto dohodu oznámením uverejneným v
Úradnom vestníku Európskej únie
(
Ú. v. EÚ C 70, 2008, s. 11
).
Dňa 12. júna 2009 Poľská republika zaslala Rade Európskej únie žiadosť na základe článku 88 ods. 2 ES, aby pomoc na nákup poľnohospodárskej pôdy vyhlásila za zlučiteľnú s vnútorným trhom do 31. decembra 2013. Listom z 28. septembra 2009 uvedený členský štát zaslal Rade pre poľnohospodárstvo a rybolov novú žiadosť v tomto zmysle.
Napadnutým rozhodnutím Rada vyhovela uvedenej žiadosti na základe článku 88 ods. 2 tretieho pododseku ES. Článok 1 tohto rozhodnutia znie takto:
„Mimoriadna pomoc poľských orgánov na pôžičky na nákup poľnohospodárskej pôdy maximálne vo výške 400 miliónov [poľských zlotých (PLN)], ktorá sa poskytne od 1. januára 2010 do 31. decembra 2013, sa považuje za zlučiteľnú so spoločným trhom.“
Rada odôvodnila svoje rozhodnutie, najmä s poukázaním na odôvodnenia 2 až 8 tohto rozhodnutia, nepriaznivou štruktúrou poľských poľnohospodárskych podnikov, nízkymi príjmami poľnohospodárov, nárastom cien poľnohospodárskych vstupov, ako aj prepadom poľnohospodárskych príjmov a cien a nárastom nezamestnanosti v Poľsku v dôsledku hospodárskej a finančnej krízy. Tiež zdôraznila, že situácia poľských poľnohospodárov sa ešte zhoršila v dôsledku strát spôsobených veľkými povodňami. Nakoniec Rada poukázala na trvalý rast cien poľnohospodárskej pôdy, nízku úroveň kapitálových zdrojov poľských poľnohospodárov a ťažkosti, ktorým čelia pri prístupe k pôžičkám.
Podľa odôvodnení 11 až 12 napadnutého rozhodnutia:
„(11)
Komisia v tejto fáze nezačala žiadne konanie, ani nezaujala stanovisko k povahe a zlučiteľnosti pomoci.
(12)
Existujú preto výnimočné okolnosti, ktoré prostredníctvom udelenia výnimky a v rozsahu, ktorý je nevyhnutný na obmedzenie rozsahu chudoby na vidieku v Poľsku, umožňujú považovať takúto pomoc za zlučiteľnú so spoločným trhom.“
Konanie pred Súdnym dvorom a návrhy účastníkov konania
Komisia navrhuje, aby Súdny dvor:
—
zrušil napadnuté rozhodnutie a
—
zaviazal Radu na náhradu trov konania.
Rada navrhuje, aby Súdny dvor:
—
zamietol žalobu ako nedôvodnú a
—
zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.
Uznesením predsedu Súdneho dvora z 9. augusta 2010 bolo vyhovené návrhom Litovskej republiky, Maďarska a Poľskej republiky na vstup do konania ako vedľajších účastníkov konania na podporu návrhov Rady.
O žalobe
Komisia na podporu svojej žaloby uvádza štyri žalobné dôvody založené na nedostatku právomoci Rady, zneužití právomoci, porušení zásady lojálnej spolupráce a na zjavne nesprávnom posúdení existencie výnimočných okolností, ako aj na porušení zásady proporcionality.
O prvom žalobnom dôvode založenom na nedostatku právomoci Rady
V prvom žalobnom dôvode Komisia uvádza, že Rada nemala právomoc prijať napadnuté rozhodnutie.
Prvý žalobný dôvod sa skladá z dvoch častí. Prvá časť sa zakladá na prekročení lehoty, ktorú má Rada na to, aby rozhodla na základe článku 88 ods. 2 ES, a druhá na nedostatku právomoci Rady na to, aby povolila pomoc, ktorú sa Poľská republika zaviazala zrušiť, keď akceptovala príslušné opatrenia navrhnuté Komisiou.
O prvej časti prvého žalobného dôvodu založenej na tom, že Rada rozhodla neskôr než do troch mesiacov po podaní žiadosti Poľskej republiky
– Argumentácia účastníkov konania
Podľa Komisie právomoc, ktorú Rade priznáva článok 88 ods. 2 tretí pododsek ES, podlieha viacerým podmienkam. Rada najmä môže konať na základe tohto ustanovenia len v lehote troch mesiacov odo dňa žiadosti dotknutého členského štátu.
Prijatím napadnutého rozhodnutia päť mesiacov po dátume žiadosti Poľskej republiky o povolenie pomoci na nákup poľnohospodárskej pôdy Rada konala až po uplynutí tejto lehoty, keď už nemala právomoc rozhodnúť.
Rada naopak tvrdí, že trojmesačná lehota na rozhodnutie, ktorú jej stanovuje článok 88 ods. 2 ES, sa uplatní len za predpokladu, že Komisia už začala konanie o preskúmaní dotknutej štátnej pomoci, čo nie je prípad tejto veci.
– Posúdenie Súdnym dvorom
V tomto ohľade treba spresniť, že článok 88 ods. 2 štvrtý pododsek ES stanovuje, že Komisia rozhoduje v prípade, keď Rada nerozhodla v lehote troch mesiacov od podania žiadosti, pričom toto pravidlo sa uplatní len za predpokladu, že Komisia už začala konania uvedené v článku 88 ods. 2 prvom pododseku ES, avšak ešte neprijala rozhodnutie vyhlasujúce pomoc za nezlučiteľnú so spoločným trhom (pozri v tomto zmysle rozsudok z 29. júna 2004, Komisia/Rada,
C-110/02, Zb. s. I-6333
, body 32 a 33).
Ako totiž zdôraznil generálny advokát v bode 34 svojich návrhov, zo znenia článku 88 ods. 2 tretieho a štvrtého pododseku ES vyplýva, že cieľom tohto časového obmedzenia právomoci Rady je len zabrániť tomu, aby sa prerušenie konania začatého Komisiou, ktoré je dôsledkom predloženia veci Rade, trvale nepredlžovalo, čo by viedlo k nebezpečenstvu paralyzovania činnosti Komisie, a tým k oslabeniu ústrednej roly, ktorú jej vyhradzujú články 87 ES a 88 ES, čo sa týka uznania prípadnej nezlučiteľnosti určitej pomoci (pozri rozsudok Komisia/Rada, už citovaný, bod 29, ako aj citovanú judikatúru).
V prejednávanej veci je nesporné, že Komisia nikdy nezačala konanie podľa článku 88 ods. 2 prvého pododseku ES v súvislosti s pomocou povolenou napadnutým rozhodnutím. Preto skutočnosť, že od prvej žiadosti podanej Poľskou republikou do prijatia napadnutého rozhodnutia uplynula päťmesačná lehota, nemôže zbavovať Radu právomoci, ktorú jej priznáva tretí pododsek tohto článku 88 ods. 2.
V dôsledku toho sa prvá časť prvého žalobného dôvodu musí zamietnuť ako nedôvodná.
O druhej časti prvého žalobného dôvodu založenej na tom, že Rada povolila pomoc, ktorú sa Poľská republika akceptáciou príslušných opatrení navrhnutých Komisiou zaviazala zrušiť
– Argumentácia účastníkov konania
Podľa Komisie z ustálenej judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že právomoc, ktorá je Rade zverená článkom 88 ods. 2 tretím pododsekom ZFEÚ, je výnimočnej povahy a že Rada preto nie je oprávnená zrušiť rozhodnutie Komisie o nezlučiteľnosti pomoci s vnútorným trhom alebo ho obísť.
Komisia sa domnieva, že v bode 196 poľnohospodárskych usmernení prijala konečné stanovisko k zlučiteľnosti schémy pomoci zavedenej Poľskou republikou v prospech nákupu poľnohospodárskej pôdy s vnútorným trhom. Skutočnosť, že toto stanovisko prijala vo forme usmernenia, nemá nijaký význam, keďže súdy Európskej únie už rozhodli, že členský štát, ktorý akceptuje usmernenia, je povinný ich uplatňovať.
V prejednávanej veci Poľská republika oznámila svoju akceptáciu návrhov príslušných opatrení uvedených v bode 196 poľnohospodárskych usmernení. V dôsledku toho je povinná ukončiť uvedenú schému pomoci najneskôr 31. decembra 2009 a znovu ju nezaviesť pred 31. decembrom 2013. Preto Rada tým, že tú istú schému pomoci povolila od 1. januára 2010, zmarila účinok rozhodnutia Komisie, čím prekročila svoju právomoc.
Rada naopak tvrdí, že schéma pomoci povolená napadnutým rozhodnutím predstavuje novú schému pomoci. Domnieva sa teda, že na základe prílohy IV kapitoly 4 aktu o pristúpení možno schémy pomoci na nákup poľnohospodárskej pôdy zavedené Poľskou republikou pred jej pristúpením k Únii kvalifikovať za existujúce schémy pomoci len do 30. apríla 2007.
Navyše schéma pomoci povolená napadnutým rozhodnutím sa líši od schémy pomoci uvedenej v bode 18 tohto rozsudku najmä preto, že sa zakladá na nových skutkových a právnych skutočnostiach. Navyše aj za predpokladu, že by sa príslušné opatrenia uplatňovali na schému pomoci zavedenú Poľskou republikou, ktorá by nebola zosúladená s týmito opatreniami, z rozsudku z 24. marca 1993, CIRFS a i./Komisia (
C-313/90, Zb. s. I-1125
), vyplýva, že táto schéma by sa jednoducho stala novou schémou pomoci. Komisia teda nikdy neposudzovala zlučiteľnosť schémy pomoci povolenej napadnutým rozhodnutím s vnútorným trhom.
Rada uvádza, že bod 196 poľnohospodárskych usmernení sa neuplatňuje na schému pomoci, ktorú schválila, keďže príslušné opatrenia stanovené v článku 88 ods. 1 ES sa uplatňujú len na existujúcu pomoc.
Nakoniec sa Rada domnieva, že z bodov 29 a 196 poľnohospodárskych usmernení nevyplýva, že štátna pomoc nespĺňajúca podmienky stanovené v článku 4 nariadenia č. 1857/2006 je systematicky nezlučiteľná s vnútorným trhom. Keďže toto nariadenie je nariadením o skupinových výnimkách, takáto pomoc by mohla byť oznámená Komisii podľa článku 88 ods. 3 ES. Bod 196 týchto usmernení tým, že požaduje, aby existujúce schémy pomoci boli zosúladené s týmto usmerneniami, len pripomína povinnosť dosiahnuť súlad s ustanoveniami článkov 87 ES a 88 ES, ktoré vyžadujú individuálne preskúmanie zlučiteľnosti novej schémy pomoci Komisiou alebo Radou.
Vo svojej replike Komisia tvrdí, že z prílohy IV kapitoly 4 aktu o pristúpení vyplýva, že vzhľadom na absenciu nezlučiteľnosti medzi spornou schémou pomoci a usmerneniami platnými 1. mája 2007 si táto schéma zachovala svoj charakter existujúcej pomoci. Tiež tvrdí, že odlišnosti medzi existujúcimi schémami pomoci a schémou povolenou napadnutým rozhodnutím, na ktoré poukazuje Rada, nie sú relevantné, keďže tieto schémy spolu súvisia tak neoddeliteľným spôsobom, že by bolo značne umelé snažiť sa rozlišovať medzi týmito schémami na účely uplatnenia článku 88 ods. 2 ES.
Litovská republika, Maďarsko a Poľsko v podstate súhlasia s analýzou Rady. Maďarsko najmä zdôrazňuje, že abstraktné a všeobecné znenie bodu 196 poľnohospodárskych usmernení bráni považovať toto ustanovenie za návrh príslušných opatrení v zmysle článku 88 ES.
– Posúdenie Súdnym dvorom
Na účely posúdenia dôvodnosti druhej časti prvého žalobného dôvodu, na ktorý sa odvoláva Komisia na podporu svojej žaloby, je nevyhnutné stanoviť, či Rada mala na základe článku 88 ods. 2 tretieho pododseku ES právomoc považovať schému pomoci dotknutú napadnutým rozhodnutím za zlučiteľnú s vnútorným trhom, hoci Poľská republika akceptovala príslušné opatrenia navrhnuté v bode 196 poľnohospodárskych usmernení.
Podľa článku 88 ods. 2 tretieho pododseku ES môže Rada na žiadosť členského štátu jednohlasne rozhodnúť, že pomoc, ktorá je alebo má byť zavedená týmto štátom, sa musí považovať za zlučiteľnú s vnútorným trhom ako výnimka z ustanovení článku 87 ES alebo nariadení podľa článku 89 ES, pokiaľ výnimočné okolnosti odôvodňujú takéto rozhodnutie.
Členský štát teda za jasne stanovených okolností nemusí oznámiť pomoc Komisii, ktorá by rozhodovala v rámci stanovenom článkom 88 ods. 3 ES, ale Rade, ktorá rozhoduje v rámci stanovenom článkom 88 ods. 2 tretím pododsekom ES, a to odchylne od ustanovení článku 87 ES alebo nariadení podľa tohto článku 89 ES.
Súdny dvor už mal príležitosť spresniť určité aspekty výkladu tohto ustanovenia.
Po tom, ako pripomenul centrálnu úlohu, ktorú Zmluva o FEÚ vyhradzuje Komisii v súvislosti s rozhodovaním o nezlučiteľnosti prípadnej pomoci s vnútorným trhom, Súdny dvor rozhodol, že článok 88 ods. 2 tretí pododsek ES sa týka výnimočného a osobitného prípadu, takže právomoc, ktorú Rade priznáva toto ustanovenie, je zjavne tiež výnimočnej povahy (pozri v tomto zmysle rozsudok z 29. júna 2004, Komisia/Rada, už citovaný, body 29 až 31), čo znamená, že tento článok 88 ods. 2 tretí pododsek ES sa nevyhnutne musí vykladať doslovne (pozri analogicky rozsudky z 22. apríla 2010, Mattner,
C-510/08, Zb. s. I-3553
, bod 32, a zo 14. marca 2013, Česká spořitelna, C‑419/11, bod 26).
Ďalej, pokiaľ ide o ustanovenia uvedené v článku 88 ods. 2 treťom a štvrtom pododseku ES, podľa ktorých jednak podanie žiadosti členským štátom Rade pozastavuje konanie pred Komisiou na dobu troch mesiacov a jednak v prípade, ak sa Rada v tejto lehote nevyjadrí, o veci rozhodne Komisia, Súdny dvor už rozhodol, že tieto ustanovenia sa majú vykladať v tom zmysle, že po uplynutí uvedenej lehoty Rada nie je oprávnená rozhodnúť o predmetnej pomoci podľa uvedeného tretieho pododseku (pozri v tomto zmysle rozsudok Komisia/Rada, už citovaný, bod 32).
Súdny dvor sa v tomto ohľade domnieval, že z úpravy takéhoto časového obmedzenia právomoci Rady tiež vyplýva, že pokiaľ dotknutý členský štát nezaslal Rade nijakú žiadosť na základe článku 88 ods. 2 tretieho pododseku ES predtým, než Komisia vyhlásila dotknutú pomoc za nezlučiteľnú so spoločným trhom a týmto spôsobom ukončila konanie podľa prvého pododseku tohto článku 88 ods. 2 ES, Rada už nemôže uplatniť výnimočnú právomoc, ktorú jej priznáva tretí odsek uvedeného ustanovenia s cieľom vyhlásiť takúto pomoc za zlučiteľnú so spoločným trhom (rozsudky Komisia/Rada, už citovaný, bod 33, a z 22. júna 2006, Komisia/Rada,
C-399/03, Zb. s. I-5629
, bod 24).
Súdny dvor v tomto kontexte zdôraznil, že tento výklad umožňuje vyhnúť sa prijatiu rozhodnutia, ktorého výrok by bol protichodný, a tým prispieva k právnej istote, keďže zachováva konečnú povahu správneho rozhodnutia, ktorú nadobudlo uplynutím primeraných lehôt na podanie opravných prostriedkov alebo vyčerpaním opravných prostriedkov (pozri v tomto zmysle rozsudky z 29. júna 2004, Komisia/Rada, už citovaný, body 32 a 35, ako aj z 22. júna 2006, Komisia/Rada, už citovaný, bod 25).
Nakoniec Súdny dvor rozhodol o tom, či zo skutočnosti, že Rada nemá právomoc rozhodovať o zlučiteľnosti tej pomoci, o ktorej už Komisia rozhodla s konečnou platnosťou, s vnútorným trhom, vyplýva tiež to, že Rada nemá právomoc rozhodovať o pomoci, ktorej predmetom je poskytnúť príjemcom protiprávnej pomoci už skôr vyhlásenej rozhodnutím Komisie za nezlučiteľnú sumu určenú na kompenzáciu jej vrátenia, ku ktorému týchto príjemcov zaväzuje toto rozhodnutie.
V tomto ohľade Súdny dvor zdôraznil, že podľa ustálenej judikatúry pripustiť, že by členský štát mohol príjemcom takejto protiprávnej pomoci poskytnúť novú pomoc vo výške protiprávnej pomoci, ktorá by bola určená na neutralizovanie dopadu vrátenia pomoci, ku ktorému týchto príjemcov uvedené rozhodnutie zaväzuje, by zjavne zmarilo účinok rozhodnutí prijatých Komisiou na základe článkov 87 ES a 88 ES (rozsudky z 29. júna 2004, Komisia/Rada, už citovaný, bod 43, a z 22. júna 2006, Komisia/Rada, už citovaný, bod 27).
Súdny dvor teda rozhodol, že Rada, ktorá nemôže brániť rozhodnutiu Komisie o nezlučiteľnosti určitej pomoci s vnútorným trhom tým, že sama vyhlási túto pomoc za zlučiteľnú s uvedeným trhom, nemôže ani zmariť účinok takéhoto rozhodnutia tým, že podľa článku 88 ods. 2 tretieho pododseku ES vyhlási za zlučiteľnú s vnútorným trhom pomoc pre príjemcov nezákonnej pomoci, ktorá bola vyhlásená za nezlučiteľnú s vnútorným trhom, určenú na kompenzáciu vrátenia uvedenej nezákonnej pomoci, ku ktorému ich zaväzuje toto rozhodnutie (pozri v tomto zmysle rozsudky z 29. júna 2004, Komisia/Rada, už citovaný, body 44 a 45, ako aj z 22. júna 2006, Komisia/Rada, už citovaný, bod 28).
Z tejto judikatúry vyplýva, že na účely uplatnenia článku 88 ods. 2 ES sú jednotlivé právomoci Rady a Komisie vymedzené takým spôsobom, že po prvé sa primárne uplatňuje právomoc Komisie, pričom Rada má právomoc len za výnimočných okolností. Po druhé právomoc Rady, ktorá jej umožňuje odchýliť sa vo svojom rozhodnutí od určitých ustanovení Zmluvy v oblasti štátnej pomoci, sa musí uplatniť v stanovenom časovom rámci. Po tretie od okamihu, keď Komisia alebo Rada s konečnou platnosťou rozhodli o zlučiteľnosti určitej dotknutej pomoci, druhá z týchto inštitúcií nemôže prijať protichodné rozhodnutie.
Tento výklad slúži na ochranu koherencie a efektívnosti akcie Únie, keďže jednak vylučuje, aby sa prijímali protichodné rozhodnutia, a jednak bráni tomu, aby rozhodnutiu jednej inštitúcie Únie, ktoré sa stalo právoplatným, mohlo mimo rámca akýchkoľvek lehôt vrátane lehoty stanovenej v článku 230 ods. 5 ES a v rozpore so zásadou právnej istoty odporovať rozhodnutie inej inštitúcie.
Z úvah, ktoré podopierajú tento výklad, navyše vyplýva, že len málo záleží na tom, či pomoc, ktorá je predmetom rozhodnutia Rady, je existujúcou pomocou alebo novou pomocou. Ako totiž vyplýva z judikatúry Súdneho dvora, účinok rozhodnutia Komisie je spochybnený nielen v prípade, keď Rada prijme rozhodnutie vyhlasujúce za zlučiteľnú so spoločným trhom tú istú pomoc, o ktorej už Komisia rozhodla, ale tiež v prípade, keď pomoc, ktorá je predmetom rozhodnutia Rady, je pomocou pre príjemcov nezákonnej pomoci vyhlásenej za nezlučiteľnú s vnútorným trhom určenou na kompenzáciu vrátenia nezákonnej pomoci, ku ktorému ich zaväzuje rozhodnutie Komisie. Za takýchto okolností je druhá pomoc spätá tak neoddeliteľne s pomocou, ktorej nezlučiteľnosť s vnútorným trhom bola predtým konštatovaná Komisiou, že by sa snaha rozlišovať medzi týmito pomocami na účely uplatnenia článku 88 ods. 2 ES javila ako značne umelá (pozri v tomto zmysle rozsudok z 29. júna 2004, Komisia/Rada, už citovaný, body 45 a 46).
V tejto veci treba teda skúmať otázku, či pomoc vyhlásená Radou za zlučiteľnú s vnútorným trhom musí nezávisle od toho, či ide o existujúcu alebo novú pomoc, byť považovaná za pomoc, o ktorej už Komisia rozhodla s konečnou platnosťou.
V tomto ohľade z ustálenej judikatúry vyplýva, že Komisia môže pri výkone svojich právomocí, ktoré má na základe článkov 87 ES a 88 ES, prijať usmernenia, ktorých cieľom je oznámiť spôsob, ktorým bude na základe týchto istých článkov uplatňovať svoju voľnú úvahu vo vzťahu k novej pomoci alebo vo vzťahu k schéme existujúcej pomoci (rozsudok z 18. júna 2002, Nemecko/Komisia,
C-242/00, Zb. s. I-5603
, bod 27).
Tieto usmernenia, keďže sa zakladajú na článku 88 ods. 1 ES, predstavujú prvok riadnej a pravidelnej spolupráce, v rámci ktorej Komisia spolu s členskými štátmi neustále skúma existujúce systémy pomoci a navrhuje im príslušné opatrenia, ktoré si vyžaduje postupný rozvoj alebo fungovanie spoločného trhu (pozri v tomto zmysle rozsudky z 15. októbra 1996, IJssel‑Vliet,
C-311/94, Zb. s. I-5023
, body 36 a 37, ako aj z 5. októbra 2000, Nemecko/Komisia,
C-288/96, Zb. s. I-8237
, bod 64). V rozsahu, v akom členský štát tieto návrhy príslušných opatrení akceptuje, sa voči nemu stávajú záväznými (pozri v tomto zmysle rozsudky IJssel‑Vliet, už citovaný, body 42 a 43, ako aj z 5. októbra 2000, Nemecko/Komisia, už citovaný, bod 65) a ako to pripomína článok 19 ods. 1 nariadenia č. 659/1999, tento štát je povinný ich vykonať.
V prejednávanej veci Poľská republika 26. februára 2007 oznámila, že prijíma návrhy príslušných opatrení uvedené v bode 196 poľnohospodárskych usmernení.
Tieto príslušné opatrenia spočívajú najmä v zmene existujúcich schém pomoci na investície poľnohospodárskych podnikov do nákupu pôdy s cieľom zosúladiť uvedené schémy s týmito usmerneniami najneskôr do 31. decembra 2009.
Bod 29 uvedených usmernení však stanovuje, že pomoc na investície do poľnohospodárskych podnikov bude vyhlásená za zlučiteľnú s článkom 87 ods. 3 písm. c) ES, ak spĺňa všetky podmienky stanovené v článku 4 nariadenia č. 1857/2006.
Zdá sa teda, že v zmysle bodu 196 poľnohospodárskych usmernení Komisia navrhuje najmä členským štátom uplatňujúcim existujúce schémy pomoci na nákup poľnohospodárskej pôdy, ktoré nespĺňajú všetky podmienky stanovené v článku 4 nariadenia č. 1857/2006, zmeniť tieto schémy s cieľom zosúladiť ich s uvedenými podmienkami, alebo, ak to nie je možné, zrušiť ich najneskôr do 31. decembra 2009.
Tento záver nespochybňuje ani argumentácia Rady, na základe ktorej odkaz v bode 29 poľnohospodárskych usmernení na podmienky stanovené v článku 4 nariadenia č. 1857/2006 znamená, že každý projekt, ktorého cieľom je poskytnúť štátnu pomoc na investície do poľnohospodárskych podnikov, ktorý nespĺňa všetky podmienky uvedené v dotknutom článku, sa musí oznámiť Komisii takým spôsobom, aby táto bola spôsobilá vyhodnotiť, či je táto pomoc zlučiteľná s vnútorným trhom.
Zo znenia bodu 196 poľnohospodárskych usmernení v spojení s ich bodom 29 vyplýva, že Komisia zamýšľala vykonať svoju voľnú úvahu tak, že v určitých prípadoch by použila tieto podmienky ako kritériá zlučiteľnosti a nie ako kritériá oslobodenia od povinnosti oznámenia. Pôsobnosť uvedených podmienok v rámci uplatnenia týchto usmernení na existujúce schémy pomoci sa v dôsledku toho líši od pôsobnosti, ktorú im priznáva článok 4 ods. 1 nariadenia č. 1857/2006.
Ďalej tvrdenie Maďarska, podľa ktorého Komisia nemôže platne navrhnúť abstraktne a všeobecne formulované príslušné opatrenia, ktoré by sa uplatňovali na existujúce schémy pomoci vo viacerých členských štátoch, nemožno prijať. Hoci totiž články 17 a 18 nariadenia č. 659/1999 nútia Komisiu, aby uskutočnila individuálne preskúmanie každej existujúcej schémy pomoci, vo vzťahu ku ktorej zamýšľa navrhnúť príslušné opatrenia, ani článok 88 ods. 1 ES, ani uvedené nariadenie nezakazujú tejto inštitúcii formulovať takéto návrhy tak, že dotknuté existujúce schémy pomoci identifikuje na základe ich vlastností bez toho, aby ich výslovne označila.
Napriek tomu však treba zdôrazniť, že podľa článku 88 ods. 1 ES sa príslušné opatrenia navrhnuté Komisiou v bode 196 poľnohospodárskych usmernení týkajú len existujúcich schém pomoci.
Schéma povolená v napadnutom rozhodnutí však predstavuje novú schému pomoci.
Preto aj za predpokladu, že by si obe schémy pomoci uvedené v bode 18 tohto rozsudku zachovali svoju povahu existujúcich schém pomoci po 30. apríli 2007, je nesporné, že tieto schémy pomoci neboli v súlade s podmienkami stanovenými v článku 4 nariadenia č. 1857/2006, na ktoré odkazuje bod 29 poľnohospodárskych usmernení.
Keďže z článku 1 písm. c) nariadenia č. 659/1999 vyplýva, že každá schéma pomoci, ktorá nie je existujúcou schémou pomoci, predstavuje novú schému pomoci a že schéma pomoci povolená napadnutým rozhodnutím sa uplatňovala od 1. januára 2010, táto schéma nevyhnutne predstavuje novú schému pomoci.
Záväzky Poľskej republiky v dôsledku jej prijatia návrhov príslušných opatrení sa teda nevzťahujú na schému uznanú napadnutým rozhodnutím za zlučiteľnú s vnútorným trhom, keďže ide o novú schému pomoci, ktorá sa neprekrýva s existujúcou schémou pomoci dotknutou príslušnými opatreniami akceptovanými týmto členským štátom.
Rada sa však nemôže odvolávať na nový charakter schémy pomoci s cieľom opätovne preskúmať určitú situáciu, ktorú už Komisia posúdila s konečnou platnosťou, a tým protirečiť tomuto posúdeniu. Rada teda nemá právomoc rozhodnúť, že nová schéma pomoci sa musí považovať za zlučiteľnú s vnútorným trhom, pokiaľ je natoľko neoddeliteľne spojená s existujúcou schémou pomoci, ktorú sa členský štát zaviazal zmeniť alebo zrušiť v rámci stanovenom článkom 88 ods. 1 ES, že by sa zdalo značne umelé snažiť sa rozlišovať medzi týmito dvoma schémami na účely uplatnenia článku 88 ods. 2 ES (pozri analogicky rozsudok z 29. júna 2004, Komisia/Rada, už citovaný, bod 46).
V prejednávanej veci to však tak nie je.
V tomto ohľade možno poznamenať, že medzi posúdením uskutočneným Komisiou a posúdením uskutočneným Radou uplynula značná doba, keďže napadnuté rozhodnutie bolo prijaté približne tri roky po dotknutých návrhoch príslušných opatrení.
Navyše toto rozhodnutie je osobitne odôvodnené novými okolnosťami, ktoré Rada považovala za výnimočné a ktoré Komisia nemohla zohľadniť pri svojom posúdení zlučiteľnosti existujúcich schém pomoci na nákup poľnohospodárskej pôdy vykonanej Poľskou republikou s vnútorným trhom.
Preto, hoci poľnohospodárske usmernenia boli prijaté v roku 2006, napadnuté rozhodnutie v značnej miere odkazuje na účinky hospodárskej a finančnej krízy na odvetvie poľnohospodárstva v Poľsku v rokoch 2008 a 2009. Rada uvádza najmä prepad poľnohospodárskych príjmov a cien, ku ktorému došlo z dôvodu recesie v rokoch 2008 a 2009, vysokú úroveň úrokových mier, veľké ťažkosti v prístupe k pôžičkám a zvýšenie nezamestnanosti v roku 2009.
Stanovisko, ktoré Komisia prijala na podporu svojho návrhu príslušných opatrení, týkajúce sa zlučiteľnosti schém pomoci uvedených v bode 18 tohto rozsudku s vnútorným trhom, sa nevyhnutne zakladalo na posúdení dôsledkov, ktoré mohli vyplývať z uplatnenia týchto schém pre postupný rozvoj alebo fungovanie spoločného trhu, vzhľadom na hospodárske údaje, ktorými disponovala v roku 2006.
Vzhľadom na významnú zmenu okolností uvedenú v bode 80 tohto rozsudku sa nemožno domnievať, že posúdenie týchto schém Komisiou prejudikuje budúce posúdenie schém pomoci obsahujúcich podobné opatrenia, ktoré sa však mali uplatňovať v radikálne odlišnom hospodárskom kontexte, než bol kontext zohľadnený Komisiou v rámci jej posúdenia. Z toho vyplýva, že to, či nová schéma pomoci, ktorá bola predmetom žiadosti zaslanej Poľskou republikou Rade na základe článku 88 ods. 2 tretieho pododseku ES, je zlučiteľná s vnútorným trhom, sa musí vyhodnotiť po individuálnom posúdení odlišujúcom sa od posúdenia schém uvedených v bode 15 tohto rozsudku, ktoré zohľadní hospodárske okolnosti relevantné v okamihu poskytnutia tejto pomoci (pozri v tomto zmysle rozsudky z 3. októbra 1991, Taliansko/Komisia,
C-261/89, Zb. s. I-4437
, bod 21, ako aj z 21. júla 2011, Freistaat Sachsen a Land Sachsen‑Anhalt/Komisia,
C-459/10 P, Zb. s. I-109
, bod 48).
Preto sa situácia dotknutá v tejto veci líši od situácie, ktorú Súdny dvor preskúmal v už citovaných rozsudkoch z 29. júna 2004, Komisia/Rada, a z 22. júna 2006, Komisia/Rada.
Na rozdiel od rozhodnutí Rady zrušených v týchto dvoch rozsudkoch je totiž napadnuté rozhodnutie v tomto prípade odôvodnené práve novými skutočnosťami, ktoré vyplývajú z významnej zmeny okolností, ku ktorej došlo medzi okamihom, keď Komisia preskúmala existujúcu schému pomoci uplatňovanú v Poľskej republike, a okamihom, keď Rada posúdila novú schému pomoci, ktorá bola predmetom žiadosti, ktorú jej zaslal tento členský štát.
V dôsledku toho skutočnosti, ktoré odôvodňovali nedostatok právomoci Rady v dvoch rozsudkoch uvedených v bode 83 tohto rozsudku, nie sú prítomné v prejednávanej veci.
Navyše uznanie právomoci Rady nemôže umožniť obchádzať príslušné opatrenia akceptované členskými štátmi.
Na jednej strane totiž Rada má právomoc povoliť novú schému pomoci podobnú existujúcej schéme pomoci, ktorú bol členský štát povinný zmeniť alebo zrušiť v nadväznosti na prijatie návrhov príslušných opatrení len za predpokladu, že po uvedených návrhoch nastali nové okolnosti.
Na druhej strane právomoc, ktorú Rade zveruje článok 88 ods. 2 tretí pododsek ES, sa uplatňuje len v rámci uvedenom v tomto ustanovení, a síce v prípade výnimočných okolností (pozri v tomto zmysle rozsudok z 29. februára 1996, Komisia/Rada,
C-122/94, Zb. s. I-881
, bod 13).
Nakoniec, čo sa týka tvrdenia Komisie, podľa ktorého Rada nemá právomoc povoliť pomoc v rozpore s inštrukciami definovanými v poľnohospodárskych usmerneniach, treba pripomenúť, že v rámci týchto usmernení môžu konečné stanovisko Komisie k zlučiteľnosti schémy pomoci s vnútorným trhom predstavovať výlučne návrhy príslušných opatrení uvedené v bode 196 a prijaté členskými štátmi.
Výlučne návrhy príslušných opatrení totiž podliehajú akceptácii členských štátov, ako sa to uvádza v bode 197 poľnohospodárskych usmernení, kým ich ostatné ustanovenia predstavujú len všeobecné orientačné pravidlá, ktoré musí Komisia dodržiavať (pozri v tomto zmysle rozsudok 13. júna 2002, Holandsko/Komisia,
C-382/99, Zb. s. I-5163
, bod 24 a citovanú judikatúru), avšak nezaväzujú členské štáty.
A fortiori
nemôžu zaväzovať ani Radu, keďže článok 88 ods. 2 tretí pododsek ES jej priznáva právomoc odchýliť sa za výnimočných okolností od ustanovení článku 87 ES alebo nariadení podľa článku 89 ES.
Z bodu 196 týchto usmernení však vyplýva, že čo sa týka existujúcich schém pomoci na nákup poľnohospodárskej pôdy, členské štáty sa zaviazali výlučne zmeniť tieto schémy s cieľom zosúladiť ich s uvedenými usmerneniami alebo, ak by to nebolo možné, zrušiť ich najneskôr do 31. decembra 2009.
Naopak z odôvodnení uvedených v bodoch 76 až 85 tohto rozsudku vyplýva, že členské štáty sa prijatím návrhov príslušných opatrení uvedených v bode 196 poľnohospodárskych usmernení nevzdali akejkoľvek možnosti žiadať o povolenie opätovne zaviesť podobné alebo rovnaké schémy na celé obdobie platnosti týchto usmernení.
Preto je namieste zamietnuť druhú časť prvého žalobného dôvodu ako nedôvodnú a v dôsledku toho zamietnuť tento žalobný dôvod ako celok.
O druhom žalobnom dôvode založenom na zneužití právomoci
Argumentácia účastníkov konania
Svojím druhým žalobným dôvodom Komisia tvrdí, že Rada zneužila svoju právomoc, keď sa snažila neutralizovať dôsledky jej posúdenia schémy pomoci na nákup poľnohospodárskej pôdy zavedenej Poľskou republikou.
Rada zas tvrdí, že prijatím napadnutého rozhodnutia sa nesnažila potlačiť účinky posúdenia Komisie, keďže Komisia neprijala nijaké rozhodnutie, ktoré by schému pomoci povolenú v napadnutom rozhodnutí vyhlasovalo za nezlučiteľnú s vnútorným trhom. Cieľom, ktorý Rada sledovala, bolo v skutočnosti pomôcť poľským poľnohospodárom zasiahnutým hospodárskou a finančnou krízou s kúpou poľnohospodárskej pôdy.
Posúdenie Súdnym dvorom
Ako Súdny dvor opakovane rozhodol, v prípade jednotlivého aktu dochádza k zneužitiu právomoci iba vtedy, ak z objektívnych, relevantných a súhlasných dôkazov vyplýva, že bol prijatý s výlučným alebo aspoň rozhodujúcim iným cieľom, než sa uvádza, alebo na účely vyhnutia sa postupu osobitne stanovenému Zmluvou na riešenie okolností prejednávanej veci (pozri v tomto zmysle najmä rozsudky zo 14. mája 1998, Windpark Groothusen/Komisia,
C-48/96 P, Zb. s. I-2873
, bod 52, a zo 7. septembra 2006, Španielsko/Rada,
C-310/04, Zb. s. I-7285
, bod 69).
Je opodstatnené konštatovať, že Komisia takéto dôkazy nepredložila.
Čo sa týka cieľov sledovaných Radou pri prijímaní napadnutého rozhodnutia, nijaká skutočnosť v spise predloženom Súdnemu dvoru neumožňuje tvrdiť, že Rada sledovala iný výlučný alebo aspoň rozhodujúci cieľ, než je pomoc poľským poľnohospodárom ľahšie nakúpiť poľnohospodársku pôdu s cieľom obmedziť chudobu vo vidieckych oblastiach v Poľsku.
Čo sa týka tvrdenia Komisie, podľa ktorého zo sledu udalostí a výmen korešpondencie vyplýva, že cieľom napadnutého rozhodnutia bolo vyvrátiť stanovisko, ktoré prijala, zdá sa, že Rada sa mohla platne domnievať, že Komisia neprijala stanovisko k zlučiteľnosti spornej schémy pomoci, ako to zdôrazňuje odôvodnenie 11 napadnutého rozhodnutia.
Preto sa druhý žalobný dôvod založený na zneužití právomoci musí zamietnuť ako nedôvodný.
O treťom žalobnom dôvode založenom na porušení zásady lojálnej spolupráce
Argumentácia účastníkov konania
Svojím tretím žalobným dôvodom Komisia tvrdí, že napadnuté rozhodnutie bolo prijaté v rozpore so zásadou lojálnej spolupráce medzi inštitúciami, keďže Rada prijatím tohto rozhodnutia zbavila Poľskú republiku povinnosti spolupráce s Komisiou, ktorá tomuto členskému štátu prináleží na základe článku 88 ods. 1 ES.
Umožnením predĺženia existujúcej schémy pomoci, ktorú sa Poľská republika zaviazala zrušiť, Rada poškodila výsledky predchádzajúceho dialógu medzi Komisiou a týmto členským štátom.
Rada sa domnieva, že nie je viazaná povinnosťou spolupráce vyplývajúcou z článku 88 ods. 1 ES. Navyše opätovne uvádza, že neexistuje nijaký záväzok Poľskej republiky týkajúci sa schémy pomoci schválenej v napadnutom rozhodnutí.
Posúdenie Súdnym dvorom
Článok 88 ods. 1 ES ukladá Komisii a členským štátom povinnosť pravidelnej a periodickej spolupráce, v rámci ktorej Komisia s členskými štátmi priebežne skúma existujúce schémy pomoci a navrhuje im príslušné opatrenia, ktoré si vyžaduje postupný rozvoj a fungovanie vnútorného trhu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 18. júna 2002, Nemecko/Komisia, už citovaný, bod 28 a citovanú judikatúru).
V tomto ohľade z bodu 85 tohto rozsudku vyplýva, že Poľská republika neprijala nijaký konkrétny záväzok vo vzťahu k schéme pomoci povolenej v napadnutom rozhodnutí. Z tohto dôvodu toto rozhodnutie nemožno považovať za rozhodnutie, ktoré Poľskú republiku zbavuje osobitnej povinnosti spolupráce, keďže nijako nepoškodilo výsledky predchádzajúceho dialógu medzi Komisiou a týmto členským štátom.
Vzhľadom na tieto skutočnosti sa tretí žalobný dôvod Komisie založený na porušení zásady lojálnej dôvery musí zamietnuť ako nedôvodný.
O štvrtom žalobnom dôvode založenom na zjavne nesprávnom posúdení a na porušení zásady proporcionality
Prvou časťou svojho štvrtého žalobného dôvodu Komisia tvrdí, že Rada sa dopustila zjavne nesprávneho posúdenia svojím konštatovaním, že existujú výnimočné okolnosti, ktoré odôvodňujú schválené opatrenia. V druhej časti tohto žalobného dôvodu tvrdí, že napadnuté rozhodnutie je v rozpore so zásadou proporcionality, keďže sporné opatrenia neumožňujú dosiahnuť ciele sledované uvedeným rozhodnutím a neobmedzujú sa na nevyhnutné minimum pre ich dosiahnutie.
O prvej časti štvrtého žalobného dôvodu založenej na zjavne nesprávnom posúdení existencie výnimočných okolností
– Argumentácia účastníkov konania
Komisia sa domnieva, že okolnosti možno považovať za výnimočné v zmysle článku 88 ods. 2 tretieho pododseku ES len v prípade, že neboli predvídateľné skôr, než nastali, a že sa v prejednávanej veci osobitne týkajú Poľskej republiky. Preto o nich nemožno hovoriť v prípade už existujúcej štrukturálnej prekážky alebo problému, ktorému čelí väčšina členských štátov.
Komisia usudzuje, že nepriaznivá štruktúra poľnohospodárskych podnikov a vysoká úroveň miery nezamestnanosti vo vidieckych oblastiach predstavujú už dávne problémy, ktoré súvisia s vlastnou poľskou agrárnou štruktúrou. Rovnako nič nenaznačuje, že nedostatok kapitálu, s ktorým sú konfrontovaní poľskí poľnohospodári, by nepredstavoval štrukturálny problém, ktorý na základe jeho povahy nemožno kvalifikovať ako výnimočný. Čo sa týka nárastu cien poľnohospodárskych vstupov, nie je významnejší v Poľsku než v iných členských štátoch. Komisia tiež spochybňuje, že by nízka úroveň priamych platieb upravená v akte o pristúpení, fluktuácie poľského zlotého vo vzťahu k euru a zvýšenie cien poľnohospodárskej pôdy mohli byť označené za osobitné okolnosti.
Navyše, aj keby sa pripustilo, že hospodárska kríza môže predstavovať výnimočnú okolnosť, Komisia sa domnieva, že táto kríza môže odôvodňovať napadnuté rozhodnutie len v tej miere, v ktorej spolupôsobí s už existujúcimi štrukturálnymi problémami takým spôsobom, že viedla k výnimočným okolnostiam v Poľsku, čo Rada nepreukázala. Komisia tiež tvrdí, že dopad uvedenej krízy na prístup k pôžičkám, na zníženie poľnohospodárskych príjmov a na nárast nezamestnanosti v Poľsku nemá výnimočnú povahu vo vzťahu ku kontextu celej Únie.
Rada sa domnieva, že definícia pojmu výnimočné okolnosti navrhnutá Komisiou je príliš reštriktívna vzhľadom na judikatúru, keďže takéto okolnosti musia byť len nepredvídateľné a môžu mať tiež dopad na iné členské štáty alebo iné odvetvia než poľnohospodárstvo.
V prejednávanej veci existujú výnimočné okolnosti spočívajúce v mimoriadnych udalostiach týkajúcich sa hospodárskej krízy, ktoré mali významný dopad na poľských poľnohospodárov a v dôsledku toho ešte zhoršili štrukturálne problémy, s ktorými sa už stretli poľské poľnohospodárske podniky. Preto veľmi významné zníženie poľnohospodárskych príjmov spôsobené poklesom cien, nárast nezamestnanosti vo vidieckych oblastiach, vysoká úroveň úrokových mier a sťaženie prístupu k pôžičkám, ktoré vyplývajú z krízy a sú výraznejšie v Poľsku než v iných členských štátoch, extrémne sťažili až znemožnili nákup poľnohospodárskej pôdy poľskými poľnohospodármi. Pokiaľ ide o fluktuácie poľského zlotého voči euru, nízku úroveň priamych platieb alebo zvýšenie cien poľnohospodárskych vstupov a poľnohospodárskej pôdy, Rada sa domnieva, že prispievajú k obmedzenie schopnosti poľských poľnohospodárov prekonať závažné dôsledky recesie.
– Posúdenie Súdnym dvorom
Z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že Rada pri uplatňovaní článku 88 ods. 2 tretieho pododseku ES disponuje širokou mierou voľnej úvahy, ktorej výkon zahŕňa komplexné hodnotenia z hospodárskeho a sociálneho hľadiska, ktoré musia byť vykonané v kontexte Únie. V tomto rámci sa súdne preskúmanie spôsobu výkonu tejto voľnej úvahy obmedzuje na overenie dodržania procesných predpisov a povinnosti odôvodnenia, ako aj na overenie vecnej správnosti skutkových okolností, z ktorých sa vychádza, a neexistencie nesprávneho právneho preskúmania, zjavne nesprávneho posúdenia skutkových okolností alebo zneužitia právomoci (pozri v tomto zmysle rozsudok z 29. februára 1996, Komisia/Rada, už citovaný, body 18 a 19, ako aj analogicky rozsudok z 22. decembra 2008, Régie Networks,
C-333/07, Zb. s. I-10807
, bod 78).
Vzhľadom na nezvyčajnosť a nepredvídateľnosť, ako aj rozsah účinkov hospodárskej a finančnej krízy na poľské poľnohospodárstvo nemožno tvrdiť, že sa Rada dopustila zjavne nesprávneho posúdenia, keď sa domnievala, že tieto účinky predstavovali výnimočné okolnosti v zmysle článku 88 ods. 2 tretieho pododseku ES. Komisia navyše vo svojej replike uznala, že vznik tejto krízy by mohol byť výnimočnou okolnosťou.
Skutočnosť, že hospodárska a finančná kríza mala značné účinky v ostatných členských štátoch, nie je rozhodujúca, keďže táto okolnosť nemá vplyv na výnimočnosť účinkov tejto krízy vo vzťahu k vývoju hospodárskej situácie poľských poľnohospodárov.
Rovnako konštatácia, že nepriaznivá štruktúra poľnohospodárskych podnikov, vysoká úroveň miery nezamestnanosti vo vidieckych oblastiach alebo nedostatok kapitálových zdrojov, s ktorými sú konfrontovaní poľnohospodári, sú v Poľsku štrukturálnymi problémami, neumožňuje preukázať, že Rada sa dopustila zjavne nesprávneho posúdenia, keď sa domnievala, že pokles poľnohospodárskych príjmov spôsobený pádom cien, nárast nezamestnanosti vo vidieckych oblastiach, vysoká úroveň úrokových mier a sťaženie prístupu k pôžičkám, ktoré vyplývajú z krízy, citeľne zhoršili situáciu poľských poľnohospodárov, čo zabránilo vyriešeniu uvedených štrukturálnych problémov a tým aj obmedzeniu chudoby vo vidieckych oblastiach zlepšením konkurencieschopnosti poľských poľnohospodárskych podnikov (pozri analogicky rozsudok z 29. februára 1996, Komisia/Rada, už citovaný, bod 21).
Z toho vyplýva, že prvá časť štvrtého žalobného dôvodu sa musí zamietnuť ako nedôvodná.
O druhej časti štvrtého žalobného dôvodu založenej na porušení zásady proporcionality
– Argumentácia účastníkov konania
Podľa Komisie Rada prijatím napadnutého rozhodnutia porušila zásadu proporcionality.
Komisia sa totiž domnieva, že schéma dotknutej pomoci neumožňuje dosiahnuť ciele uvedené v dotknutom rozhodnutí. Preto sa napriek existencii dvoch schém pomoci na nákup poľnohospodárskej pôdy priemerná veľkosť poľnohospodárskeho podniku v Poľsku za posledné roky zmenila len minimálne. Nepreukázalo sa, že by schéma pomoci povolená napadnutým rozhodnutím umožňovala dosiahnuť lepšie výsledky napriek tomu, že pôvodne existujúca schéma pomoci neumožnila čeliť sťaženiu prístupu k pôžičkám, zaznamenanému v roku 2009. Pomoc na nákup poľnohospodárskej pôdy v skutočnosti prispieva skôr k zvýšeniu cien poľnohospodárskej pôdy než k zmene vlastníckej štruktúry tejto pôdy, čo je osobitne znepokojujúce v kontexte už poznačenom stálym rastom cien poľnohospodárskej pôdy.
Preto z rešpektovania zásady proporcionality podľa Komisie vyplýva potreba plne zohľadniť platné opatrenia, ktoré by mohli uspokojiť potreby, ktoré Rada kvalifikuje ako výnimočné okolnosti. Napadnuté rozhodnutie nijako nezohľadňuje opatrenia predtým povolené Komisiou alebo dovolené jej usmerneniami a nariadeniami o skupinových výnimkách. Osobitne dočasný rámec by umožnil členským štátom poskytovať pomoc poľnohospodárskym podnikom. Rovnako by bolo možné využiť pomoc
de minimis
povolenú nariadením č. 1535/2007, a tým vyriešiť najmä problém spôsobený vysokou cenou poľnohospodárskych vstupov.
Okrem toho, čo sa týka rastu nezamestnanosti, Rada tiež nezohľadnila skutočnosť, že program rozvoja vidieka na roky 2007 – 2013 v Poľskej republike stanovuje viacero akcií s cieľom obmedziť tento rast vo vidieckych oblastiach, a to najmä presunom prebytočnej pracovnej sily do iných odvetví hospodárstva.
Navyše opatrenia povolené napadnutým rozhodnutím sa neobmedzujú na nevyhnutné minimum, keďže ich dĺžka trvania presahuje dátum stanovený Komisiou v dočasnom rámci pre uplatnenie špecifickej pomoci s cieľom čeliť účinkom hospodárskej krízy.
Nakoniec, čo sa týka konkrétne odôvodnenia spornej schémy nevyhnutnosťou kompenzovať účinky povodní, ktoré v roku 2009 zasiahli jedenásť vojvodstiev, Komisia tvrdí, že Rada jednak nezohľadnila existenciu schéma pomoci s cieľom odškodniť približne 80 % strát utrpených poľskými poľnohospodármi a jednak že neexistuje nijaká súvislosť medzi týmito povodňami a nákupom poľnohospodárskej pôdy.
Rada tvrdí, že čo sa týka rešpektovania zásady proporcionality, zákonnosť opatrení prijatých na základe článku 88 ods. 2 tretieho pododseku ES môže byť narušená len v prípade, ak sú tieto opatrenia zjavne neprimerané vo vzťahu k cieľu, ktorý Rada sleduje.
Komisia nepreukázala, že pri hodnotení komplexných hospodárskych skutočností, ktoré uskutočnila Rada, došlo k zjavne nesprávnemu posúdeniu. Rada sa najmä domnieva, že schémy pomoci na nákup poľnohospodárskej pôdy uplatňované Poľskou republikou zlepšili štruktúru poľských poľnohospodárskych podnikov v zmysle ich rozlohy a že tento účinok môže byť ešte posilnený poskytovaním pomoci počas dlhšej doby. Rada tiež tvrdí, že Komisia nepreukázala, že by takéto schémy pomoci prispievali k zvýšeniu cien poľnohospodárskej pôdy. Navyše sa domnieva, že zväčšenie rozlohy poľnohospodárskych podnikov umožňuje zlepšiť konkurencieschopnosť a príjmy dotknutých poľnohospodárov a že schéma pomoci povolená napadnutým rozhodnutím by mala podporiť nákup poľnohospodárskej pôdy nezamestnanými osobami.
Okrem toho sa Rada domnieva, že nebola povinná zohľadniť opatrenia už schválené Komisiou, keďže cieľom právomoci, ktorú jej priznáva článok 88 ods. 2 tretí pododsek ES, je práve umožniť jej schváliť pomoc, ktorú Komisia nebola spôsobilá zákonným spôsobom schváliť, čo je aj prípad prejednávanej veci. Navyše schéma pomoci povolená napadnutým rozhodnutím nemôže byť krytá dočasným rámcom.
Rada tiež zdôrazňuje, že je potrebné bojovať s nezamestnanosťou kombináciou rôznych prostriedkov vrátane tejto schémy pomoci.
Pokiaľ ide o dĺžku trvania tejto schémy pomoci, nemusí sa obmedzovať na obdobie kryté dočasným rámcom, ale zodpovedá času, ktorý sa považuje za nevyhnutný na obmedzenie účinkov krízy.
Nakoniec Rada tvrdí, že cieľom uvedenej schémy pomoci nie je priamo kompenzovať účinky povodní, ku ktorým došlo v roku 2009, a že povodne boli v napadnutom rozhodnutí uvedené výlučne ako faktor zhoršujúci pokles príjmov poľských poľnohospodárov. V každom prípade schéma pomoci konkrétne uvedená Komisiou nenahrádzala všetky straty spôsobené povodňami.
– Posúdenie Súdnym dvorom
Čo sa týka dodržania zásady proporcionality, z úvah uvedených v bode 113 tohto rozsudku vyplýva, že len zjavne neprimeraná povaha opatrenia prijatého na základe článku 88 ods. 2 tretieho pododseku ES vo vzťahu k cieľu, ktorý Rada sleduje, môže ovplyvniť zákonnosť takéhoto opatrenia (pozri analogicky rozsudky z 8. júla 2010, Afton Chemical,
C-343/09, Zb. s. I-7027
, bod 46, a z 12. júla 2012, Association Kokopelli, C‑59/11, bod 39).
Z toho vyplýva, že treba stanoviť, či je povolenie schémy pomoci uvedenej v napadnutom rozhodnutí zjavne neprimerané na účely dosiahnutia cieľa uvedeného v odôvodnení 12 tohto rozhodnutia spočívajúceho v obmedzení chudoby vo vidieckych oblastiach v Poľsku.
Je nesporné, že tento cieľ možno čiastočne dosiahnuť prostredníctvom zlepšenia efektívnosti poľnohospodárstva v Poľsku, čo predpokladá zvýšenie rozlohy poľnohospodárskych podnikov umožnené nákupom poľnohospodárskej pôdy poľskými poľnohospodármi. Tiež je nesporné, že nízke príjmy a ťažkosť prístupu k pôžičkám, s ktorým sú konfrontovaní títo poľnohospodári, bránia uskutočneniu tohto druhu nákupu. Preto povoliť dotknutú schému pomoci, ktorej cieľom je kompenzovať tieto problémy a ich sťaženie z dôvodu hospodárskej a finančnej krízy tak, že sa navrhne dotácia na úroky z pôžičiek určených na nákup takejto pôdy, sa nezdá byť zjavne neprimerané na dosiahnutie cieľov sledovaných prijatím napadnutého rozhodnutia.
Rovnako umožnenie nezamestnaným osobám venovať sa poľnohospodárstvu predpokladá, že tieto osoby majú možnosť kúpy poľnohospodárskej pôdy, hoci sú tiež konfrontované s ťažkosťou prístupu k pôžičkám, čo potvrdzuje, že povolenie schémy pomoci dotknutej napadnutým rozhodnutím nie je zjavne neprimerané na účely obmedzenia chudoby vo vidieckych oblastiach v Poľsku.
Za týchto podmienok okolnosť, že schémy pomoci na nákup poľnohospodárskej pôdy uplatňované skôr neumožnili výrazné a pokračujúce zvyšovanie rozlohy poľských poľnohospodárskych podnikov, nemôže preukázať zjavnú neprimeranosť napadnutého rozhodnutia na účely dosiahnutia ním sledovaného cieľa, ako je pripomenutý v bode 131 tohto rozsudku.
Slabý nárast priemernej rozlohy uvedených podnikov totiž nestačí na preukázanie zjavnej neefektívnosti schémy pomoci povolenej Radou v rozsahu, v akom možno predpokladať, že tento slabý nárast vyplýva z okolností, ktoré by nemali pretrvávať počas celého obdobia, na ktoré sa vzťahuje napadnuté rozhodnutie. Navyše, ako tvrdí Poľská republika, analýza samotných údajov týkajúcich sa priemernej veľkosti poľnohospodárskych podnikov neumožňuje rozlíšiť rozvoj podnikov, ktoré mali prospech z predchádzajúcich schém pomoci, od tých podnikov, ktoré z nich nemali prospech.
Čo sa týka tvrdenia Komisie, podľa ktorého schémy pomoci na nákup poľnohospodárskej pôdy skôr prispievajú k zvýšeniu ceny poľnohospodárskej pôdy než k zmene štruktúry vlastníctva tejto pôdy, treba konštatovať, že toto tvrdenie nie je dostatočne podopreté dôkazmi na to, aby sa preukázalo, že Rada sa vzhľadom na sledovaný cieľ rozhodla pre zjavne neprimerané opatrenie.
Ďalej treba overiť, či povolenie spornej schémy pomoci nejde zjavne nad rámec toho, čo je potrebné na dosiahnutie cieľov sledovaných napadnutým rozhodnutím. Komisia totiž tvrdí, že Rada dostatočne nezohľadnila možnosti ponúkané inými nástrojmi, ktoré by mohli prispieť k realizácii týchto cieľov.
Vzhľadom na rozsah voľnej úvahy, ktorou disponuje Rada v prejednávanej veci, napadnuté rozhodnutie nemožno považovať za rozhodnutie porušujúce zásadu proporcionality len na základe skutočnosti, že Poľská republika mohla sledovať ciele uvedené v bode 131 tohto rozsudku prostredníctvom iného typu schémy pomoci. Z ustálenej judikatúry totiž vyplýva, že pri preskúmaní dodržania zásady proporcionality rozhodnutím prijatým na základe voľnej úvahy, akú Rade zveruje článok 88 ods. 2 tretí pododsek ES, Súdnemu dvoru neprináleží, aby stanovil, či uvedené rozhodnutie bolo jediné a najlepšie možné, ale len či bolo zjavne neprimerané (pozri analogicky rozsudok z 11. júna 2009, Agrana Zucker,
C-33/08, Zb. s. I-5035
, bod 33 a citovanú judikatúru).
Ako však zdôraznil generálny advokát v bode 96 svojich návrhov, široká miera voľnej úvahy, ktorú má Rada, ju nezbavuje povinnosti zohľadniť v rámci svojho posúdenia predchádzajúce opatrenia špecificky určené na to, aby čelili výnimočným okolnostiam, ktoré odôvodnili povolenie dotknutej schémy pomoci.
V tomto ohľade je cieľom nariadenia č. 1535/2007 vyňať pomoc v nízkej sume z povinnosti oznámenia uvedenej v článku 88 ods. 3 ES, a nemožno ho teda považovať za majúce špecifický cieľ čeliť účinkom hospodárskej a finančnej krízy na poľských poľnohospodárov.
Naopak pravdou ostáva, že sa zaviedol dočasný rámec s cieľom uľahčiť prístup podnikov k financovaniu v kontexte hospodárskej a finančnej krízy. Pomoc, ktorú tento dočasný rámec predpokladá, má však všeobecnú funkciu podpory investícií, a nie je teda špecificky určená na umožnenie nákupu poľnohospodárskej pôdy. Navyše ku dňu prijatia napadnutého rozhodnutia bod 7 dočasného rámca stanovoval, že tento rámec sa po 31. decembri 2010 nebude uplatňovať. Preto rozhodnutie Rady povoliť na dlhšie obdobie schému pomoci špecificky určenú na obmedzenie chudobu vo vidieckych oblastiach zaručením zvýšenia rozlohy poľnohospodárskych podnikov v Poľsku nemožno považovať za idúce zjavne nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie cieľov sledovaných napadnutým rozhodnutím.
Pokiaľ je však cieľom určitých opatrení uvedených v programe rozvoja vidieka na roky 2007 – 2013 v Poľskej republike bojovať proti nezamestnanosti vo vidieckych oblastiach, javia sa byť doplňujúcimi k schéme pomoci povolenej napadnutým rozhodnutím, keďže sú predovšetkým určené na podporu presunu prebytočnej poľnohospodárskej pracovnej sily do iných odvetví hospodárstva, a nie na zlepšenie ziskovosti poľnohospodárskych podnikov alebo na umožnenie činnosti novým podnikateľom.
Ani okolnosťou, že existuje schéma pomoci na kompenzáciu hlavných škôd spôsobených povodňami, ku ktorým došlo v roku 2009, nemožno preukázať zjavnú neprimeranosť napadnutého rozhodnutia, keďže tieto škody sú len jedným z faktorov, ktorý obmedzuje schopnosť poľských poľnohospodárov investovať a zhoršuje chudobu vo vidieckych oblastiach v Poľsku.
Pokiaľ ide nakoniec o dĺžku trvania schémy pomoci povolenej uvedeným rozhodnutím, z vlastnej logiky článku 88 ods. 2 tretieho pododseku ES vyplýva, že Rada nemôže byť viazaná časovým obmedzením stanoveným v oznámení Komisie. Navyše vzhľadom na čas, ktorý si vyžaduje vývoj štruktúry poľnohospodárskych podnikov, a na dĺžku trvania účinkov hospodárskej a finančnej krízy, sa nemožno domnievať, že sa Rada rozhodla pre zjavne neprimerané opatrenie, keď povolila spornú schému pomoci na obdobie od 1. januára 2010 do 31. decembra 2013.
V dôsledku toho je namieste zamietnuť aj druhú časť štvrtého žalobného dôvodu Komisie ako nedôvodnú.
Z toho vyplýva, že tento štvrtý žalobný dôvod sa musí ako celok zamietnuť.
Keďže nebolo možné prijať nijaký zo žalobných dôvodov predložených Komisiou, žaloba sa musí zamietnuť.
O trovách
Podľa článku 138 ods. 1 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Rada navrhla zaviazať Komisiu na náhradu trov konania a Komisia nemala úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené zaviazať ju na náhradu trov konania.
V súlade s článkom 140 ods. 1 tohto istého rokovacieho poriadku Litovská republika, Maďarsko a Poľská republika znášajú svoje vlastné trovy konania.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (veľká komora) rozhodol a vyhlásil:

1.
Žaloba sa zamieta.

2.
Európska komisia je povinná nahradiť trovy konania.

3.
Litovská republika, Maďarsko a Poľská republika znášajú svoje vlastné trovy konania.

Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: angličtina.