CELEX: 62013CJ0344
Procedimiento prejudicial
Libre prestación de servicios
Restricciones
Legislación tributaria
Ingresos procedentes de premios obtenidos en juegos de azar
Diferencia en la imposición de premios obtenidos en el extranjero y de los procedentes de establecimientos nacionales

Las peticiones de decisión prejudicial tienen por objeto la interpretación de los artículos 46 CE y 49 CE, actualmente artículos 52 TFUE y 56 TFUE.
Dichas peticiones se presentaron en el marco de dos litigios entre, respectivamente, los Sres. Blanco y Fabretti y la Agenzia delle Entrate — Direzione Provinciale I di Roma — Ufficio Controlli (en lo sucesivo, «Agenzia») por sus liquidaciones de impuestos.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
La Directiva 2005/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 2005, relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales y para la financiación del terrorismo (
DO L 309, p. 15
), establece en su artículo 2, apartado 1, punto 3, letra f), que esta Directiva se aplicará a los casinos.
Normativa italiana
El artículo 67, apartado 1, letra d), del decreto del Presidente della Republica n. 917 — Approvazione del testo unico delle imposte sui redditi (Decreto n
o
917 del Presidente de la República, por el que se aprueba el texto único del impuesto sobre la renta), de 22 de diciembre de 1986 (suplemento ordinario a la GURI n
o
302, de 31 de diciembre de 1986), en su versión vigente en la fecha de los hechos que dieron lugar a los procedimientos principales (en lo sucesivo, «DPR 917/86»), equipara a los ingresos varios que, como tales, forman parte de la base imponible del impuesto sobre la renta, «los premios procedentes de loterías, concursos dotados de premios, juegos y apuestas organizadas para el público y los premios obtenidos en pruebas de habilidad o de sorteos».
El artículo 69, apartado 1, de dicho Decreto precisa que los premios y las ganancias del artículo 67, apartado 1, letra d), del mismo «constituyen ingresos por la totalidad del importe percibido durante el ejercicio tributario, sin deducción alguna.»
El artículo 30, párrafo primero, del Decreto n
o
600 del Presidente de la República, de 29 de septiembre de 1973, por el que se establecen las disposiciones comunes en materia de determinación de los impuestos sobre la renta (suplemento ordinario a la GURI n
o
268, de 16 de octubre de 1973), dispone:
«[...] los premios procedentes de un sorteo, de un juego de habilidad, los procedentes de concursos dotados de premios, de quinielas o de apuestas, pagados por el Estado, por personas jurídicas públicas o privadas o por las personas mencionadas en el primer apartado del artículo 23 del presente Decreto, serán objeto de retención en la fuente a efectos impositivos, con la facultad de recuperación, con exclusión de los casos en los que otras disposiciones ya prevean la aplicación de retenciones en la fuente. Las retenciones en la fuente no se aplicarán si el valor total de los premios [...] no excede de 50000 liras [25,82 euros]; cuando sea superior a dicho límite, el importe será sometido íntegramente a la retención.»
Sin embargo, dicha disposición no se aplica a los premios pagados por los establecimientos de juego italianos, puesto que, en virtud del artículo 30, párrafo séptimo, de dicho Decreto, la retención sobre los premios pagados por dichos establecimientos está comprendida en el impuesto sobre los espectáculos, actualmente impuesto sobre las actividades lúdicas, establecido por el Decreto legislativo n
o
60, de 26 de febrero de 1999 (GURI n
o
59, de 12 de marzo de 1999, p. 5).
Además, en virtud del artículo 3 del decreto del Presidente della Republica n. 640 — Imposta sugli spettacoli (Decreto n
o
640 del Presidente de la República relativo al impuesto sobre los espectáculos), de 26 de octubre de 1972 (suplemento ordinario a la GURI n
o
292, de 11 de noviembre de 1972), en su versión modificada por el Decreto legislativo n
o
60, de 26 de febrero de 1999, los establecimientos de juego obligados al pago del impuesto sobre las actividades lúdicas están exentos de la obligación de recaudar el impuesto de los espectadores, de los participantes y de los apostantes. La base imponible de dicho impuesto está constituida por el importe de las entradas vendidas al público, por la diferencia positiva diaria entre las cantidades cobradas por el juego y las pagadas a los jugadores en concepto de premios, así como por cualquier otro ingreso vinculado a la explotación del juego.
Litigios principales y cuestión prejudicial
Asunto C‑344/13
El 1 de diciembre de 2011, la Agenzia notificó al Sr. Blanco tres liquidaciones de impuestos en las que le reprochaba no haber declarado ingresos correspondientes al total de los ejercicios fiscales 2007 a 2009, así como no haber declarado, en 2007, la cantidad de 410227 euros, en 2008, la cantidad de 25969 euros, así como, en 2009, la cantidad de 46028 euros, correspondientes a premios obtenidos en casinos situados tanto en otros Estados miembros como en Estados terceros. Sostiene que dichas cantidades debieron haberse incluido en las rentas imponibles del Sr. Blanco, puesto que constituyen «ingresos varios», en el sentido del artículo 67, apartado 1, letra d), del DPR 917/86. En consecuencia, el Sr. Blanco fue objeto de una liquidación complementaria de 488703,16 euros para el ejercicio correspondiente al año 2007, de 23919,86 euros para el ejercicio correspondiente al año 2008 y de 41291,89 euros para el ejercicio del año 2009 en concepto del impuesto sobre la renta de las personas físicas, recargos y sanciones.
El Sr. Blanco interpuso varios recursos contra dichas liquidaciones. Estos fueron acumulados debido a su conexidad en cuanto a su objeto y a la persona del demandante en el litigio principal. Éste considera, por una parte, que la información en la que se basa la Agenzia debe utilizarse con precaución, en la medida en que procede de un sitio de Internet que únicamente recoge las cantidades brutas de los premios y no tiene en cuenta una serie de datos que afectan a esos premios, tales como la práctica del «stacking», las pérdidas y los gastos. Por otra parte, afirma que las liquidaciones vulneran, en particular, el principio de prohibición de la doble imposición establecido en los convenios internacionales en relación con el artículo 2 del Modelo de Convenio fiscal relativo a las rentas y las fortunas, elaborado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), el principio de la libre prestación de servicios del artículo 56 TFUE y el principio de no discriminación establecido en el artículo 21 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, así como en los artículos 18 TFUE y 49 TFUE. El Sr. Blanco señala un trato discriminatorio debido a que los premios obtenidos en Italia quedarían exentos de la obligación de declarar y no se tendrían en cuenta a efectos del impuesto sobre la renta, puesto que se someten, en la fuente, al impuesto de sustitución sobre las actividades lúdicas y a que los premios obtenidos en otros Estados, que ya han sido gravados en la fuente en dichos Estados, no deberían estar sujetos a impuestos en Italia.
A estos efectos, el Sr. Blanco se remite al asunto, a mí juicio similar, que dio lugar a la sentencia Lindman (C‑42/02,
EU:C:2003:613
), en la que el Tribunal de Justicia declaró que el artículo 49 CE se opone a la normativa de un Estado miembro con arreglo a la cual los premios obtenidos en loterías organizadas en otros Estados miembros se consideran rendimientos del ganador sujetos al impuesto sobre la renta, mientras que los premios de loterías organizadas en ese Estado miembro están exentos del citado impuesto. Considera que el órgano jurisdiccional remitente debe renunciar a aplicar la normativa nacional debido a su carácter discriminatorio vinculado, en particular, a su carácter contrario al artículo 56 TFUE.
La Agenzia cuestiona la fundamentación de los recursos principales y solicita que se desestimen. Considera haber actuado de conformidad con la normativa vigente y hace referencia, de manera general, a la motivación más detallada contenida en la liquidación, en la que señaló que, en relación con los ejercicios fiscales considerados, el demandante en el litigio principal no había hecho declaración alguna del impuesto sobre la renta.
El órgano jurisdiccional remitente desestima la alegación basada en la doble imposición, al considerar que ha de distinguirse el impuesto que debe pagar el establecimiento de juego y el que debe pagar el ganador. En efecto, las contribuciones tributarias del establecimiento de juego y del ganador se recaudan sobre la base de actos impositivos diferentes.
Si bien el referido órgano jurisdiccional admite que existe una diferencia de trato fiscal en función de que los premios del juego se hayan obtenido en Italia o en otro Estado miembro, esta diferencia de trato únicamente constituye una discriminación prohibida cuando falten razones que permitan justificar esa diferencia.
El referido órgano jurisdiccional afirma que, según se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, dicha diferencia de trato puede considerarse justificada si puede ampararse en una disposición que establezca expresamente una excepción, tal como el artículo 52 TFUE, al que remite el artículo 62 TFUE, y si tiene por objeto garantizar el orden público, la seguridad o la salud públicas, siempre que sea conforme con el principio de proporcionalidad y garantice la consecución del objetivo de manera congruente y sistemática.
Según el órgano jurisdiccional remitente, la normativa italiana no tiene por objeto proteger los establecimientos de juego nacionales, sino más bien desalentar las prácticas de blanqueo y autoblanqueo de capitales en el extranjero, así como limitar la fuga al extranjero o la introducción en Italia de capitales cuyo origen no pueda controlarse.
Dicho órgano jurisdiccional considera que es necesario que el Tribunal de Justicia realice una apreciación detallada de las razones que llevaron al legislador nacional a adoptar una normativa como ésta y que el Gobierno italiano tiene que poder explicar las razones por las que ha decidido someter al impuesto los premios resultantes de juegos de azar obtenidos en el extranjero.
En estas circunstancias, la Commissione tributaria provinciale di Roma decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Es contrario al artículo [56 TFUE] someter a la obligación de declaración fiscal y gravar los premios obtenidos en establecimientos de juego de Estados miembros de la Unión Europea por personas residentes en Italia, tal como se prevé en el artículo 67, [apartado 1,] letra d), del [DPR n
o
917/86], o debe considerarse justificado por razones de orden público, de seguridad o salud públicas, en el sentido del artículo [52 TFUE]?»
Asunto C‑367/13
El 6 de diciembre de 2011, la Agenzia notificó al Sr. Fabretti una liquidación tributaria correspondiente al ejercicio de 2009 en la que le reclamaba el pago de la cantidad de 45327,48 euros por no haber declarado la cantidad de 52000 euros que según la Agenzia había ganado jugando al póker en un casino en otro Estado miembro.
El Sr. Fabretti se opuso, por motivos idénticos a los expuestos por el Sr. Blanco, a dicha liquidación e interpuso recurso contra ella. La Agenzia aduce contra él argumentos análogos a los que invoca en contra del Sr. Blanco.
La Commissione tributaria provinciale di Roma justifica la necesidad de una remisión prejudicial en términos análogos a los de su primera resolución que dio lugar al asunto C‑344/13. Decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial idéntica a la formulada en la referida resolución de remisión.
Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 11 de julio de 2013 se ordenó acumular los asuntos C‑344/13 y C‑367/13 a efectos de las fases escrita y oral y de la sentencia.
Sobre la cuestión prejudicial
Mediante su única cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, esencialmente, si los artículos 52 TFUE y 56 TFUE deben interpretarse en el sentido de que se oponen a la normativa de un Estado miembro según la cual los premios de juegos de azar obtenidos en sus establecimientos nacionales no están sujetos al impuesto sobre la renta, mientras que sí lo están los obtenidos en otros Estados miembros, y si razones de orden público, de seguridad o salud públicas permiten justificar tal diferencia de trato.
Con carácter previo procede precisar que, si bien la fiscalidad directa es competencia de los Estados miembros, éstos deben ejercer dicha competencia respetando el Derecho de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia Lindman,
EU:C:2003:613
, apartado 18 y la jurisprudencia citada).
En primer lugar, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si la normativa nacional controvertida en el litigio principal constituye una restricción a la libre prestación de servicios.
A este respecto, ha de recordarse que la libre prestación de servicios establecida en el artículo 56 TFUE no sólo exige eliminar toda discriminación en perjuicio del prestador de servicios establecido en otro Estado miembro por razón de su nacionalidad, sino suprimir también cualquier restricción, aunque se aplique indistintamente a los prestadores de servicios nacionales y a los de los demás Estados miembros, cuando pueda prohibir, obstaculizar o hacer menos interesantes las actividades del prestador establecido en otro Estado miembro, en el que presta legalmente servicios análogos (véase, en particular, la sentencia Dirextra Alta Formazione, C‑523/12,
EU:C:2013:831
, apartado 21 y la jurisprudencia citada).
Las disposiciones del Tratado FUE relativas a la libre prestación de servicios se aplican, como ya ha declarado el Tribunal de Justicia, a una actividad que consiste en permitir a los usuarios participar, a cambio de una remuneración, en un juego que permite ganar dinero (sentencia Zenatti, C‑67/98,
EU:C:1999:514
, apartado 24 y la jurisprudencia citada). Además, la libre prestación de servicios beneficia tanto al prestador como al destinatario de los servicios (sentencia Liga Portuguesa de Futebol Profissional y Bwin International, C‑42/07,
EU:C:2009:519
, apartado 51 y la jurisprudencia citada).
En el litigio principal, se desprende de las comprobaciones hechas por el órgano jurisdiccional remitente, así como de las observaciones del Gobierno italiano, que la normativa nacional somete los premios obtenidos en establecimientos de juegos de azar ubicados en Italia a una tributación en la fuente consistente en someter dichos establecimientos a imposición. Más concretamente, los premios obtenidos en los establecimientos de juego nacionales son objeto de una retención calculada en función de la diferencia entre las cantidades cobradas por los juegos y las pagadas a los jugadores por los premios obtenidos. El Gobierno italiano precisa que los premios obtenidos en los establecimientos de juego ubicados en Italia están exentos del impuesto sobre la renta a fin de evitar una doble imposición de las mismas cantidades, primero al establecimiento de juego, y después al jugador.
En cambio, los premios procedentes de juegos de azar obtenidos en establecimientos ubicados en el extranjero se consideran rentas. Éstas deben figurar en la declaración de la renta, por lo que dichos premios están sujetos al impuesto sobre la renta.
De este modo, la citada normativa nacional, al reservar la exención del impuesto sobre la renta únicamente a los premios de juego obtenidos en el Estado miembro de que se trata, somete la prestación de servicios que constituye la organización a cambio de una remuneración de juegos en los que se puede ganar dinero a un régimen fiscal diferente según que esta prestación se ejecute en el referido Estado o en otros Estados miembros (véase, en este sentido, la sentencia Laboratoires Fournier, C‑39/04,
EU:C:2005:161
, apartado 15 y la jurisprudencia citada).
Además, como destacan los demandantes en los litigios principales y la Comisión Europea, una diferencia de trato fiscal, en virtud de la que únicamente se consideran rentas sujetas al impuesto los premios de juegos obtenidos en otro Estado miembro, reduce el interés en desplazarse a otro Estado miembro con el fin de jugar a juegos de azar. En efecto, se disuade a los destinatarios de los servicios considerados, que residen en el Estado miembro en el que existe esa diferencia de trato, de participar en tales juegos cuyos organizadores estén establecidos en otros Estados miembros, habida cuenta de la importancia que reviste para ellos la posibilidad de obtener exenciones fiscales (véanse, por analogía, las sentencias Vestergaard, C‑55/98,
EU:C:1999:533
, apartado 21, y Comisión/Dinamarca, C‑150/04,
EU:C:2007:69
, apartado 40 y la jurisprudencia citada).
El hecho de que los prestatarios de juegos establecidos en dicho Estado miembro estén sujetos al impuesto en concepto de organizadores de juegos de azar no impide considerar que la normativa controvertida en los litigios principales es manifiestamente discriminatoria, ya que, como señala el órgano jurisdiccional remitente, dicho impuesto no puede equipararse al impuesto sobre la renta que grava los premios obtenidos al participar en juegos de azar organizados en otros Estados miembros (véase, en este sentido, la sentencia Lindman,
EU:C:2003:613
, apartado 22).
Por lo tanto, una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, genera una restricción discriminatoria de la libre prestación de servicios garantizada por el artículo 56 TFUE, no solamente para los prestatarios, sino también para los destinatarios de dichos servicios.
En segundo lugar, ha de comprobarse si dicha restricción discriminatoria puede estar justificada.
El órgano jurisdiccional remitente y el Gobierno italiano señalan que la normativa nacional controvertida en los litigios principales tiene por objeto prevenir el blanqueo y el autoblanqueo de capitales en el extranjero, así como limitar la fuga al extranjero o la introducción en Italia de capitales cuyo origen sea particularmente incierto.
Como señala dicho Gobierno, el Tribunal de Justicia ha declarado en numerosas ocasiones que la normativa en materia de juegos de azar se cuenta entre los ámbitos en que se dan considerables divergencias morales, religiosas y culturales entre los Estados miembros. A falta de armonización de la Unión en la materia, corresponde a cada Estado miembro apreciar en estos ámbitos, conforme a su propia escala de valores, las exigencias que supone la protección de los intereses afectados (véanse, en particular, las sentencias Stanleybet International y otros, C‑186/11 y C‑209/11,
EU:C:2013:33
, apartado 24, y Digibet y Albers, C‑156/13,
EU:C:2014:1756
, apartado 24).
No obstante, si bien es cierto que el Tribunal de Justicia ha identificado ciertas razones imperiosas de interés general que pueden invocarse para justificar una restricción a la libre prestación de servicios, como los objetivos de protección de los consumidores, la lucha contra el fraude y la prevención de la aparición de problemas sociales vinculados al juego, no es menos cierto que tales objetivos no pueden ser invocados para justificar restricciones que se apliquen de un modo discriminatorio (sentencia Comisión/España, C‑153/08,
EU:C:2009:618
, apartado 36 y la jurisprudencia citada).
Por lo tanto, una restricción discriminatoria únicamente es compatible con el Derecho de la Unión si puede ampararse en una disposición que establezca expresamente una excepción, tal como el artículo 52 TFUE, al que remite el artículo 62 TFUE, y si tiene por objeto garantizar el orden público, la seguridad o la salud públicas (véanse, en este sentido, particularmente las sentencias Comisión/Alemania, C‑546/07,
EU:C:2010:25
, apartado 48 y la jurisprudencia citada, y Dickinger y Ömer, C‑347/09,
EU:C:2011:582
, apartado 79).
Por consiguiente, una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, únicamente puede estar justificada en la medida en que persigue objetivos que responden a razones de orden público, de seguridad o salud públicas, en el sentido del artículo 52 TFUE. Por otra parte, ha de recordarse que las restricciones impuestas por los Estados miembros deben cumplir los requisitos de proporcionalidad. De este modo, una normativa nacional sólo es adecuada para garantizar la consecución del objetivo alegado si responde verdaderamente al empeño de alcanzarlo de forma congruente y sistemática (véanse, en este sentido, las sentencias Engelmann, C‑64/08,
EU:C:2010:506
, apartado 35, y Pfleger y otros, C‑390/12,
EU:C:2014:281
, apartado 43 y la jurisprudencia citada).
En el marco de un asunto sometido al Tribunal de Justicia al amparo del artículo 267 TFUE, la cuestión de qué objetivos persigue efectivamente la normativa nacional es competencia del órgano jurisdiccional remitente. Además, también incumbe al órgano jurisdiccional remitente, teniendo en cuenta las indicaciones proporcionadas por el Tribunal de Justicia, comprobar si las restricciones impuestas por el Estado miembro de que se trate cumplen los requisitos que se derivan de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en relación con su proporcionalidad (véase, en este sentido, la sentencia Pfleger y otros,
EU:C:2014:281
, apartados 47 y 48 y la jurisprudencia citada).
En lo que respecta, ante todo, a los objetivos que invoca el Gobierno italiano, relativos a la prevención del blanqueo de capitales y a la necesidad de limitar la fuga al extranjero o la introducción en Italia de capitales cuyo origen sea incierto, y sin que proceda determinar si dichos objetivos pueden considerarse comprendidos en el concepto de orden público, basta con hacer constar ante todo que, como indica la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las autoridades de un Estado miembro no pueden presumir con carácter general y sin distinciones que los organismos y entidades establecidos en otro Estado miembro se dedican a actividades criminales (véase, en este sentido, la sentencia Comisión/España,
EU:C:2009:618
, apartado 39 y la jurisprudencia citada).
A continuación, procede señalar que, como observa la Comisión Europea, el Gobierno italiano no aporta la prueba de que, si bien el producto del crimen organizado en Italia alcanza cantidades considerables, se haya obtenido íntegra o mayoritariamente en el extranjero.
Además, excluir con carácter general la exención fiscal resulta desproporcionado, por ir más allá de lo necesario para combatir el blanqueo de capitales, pues existen otros medios a disposición de los Estados miembros a estos efectos, tales como la Directiva 2005/60, que tiene por objeto luchar contra el blanqueo de capitales, y que se aplica a los casinos en virtud de su artículo 2, apartado 1, punto 3, letra f).
Por último, no cabe excluir que la lucha contra la adicción al juego pueda considerarse incluida en el concepto de protección de la salud pública (véase, en este sentido, la sentencia Comisión/España,
EU:C:2009:618
, apartado 40 y la jurisprudencia citada), por lo que puede justificar, como tal, una restricción discriminatoria a la libre prestación de servicios.
En efecto, como señala el Gobierno belga, el Tribunal de Justicia ha admitido reiteradamente el carácter particular del ámbito de los juegos de azar en los que, a diferencia del establecimiento de una competencia libre y no falseada en un mercado tradicional, la aplicación de tal competencia en un mercado tan específico, es decir, entre varios operadores que estarían autorizados a explotar los mismos juegos de azar, puede conllevar efectos negativos asociados al hecho de que estos operadores tenderían a rivalizar en inventiva para hacer su oferta más atrayente que la de sus competidores y, de este modo, aumentar los gastos de los consumidores ligados al juego así como los riesgos de ludopatía de éstos (véanse, en particular, las sentencias Pfleger y otros,
EU:C:2014:281
, apartado 46 y la jurisprudencia citada, y Digibet y Albers,
EU:C:2014:1756
, apartado 31 y la jurisprudencia citada).
Sin embargo, en circunstancias como las de los casos de autos, el hecho de que un Estado miembro grave las ganancias procedentes de establecimientos de juegos de azar ubicados en otros Estados miembros y la exención de tales ganancias cuando proceden de establecimientos de juegos de azar sitos en territorio nacional, no es apropiado para garantizar de un modo coherente la realización del objetivo de luchar contra la ludopatía, pues la exención fiscal de los premios puede incitar a los consumidores a participar en juegos de azar que puedan acogerse a ella (véase, en este sentido, la sentencia Comisión/España,
EU:C:2009:618
, apartado 41).
Por lo tanto, la discriminación de que se trata en los litigios principales no está justificada en el sentido del artículo 52 TFUE.
Por consiguiente, resulta del conjunto de las consideraciones anteriores que procede responder a la cuestión planteada que los artículos 52 TFUE y 56 TFUE deben interpretarse en el sentido de que se oponen a la normativa de un Estado miembro que somete al impuesto sobre la renta los premios de juegos de azar obtenidos en establecimientos ubicados en otros Estados miembros y exime de dicho impuesto los ingresos similares cuando proceden de establecimientos situados en su territorio nacional.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados al presentar observaciones ante el Tribunal de Justicia, distintos de aquellos en que hayan incurrido dichas partes, no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) declara:

Los artículos 52 TFUE y 56 TFUE deben interpretarse en el sentido de que se oponen a la normativa de un Estado miembro que somete al impuesto sobre la renta los premios de juegos de azar obtenidos en establecimientos ubicados en otros Estados miembros y exime de dicho impuesto los ingresos similares cuando proceden de establecimientos situados en su territorio nacional.

Firmas
(
*1
)	* Lengua de procedimiento: italiano.