CELEX: 62013TJ0623
Aktindsigt
forordning (EF) nr. 1049/2001
dokumenter vedrørende to nationale konkurrencesager
dokumenter fremsendt til Kommissionen af en national konkurrencemyndighed i forbindelse med samarbejdet fastsat i bestemmelserne i EU-lovgivningen
afslag på aktindsigt
undtagelse vedrørende beskyttelsen af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision
undtagelse vedrørende beskyttelse af en tredjemands forretningsmæssige interesser
ingen forpligtelse for den pågældende institution til at foretage en konkret og individuel undersøgelse af indholdet af de i anmodningen om aktindsigt omhandlede dokumenter, hvor den pågældende undersøgelse er endeligt afsluttet
intet behov for en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse, hvorefter der anmodes om fremlæggelse af de omtvistede dokumenter
ingen hensyntagen til den særlige situation, som den, der fremsætter begæringen, befinder sig i

Retsforskrifter
1.
Den Europæiske Unions regler om aktindsigt
Artikel 15, stk. 3, TEUF har følgende ordlyd:
»Alle unionsborgere og alle fysiske og juridiske personer, der har bopæl eller vedtægtsmæssigt hjemsted i en medlemsstat, har ret til aktindsigt i dokumenter fra Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer, uanset medium, efter de principper og på de betingelser, der fastsættes i henhold til dette stykke.
[…]«
Disse principper og betingelser er fastsat ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (
EFT L 145, s. 43
).
Artikel 2 i forordning nr. 1049/2001 bestemmer:
»1.   Enhver unionsborger og enhver fysisk eller juridisk person, der har bopæl eller hjemsted i en medlemsstat, har ret til aktindsigt i institutionernes dokumenter med forbehold af de principper, betingelser og begrænsninger, der er fastsat i denne forordning.
[…]
3.   Denne forordning finder anvendelse på alle dokumenter, som en institution er i besiddelse af, dvs. dokumenter, som den har udarbejdet eller modtaget, inden for alle Den Europæiske Unions aktivitetsområder.
[…]«
Artikel 4 i forordning nr. 1049/2001 om undtagelser til retten til aktindsigt har følgende ordlyd:
»[...]
2.   Institutionerne afslår at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af:
—
en fysisk eller juridisk persons forretningsmæssige interesser, herunder intellektuelle ejendomsrettigheder
—
retslige procedurer og juridisk rådgivning
—
formålet med inspektioner, undersøgelser og revision
medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumentet.
3.   Der gives afslag på aktindsigt i dokumenter, der er udarbejdet af en institution til internt brug eller modtaget af en institution, og som vedrører en sag, hvori der endnu ikke er truffet afgørelse af institutionen, hvis dokumentets udbredelse ville være til alvorlig skade for institutionens beslutningsproces, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelse af dokumentet.
Der gives afslag på aktindsigt i dokumenter, der indeholder meningstilkendegivelser til internt brug som led i drøftelser og indledende konsultationer inden for den pågældende institution, selv efter at der er truffet afgørelse, hvis dokumentets udbredelse ville være til alvorlig skade for institutionens beslutningsproces, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelse af dokumentet.
4.   Med hensyn til dokumenter fra tredjemand rådfører institutionen sig med tredjemanden for at vurdere, om en undtagelse i henhold til stk. 1 eller 2 finder anvendelse, medmindre det er indlysende, at dokumentet skal eller ikke skal udleveres.
5.   En medlemsstat kan anmode institutionen om ikke at give aktindsigt i et dokument, som hidrører fra denne medlemsstat, uden dens forudgående samtykke.
6.   Hvis kun dele af det ønskede dokument er omfattet af en undtagelse, skal den resterende del af dokumentet udleveres.
7.   Undtagelserne som fastlagt i stk. 1-3 finder kun anvendelse i den periode, hvor beskyttelsen er begrundet i dokumentets indhold. Undtagelserne finder anvendelse i højst 30 år. Med hensyn til dokumenter, der er omfattet af undtagelserne vedrørende privatlivets fred eller forretningsmæssige interesser, og i tilfælde af følsomme dokumenter kan undtagelserne om nødvendigt finde anvendelse efter udløbet af dette tidsrum.«
Artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1049/2001 bestemmer:
»Begæring om aktindsigt skal indgives i skriftlig form, herunder elektronisk form, på et af de i […] artikel 314 [EF] omhandlede sprog og være affattet tilstrækkelig præcist til, at institutionen kan identificere det ønskede dokument. Den, der fremsætter begæringen, er ikke forpligtet til at begrunde denne.«
Artikel 12, stk. 1, i forordning nr. 1049/2001 har følgende ordlyd:
»Institutionerne skal i videst muligt omfang give offentligheden direkte adgang til dokumenter i elektronisk form eller gennem et register i overensstemmelse med den pågældende institutions regler.«
2.
Den Europæiske Unions konkurrenceregler
Artikel 11 i forordning (EF) nr. 1/2003 af 16. december 2002 om gennemførelse af konkurrencereglerne i […] artikel [101 TEUF] og [102 TEUF] (
EFT 2003 L 1, s. 1
) bestemmer:
»1.   Kommissionen og medlemsstaternes konkurrencemyndigheder anvender Fællesskabets konkurrenceregler i nært samarbejde.«
[…]
4.   Senest 30 dage inden vedtagelsen af en beslutning, hvorved en overtrædelse kræves bragt til ophør, tilsagn accepteres, eller en gruppefritagelse inddrages, underretter medlemsstaternes konkurrencemyndigheder Kommissionen. I den forbindelse forelægger de Kommissionen en sagsfremstilling, den påtænkte beslutning eller, hvis en sådan ikke foreligger, ethvert andet dokument med oplysninger om den foreslåede fremgangsmåde. Dette kan også gøres tilgængeligt for de øvrige medlemsstaters konkurrencemyndigheder. Efter anmodning fra Kommissionen stiller den sagsbehandlende konkurrencemyndighed til Kommissionens rådighed andre dokumenter i dens besiddelse, som er nødvendige for at vurdere sagen. De oplysninger, der videregives til Kommissionen, kan stilles til rådighed for konkurrencemyndighederne i de øvrige medlemsstater. De nationale konkurrencemyndigheder kan også indbyrdes udveksle oplysninger, der er nødvendige for vurderingen af en sag, de behandler i henhold til […] artikel [101 TEUF] og [102 TEUF].
[…]«
Artikel 27, stk. 2, i forordning nr. 1/2003 bestemmer:
»De deltagende parters ret til forsvar skal sikres fuldt ud i procedureforløbet. De har ret til indsigt i Kommissionens sagsakter med forbehold af virksomhedernes berettigede interesse i, at deres forretningshemmeligheder ikke afsløres. Aktindsigten omfatter ikke Kommissionens og de nationale konkurrencemyndigheders fortrolige oplysninger og interne dokumenter. Aktindsigten omfatter således ikke korrespondance mellem Kommissionen og medlemsstaternes konkurrencemyndigheder eller mellem medlemsstaternes konkurrencemyndigheder indbyrdes, herunder dokumenter, som er udarbejdet i henhold til artikel 11 og 14. Dette stykke er ikke til hinder for, at Kommissionen videregiver eller anvender oplysninger, som er nødvendige for at bevise en overtrædelse.«
Artikel 28, stk. 2, i forordning nr. 1/2003 har følgende ordlyd:
»Med forbehold af den i artikel 11, 12, 14, 15 og 27 omhandlede udveksling og anvendelse af oplysninger er Kommissionen og medlemsstaternes konkurrencemyndigheder, deres embedsmænd, øvrige ansatte og andre personer, der arbejder under tilsyn fra disse myndigheder, samt embedsmænd og ansatte i andre af medlemsstaternes myndigheder forpligtede til ikke at videregive de oplysninger, de har indhentet eller udvekslet i henhold til denne forordning, og som ifølge deres natur er undergivet tavshedspligt. Denne forpligtelse påhviler ligeledes alle repræsentanter og eksperter for medlemsstaterne, der deltager i møderne i det rådgivende udvalg i henhold til artikel 14.«
Tvistens baggrund
Den 25. februar 2013 fremsatte sagsøgeren, Unión de Almacenistas de Hierros de España, to oprindelige begæringer over for Kommissionen, hvorved sammenslutningen anmodede om aktindsigt i den samlede korrespondance, som blev udvekslet mellem Kommissionen og Comisión Nacional de la Competencia (CNC, den nationale spanske konkurrencekommission) inden for rammerne af artikel 11, stk. 4, i forordning nr. 1/2003, for så vidt angår to nationale procedurer indledt af sidstnævnte i medfør af artikel 101 TEUF.
Efter at have hørt CNC besvarede Kommissionen sagsøgerens oprindelige begæringer ved skrivelse af 11. april 2013. Kommissionen meddelte aktindsigt i de kvitteringer for modtagelse, som dens Genereldirektorat (GD) for Konkurrence havde sendt til CNC. Kommissionen anførte endvidere, at dens GD ikke havde givet noget svar efter CNC’s fremlæggelse af de oplysninger, som er nævnt i artikel 11, stk. 4, i forordning nr. 1/2003. Kommissionen afslog endelig at give aktindsigt i de øvrige ønskede dokumenter, dvs. dels CNC’s udkast til afgørelser vedrørende de to pågældende nationale procedurer, dels de af CNC udfærdigede engelske sagsfremstillinger i disse to procedurer.
Ved skrivelse af 25. april 2013 genfremsatte sagsøgeren en begæring i henhold til artikel, 7, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001. I samme skrivelse fremsatte sagsøgeren endvidere en ny oprindelig begæring om aktindsigt i registret og sammendragene af eventuelle samtaler mellem Kommissionen og CNC vedrørende de to nationale procedurer indledt af sidstnævnte.
Ved skrivelse af 18. september 2013 gav Kommissionen udtrykkeligt afslag på den genfremsatte begæring i skrivelse af 25. april 2013 (herefter »den anfægtede afgørelse«).
I den anfægtede afgørelse anførte Kommissionen tre begrundelser, idet den første baserede sig på undtagelsen vedrørende beskyttelse af forretningsmæssige interesser i artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001, den anden drejede sig om undtagelsen vedrørende beskyttelse af undersøgelser i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001, og den tredje baserede sig på undtagelsen vedrørende skade for institutionens beslutningsproces i samme forordnings artikel 4, stk. 3, andet afsnit. Kommissionen afslog derudover at give delvis aktindsigt i de omtvistede dokumenter på grundlag af artikel 4, stk. 6, i forordning nr. 1049/2001.
Kommissionen lagde i det væsentlige eksistensen af en generel formodning til grund, hvorefter udbredelsen af dokumenter som de omtvistede ville være til skade for beskyttelsen af de berørte virksomheders forretningsmæssige interesser samt formålet med undersøgelser.
Kommissionen anførte, at Domstolens retspraksis, bl.a. på området for fusionskontrol, foreskriver anvendelse af en sådan generel formodning.
Efter Kommissionens opfattelse finder en sådan formodning imidlertid analog anvendelse på dokumenter, som er fremsendt til Kommissionen af en national konkurrencemyndighed på grundlag af artikel 11, stk. 4, i forordning nr. 1/2003.
Kommissionen har endvidere begrundet sin meddelelse af afslag på delvis aktindsigt i de omtvistede dokumenter med eksistensen af en sådan formodning.
Kommissionen besvarede desuden argumenterne, som sagsøgeren fremkom med i sin genfremsatte begæring. Kommissionen anførte bl.a., at den omstændighed, at sagsøgeren er en organisation, som drives uden vinding for øje, er uden betydning for retten til aktindsigt i dokumenter, idet forordning nr. 1049/2001 skal sikre offentlighedens ret til aktindsigt i institutionernes dokumenter i almindelighed og ikke at fastsætte regler, der skal beskytte en bestemt persons særlige interesse.
Kommissionen anførte endvidere, at dialogen med de nationale konkurrencemyndigheder nødvendiggør et klima med gensidig tillid mellem Kommissionen og myndighederne, og at disse kun vil være villige til at indlede en sådan dialog, hvis de holdninger, som myndigheden giver udtryk for i denne sammenhæng, er fortrolige.
Kommissionen anførte endelig, at ingen tungtvejende offentlig interesse kan berettige udbredelsen af de omtvistede dokumenter.
Retsforhandlinger og parternes påstande
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 27. november 2013 har sagsøgeren anlagt denne sag.
Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
—
Den anfægtede afgørelse annulleres.
—
Kommissionen pålægges at fremlægge de dokumenter, der er givet afslag på aktindsigt i, med henblik på, at Retten kan undersøge dem og undersøge, om de argumenter, som er fremført i stævningen, er begrundede.
—
Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
—
Frifindelse.
—
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 16. maj 2014 har Forbundsrepublikken Tyskland fremsat begæring om at måtte intervenere til støtte for Kommissionen.
Ved kendelse afsagt af formanden for Rettens Anden Afdeling den 9. juli 2014 fik Forbundsrepublikken Tyskland tilladelse til at intervenere i den foreliggende sag til støtte for Kommissionens påstande. Da begæringen om intervention blev fremsat efter udløbet af fristen fastsat i artikel 115, stk. 1, i Rettens procesreglement, forlænget med fristen under hensyn til afstanden i det samme procesreglements artikel 102, stk. 2, fik Forbundsrepublikken Tyskland tilladelse til at afgive sit indlæg under den mundtlige forhandling på grundlag af retsmøderapporten, der var blevet den tilstillet.
Retlige bemærkninger
1.
Om annullationspåstandene
Sagsøgeren har fremsat to anbringender. Med det første anbringende har sagsøgeren anført, at Kommissionen ikke har foretaget en konkret og individuel undersøgelse af sagsøgerens begæring. Sagsøgeren gør gældende, at en sådan mangel på en konkret og individuel undersøgelse bevirker, at den anfægtede afgørelse er ulovlig.
Med det andet anbringende bestrider sagsøgeren hver af de tre begrundelser fremført af Kommissionen (jf. præmis 14 ovenfor). Sagsøgeren gør gældende, at ingen af de undtagelser, som Kommissionen baserede sig på i den anfægtede afgørelse, tillod den at meddele afslag på aktindsigt i de omtvistede dokumenter, og at den anfægtede afgørelse derfor er behæftet med en retlig fejl i anvendelsen af artikel 4, stk. 2, første og tredje led, i forordning nr. 1049/2001 samt samme forordnings artikel 4, stk. 3.
Om det første anbringende om manglende konkret og individuel undersøgelse af sagsøgerens begæring om aktindsigt
Det skal bemærkes, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse ikke foretog en konkret og individuel undersøgelse af sagsøgerens begæring om aktindsigt.
Kommissionen har i den forbindelse gjort gældende, at når den med rette havde formodet, at aktindsigt i de omtvistede dokumenter ville være til skade for de interesser, som er beskyttet i henhold til artikel 4, stk. 2, første og tredje led, og artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001, var den ikke forpligtet til at foretage en konkret og individuel undersøgelse af, hvorvidt sagsøgeren kunne være meddelt denne aktindsigt.
Det skal således undersøges, om anvendelsen af en generel formodning, uden at det er nødvendigt at foretage en individuel undersøgelse af hvert af de omtvistede dokumenter, sådan som Kommissionen har gjort gældende, kan berettige meddelelsen af afslaget i disse dokumenter.
En sådan undersøgelse indgår som led i kontrollen af Kommissionens anvendelse af de relevante bestemmelser i forordning nr. 1049/2001, og derfor som led i bedømmelsen af, om sagsøgerens andet anbringende er berettiget. Det andet anbringende skal følgelig undersøges, før der gives et endeligt svar på det første.
Om det andet anbringende om en retlig fejl ved anvendelsen af bestemmelserne i forordning nr. 1049/2001
Sagsøgeren har gjort gældende, at begrebet undersøgelse, som det følger af bestemmelserne i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001, henviser til Unionens institutioner og organer og ikke til de nationale ditto.
Sagsøgeren har i øvrigt gjort gældende, at CNC drog konsekvenserne af de undersøgelser, som denne myndighed havde gennemført, ved at træffe endelige afgørelser, og at det derfor ikke længere er muligt for Kommissionen lovligt at påberåbe sig undtagelserne om beskyttelse af undersøgelser, forretningsmæssige interesser og beslutningsprocessen. Den omstændighed, at disse afgørelser var genstand for et søgsmål på datoen for den anfægtede afgørelse, er i den henseende uden betydning, da en eventuel annullation af disse afgørelser ikke kan føre til en genoptagelse af disse undersøgelser som følge af regler om forældelse af overtrædelser i den spanske konkurrencelovgivning.
Sagsøgeren har endvidere påberåbt sig sin særlige situation. I den forbindelse, gør sammenslutningen før det første gældende, at visse af de ønskede dokumenter blev fremsendt til sagsøgeren af de spanske myndigheder. Sagsøgeren anfører også, at sammenslutningen er den eneste juridiske person, som er berørt af de pågældende procedurer.
Sagsøgeren har præciseret, at denne er en organisation, som drives uden vinding for øje, og som er uden forretningsmæssig aktivitet. Da sagsøgeren således ville være den eneste juridiske person berørt af den pågældende procedure, ville udbredelsen af de ønskede dokumenter ikke være til skade for en forretningsmæssig interesse i henhold til artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001.
Sagsøgeren har endelig tilføjet, at Kommissionen under sagens omstændigheder ikke havde påbegyndt nogen som helst beslutningsproces som omhandlet i artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001, og at de omtvistede dokumenter desuden ikke havde karakter af interne dokumenter.
Kommissionen har gjort gældende, at sagsøgerens argumenter ikke kan tiltrædes, idet den bl.a. støtter sig på en generel formodning, hvorefter udbredelsen af dokumenter som de omtvistede ville være til skade for beskyttelsen af de berørte virksomheders forretningsmæssige interesser samt formålet med undersøgelser.
Det skal indledningsvis undersøges, om Kommissionen har foretaget en korrekt anvendelse af bestemmelserne i artikel 4, stk. 2, første og tredje led, i forordning nr. 1049/2001. Med henblik herpå skal det indledningsvis undersøges, om de omtvistede dokumenter, som blev fremsendt til Kommissionen af en national konkurrencemyndighed på grundlag af artikel 11, stk. 4, i forordning nr. 1/2003, er omfattet af en af de i artikel 4, stk. 2, første og tredje led, i forordning nr. 1049/2001 nævnte handlinger, og dernæst skal det undersøges, om en generel formodning kan finde anvendelse på sådanne dokumenter.
Dokumenter, som er omfattet af en af de i artikel 4, stk. 2, første og tredje led, i forordning nr. 1049/2001 nævnte handlinger
Det skal indledningsvis bemærkes, at i henhold til de undtagelser, der fremgår af artikel 4, stk. 2, første og tredje led, i forordning nr. 1049/2001, kan institutionerne, medmindre en mere tungtvejende offentlig interesse begrunder udbredelsen af det pågældende dokument, give afslag på aktindsigt i et dokument i tilfælde, hvor dets udbredelse vil være til skade for beskyttelsen af en fysisk eller juridisk persons forretningsmæssige interesser eller beskyttelsen af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision.
Det er ubestridt, at de dokumenter, som CNC fremsendte til Kommissionen, blev fremsendt i henhold til artikel 11, stk. 4, i forordning nr. 1/2003.
I henhold til artikel 11, stk. 4, i forordning nr. 1/2003 forelægger medlemsstaternes konkurrencemyndigheder Kommissionen en sagsfremstilling og den påtænkte afgørelse samt på Kommissionens anmodning andre dokumenter i deres besiddelse, som er nødvendige for sagens bedømmelse inden vedtagelsen af en afgørelse, hvorved en overtrædelse kræves bragt til ophør, tilsagn accepteres, eller en gruppefritagelse inddrages.
For det første blev de oplysninger, som i den foreliggende sag blev fremsendt til Kommissionen, indsamlet af CNC i forbindelse med en undersøgelse i henhold til artikel 101 TEUF, hvis formål var at indsamle tilstrækkelige oplysninger og beviser for at sanktionere konkrete handlinger i strid med den pågældende bestemmelse (jf. analogt dom af 13.9.2013, Nederlandene mod Kommissionen, T-380/08, Sml.,
EU:T:2013:480
, præmis 33).
Den omstændighed, at den pågældende undersøgelse er iværksat af en offentlig myndighed i en medlemsstat og ikke af en institution, er uden betydning for medtagelsen af dokumenter under anvendelsesområdet for artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 (jf. i denne retning dom af 6.7.2006, Franchet og Byk mod Kommissionen, T-391/03 og T-70/04, Sml.,
EU:T:2006:190
, præmis 121-124). Det fremgår nemlig ikke af denne bestemmelses ordlyd, at de omhandlede inspektioner, undersøgelser og revisioner kun er dem, som foretages af Unionen, til forskel fra samme forordnings artikel 4, stk. 3, som har til formål at beskytte »institutionens« beslutningsproces. Domstolen har endvidere fastslået, at den beslutningsproces, der er indført ved artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 1049/2001 vedrørende dokumenter, som hidrører fra en medlemsstat, kræver, at institutionen og den berørte medlemsstat henholder sig til de materielle undtagelser, der er fastsat i samme forordnings artikel 4, stk. 1-3. Domstolen har imidlertid tilføjet, at hensynet til medlemsstaternes legitime interesser kan varetages ved disse undtagelser (dom af 18.12.2007, Sverige mod Kommissionen, C-64/05 P, Sml.,
EU:C:2007:802
, præmis 83). Disse undtagelser skal derfor anses for at have til formål at beskytte ikke kun Unionens institutioners aktiviteter, men også en medlemsstats egne interesser, f.eks. beskyttelsen af inspektioner, undersøgelser og revision, som tjenesterne i denne medlemsstat forfølger.
For det andet, når den vurderer, som det er tilfældet i de pågældende to nationale procedurer i den foreliggende sag (jf. præmis 10 ovenfor), om en eller flere virksomheder har deltaget i hemmelig adfærd, der i betydeligt omfang kan påvirke konkurrencen, indhenter CNC desuden følsomme forretningsmæssige oplysninger vedrørende de involverede virksomheders forretningsstrategi, størrelsen af deres omsætning, deres markedsandele eller deres forretningsforbindelser, hvorfor aktindsigt i dokumenter, der indgår i en sådan procedure, kan være til skade for beskyttelsen af disse virksomheders forretningsmæssige interesser (jf. analogt dom Nederlandene mod Kommissionen, nævnt i præmis 43 ovenfor,
EU:T:2013:480
, præmis 34).
De omtvistede dokumenter, som stammer fra en procedure, som er gennemført af en konkurrencemyndighed i en medlemsstat i medfør af artikel 101 TEUF, som i den foreliggende sag, henhører derfor under en undersøgelse som omhandlet i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001, og deres udbredelse kan være til skade for beskyttelsen af en fysisk eller juridisk persons forretningsmæssige interesser i henhold til denne forordnings artikel 4, stk. 2, tredje led.
Det følger af det ovenstående, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse med rette har anset de omtvistede dokumenter for omfattet af anvendelsesområdet for de bestemmelser, som er nævnt i præmis 46 ovenfor.
Det skal imidlertid bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at for at begrunde et afslag på en begæring om aktindsigt i et dokument er det i princippet ikke tilstrækkeligt, at dette dokument henhører under en af de i artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001 nævnte handlinger. Den pågældende institution skal også give en forklaring på, hvorledes aktindsigt i dokumentet konkret og faktisk kunne være til skade for den interesse, som er beskyttet ved en undtagelse i denne artikel (jf. dom af 27.2.2014, Kommissionen mod EnBW, C-365/12 P, Sml.,
EU:C:2014:112
, præmis 64 og den heri nævnte retspraksis).
Som det imidlertid fremgår af præmis 29 ovenfor, foretog Kommissionen ikke i den anfægtede afgørelse en konkret og individuel undersøgelse af sagsøgerens begæring om aktindsigt.
Kommissionen har dog begrundet sin meddelelse af afslag på aktindsigt i de omtvistede dokumenter med af eksistensen af en generel formodning (jf. præmis 15-18 ovenfor).
Det skal derfor undersøges, om en sådan formodning finder anvendelse på dokumenter, som er fremsendt til Kommissionen af en national konkurrencemyndighed i henhold til artikel 11, stk. 4, i forordning nr. 1/2003.
Anvendelse af en generel formodning
Det bemærkes indledningsvis, at i henhold til artikel 15, stk. 3, TEUF har alle unionsborgere og alle fysiske og juridiske personer, der har bopæl eller vedtægtsmæssigt hjemsted i en medlemsstat, ret til aktindsigt i dokumenter fra Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer efter de principper og på de betingelser, der er fastsat efter den almindelige lovgivningsprocedure. Formålet med forordning nr. 1049/2001 er at give offentligheden den videst mulige ret til aktindsigt i institutionernes dokumenter. Det fremgår ligeledes af denne forordning, navnlig af dennes artikel 4, som fastsætter en ordning med undtagelser i denne henseende, at denne ret til aktindsigt ikke desto mindre er underlagt visse begrænsninger af hensyn til offentlige eller private interesser (dom Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 48 ovenfor
EU:C:2014:112
, præmis 61).
Således har Domstolen allerede fastslået, at der gælder generelle formodninger, bl.a. for så vidt angår dokumenterne i de administrative sagsakter vedrørende en procedure for kontrol af statsstøtte (dom af 29.6.2010, Kommissionen mod Technische Glaswerke Ilmenau, C-139/07 P, Sml.,
EU:C:2010:376
, præmis 61), de dokumenter, der inden for rammerne af en fusionskontrolprocedure er blevet udvekslet mellem Kommissionen, de anmeldende parter og tredjemænd (domme af 28.6.2012, Kommissionen mod Éditions Odile Jacob, C-404/10 P, Sml.,
EU:C:2012:393
, præmis 123, og Kommissionen mod Agrofert Holding, C-477/10 P, Sml.,
EU:C:2012:394
, præmis 64) og dokumenterne i sagsakter vedrørende en procedure i henhold til artikel 101 TEUF (dom Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 48 ovenfor,
EU:C:2014:112
, præmis 81).
I forbindelse med fusionskontrol og sanktionering af karteller har Domstolen fastslået, at Kommissionen var berettiget til at antage, at udbredelsen af de dokumenter, der var omhandlet af disse sager, i princippet var til skade for beskyttelsen af de forretningsmæssige interesser for de virksomheder, der er involveret i disse procedurer, og beskyttelsen af formålet med undersøgelser vedrørende sådanne procedurer som omhandlet i artikel 4, stk. 2, første og tredje led, i forordning nr. 1049/2001 (domme Kommissionen mod Éditions Odile Jacob, nævnt i præmis 53 ovenfor,
EU:C:2012:393
, præmis 123, og Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 48 ovenfor,
EU:C:2014:112
, præmis 80). Domstolen har endvidere præciseret, at undtagelserne vedrørende beskyttelsen af forretningsmæssige interesser og beskyttelsen af formålet med Unionens institutioners inspektioner, undersøgelser og revisionsundersøgelser i en sådan procedure er snævert knyttet til hinanden (domme Kommissionen mod Éditions Odile Jacob, nævnt i præmis 53 ovenfor,
EU:C:2012:393
, præmis 115, og Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 48 ovenfor,
EU:C:2014:112
, præmis 79).
For at anerkende eksistensen af en formodning har Domstolen bl.a. lagt til grund, at de undtagelser til retten til aktindsigt, der findes i denne forordnings artikel 4, ikke, når de dokumenter, der er omfattet af begæringen om aktindsigt, henhører under et særligt område af EU-retten, kan fortolkes uden hensyntagen til de særlige regler om aktindsigt i disse dokumenter (dom Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 48 ovenfor,
EU:C:2014:112
, præmis 83).
Der er særlige regler, der gælder for aktindsigt i dokumenter, som er fremsendt til Kommissionen af en national konkurrencemyndighed i henhold til artikel 11, stk. 4, i forordning nr. 1/2003.
Det fremgår således af 15. betragtning til direktiv nr. 1/2003, at »Kommissionen og medlemsstaternes konkurrencemyndigheder [sammen] bør […] danne et netværk af offentlige myndigheder, der anvender [Unionens] konkurrenceregler i nært samarbejde[…][, og at] [d]et […] derfor [er] nødvendigt at indføre informations- og konsultationsprocedurer«. I henhold til 32. betragtning til forordning nr. 1/2003 »bør [det] […] sikres, at oplysninger, der udveksles inden for netværket, behandles fortroligt«.
Endvidere anføres det i artikel 27, stk. 2, i forordning nr. 1/2003, at selv ikke de parter, der er omfattet af en procedure, iværksat af Kommissionen i medfør af artikel 101 TEUF, kan få aktindsigt i de dokumenter, som er udarbejdet i henhold til artikel 11 i den nævnte forordning. Forordning nr. 1/2003 udelukker så meget desto mere, at enhver anden person kan få aktindsigt i sådanne dokumenter.
Endelig er Kommissionens embedsmænd og øvrige ansatte samt medlemsstaternes konkurrencemyndigheder i henhold til artikel 28, stk. 2, i forordning nr. 1/2003 forpligtede til ikke at videregive de oplysninger, de har indhentet eller udvekslet, og som ifølge deres natur er undergivet tavshedspligt.
Forordning nr. 1/2003 har således til formål at sikre, at oplysninger behandles fortroligt, samt at sikre overholdelse af tavshedspligten i procedurer i henhold til artikel 101 TEUF, og dette gælder navnlig i forbindelse med den mekanisme for udveksling af oplysninger, som er indført i det netværk af offentlige myndigheder, som skal sikre respekten for Unionens konkurrenceregler.
Et sådant formål er bl.a. begrundet i, at sådanne procedurer vedrører eventuelt følsomme forretningsmæssige oplysninger samt, således som det anføres i 32. betragtning til forordning nr. 1/2003, hvorefter det »[s]amtidig med, at de deltagende virksomheders ret til forsvar, og især retten til aktindsigt sikres, er […] nødvendigt at beskytte forretningshemmeligheder«.
Forordning nr. 1/2003 forfølger imidlertid inden for området for aktindsigt et andet formål end det, der forfølges med forordning nr. 1049/2001, som tilsigter i videst muligt omfang at fremme udøvelsen af retten til aktindsigt samt at fremme god forvaltningsskik og sikre den størst mulige gennemsigtighed i de offentlige myndigheders beslutningsproces og i de oplysninger, som ligger til grund for myndighedernes beslutninger (jf. i denne retning dom Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 48 ovenfor,
EU:C:2014:112
, præmis 83).
Det skal i øvrigt tilføjes, at Kommissionens administrative virksomhed ifølge Domstolens faste praksis ikke kræver en lige så vid adgang til aktindsigt som den, der gælder for en EU-institutions lovgivningsvirksomhed (dom Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 48 ovenfor,
EU:C:2014:112
, præmis 91). Det er imidlertid i forbindelse med sin administrative virksomhed, at Kommissionen deltager i det netværk af offentlige myndigheder, som skal sikre respekten for Unionens konkurrenceregler.
Det følger af det ovenstående, at der gælder en generel formodning for, at udbredelsen af dokumenter, som er fremsendt i henhold til artikel 11, stk. 4, i forordning nr. 1/2003, i princippet er til skade for beskyttelsen af virksomheders forretningsmæssige interesser, som de pågældende oplysninger omhandler, såvel som formålet med de nationale konkurrencemyndigheders undersøgelser, som er snævert knyttet hertil (jf. præmis 54 ovenfor).
Det er på baggrund af denne formodning, at det skal vurderes, om sagsøgerens indsigelser vedrørende betingelserne for anvendelsen af artikel 4, stk. 2, første og tredje led, i forordning nr. 1049/2001 er velbegrundede.
Om sagsøgerens indsigelser vedrørende betingelserne for anvendelse af artikel 4, stk. 2, første og tredje led, i forordning nr. 1049/2001
Indledningsvis skal det bemærkes, at ovennævnte generelle formodning ikke udelukker muligheden for at godtgøre, at et givent dokument, der er begæret aktindsigt i, ikke er omfattet af denne formodning, eller at der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumentet, jf. artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001 (dom Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 48 ovenfor,
EU:C:2014:112
, præmis 100).
I denne henseende har sagsøgeren for det første gjort gældende, at de af CNC gennemførte procedurer vil være endeligt afsluttede. For det andet har sagsøgeren påberåbt sig sin særlige situation, som begrunder, at der gives sagsøgeren aktindsigt i de omtvistede dokumenter.
Disse to argumenter bør gennemgås ét for ét.
– Om den omstændighed, at de af CNC gennemførte procedurer vil være endeligt afsluttede
For at kunne besvare dette argument, skal det fastslås, i hvilken periode den generelle formodning nævnt i præmis 64 ovenfor finder anvendelse for så vidt angår dokumenter som dem, der er omhandlet i denne sag.
Det skal i den forbindelse bemærkes, at Domstolen på området for Kommissionens fusionskontrol har fastslået, at formodningen finder anvendelse, uanset om begæringen om aktindsigt vedrører en kontrolprocedure, der allerede er afsluttet, eller en procedure, der stadig pågår (dom Kommissionen mod Éditions Odile Jacob, nævnt i præmis 53 ovenfor,
EU:C:2012:393
, præmis 124 og 125).
Offentlig adgang til følsomme oplysninger vedrørende de involverede virksomheders økonomiske aktiviteter kan nemlig for det første være til skade for deres forretningsmæssige interesser, uanset om der foreligger en procedure, der stadig pågår. For det andet ville alene udsigten til en sådan offentlig adgang til disse oplysninger efter afslutningen af kontrolproceduren risikere at mindske virksomhedernes samarbejdsvillighed, når en sådan procedure er i gang. Det fremgår for det tredje af ordlyden af artikel 4, stk. 7, i forordning nr. 1049/2001, at undtagelserne vedrørende forretningsmæssige interesser og følsomme dokumenter kan finde anvendelse i 30 år og om fornødent i et endnu længere tidsrum (dom Kommissionen mod Éditions Odile Jacob, nævnt i præmis 53 ovenfor,
EU:C:2012:393
, præmis 124 og 125).
Retten har anvendt den samme argumentation i forbindelse med Kommissionens kontrol af karteller (domme Nederlandene mod Kommissionen, nævnt i præmis 43 ovenfor,
EU:T:2013:480
, præmis 43 og 44, og af 7.10.2014, Schenker mod Kommissionen, T-534/11, Sml.,
EU:T:2014:854
, præmis 58 og 59).
Af de samme grunde som dem, der er redegjort for i præmis 71 ovenfor, skal denne argumentation endvidere anvendes på de omtvistede dokumenter, og derfor skal sagsøgerens argument om, at de pågældende procedurer gennemført af CNC vil være endelig afsluttede, forkastes.
Fortolkningen af præmis 98 og 99 i dom Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 48 ovenfor (
EU:C:2014:112
), som foreslået af sagsøgeren under retsmødet, skal ligeledes forkastes.
Ifølge denne fortolkning skulle Domstolen have fastslået, at undersøgelserne kunne anses for afsluttede, når den endelige afgørelse som følge af en undersøgelse af et kartel havde fået retskraft, og at undtagelsen om beskyttelsen af formålet med undersøgelser og undtagelsen om beskyttelse af forretningsmæssige interesser, som er snævert knyttet til hinanden, derfor ikke længere fandt anvendelse.
Det skal bemærkes, at i denne sag, hvor et afslag på meddelelse af aktindsigt i nogle dokumenter i den procedure, som havde ført til Kommissionens pålæggelse af en sanktion i forbindelse med et kartel, blev anfægtet, fastslog Retten i Første Instans, at udbredelsen af de ønskede dokumenter ikke ville kunne skade beskyttelsen af formålet med undersøgelser for så vidt angår denne procedure. Idet Domstolen lagde til grund, at Retten i øvrigt havde fastslået, at der på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse verserede søgsmål til prøvelse af den af Kommissionen pålagte sanktion, nøjedes Domstolen i appelsagen med at forkaste den konklusion, som Retten var nået frem til.
Selv om det for fuldstændighedens skyld måtte antages, at den af sagsøgeren foreslåede fortolkning af præmis 98 og 99 i dom Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 48 ovenfor (
EU:C:2014:112
) skulle kunne tiltrædes, forholder det sig ikke desto mindre således for så vidt angår de omtvistede dokumenter, at den generelle formodning, nævnt i præmis 64 ovenfor, forsat finder anvendelse efter den endelige afslutning af de af CNC gennemførte procedurer.
Den effektive virkemåde af den mekanisme for udveksling af oplysninger, som er indført i det netværk af offentlige myndigheder, som skal sikre respekten for Unionens konkurrenceregler, indebærer nemlig for det første, at de udvekslede oplysninger forbliver fortrolige (jf. præmis 57-60 ovenfor). Hvis enhver på grundlag af forordning nr. 1049/2001 kunne få aktindsigt i dokumenter, som fremsendes af medlemsstaternes konkurrencemyndigheder til Kommissionen, vil den garanti for forstærket beskyttelse, der er forbundet med de fremsendte oplysninger, som denne mekanisme er baseret på, blive bragt i fare. Det skal tilføjes, at forordning nr. 1/2003 ikke foreskriver, at denne beskyttelse skal ophøre efter den endelige afslutning af de undersøgelser, der dannede grundlag for indsamlingen af disse oplysninger.
For det andet kan begrænsningen af den periode, hvori en generel formodning finder anvendelse, ikke i denne konkrete sammenhæng begrundes med hensynet til den ret til erstatning, som personer, der har lidt skade grundet en overtrædelse af artikel 101 TEUF, har.
Denne ret kan ganske vist udgøre en mere tungtvejende offentlig interesse som omhandlet i artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001, bl.a. fordi den styrker virkningen af EU’s konkurrenceregler, idet den derved bidrager til opretholdelsen af en effektiv konkurrence inden for Den Europæiske Union (jf. i denne retning dom af 14.6.2011, Pfleiderer, C-360/09, Sml.,
EU:C:2011:389
, præmis 29, og af 6.6.2013, Donau Chemie m.fl., C-536/11, Sml.,
EU:C:2013:366
, præmis 23, samt dom Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 48 ovenfor,
EU:C:2014:112
, præmis 104 og 108).
I denne henseende skal det bemærkes, at dokumenter, der findes i sagsakterne til en procedure gennemført af Kommissionen i henhold til artikel 101 TEUF, kan indeholde oplysninger, der gør det muligt for personer at kræve erstatning for de tab, som er påført dem som følge af en adfærd, der kan begrænse eller fordreje konkurrencen.
De omtvistede dokumenter i nærværende sag, dvs. den nationale konkurrencemyndigheds påtænkte afgørelse og sagsfremstillingen, hvis fremsendelse er fastsat i artikel 11, stk. 4, i forordning nr. 1/2003, vedrører imidlertid ikke en undersøgelse gennemført af Kommissionen, men en undersøgelse gennemført af national konkurrencemyndighed. Det er ikke de omtvistede dokumenter, men den pågældende nationale konkurrencemyndigheds sagsakter i relation til undersøgelsen, der i givet fald vil kunne indeholde de nødvendige beviser til at danne grundlag for et erstatningskrav, selv hvis disse dokumenter henviser til sådanne beviser. Personer, som anser sig for at have lidt skade som følge af en tilsidesættelse af artikel 101 TEUF, kan således begære aktindsigt i dokumenter, der vedrører denne procedure, hos den kompetente nationale myndighed, og de nationale retter, der skal påkende et eventuelt søgsmål, kan fra sag til sag i henhold til national ret afveje de hensyn, der kan berettige videregivelsen af de pågældende oplysninger, og de hensyn, som kan berettige beskyttelsen af disse (jf. i denne retning dom Donau Chemie m.fl., nævnt i præmis 80 ovenfor,
EU:C:2013:366
, præmis 34).
Retten for enhver til at kræve erstatning for de tab, som er påført ham som følge af en adfærd, der kan begrænse eller fordreje konkurrencen, begrænser derfor ikke den periode, hvori formodningen vedrørende undtagelserne i artikel 4, stk. 2, første og tredje led, i forordning nr. 1049/2001 finder anvendelse, til perioden forud for den dato, hvor det kan konstateres, at undersøgelsen er endeligt afsluttet, når de pågældende dokumenter er den nationale konkurrencemyndigheds afgørelse og sagsfremstillingen.
Det følger af det ovenstående, at sagsøgerens argument om undersøgelsens afslutnings endelige karakter under alle omstændigheder skal forkastes.
– Om argumenterne vedrørende sagsøgerens særlige situation
Sagsøgeren gør før det første gældende, at visse af de ønskede dokumenter blev fremsendt til sagsøgeren af de spanske myndigheder. Sagsøgeren anfører også, at sammenslutningen er den eneste juridiske person, som er berørt af de pågældende procedurer.
Det skal i den henseende bemærkes, at forordning nr. 1049/2001 har til formål at give offentligheden en ret til aktindsigt i institutionernes dokumenter og ikke at fastsætte regler, der skal beskytte den særlige interesse, som den ene eller anden person kunne have i at få adgang til et af disse (dom af 1.2.2007, Sison mod Rådet, C-266/05 P, Sml.,
EU:C:2007:75
, præmis 43).
Dette fremgår bl.a. af artikel 2, stk. 1, artikel 6, stk. 1, og artikel 12, stk. 1, i forordning nr. 1049/2001 samt af titlen og 4. og 11. betragtning til denne forordning. Den første af disse bestemmelser sikrer nemlig uden forskel retten til aktindsigt for en enhver unionsborger og enhver fysisk eller juridisk person, der har bopæl eller hjemsted i en medlemsstat, idet den anden bestemmelse i denne forbindelse specificerer, at den, der fremsætter begæringen, ikke er forpligtet til at begrunde denne. Den nævnte forordnings artikel 12, stk. 1, bestemmer, at institutionerne i videst muligt omfang skal give offentligheden »direkte« adgang til dokumenter i elektronisk form eller gennem et register. Titlen på forordning nr. 1049/2001 samt 4. og 11. betragtning hertil understreger ligeledes, at denne forordning har til formål at gøre institutionernes dokumenter »offentligt« tilgængelige (dom Sison mod Rådet, nævnt i præmis 86 ovenfor,
EU:C:2007:75
, præmis 44).
Gennemgangen af de forarbejder, der førte til vedtagelsen af forordning nr. 1049/2001, gør det også klart, at muligheden for at udvide forordningens genstand ved at fastsætte, at der skulle tages hensyn til bestemte særlige interesser, som en person kunne have i at få aktindsigt i et særligt dokument, er blevet undersøgt. Således vedrørte navnlig 31. ændringsforslag, der var indeholdt i lovgivningsforslaget, som fremgår af betænkningen fra Europa-Parlamentets Udvalg om Borgernes Friheder og Rettigheder og Retlige og Indre Anliggender, indførelsen af en ny artikel 4, stk. 1a, i forslaget til Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 27. juni 2000 om aktindsigt i dokumenter fra Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen (
EFT C 177 E, s. 70
), hvorefter »[institutionen] [v]ed vurderingen af offentlighedens interesse i, at der gives aktindsigt i et dokument, [også] tager hensyn til den interesse, som en andrager, klager eller andre, der har en rettighed, interesse eller forpligtelse i en sag, påberåber sig«. På samme måde tilsigtede 7. ændringsforslag i udtalelsen fra Europa-Parlamentets Udvalg for Andragender, der indgår i samme betænkning, at der blev indsat et stykke i nævnte kommissionsforslags artikel 1 med henblik på at præcisere, at »[e]n andrager, en klager eller enhver anden fysisk eller juridisk person, hvis rettigheder, interesser eller forpligtelser er berørt i en sag (en part), [også] har […] ret til aktindsigt i et dokument, der ikke er offentligt tilgængeligt, men som kan have betydning for sagen, i overensstemmelse med denne forordning og institutionernes gennemførelsesbestemmelser«. I denne forbindelse må det imidlertid fastslås, at ingen af de således formulerede forslag blev indsat i bestemmelserne i forordning nr. 1049/2001 (dom Sison mod Rådet, nævnt i præmis 86 ovenfor,
EU:C:2007:75
, præmis 45).
Eftersom ordningen med undtagelser, der er fastsat i artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001, desuden bygger på en afvejning af de i en given situation modstående interesser, nemlig dels de interesser, som udbredelsen af de pågældende dokumenter ville være til skade for, dels interesserne i denne udbredelse, kan der hvad angår de sidstnævnte kun tages hensyn til en mere tungtvejende offentlig interesse.
Det følger af det ovenstående, at den institution, der skal tage stilling til spørgsmålet, om udbredelsen til offentligheden af disse dokumenter ville være til skade for de interesser, som er beskyttet ved artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001, ikke kan tage hensyn til en ansøgers særlige interesse i at få adgang til dokumenter samt dennes særlige situation, undtagen når de knytter sig til en mere tungtvejende offentlig interesse (jf. i denne retning dom af 21.10.2010, Umbach mod Kommissionen, T-474/08,
EU:T:2010:443
, præmis 70).
Retten har ganske vist anerkendt, dels at en institution på grundlag af artikel 4, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1049/2001 ikke kan nægte aktindsigt i dokumenter med den begrundelse, at deres udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af privatlivets fred og den enkeltes integritet, når de omhandlede dokumenter indeholder personoplysninger vedrørende den, der begærer aktindsigt, dels at sidstnævntes ret i et sådant tilfælde til at få disse udleveret på grundlag af retten til aktindsigt i institutionernes dokumenter ikke medfører, at offentligheden i almindelighed får ret til aktindsigt i de pågældende dokumenter (dom af 22.5.2012, Internationaler Hilfsfonds mod Kommissionen, T-300/10, Sml.,
EU:T:2012:247
, præmis 107-109).
Kommissionen har imidlertid ikke i det foreliggende tilfælde vedtaget den anfægtede afgørelse på grundlag af artikel 4, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1049/2001.
Kommissionen fandt derfor med rette, at der i den anfægtede afgørelse ikke med henblik på at afgøre, om udbredelsen af de omtvistede dokumenter ville være til skade for de interesser, som er beskyttet i artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001, kunne tages hensyn til de elementer, som sagsøgeren påberåbte sig om sin særlige situation, og som ikke knytter sig til en mere tungtvejende offentlig interesse.
Hvad angår den omstændighed, at sagsøgeren er den eneste juridiske person, som ville blive berørt af de pågældende procedurer, indrømmer sagsøgeren under alle omstændigheder, at en anden juridisk person er berørt for så vidt angår den ene af de to nationale procedurer indledt af CNC. Det er endvidere ikke udelukket, at oplysninger om personer, som ikke er omfattet af disse procedurer, fremgår af de omtvistede dokumenter. I den forbindelse har Kommissionen anført, uden at dette er blevet bestridt, at disse dokumenter indeholder fortrolige oplysninger om andre fysiske og juridiske personer. Sagsøgerens påstand kan derfor ikke anses for godtgjort.
For det andet har sagsøgeren præciseret, at denne er en organisation, som drives uden vinding for øje, og som er uden forretningsmæssig aktivitet. I det omfang, sagsøgeren således er den eneste juridiske person, der er berørt af den pågældende procedure, er udbredelsen af de ønskede dokumenter ikke til skade for en forretningsmæssig interesse i henhold til artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001.
Denne påstand må forkastes. Argumentet gør det ikke muligt at fastslå eksistensen af en mere tungtvejende offentlig interesse som omhandlet i artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001.
Som anført ovenfor er det under alle omstændigheder ikke blevet godtgjort, at sagsøgeren er den eneste, der er berørt af disse nationale procedurer. Kommissionen gør desuden med rette gældende, dels, at sagsøgeren er en sammenslutning af virksomheder, dels at sagsøgeren er blevet pålagt sanktioner på grundlag af artikel 101 TEUF, dvs. for handlinger, som er blevet anset for at kunne påvirke handelen mellem medlemsstater.
Det følger af det ovenstående, at sagsøgerens andet anbringende må forkastes, for så vidt som det angår begrundelserne i den anfægtede afgørelse vedrørende artikel 4, stk. 2, første og tredje led, i forordning 1049/2001.
Disse begrundelser er imidlertid i sig selv tilstrækkelige til lovligt at begrunde denne afgørelse. Herefter kan den anden påståede mangel ved afgørelsens begrundelse vedrørende artikel 4, stk. 3, andet led, i forordning nr. 1049/2001 under ingen omstændigheder påvirke dennes lovlighed. Sagsøgerens klagepunkt, hvorved sammenslutningen konkret bestrider denne sidste begrundelse, er følgelig uden betydning og må derfor afvises (dom af 6.11.1990, Italien mod Kommissionen, C-86/89, Sml.,
EU:C:1990:373
, præmis 20).
Det skal i øvrigt bemærkes, at sagsøgerens begæring om aktindsigt havde til formål at opnå aktindsigt i den samlede korrespondance, som blev udvekslet mellem Kommissionen og Comisión Nacional de la Competencia (CNC, den nationale spanske konkurrencekommission) i forbindelse med artikel 11, stk. 4, i forordning nr. 1/2003 for så vidt angår to nationale procedurer indledt af sidstnævnte i medfør af artikel 101 TEUF (jf. præmis 10 ovenfor). Det drejede sig derfor om en overordnet begæring. I denne type situationer gør anerkendelsen af en generel formodning, ifølge hvilken udbredelsen af dokumenter af en vis art i princippet er til skade for beskyttelsen af de interesser, der er oplistet i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001, det muligt for den pågældende institution at behandle en overordnet begæring og besvare denne på tilsvarende vis uden at foretage en konkret og individuel undersøgelse af hvert dokument, der er begæret aktindsigt i (jf. dom Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 48 ovenfor,
EU:C:2014:112
, præmis 67 og 68 og den deri nævnte retspraksis, og dom af 19.11.2014, Ntouvas mod ECDC, T-223/12,
EU:T:2014:975
, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis).
Det andet anbringende må derfor forkastes i sin helhed.
Som følge af og henset til, at den generelle formodning nævnt i præmis 64 ovenfor finder anvendelse i den foreliggende sag, og at sagsøgeren ikke har påvist en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af de omtvistede dokumenter, må det første anbringende om en manglende konkret og individuel undersøgelse af begæringen om aktindsigt i disse dokumenter forkastes.
Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at annullationspåstanden bør forkastes i sin helhed.
2.
Om påstanden om vedtagelse af foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse
Sagsøgeren har nedlagt påstand om, at Kommissionen pålægges at fremlægge de dokumenter, hvori der er givet afslag på aktindsigt, med henblik på, at Retten kan undersøge dem og undersøge, om de argumenter, som er fremført i stævningen, er begrundede.
Det bemærkes i denne henseende, at domstolskontrollen af en afgørelse om afslag på aktindsigt i dokumenter skal vedrøre den begrundelse, der ligger bag. Hvis denne begrundelse derfor kommer til udtryk i forbindelse med afvejningen af de virkninger, som udbredelsen af dokumentet vil have på visse goder, værdier eller interesser, er kontrollen heraf kun mulig i det omfang, Retten kan danne sig sit eget indtryk af dokumentets materielle indhold (generaladvokat Cruz Villalóns forslag til afgørelse IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds mod Kommissionen, C-135/11 P, Sml.,
EU:C:2012:118
, præmis 73). I et sådant tilfælde tilkommer det Retten at foretage undersøgelsen af dokumentet for lukkede døre (dom af 21.6.2012, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds mod Kommissionen, C-135/11 P, Sml.,
EU:C:2012:376
, præmis 73).
Institutionen kan imidlertid svare på en overordnet begæring på grundlag af en generel formodning uden at foretage en konkret og individuel undersøgelse af hvert dokument, der er begæret aktindsigt i (dom Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 48 ovenfor,
EU:C:2014:112
, præmis 67, 68, 127 og 128).
En sådan formodning finder anvendelse på den foreliggende sag. Sagsøgeren har endvidere hverken påvist, at et af de dokumenter, som der begæres aktindsigt i, faldt uden for denne formodnings anvendelsesområde, eller at der var en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dette dokument.
Det tilkommer derfor ikke Retten selv at foretage en konkret bedømmelse af hvert af de ønskede dokumenter med henblik på at efterprøve, om aktindsigt i disse dokumenter er til skade for de påberåbte interesser.
Det følger af det ovenstående, at anmodningen om foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse må forkastes.
Som følge heraf må Kommissionen frifindes i det hele.
Sagens omkostninger
I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Sagsøgeren har tabt sagen og tilpligtes derfor at bære sine egne omkostninger og betale omkostningerne afholdt af Kommissionen.
I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 4, første afsnit, bærer medlemsstater og institutioner, der er indtrådt i en sag, deres egne omkostninger. Disse bestemmelser må finde anvendelse på Forbundsrepublikken Tyskland.

På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Anden Afdeling):

1)
Europa-Kommissionen frifindes.

2)
Unión de Almacenistas de Hierros de España bærer sine egne omkostninger og betaler omkostningerne afholdt af Kommissionen.

3)
Forbundsrepublikken Tyskland bærer sine egne omkostninger.

Martins Ribeiro
Gervasoni
Madise
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 12. maj 2015.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: spansk.