CELEX: 62013TJ0623
Toegang tot documenten
Verordening (EG) nr. 1049/2001
Documenten betreffende twee nationale mededingingsprocedures
Documenten die een nationale mededingingsautoriteit aan de Commissie heeft overgelegd in het kader van de door het Unierecht vereiste samenwerking
Weigering van toegang
Uitzondering betreffende de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits
Uitzondering betreffende de bescherming van de commerciële belangen van een derde
Geen verplichting voor de betrokken instelling om de inhoud van de in het verzoek om toegang bedoelde documenten concreet en individueel te onderzoeken wanneer het betrokken onderzoek definitief is afgesloten
Geen noodzaak van een maatregel tot organisatie van de procesgang strekkende tot overlegging van de litigieuze documenten
Geen inachtneming van de bijzondere situatie van de verzoeker

Toepasselijke bepalingen
1.
Regeling van de Europese Unie inzake toegang tot documenten
Artikel 15, lid 3, VWEU luidt als volgt:
„Iedere burger van de Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat heeft recht op toegang tot documenten van de instellingen, organen en instanties van de Unie, ongeacht de informatiedrager waarop zij zijn vastgelegd, volgens de beginselen en onder de voorwaarden die overeenkomstig het huidige lid worden bepaald.
[...]”
Deze beginselen en voorwaarden zijn vastgesteld bij verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (
PB L 145, blz. 43
).
Artikel 2 van verordening nr. 1049/2001 luidt:
„1.   Iedere burger van de Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat heeft een recht van toegang tot documenten van de instellingen, volgens de beginselen en onder de voorwaarden en beperkingen, die in deze verordening worden bepaald.
[...]
3.   Deze verordening is van toepassing op alle bij een instelling berustende documenten, dit wil zeggen documenten die door de instelling zijn opgesteld of ontvangen en zich in haar bezit bevinden, op alle werkterreinen van de Europese Unie.
[...]”
Artikel 4 van verordening nr. 1049/2001, betreffende de uitzonderingen op het recht op toegang, bepaalt:
„[...]
2.   De instellingen weigeren de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van:
—
de commerciële belangen van een natuurlijke of rechtspersoon, met inbegrip van intellectuele eigendom,
—
gerechtelijke procedures en juridisch advies,
—
het doel van inspecties, onderzoeken en audits,
tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.
3.   De toegang tot een document dat door een instelling is opgesteld voor intern gebruik of door een instelling is ontvangen, en dat betrekking heeft op een aangelegenheid waarover de instelling nog geen besluit heeft genomen, wordt geweigerd, indien de openbaarmaking ervan het besluitvormingsproces van de instelling ernstig zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.
De toegang tot een document met standpunten voor intern gebruik in het kader van beraadslagingen en voorafgaand overleg binnen de betrokken instelling wordt ook geweigerd nadat het besluit genomen is, indien de openbaarmaking van het document het besluitvormingsproces van de instelling ernstig zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.
4.   Wanneer het gaat om documenten van derden, wordt de derde door de instelling geraadpleegd om te kunnen beoordelen of een uitzondering van de leden 1 of 2 van toepassing is, tenzij het duidelijk is dat het document wel of niet openbaar moet worden gemaakt.
5.   Een lidstaat kan de instelling verzoeken, een van deze lidstaat afkomstig document niet zonder zijn voorafgaande toestemming openbaar te maken.
6.   Indien het gevraagde document slechts ten dele onder de uitzonderingen valt, worden de overige delen ervan wel vrijgegeven.
7.   De uitzonderingen van de leden 1 tot en met 3 zijn slechts van toepassing gedurende de periode waarin bescherming op grond van de inhoud van het document gerechtvaardigd is. De uitzonderingen gelden voor ten hoogste 30 jaar. In geval van documenten die vallen onder de uitzonderingen op grond van de persoonlijke levenssfeer of van commerciële belangen en in geval van gevoelige documenten, kunnen de uitzonderingen zo nodig na afloop van deze periode van toepassing blijven.”
Artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1049/2001 bepaalt:
„Verzoeken om toegang tot een document geschieden in schriftelijke vorm – elektronische vorm daaronder begrepen –, in één der talen van artikel 314 [EG], en zijn voldoende nauwkeurig geformuleerd opdat de instelling het document kan identificeren. De verzoeker is niet verplicht de redenen voor zijn verzoek te vermelden.”
Artikel 12, lid 1, van verordening nr. 1049/2001 luidt:
„Voor zover mogelijk maken de instellingen de documenten rechtstreeks toegankelijk voor het publiek, in elektronische vorm of via een register, overeenkomstig de regels van de betrokken instelling.”
2.
Mededingingsrecht van de Unie
Artikel 11 van verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad van 16 december 2002 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen [101 VWEU] en [102 VWEU] (
PB 2003, L 1, blz. 1
) bepaalt:
„1.   De Commissie en de mededingingsautoriteiten van de lidstaten passen de communautaire mededingingsregels in nauwe samenwerking toe.
[...]
4.   Uiterlijk 30 dagen vóór het aannemen van een beslissing tot beëindiging van een inbreuk, een beslissing tot aanvaarding van toezeggingen of een beslissing tot intrekking van een groepsvrijstelling stellen de mededingingsautoriteiten van de lidstaten de Commissie daarvan in kennis. Daartoe stellen zij de Commissie een samenvatting van de zaak, de beoogde beslissing of, bij ontstentenis daarvan, elk ander document waarin het voorgestelde optreden wordt aangegeven ter beschikking. Deze inlichtingen kunnen tevens ter beschikking worden gesteld van de mededingingsautoriteiten van de andere lidstaten. Op verzoek van de Commissie stelt de handelende mededingingsautoriteit andere documenten die voor de beoordeling van de zaak noodzakelijk zijn, ter beschikking van de Commissie. De aan de Commissie verstrekte inlichtingen kunnen ter beschikking worden gesteld van de mededingingsautoriteiten van de andere lidstaten. De nationale mededingingsautoriteiten kunnen ook onderling inlichtingen uitwisselen die nodig zijn voor de beoordeling van een zaak die zij behandelen op grond van artikel [101 VWEU] of [102 VWEU].
[...]”
Artikel 27, lid 2, van verordening nr. 1/2003 bepaalt:
„Het recht van verdediging van de partijen wordt in de loop van de procedure ten volle geëerbiedigd. De partijen hebben het recht tot inzage van het dossier van de Commissie, onder voorbehoud van het rechtmatige belang van de ondernemingen dat hun zakengeheimen niet aan de openbaarheid prijs worden gegeven. Het recht tot inzage van het dossier geldt niet voor vertrouwelijke inlichtingen en interne documenten van de Commissie of de mededingingsautoriteiten van de lidstaten. Met name geldt het recht tot inzage niet voor de briefwisseling tussen de Commissie en de mededingingsautoriteiten van de lidstaten of tussen die autoriteiten, waaronder documenten opgesteld uit hoofde van de artikelen 11 en 14. Niets in dit lid belet de Commissie om voor het bewijs van een inbreuk noodzakelijke inlichtingen bekend te maken of te gebruiken.”
Artikel 28, lid 2, van verordening nr. 1/2003 luidt:
„Onverminderd de uitwisseling en het gebruik van gegevens zoals bepaald in de artikelen 11, 12, 14, 15 en 27 mogen de Commissie en de mededingingsautoriteiten van de lidstaten, hun functionarissen, personeelsleden en andere onder het toezicht van deze autoriteiten werkende personen, alsook functionarissen en ambtenaren van andere autoriteiten van de lidstaten geen inlichtingen openbaar maken die zij uit hoofde van deze verordening hebben verkregen of uitgewisseld en die naar hun aard onder de geheimhoudingsplicht vallen. Deze plicht geldt ook voor alle vertegenwoordigers en deskundigen van lidstaten die uit hoofde van artikel 14 vergaderingen van het adviescomité bijwonen.”
Voorgeschiedenis van het geding
Verzoekster, Unión de Almacenistas de Hierros de España, heeft op 25 februari 2013 bij de Europese Commissie twee initiële verzoeken ingediend, strekkende tot het verkrijgen van toegang tot alle briefwisseling die de Commissie en de Comisión Nacional de la Competencia (Spaanse nationale commissie voor de mededinging; hierna: „CNC”) in het kader van artikel 11, lid 4, van verordening nr. 1/2003 hebben gevoerd over twee nationale procedures die laatstgenoemde op basis van artikel 101 VWEU had opgestart.
Na verkrijging van het standpunt van CNC heeft de Commissie bij brief van 11 april 2013 op verzoeksters initiële verzoeken geantwoord. De Commissie heeft toegang verleend tot de ontvangstbewijzen die haar directoraat-generaal (DG) voor de mededinging aan CNC had toegezonden. Eveneens heeft zij aangegeven dat haar DG niet heeft geantwoord op de mededeling door CNC van de in artikel 11, lid 4, van verordening nr. 1/2003 vermelde gegevens. Uiteindelijk heeft zij de toegang geweigerd tot de andere aangevraagde documenten, te weten enerzijds de ontwerpbesluiten van CNC betreffende de twee betrokken nationale procedures en anderzijds de samenvattingen in het Engels van die twee door CNC opgestarte zaken.
Bij schrijven van 25 april 2013 heeft verzoekster krachtens artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 een confirmatief verzoek ingediend. In diezelfde brief heeft zij eveneens een nieuw initieel verzoek ingediend, strekkende tot het verkrijgen van toegang tot het register en tot de samenvattingen van de eventuele discussies tussen de Commissie en CNC over de twee door laatstgenoemde opgestarte nationale procedures.
Bij brief van 18 september 2013 heeft de Commissie het bij schrijven van 25 april 2013 ingediende confirmatieve verzoek uitdrukkelijk afgewezen (hierna: „bestreden beslissing”).
In de bestreden beslissing heeft de Commissie zich op drie gronden gebaseerd: 1) de in artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzondering inzake de bescherming van commerciële belangen, 2) de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzondering inzake de bescherming van het onderzoek en 3) de in artikel 4, lid 3, tweede alinea, van die verordening neergelegde uitzondering inzake de inbreuk op het besluitvormingsproces van de instelling. Voorts heeft de Commissie geweigerd om, op basis van artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001, gedeeltelijke toegang tot de litigieuze documenten te verlenen.
De Commissie heeft zich in wezen gebaseerd op het bestaan van een algemeen vermoeden dat de openbaarmaking van documenten zoals de litigieuze documenten zou afdoen aan de bescherming van de commerciële belangen van de betrokken ondernemingen alsook aan de doelstellingen van het onderzoek.
De Commissie heeft erop gewezen dat het Hof in zijn rechtspraak, met name inzake het toezicht op concentraties, voorziet in de toepassing van een dergelijk algemeen vermoeden.
De Commissie is van mening dat een dergelijk vermoeden naar analogie geldt voor documenten die een nationale mededingingsautoriteit haar op grond van artikel 11, lid 4, van verordening nr. 1/2003 heeft overgelegd.
De Commissie heeft haar weigering om gedeeltelijke toegang te verlenen tot de litigieuze documenten eveneens op basis van het bestaan van een dergelijk vermoeden gerechtvaardigd.
Voorts heeft de Commissie geantwoord op de argumenten die verzoekster in haar confirmatief verzoek heeft uiteengezet. Meer specifiek heeft zij aangegeven dat de omstandigheid dat verzoekster een organisatie zonder winstoogmerk is, geen invloed heeft op het recht op toegang tot documenten, aangezien verordening nr. 1049/2001 tot doel heeft het recht op toegang van het grote publiek tot documenten van de instellingen te waarborgen en niet beoogt voorschriften vast te stellen om het specifieke belang van één specifieke persoon te beschermen.
Ook heeft de Commissie aangegeven dat de met de nationale mededingingsautoriteiten opgestarte dialoog tussen haar en deze autoriteiten een klimaat van wederzijds vertrouwen vereiste en dat deze autoriteiten enkel bereid waren tot het aangaan van een dergelijke dialoog indien de standpunten die zij in die context innamen vertrouwelijk bleven.
Tot slot heeft de Commissie erop gewezen dat geen enkel hoger algemeen belang de openbaarmaking van de litigieuze documenten kon rechtvaardigen.
Procedure en conclusies van partijen
Bij een op 27 november 2013 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld.
Verzoekster verzoekt het Gerecht:
—
de bestreden beslissing te vernietigen;
—
de Commissie te gelasten de documenten waarvan inzage is geweigerd, over te leggen teneinde het Gerecht in staat te stellen deze documenten te onderzoeken en na te gaan of de in het verzoekschrift aangevoerde argumenten gegrond zijn;
—
de Commissie te verwijzen in de kosten.
De Commissie verzoekt het Gerecht:
—
het beroep ongegrond te verklaren;
—
verzoekster te verwijzen in de kosten.
Bij een op 16 mei 2014 ter griffie van het Gerecht neergelegde akte heeft de Bondsrepubliek Duitsland verzocht om te worden toegelaten tot interventie aan de zijde van de Commissie.
Bij beschikking van de president van de Tweede kamer van het Gerecht van 9 juli 2014 is de Bondsrepubliek Duitsland in de onderhavige zaak toegelaten tot interventie aan de zijde van de Commissie. Aangezien het verzoek tot tussenkomst is ingediend na het verstrijken van de in artikel 115, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht bedoelde termijn, vermeerderd met de termijn wegens afstand van artikel 102, lid 2, van dat Reglement voor de procesvoering, heeft de Bondsrepubliek Duitsland de toestemming gekregen om haar opmerkingen, op basis van het haar ter terechtzitting meegedeelde rapport, ter terechtzitting te maken.
In rechte
1.
Vordering tot nietigverklaring
Verzoekster voert twee middelen aan. Met het eerste middel betoogt zij dat de Commissie haar verzoek niet concreet en individueel heeft onderzocht. Zij betoogt dat dit ontbreken van een concreet en individueel onderzoek leidt tot onrechtmatigheid van de bestreden beslissing.
Met haar tweede middel betwist zij de drie door de Commissie uiteengezette gronden (zie punt 14 hierboven). Zij betoogt dat geen van de uitzonderingen waarop de Commissie zich in de bestreden beslissing heeft gebaseerd, haar de bevoegdheid bood om de toegang tot de litigieuze documenten te weigeren en dat de Commissie bij de vaststelling van de bestreden beslissing dan ook blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting wat de toepassing betreft van artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, en lid 3, van verordening nr. 1049/2001.
Eerste middel: ontbreken van een concreet en individueel onderzoek van verzoeksters verzoek om toegang
Opgemerkt moet worden dat de Commissie in de bestreden beslissing verzoeksters verzoek om toegang niet concreet en individueel heeft onderzocht.
In dit verband betoogt de Commissie dat zij niet concreet en individueel diende na te gaan of verzoekster die toegang kon worden verleend, aangezien zij mocht aannemen dat de toegang tot de litigieuze documenten de door artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, en lid 3, van verordening nr. 1049/2001 beschermde belangen zou ondermijnen.
Bijgevolg moet worden onderzocht of de toepassing van een algemeen vermoeden, zoals de Commissie stelt, de weigering van de toegang tot die documenten kon rechtvaardigen, zonder dat de inhoud van elk van de litigieuze documenten individueel moet worden onderzocht.
Een dergelijk onderzoek valt echter onder het toezicht op de toepassing die de Commissie heeft gegeven aan de relevante bepalingen van verordening nr. 1049/2001, en dus onder de beoordeling van de gegrondheid van verzoeksters tweede middel. Bijgevolg moet het tweede middel worden onderzocht alvorens het eerste middel definitief te beantwoorden.
Tweede middel: onjuiste rechtsopvatting bij de toepassing van verordening nr. 1049/2001
Verzoekster betoogt dat het in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde begrip „onderzoeken” verwijst naar de Unierechtelijke en niet naar de nationale instellingen en instanties.
Voorts voert verzoekster aan dat CNC aan haar onderzoeken gevolgen heeft verbonden door eindbesluiten vast te stellen en dat de Commissie zich bijgevolg niet langer rechtsgeldig kan beroepen op de uitzonderingen inzake de bescherming van het onderzoek, van de commerciële belangen en van het besluitvormingsproces. De omstandigheid dat tegen die besluiten reeds ten tijde van de bestreden beslissing beroep in rechte was ingesteld, is dienaangaande zonder gevolgen, aangezien een eventuele rechterlijke nietigverklaring van die besluiten wegens de in de Spaanse mededingingswetgeving neergelegde voorschriften voor de verjaring van inbreuken kan leiden tot heropening van die onderzoeken.
Verzoekster beroept zich eveneens op elementen die haar specifieke situatie kenmerken. In dit verband beroept zij zich allereerst op het feit dat bepaalde van de aangevraagde documenten haar door de Spaanse nationale autoriteiten zijn overgelegd. Ook geeft zij aan dat zij als enige rechtspersoon door de betrokken procedures wordt getroffen.
Verzoekster preciseert dat zij een entiteit zonder winstoogmerk en zonder handelsactiviteiten is. Bijgevolg kan de overlegging van de door haar aangevraagde documenten geen afbreuk doen aan een commercieel belang in de zin van artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001, aangezien zij de enige rechtspersoon is die door de betrokken procedures wordt getroffen.
Tot slot voegt verzoekster daaraan toe dat de Commissie in de omstandigheden van dit geval geen besluitvormingsproces in de zin van artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 heeft opgestart en dat het bij de litigieuze documenten bovendien niet ging om interne documenten.
De Commissie betoogt dat verzoeksters argumenten moeten worden afgewezen, en baseert zich daartoe met name op een algemeen vermoeden dat openbaarmaking van documenten zoals de litigieuze documenten afbreuk zou doen aan zowel de bescherming van de commerciële belangen van de betrokken ondernemingen als de doelstellingen van het onderzoek.
Allereerst moet worden onderzocht of de Commissie artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 correct heeft toegepast. Daartoe moet in de eerste plaats worden nagegaan of de litigieuze documenten, die een nationale mededingingsautoriteit op basis van artikel 11, lid 4, van verordening nr. 1/2003 aan de Commissie heeft overgelegd, vallen onder een in artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 vermelde activiteit, en moet in de tweede plaats worden onderzocht of op dergelijke documenten een algemeen vermoeden van toepassing is.
Documenten die vallen onder een in artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 vermelde activiteit
Om te beginnen zij in herinnering gebracht dat de instellingen, krachtens de uitzonderingen van artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking van het betrokken document rechtvaardigt, de toegang weigeren tot een document wanneer de openbaarmaking ervan zou afdoen aan de bescherming van de commerciële belangen van een bepaalde natuurlijke of rechtspersoon of aan de bescherming van de met inspecties, onderzoeken en audits nagestreefde doelstellingen.
Vast staat dat CNC de documenten aan de Commissie heeft overgelegd op basis van artikel 11, lid 4, van verordening nr. 1/2003.
Artikel 11, lid 4, van verordening nr. 1/2003 bepaalt dat de mededingingsautoriteiten van de lidstaten vóór het nemen van een beslissing tot beëindiging van een inbreuk, een beslissing tot aanvaarding van toezeggingen of een beslissing tot intrekking van een groepsvrijstelling de Commissie een samenvatting van de zaak, de beoogde beslissing en, op verzoek van de Commissie, andere in hun bezit zijnde documenten die voor de beoordeling van de zaak noodzakelijk zijn, ter beschikking stellen.
In de eerste plaats heeft CNC de in casu aan de Commissie meegedeelde informatie vergaard in het kader van een onderzoek betreffende de toepassing van artikel 101 VWEU, dat tot doel had voldoende informatie en bewijs te verzamelen om met die bepaling strijdige concrete praktijken te bestraffen (zie naar analogie arrest van 13 september 2013, Nederland/Commissie, T‑380/08, Jurispr.,
EU:T:2013:480
, punt 33).
De omstandigheid dat het betrokken onderzoek is verricht door een overheidsinstantie van een lidstaat en niet door een instelling, is zonder invloed op de vraag of de documenten binnen de werkingssfeer van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 vallen (zie in die zin arrest van 6 juli 2006, Franchet en Byk/Commissie, T‑391/03 en T‑70/04, Jurispr.,
EU:T:2006:190
, punten 121‑124). Uit de tekst van die bepaling volgt immers – anders dan het geval is voor artikel 4, lid 3, van die verordening, dat beoogt het besluitvormingsproces „van de instelling” te beschermen – niet dat de bedoelde inspecties, onderzoeken en audits uitsluitend die van de instellingen van de Unie zijn. Voorts heeft het Hof geoordeeld dat volgens het bij artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1049/2001 ingevoerde besluitvormingsproces, wat de van een lidstaat afkomstige documenten betreft, de betrokken instelling en de betrokken lidstaat zich hebben te houden aan de in artikel 4, leden 1 tot en met 3, van deze verordening neergelegde materiële uitzonderingen. Het Hof heeft daar echter aan toegevoegd dat de bescherming van de legitieme belangen van de lidstaten uit hoofde van deze uitzonderingen kon worden verzekerd (arrest van 18 december 2007, Zweden/Commissie, C‑64/05 P, Jurispr.,
EU:C:2007:802
, punt 83). Die uitzonderingen moeten dus worden geanalyseerd als uitzonderingen die niet alleen strekken tot bescherming van de activiteiten van de instellingen van de Unie, maar ook tot bescherming van de specifieke belangen van een lidstaat, zoals de bescherming van inspecties, onderzoeken en audits die de overheidsdiensten van die lidstaat verrichten.
In de tweede plaats verzamelt CNC, wanneer zij – zoals het geval is voor de twee in casu aan de orde zijnde nationale procedures (zie punt 10 hierboven) – nagaat of een of meer ondernemingen zich schuldig hebben gemaakt aan samenspanning die de mededinging aanmerkelijk ongunstig kan beïnvloeden, gevoelige commerciële informatie inzake de commerciële strategie van de betrokken ondernemingen, hun verkoopomzet, hun marktaandelen of hun commerciële betrekkingen, zodat toegang tot de documenten van een dergelijke procedure afbreuk kan doen aan de bescherming van de commerciële belangen van deze ondernemingen (zie naar analogie arrest Nederland/Commissie, punt 43 supra,
EU:T:2013:480
, punt 34).
Bijgevolg zijn de litigieuze documenten, die resulteren uit een procedure die is gevoerd door een mededingingsautoriteit van een lidstaat die krachtens artikel 101 VWEU heeft gehandeld, verkregen in het kader van een onderzoek in de zin van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001, en kan openbaarmaking daarvan afbreuk doen aan de bescherming van de commerciële belangen van een bepaalde natuurlijke of rechtspersoon in de zin van artikel 4, lid 2, eerste streepje, van die verordening.
Uit het voorgaande volgt dat de Commissie in de bestreden beslissing op goede gronden heeft vastgesteld dat de litigieuze documenten vielen binnen de werkingssfeer van de hierboven in punt 46 vermelde bepalingen.
In herinnering moet echter worden gebracht dat het volgens vaste rechtspraak ter rechtvaardiging van de weigering om toegang te verlenen tot een document waarvan om openbaarmaking is verzocht, in beginsel niet volstaat dat dit document een in artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 genoemde activiteit betreft. De betrokken instelling moet tevens uitleggen in welk opzicht de toegang tot dat document een concrete en daadwerkelijke ondermijning zou vormen van het belang dat wordt beschermd door een in dat artikel neergelegde uitzondering (zie arrest van 27 februari 2014, Commissie/EnBW, C‑365/12 P, Jurispr.,
EU:C:2014:112
, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Zoals hierboven in punt 29 is vastgesteld, heeft de Commissie verzoeksters verzoek om toegang in de bestreden beslissing echter niet concreet en individueel onderzocht.
De Commissie heeft haar weigering om toegang te verlenen tot de litigieuze documenten echter gerechtvaardigd op grond van het bestaan van een algemeen vermoeden (zie de punten 15‑18 hierboven).
Bijgevolg moet worden nagegaan of een dergelijk vermoeden van toepassing is op de documenten die een nationale mededingingsautoriteit op basis van artikel 11, lid 4, van verordening nr. 1/2003 heeft overgelegd aan de Commissie.
Toepassing van een algemeen vermoeden
Om te beginnen zij eraan herinnerd dat iedere burger van de Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of zetel in een lidstaat krachtens artikel 15, lid 3, VWEU recht heeft op toegang tot documenten van de instellingen, organen en instanties van de Unie, volgens de beginselen en onder de voorwaarden die zijn vastgesteld volgens de gewone wetgevingsprocedure. Verordening nr. 1049/2001 heeft tot doel het recht van toegang van het publiek tot documenten van de instellingen maximaal zijn beslag te geven. Uit deze verordening, met name uit artikel 4 ervan, dat voorziet in een desbetreffende uitzonderingsregeling, blijkt ook dat dit recht van toegang niettemin enigszins begrensd is om redenen van openbaar of particulier belang (arrest Commissie/EnBW, punt 48 supra,
EU:C:2014:112
, punt 61).
Aldus erkende het Hof reeds het bestaan van algemene vermoedens, met name voor documenten van het administratieve dossier van een procedure van toezicht op staatssteun (arrest van 29 juni 2010, Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, Jurispr.,
EU:C:2010:376
, punt 61), voor documenten die de Commissie en de aanmeldende partijen of derden in het kader van een procedure van toezicht op concentraties van ondernemingen hebben uitgewisseld (arresten van 28 juni 2012, Commissie/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, Jurispr.,
EU:C:2012:393
, punt 123, en Commissie/Agrofert Holding, C‑477/10 P, Jurispr.,
EU:C:2012:394
, punt 64) en voor documenten in een dossier betreffende een procedure krachtens artikel 101 VWEU (arrest Commissie/EnBW, punt 48 supra,
EU:C:2014:112
, punt 81).
Met betrekking tot het toezicht op concentraties en de bestraffing van kartels, heeft het Hof geoordeeld dat de Commissie mocht vermoeden dat de openbaarmaking van de in die zaken aan de orde zijnde documenten in beginsel afbreuk deed aan de bescherming van de commerciële belangen van de bij die procedures betrokken ondernemingen alsmede aan de bescherming van de doelstellingen van de onderzoeken met betrekking tot dergelijke procedures in de zin van artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 (arresten Commissie/Éditions Odile Jacob, punt 53 supra,
EU:C:2012:393
, punt 123, en Commissie/EnBW, punt 48 supra,
EU:C:2014:112
, punt 80). Het Hof heeft eveneens gepreciseerd dat de uitzonderingen inzake de bescherming van de commerciële belangen en inzake de bescherming van de doelstellingen van de inspecties, onderzoeken en audits van de instellingen van de Unie nauw met elkaar waren verbonden (arresten Commissie/Éditions Odile Jacob, punt 53 supra,
EU:C:2012:393
, punt 115, en Commissie/EnBW, punt 48 supra,
EU:C:2014:112
, punt 79).
Om het bestaan van een vermoeden te aanvaarden, heeft het Hof zich met name gebaseerd op het feit dat de in artikel 4 van die verordening neergelegde uitzonderingen op het recht op toegang tot documenten, wanneer de in het verzoek om toegang aan de orde zijnde documenten betrekking hebben op een specifiek gebied van het recht de Unie, niet kunnen worden uitgelegd zonder rekening te houden met de specifieke regels voor de toegang tot deze documenten (arrest Commissie/EnBW, punt 48 supra,
EU:C:2014:112
, punt 83).
Voor de toegang tot documenten die een nationale mededingingsautoriteit op basis van artikel 11, lid 4, van verordening nr. 1/2003 aan de Commissie heeft overgelegd, gelden specifieke regels.
Aldus staat in overweging 15 van verordening nr. 1/2003 te lezen dat „[d]e Commissie en de mededingingsautoriteiten van de lidstaten [...] tezamen een netwerk van overheidsinstanties [moeten] vormen, die de [Unierechtelijke] mededingingsregels in nauwe samenwerking toepassen [en dat d]aartoe [...] kennisgevings- en raadplegingsmechanismen in het leven [moeten] worden geroepen”. In overweging 32 van verordening nr. 1/2003 heet het dat „de vertrouwelijkheid van de binnen het netwerk uitgewisselde gegevens [moet] worden verzekerd”.
Voorts bepaalt artikel 27, lid 2, van verordening nr. 1/2003 dat zelfs de partijen bij een procedure die de Commissie op grond van artikel 101 VWEU voert, geen toegang hebben tot de documenten die krachtens artikel 11 van die verordening zijn opgesteld. A fortiori sluit verordening nr. 1/2003 dan ook uit dat enige andere persoon toegang zou verkrijgen tot dergelijke documenten.
Tot slot bepaalt artikel 28, lid 2, van verordening nr. 1/2003 dat functionarissen en gemachtigden van de Commissie en van mededingingsautoriteiten van de lidstaten geen verkregen of uitgewisselde informatie openbaar mogen maken die naar haar aard onder het beroepsgeheim valt.
Bijgevolg beoogt verordening nr. 1/2003 met name om de vertrouwelijkheid van informatie en de eerbiediging van het beroepsgeheim te verzekeren in procedures krachtens artikel 101 VWEU en zulks met name in het kader van het informatiemechanisme dat is ingevoerd binnen het netwerk van overheidsinstanties die de naleving van de Unierechtelijke mededingingsregels verzekeren.
Een dergelijke doelstelling vindt met name verantwoording in het feit dat in die procedures eventueel gevoelige commerciële informatie aan de orde is, zoals in herinnering wordt gebracht in overweging 32 van verordening nr. 1/2003, waarin staat te lezen dat „[h]et recht van verdediging van de betrokken ondernemingen, met name het recht van inzage van het dossier, moet worden gewaarborgd, zij het dat de bescherming van zakengeheimen van essentieel belang is”.
Verordening nr. 1/2003 streeft inzake de toegang tot documenten dus een andere doelstelling na dan verordening nr. 1049/2001, die de uitoefening van het recht van toegang tot documenten zo veel mogelijk beoogt te vergemakkelijken en goede administratieve praktijken beoogt te bevorderen door de grootst mogelijke transparantie van het besluitvormingsproces van de overheidsinstanties alsmede van de informatie waarop hun besluiten zijn gebaseerd, te verzekeren (zie in die zin arrest Commissie/EnBW, punt 48 supra,
EU:C:2014:112
, punt 83).
Hieraan moet overigens worden toegevoegd dat de administratieve werkzaamheden van de Commissie volgens de rechtspraak van het Hof niet een even ruime toegang tot documenten eisen als de wetgevende werkzaamheden van een instelling van de Unie (arrest Commissie/EnBW, punt 48 supra,
EU:C:2014:112
, punt 91). De Commissie neemt juist in het kader van haar administratieve werkzaamheden deel aan het netwerk van overheidsinstanties die de eerbiediging van de Unierechtelijke mededingingsregels verzekeren.
Uit alle voorgaande overwegingen volgt dat er een algemeen vermoeden bestaat dat de openbaarmaking van documenten die krachtens artikel 11, lid 4, van verordening nr. 1/2003 zijn overgelegd, in beginsel afbreuk doet zowel aan de bescherming van de commerciële belangen van ondernemingen waarop de betrokken informatie betrekking heeft als aan de daarmee nauw verbonden bescherming (zie punt 54 hierboven) van de doelstellingen van het onderzoek door de betrokken nationale mededingingsautoriteit.
In het licht van dat vermoeden moet een beoordeling worden verricht van de gegrondheid van verzoeksters bezwaren aangaande de toepassingsvoorwaarden van het eerste en het derde streepje van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001.
Verzoeksters bezwaren aangaande de toepassingsvoorwaarden van het eerste en het derde streepje van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001
Om te beginnen zij erop gewezen dat voormeld algemeen vermoeden niet in de weg staat aan de mogelijkheid dat wordt aangetoond dat een bepaald document waarvan openbaarmaking is gevraagd niet onder dat vermoeden valt, of dat een hoger openbaar belang overeenkomstig artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 openbaarmaking van dit document rechtvaardigt (arrest Commissie/EnBW, punt 48 supra,
EU:C:2014:112
, punt 100).
In dit verband voert verzoekster in de eerste plaats aan dat de door CNC gevoerde procedures definitief zijn afgesloten. In de tweede plaats beroept zij zich op elementen van haar bijzondere situatie, die naar eigen zeggen grond opleveren om haar toegang tot de litigieuze documenten te verschaffen.
Beide argumenten moeten achtereenvolgens worden onderzocht.
– Omstandigheid dat de door CNC gevoerde procedures definitief zijn afgesloten
Om dit argument te beantwoorden, moet voor documenten als die welke in casu aan de orde zijn de periode worden vastgesteld waarin het hierboven in punt 64 vermelde algemeen vermoeden toepassing vindt.
In dit verband zij in herinnering gebracht dat het Hof, inzake het toezicht op concentraties door de Commissie, heeft geoordeeld dat het vermoeden geldt ongeacht of het verzoek om toegang een reeds afgesloten procedure of een aanhangige procedure betreft (arrest Commissie/Éditions Odile Jacob, punt 53 supra,
EU:C:2012:393
, punten 124 en 125).
In de eerste plaats kan de toegang van het publiek tot gevoelige informatie inzake de economische activiteiten van de betrokken ondernemingen immers hun commerciële belangen aantasten, ongeacht of een controleprocedure aanhangig is. In de tweede plaats kan het loutere vooruitzicht van een dergelijke toegang van het publiek tot die informatie na afloop van die procedure een negatieve invloed hebben op de bereidheid van ondernemingen om samen te werken wanneer een dergelijke procedure aanhangig is. In de derde plaats kunnen de uitzonderingen inzake de commerciële belangen of gevoelige documenten volgens artikel 4, lid 7, van verordening nr. 1049/2001 gelden voor 30 jaar, of zo nodig zelfs langer (arrest Commissie/Éditions Odile Jacob, punt 53 supra,
EU:C:2012:393
, punten 124 en 125).
Het Gerecht heeft dezelfde redenering gevolgd voor het toezicht op kartels door de Commissie (arrest Nederland/Commissie, punt 43 supra,
EU:T:2013:480
, punten 43 en 44, en arrest van 7 oktober 2014, Schenker/Commissie, T‑534/11, Jurispr.,
EU:T:2014:854
, punten 58 en 59).
Om dezelfde redenen als die welke hierboven in punt 71 zijn uiteengezet, moet die redenering eveneens op de litigieuze documenten worden toegepast en faalt bijgevolg verzoeksters argument dat is gebaseerd op het feit dat de betrokken procedures die door CNC zijn gevoerd, definitief zijn afgesloten.
Ook de door verzoekster ter terechtzitting voorgestelde uitlegging van de punten 98 en 99 van het arrest Commissie/EnBW, punt 48 supra (
EU:C:2014:112
), moet worden afgewezen.
Volgens die uitlegging heeft het Hof geoordeeld dat het onderzoek als afgesloten kan worden beschouwd wanneer het eindbesluit inzake een kartelonderzoek definitief is geworden, en bijgevolg dat de uitzondering inzake de bescherming van de doelstellingen van het onderzoek en de daarmee nauw samenhangende uitzondering inzake de bescherming van de commerciële belangen niet meer toepasselijk zijn.
In herinnering moet worden gebracht dat het Gerecht in die zaak, waarin werd opgekomen tegen de weigering van toegang tot documenten van de procedure die had geleid tot de oplegging door de Commissie van een kartelsanctie, in eerste aanleg tot de slotsom was gekomen dat openbaarmaking van de gevraagde documenten geen afbreuk kon doen aan de bescherming van de doelstellingen van het onderzoek betreffende die procedure. Het Hof heeft zich echter, in het kader van de bij hem aanhangig gemaakte hogere voorziening, ertoe beperkt de door het Gerecht getrokken conclusie te vernietigen, op grond dat het Gerecht voorts had vastgesteld dat er op de datum van vaststelling van het litigieuze besluit beroepen tegen de door de Commissie opgelegde sanctie aanhangig waren.
Zelfs indien de door verzoekster voorgestelde uitlegging van de punten 98 en 99 van het arrest Commissie/EnBW, punt 48 supra (
EU:C:2014:112
), zou kunnen worden aanvaard, zij ten overvloede geconstateerd dat het hierboven in punt 64 vermelde algemeen vermoeden voor de litigieuze documenten zou moeten blijven gelden na de definitieve afsluiting van de door CNC gevoerde procedures.
In de eerste plaats impliceert de goede werking van het mechanisme van informatie-uitwisseling, dat is ingevoerd binnen het netwerk van overheidsinstanties die de eerbiediging van de Unierechtelijke mededingingsregels verzekeren, namelijk dat de aldus uitgewisselde informatie vertrouwelijk blijft (zie de punten 57‑60 hierboven). Indien eenieder op basis van verordening nr. 1049/2001 in staat zou zijn om toegang te verkrijgen tot documenten die de mededingingsautoriteiten van de lidstaten aan de Commissie overleggen, zou worden afgedaan aan de aan dat mechanisme ten grondslag liggende waarborg van versterkte bescherming van meegedeelde informatie. Hieraan moet worden toegevoegd dat verordening nr. 1/2003 niet bepaalt dat die bescherming moet ophouden te gelden na de definitieve afsluiting van het onderzoek op basis waarvan die informatie kon worden vergaard.
In de tweede plaats kan de beperking van de periode tijdens welke een algemeen vermoeden van toepassing is, in die bijzondere context, niet worden gerechtvaardigd door rekening te houden met het recht op schadevergoeding dat toekomt aan degenen die ten gevolge van een schending van artikel 101 VWEU schade lijden.
Het is juist dat dit recht een hoger algemeen belang in de zin van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 kan opleveren, met name omdat het de mededingingsregels van de Unie gemakkelijker toepasbaar maakt en daardoor bijdraagt aan de handhaving van een daadwerkelijke mededinging in de Europese Unie (zie in die zin arresten van 14 juni 2011, Pfleiderer, C‑360/09, Jurispr.,
EU:C:2011:389
, punt 29; 6 juni 2013, Donau Chemie e.a., C‑536/11, Jurispr.,
EU:C:2013:366
, punt 23, en Commissie/EnBW, punt 48 supra,
EU:C:2014:112
, punten 104 en 108).
Dienaangaande zij erop gewezen dat de documenten in een dossier betreffende een door de Commissie krachtens artikel 101 VWEU gevoerde procedure informatie kunnen bevatten op basis waarvan personen een vergoeding kunnen krijgen voor schade wegens een potentieel mededingingsbeperkende of ‑vervalsende gedraging.
De in casu aan de orde zijnde documenten – namelijk de door de nationale mededingingsautoriteit beoogde beslissing en de samenvatting van de zaak, waarvan de mededeling is vastgesteld in artikel 11, lid 4, van verordening nr. 1/2003 – hebben geen betrekking op een onderzoek door de Commissie, maar op een onderzoek door een nationale mededingingsautoriteit. De ter onderbouwing van een schadevordering noodzakelijke bewijzen kunnen in voorkomend geval, ook al verwijzen de litigieuze documenten naar dergelijke bewijzen, niet voorkomen in deze documenten, maar wel in het onderzoeksdossier van de betrokken nationale mededingingsautoriteit. Aldus kunnen degenen die menen schade te lijden door een schending van artikel 101 VWEU, de bevoegde nationale autoriteit verzoeken om toegang tot de documenten betreffende die procedure en kunnen de in voorkomend geval aangezochte nationale rechterlijke instanties geval per geval overeenkomstig het nationale recht een afweging maken tussen de belangen die de mededeling van de betrokken informatie rechtvaardigen en die welke grond opleveren voor bescherming van die informatie (zie in die zin arrest Donau Chemie e.a., punt 80 supra,
EU:C:2013:366
, punt 34).
Bijgevolg verlangt het recht van eenieder om te verzoeken om vergoeding van schade wegens een potentieel mededingingsbeperkende of -vervalsende gedraging, niet om de periode tijdens welke het vermoeden inzake de in artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzonderingen van toepassing is, te beperken tot de periode voorafgaand aan de datum waarop kan worden vastgesteld dat het onderzoek definitief is afgesloten, wanneer het bij de betrokken documenten gaat om de door de nationale mededingingsautoriteit beoogde beslissing en de samenvatting van de zaak.
Uit het voorgaande volgt dat verzoeksters argument inzake het definitieve karakter van de afsluiting van het onderzoek hoe dan ook moet worden afgewezen.
– Argumenten inzake de bijzondere situatie van verzoekster
In de eerste plaats beroept verzoekster zich op het feit dat bepaalde van de gevraagde documenten haar zijn overgelegd door de Spaanse nationale autoriteiten. Zij geeft eveneens aan dat zij de enige rechtspersoon is die door de betrokken procedure wordt getroffen.
In dit verband zij eraan herinnerd dat verordening nr. 1049/2001 tot doel heeft het publiek in het algemeen een recht van toegang te geven tot de documenten van de instellingen en niet beoogt regels voor te schrijven ter bescherming van het bijzondere belang dat deze of gene bij toegang tot een van die documenten zou kunnen hebben (arrest van 1 februari 2007, Sison/Raad, C‑266/05 P, Jurispr.,
EU:C:2007:75
, punt 43).
Dat volgt met name uit de artikelen 2, lid 1, 6, lid 1, en 12, lid 1, van verordening nr. 1049/2001, alsook uit de titel en de overwegingen 4 en 11 van die verordening. Eerstgenoemde bepaling waarborgt immers zonder onderscheid het recht van toegang aan iedere burger van de Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat, waarbij de tweede van die bepalingen dienaangaande preciseert dat de verzoeker niet verplicht is de redenen voor zijn verzoek te vermelden. Artikel 12, lid 1, van die verordening bepaalt dat de instellingen voor zover mogelijk de documenten „rechtstreeks” toegankelijk moeten maken voor het publiek, in elektronische vorm of via een register. De titel van verordening nr. 1049/2001 alsook de overwegingen 4 en 11 ervan beklemtonen eveneens dat deze verordening tot doel heeft de documenten van de instellingen voor het „publiek” toegankelijk te maken (arrest Sison/Raad, punt 86 supra,
EU:C:2007:75
, punt 44).
Bij onderzoek van de werkzaamheden die hebben geleid tot de vaststelling van verordening nr. 1049/2001, blijkt overigens dat de mogelijkheid is onderzocht om het voorwerp van die verordening uit te breiden door te bepalen dat rekening wordt gehouden met bepaalde specifieke belangen waarop iemand zich zou kunnen beroepen teneinde toegang tot een bepaald document te verkrijgen. Zo werd met name bij het eenendertigste amendement in het wetgevingsvoorstel in het rapport van de Commissie vrijheden en rechten van de burger, justitie en binnenlandse zaken van het Europees Parlement het idee geopperd om een nieuw artikel 4, lid 1 bis, op te nemen in het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2000 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (
PB C 177 E, blz. 70
), dat luidt: „Wanneer de instelling het belang van het publiek bij de openbaarmaking van het document onderzoekt, neemt zij ook het belang in aanmerking van een indiener van een verzoekschrift of een klacht dan wel van een andere toegangsgerechtigde die een recht, een belang of een verplichting ter zake heeft.” Ook het zevende amendement dat is voorgesteld in het in hetzelfde rapport vervatte advies van de Commissie verzoekschriften van het Europees Parlement had betrekking op de invoeging van een lid in artikel 1 van dat voorstel van de Commissie teneinde te preciseren dat „[e]en indiener van een verzoekschrift of een klacht, dan wel iedere andere natuurlijke of rechtspersoon wiens rechten, belangen of verplichtingen in een zaak in geding zijn (een partij bij die zaak) ook het recht heeft op toegang tot een document dat niet toegankelijk is voor het publiek, maar invloed kan hebben op het onderzoek van de zaak als bedoeld in de onderhavige verordening en in de door de instelling vastgestelde bepalingen”. In dat verband moet echter worden vastgesteld dat geen van de aldus geformuleerde voorstellen in verordening nr. 1049/2001 is opgenomen (arrest Sison/Raad, punt 86 supra,
EU:C:2007:75
, punt 45).
Voorts zij vastgesteld dat hoewel de in artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 vervatte uitzonderingsregeling gebaseerd is op een afweging van in een gegeven situatie tegengestelde belangen – te weten, enerzijds, de belangen die in het gedrang kunnen komen door openbaarmaking van de betrokken documenten en, anderzijds, die welke zijn gebaat bij die openbaarmaking – voor laatstgenoemde belangen enkel een hoger algemeen belang in aanmerking kan worden genomen.
Uit de voorgaande overwegingen volgt dat het bijzondere belang van degene die verzoekt om overlegging van documenten alsook zijn individuele situatie, tenzij zij verband houden met een hoger algemeen belang, niet in aanmerking kunnen worden genomen door de instelling die zich moet uitspreken over de vraag of de openbaarmaking van die documenten aan het publiek afbreuk zou doen aan de door artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 beschermde belangen (zie in die zin arrest van 21 oktober 2010, Umbach/Commissie, T‑474/08,
EU:T:2010:443
, punt 70).
Het is juist dat het Gerecht heeft geoordeeld, ten eerste, dat een instelling op basis van artikel 4, lid 1, onder b), van verordening nr. 1049/2001 de toegang tot documenten niet kan weigeren op grond dat de openbaarmaking ervan de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu zou aantasten, wanneer de betrokken documenten persoonsgegevens bevatten die uitsluitend de verzoeker om toegang betreffen, en ten tweede dat het recht van laatstgenoemde, in een dergelijk geval, op mededeling ervan op grond van het recht van toegang tot de documenten van de instellingen dus niet tot gevolg kan hebben dat het publiek in het algemeen een recht op toegang tot deze documenten krijgt (arrest van 22 mei 2012, Internationaler Hilfsfonds/Commissie, T‑300/10, Jurispr.,
EU:T:2012:247
, punten 107‑109).
In casu heeft de Commissie zich echter niet op artikel 4, lid 1, onder b), van verordening nr. 1049/2001 beroepen om de bestreden beslissing vast te stellen.
Bijgevolg heeft de Commissie in de bestreden beslissing op goede gronden gesteld dat de door verzoekster aangevoerde elementen inzake haar individuele situatie, die geen verband hielden met een hoger algemeen belang, niet in aanmerking mochten worden genomen om te bepalen of de openbaarmaking van de litigieuze documenten afbreuk zou doen aan de door artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 beschermde belangen.
Hoe dan ook erkent verzoekster, aangaande de omstandigheid dat zij naar eigen zeggen de enige rechtspersoon is die door de betrokken procedures wordt getroffen, dat een andere rechtspersoon wordt getroffen door één van de twee door CNC opgestarte nationale procedures. Voorts is niet uitgesloten dat de gegevens betreffende niet door die procedures getroffen personen, voorkomen in de litigieuze documenten. Dienaangaande heeft de Commissie erop gewezen, zonder dat dit is betwist, dat die documenten vertrouwelijke informatie bevatten over andere natuurlijke en rechtspersonen. Verzoeksters stelling kan bijgevolg niet als aangetoond worden beschouwd.
In de tweede plaats preciseert verzoekster dat zij een entiteit zonder winstoogmerk en zonder handelsactiviteiten is. Bijgevolg kan er geen afbreuk worden gedaan aan een commercieel belang in de zin van artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001, aangezien zij de enige is die door de betrokken nationale procedures wordt getroffen.
Dit argument moet worden afgewezen. Op basis van dit argument kan namelijk niet worden aangetoond dat er sprake is van een hoger algemeen belang in de zin van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001.
Zoals hierboven reeds is uiteengezet, is in elk geval niet aangetoond dat verzoekster als enige door die nationale procedures wordt getroffen. Voorts wijst de Commissie er terecht op dat verzoekster een ondernemersvereniging is en dat haar krachtens artikel 101 VWEU een sanctie is opgelegd, namelijk voor gedragingen welke de handel tussen de lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden.
Uit de voorgaande overwegingen volgt dat verzoeksters tweede middel moet worden afgewezen voor zover het betrekking heeft op de gronden van de bestreden beslissing die verband houden met artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001.
Die gronden zijn op zich voldoende om die beslissing rechtens te onderbouwen. In deze omstandigheden hebben de tekortkomingen welke in voorkomend geval aan een andere grond voor de beslissing met betrekking tot artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001 kleven, hoe dan ook geen invloed op de rechtmatigheid van deze beslissing. De grief waarbij verzoekster in het bijzonder laatstgenoemde grond betwist, faalt bijgevolg en moet dus worden afgewezen (arrest van 6 november 1990, Italië/Commissie, C‑86/89, Jurispr.,
EU:C:1990:373
, punt 20).
Voorts zij erop gewezen dat het in casu door verzoekster ingediende verzoek om toegang strekte tot verkrijging van toegang tot alle briefwisseling die de Commissie en CNC in het kader van artikel 11, lid 4, van verordening nr. 1/2003 hebben gevoerd over twee nationale procedures die laatstgenoemde op basis van artikel 101 VWEU heeft opgestart (zie punt 10 hierboven). Het betrof dus een globaal verzoek. In een dergelijke situatie biedt de erkenning van een algemeen vermoeden dat de openbaarmaking van een bepaald soort documenten in beginsel de bescherming van een van de in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 genoemde belangen ondermijnt, de betrokken instelling de mogelijkheid een globaal verzoek te behandelen en dienovereenkomstig te beantwoorden zonder elk van de documenten waartoe om toegang is verzocht, concreet en individueel te onderzoeken (zie arrest Commissie/EnBW, punt 48 supra,
EU:C:2014:112
, punten 67 en 68 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en arrest van 19 november 2014, Ntouvas/ECDC, T‑223/12,
EU:T:2014:975
, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Bijgevolg moet het tweede middel worden afgewezen in zijn geheel.
Bijgevolg en gelet op het feit dat het hierboven in punt 64 vermelde algemeen vermoeden in casu toepasselijk is en op het feit dat verzoekster geen hoger algemeen belang heeft aangetoond dat de openbaarmaking van de litigieuze documenten rechtvaardigt, faalt het eerste middel, dat is gebaseerd op het ontbreken van een concreet en individueel onderzoek van het verzoek om toegang tot die documenten.
Gelet op een en ander moet de vordering tot nietigverklaring worden afgewezen in haar geheel.
2.
Vordering tot vaststelling van maatregelen tot organisatie van de procesgang
Verzoekster verzoekt het Gerecht om de Commissie te gelasten de documenten waarvan inzage is geweigerd, over te leggen teneinde het Gerecht in staat te stellen deze documenten te onderzoeken en na te gaan of de in het verzoekschrift aangevoerde argumenten gegrond zijn.
In dit verband zij in herinnering gebracht dat het rechterlijk toezicht op een beslissing tot weigering van toegang tot documenten, moet gericht zijn op de motivering waarop zij berust. Wanneer die motivering berust op een afweging van de gevolgen die de openbaarmaking van het document kan hebben voor bepaalde goederen, waarden of belangen, kan zij bijgevolg slechts worden getoetst indien het Gerecht zich een eigen oordeel kan vormen over de materiële inhoud van het document (conclusie van advocaat-generaal Cruz Villalón in de zaak IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commissie, C‑135/11 P, Jurispr.,
EU:C:2012:118
, punt 73). In dat geval dient het Gerecht het document achter gesloten deuren in te zien (arrest van 21 juni 2012, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commissie, C‑135/11 P, Jurispr.,
EU:C:2012:376
, punt 73).
Niettemin kan de instelling, op basis van een algemeen vermoeden, een globaal verzoek behandelen zonder elk van de documenten waartoe om toegang is verzocht, concreet en individueel te onderzoeken (arrest Commissie/EnBW, punt 48 supra,
EU:C:2014:112
, punten 67, 68, 127 en 128).
Een dergelijk vermoeden vindt toepassing in het onderhavige geval. Bovendien heeft verzoekster niet aangetoond dat een document waarvan om openbaarmaking wordt verzocht, buiten het geldingsbereik van dat vermoeden viel, en evenmin dat er sprake was van een hoger algemeen belang dat openbaarmaking van dat document gebood.
Het staat dan ook niet aan het Gerecht om zelf elk aangevraagd document in concreto te beoordelen om na te gaan of de toegang tot deze documenten afbreuk zou doen aan de aangevoerde belangen.
Uit een en ander volgt dat het verzoek om een maatregel tot organisatie van de procesgang moet worden afgewezen.
Bijgevolg moet het beroep worden verworpen in zijn geheel.
Kosten
Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien verzoekster in het ongelijk is gesteld, zal zij haar eigen kosten dragen alsook die van de Commissie.
Voorts dragen volgens artikel 87, lid 4, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering de lidstaten die in het geding zijn tussengekomen, hun eigen kosten. Deze bepaling moet worden toegepast op de Bondsrepubliek Duitsland.

HET GERECHT (Tweede kamer),
rechtdoende, verklaart:

1)
Het beroep wordt verworpen.

2)
Unión de Almacenistas de Hierros de España zal haar eigen kosten dragen alsook die van de Europese Commissie.

3)
De Bondsrepubliek Duitsland zal haar eigen kosten dragen.

Martins Ribeiro
Gervasoni
Madise
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 12 mei 2015.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Spaans.