CELEX: 62011TJ0456
REACH
Преходни мерки относно ограниченията, приложими за производството, пускането на пазара и използването на кадмий и неговите съединения
Приложение XVII към Регламент (ЕО) № 1907/2006
Ограничения за използването на кадмиеви пигменти в пластмасови материали
Явна грешка в преценката
Анализ на рисковете

Обстоятелства, предхождащи спора
Първият жалбоподател, International Cadmium Association (ICdA), е международна асоциация с нестопанска цел, установена в Белгия. Нейните членове се занимават с производство, употреба, преработване и рециклиране на кадмий и неговите съединения. Според нейния учредителен акт целта ѝ е насърчаване на интересите на кадмиевата промишленост, включително представляване на членовете ѝ пред всички частни или обществени образувания и пред всички национални или международни органи. Вторият и третият жалбоподател, Rockwood Pigments (UK) Ltd и James M Brown Ltd, са дружества — членове на ICdA. Тяхната основна дейност е производството в рамките на Европейския съюз и продажбата по света и в Съюза на кадмиеви пигменти, а именно кадмиев сулфоселенид оранж (№ CAS 1256‑57‑4), червен кадмиев сулфоселенид (№ CAS 58339‑34‑7) и кадмиево-цинков сулфид (№ CAS 8048‑07‑5).
Кадмият (№ CAS 7440‑43‑9) е химичен елемент със слабо изразен метален характер, който се среща в околната среда посредством естествени източници, процеси като ерозията и абразията на скалите и на почвите или специфични явления като горските пожари или изригванията на вулкани. Това вещество се произвежда с търговски цели, главно като вторичен продукт от производството на цинк и в по-малка степен — на мед и олово. За някои от неговите нарочни начини на употреба металът кадмий се преработва или изменя в кадмиеви съединения. Кадмиевите пигменти са стабилни неорганични оцветители, които могат да се произвеждат в нюанс на блестящи тонове на оранжево, червено и кафяво. Тези пигменти се използват в пластмасови материали.
Кадмият е класифициран като канцерогенно, мутагенно и токсично за репродукцията вещество от Директива 2004/73/EО на Комисията от 29 април 2004 година относно двадесет и девето адаптиране към техническия прогрес на Директива 67/548/ЕИО на Съвета за сближаване на законовите, подзаконовите и административните разпоредби относно класификацията, опаковането и етикетирането на опасни вещества (
OВ L 152, стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 46, стр. 3). Тази класификация е възпроизведена в Регламент (ЕО) № 1272/2008 на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 г. относно класифицирането, етикетирането и опаковането на вещества и смеси, за изменение и за отмяна на Директива 67/548/ЕИО и Директива 1999/45/ЕО и за изменение на Регламент (ЕО) № 1907/2006 (
ОВ L 353, стр. 1
).
На 27 юли 1976 г. Съветът на Европейските общности приема Директива 76/769/ЕИО относно сближаване на законовите, подзаконовите и административните разпоредби на държавите членки относно ограниченията за пускането на пазара и употребата на някои опасни вещества и препарати (
ОВ L 262, стр. 201
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 3, стр. 133). С Директива 91/338/EИО от 18 юни 1991 година относно десето изменение на Директива 76/769 (
OВ L 186, p. 59
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 10, стр. 111) Съветът ограничава употребата и продажбата на кадмий и неговите съединения, така че те не са позволени по-специално за оцветяване на готови изделия, произведени от вещества и препарати, изброени в Директива 91/338, и за стабилизиране на изчерпателно изброените готови изделия, които се произвеждат от полимери или съполимери на винил хлорид (PVC).
На 23 март 1993 г. Съветът приема Регламент (ЕИО) № 793/93 относно оценка и контрол на рисковете от съществуващите вещества (
OВ L 84, стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 2, стр. 197). Съгласно член 8 от посочения регламент Комисията на Европейските общности, след съглсуване с държавите членки, редовно изготвя списъци на приоритетните вещества или групи вещества, които изискват незабавно внимание поради техните потенциални въздействия върху човека или околната среда. По силата на член 10 от този регламент, за всяко вещество в приоритетните списъци се посочва държава членка, която отговаря за оценката на рисковете от посоченото вещество за човека и околната среда, както и, където е целесъобразно, за предлагане на стратегия за ограничаване на тези рискове, включително контролни мерки и/или програми за наблюдение.
С Регламент (ЕО) № 143/97 на Комисията от 27 януари 1997 година относно третия списък на приоритетни вещества съгласно Регламент (ЕИО) № 793/93 на Съвета (
OВ L 25, стр. 13
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 3, стр. 215) кадмият и кадмиевият окис (№ CAS 1306‑19‑0) са включени в третия списък на приоритетни вещества и Кралство Белгия е посочено като отговарящо за оценката на тези вещества.
През септември 1998 г. е довършен докладът, озаглавен „Оценка на рисковете за здравето и околната среда, свързани с кадмия, съдържащ се в някои изделия, и действието на допълнителните ограничения за неговото използване и пускане на пазара“, изготвен за Комисията от консултантска фирма, установена в Обединеното кралство (наричан по-нататък „докладът от 1998 г.“).
В становище от 1999 г. Научният комитет по токсичност, екотоксичност и околна среда, учреден съгласно Решение 97/579/EО на Комисията от 23 юли 1997 г. за създаване на научни комитети в областта на здравето на потребителите и на безопасност на храните (
OВ L 237, стр. 18
), критикува доклада от 1998 г. За да отговори на тези критики, на 19 декември 2000 г. Комисиятa поръчва доклада, озаглавен „Рисковете за здравето и околната среда, свързани с използването на кадмия като оцветител или стабилизатор в полимерите и в покритието на метални повърхности“, изготвен от друга консултантска фирма, установена в Обединеното кралство (наричан по-нататък „докладът от 2000 г.“). На 30 октомври 2001 г. становище по доклада от 2000 г. дава Научният комитет по токсичност, екотоксичност и околна среда.
През 2007 г. е публикуван докладът на Съюза за оценка на рисковете относно кадмия и кадмиевия окис, изработен от Кралство Белгия, и по чиято част I, по отношение на околната среда, Научният комитет по токсичност, екотоксичност и околна среда е дал становище на 28 март 2004 г. Този доклад съдържа изводите, свързани с необходимостта да се ограничат рисковете във връзка с излагането на околната среда и на човешкото здраве на кадмий и кадмиев окис.
След публикуването на доклада на Съюза за оценка на рисковете и съгласно член 11, параграф 2 от Регламент № 793/93, Комисията приема Препоръка от 29 май 2008 г. относно мерки за ограничаване на рисковете от веществата: кадмий, кадмиев окис (
OВ L 156, стр. 22
), както и Съобщение относно резултатите от оценката на рисковете и стратегиите за тяхното ограничаване при веществата: кадмий и кадмиев окис (
OВ C 149, 2008 г., стр. 6
). Що се отнася до рисковете за работниците, свързани с кадмия и кадмиевия окис, в посоченото съобщение Комисиятa по-конкретно препоръчва установяване на пределно допустими стойности на професионално излагане. По отношение на рисковете, свързани с кадмия, за потребителите, в него Комисията препоръчва да се предвиди на основание Директива 76/769 ограничение за пускане на пазара и употреба на пръти за запояване и бижута, съдържащи кадмий. Що се отнася до рисковете за хората, изложени на въздействието чрез околната среда, свързани с кадмия и кадмиевия окис, Комисията препоръчва да се разгледа възможността за промяна на максимално допустимите количества на кадмий и кадмиев окис в хранителните продукти, определянето на максимално допустимо количество на кадмий в смесите на тютюн/листата и определянето на пределно допустими концентрации на кадмий и кадмиев окис в торовете.
Считано съответно от 1 юни 2008 г. и от 1 юни 2009 г., Регламент № 793/93 и Директива 76/769 са отменени по силата на член 139 от Регламент (ЕО) № 1907/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 18 декември 2006 година относно регистрацията, оценката, разрешаването и ограничаването на химикали (REACH), за създаване на Европейска агенция по химикали, за изменение на Директива 1999/45 и за отмяна на Регламент № 793/93 и Регламент (ЕО) № 1488/94 на Комисията, както и на Директива 76/769 и директиви 91/155/ЕИО, 93/67/ЕИО, 93/105/ЕО и 2000/21/ЕО на Комисията (
ОВ L 396, стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 60, стр. 3 и поправки в
ОВ L 36, 2009 г., стр. 1
и
ОВ L 118, 2010 г., стр. 89
).
По силата на Регламент (ЕО) № 552/2009 на Комисията от 22 юни 2009 година за изменение на Регламент (ЕО) № 1907/2006 по отношение на приложение XVII (
OВ L 164, стр. 7
) ограниченията за пускането на пазара и употребата на кадмий и неговите съединения, установени първоначално с Директива 91/338, са прехвърлени в приложение XVII към Регламент № 1907/2006, което съдържа ограничения по отношение на производството, пускането на пазара и употребата на определени опасни вещества, препарати и изделия.
Член 137, параграф 1, буква a) от Регламент № 1907/2006 съдържа преходни мерки. Тази разпоредба предвижда, че до 1 юни 2010 г. Комисията, ако е уместно, изготвя проект за изменение на приложение XVII към този регламент, в съответствие с всяка оценка на риска и препоръчана стратегия за ограничаване на рисковете, приети на равнище на Общността в съответствие с член 11 от Регламент № 793/93, тогава когато включва предложения за ограничаване в съответствие с дял VIII от Регламент № 1907/2006, но за които решение в съответствие с Директива 76/769 все още не е взето.
През май 2010 г. Комисиятa изготвя проект за изменение на приложение XVII към Регламент № 1907/2006 по отношение на кадмия, който е представен на компетентните органи по Регламенти № 1907/2006 и № 1272/2008 през юни 2010 г. и нотифициран на Световната търговска организация (СТО) съобразно Споразумението относно техническите пречки пред търговията на СТО, което се съдържа в приложение 1A към Споразумението за създаване на СТО, одобрено с Решение 94/800/ЕО на Съвета от 22 декември 1994 г. относно сключването от името на Европейската общност, що се отнася до въпроси от нейната компетентност, на споразуменията, постигнати на Уругвайския кръг на многостранните преговори (1986—1994 г.) (
OВ L 336, p. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 10, стр. 3). Този проект за изменение съдържа изчерпателен списък на пластмасови материали, в които използването на кадмия и неговите съединения е ограничено.
На 21 октомври 2010 г. становище по проекта за изменение дава Форумът за обмен на информация за прилагане на Регламент № 1907/2006, посочен в член 76, параграф 1, буква е) от същия, който координира мрежата от органи на държавите членки, отговорни за изпълнението на посочения регламент.
На 5 ноември 2010 г. Комисиятa внася в комитета, създаден по силата на член 133, параграф 1 от Регламент № 1907/2006, изменена версия на проекта за изменение на приложение XVII към посочения регламент по отношение на кадмия. Според тази версия, обсъдена в комитета на заседанието му от 25 ноември 2010 г., предложените ограничения вече не се свеждат до използването на кадмия и неговите съединения в определени пластмасови материали, а се прилагат за всички пластмасови материали.
На 20 май 2011 г. Комисиятa приема Регламент (ЕС) № 494/2011 за изменение на Регламент № 1907/2006 по отношение на приложение XVII (кадмий) (
OВ L 134, стр. 2
, наричан по-нататък „обжалваният регламент“), който е придружен от анализ на въздействието със същата дата. Според член 2, втора алинея от обжалвания регламент същият се прилага от 10 декември 2011 г. С член 1 от обжалвания регламент се изменя вписването с номер 23 от приложение XVII към Регламент № 1907/2006. Вследствие на това изменение кадмият и неговите съединения не могат да се употребяват повече в смеси и изделия, произведени от синтетични органични полимери (наричани по-нататък „пластмасови материали“), с изключение на изделия, оцветени със смеси, съдържащи кадмий, от съображения за безопасност.
Производство и искания на страните
На 12 август 2011 г. жалбоподателите подават настоящата жалба в секретариата на Общия съд.
С писмо, подадено в секретариата на Общия съд на 16 май 2012 г., Комисиятa представя проект на Регламент за изменение на вписването с номер 23 от приложение XVII към Регламент № 1907/2006, който е приела, и посочва, че от датата на влизане в сила на този проект жалбоподателите вече нямат правен интерес да обжалват. С писмо, подадено в секретариата на Общия съд на 4 юли 2012 г., жалбоподателите представят становището си по това писмо.
На 18 септември 2012 г. Комисиятa, въз основа на този проект на регламент, приема Регламент (ЕС) № 835/2012 за изменение на Регламент (ЕО) № 1907/2006 по отношение на приложение XVII (кадмий) (JO L 252, стр. 1).
С акт, подаден в секретариата на Общия съд на 12 октомври 2012 г., жалбоподателите потвърждават наличието на правен интерес да обжалват след приемането на Регламент № 835/2012.
С писмо, подадено в секретариата на Общия съд на 11 февруари 2013 г., жалбоподателите са поискали да бъдат приети по делото две новопосочени доказателства относно техния правен интерес да обжалват след приемането на Регламент № 835/2012, а именно два документа на Европейската агенция по химикали (ECHA) относно започването на процедура по ограничаване съгласно член 69 от Регламент № 1907/2006 по отношение на кадмия и неговите съединения в пластмасови материали. С решение на председателя на седми състав на Общия съд от 18 февруари 2013 г. това искане е уважено. С писмо, подадено в секретариата на Общия съд на 6 март 2013 г., Комисиятa представя становището си по писмото от 11 февруари 2013 г.
По доклад на съдията докладчик Общият съд (седми състав) решава да започне устната фаза на производството.
В рамките на процесуално-организационните действия по член 64 от Процедурния правилник Общият съд е поканил Комисията да представи определени документи и да отговори писмено на един въпрос. Комисията е изпълнила това искане в определения за това срок.
Устните състезания и отговорите на страните на поставените от Общия съд въпроси са изслушани в съдебното заседание от 27 юни 2013 г.
Жалбоподателите искат от Общия съд:
—
да обяви жалбата за допустима и основателна,
—
да отмени обжалвания регламент, доколкото той ограничава използването на кадмиеви пигменти в пластмасови материали, различни от тези, в които това използване е ограничено преди приемането на посочения регламент,
—
да осъди Европейската комисия да заплати съдебните разноски.
Комисията иска от Общия съд:
—
да обяви жалбата за неоснователна,
—
да осъди жалбоподателите да заплатят съдебните разноски.
От правна страна
По правния интерес на жалбоподателите
Комисията оспорва наличието на правен интерес на жалбоподателите. Според нея интересът на жалбоподателите да обжалват е отпаднал напълно поради влизането в сила на Регламент № 835/2012. Всъщност този регламент въвеждал отново ограничения за съединенията на кадмия, използвани като пигменти, каквито са съществували преди приемането на обжалвания регламент, с обратно действие, считано от датата на прилагане на обжалвания регламент. В хода на съдебното заседание Комисиятa изтъква още, че жалбоподателите нямат правен интерес да обжалват, доколкото тяхното искане за отмяна засяга кадмиеви пигменти, различни от кадмиевия сулфоселенид оранж, червения кадмиев сулфоселенид и кадмиево-цинковия сулфид. Действително тези кадмиеви пигменти са единствените, произвеждани от втория и третия жалбоподател.
Следва да се припомни, че тъй като условията за допустимост на жалбата, и по-конкретно наличието на правен интерес, са абсолютни процесуални предпоставки, Общият съд следва да проверява служебно дали жалбоподателят има правен интерес от отмяната на акта, който обжалва (вж. Решение на Общия съд от 18 март 2009 г. по дело Shanghai Excell M&E Enterprise и Shanghai Adeptech Precision/Съвет,
T-299/05, Сборник, стр. II-565
, точка 42 и цитираната съдебна практика).
Според постоянната съдебна практика правният интерес на ищеца или жалбоподателя трябва да съществува с оглед на предмета на иска или жалбата към момента на подаването му/ѝ, тъй като в противен случай същият/същата би бил(а) недопустим(а). Правният интерес трябва да продължава да съществува до обявяването на съдебното решение, тъй като иначе няма да има основание за постановяване на съдебно решение по същество, което предполага искът или жалбата да може чрез резултата си да донесе полза на страната, която го/я е подала (вж. Решение на Съда от 17 април 2008 г. по дело Flaherty и др./Комисия,
C-373/06 P, C-379/06 P и C-382/06 P, Сборник, стр. I-2649
, точка 25 и цитираната съдебна практика), и тя да обоснове наличието на възникнал и съществуващ правен интерес от отмяната на обжалвания акт (вж. Решение на Общия съд от 19 юни 2009 г. по дело Socratec/Комисия, T‑269/03, непубликувано в Сборника, точка 36 и цитираната съдебна практика).
От съдебната практика произтича също, че жалбоподателят е този, който е длъжен да представи доказателства за своя правен интерес, който представлява съществена и основна предпоставка за всяко обжалване по съдебен ред (Определение на председателя на втори състав на Съда от 31 юли 1989 г. по дело S./Комисия,
206/89 R, Recueil, стр. 2841
, точка 8, и Решение на Общия съд от 14 април 2005 г. по дело Sniace/Комисия,
T-141/03, Recueil, стр. II-1197
, точка 31).
На първо място, що се отнася до правния интерес на жалбоподателите при подаването на настоящата жалба от отмяната на обжалвания регламент в частта му относно кадмиеви пигменти, различни от трите произвеждани от втория и третия жалбоподател, следва да се отбележи, че жалбоподателите не са представили никакви доказателства, позволяващи да се направи извод, че такава отмяна ще им донесе полза. Действително по отношение на тези различни пигменти жалбоподателите са изтъкнали правен интерес от обжалване, по същество защото не може да се изключи възможността вторият и третият жалбоподател да произвеждат в бъдеще и други кадмиеви пигменти освен кадмиев сулфоселенид оранж, червен кадмиев сулфоселенид и кадмиево-цинков сулфид. Тъй като обаче произвеждането от тези жалбоподатели на кадмиеви пигменти, различни от трите гореспоменати, е чисто хипотетично и жалбоподателите не са подкрепили твърдението си с нито едно доказателство, същите нямат възникнал и съществуващ правен интерес от отмяната на обжалвания регламент, доколкото той се отнася до кадмиеви пигменти, различни от трите произвеждани от втория и третия жалбоподател. Следователно настоящата жалба може на този етап да се разглежда като допустима само доколкото засяга кадмиевия сулфоселенид оранж, червения кадмиев сулфоселенид и кадмиево-цинковия сулфид (наричани по-нататък „разглежданите кадмиеви пигменти“).
На второ място, що се отнася до твърдяното отпадане на правния интерес от обжалване поради влизането в сила на Регламент № 835/2012, жалбоподателите изтъкват, че този регламент не предвижда отмяната на обжалвания регламент. Според жалбоподателите те запазват правния си интерес, защото, от една страна, отмяната на обжалвания регламент би имала въздействие върху евентуално прието в бъдеще от Комисията ограничение за използването на кадмий, и от друга страна, установяването на незаконосъобразността на обжалвания регламент би послужило като основа на иск за обезщетение.
От съдебната практика е видно, че жалбоподателят може да запази правния си интерес да иска отмяна на акт на институция, от една страна, за да позволи да се избегне възпроизвеждането в бъдеще на опорочаващата същия твърдяна незаконосъобразност (вж. Решение на Съда от 7 юни 2007 г. по дело Wunenburger/Комисия,
C-362/05 P, Сборник, стр. I-4333
, точка 50 и цитираната съдебна практика), и от друга страна, за да може съдът на Съюза да установи, че спрямо него е допусната незаконосъобразност, така че подобна констатация да може да послужи като основа на евентуален иск за обезщетение, с който се цели настъпилите в резултат от обжалвания акт вреди да бъдат поправени по подходящ начин (вж. в този смисъл Решение на Съда от 5 март 1980 г. по дело Könecke Fleischwarenfabrik/Комисия,
76/79, Recueil, стр. 665
, точки 8 и 9, Решение на Съда от 31 март 1998 г. по дело Франция и др./Комисия,
C-68/94 и C-30/95, Recueil, стр. I-1375
, точка 74, и Решение по дело Shanghai Excell M&E Enterprise и Shanghai Adeptech Precision/Cъвет, точка 29 по-горе, точка 53).
Без да е необходимо произнасяне относно запазването на правния интерес от обжалване, за да се избегне възпроизвеждането в бъдеще на твърдяна незаконосъобразност, трябва да се констатира, че жалбоподателите продължават да имат поне правен интерес като основа на евентуален иск за търсене на отговорност.
Действително, на първо място, следва да се отбележи, че предметът на спора е запазен, защото обжалваният регламент не е бил формално отменен от Комисията (вж. в този смисъл Решение по дело Wunenburger/Комисия, точка 34 по-горе, точка 48, и Решение по дело Shanghai Excell M&E Enterprise и Shanghai Adeptech Precision/Cъвет, точка 29 по-горе, точка 47).
На второ място, следва да се уточни, че оттеглянето от Регламент № 835/2012 с обратно действие, считано от датата на прилагане на обжалвания регламент, на ограниченията за разглежданите кадмиеви пигменти, които са били въведени с последния регламент, не налага самò по себе си задължение на съда на Съюза да обяви липсата на основание за постановяване на съдебно решение по същество поради липса на предмет или на правен интерес към датата на обявяване на съдебното решение (вж. в този смисъл Решение по дело Wunenburger/Комисия, точка 34 по-горе, точка 47). Отмяната на обжалвания регламент, който вече е бил изпълнен, винаги може да донесе полза на жалбоподателите, макар че разглежданите ограничения, въведени с този регламент, междувременно са били оттеглени с обратно действие, считано от датата на прилагане на посочения регламент. Действително обжалваният регламент е могъл да поражда правни последици през периода, в който е уреждал ограниченията, приложими за разглежданите кадмиеви пигменти, а именно от момента на неговото прилагане — 10 декември 2011 г., до момента на влизане в сила на Регламент № 835/2012 — 19 септември 2012 г. (вж. в този смисъл Решение на Съда от 6 юни 2013 г. по дело Ayadi/Комисия, C‑183/12 P, точка 79 и Решение на Общия съд от 25 март 1999 г. по дело Gencor/Комисия,
T-102/96, Recueil, стр. II-753
, точка 41).
На трето място, следва да се констатира, че през този период обжалваният регламент забранява използването на разглежданите кадмиеви пигменти в смесите и изделията в основата на всички пластмасови материали с изключение на изделия, оцветени със смеси, съдържащи кадмий, от съображения за безопасност. В този контекст жалбоподателите запазват интереса си от установяването на частичната незаконосъобразност на обжалвания регламент, тъй като, от една страна, това установяване би обвързало съда на Съюза с оглед на иск за обезщетение, а от друга страна, би могло да служи като основа за евентуално извънсъдебно споразумение между Комисията и жалбоподателите с цел да се поправят вредите, които последните твърдят, че са понесли (вж. в този смисъл Решение по дело Shanghai Excell M&E Enterprise и Shanghai Adeptech Precision/Cъвет, точка 29 по-горе, точки 54 и 55).
С оглед на изложените съображения трябва да се направи изводът, че жалбоподателите са запазили след приемането на Регламент № 835/2012 правен интерес да поискат отмяната на обжалвания регламент, доколкото той ограничава използването на разглежданите кадмиеви пигменти в пластмасови материали, различни от тези, в които това използване е било ограничено преди приемането на обжалвания регламент.
По съществото на спора
В подкрепа на жалбата си жалбоподателите повдигат осем правни основания, изведени, първото — от нарушение на член 137, параграф 1, буква а) и членове 68—73 от Регламент № 1907/2006, второто — от явна грешка в преценката, третото — от нарушение на принципите на правна сигурност и на оправдани правни очаквания, четвъртото — от нарушение на Регламент № 1907/2006, доколкото обжалваният регламент налага ограничения на група вещества, а именно съединения на кадмия, без да ги оценява индивидуално, петото — от нарушение на Споразумението относно техническите пречки пред търговията на СТО, шестото — от нарушение на процесуалните права на жалбоподателите, седмото — от нарушение на задължението за мотивиране, и осмото — от нарушение на принципа на пропорционалност.
Уместно е да се разгледа най-напред второто правно основание, изведено от явна грешка в преценката.
Това правно основание се състои от две части. Докато първата част е изведена от липсата на анализ на рисковете, втората част се отнася до липсата на анализ на въздействието във връзка с ограниченията за използването на кадмиевите пигменти, наложени с обжалвания регламент.
По отношение на първата част, изведена от липсата на анализ на рисковете, жалбоподателите изтъкват, че Комисиятa е допуснала явна грешка в преценката, като не е анализирала риска от използването на разглежданите кадмиеви пигменти, които били вещества, различни от кадмия, в пластмасови материали, различни от тези, в които това използване е било ограничено преди приемането на обжалвания регламент. Тези кадмиеви пигменти били изрично изключени от хармонизираната класификация на опасностите от съединения на кадмия, съгласно приложение VI към Регламент № 1272/2008.
Следва да се отбележи, че обжалваният регламент е приет на основание член 131 от Регламент № 1907/2006. Както е видно от член 1, параграф 1 от Регламент № 1907/2006, целта на този регламент е да гарантира високо ниво на защита на здравето на човека и околната среда, включително насърчаването на алтернативни методи за оценка на опасности от вещества, както и свободното движение на вещества на вътрешния пазар и в същото време подобряване конкурентоспособността и иновацията. Предвид съображения 87, 89 и 91 от Регламент № 1907/2006 следва да се констатира, че законодателят е определил като главна цел на въвеждането на нови ограничения и на изменението на съществуващите такива, предвидени в дял VIII от посочения регламент, първата от тези три цели, а именно целта да се гарантира високо ниво на защита на здравето на човека и околната среда (вж. в този смисъл Решение на Съда от 7 юли 2009 г. по дело S.P.C.M. и др.,
C-558/07, Сборник, стр. I-5783
, точка 45).
За да може да се следват ефикасно тези цели, трябва да се подчертае, че в сложни технически области, които търпят непрестанно развитие, какъвто е случаят по настоящото дело, органите на Съюза разполагат с широко право на преценка, по-специално при преценката на много сложни фактически обстоятелства от научен и технически характер с цел определяне на естеството и обхвата на приеманите от тях мерки, докато контролът на съда на Съюза трябва да се сведе до проверка дали упражняването на това право не е опорочено поради явна грешка или злоупотреба с власт, както и дали тези органи явно не са превишили пределите на правото си на преценка. В такъв контекст съдът на Съюза всъщност не може да замени със своята преценка на фактическите елементи от научен и технически характер тази на институциите — единствените, на които Договорът за функционирането на ЕС е възложил тази задача (вж. в този смисъл Решение на Съда от 8 юли 2010 г. по дело Afton Chemical,
C-343/09, Сборник, стр. I-7027
, точка 28, и Решение на Съда от 21 юли 2011 г. по дело Etimine,
C-15/10, Сборник, стр. I-6681
, точки 59 и 60).
Все пак се налага уточнението, че широкото право на преценка на органите на Съюза, което предполага ограничен съдебен контрол върху упражняването му, се отнася не само до естеството и обхвата на мерките, които следва да бъдат приети, но в определена степен се отнася и до установяването на основните факти. Същевременно, макар да има ограничен обхват, съдебният контрол налага органите на Съюза, автори на разглеждания акт, да бъдат в състояние да докажат пред съдилищата на Съюза, че при приемането му действително са упражнили правото си на преценка, което предполага да са взели предвид всички фактори и обстоятелства от значение за положението, което този акт има за цел да регламентира (вж. в този смисъл Решение по дело Afton Chemical, точка 45 по-горе, точки 33 и 34).
В конкретния случай следва да се отбележи, че макар обжалваният регламент да е бил приет посредством използване на преходните мерки по член 137, параграф 1, буква a) от Регламент № 1907/2006, това не променя факта, че за да се измени приложение XVII към посочения регламент, трябва да се спазят условията, предвидени в член 68 от този регламент. Всъщност преходните мерки по член 137, параграф 1, буква a) от посочения регламент са процесуални разпоредби и като такива могат само да заменят процесуалните правила, предвидени в членове 69—73 от този регламент, но не и условията по същество за въвеждане на нови ограничения или за изменение на съществуващи ограничения, предвидени в член 68 от Регламент № 1907/2006. Освен това от член 137, параграф 1, буква a) от този регламент произтича, че предложенията за ограничение трябва да отговарят на дял VIII от същия регламент, тоест на неговите членове 68—73.
Следователно установяването с обжалвания регламент на нови ограничения относно разглежданите кадмиеви пигменти предполага, че са изпълнени условията, предвидени в член 68, параграф 1 от Регламент № 1907/2006. Тази разпоредба гласи, че когато производството, пускането на пазара или употребата на вещества представлява риск за здравето на човека или околната среда, който не е адекватно контролиран, и трябва да бъдат предприети действия на равнището на Съюза, приложение XVII към този регламент се изменя с приемането на нови ограничения, приложими за производството, пускането на пазара или употребата на вещества в самостоятелен вид или съдържащи се в смеси или в изделия. Всяко такова решение взема предвид социално-икономическото въздействие на ограничението, включително наличието на алтернативи.
В резултат на това приемането на обжалвания регламент предполага, че Комисията с право е трябвало да приеме, че използването на разглежданите кадмиеви пигменти в пластмасови материали, различни от тези, в които това използване е било ограничено преди приемането на обжалвания регламент, представлява риск за здравето на човека или околната среда, който не е адекватно контролиран и който налага да бъдат предприети действия на равнището на Съюза.
Дори да се предположи, както изтъква Комисията в хода на съдебното заседание, че мерките, приети в изпълнение на член 137, параграф 1, буква a) от Регламент № 1907/2006, трябва да отговарят не на условията по същество, предвидени в член 68 от този регламент, а на правилата, действащи преди посочения регламент, тоест на член 11 от Регламент № 793/93, трябва да се констатира, че последната разпоредба също предвижда, че ограничителни мерки могат да се приемат само въз основа на оценка на рисковете.
Следователно предвид доводите на жалбоподателите трябва да се разгледа дали обжалваният регламент се основава на явна грешка в преценката на Комисията поради липсата на оценка на рисковете от разглежданите кадмиеви пигменти в пластмасови материали, различни от тези, в които използването на тези пигменти е било ограничено преди приемането на обжалвания регламент.
В това отношение следва да се припомни, че научната оценка на рисковете, извършена от научни експерти, трябва да даде на Комисията достатъчно надеждна и солидна информация, за да ѝ позволи да обхване цялото съдържание на поставения научен въпрос и за да определи своята политика при познаване на нещата. Следователно, освен ако приема произволни мерки, които не могат в никакъв случай да бъдат узаконени от принципа на предпазните мерки, Комисията трябва да следи приеманите от нея мерки, дори да са предпазни, да се основават на възможно най-пълна научна оценка на рисковете предвид особените обстоятелства на конкретния случай (вж. в този смисъл Решение на Общия съд от 11 септември 2002 г. по дело Pfizer Animal Health/Cъвет,
T-13/99, Recueil, стр. II-3305
, точка 162).
Следва да се констатира, че Комисията признава, че докладът на Съюза за оценка на рисковете засяга само косвено кадмиевите пигменти, тоест доколкото става въпрос за производствените обекти за тези пигменти. Това се потвърждава от съображения 1 и 2 от Регламент № 835/2012, от които е видно, че разширяването на обхвата на ограничението за използване на кадмий и неговите съединения във всички видове пластмаса не е било основано на този доклад. Комисията обаче изтъква, че решението ѝ да разшири обхвата на ограничението за използване на всички кадмиеви съединения като багрила за пластмасовите материали, различни от тези, в които това използване е било ограничено преди приемането на обжалвания регламент, се основава на вземането предвид на други източници на информация.
В това отношение, на първо място, Комисията се позовава на Резолюция на Съвета от 25 януари 1988 г. за програма за действие на Общността за борба със замърсяването на околната среда с кадмий (
OВ C 30, стр. 1
). В тази резолюция Съветът признава, че излагането на човека и на околната среда на кадмий произхожда от различни източници и по-конкретно емисии, отделяни при обезвреждането на отпадъци. Несъмнено трябва да се отхвърли доводът на жалбоподателите, че Комисията не може да се опира на тази резолюция поради факта, че тя е била приета преди въвеждането на ограниченията по силата на Директива 91/338. Действително резолюцията предвижда поетапен подход и нищо не показва, че този подход е бил напълно приложен от Директива 91/338. Същевременно посочената резолюция като такава не съдържа оценка на рисковете, поставяни от кадмиевите пигменти в пластмасовите материали.
На второ място, Комисията се позовава на доклада от 2000 г., който е основан на доклада от 1998 г. и оценява на 0,005 % количеството кадмий, което се освобождава от оцветените пластмаси през продължителността на живот на изделието. В доклада от 2000 г., по който на 30 октомври 2001 г. е дал становище Научният комитет по токсичност, екотоксичност и околна среда, се идентифицират изгарянето на пластмаси, съдържащи кадмиеви пигменти, както и депонирането и съответните изтичания на пластмасови отпадъци и на пепел от инсталациите за изгаряне като източник на кадмий в околната среда. Не е било възможно обаче да се формулира никакъв извод за точните източници на кадмий, открит в инфилтратите.
В това отношение жалбоподателите изтъкват, че Комисията не е могла да се опре на доклада от 2000 г., като се има предвид, че той е завършен преди доклада на Съюза за оценка на рисковете. С оглед на широкото право на преценка, с което тя разполага, и което се прилага и за установяването на основните факти (вж. точка 47 по-горе), нищо не пречи, разбира се, Комисията да вземе предвид научни данни, произхождащи от източници, различни от доклада на Съюза за оценка на рисковете, като доклада от 2000 г. По-нататък, докладът на Съюза за оценка на рисковете посочва в своята част I, в точка 0.1.1, че не се отнася нито за всички области, засегнати от кадмия и кадмиевия окис, нито за всички съединения на тези вещества. Освен това той се позовава на редица други изследвания, без да ги споменава изчерпателно. Следва да се отбележи обаче, че фактът, че в доклада на Съюза за оценка на рисковете, който е от 2007 г., не са включени резултатите от доклада от 2000 г., показва, че релевантността на последния е ограничена. Това се потвърждава от становището на Научния комитет по токсичност, екотоксичност и околна среда по посочения доклад, според което неговите резултати не могат да се използват изолирано и значимостта на споменатите в този доклад възможни рискове, свързани с използването на кадмия, трябва да се оценява в по-широк контекст.
На трето място, Комисията се позовава на изследването, озаглавено „Поведението на PVC в депата“, изработено от германско дружество за Комисията през 2000 г., което показва, че окислителната фаза на ранното развитие на депата доказва голямата ефикасност на проникването. Съгласно това изследване поради киселинността на продуктите от ферментацията, настъпваща в алкалната фаза, водородният потенциал (pH) на инфилтрата е слаб и тежки метали могат да се разтворят по време на тази фаза. Според Комисията това е важно с оглед на освобождаването на кадмиеви йони, дори отделени от съединения, дефинирани като неразтворими, като например кадмиевите пигменти.
В това отношение трябва да се отхвърлят доводите на жалбоподателите, според които фактът, че Комисията не е предала това изследване на третия жалбоподател след неговото заявление от 24 май 2011 г. за достъп до всички документи, свързани с изработването на проекта за изменение на приложение XVII към Регламент № 1907/2006, по силата на Регламент (EО) № 1049/2001 на Eвропейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (
OВ L 145, стр. 43
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76), доказва, че Комисията не е основала своята оценка на рисковете на този документ.
Комисията посочва, че не е предала посочения документ поради това, че според нея той не представлява документ, свързан с изработването на посочения проект, в смисъл, че не става въпрос за документ, който се изисква от приложимите законодателни разпоредби или от административната процедура, релевантна за изработването на този проект. Както е видно от преписката, Комисиятa е предала на третия жалбоподател 47 документа в отговор на неговото заявление. Дори да се предположи, че Комисията не е изпълнила задълженията си, произтичащи от Регламент № 1049/2001, тъй като не е предала всички релевантни документи, това не може да е доказателство, че Комисия не е взела предвид посочените документи при оценката си на рисковете. Действително процедурата, довела до изменението на приложение XVII към Регламент № 1907/2006, и тази относно заявлението за достъп до документи на Комисията по силата на Регламент № 1049/2001 съставляват самостоятелни процедури, които не зависят една от друга.
Същевременно следва да се отбележи, както твърдят жалбоподателите, че изследването, озаглавено „Поведението на PVC в депата“ не се отнася единствено до PVC. Макар да е вярно, че това изследване съдържа данни, свързани с оценката на рисковете от кадмиеви пигменти, неговата стойност по отношение на пластмасовите материали, различни от PVC, е ограничена.
В този контекст следва да се припомни, че съображенията на обжалвания регламент се отнасят единствено до забраната за използването на кадмий във всички изделия от PVC (съображения 9—12 на обжалвания регламент), без да се споменават други пластмасови материали, и че по силата на параграф 4 от вписването с номер 23 от приложение XVII към Регламент № 1907/2006, изменен с обжалвания регламент, PVC е единственият пластмасов материал, за който е предвидена специфична дерогация от разглежданите ограничения, а именно за смеси, произведени от PVC отпадъци, наричани „рециклиран PVC“. Освен това следва да се отбележи, че в проекта за изменение на приложение XVII към Регламент № 1907/2006, представен от Комисията на компетентните органи за Регламент № 1907/2006 и Регламент № 1272/2008 за тяхното заседание от 15 до 17 юни 2010 г. през фазата на изработване на обжалвания регламент, е формулирано предложение със заглавие „Забраната за използване на кадмий във всички съдържащи PVC пластмаси“ и че това предложение може да се схваща като неприлагащо се към „всички пластмасови материали, включително PVC“. С оглед на изложеното Общият съд намира, че от изследването, озаглавено „Поведението на PVC в депата“ не произтича нито че Комисиятa е разгледала и въпроса дали поведението на пластмасови материали, различни от PVC, се различава от това на PVC, що се отнася до кадмиевите пигменти, нито, при необходимост, доколко всички останали засегнати от разглежданите ограничения пластмасови материали са сравними с PVC в това отношение.
На четвърто място, Комисията се позовава на Съобщение относно резултатите от оценката на рисковете и стратегиите за тяхното ограничаване при веществата: кадмий и кадмиев окис, според което излагането на околната среда на кадмий се изчислява въз основа на всички известни настоящи антропогенни емисии на кадмий, т.е. кадмият, който е изхвърлен от производителите и преработвателите на кадмий/кадмиев окис, и кадмият от дифузни източници като торове, производство на стомана, изгаряне на нефт и каменни въглища, пътен трафик, изгаряне на отпадъци и депа за отпадъци. Що се отнася до оценката на рисковете за човешкото здраве, това съобщение се позовава, за да обоснове извода, че има нужда от специфични мерки за ограничаване на рисковете, на рисковете от генотоксичност и канцерогенност като следствие от излагането на кадмий чрез околната среда, произтичащо от всички сценарии на излагане, тъй като веществото се счита за канцероген без експозиционен праг на въздействие. Що се отнася до оценката на рисковете за околната среда, съобщението се позовава по-конкретно на опасения за депо за отпадъци, което изпуска директно в повърхностни води, за води в Обединеното кралство и региона Валон в Белгия, в които има повишена концентрация на кадмий, и за почви на регионално ниво в Обединеното кралство.
В това отношение трябва да се констатира, че това съобщение представя резултатите от оценката на рисковете, съдържащи се в доклада на Съюза за оценка на рисковете и препоръчаните стратегии за ограничаване на рисковете от кадмий и кадмиев окис. Както обаче вече бе установено (вж. точка 53 по-горе), докладът на Съюза за оценка на рисковете засяга само косвено кадмиевите пигменти, тоест доколкото става въпрос за производствените обекти за тези пигменти.
По-нататък, следва да се отбележи, че използването на кадмиеви пигменти несъмнено е било ограничено в голям брой пластмасови материали преди влизането в сила на обжалвания регламент по силата на Директива 91/338 (вж. точка 4 по-горе) и че съгласно Регламент № 552/2009 тези ограничения са били пренесени в приложение XVII към Регламент № 1907/2006 (вж. точка 12 по-горе). Същевременно трябва да се констатира, както твърдят жалбоподателите, и че разглежданите кадмиеви пигменти са били изрично изключени от хармонизираната класификация на опасностите от съединения на кадмий, според приложение VI към Регламент № 1272/2008.
На пето място, Комисията се позовава на изследването от 29 септември 2008 г., озаглавено „Анализ на искането за дерогация за използването на тежки метали в пластмасови щайги и палети“, което се отнася до поведението на кадмия и на пигментите от тежки метали в депата за отпадъци. Това изследване съдържа извадка от доклад от 2003 г. на Северния съвет на министрите, според който подвижността на кадмия в рамките на депата за отпадъци е слаба и според който пълно отмиване на кадмия от дъжд може да отнеме от няколкостотин до няколко хиляди години, и дори още повече в определени случаи, но според който не съществува никакво доказателство, че депата за отпадъци могат да се считат за място на постоянно задържане на кадмий. По-нататък изследването посочва, че стабилността на тежките метали изглежда зависи от здравината на щайгата/палета. Това изследване споменава документиран случай, обясняващ че натрупването на гранули полиетилен висока плътност (PEHD), оцветени с кадмиеви пигменти отвън на открито в продължение на 5-6 години е довело до високи концентрации на кадмий в почвата и във водите наоколо. Това изследване впрочем споменава други две изследвания. Според първото жълтите пигменти на кадмиевия сулфид имат отлична устойчивост — освен при наличие на влага — и следователно са слабо чувствителни на външни промени. Според второто кадмиевите пигменти са твърди на светлина, но могат да се окислят бавно в разтворими сулфати под действието на светлината (ултравиолетови лъчи), въздуха и водата. Това светлинно окисляване е по-изразено за жълтия пигмент на кадмия, отколкото за червения. Според това второ изследване обаче капацитетът на устойчивост на светлината и на времето зависи от пигмента, а също и от предмета, в който е използван този пигмент, а именно от това дали щайгите или палетите са цялостни или гранулирани.
В това отношение следва да се отхвърлят по същите причини като обявените в точки 59 и 60 по-горе доводите на жалбоподателите, според които фактът, че Комисията не е предала това изследване, както и доклада на Северния съвет на министрите, на третия жалбоподател след неговото заявление за достъп от 24 май 2011 г., доказва, че Комисията не е основала на тези документи своята оценка на рисковете.
Както обаче твърдят жалбоподателите, релевантността на това изследване и на доклада на Северния съвет на министрите, споменат в същото за определяне на рисковете от разглежданите кадмиеви пигменти в пластмасови материали, различни от тези, в които използването на тези пигменти е било ограничено преди приемането на обжалвания регламент, е ограничена.
Всъщност, от една страна, що се отнася до доклада на Северния съвет на министрите, той не се отнася до използването на кадмиеви пигменти, а общо до поведението на кадмия в депата за отпадъци. Освен това, макар да посочва, че подвижността на кадмия в рамките на депата за отпадъци е слаба и че пълно отмиване на кадмия от дъжда може да отнеме от няколкостотин до няколко хиляди години, и дори още повече в определени случаи, и макар да не съществува никакво доказателство, че депата за отпадъци могат да се считат за място на постоянно задържане на кадмий, този доклад явно не представлява достатъчна основа за оценката на рисковете от използването на разглежданите кадмиеви пигменти в пластмасови материали.
От друга страна, що се отнася до съдържанието на това изследване, е вярно, че то се отнася и за поведението на кадмиевите пигменти в депата за отпадъци. В това отношение следва да се отхвърлят доводите на жалбоподателите, според които Комисията не е доказала съществуването на връзка между използването на кадмиеви пигменти и инфилтрирането в депата за отпадъци и според които основният източник на кадмий в депата, констатиран в доклада на Съюза за оценка на рисковете, се оказва кадмиевият окис. Действително това изследване се позовава изрично на един случай, в който натрупването на гранули PEHD, оцветени с кадмиеви пигменти, е довело до замърсяване на почвата и на водата, причинено от кадмия вследствие на продължително излагане на въздействието на лошото време. Освен това, дори да се предположи, че кадмиевият окис е основният източник на кадмий в депата за отпадъци, трябва да се отбележи, както твърди Комисията, че общото въздействие върху околната среда зависи от абсолютните количествени стойности, които се срещат в околната среда, и от промените в разтворимостта, произтичащи от условията на околната среда и от разграждането на кадмиевите пигменти.
Същевременно, при положение че това изследване посочва, че капацитетът на устойчивост на светлина и на лоши климатични условия зависи по-конкретно от предмета, в който е използван кадмиевият пигмент, а именно от това дали щайгите или палетите са цялостни или гранулирани, то не съдържа нищо относно наличието и поведението на кадмиевите пигменти в различните пластмасови материали. Това, което се разглежда в настоящото дело обаче, е именно оценката на рисковете от разглежданите кадмиеви пигменти в пластмасови материали, различни от тези, в които използването на тези пигменти е било ограничено преди приемането на обжалвания регламент. Впрочем следва да се констатира, че изследването се отнася само до пластмасовите материали, използвани точно за производството на щайги или палети.
С оглед на гореизложеното от преписката не е видно Комисията да е оценила всички релевантни фактори и обстоятелства за положението, което обжалваният регламент е предназначен да урежда. Следователно, като е приела, въз основа на научните елементи, споменати в точки 55—70 по-горе, че има опасност за човешкото здраве или за околната среда, която налага действие на равнището на Съюза, Комисията е допуснала явна грешка в преценката.
Следователно първата част от настоящото правно основание трябва да се уважи.
С оглед на изложените съображения и без да е необходимо произнасяне нито по втората част от настоящото правно основание, нито по останалите повдигнати от жалбоподателите правни основания, жалбата следва да бъде уважена и обжалваният регламент да бъде частично отменен, доколкото ограничава използването на разглежданите кадмиеви пигменти в смеси и изделия на базата на пластмасови материали, различни от тези, в които това използване е ограничено преди приемането на посочения регламент. Обратно, в останалата си част жалбата трябва да се отхвърли като недопустима.
По съдебните разноски
Съгласно член 87, параграф 3 от Процедурния правилник Общият съд може да разпредели съдебните разноски или да реши всяка страна да понесе направените от нея съдебни разноски, ако всяка от страните е загубила по едно или няколко от предявените основания. В конкретния случай, тъй като Комисията е загубила по повечето от предявените от нея основания, въз основа на справедлива преценка на обстоятелствата по делото тя следва да понесе 90 % от направените от нея съдебни разноски и 90 % от направените от жалбоподателите съдебни разноски, като жалбоподателите следва да понесат 10 % от своите съдебни разноски и 10 % от направените от Комисията съдебни разноски.

По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (седми състав)
реши:

1)
Отменя Регламент (ЕС) № 494/2011 на Комисията от 20 май 2011 година за изменение на Регламент (ЕО) № 1907/2006 на Европейския парламент и на Съвета относно регистрацията, оценката, разрешаването и ограничаването на химикали (REACH) по отношение на приложение XVII (кадмий), доколкото ограничава използването на кадмиев сулфоселенид оранж (№ CAS 1256‑57‑4), на кадмиев червен сулфоселенид (№ CAS 58339‑34‑7) и на кадмиево-цинков сулфид (№ CAS 8048‑07‑5) в смеси и изделия на базата на синтетични органични полимери, различни от тези, в които това използване е ограничено преди приемането на Регламент № 494/2011.

2)
Отхвърля жалбата в останалата ѝ част.

3)
Европейската комисия понася 90 % от своите съдебни разноски и 90 % от съдебните разноски, направени от International Cadmium Association (ICdA), Rockwood Pigments (UK) Ltd и James M Brown Ltd.

4)
ICdA, Rockwood Pigments (UK) и James M Brown понасят 10 % от своите съдебни разноски и 10 % от съдебните разноски, направени от Комисията.

Dittrich
Wiszniewska-Białecka
Prek
Постановено в публично съдебно заседание в Люксембург на 14 ноември 2013 година.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: английски.