CELEX: 62013CJ0674
Manquement d’État
Aides d’État incompatibles avec le marché intérieur
Marché de service de colis
Décision de la Commission
Obligation de récupération intégrale de l’aide et de modification du régime pour l’avenir
Mesures à prendre
Article 108, paragraphe 2, TFUE
Règlement (CE) nº 659/1999
Article 14, paragraphe 3

Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour de constater,
–        à titre principal, que, en refusant de procéder à un examen autonome dans le cadre de l’exécution de la décision 2012/636/UE
de la Commission, du 25 janvier 2012, concernant la mesure C 36/07 (ex NN 25/07) mise à exécution par l’Allemagne en faveur
de Deutsche Post AG (JO L 289, p.1), visant à déterminer si le service d’acheminement de colis d’une entreprise à une autre
(«Business to Business» ou «B2B») (ci-après le «service de colis B2B») constitue, au cours de la période allant de l’année
2003 à l’année 2012, d’une part, et pour la période à compter de l’année 2012, d’autre part (ci-après la «période pertinente»),
un marché de produits en cause distinct et,
–        à titre subsidiaire, que, en n’exigeant pas, dans le cadre de l’exécution de la décision 2012/636, le remboursement de la
subvention relative aux retraites des fonctionnaires qui relèvent du secteur B2B pour la période allant de l’année 2003 à
l’année 2012 et en ne supprimant pas cette subvention pour l’avenir,
la République fédérale d’Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent au titre des articles 108, paragraphe 2, deuxième
alinéa, TFUE et 288 TFUE, du principe d’effectivité, de l’article 14, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil,
du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article [108 TFUE] (JO L 83, p. 1), ainsi que des articles 1
er
et 4 à 6 de cette décision.

Le cadre juridique

Le droit de l’Union
Le considérant 13 du règlement n°659/1999 est libellé comme suit:
«considérant que, en cas d’aide illégale incompatible avec le marché commun, une concurrence effective doit être rétablie;
que, à cette fin, il importe que l’aide, intérêts compris, soit récupérée sans délai; qu’il convient que cette récupération
se déroule conformément aux procédures du droit national; que l’application de ces procédures ne doit pas faire obstacle au
rétablissement d’une concurrence effective en empêchant l’exécution immédiate et effective de la décision de la Commission;
que, afin d’atteindre cet objectif, les États membres doivent prendre toutes les mesures nécessaires pour garantir l’effet
utile de la décision de la Commission».
L’article 14 du règlement n° 659/1999, intitulé «Récupération de l’aide», dispose:
«1.      En cas de décision négative concernant une aide illégale, la Commission décide que l’État membre concerné prend toutes les
mesures nécessaires pour récupérer l’aide auprès de son bénéficiaire (ci-après dénommée ‘décision de récupération’). La Commission
n’exige pas la récupération de l’aide si, ce faisant, elle allait à l’encontre d’un principe général de droit communautaire.
2.      L’aide à récupérer en vertu d’une décision de récupération comprend des intérêts qui sont calculés sur la base d’un taux approprié
fixé par la Commission. Ces intérêts courent à compter de la date à laquelle l’aide illégale a été mise à la disposition du
bénéficiaire jusqu’à celle de sa récupération.
3.      Sans préjudice d’une ordonnance de la Cour de justice [de l’Union européenne] prise en application de l’article [278 TFUE],
la récupération s’effectue sans délai et conformément aux procédures prévues par le droit national de l’État membre concerné,
pour autant que ces dernières permettent l’exécution immédiate et effective de la décision de la Commission. À cette fin et
en cas de procédure devant les tribunaux nationaux, les États membres concernés prennent toutes les mesures prévues par leurs
systèmes juridiques respectifs, y compris les mesures provisoires, sans préjudice du droit communautaire.»
Aux termes de l’article 23, paragraphe 1, dudit règlement, intitulé «Non‑respect des décisions et arrêts»:
«Si l’État membre concerné ne se conforme pas à une décision conditionnelle ou négative, en particulier dans le cas visé à
l’article 14, la Commission peut saisir directement la Cour [...] conformément à l’article [108, paragraphe 2, TFUE].»

Le droit allemand
La loi relative au personnel de la poste
En vertu de l’article 16 de la loi relative au personnel de la poste du 14 septembre 1994 (Postpersonalrechtsgesetz, BGBl.
I, p. 2325, p. 2353), Deutsche Post AG (ci-après «DP») est exemptée du paiement d’une partie des coûts liés aux retraites
de ses anciens fonctionnaires, que la République fédérale d’Allemagne prend alors en charge.
La loi sur la poste
L’article 4, point 6, de la loi sur la poste du 22 décembre 1997 (Postgesetz, BGBl. 1997 I, p. 3294, ci-après la «PostG»)
définit l’entreprise détenant une position dominante comme étant «toute entreprise qui, au sens de l’article 18 de la loi
sur les restrictions de concurrence, est considérée comme détenant une position dominante».
L’article 19 de la PostG, intitulé «Rémunérations sujettes à autorisation», prévoit:
«Les rémunérations qu’un titulaire de licence perçoit sur un marché de services postaux soumis à licence doivent être autorisées
par l’autorité de régulation lorsque le titulaire de licence détient une position dominante sur le marché en cause. La phrase
1 ne s’applique pas aux rémunérations des services d’acheminement qui sont appliquées à partir d’un minimum de 50 lettres
déposées.»
L’article 25 de cette loi, intitulé «Contrôle des rémunérations non sujettes à autorisation», dispose:
«1.      Si l’autorité de régulation a connaissance de faits permettant de présumer que des rémunérations non sujettes à autorisation,
exigées par un fournisseur sur un marché de services postaux, ne sont pas conformes aux critères de l’article 20, paragraphe
2, elle procède, si le fournisseur détient une position dominante sur le marché en cause, à un contrôle de ces rémunérations.
L’autorité de régulation informe l’entreprise concernée du contrôle, par écrit. L’article 24, paragraphe 2, s’applique mutatis
mutandis.
2.      Si l’autorité de régulation constate que les rémunérations ne sont pas conformes aux critères de l’article 20, paragraphe
2, elle invite l’entreprise concernée à adapter immédiatement les rémunérations auxdits critères. L’invitation de l’autorité
de régulation doit être publiée dans le journal officiel de l’autorité de régulation.
3.      Si l’adaptation exigée par l’autorité de régulation conformément au paragraphe 2 n’est pas réalisée, l’autorité de régulation
doit interdire le comportement incriminé et déclarer les rémunérations nulles.»

Les antécédents du litige

La décision 2012/636
Par sa décision 2012/636, la Commission a constaté que DP a bénéficié d’aides d’État en raison du faible niveau des contributions
que celle-ci versait aux organismes de prévoyance des fonctionnaires de l’ancienne société publique de la poste, la République
fédérale d’Allemagne prenant en charge une partie des coûts liés aux retraites de ces fonctionnaires (ci-après la «subvention
relative aux retraites»). Considérant que ce faible niveau des contributions sociales altérait les échanges dans une mesure
contraire à l’intérêt commun et était donc incompatible avec le marché intérieur, elle a ordonné la récupération de l’aide
(ci-après l’«obligation de récupération») et la modification du régime pour l’avenir (ci-après l’«obligation de modification
du régime»), sans fixer de montants spécifiques dans la décision.
La décision 2012/636 distingue, concernant la subvention relative aux retraites, les paiements que DP reçoit pour des fonctionnaires
travaillant dans les services à tarifs réglementés de ceux que cette entreprise reçoit pour des fonctionnaires travaillant
dans le secteur des services non réglementés. Aux considérants 347 à 353 de cette décision, la Commission estime les premiers
compatibles avec le marché intérieur en raison de l’environnement concurrentiel et réglementaire particulier mais, aux considérants
354 à 357 de ladite décision, qualifie les seconds d’«aides incompatibles avec le marché intérieur».
En particulier, selon le considérant 353 de la décision 2012/636, «[la] Commission parvient ainsi à la conclusion que s’agissant
des charges sociales liées aux fonctionnaires qui ont été encourues pour la fourniture de services à tarifs réglementés relevant
de l’obligation de service universel et sur un segment du marché où Deutsche Post détient une position dominante, le fait
que l’Autorité nationale de régulation ait approuvé une couverture intégrale de ces coûts par le biais d’une augmentation
des tarifs, même lorsque lesdits coûts dépassaient le niveau normalement supporté par les concurrents de Deutsche Post, n’altère
pas les échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun. Cette conclusion repose sur le caractère spécifique de l’environnement
concurrentiel et réglementaire dans lequel ces services sont fournis. Elle ne peut donc pas être transposée à d’autres domaines».
Selon le considérant 354 de cette décision, «[il] peut être conclu qu’à partir de 2003, Deutsche Post s’est acquittée pour
les fonctionnaires exerçant leurs activités dans ses services non réglementés de contributions sociales qui étaient inférieures
de quelque 11 à 14 points de pourcentage à celles de ses concurrents».
Les notions de «services à tarifs réglementés» et «services non réglementés» sont définies aux considérants 87 à 90 et 109
de la décision 2012/636. Le point 109 de cette décision prévoit que, «[d]ans le cadre de la présente décision, la Commission
désigne sous l’appellation ‘services à tarifs réglementés’ les services pour lesquels [DP] détient une position dominante
et qui font l’objet d’un contrôle des tarifs ex ante au sens de l’article 19 de la PostG, ou ex post au titre de l’article
25 de la même loi. Tous les autres services dans le secteur desquels [DP] n’a aucune position dominante et qui ne sont pas
soumis à un contrôle des tarifs sont en revanche désignés par ‘services non réglementés’».
La méthode à suivre pour déterminer les aides incompatibles avec le marché intérieur est représentée au tableau 8 qui précède
le considérant 357 de la décision 2012/636.
Le dispositif de la décision 2012/636 est rédigé comme suit:
«Article premier
1.      Les subventions relatives aux retraites en faveur de [DP] constituent une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe
1, TFUE et ont été accordées illégalement par l’Allemagne en violation de l’article 108, paragraphe 3, TFUE.
2.      Les subventions relatives aux retraites ne sont pas compatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où l’Allemagne a
contribué au financement des retraites des fonctionnaires de [DP] dans une mesure disproportionnée.
[...]
Article 4
1.      L’Allemagne récupère auprès de [DP] l’aide incompatible avec le marché intérieur, visée à l’article 1
er
, qui a été ou est accordée à cette entreprise depuis le 1
er
janvier 2003 jusqu’à ce que l’avantage comparatif ait complètement disparu.
2.      Le montant de l’aide à récupérer comprend les intérêts courus entre la date à laquelle l’aide a été mise à la disposition
du bénéficiaire jusqu’à son remboursement effectif.
3.      Les intérêts sont calculés sur une base composée conformément au chapitre V du règlement (CE) n° 794/2004 et au règlement
(CE) n° 271/2008 de la Commission (
) modifiant le règlement (CE) n° 794/2004.
4.      L’Allemagne veille à partir de la date de la publication de la présente décision à ce que [DP] ne puisse plus bénéficier d’un
avantage comparatif pour ses services non réglementés, au regard du financement des charges à partir des recettes des services
à tarifs réglementés, tel qu’autorisé par l’Autorité nationale de régulation.
Article 5
1.      La récupération, prévue à l’article 4, de l’aide visée à l’article 1
er
est immédiate et effective.
2.      L’Allemagne veille à ce que la présente décision soit mise à exécution dans un délai de quatre mois à compter de sa notification.
Article 6
1.      Dans les deux mois suivant la notification de la présente décision, l’Allemagne communique à la Commission les informations
suivantes:
a)      le montant total (aides et intérêts) à récupérer auprès du bénéficiaire;
b)      la description détaillée des mesures prises ou prévues en vue de se conformer à la présente décision;
c)      les documents attestant que le bénéficiaire a été mis en demeure de rembourser l’aide incompatible avec le marché intérieur.
2.      L’Allemagne tient la Commission informée de l’avancement des mesures nationales prises pour mettre en œuvre la présente décision
jusqu’à la récupération complète de l’aide incompatible avec le marché intérieur visée à l’article 1
er
. Elle transmet immédiatement, sur demande de la Commission, toutes les informations sur les mesures déjà prises et prévues
pour se conformer à la présente décision. Elle fournit aussi des informations détaillées concernant les montants de l’aide
et des intérêts déjà récupérés auprès de [DP].
Article 7
La République fédérale d’Allemagne est destinataire de la présente décision.»

Les recours introduits contre la décision 2012/636
Par requête déposée au greffe du Tribunal de l’Union européenne le 30 mars 2012, la République fédérale d’Allemagne a introduit
un recours tendant à l’annulation de la décision 2012/636 (T-143/12). DP a également introduit devant la même juridiction
un recours tendant à l’annulation de cette décision (T-152/12). Ces recours sont actuellement pendants devant le Tribunal.

Les discussions menées avant l’introduction du recours
Au 1
er
janvier 2014, DP avait versé, conformément aux obligations que la République fédérale d’Allemagne lui a imposées, la somme
de 332 294 263,36 euros sur un compte spécial. Le calcul et la forme du remboursement de ce montant sur le fondement de la
décision 2012/636 ont été déterminés en concertation étroite avec la Commission.
Un différend persiste toutefois concernant la question de savoir, précisément, quels secteurs d’activité de DP relèvent de
la notion de «service réglementé». Il s’agit, en particulier, de déterminer le statut du service de colis B2B. La République
fédérale d’Allemagne a estimé que ce service relevait des services de distribution de colis par des clients commerciaux à
d’autres entreprises ou à des particuliers («Business to X» ou «B2X») (ci-après le «service de colis B2X») et que ce dernier
faisait partie des services à tarifs réglementés qui ne sont pas visés par les obligations de récupération et de modification
du régime. Selon la Commission, il est erroné de considérer le service de colis B2X comme étant réglementé dans son ensemble
et il fallait vérifier s’il ne convenait pas de distinguer un marché du service de colis B2B non soumis à réglementation tarifaire.

Sur le recours

Argumentation des parties
La Commission considère que la République fédérale d’Allemagne n’a pas pris toutes les mesures nécessaires pour permettre
l’exécution de la décision 2012/636 en récupérant l’aide litigieuse. Dans sa demande principale, cette institution reproche
à cet État membre de refuser de procéder, dans le cadre de la procédure administrative visant à exécuter la décision 2012/636,
à un examen «autonome» de la question de savoir si le service du colis B2B constitue, au cours de la période pertinente, un
marché de produits distinct de celui du service d’acheminement de colis d’une entreprise à un particulier («Business to Consumer»
ou «B2C») (ci-après le «service de colis B2C»).
La Commission rappelle, tout d’abord, qu’elle a demandé à la République fédérale d’Allemagne de lui communiquer les données
concernant le service de colis B2B au cours de la procédure administrative, mais que cet État membre a refusé de communiquer
ces données, en indiquant que la communication de celles-ci n’était pas nécessaire aux fins de l’exécution de la décision
2012/636 et que, en tout état de cause, une telle communication était subordonnée à l’accord préalable de DP.
Ensuite, la Commission fait valoir que, puisque la détermination d’un marché de produits se fait toujours pour la période
à laquelle une décision est adoptée, la République fédérale d’Allemagne ne peut se fonder sur les actes administratifs des
autorités nationales avancés par cet État membre, à savoir la décision de la Bundesnetzagentur (agence fédérale des réseaux)
du 16 août 2000 (décision de la cinquième chambre décisionnelle de la Bundesnetzagentur du 16 août 2000, dossier Bk 5d 99/014/1n,
Infopost Schwer, ci-après la «décision Infopost») et la décision du Bundeskartellamt (autorité de la concurrence) du 20 novembre
2001 adoptée dans le cadre du contrôle des ententes (décision de la neuvième division décisionnelle du Bundeskartellamt du
20 novembre 2001, dossier B 9 – 64123-U-88/99 et B 9 – 64123-U-100/01, Deutsche Post/trans-o-flex, ci-après la «décision DP/trans-o-flex»),
car ceux-ci ne couvrent pas la période pertinente.
Enfin, la réalisation d’une analyse nouvelle et autonome par cet État membre concernant cette période pertinente s’imposerait
d’autant plus qu’il existerait de nombreux indices dans la pratique nationale ou de l’Union, en particulier la décision C(2001)
728 final de la Commission, du 20 mars 2001, relative à une procédure d’application de l’article [82 CE] (Affaire COMP/35.141–
Deutsche Post AG) (JO L 125, p. 27, ci-après la «décision Deutsche Post»), plaidant en faveur d’une distinction, concernant
le marché de produits en cause, entre un marché du service de colis B2B et un marché du service de colis B2C.
Par sa demande subsidiaire, la Commission fait valoir que la seule décision soutenant l’existence d’un marché unique de service
de colis B2X est la décision Infopost et que celle-ci est désuète.
Dans son mémoire en réplique, la Commission fait valoir que, contrairement à ce que soutient la République fédérale d’Allemagne,
ses conclusions concernent à la fois la demande principale et la demande subsidiaire. En effet, l’une et l’autre aboutissent
au constat que cet État membre n’a pas adopté toutes les mesures nécessaires à l’exécution de la décision 2012/636.
Pour ladite institution, la question, dans le cadre de sa demande principale, est de savoir non pas si la Bundesnetzagentur
a effectivement procédé au contrôle des prix prévu à l’article 25 de la PostG, mais si le service de colis B2B est soumis
à un tel contrôle. À cet effet, il appartiendrait aux juridictions civiles compétentes de déterminer de manière autonome s’il
existait, au cours de cette période, une position dominante. La Commission conteste donc qu’il soit juridiquement et matériellement
impossible de procéder à une délimitation nouvelle et autonome du marché.
Cette institution confirme, en outre, la pertinence de ses décisions antérieures, en particulier la décision Deutsche Post
qui concerne le même marché que les décisions Infopost et DP/trans-o-flex, celles-ci ayant acquis l’autorité de l’acte administratif
définitif. Elle fait observer, à cet égard, que la Bundesnetzagentur applique les mêmes dispositions matérielles aux fins
de la délimitation du marché. Dès lors, la République fédérale d’Allemagne serait elle-même liée par la constatation relative
à la délimitation du marché figurant dans ladite décision.
La République fédérale d’Allemagne conteste la recevabilité de la demande subsidiaire, soutenant que cette dernière n’est
pas reprise dans les conclusions de la Commission et va au-delà de la demande principale. En effet, par sa demande subsidiaire,
cette institution demanderait à la Cour de constater l’existence d’un marché B2B distinct et, partant, l’obligation pour la
République fédérale d’Allemagne de recalculer le montant de l’aide en cause en incluant les fonctionnaires relevant du secteur
des services de colis B2B, de le récupérer pour la période pertinente et de le supprimer pour l’avenir.
Sur le fond, la République fédérale d’Allemagne rappelle que la décision 2012/636 définit les services à tarifs réglementés
en renvoyant exclusivement au droit allemand. À cet égard, elle relève que la Bundesnetzagentur a adopté la décision Infopost
et y aurait constaté que le service de colis B2X forme le marché en cause, sur lequel DP détient une position dominante. La
décision DP/trans-o-flex irait dans le même sens et n’aurait, contrairement à ce que fait valoir la Commission, pas été annulée
par l’Oberlandesgericht (tribunal régional supérieur) qui, même s’il a constaté des motifs plaidant en faveur d’une subdivision
du marché du service de colis B2B et B2C, aurait entériné cette décision.
En outre, la République fédérale d’Allemagne fait observer que la Bundesnetzagentur est une autorité indépendante et serait
la seule compétente pour constater l’existence de marchés des produits en cause ou d’une position dominante, cela uniquement
en accord avec le Bundeskartellamt. Cet État membre relève que la Bundesnetzagentur examine actuellement l’ouverture d’une
procédure formelle d’examen contre DP, dans le cadre de laquelle un accord avec le Bundeskartellamt sur la nouvelle délimitation
des marchés devrait encore être trouvé. Toutefois, une éventuelle nouvelle délimitation du marché en cause ne vaudrait que
pour l’avenir.
La République fédérale d’Allemagne considère, d’une part, que les «indices» avancés par la Commission ne conduisent pas au
constat selon lequel le service de colis B2B n’est pas réglementé. D’autre part, se fonder sur ces indices contreviendrait
aux impératifs de précision et de sécurité juridique, en vertu desquels il conviendrait de se fier à une interprétation littérale
de la décision 2012/636.
S’agissant de la demande principale, la République fédérale d’Allemagne considère que la Commission lui demande d’adopter
un comportement que ni la décision 2012/636 ni les autres dispositions qu’elle invoque ne prescrivent et qui est, en outre,
impossible en droit comme en fait. En effet, séparer a posteriori une partie du marché du service de colis B2X, en procédant
à une nouvelle délimitation des marchés pour le passé, aurait un effet rétroactif prohibé et serait incorrect d’un point de
vue factuel. Les constatations sur la délimitation du marché en cause et la position dominante qui ressortent des décisions
nationales resteraient en tout état de cause valables jusqu’à l’adoption d’une nouvelle décision de régulation.
La République fédérale d’Allemagne fait en outre valoir que, si la Commission est ou était d’avis que les délimitations de
marchés décidées par l’autorité allemande de régulation compétente dans ses actes administratifs n’étaient pas adaptées aux
objectifs propres au contrôle des aides, il lui était loisible de définir plus précisément les prestations de service postal
visées dans sa décision 2012/636.
Dans son mémoire en duplique, ledit État membre qualifie d’«illicite» le lien entre la demande principale et la demande subsidiaire
de la Commission, dans la mesure où elles ne présentent pas de rapport de subsidiarité. En outre, la Cour ne pourrait apprécier
le bien-fondé de cette demande subsidiaire, par laquelle il lui serait demandé, en substance, d’écarter la délimitation du
marché en cause opérée par les autorités compétentes dans les décisions Infopost et DP/trans-o-flex, et de la remplacer par
sa propre délimitation de ce marché. En tout état de cause, la pratique décisionnelle nationale et de l’Union ne permettrait
pas à la Cour de constater l’existence d’un marché du service de colis B2B.
La République fédérale d’Allemagne considère que le fait que la décision 2012/636 lui octroyait uniquement un délai de deux
mois pour mettre en œuvre les mesures nécessaires à la récupération de l’aide confirme que l’examen autonome exigé par la
Commission est une exigence supplémentaire ajoutée a posteriori.

Appréciation de la Cour
À titre liminaire, il y a lieu de relever que, par son recours, la Commission demande à la Cour de constater que la République
fédérale d’Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 108, paragraphe 2, deuxième alinéa,
TFUE et 288 TFUE, du principe d’effectivité, de l’article 14, paragraphe 3, du règlement n° 659/1999, ainsi que des articles
er
et 4 à 6 de la décision 2012/636 en n’adoptant pas toutes les mesures nécessaires pour exécuter cette décision.
À cet égard, il importe d’observer que l’article 288 TFUE, sur lequel la Commission fonde également son recours, constitue
une disposition à caractère général, tandis que les aides d’État sont spécifiquement régies par l’article 108 TFUE et par
le règlement n° 659/1999 portant modalités d’application de cet article. Dès lors, il n’y a pas lieu de constater également
un manquement au titre de l’article 288 TFUE. La même constatation est valable en ce qui concerne le principe d’effectivité
qui ressort de l’article 14 de ce règlement (arrêt Commission/Allemagne, C-527/12, EU:C:2014:2193, point 60).
Sur la demande principale
Il convient de rappeler que, ainsi que la Cour l’a itérativement jugé, la suppression d’une aide illégale par voie de récupération
est la conséquence logique de la constatation de son illégalité (arrêt Commission/Espagne, C‑529/09, EU:C:2013:31, point 90
et jurisprudence citée).
Partant, l’État membre destinataire d’une décision l’obligeant à récupérer des aides illégales est tenu, en vertu de l’article
288 TFUE, de prendre toutes les mesures propres à assurer l’exécution de cette décision. Il doit parvenir à un recouvrement
effectif des sommes dues aux fins d’éliminer la distorsion de concurrence causée par l’avantage concurrentiel procuré par
l’aide illégale (arrêt Commission/Espagne, C‑529/09, EU:C:2013:31, point 91 et jurisprudence citée).
En vertu de l’article 14, paragraphe 3, du règlement n° 659/1999, la récupération d’une aide déclarée illégale et incompatible
par une décision de la Commission doit, ainsi qu’il ressort également du considérant 13 de ce règlement, s’effectuer sans
délai et conformément aux procédures prévues par le droit national de l’État membre concerné, pour autant que ces dernières
permettent l’exécution immédiate et effective de ladite décision, une telle condition reflétant les exigences du principe
d’effectivité consacré par la jurisprudence de la Cour (arrêt Commission/Espagne, C‑529/09, EU:C:2013:31, point 92 et jurisprudence
citée).
Par ailleurs, selon une jurisprudence constante, la Commission n’est pas tenue, lorsqu’elle ordonne la restitution d’une aide
déclarée incompatible avec le marché intérieur, de fixer le montant exact de l’aide à restituer. Il suffit que la décision
de la Commission comporte des indications permettant à son destinataire de déterminer lui-même, sans difficultés excessives,
ce montant (voir arrêt Mediaset, C‑69/13, EU:C:2014:71, point 21 et jurisprudence citée).
En l’occurrence, conformément à l’article 5, paragraphe 1, de la décision 2012/636, la République fédérale d’Allemagne était
tenue d’assurer la récupération «immédiate et effective» de l’aide en cause. Cet État membre disposait à cette fin, en vertu
du paragraphe 2 de cet article, d’un délai de quatre mois à compter de la notification de cette décision.
Le litige qui oppose la Commission audit État membre concerne en particulier la question de savoir si la République fédérale
d’Allemagne devait procéder, dans le cadre de la procédure administrative visant à exécuter ladite décision, à une délimitation
autonome du marché en cause afin de déterminer, le cas échéant, si le service de colis B2B constituait, au cours de la période
pertinente, un marché de produits distinct relevant ou pas du service non réglementé soumis aux obligations de récupération
et de modification du régime. En effet, dans la décision 2012/636, la Commission a uniquement considéré comme incompatibles
les subventions relatives aux retraites dans la mesure où les fonctionnaires ont été ou sont employés pour effectuer des prestations
dans les services non réglementés.
Afin d’apprécier le bien-fondé de la demande principale de la Commission, il importe dès lors de vérifier si la République
fédérale d’Allemagne aurait dû procéder, dans le cadre de l’exécution de la décision 2012/636, à une délimitation autonome
du marché en cause pour déterminer si le service de colis B2B constituait ou non, au cours de la période pertinente, un marché
de produits distinct et, le cas échéant, si DP détenait au cours de cette même période une position dominante sur un tel marché.
Ainsi qu’il ressort de la décision 2012/636, la qualification de services postaux en tant que «services réglementés» est liée
à l’existence d’une position dominante de DP sur le marché qui lui aurait permis un financement croisé de ses charges sociales.
Il n’est pas contesté, à cet égard, que le service postal en cause devrait être considéré comme étant réglementé pour autant
et aussi longtemps que DP occupe une position dominante sur le marché concerné.
La référence faite, dans la décision 2012/636, aux articles 19 et 25 de la PostG découle de la circonstance que la régulation
des tarifs appliqués par DP sur les marchés du courrier où celle-ci dispose d’une position dominante relève de la compétence
de la Bundesnetzagentur. Or, le contrôle opéré par celle-ci en vue de cette régulation peut avoir lieu soit ex ante par fixation
d’un plafond soit ex post au moyen de contrôles des tarifs, conformément auxdits articles. En particulier, en vertu de l’article 25
de la PostG, la Bundesnetzagentur n’examine pas de manière systématique et régulière la délimitation du marché et l’existence
d’une position dominante pour tous les services postaux, mais procède à un contrôle ex post lorsqu’elle reçoit une plainte
d’un concurrent. Tel fut le cas, s’agissant du service de colis, des plaintes introduites au cours des années 1999 et 2011
et qui ont abouti respectivement à l’adoption de la décision Infopost et à l’ouverture de la procédure actuellement pendante
devant la Bundesnetzagentur, mentionnée au point 29 du présent arrêt.
Partant, dans le cadre de la procédure administrative nationale d’exécution de la décision 2012/636, il s’agissait non pas
de savoir si la Bundesnetzagentur a procédé à un tel contrôle des prix, mais de savoir si les services postaux étaient ou
pouvaient être soumis à ce contrôle.
Il convenait donc, notamment, de déterminer si le service de colis B2B pouvait relever du contrôle ex post au cours de la
période pertinente et, à cette fin, si DP détenait sur le marché pertinent une position dominante, peu importe à cet égard
que celle-ci ait été ou non constatée par la Bundesnetzagentur.
Ainsi, la détermination du caractère réglementé ou non du service de colis B2B impliquait de procéder à un examen autonome
visant à déterminer la position économique de l’entreprise bénéficiaire des aides d’État sur le marché pertinent. L’exécution
de la décision 2012/636 comportait donc une obligation de procéder à un tel examen.
Le renvoi au droit national effectué au considérant 109 de la décision 2012/636 n’est pas de nature à permettre à la République
fédérale d’Allemagne de déroger à ladite obligation.
À cet égard, les arguments de la République fédérale d’Allemagne, visant à soutenir que la décision 2012/636 ne lui imposerait
pas de réaliser une délimitation autonome du marché et que cette dernière serait, en tout état de cause, inadéquate pour exécuter
cette décision, ne sauraient être retenus.
En effet, comme il a été rappelé au point 42 du présent arrêt, dans la décision 2012/636, la Commission a uniquement considéré
comme incompatibles les subventions relatives aux retraites dans la mesure où les fonctionnaires ont été ou sont employés
pour effectuer des prestations dans les services non réglementés.
En outre, il convient de relever que les décisions Infopost et DP/trans-o-flex, dont se prévaut la République fédérale d’Allemagne,
ont été adoptées, respectivement, au cours des années 2000 et 2001, et qu’elles ne permettent pas de déterminer si, au cours
de l’ensemble de la période pertinente, le service de colis B2B constituait ou non un marché distinct et, en cas de réponse
affirmative, si DP y détenait une position dominante.
Il incombait à la République fédérale d’Allemagne, dans le cadre de l’exécution de la décision 2012/636, de tenir compte de
la décision Deutsche Post, dans la mesure où celle-ci concerne la même entreprise et le même marché que les décisions Infopost
et DP/trans-o-flex. Or, il ressort de cette décision de la Commission que cette dernière a distingué, dès l’année 2001, le
service de colis B2B du service de colis B2C et a présumé l’existence de deux marchés de produits en cause.
Dans ces conditions, cet État membre ne pouvait, pour assurer l’exécution de la décision 2012/636, se borner à présumer, sur
le fondement des actes administratifs des autorités nationales, que, durant toute la période pertinente, le service de colis
B2B ne représentait pas un marché de produits distinct mais relevait du marché de service de colis B2X, ce dernier faisant
partie des services à tarifs réglementés qui ne seraient dès lors pas visés par les obligations de récupération et de modification
du régime en cause.
Si de tels actes administratifs nationaux pouvaient constituer des éléments à prendre en compte lors de la délimitation autonome
du marché en cause exigée dans le cadre de l’exécution de la décision 2012/636, ils n’étaient toutefois pas déterminants.
S’agissant de l’argument de la République fédérale d’Allemagne tenant à une prétendue impossibilité de procéder à une délimitation
du service de colis B2B en raison d’une interdiction de rétroactivité, il convient de relever que, en l’occurrence, la Commission
ne lui demande pas de modifier a posteriori une situation factuelle ou juridique, mais de déterminer quelle était la situation
du marché en cause et la position économique de DP au cours de la période pertinente.
Ainsi que l’a fait valoir cette institution, la délimitation du marché en cause est non pas une décision de régulation ou
de contrôle, mais une constatation répondant à la question de savoir si la Bundesnetzagentur aurait eu, durant la période
pertinente, la possibilité de procéder à un contrôle ex post et si les services postaux concernés relevaient de ce fait de
l’article 25 de la PostG.
S’agissant de la prétendue impossibilité de procéder à une délimitation du service de colis B2B au motif que le gouvernement
allemand est dépourvu de toute compétence pour désigner les services soumis à un contrôle tarifaire, il y a lieu de rappeler,
ainsi qu’il découle des points 46 et 47 du présent arrêt, que, aux fins de la qualification d’un service postal en tant que
«service postal réglementé» au sens de la décision 2012/636, il importe peu que la Bundesnetzagentur ait ou non fait usage
des compétences réglementaires qui lui ont été conférées à l’article 25 de la PostG. Il convient, en revanche, de déterminer
si le service concerné pouvait ou peut faire l’objet du contrôle ex post prévu à cet article.
En tout état de cause, la question de savoir si un tel examen doit être effectué par le gouvernement allemand ou par la Bundesnetzagentur,
le cas échéant en accord avec le Bundeskartellamt, est dénuée de pertinence en l’espèce. Il y a lieu, à cet égard, de rappeler
qu’il est de jurisprudence constante qu’un État membre ne saurait exciper de dispositions de son ordre juridique national,
même constitutionnel, pour justifier le non-respect des obligations résultant du droit de l’Union (voir, notamment, arrêt
Commission/Belgique, C‑317/14, EU:C:2015:63, point 33 et jurisprudence citée).
Partant, ainsi que l’a fait valoir la Commission, la République fédérale d’Allemagne aurait dû procéder à une délimitation
autonome du marché en cause dans le cadre de l’exécution de la décision 2012/636, afin de déterminer si le service de colis
B2B constituait un marché distinct de celui du service de colis B2C et, le cas échéant, si DP y détenait une position dominante
et était de ce fait soumise au contrôle des prix prévu à l’article 25 de la PostG. Le résultat d’une telle délimitation aurait
en outre dû, conformément à l’article 6 de cette décision, être communiqué à la Commission.
Eu égard à ce qui précède, il convient de constater que, en refusant de procéder à une délimitation autonome du marché en
cause dans le cadre de l’exécution de la décision 2012/636, visant à déterminer si le service de colis B2B constituait, au
cours de la période pertinente, un marché de produits en cause distinct, la République fédérale d’Allemagne a manqué aux obligations
qui lui incombent en vertu des articles 108, paragraphe 2, TFUE, et 14, paragraphe 3, du règlement n° 659/1999 ainsi que des
articles 1
er
et 4 à 6 de cette décision.
Sur la demande subsidiaire
Dans sa demande subsidiaire, la Commission fait valoir que, en n’exigeant pas, dans le cadre de l’exécution de la décision
2012/636, le remboursement de la subvention relative aux retraites des fonctionnaires qui relèvent du secteur B2B pour la
période allant de l’année 2003 à l’année 2012 et en ne supprimant pas cette subvention pour l’avenir, la République fédérale
d’Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 288 TFUE, de l’article 108, paragraphe 2, TFUE,
du principe d’effectivité, de l’article 14, paragraphe 3, du règlement n° 659/1999 ainsi que des articles 1
er
et 4 à 6 de la décision 2012/636.
La demande principale de la Commission ayant été accueillie, il n’y a pas lieu d’examiner la demande subsidiaire.

Sur les dépens
En vertu de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux
dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République fédérale d’Allemagne et
cette dernière ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (deuxième chambre) déclare et arrête:
1)
En refusant de procéder à une délimitation autonome du marché en cause dans le cadre de l’exécution de la décision 2012/636/UE
de la Commission, du 25 janvier 2012, concernant la mesure C 36/07 (ex NN 25/07) mise à exécution par l’Allemagne en faveur
de Deutsche Post AG, visant à déterminer si le service d’acheminement de colis d’une entreprise à une autre constituait, au
cours de la période allant de l’année 2003 à l’année 2012, d’une part, et pour la période à compter de l’année 2012, d’autre
part, un marché de produits en cause distinct, la République fédérale d’Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent
en vertu des articles 108, paragraphe 2, TFUE et 14, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999,
portant modalités d’application de l’article [108 TFUE], ainsi que des articles 1
er
et 4 à 6 de cette décision.
2)
La République fédérale d’Allemagne est condamnée aux dépens.
Signatures
*
* Langue de procédure: l’allemand.