CELEX: 62012CJ0313
Procedimento amministrativo nazionale
Situazione puramente interna
Atti amministrativi
Obbligo di motivazione
Possibilità di colmare la carenza di motivazione nel corso di un procedimento giudiziario avverso un provvedimento amministrativo
Interpretazione degli articoli 296, secondo comma, TFUE e 41, paragrafo 2, lettera c), della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea
Incompetenza della Corte

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione del principio di motivazione degli atti della pubblica amministrazione, di cui all’articolo 296, secondo comma, TFUE, ed all’articolo 41, paragrafo 2, lettera c), della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»).
Tale domanda è stata proposta nell’ambito di una controversia fra la sig.ra Romeo e la Regione Siciliana avente ad oggetto una decisione che prevede la riduzione dell’importo della pensione della sig.ra Romeo ed il recupero degli importi erogati in rapporto a periodi trascorsi.
Diritto italiano
La legge 7 agosto 1990, n. 241, recante nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi (GURI n. 192, del 18 agosto 1990, pag. 7), così come modificata dalla legge 11 febbraio 2005, n. 15 (GURI n. 42, del 21 febbraio 2005, pag. 4; in prosieguo: la «legge n. 241/1990»), al suo articolo 1, comma 1, prevede quanto segue:
«L’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, di efficacia, di imparzialità, di pubblicità e di trasparenza secondo le modalità previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti, nonché dai principi dell’ordinamento comunitario».
L’articolo 3, commi 1 e 2, della legge n. 241/1990 prevede, riguardo all’obbligo di motivazione, quanto segue:
«1.   Ogni provvedimento amministrativo (...) deve essere motivato, salvo che nelle ipotesi previste dal comma 2. La motivazione deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’amministrazione, in relazione alle risultanze dell’istruttoria.
2.   La motivazione non è richiesta per gli atti normativi e per quelli a contenuto generale».
A termini dell’articolo 21 octies, comma 2, primo alinea, della legge n. 241/1990:
«Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato».
L’articolo 3 della legge regionale della Sicilia 30 aprile 1991, n. 10, recante disposizioni per i procedimenti amministrativi, il diritto di accesso ai documenti amministrativi e la migliore funzionalità dell’attività amministrativa (in prosieguo: la «legge regionale della Sicilia n. 10/1991»), ricalca l’articolo 3 della legge n. 241/1990.
L’articolo 37 della legge regionale della Sicilia n. 10/1991 prevede quanto segue:
«Per quanto non previsto dalla presente legge, si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni della legge [n. 241/1990], e successive modifiche ed integrazioni, ed i relativi provvedimenti di attuazione».
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
La sig.ra Romeo, già dipendente della Regione Siciliana, è titolare di pensione a carico di detta amministrazione. Con una nota del 2007, la Regione Siciliana ha comunicato alla sig.ra Romeo che l’ammontare della sua pensione, quale fissato con decreto regionale anteriore, era superiore a quanto effettivamente dovutole e che sarebbe stato ridotto, con contestuale recupero delle somme indebitamente versate.
Avverso la suddetta nota, la sig.ra Romeo ha proposto un ricorso per annullamento dinanzi alla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, contestando il difetto assoluto di motivazione del provvedimento, non essendo possibile, segnatamente, determinare i presupposti di fatto e di diritto giustificanti la riduzione della sua pensione e il recupero delle somme indebitamente versate. Nel corso del giudizio, la Regione Siciliana ha fatto valere, sulla base dell’articolo 21 octies, comma 2, primo alinea, della legge n. 241/1990, che la nota impugnata era legittima e ha fornito talune integrazioni alla motivazione del provvedimento impugnato.
La Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, ha sollevato d’ufficio la questione se l’articolo 21 octies, comma 2, primo alinea, della legge n. 241/1990 sia compatibile con il diritto dell’Unione e con il principio della motivazione degli atti amministrativi, sancito agli articoli 3 della medesima legge e 3 della legge regionale della Sicilia n. 10/1991.
Nell’ordinanza di rinvio, la Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, espone considerazioni relative alla competenza della Corte a statuire sulle questioni sollevate. Preliminarmente, essa rileva che, nell’ambito della controversia di cui alla causa principale, essa esercita funzioni giurisdizionali. Difatti, in materia di pensioni, essa avrebbe giurisdizione esclusiva di merito e sarebbe competente ad annullare provvedimenti amministrativi. Pertanto, contrariamente a quanto deciso nelle cause sfociate nelle ordinanze del 26 novembre 1999, ANAS (
C-192/98, Racc. pag. I-8583
), e RAI (
C-440/98, Racc. pag. I-8597
), nelle quali la Corte si è dichiarata incompetente a statuire su questioni sollevate dalla Corte dei conti, nell’ambito della presente controversia quest’ultima dovrebbe essere considerata non come un’autorità amministrativa, bensì come organo giurisdizionale ai sensi dell’articolo 267 TFUE.
Inoltre, riguardo al rinvio al diritto dell’Unione compiuto dall’articolo 1, comma 1, della legge n. 241/1990, la presente domanda di pronuncia pregiudiziale si giustificherebbe con la necessità di un’applicazione uniforme del principio della motivazione per tutti gli atti dell’amministrazione, in quanto principio del diritto amministrativo europeo. È ben vero che la Corte, alla quale la Corte dei conti, in un caso analogo, ha sottoposto questioni identiche alla seconda e alla terza questione formulate nella presente causa, ha affermato, nella sentenza del 21 dicembre 2011, Cicala (
C-482/10, Racc. pag. I-14139
), che l’articolo 1, comma 1, della legge n. 241/1990 non contiene alcun rinvio diretto e incondizionato agli articoli 296, secondo comma, TFUE e 41, paragrafo 2, lettera c), della Carta e, per tale ragione, ha declinato la propria competenza a rispondere alle questioni sottoposte.
Tuttavia, occorrerebbe adire nuovamente la Corte, sottoponendole le medesime questioni nonché una questione ulteriore, in considerazione della sentenza del Consiglio di Stato del 10 maggio 2011, n. 2755/2011, relativa alle conseguenze giuridiche dell’illegittimità di un piano faunistico e venatorio. Quest’ultimo giudice, sulla base dell’articolo 1 del codice del processo amministrativo, allegato al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, ai sensi del quale «la giurisdizione amministrativa assicura una tutela piena ed effettiva secondo i principi della Costituzione e del diritto europeo», avrebbe applicato in modo diretto e incondizionato l’articolo 264 TFUE in una fattispecie puramente interna e avrebbe disapplicato talune norme nazionali di procedura.
La Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, ne deduce che il Consiglio di Stato si è discostato dalla menzionata sentenza Cicala, affermando l’applicabilità dell’articolo 264 TFUE, e, inoltre, si chiede se tale giudice abbia fatto una corretta applicazione della giurisprudenza della Corte relativa a tale articolo.
A seguito della menzionata sentenza del Consiglio di Stato si pone, ad avviso della Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, la questione se un giudice nazionale possa, sulla base di una normativa nazionale che rinvia in modo diretto e incondizionato al diritto dell’Unione, interpretare ed applicare falsamente tale diritto.
Riguardo alla presente causa, la Corte dei Conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, ritiene che l’articolo 21 octies della legge n. 241/1990, nell’interpretazione datane dalla giurisprudenza nazionale, si ponga in contrasto con la giurisprudenza della Corte in materia di motivazione degli atti amministrativi. Qualora dovesse applicare l’articolo 21 octies così interpretato, essa si discosterebbe dalla giurisprudenza della Corte in materia di obbligo di motivazione, quando invece sarebbe obbligata, in forza dell’articolo 1 della legge n. 241/1990, ad applicare la giurisprudenza della Corte.
Inoltre, benché nel caso di specie si tratti certamente di una problematica puramente interna, occorrerebbe, per le ragioni sopra ricordate, stabilire se il principio di diritto dell’Unione relativo all’obbligo di motivazione debba applicarsi anche agli atti amministrativi nazionali in materia pensionistica.
In tale contesto, la Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se un giudice nazionale grazie ad una normativa nazionale, la quale, per situazioni esclusivamente interne rinvii al diritto europeo, possa interpretare ed applicare le norme e i principi di tale diritto, discostandosene o falsamente applicarli, rispetto all’interpretazione datane dalla giurisprudenza della Corte di giustizia.
2)
Se, ai sensi dell’articolo 3 della legge 241/1990 e dell’articolo 3 della legge regionale della Sicilia 10/1991, in relazione all’articolo 1 della legge 241/1990, che obbliga l’amministrazione italiana ad applicare i principi dell’ordinamento dell’Unione europea, in coerenza con l’obbligo di motivazione degli atti della pubblica amministrazione previsto dall’articolo 296, comma 2, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea e dall’articolo 41, [paragrafo] 2, lettera c), della [Carta], sia compatibile con il diritto dell’Unione europea l’interpretazione e l’applicazione delle predette norme nazionali, secondo le quali gli atti paritetici, ossia inerenti diritti soggettivi, comunque vincolati, in materia pensionistica, possano sfuggire all’obbligo di motivazione, e se questo caso si configuri come violazione di una forma sostanziale del provvedimento amministrativo.
3)
Se l’articolo 21 octies, comma 2, primo alinea, della legge 241/1990, così come interpretato dalla giurisprudenza amministrativa, in relazione all’obbligo di motivazione dell’atto amministrativo sancito dall’articolo 3 della medesima legge 241/1990 e dalla legge regionale Sicilia 10/1991, in coerenza con l’obbligo di motivazione degli atti della pubblica amministrazione previsto dall’articolo 296, comma 2, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea e dall’articolo 41, [paragrafo] 2, lettera c), della [Carta], sia compatibile con l’articolo 1 della legge 241/1990, ove si prevede l’obbligo dell’amministrazione di applicazione dei principi dell’ordinamento dell’Unione europea, e conseguentemente, sia compatibile ed ammissibile l’interpretazione e l’applicazione della possibilità per l’amministrazione di integrare la motivazione del provvedimento amministrativo in sede processuale».
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla seconda e terza questione
Occorre anzitutto rilevare che la seconda e terza questione vertono sull’interpretazione di disposizioni del Trattato FUE e della Carta in una situazione che, come rilevato dalla stessa Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, è puramente interna.
In tali circostanze, la Corte deve verificare d’ufficio la propria competenza a pronunciarsi sull’interpretazione delle suddette disposizioni (v., in tal senso, sentenza del 22 dicembre 2010, Omalet,
C-245/09, Racc. pag. I-13771
, punto 10 e giurisprudenza ivi citata).
Secondo una giurisprudenza costante, la Corte è competente a statuire sulle domande di pronuncia pregiudiziale vertenti su disposizioni di diritto dell’Unione in situazioni in cui i fatti del procedimento principale si collochino sì al di fuori dell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione, ma in cui il diritto nazionale rinvii al contenuto di tali disposizioni del diritto dell’Unione per determinare le norme da applicare ad una situazione puramente interna allo Stato membro interessato (v., in particolare, sentenze del 16 marzo 2006, Poseidon Chartering,
C-3/04, Racc. pag. I-2505
, punto 15; dell’11 dicembre 2007, ETI e a.,
C-280/06, Racc. pag. I-10893
, punti 22 e 26; del 2 marzo 2010, Salahadin Abdulla e a.,
C-175/08, C-176/08, C-178/08 e C-179/08, Racc. pag. I-1493
, punto 48; Cicala, cit., punto 17, nonché del 18 ottobre 2012, Nolan, C‑583/10, punto 45).
Infatti, sussiste un sicuro interesse dell’Unione a che, per evitare future divergenze d’interpretazione, le disposizioni o le nozioni riprese dal diritto dell’Unione ricevano un’interpretazione uniforme quando una normativa nazionale si conforma, per le soluzioni che apporta a situazioni estranee all’ambito di applicazione dell’atto dell’Unione considerato, a quelle adottate da quest’ultimo atto, al fine di assicurare un trattamento identico alle situazioni interne e alle situazioni disciplinate dal diritto dell’Unione, a prescindere dalle condizioni in presenza delle quali si chiede l’applicazione delle disposizioni o delle nozioni riprese dal diritto dell’Unione (v., in tal senso, sentenze Salahadin Abdulla e a., cit., punto 48; del 12 luglio 2012, SC Volksbank România, C‑602/10, punti 87 e 88; Nolan, cit., punto 46 e giurisprudenza ivi citata, nonché del 14 marzo 2013, Allianz Hungária Biztosító e a., C‑32/11, punti 20 e 21).
Ciò si verifica quando le disposizioni del diritto dell’Unione in questione sono state rese applicabili dal diritto nazionale a siffatte situazioni in modo diretto e incondizionato (v., in tal senso, citate sentenze Cicala, punto 19, e Nolan, punto 47).
In merito alla normativa oggetto del procedimento principale, la Corte, adita in un caso analogo dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, con questioni identiche alla seconda e alla terza questione sottoposte nella presente causa, ha già dovuto statuire in merito alla questione se l’articolo 1 della legge n. 241/1990 contenga un rinvio al diritto dell’Unione tale da consentire alla Corte, ai sensi della summenzionata giurisprudenza di quest’ultima, di esprimersi su questioni relative all’interpretazione del diritto dell’Unione nell’ambito di controversie puramente interne (v. citata sentenza Cicala).
Nella sentenza resa in quest’ultima causa, la Corte ha deciso, sulla scorta delle informazioni fornite nell’ordinanza di rinvio nonché delle osservazioni scritte ad essa sottoposte dalla Regione Siciliana, dal governo italiano e dalla Commissione europea, che, in particolare, la legge n. 241/1990 non apporta indicazioni sufficientemente precise dalle quali possa dedursi che il legislatore nazionale, quando all’articolo 1 di detta legge ha rinviato ai principi del diritto dell’Unione, abbia inteso realizzare, con riferimento all’obbligo di motivazione, un rinvio al contenuto delle disposizioni degli articoli 296, secondo comma, TFUE e 41, paragrafo 2, lettera c), della Carta o, ancora, ad altre disposizioni del diritto dell’Unione inerenti all’obbligo di motivazione degli atti, allo scopo di applicare un trattamento identico alle situazioni interne e a quelle disciplinate da quest’ultimo diritto. Pertanto, la Corte ha dichiarato la propria incompetenza a statuire sulle questioni sottoposte dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana.
In particolare, ai punti da 23 a 25 della menzionata sentenza Cicala, la Corte ha constatato, da un lato, che la legge n. 241/1990 nonché la legge regionale della Sicilia n. 10/1991 prevedono norme specifiche per quanto riguarda l’obbligo di motivazione degli atti amministrativi e la violazione di detto obbligo, e, dall’altro, che l’articolo 1 della legge n. 241/1990 rinvia in modo generale ai «principi dell’ordinamento comunitario» e non specificamente agli articoli 296, secondo comma, TFUE e 41, paragrafo 2, lettera c), della Carta, cui si riferiscono le questioni pregiudiziali o, ancora, ad altre disposizioni del diritto dell’Unione inerenti all’obbligo di motivazione degli atti.
La Corte ne ha tratto la conclusione, ai punti 26 e 27 di detta sentenza, che non si può ritenere che gli articoli 296, secondo comma, TFUE e 41, paragrafo 2, lettera c), della Carta siano stati resi applicabili in modo diretto e incondizionato dal diritto italiano allo scopo di assicurare un trattamento identico alle situazioni interne e a quelle disciplinate dal diritto dell’Unione.
Al punto 28 della medesima sentenza, la Corte ha aggiunto che la Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, non ha affermato che il rinvio ai principi dell’ordinamento dell’Unione, operato all’articolo 1 della legge n. 241/1990, abbia l’effetto di escludere l’applicazione delle norme nazionali relative all’obbligo di motivazione in favore degli articoli 296, secondo comma, TFUE e 41, paragrafo 2, lettera c), della Carta.
Orbene, nella presente causa, come rilevato dalla Commissione nelle osservazioni scritte presentate alla Corte, il giudice del rinvio non ha indicato ragioni tali da rimettere in discussione la conclusione secondo cui la Corte non è competente a statuire sulle questioni sottoposte.
Diviene pertanto irrilevante il riferimento alla sentenza del Consiglio di Stato citata nell’ordinanza di rinvio. In realtà, tale sentenza verte su problematiche e disposizioni di diritto italiano diverse da quelle oggetto del procedimento principale, senza che la medesima sentenza riguardi la questione se l’articolo 1 della legge n. 241/1990 contenga un rinvio, ai sensi della giurisprudenza della Corte, agli articoli 296, secondo comma, TFUE e 41, paragrafo 2, lettera c), della Carta.
Inoltre, dalla motivazione fornita dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, a sostegno della propria decisione di sottoporre alla Corte questioni identiche a quelle sollevate nella causa che ha dato luogo alla menzionata sentenza Cicala, non risulta che il rinvio ai principi dell’ordinamento dell’Unione, operato all’articolo 1 della legge n. 241/1990, sia effettivamente volto ad assicurare un trattamento identico alle situazioni interne e a quelle disciplinate dal diritto dell’Unione.
Orbene, alla luce delle considerazioni esposte in particolare al punto 24 della presente sentenza, dato che per disciplinare la situazione interna in esame sono applicabili disposizioni di una normativa nazionale, quali le norme specifiche del diritto italiano oggetto del procedimento principale relative all’obbligo di motivazione e alle conseguenze di una violazione dello stesso obbligo, ne risulta che una disposizione della medesima normativa che, come quella oggetto del procedimento principale, opera un rinvio al diritto dell’Unione non è volta ad assicurare un siffatto trattamento identico.
Infatti, un trattamento identico è assicurato soltanto qualora il rinvio operato dal diritto nazionale alle norme dell’Unione sia diretto e incondizionato, senza che talune disposizioni del diritto nazionale consentano di disapplicare le suddette norme, così come interpretate dalla Corte (v., in tal senso, sentenze del 28 marzo 1995, Kleinwort Benson, C‑346/93, Racc. p. I‑615, punto 16; Poseidon Chartering, cit., punti 17 e 18; ETI e a., cit., punto 25, nonché Allianz Hungária Biztosító e a., cit., punto 21).
Quindi, una volta che in una normativa nazionale sono presenti, al contempo, norme specifiche, come quelle riprodotte ai punti da 4 a 7 della presente sentenza riguardo all’obbligo di motivazione, per la soluzione di una questione di diritto interno, e una norma di rinvio ai principi dell’ordinamento dell’Unione – come avviene nella normativa nazionale oggetto del procedimento principale – da detta normativa deve risultare con chiarezza che, ai fini della soluzione di tale questione di diritto interno, devono essere applicate non già dette norme nazionali specifiche, bensì i principi dell’ordinamento dell’Unione.
Nel caso di specie, alla luce delle considerazioni sviluppate dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, nella decisione di rinvio non risulta che il legislatore italiano, riguardo all’obbligo di motivazione, abbia inteso assoggettare situazioni puramente interne agli articoli 296, secondo comma, TFUE e 41, paragrafo 2, lettera c), della Carta, invece di assoggettarle alle norme specifiche del diritto italiano, relative all’obbligo di motivazione e alle conseguenze di una violazione del medesimo obbligo.
La Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, non ha nemmeno evidenziato elementi dai quali si possa evincere che il rinvio ai principi dell’ordinamento dell’Unione, di cui all’articolo 1 della legge n. 241/1990, si riferisca effettivamente al contenuto delle disposizioni degli articoli 296, secondo comma, TFUE e 41, paragrafo 2, lettera c), della Carta o, ancora, ad altre norme del diritto dell’Unione relative all’obbligo di motivazione degli atti.
In tale contesto, non si può ritenere che gli articoli 296, secondo comma, TFUE e 41, paragrafo 2, lettera c), della Carta o, ancora, altre norme del diritto dell’Unione relative all’obbligo di motivazione degli atti siano state in quanto tali rese applicabili, in modo diretto ed incondizionato, dall’articolo 1 della legge n. 241/1990 al fine di applicare un trattamento identico alle situazioni interne e a quelle ricadenti nel diritto dell’Unione. Occorre quindi constatare che, nel caso di specie, difetta un interesse certo a che sia preservata un’uniformità di interpretazione di disposizioni o di nozioni riprese dal diritto dell’Unione, a prescindere dalle condizioni in presenza delle quali se ne chiede l’applicazione.
Di conseguenza, la Corte non è competente a statuire sulla seconda e sulla terza questione pregiudiziale.
Sulla prima questione
Alla luce di quanto precede, risulta che la prima questione mira, in realtà, a indurre la Corte a formulare un parere di carattere consultivo su una questione generale che non ha alcun rapporto con la soluzione della controversia pendente dinanzi alla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana.
Orbene, per costante giurisprudenza della Corte, la ratio giustificativa di una domanda di pronuncia pregiudiziale non consiste nella formulazione di pareri a carattere consultivo su questioni generali o teoriche, bensì nella necessità di dirimere concretamente una controversia vertente sul diritto dell’Unione (v. sentenze del 12 marzo 1998, Djabali,
C-314/96, Racc. pag. I-1149
, punto 19; del 30 marzo 2004, Alabaster,
C-147/02, Racc. pag. I-3101
, punto 54, e del 26 febbraio 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, punto 42).
Di conseguenza, la prima questione deve essere dichiarata irricevibile.
Ciò posto, non occorre esaminare se, nell’ambito della controversia di cui alla causa principale, la Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, sia un organo giurisdizionale ai sensi dell’articolo 267 TFUE.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Quinta Sezione) dichiara:

1)
La prima questione posta dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana (Italia), con ordinanza del 19 giugno 2012, è irricevibile.

2)
La Corte di giustizia dell’Unione europea non è competente a statuire sulla seconda e sulla terza questione pregiudiziale poste dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, con ordinanza del 19 giugno 2012.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: l’italiano.