CELEX: 62008TJ0576
Agricultura
Organización común de mercados
Distribución de alimentos procedentes de las existencias de intervención en beneficio de las personas más necesitadas
Reglamento (CE) nº 983/2008
Plan de asignación a los Estados miembros de los recursos imputables al ejercicio presupuestario 2009 para el programa de distribución
Movilizaciones en el mercado
Recurso de anulación

Marco jurídico
El décimo considerando del Reglamento (CE) nº 1234/2007 del Consejo, de 22 de octubre de 2007, por el que se crea una organización
común de mercados agrícolas y se establecen disposiciones específicas para determinados productos agrícolas (Reglamento único
para las OCM) (DO L 299, p. 1) tiene la siguiente redacción:
«Con el fin de estabilizar los mercados y garantizar un nivel de vida equitativo a la población agrícola, se ha creado un
sistema diferenciado de sostenimiento de los precios para los distintos sectores [...]. Estas medidas revisten la forma de
una intervención pública o del pago de ayudas para el almacenamiento privado de productos de los sectores de los cereales,
el arroz, el azúcar, el aceite de oliva y las aceitunas de mesa, la carne de vacuno, la leche y los productos lácteos, la
carne de porcino, y la carne de ovino y caprino. Habida cuenta de los objetivos del presente Reglamento, es necesario, pues,
mantener medidas de sostenimiento de los precios cuando ello esté previsto en los instrumentos creados en el pasado, sin efectuar
modificaciones importantes en comparación con la situación jurídica anterior.»
El decimoctavo considerando del mismo Reglamento tiene la siguiente redacción:
«Gracias a sus existencias de intervención de diversos productos agrícolas, la Comunidad posee los medios para contribuir
de manera significativa al bienestar de los ciudadanos más necesitados. Aprovechar esta posibilidad durante el tiempo necesario
hasta que las existencias alcancen un nivel normal adoptando las medidas apropiadas redunda en beneficio de la Comunidad.
Teniendo presentes estas consideraciones, el Reglamento (CEE) nº 3730/87 del Consejo, de 10 de diciembre de 1987, por el que
se establecen las normas generales aplicables al suministro a determinadas organizaciones de alimentos procedentes de existencias
de intervención y destinados a ser distribuidos a las personas más necesitadas de la Comunidad, prevé la distribución de alimentos
por parte de organizaciones caritativas. Conviene que esta importante medida social, que puede ser de gran valor para las
personas más necesitadas, se mantenga y se incorpore al presente Reglamento.»
La subsección IV, titulada «Salida al mercado de los productos de intervención», de la sección II del capítulo I del título I
de la parte II del Reglamento único para las OCM comprende los artículos 25 a 27.
Según el artículo 25 del Reglamento único para las OCM, «la salida al mercado de los productos comprados en régimen de intervención
pública se efectuará en condiciones tales que no se produzcan perturbaciones del mercado y se garantice la igualdad de acceso
a las mercancías y de trato de los compradores».
El artículo 27 del mismo Reglamento, titulado «Distribución a las personas más necesitadas de la Comunidad», dispone:
«1.       Se pondrán productos de las existencias de intervención a disposición de determinadas organizaciones para que procedan a distribuirlos
entre las personas más necesitadas de la Comunidad de acuerdo con un plan anual.
Los productos se distribuirán:
a)      gratuitamente, o
b)      a un precio que nunca podrá ser superior al que justifiquen los gastos que hayan tenido las organizaciones para llevar a cabo
la operación.
2.       Podrá comprarse un producto en el mercado comunitario si:
a)      dicho producto no se encuentra disponible temporalmente en las existencias de intervención de la Comunidad en el momento en
[que] se está aplicando el plan anual indicado en el apartado 1, en la medida en que sea necesario para aplicar el plan en
uno o varios Estados miembros, y siempre que los costes no superen el límite máximo de los costes previstos por este concepto
en el presupuesto comunitario, o
b)      la aplicación del plan supone el envío intracomunitario de pequeñas cantidades de productos de las existencias de intervención
de un Estado miembro distinto de aquel o aquellos en los que se necesita el producto.
3.       Los Estados miembros interesados designarán las organizaciones contempladas en el apartado 1 y cada año informarán oportunamente
a la Comisión en caso de que deseen aplicar este régimen.
4.       Los productos contemplados en los apartados 1 y 2 serán entregados gratuitamente a las organizaciones designadas. Su valor
contable será igual al precio de intervención, ajustado mediante la aplicación de coeficientes en caso de diferencias de calidad.
5.       Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 190, los productos suministrados con arreglo a los apartados 1 y 2 del presente
artículo se financiarán mediante créditos de la línea presupuestaria adecuada del FEAG, dentro del presupuesto de las Comunidades
Europeas [...]»
El artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 3149/92 de la Comisión, de 29 de octubre de 1992, por el que se establecen las disposiciones
de aplicación para el suministro de alimentos procedentes de las existencias de intervención en beneficio de las personas
más necesitadas de la Comunidad (DO L 313, p. 50) dispone:
«1.       Los Estado[s] miembro[s] que deseen aplicar la acción en beneficio de las personas más necesitadas de la Comunidad, creada
mediante el Reglamento [...] nº 3730/87, informarán anualmente a la Comisión, a más tardar el 1 de febrero anterior al período
de ejecución del plan anual contemplado en el artículo 2.
2.       Los Estados miembros de que se trate comunicarán a la Comisión, a más tardar el 31 de mayo:
a)      las cantidades de cada tipo de producto [...] necesarias para ejecutar en su territorio el plan respecto al ejercicio considerado;
[…]»
Según el artículo 2 del mismo Reglamento:
«1.      La Comisión adoptará cada año antes del 1 de octubre un plan anual de distribución de productos alimenticios en beneficio
de las personas más necesitadas, desglosado por el Estado miembro. A efectos del reparto de los recursos entre los Estados
miembros, la Comisión tendrá en cuenta los cálculos más fiables en cuanto al número de personas más necesitadas en los Estados
miembros de que se trate. Asimismo se basará en la ejecución y las utilizaciones realizadas durante los ejercicios anteriores
[...]
2.       Antes de elaborar el plan anual, la Comisión consultará a las principales organizaciones familiarizadas con los problemas
de las personas más necesitadas de la Comunidad.
3.       El plan incluirá, en concreto:
1)      Respecto de cada uno de los Estados miembros que vayan a ejecutar la medida, los elementos que se enumeran a continuación:
a)      los medios financieros máximos disponibles para ejecutar su parte del plan;
b)      la cantidad de cada tipo de producto que podrá retirar de las existencias en poder de los organismos de intervención;
c)      la asignación de que dispondrá, desglosada por producto, para su compra en el mercado comunitario si, temporalmente, dicho
producto no se encontrara disponible en las existencias de los organismos de intervención, en el momento de la adopción del
plan anual.
Esta asignación se determinará para cada producto habida cuenta de la cantidad que figure en la comunicación contemplada en
el apartado 2 del artículo 1, de las cantidades no disponibles en las existencias de intervención, de los productos solicitados
y atribuidos durante los ejercicios anteriores y de la utilización efectiva de éstos.
[…]»
El artículo 3 del mismo Reglamento dispone que el período de ejecución del plan comenzará el 1 de octubre y finalizará el
31 de diciembre del año siguiente.
Según el artículo 4, apartado 1
bis,
párrafo cuarto, de dicho Reglamento:
«La movilización de un determinado producto en el mercado sólo podrá llevarse a cabo si los suministros que vayan a efectuarse,
a partir de todas las cantidades del producto del mismo grupo que vayan a retirarse de las existencias de intervención en
aplicación del artículo 2, apartado 3, punto 1, letra b), incluidas las que vayan a transferirse en aplicación del artículo
7, han sido previamente adjudicados. La autoridad nacional competente comunicará a la Comisión el inicio de los procedimientos
de movilización en el mercado.»

Reglamento impugnado
El plan anual de asignación de recursos a los Estados miembros para el suministro de alimentos procedentes de las existencias
de intervención en beneficio de las personas más necesitadas de la Comunidad correspondiente al ejercicio de 2009 fue establecido
mediante el Reglamento (CE) nº 983/2008 de la Comisión, de 3 de octubre de 2008 (DO L 268, p. 3; en lo sucesivo, «Reglamento
impugnado»).
El cuarto considerando del Reglamento impugnado tiene la siguiente redacción:
«El artículo 2, apartado 3, punto 1, letra c), del Reglamento [...] 3149/92 prevé la asignación de recursos para la compra
en el mercado de productos que, temporalmente, no se encuentren disponibles en las existencias de los organismos de intervención.
Las existencias de cereales para consumo humano actualmente en poder de los organismos de intervención son muy escasas y ya
se han tomado disposiciones para venderlas en el mercado. Además, los organismos de intervención no disponen actualmente de
existencias de arroz ni de leche desnatada en polvo y, por otro lado, no se prevé ninguna oferta de estos productos agrícolas
en régimen de intervención para el año 2008. Por consiguiente, debe procederse a la asignación de recursos para que puedan
comprarse en el mercado los cereales, la leche desnatada en polvo y el arroz necesarios para el plan correspondiente al ejercicio
presupuestario 2009.»
El artículo 1 del Reglamento impugnado dispone:
«En 2009, el suministro de alimentos que, en aplicación del artículo 27 del Reglamento [único para las OCM], se destinen a
las personas más necesitadas de la Comunidad se ejecutará de conformidad con el plan anual de distribución establecido en
el anexo I del presente Reglamento.»
Según el artículo 2 del Reglamento impugnado «en el anexo II se fijan las asignaciones concedidas a los Estados miembros para
la compra en el mercado de los cereales, la leche desnatada en polvo y el arroz necesarios para el plan a que hace referencia
el artículo 1».
El anexo I, letra a), del Reglamento impugnado fija los recursos financieros disponibles para la ejecución del plan en cada
Estado miembro en un importe total de 496 millones de euros.
El anexo II del Reglamento impugnado fija las asignaciones a los Estados miembros para la compra de productos en el mercado
comunitario dentro de los límites máximos establecidos en el anexo I, letra a), de dicho Reglamento, en un importe total de
431.420.891 euros.
El presupuesto general de la Unión Europea para el ejercicio 2009 fue aprobado el 18 de diciembre de 2008 (DO 2009, L 69,
p. 1). En dicho presupuesto se contemplaban créditos por importe de 500 millones de euros para programas alimentarios destinados
a las personas más necesitadas de la Comunidad Europea.

Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 23 de diciembre de 2008, la República Federal de Alemania interpuso
el presente recurso.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 6 de abril de 2009, la República Italiana solicitó intervenir
en el presente asunto en apoyo de las pretensiones de la Comisión de las Comunidades Europeas.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 8 de abril de 2009, la República Francesa solicitó intervenir
en el presente asunto en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 14 de abril de 2009, el Reino de Suecia solicitó intervenir en
el presente asunto en apoyo de las pretensiones de la República Federal de Alemania.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 16 de abril de 2009, la República de Polonia solicitó intervenir
en el presente asunto en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 27 de mayo de 2009, el Reino de España solicitó intervenir en
el presente asunto en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
Mediante auto de 3 de junio de 2009, el Presidente de la Sala Quinta del Tribunal admitió las intervenciones de la República
Francesa, la República Italiana, la República de Polonia y el Reino de Suecia. Estas partes coadyuvantes presentaron sus escritos
en los plazos señalados.
La demanda de intervención del Reino de España fue presentada una vez expirado el plazo de seis semanas previsto por el artículo
115, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal, por lo que, mediante auto del Presidente de la Sala Quinta
de 8 de septiembre de 2009, se admitió su intervención en apoyo de las pretensiones de la Comisión y la presentación de sus
observaciones en la fase oral.
Mediante resolución del Presidente del Tribunal, se modificó la composición de la Sala Quinta del Tribunal a efectos del presente
procedimiento.
Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Quinta) decidió iniciar la fase oral.
En la vista de 9 de septiembre de 2010 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas orales
formuladas por el Tribunal.
La República Federal de Alemania solicita al Tribunal que:
–        Anule el Reglamento impugnado.
–        Limite los efectos de la anulación al artículo 2 y al anexo II del Reglamento impugnado y los «suspenda».
–        Condene en costas a la Comisión.
El Reino de Suecia solicita al Tribunal que:
–        Estime el recurso interpuesto por la República Federal de Alemania.
–        «Mantenga en vigor» los efectos del Reglamento anulado.
La Comisión solicita al Tribunal que:
–        «Haga caso omiso» de la totalidad de las referencias hechas al dictamen del servicio jurídico del Consejo de 17 de octubre
de 2008.
–        Desestime el recurso por infundado.
–        Con carácter subsidiario, limite y «suspenda» los efectos de la anulación del Reglamento impugnado.
–        Condene en costas a la República Federal de Alemania.
La República Francesa solicita al Tribunal que:
–        Desestime el recurso.
–        Condene en costas a la República Federal de Alemania.
La República Italiana solicita al Tribunal que:
–        Declare la inadmisibilidad del recurso.
–        Con carácter subsidiario, desestime el recurso por infundado.
–        En caso de anularse el Reglamento impugnado, declare que todos los efectos de éste deberán considerarse definitivos.
–        Condene en costas a la República Federal de Alemania.
El Reino de España y la República de Polonia solicitan al Tribunal que desestime el recurso.

Fundamentos de Derecho

Sobre las excepciones de inadmisibilidad propuestas por la República Italiana y la República de Polonia
Alegaciones de las partes
La República Italiana y la República de Polonia sostienen que el presente recurso es inadmisible.
En particular, la República Italiana sostiene que la República Federal de Alemania debería haber impugnado la parte del presupuesto
comunitario para el 2009 relativa a las asignaciones para las compras en los mercados agrícolas. Alega que, en la medida en
que el Reglamento impugnado se limita a repartir dichas asignaciones, un recurso contra este último es extemporáneo y, por
lo tanto, inadmisible.
Por su parte, la República de Polonia sostiene que el presente recurso pretende desvirtuar las normas fundamentales del mecanismo
de distribución recogidas en el Reglamento único para las OCM, que sirvió de base para la adopción del Reglamento impugnado,
así como el procedimiento de elaboración de los planes anuales de distribución definido en el Reglamento nº 3149/92.
La República Federal de Alemania alega que estas dos partes coadyuvantes no están legitimadas para proponer una excepción
de inadmisibilidad, puesto que, según la jurisprudencia, las partes coadyuvantes no pueden proponer una excepción de inadmisibilidad
del recurso si la parte principal no lo ha hecho.
Apreciación del Tribunal
El Tribunal observa que la Comisión no propuso la inadmisibilidad del recuso, limitándose a solicitar que se desestimara el
recurso en cuanto al fondo. Pues bien, procede recordar que, según el artículo 40, párrafo cuarto, del Estatuto del Tribunal
de Justicia de la Unión Europea, aplicable al procedimiento ante el Tribunal General en virtud artículo 53, párrafo primero,
de dicho Estatuto, las pretensiones de la demanda de intervención no podrán tener otro fin que apoyar las pretensiones de
una de las partes. Además, a tenor del artículo 116, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento el coadyuvante aceptará el
litigio en el estado en que se encuentre en el momento de su intervención.
De lo anterior resulta que la República Italiana y la República de Polonia carecen de legitimación para proponer una excepción
de inadmisibilidad del recurso, por lo que el Tribunal no está obligado a examinar los motivos de inadmisibilidad por ellas
invocados (véanse, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 24 de marzo de 1993, CIRFS y otros/Comisión,
C‑313/90, Rec. p. I‑1125, apartados 20 a 22, y la sentencia del Tribunal General de 27 de noviembre de 1997, Kaysersberg/Comisión,
T‑290/94, Rec. p. II‑2137, apartado 76). En consecuencia, procede desestimar las excepciones de inadmisibilidad propuestas
por la República Italiana y la República de Polonia.

Sobre la solicitud de la Comisión de que se haga caso omiso de las referencias al dictamen del servicio jurídico del Consejo
de la Unión Europea de 17 de octubre de 2008 hechas en la demanda
La Comisión sostiene que la presentación del dictamen de que se trata relativo a la propuesta de la Comisión sobre la modificación
del Reglamento único para las OCM no fue autorizada por el Consejo ni ordenada por el Tribunal. En consecuencia, considera
que el Tribunal no debe tomar en consideración ninguna de las referencias a dicho dictamen contenidas en la demanda.
La República Federal de Alemania precisa que dicho dictamen, que no reviste especial importancia para la solución del presente
litigio, ya había sido objeto de un informe oficial y que en la demanda se hace referencia a éste en términos muy generales.
Procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, el interés público, que exige que las instituciones puedan hacer uso
de los dictámenes emitidos con absoluta independencia por sus servicios jurídicos, se vería menoscabado si se admitiera que
tales documentos internos pueden presentarse por personas ajenas a los servicios a petición de los cuales se realizaron en
un litigio ante el Tribunal, sin que la institución de que se trate lo haya autorizado o sin que lo haya ordenado el órgano
jurisdiccional (auto del Tribunal de Justicia de 23 octubre de 2002, Austria/Consejo, C‑445/00, Rec. p. I‑9151, apartado 12;
sentencia del Tribunal General de 8 de noviembre de 2000, Ghignone y otros/Consejo, T‑44/97, RecFP pp. I‑A‑223 y II‑1023,
apartado 48, y auto del Tribunal General de 10 de enero de 2005, Gollnisch y otros/Parlamento, T‑357/03, Rec. p. II‑l, apartado 34).
En consecuencia, procede estimar la solicitud de la Comisión de que se haga caso omiso de las referencias al dictamen del
servicio jurídico del Consejo de 17 de octubre de 2008 hechas en la demanda.

Sobre el fondo
Alegaciones de las partes
La República Federal de Alemania, apoyada por el Reino de Suecia, invoca un motivo único, según el cual el Reglamento impugnado
fue adoptado vulnerando el artículo 27 del Reglamento único para las OCM, leído a la luz de su decimoctavo considerando, el
cual afirma que aprovechar los productos agrícolas durante el tiempo necesario hasta que las existencias alcancen un nivel
normal redunda en beneficio de la Comunidad, así como los artículos 33 CE y 37 CE. A su juicio, el Reglamento impugnado ha
«perdido toda relación» con la política agrícola común (PAC) y es, en realidad, un componente de la política social.
En primer lugar, alega que el artículo 27 del Reglamento único para las OCM, que se incardina en la subsección IV, titulada
«Salida al mercado de los productos de intervención», de la sección II del capítulo I del título I de la parte II del Reglamento
único para las OCM, tan sólo autoriza la compra adicional en los mercados de alimentos cuando un producto no se encuentre
disponible temporalmente en las existencias de intervención en el momento en se esté aplicando el plan anual, en la medida
en que sea necesario para aplicar dicho plan en uno o varios Estados miembros.
Pues bien, primeramente, sostiene que el Reglamento impugnado no se refiere a la compra de productos que «no se encuentra[n]
disponible[s] temporalmente en las existencias de intervención». En efecto, aduce que, mientras que este requisito exige que
se distribuyan en primer lugar las existencias de intervención existentes y que las compras adicionales sean provisionales
o excepcionales, la relación entre los alimentos procedentes de existencias de intervención y los comprados con carácter adicional
se ha invertido, de manera que la proporción de estos últimos en relación al volumen total del plan ha pasado del 18,06 %
en 2006 al 85,35 % en 2008 y al 86,98 % en 2009. Añade que, según las previsiones de la Comisión sobre la evolución de las
existencias de intervención, esta situación se prolongará en el tiempo.
En cuanto al presupuesto previsto para la aplicación del plan en 2009, sostiene que éste fue incrementado hasta 500 millones
de euros, sin que este incremento respecto de los años precedentes pueda justificarse por el aumento del precio de los productos
que entran dentro del ámbito de aplicación del plan. La República Federal de Alemania cuestiona igualmente la conformidad
del procedimiento de adopción del plan con el Reglamento nº 3149/92 alegando que, sobre la base del incremento anunciado del
presupuesto concedido al plan, la Comisión había instado a los Estados miembros a reconsiderar sus peticiones de productos
necesarios para la aplicación del plan después de la fecha límite establecida a tal efecto.
A continuación, afirma que la falta de disponibilidad de los productos en las existencias de intervención debe tener lugar
«en el momento en [que] se está aplicando el plan anual». Según la República Federal de Alemania, este requisito debe interpretarse
en el sentido de que puede contemplarse la posibilidad de una compra si faltan productos durante el ejercicio anual del plan
o si durante la elaboración del plan anual se constata que existe la probabilidad o la certeza de que las existencias de intervención
no sean suficientes. Pues bien, a su juicio, el Reglamento impugnado destinó fondos a la compra de productos para los cuales
no se habían previsto ningunas existencias de intervención para ese año al elaborar el plan.
Seguidamente, alega que el plan establecido no se basa en los volúmenes de las existencias de intervención actuales o previstos,
sino únicamente en las necesidades declaradas por los Estados miembros participantes y, en consecuencia, no refleja aquello
que es «necesario» para su aplicación. Según la República Federal de Alemania, el volumen del plan debe guardar relación con
las existencias de intervención. Así, sostiene que el artículo 43, letra g), del Reglamento único para las OCM permite a la
Comisión elaborar un plan anual, siempre que lo haga con arreglo a su artículo 27, apartado 1, que prevea la distribución
de los productos de las existencias de intervención.
En segundo lugar, la República Federal de Alemania sostiene que el plan adoptado por el Reglamento impugnado no persigue ninguno
de los objetivos del artículo 33 CE. Recuerda la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual la elección de la base
jurídica de un acto debe fundarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional, entre los que figuran, en
especial, la finalidad y el contenido de dicho acto. A su parecer, la normativa de que se trata no se refiere ni a la producción
ni a la comercialización de los productos agrícolas y no es una medida adoptada en el marco de la PAC.
En efecto, aduce que, en contra de la apreciación de la Comisión, el plan de que se trata ha «perdido toda relación» con la
PAC y en particular con el objetivo de estabilización de los mercados en el sentido del artículo 33 CE, apartado 1, letra c).
A su juicio, el hecho de que se haya producido tamaña disminución de las existencias de intervención y de que el plan se base
principalmente en la compra de alimentos, implica que esta medida ya no forma parte del mercado agrícola, sino que se sitúa
fuera de éste. Afirma que los artículos 33 CE y 37 CE tan sólo se aplican al plan controvertido en tanto elemento accesorio
del mecanismo de intervención, pero que su objetivo principal es social. Pues bien, sostiene que según la jurisprudencia del
Tribunal de Justicia, al ámbito de aplicación de la PAC es limitado cuando los efectos de un acto jurídico sobre la agricultura
son únicamente accesorios respecto del objetivo principal.
Asimismo, sostiene que, en contra de la afirmación de la Comisión, el programa comunitario de ayuda alimentaria tampoco contribuye
a asegurar al consumidor suministros a precios razonables, en el sentido del artículo 33 CE, apartado 1, letra e). En efecto,
afirma que, puesto que los alimentos se destinan a las personas más necesitadas, es imposible lograr el objetivo de un precio
razonable. Con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el carácter razonable de los precios no puede equipararse
al menor precio posible.
Según la República Federal de Alemania, el proyecto de la Comisión, de 17 de septiembre de 2008, para la modificación del
Reglamento único para las OCM, que contempla particularmente la supresión de la limitación de las compras a las situaciones
de falta de disponibilidad temporal de las existencias de intervención, confirma sus conclusiones. A su parecer, esta modificación
responde a la necesidad de adaptar el Derecho derivado a la realidad lo que, según este Estado miembro, confirma la Comisión.
En cuanto al Reglamento nº 3149/92, sostiene que éste no es en sí contrario al Derecho de la Unión, pero que debe leerse bajo
el prisma de las normas jurídicas de rango superior y bajo ninguna circunstancia puede apartarse de éstas.
En lo que respecta al Reino de Suecia, éste añade, en primer lugar, que, en principio, el Reglamento único para las OCM establece
únicamente la utilización de las existencias de intervención y que la compra de grandes cantidades de productos en el mercado
comunitario es una «elusión» de dicho Reglamento. A su juicio, los requisitos para la compra de productos establecidos en
el artículo 27, apartado 2, de dicho Reglamento deben interpretarse restrictivamente, puesto que se trata de excepciones.
En cuanto al momento en el que pueden realizarse las compras, el Reino de Suecia menciona la posibilidad de que exista una
discrepancia entre el texto de las distintas versiones lingüísticas del artículo 27 del Reglamento único para las OCM. Sostiene
que, según la versión sueca, la falta de disponibilidad del producto debe producirse durante la aplicación del plan, en cuyo
caso bastaría con enmendar el plan anual. A su juicio, el contexto y la finalidad de esta disposición, que es utilizar de
manera efectiva las existencias de intervención y no, de manera principal, ayudar a las personas más necesitadas, confirma
esta interpretación. Añade que, según el artículo 4 del Reglamento nº 3149/92, sólo podrá llevarse a cabo la compra de un
producto dado en el mercado si los alimentos de primera necesidad que deben distribuirse ya se han repartido a partir de las
existencias de intervención y mediante envíos intracomunitarios.
A su juicio, la intención del legislador de la Unión jamás ha sido la creación de un programa permanente de ayuda. Al contrario,
sostiene que, con arreglo al decimoctavo considerando del Reglamento único para las OCM, la disminución de las existencias
de intervención reduciría la duración del plan. Sin embargo, considera que los objetivos de política social se desprenden
claramente de los artículos 1 y 2 del Reglamento nº 3149/92.
En segundo lugar, el Reino de Suecia sostiene que el artículo 27 del Reglamento único para las OMC no pretende asegurar al
consumidor suministros a precios razonables, según dispone el artículo 33 CE, apartado 1. En cuanto al objetivo de estabilización
de los mercados recuerda que, según reiterada jurisprudencia, éste implica igualmente la voluntad de reducir los excedentes
de la Comunidad. Pues bien, a su juicio, el reparto de los productos establecido en el Reglamento impugnado no guarda la necesaria
relación con las compras de intervención que sirven a este objetivo. Añade que la interpretación contraria podría dar lugar
a la utilización del artículo 37 CE como base jurídica para cualquier legislación destinada a subvencionar la compra de alimentos.
Además, sostiene que es jurisprudencia reiterada que si el examen de un acto comunitario muestra que éste persigue un doble
objetivo o que tiene un componente doble, y si uno de ellos puede calificarse de principal o preponderante, dicho acto debe
fundarse en este último. El Reino de Suecia considera que un acto como el Reglamento impugnado puede adoptarse sobre la base
del artículo 308 CE.
Apoyada por el Reino de España, la República Francesa, la República Italiana y la República de Polonia, la Comisión sostiene
que el Reglamento impugnado es conforme al Reglamento único para las OCM y al Reglamento nº 3149/92.
En primer lugar, la Comisión sostiene que las alegaciones de la República Federal de Alemania relativas a la interpretación
del artículo 33 CE carecen de pertinencia. No obstante, para responder a la crítica según la cual el Reglamento impugnado
no persigue los objetivos de dicho artículo, la Comisión recuerda la jurisprudencia según la cual una normativa debe incluirse
en el ámbito de la agricultura y, en consecuencia, del artículo 37 CE, cuando los productos a que se refiere dicha normativa
están incluidos en el anexo I del Tratado CE y la normativa de que se trata contribuye a la realización de uno o varios objetivos
de la PAC, lo que, a su parecer, sucede en el caso de los productos a que se refiere al artículo 27 del Reglamento único para
las OCM.
En efecto, sostiene que el artículo 33 CE tiene como objetivo la estabilización de los mercados a través de la salida al mercado
y la compra temporal de productos en el mercado comunitario y pretende asegurar a los consumidores, entre los que figuran
las personas más necesitadas, suministros a precios razonables, ofreciéndoles productos agrícolas a precios asequibles. La
Comisión añade que el objetivo social del plan de distribución había sido proclamado claramente en todo momento por las disposiciones
de base así como por los artículos 2 CE y 3 CE, a la luz de los cuales ha de interpretarse la PAC. A su juicio, esté plan
sigue estando relacionado con la PAC.
En segundo lugar, en lo que respecta a la supuesta infracción del artículo 27 del Reglamento único para las OCM, la Comisión
sostiene que concurre el requisito de la falta de disponibilidad de las existencias «en el momento en [que] se está aplicando
el plan anual» si las existencias de intervención no se encuentran disponibles durante la aplicación del plan anual. Además,
afirma que del Reglamento nº 3149/92 así como del contexto y el objetivo del artículo 27 del Reglamento único para las OCM
resulta que la disponibilidad de las existencias debe comprobarse al adoptar el plan anual. Afirma que, con arreglo al Reglamento
nº 3149/92, la programación de la distribución se lleva a cabo a partir del mes de mayo del año anterior (comunicación por
los Estados miembros de sus necesidades) para adoptar el plan antes del 1 de octubre, fecha en la que comienza su ejecución.
En efecto, sostiene que, con arreglo al artículo 2, apartado 3, punto 1, letra c), de dicho Reglamento, la asignación se pondrá
a disposición de los Estados miembros para el supuesto de que un producto no se encuentre disponible temporalmente en el momento
de la adopción del plan anual. Por otro lado, afirma que las alegaciones de la República Federal de Alemania sobre este punto
contenidas en la réplica, parecen ir en el mismo sentido que esta argumentación.
En lo que respecta a la «falta de disponibilidad temporal» de las existencias de intervención, la Comisión es de la misma
opinión que la República Federal de Alemania en lo que respecta al carácter subsidiario de las compras respecto de las existencias
de intervención. No obstante, sostiene que, a falta de precisiones sobre este requisito, éste debe interpretarse a la luz
de la finalidad del Reglamento único para las OCM, teniendo en cuenta que las intervenciones públicas en el mercado constituyen
un instrumento permanente en el marco de la PAC, que requiere posibilidades adecuadas para dar salida a los productos en el
mercado, extremo que la República Federal de Alemania no discute. A su juicio, para mantener tales posibilidades, las compras
en cuestión no sólo son admisibles, sino indispensables. Así, sostiene que mientras la creación de existencias de intervención
de determinados productos sea jurídicamente posible y efectivamente suficientemente probable, la Comisión tiene la obligación
de prever la compra adicional de tales productos.
Añade que el concepto de «falta de disponibilidad temporal» debe interpretarse en el contexto de un examen global realizado
durante varios años. Así, afirma que con arreglo al artículo 2 del Reglamento nº 3149/92, al adoptar el plan, la Comisión
tiene la obligación de tomar en consideración la utilización de los recursos durante los ejercicios anteriores. En efecto,
considera que, habida cuenta de la amplia facultad de apreciación de que dispone la Comisión sobre esta cuestión, las compras
de que se trata sólo podrían prohibirse en caso de supresión o suspensión a largo plazo del mecanismo de intervención para
un producto.
Pues bien, a su juicio, no sucede así en lo que respecta al Reglamento impugnado. En efecto, sostiene que para dar cumplimiento
al requisito del artículo 27 del Reglamento único para las OCM, la Comisión tiene la obligación de controlar la disponibilidad
de cada producto separadamente y no del conjunto de las existencias de intervención. Pues bien, en primer lugar, afirma que,
en virtud de este Reglamento, los productos afectados por el plan pueden ser objeto de compras adicionales a los efectos de
una intervención. En segundo lugar, aduce que los niveles de las existencias de intervención de los distintos productos no
son constantes, sino que varían a lo largo de los años. En tercer lugar, sostiene que los productos que debían comprarse en
el 2009 sólo habían dejado de estar disponibles durante un corto período. Añade que, es posible que las nuevas existencias
de intervención en proceso de creación cubran una gran parte del plan anual para el ejercicio 2010. De ello deduce que la
Comisión consideró acertadamente que la falta de disponibilidad de dichas existencias era únicamente temporal y que podía
prever la compra de dichos productos en el mercado comunitario.
La Comisión considera que la alegación de la República Federal de Alemania a este respecto es contradictoria y no responde
a la cuestión de qué umbral han de alcanzar las existencias de intervención para que pueda ordenar compras adicionales. A
su parecer, el criterio cuantitativo que propone la República Federal de Alemania no resulta de la disposición de que se trata
del Reglamento único para las OCM. Además, considera que es contrario a su finalidad y que su aplicación da lugar a inseguridad
jurídica. En todo caso, aduce que sus alegaciones no permiten refutar la interpretación de esta disposición realizada por
la Comisión o cuestionar la legalidad del Reglamento impugnado, basado en esta interpretación. Añade que el documento semestral
aportado por la República Federal de Alemania se refiere a previsiones a largo plazo, las cuales no pueden servir fundamento
a la decisión de la Comisión relativa a la ejecución de los planes anuales. En todo caso, afirma que, a efectos de la apreciación
de la legalidad del Reglamento impugnado, sólo la situación jurídica existente en el momento de su adopción resulta pertinente.
En cuanto al requisito de la necesidad, la Comisión recuerda que el plan anual para el ejercicio presupuestario 2009 se limita
a los costes previstos por este concepto en el presupuesto de la Unión, tal como exige el artículo 27, apartado 2, letra a),
del Reglamento único para las OCM. Con arreglo a esta disposición, la necesidad debe apreciarse sobre la base de las compras
necesarias para garantizar la ejecución del plan en los Estados miembros participantes, y no sobre la base de la relación
entre el volumen del plan y las existencias de intervención. Así, sostiene que, durante los ejercicios en los que el volumen
de las existencias de intervención era muy cuantioso, el plan sólo había dado salida a una pequeña parte de dichas existencias.
En efecto, a firma que el plan anual pretende cubrir las necesidades declaradas por los Estados miembros –en el marco de los
recursos presupuestarios atribuidos– teniendo en cuenta los cálculos más fiables en cuanto al número de personas más necesitadas.
A este respecto, la Comisión rebate la alegación de la República Federal de Alemania relativa al incremento del presupuesto
y sostiene que éste no se establece sobre una base abstracta, sino sobre la base de los costes por la compra de una determinada
cantidad de productos al precio de mercado, el cual incrementó de manera considerable en el 2008 y era claramente superior
al precio de intervención.
Según la Comisión, la reducción o supresión a corto plazo del plan debido a la disminución temporal de las existencias de
intervención en general y a falta de disponibilidad de determinados productos en particular, es contraria a su finalidad.
En efecto, afirma que ello llevaría a las organizaciones caritativas que dependen de dicho plan a retirarse de éste y a la
supresión de la infraestructura vinculada al instrumento de salida al mercado de las existencias durante los años siguientes,
en los cuales se produciría un incremento de dichas existencias. A su juicio, ello vulnera los objetivos de estabilización
del mercado y de garantía de un elevado nivel de protección social perseguidos por el plan.
Por último, la Comisión sostiene que su propuesta de modificación del Reglamento único para las OCM no produce ningún efecto
jurídico obligatorio y que, por tanto, no puede ser objeto de recurso.
En sus observaciones acerca del escrito de formalización de la intervención del Reino de Suecia, la Comisión rebate la interpretación
según la cual sólo es posible realizar compras adicionales cuando la falta de disponibilidad de los productos en las existencias
de intervención se produce durante la ejecución del plan. Afirma que la gran mayoría de las versiones lingüísticas del artículo
27 del Reglamento único para las OCM parecen ir más bien en el sentido de la interpretación de la Comisión. Además, sostiene
que del décimo octavo considerando de dicho Reglamento no se desprende en modo alguno que el legislador hubiese previsto una
reducción de la duración del plan en el supuesto de un descenso de los volúmenes de las existencias de intervención disponibles.
La República Italiana estima, además, que la sentencia de 4 de abril de 2000, Comisión/Consejo (C‑269/97, Rec. p. I‑2257),
en la que el Tribunal de Justicia declaró que los artículos 33 CE y 37 CE podían servir de base jurídica para la adopción
de una medida que tuviese igualmente, y quizás, principalmente, como finalidad la protección de la salud pública, puede extrapolarse
al caso de autos. Afirma que de los artículos 2 CE, 136 CE y 137 CE también se desprende que los artículos 33 CE y 37 CE pueden
constituir la única base jurídica para la adopción de medidas que tengan igualmente una finalidad social, incluso si ésta
es predominante, siempre que se utilicen dispositivos relacionados con la normativa y la intervención en mercados agrícolas,
cosa que sucede en lo que respecta al Reglamento impugnado.
La República Italiana recuerda que el Reglamento (CE) nº 1290/2005 del Consejo, de 21 de junio de 2005, sobre la financiación
de la PAC (DO L 209, p. 1), dispone que el Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) financia la estabilización de los mercados
agrícolas. Afirma que, puesto que el artículo 27 del Reglamento único para las OCM atribuye al FEAGA la misión de financiar
las compras de que se trata, éstas constituyen igualmente gastos de estabilización de los mercados agrícolas, con arreglo
al artículo 4 del Reglamento (CEE) nº 3730/87 del Consejo, de 10 de diciembre de 1987, por el que se establecen las normas
generales aplicables al suministro a determinadas organizaciones de alimentos procedentes de existencias de intervención y
destinados a ser distribuidos a las personas más necesitadas de la Comunidad (DO L 352, p. 1), dentro de los límites de los
gastos admisibles por este concepto por la autoridad presupuestaria.
Sostiene que, del primer considerando del Reglamento (CE) nº 2535/95 del Consejo, de 24 de octubre de 1995, que modifica el
Reglamento nº 3730/87 (DO L 260, p. 3), resulta que, a pesar de la reducción progresiva del régimen de las existencias de
intervención, el legislador de la Unión quiso mantener el plan de que se trata, estableciendo la compra en el mercado como
una «medida temporal», es decir, equivalente y no subsidiaria ni accesoria respecto de la salida al mercado de las existencias,
respetando en todo momento los objetivos de la PAC. Afirma que, si se observa que un producto no está disponible, la libertad
de elección entre la salida al mercado de las existencias y las compras en el mercado se ve únicamente limitada por la obligación
de utilizar las primeras antes de realizar las segundas. A su juicio, el segundo considerando del Reglamento nº 3730/87, el
tercer considerando y el artículo 4 del Reglamento nº 3149/92, los considerandos tercero y cuarto del Reglamento (CE) nº 267/96
de la Comisión, de 13 de febrero de 1996, por el que se modifica el Reglamento nº 3149/92 (DO L 36, p. 2), así como el quinto
considerando del Reglamento (CE) nº 1127/2007 de la Comisión, de 28 de septiembre de 2007, por el que se modifica el Reglamento
nº 3149/92 (DO L 255, p. 18), confirman esta afirmación.
La República Italiana considera necesarias todas las compras destinadas a cubrir las necesidades a que se refiere el plan
que no puedan verse satisfechas con anterioridad mediante la utilización de las existencias de intervención. No obstante sostiene
que este requisito no exige la existencia de un mínimo de existencias que puedan utilizarse ni, menos todavía, que dicho mínimo
sea superior al comprado en el mercado.
En lo que respecta a la falta de disponibilidad de un producto durante la aplicación del plan, la República Italiana sostiene
que el artículo 27 del Reglamento único para las OCM está redactado en estos términos porque las compras necesarias en el
mercado sólo deben realizarse en ese momento, lo que es igualmente conforme al artículo 3 del Reglamento nº 3149/92. Por tanto,
afirma que las compras tan sólo se realizan si se confirma la falta de disponibilidad de las existencias durante la aplicación
del plan. Aduce que esta referencia al período de aplicación del plan no obsta para que se evalúe la insuficiencia de las
existencias con anterioridad, puesto que ello es indispensable para determinar la asignación presupuestaria destinada a las
compras. A su juicio, el primer considerando del Reglamento nº 267/96 confirma estas consideraciones.
Por su parte, la República Francesa insiste en la finalidad del Reglamento impugnado que es, según ella, garantizar precios
razonables a los consumidores, extremo que niega la República Federal de Alemania. En efecto, sostiene que, ya sea gratuitamente
o a título oneroso, este Reglamento pretende precisamente garantizar únicamente el precio que las personas más necesitadas
pueden considerar razonable, en particular, cuando éste se considera globalmente en relación con el precio pagado por éstas
por los alimentos comprados en el circuito normal de distribución.
Añade que la PAC forma parte de las acciones de la Comunidad enumeradas en el artículo 3 CE, apartado 1, cuya realización
debe permitir, en particular, con arreglo al artículo 2 CE, promover en el conjunto de la Comunidad un alto nivel de protección
social. Afirma que el Tribunal de Justicia ha declarado que los objetivos de la PAC, en particular en el marco de las organizaciones
comunes de mercado, no pueden perseguirse sin tener en cuenta las exigencias de interés general, como la protección de los
consumidores o de la salud y la vida de las personas y de los animales. A su juicio, la ayuda a las personas más necesitadas
también es una exigencia de interés general.
En lo que respecta al carácter temporal de la falta de disponibilidad de las existencias de intervención, la República francesa
sostiene que la disminución de la utilización de estas existencias sólo ha sido digna de especial atención en los últimos
dos años, a saber, a partir del 2008.
La República de Polonia sostiene que, dado que las expresiones contenidas en el artículo 27 del Reglamento único para las
OCM son vagas y muy generales, la Comisión goza de un amplio margen de apreciación en lo que respecta a los requisitos para
la compra de alimentos en el mercado. En todo caso, afirma que la única interpretación correcta de este artículo es la que
ofrece el Reglamento nº 3149/92. Sin embargo, aduce que, si se aceptase la argumentación de la República Federal de Alemania
relativa a la parte de las compras en el mercado establecida por el Reglamento impugnado, ello establecería un nuevo requisito
para el mecanismo de distribución que el Reglamento único para las OCM no impone a día de hoy. Añade que, en el marco de la
amplia facultad de apreciación de que dispone la Comisión en materia de PAC, únicamente el carácter manifiestamente inadecuado
de una medida adoptada en esa materia podría afectar a su legalidad.
En lo que respecta, más concretamente, al requisito de la falta de disponibilidad temporal de los productos, considera que
ésta no se refiere a la situación anterior en la medida de que se trate, sino a su «futuro previsible». Sostiene que, al ser
incierto que se constituyan existencias en un «futuro previsible», se sigue cumpliendo este requisito.
En cuanto a los objetivos de la PAC, la República de Polonia sostiene que según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia,
éstos deben interpretarse teniendo en cuenta los objetivos sociales y económicos generales de la Unión, tal como los define
el artículo 2 CE, así como la situación económica y social actual y las circunstancias en continua evolución. Pues bien, a
su juicio la interpretación propuesta por la República Federal de Alemania no cumple estos criterios. En particular, considera
que dicha interpretación no tiene en cuenta el cambio fundamental de la situación de la agricultura a raíz de las últimas
ampliaciones de la Unión.
Según la República de Polonia, los objetivos de la PAC, enumerados en el artículo 33 CE, apartado 1, pueden repartirse en
dos grupos equivalentes; el primero, destinado a garantizar el desarrollo de la agricultura y el mantenimiento de un nivel
de vida adecuado a la población rural y el segundo, destinado a garantizar la seguridad de los abastecimientos y a asegurar
precios razonables, que se dirige principalmente a los consumidores de productos alimenticios. A este respecto, considera
que la República Federal de Alemania asimila erróneamente el concepto de precio razonable al de precio de mercado, siendo
así que el primero debe interpretarse teniendo en cuenta las circunstancias específicas de cada caso y, por tanto, no es siempre
equivalente al segundo. Además, afirma que la República Federal de Alemania interpretó erróneamente la jurisprudencia del
Tribunal de Justicia relativa al concepto de precio razonable, puesto que éste no se refiere a la categoría específica de
consumidores que son las personas más necesitadas.
Por último, la República de Polonia sostiene que, independientemente de su procedencia, los productos agrícolas utilizados
en el marco del mecanismo de distribución reducen el excedente de productos presentes en el mercado, lo que contribuye a su
estabilización y a la mejora de los ingresos de las personas que trabajan en el sector agrícola.
En la vista, el Reino de España insistió sobre la necesidad de estabilidad de la medida de distribución de alimentos a las
personas más necesitadas, señalando que las compras adicionales eran indispensables para el mantenimiento y el buen funcionamiento
de esta medida durante varios años. En efecto, a su parecer, el despliegue de recursos materiales y humanos para aplicar el
plan tan sólo en los años en los que haya excedentes es demasiado costoso desde el punto de vista económico y funcional. Además,
considera que esta medida no sólo tiene carácter social, puesto que no beneficia únicamente a las personas más necesitadas,
si no también al mercado agroalimentario en su conjunto.
La República Federal de Alemania considera que, a diferencia del asunto que dio lugar a la sentencia Comisión/Consejo, citada
en el apartado 73
supra,
a que hace referencia la República Italiana, en el presente asunto, el Reglamento impugnado no tiene como finalidad la producción
y la comercialización de productos agrícolas, sino que se refiere, en un 90 %, a compras de productos agrícolas realizadas
con toda independencia respecto de los instrumentos de la PAC. Rebate la alegación de la República Italiana según la cual
la ayuda alimentaria se ha convertido en un objetivo estable de la PAC, puesto que, a su parecer, ello es incompatible con
las normas de delimitación de la competencia entre la Comunidad y los Estados miembros. Añade que no es posible justificar
la calificación de una medida como perteneciente a la PAC alegando que dicha calificación se desprende
de iure
de la asignación de los recursos correspondientes al FEAGA.
La República Federal de Alemania señala además que el Reglamento nº 2535/95 carece de pertinencia en el presente asunto y
que la conclusión de la República Italiana no se refiere a la última parte del primer considerando de éste. En cuanto al Reglamento
nº 1127/2007, afirma que éste no puede influir en la interpretación de normas jurídicas de mayor rango. Por último, sostiene
que el Reglamento nº 3730/87 no debe interpretarse como si ya hubiese establecido la ampliación de las medidas en el marco
del programa alimenticio.
Respecto de las alegaciones de la República Francesa relativas a la persecución de los objetivos de la PAC en el Reglamento
impugnado, la República Federal de Alemania señala que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el objetivo de estabilización
del mercado se refiere al establecimiento de un equilibrio de mercado entre la oferta y la demanda, de manera que las medidas
controvertidas deben contribuir al funcionamiento del mercado común, lo que no sucede en el caso de las compras a que se refiere
el Reglamento impugnado. Además, afirma que el precio máximo exigible por el suministro de productos alimenticios se calcula
únicamente en función de los costes soportados y, por tanto, tampoco puede perseguir el objetivo de garantizar precios razonables.
Por otro lado, alega que este objetivo no se menciona explícita ni implícitamente en ninguno de los actos que sirven de base
jurídica al Reglamento impugnado.
La República Federal de Alemania rebate también el análisis que hace la República Francesa del carácter temporal de la falta
disponibilidad de las existencias y sostiene que una cuota de entre el 20 y el 30 % de las compras realizadas en el mercado
debe considerarse significativa y que, en consecuencia, existían dificultades de aprovisionamiento desde hace al menos cuatro años.
En cuanto a la amplia facultad de apreciación de la Comisión que resulta de la jurisprudencia a que hace referencia la República
de Polonia, según la República Federal de Alemania, ésta no se refiere a la interpretación de los objetivos de una medida
ni, en consecuencia, al presente asunto.
En lo que respecta al criterio de la falta de disponibilidad temporal de los productos, la República Federal de Alemania considera
que existe una relación entre esta falta de disponibilidad y el valor de las compras adicionales, puesto que un programa como
éste no puede basarse en compras que han aumentado durante un largo período y que en los últimos dos años prácticamente constituían
el volumen total de los suministros. Sostiene que al apreciar este criterio, resulta adecuado tener en cuenta la situación
anterior.
La República Federal de Alemania menciona el Informe Especial nº 6/2009 del Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas,
titulado «Ayuda alimentaria comunitaria a las personas necesitadas: evaluación de los objetivos, los medios y los métodos
empleados», en el que dicho Tribunal consideró que, ciertamente, un programa de ayuda alimentaria era deseable como medida
social, pero no era compatible con las disposiciones de la PAC y su financiación. Sostiene que el Tribunal de Cuentas expresó
dudas en cuanto a la contribución de dicho programa a la regulación del mercado.
Apreciación del Tribunal
Con carácter prelimitar procede precisar la relación existente entre el Reglamento único para las OCM, el Reglamento nº 3149/92
y el Reglamento impugnado.
Primeramente, de los vistos del Reglamento impugnado resulta que éste fue adoptado sobre la base del Reglamento único para
las OCM, y, en particular, de su artículo 43, letra g), en relación con el artículo 4 del mismo Reglamento. Estos dos últimos
artículos se refieren a la adopción por la Comisión de las normas de desarrollo para la elaboración del plan anual a que se
refiere al artículo 27, apartado 1, del Reglamento único para las OCM, así como al procedimiento que ha de seguir.
Además, del artículo 1 del Reglamento impugnado resulta que el suministro de alimentos a las personas más necesitadas de la
Comunidad en aplicación del artículo 27 del Reglamento único para las OCM se ejecutará de conformidad con el plan anual.
A continuación, en lo que respecta a la relación entre el Reglamento impugnado y el Reglamento nº 3149/92, procede señalar
que, mediante este último, la Comisión se impuso a sí misma ciertas normas que condicionan el ejercicio de las facultades
que le confiere el Reglamento único para las OCM.
Así, al adoptar el plan anual, la Comisión tenía también la obligación de respetar el Reglamento nº 3149/92. A este respecto,
procede recordar que el primer considerando del Reglamento impugnado está redactado en los siguientes términos:
«De conformidad con el artículo 2 del Reglamento […] nº 3149/92 […], la Comisión debe adoptar un plan de distribución que
se financie con los créditos disponibles del ejercicio presupuestario 2009. Dicho plan ha de determinar, en particular, los
medios financieros máximos puestos a disposición de cada uno de los Estados miembros que participan en la medida para ejecutar
la parte que les corresponda dentro del plan, así como la cantidad de cada tipo de producto que debe retirarse de las existencias
en poder de los organismos de intervención.»
De ello se desprende que la legalidad del Reglamento impugnado debe apreciarse bajo el prisma, por un lado, del Reglamento
único para las OCM, que es su base jurídica, y, por otro lado, del Reglamento nº 3149/92.
En el supuesto de que exista un conflicto entre las disposiciones de estos dos Reglamentos procede recordar que, en virtud
del principio de respeto de la jerarquía normativa, un Reglamento de aplicación no puede ir en contra de las disposiciones
del acto normativo que desarrolla (véase la sentencia del Tribunal de 3 de mayo de 2007, España/Comisión, T‑219/04, Rec. p. II‑1323,
apartado 66, y la jurisprudencia citada).
No obstante, es preciso señalar que, en el caso de autos, las partes no sostienen que exista una incompatibilidad entre el
Reglamento único para las OCM y el Reglamento nº 3149/92, pero cada una de ellas defiende una interpretación distinta del
artículo 27 del Reglamento único para las OCM.
Por tanto, la solución del presente recurso depende de la interpretación del artículo 27 del Reglamento único para las OCM
que se considere preferible.
Según reiterada jurisprudencia, cuando un texto de Derecho derivado de la Unión exige una interpretación, debe interpretarse,
en la medida de lo posible, en el sentido de su conformidad con las disposiciones del Tratado. Un Reglamento de ejecución
debe asimismo ser objeto, si es posible, de una interpretación conforme con las disposiciones del Reglamento de base (sentencias
del Tribunal de Justicia de 24 de junio de 1993, Dr Tretter, C‑90/92, Rec. p. I‑3569, apartado 11, y de 10 de septiembre de
1996, Comisión/Alemania, C‑61/94, Rec. p. I‑3989, apartado 52).
En consecuencia, el Reglamento único para las OCM debe interpretarse de la manera que mejor se adecue a las disposiciones
pertinentes del Tratado relativas a la PAC en la que se inscribe.
A este respecto, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, para interpretar una disposición de Derecho de la Unión,
debe tenerse en cuenta no sólo su tenor literal, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de
la que forma parte (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de junio de 2005, VEMW y otros, C‑17/03, Rec. p. I‑4983,
apartado 41, y la jurisprudencia citada).
Por otro lado, dado que las interpretaciones literal e histórica de un Reglamento, y en especial de una de sus disposiciones,
no permiten apreciar su alcance exacto, procede interpretar la normativa en cuestión basándose tanto en su finalidad como
en su sistema general (véanse, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 31 de marzo de 1998, Francia y otros/Comisión,
C‑68/94 y C‑30/95, Rec. p. I‑1375, apartado 168, y la sentencia del Tribunal General de 25 de marzo de 1999, Gencor/Comisión,
T‑102/96, Rec. p. II‑753, apartado 148).
Procede examinar la legalidad del Reglamento impugnado a la luz de estos principios.
–       Sobre el motivo único, basado en que la adopción del Reglamento impugnado vulnera supuestamente el Reglamento único para las
OCM y en particular su artículo 27
Según se desprende del décimo considerando del Reglamento único para las OCM, las compras de intervención son un instrumento
de la PAC para estabilizar los mercados y garantizar un nivel de vida equitativo a la población agrícola. La intervención
pública está regulada actualmente por las disposiciones recogidas en el capitulo I del título I de la parte II del Reglamento
único para las OCM. Una de las maneras de dar salida al mercado a las existencias de intervención así constituidas es, con
arreglo al artículo 27 de dicho Reglamento, su distribución a las personas más necesitadas.
A este respecto, procede recordar el contexto histórico en el que se inscribe esta disposición.
La medida de distribución de alimentos a las personas más necesitadas de la Comunidad fue creada por el Reglamento nº 3730/87.
En particular, del tercer considerando de dicho Reglamento resulta que, «con sus existencias de intervención de diversos productos
agrícolas, la Comunidad dispone del medio potencial de aportar una notable contribución al bienestar de sus ciudadanos más
necesitados» y que «en interés de la Comunidad y conforme a los objetivos de la [PAC] es oportuno explotar este medio de forma
duradera hasta la reducción de las existencias a un nivel normal mediante el establecimiento de medidas adecuadas».
A raíz de sucesivas reformas de la PAC, las existencias de intervención fueron reducidas progresivamente y los períodos en
los cuales dichas existencias eran escasas o inexistentes se multiplicaron. Asimismo, el Reglamento nº 3730/87 fue modificado
por el Reglamento nº 2535/95. Este Reglamento introdujo la posibilidad de comprar ciertos productos en el mercado en determinadas
circunstancias.
El primer considerando del Reglamento nº 2535/95 está redactado en los siguientes términos:
«Considerando que la base del régimen establecido mediante Reglamento […] nº 3730/87 […] la constituyen las existencias públicas
disponibles adquiridas por los organismos de intervención […]; que se ha comprobado que la adopción y la ejecución del plan
anual de suministro de alimentos puede resultar difícil, ya que, a lo largo del año, algunos productos de base faltan temporalmente
en las existencias de intervención; que este riesgo puede incrementarse habida cuenta de las medidas adoptadas para favorecer
un mejor control de los mercados y una mayor adaptación de la producción a las necesidades; que, en tales circunstancias y
para no comprometer la adopción y la realización de los programas de suministro, parece apropiado adoptar una medida temporal
consistente en la posibilidad de obtener los productos en cuestión en el mercado comunitario, en unas condiciones tales que
no hagan peligrar el principio del suministro de productos a partir de las existencias de intervención, ni el coste de los
créditos consignados a tal efecto en el presupuesto comunitario.»
La disposición resultante de los Reglamentos n
os
3730/87 y 2535/95 fue recogida en el artículo 27 del Reglamento único para las OCM, cuyo decimoctavo considerando recuerda
que, «gracias a sus existencias de intervención de diversos productos agrícolas, la Comunidad posee los medios para contribuir
de manera significativa al bienestar de los ciudadanos más necesitados», y precisa que «aprovechar esta posibilidad durante
el tiempo necesario hasta que las existencias alcancen un nivel normal adoptando las medidas apropiadas redunda en beneficio
de la Comunidad». Del mismo considerando resulta que teniendo presentes estas consideraciones, el Reglamento nº 3730/87 estableció
la «medida social» de la distribución de alimentos a las personas más necesitadas de la Comunidad y que convenía mantenerla
e incorporarla al Reglamento único para las OCM.
Según se recuerda en el apartado 3 anterior, el artículo 27 del Reglamento único para las OCM se inscribe en la subsección IV,
titulada «Salida al mercado de los productos de intervención», de la sección II del capítulo I del título I de la parte II
de dicho Reglamento. Este artículo, titulado «Distribución a las personas más necesitadas de la Comunidad», dispone, en su
apartado 1, que se pondrán productos de las existencias de intervención a disposición de determinadas organizaciones de acuerdo
con un plan anual. El apartado 2, letra a), de dicho artículo establece que podrá comprarse un producto en el mercado comunitario,
en particular, si, «dicho producto no se encuentra disponible temporalmente en las existencias de intervención de la Comunidad
en el momento en que se está aplicando el plan anual indicado en el apartado 1, en la medida en que sea necesario para aplicar
el plan en uno o varios Estados miembros, y siempre que los costes no superen el límite máximo de los costes previstos por
este concepto en el presupuesto comunitario».
En consecuencia, procede interpretar esta disposición en el sentido de que establece una medida útil de explotación de las
existencias de intervención.
Es preciso señalar que el presente litigio se inscribe en el marco de la aplicación de una normativa que establece dos fases.
La principal, la de la intervención pública en el mercado, persigue claramente los objetivos de la PAC, precisados en el artículo
33 CE, apartado 1, y, en particular, el de estabilización de los mercados. La fase siguiente, es la de la salida al mercado
de las existencias de intervención así constituidas, una de cuyas modalidades es la distribución de productos a las personas
más necesitadas. Esta distribución persigue un objetivo social, el cual sólo puede ser secundario, y en cierto modo, accesorio,
respecto de los objetivos principales de la PAC y, por tanto, en principio, sólo puede realizarse dentro de los límites de
los excedentes y teniendo en cuenta que «conforme a los objetivos de la [PAC] es oportuno explotar este medio de forma duradera
hasta la reducción de las existencias a un nivel normal».
En lo que respecta a la posibilidad de compras adicionales, del primer considerando del Reglamento nº 2535/95 resulta que
esta medida había sido adoptada porque «se [había] comprobado que la adopción y la ejecución del plan anual de suministro
de alimentos [podía] resultar difícil, ya que, a lo largo del año, algunos productos de base [faltaban] temporalmente en las
existencias de intervención» y que era necesario «en tales circunstancias y para no comprometer la adopción y la realización
de los programas de suministro, […] adoptar una medida temporal consistente en la posibilidad de obtener los productos en
cuestión en el mercado comunitario». Sin embargo, el mismo considerando precisa que ello debe realizarse «en unas condiciones
tales que no hagan peligrar el principio del suministro de productos a partir de las existencias de intervención, ni el coste
de los créditos consignados a tal efecto en el presupuesto comunitario».
En consecuencia, de las anteriores consideraciones resulta claramente que esta medida tiene como razón de ser las existencias
de intervención y el plan anual para su distribución a las personas más necesitadas. Por consiguiente, el objetivo del plan
anual y de las compras adicionales establecido por dicho Reglamento no puede ser, como afirma la Comisión, la satisfacción
de las necesidades declaradas por los Estados miembros que participan en el plan, sino la distribución a las personas más
necesitadas de los volúmenes de las existencias de intervención.
Así, el artículo 27, apartado 1, del Reglamento único para las OCM establece que se pondrán a disposición los «productos de
las existencias de intervención», siendo así que, según su apartado 2, letra a), podrá comprarse un producto en el mercado
comunitario si «no se encuentra disponible temporalmente en las existencias de intervención […] en el momento en [que] se
está aplicando el plan anual». Ello indica que la compra adicional de tales productos se contempla como excepción a la norma,
que es la distribución de los productos de las existencias de intervención. Por lo tanto, esta medida, en tanto excepción,
debe interpretarse de manera restrictiva. En ningún caso puede elevarse a la categoría de la norma.
La precisión adicional que figura en el artículo 27, apartado 2, letra a), del Reglamento único para las OCM, según la cual,
tan sólo podrá comprarse un producto en el mercado «en la medida en que sea necesario para aplicar el plan [anual], y siempre
que los costes no superen el límite máximo de los costes previstos por este concepto en el presupuesto comunitario» impone
igualmente la interpretación restrictiva de la expresión «no se encuentra disponible temporalmente […] en el momento en [que]
se está aplicando el plan anual».
De esta disposición resulta que un producto sólo podrá comprarse en el mercado en el supuesto de que dicho producto no se
encuentre temporalmente disponible en el momento en que se esté aplicando el plan anual. Dicha disposición implica igualmente
que se hayan adoptado el plan anual y el presupuesto previsto para su aplicación con carácter previo a una eventual compra.
Claramente, tal como afirma la Comisión, es cierto que, por motivos prácticos de aplicación, y, precisamente, para poder adoptar
el plan y el presupuesto previsto para su ejecución, la Comisión debe tener la posibilidad de conocer los volúmenes de los
productos que deben comprase con carácter adicional por no estar disponibles en las existencias de intervención, a la hora
de adoptar el plan. En efecto, esta manera de proceder es la única posible y conforme a las disposiciones pertinentes del
Reglamento nº 3149/92.
Con arreglo al artículo 1 del Reglamento nº 3149/92, los Estados miembros participantes comunicarán sus necesidades a la Comisión
a más tardar el 31 de mayo anterior al período de ejecución del plan. Según el artículo 2 del mismo Reglamento, la Comisión
adopta el plan anual que determina, en particular, «la asignación de que dispondrá[n] [los Estados miembros], desglosada por
producto, para su compra en el mercado comunitario si, temporalmente, dicho producto no se encontrara disponible en las existencias
de los organismos de intervención, en el momento de la adopción del plan anual», antes del 1 de octubre del mismo año.
No obstante, no puede considerarse en modo alguno que estas disposiciones confieran a la Comisión la facultad de determinar
el plan independientemente de los volúmenes de las existencias de intervención actuales y/o previstos para el año de que se
trate. Así, si bien a los efectos de determinar las asignaciones, debe tener en cuenta las cantidades solicitas por los Estados
miembros, las cantidades no disponibles de los productos solicitados en las existencias de intervención, así como los productos
solicitados, atribuidos y efectivamente utilizados durante los ejercicios anteriores [artículo 2, apartado 3, letra c), párrafo
segundo, del Reglamento nº 3149/92], no puede, sin embargo, sobrepasar los límites establecidos por la norma jurídica de rango
superior, a saber, el Reglamento único para las OCM.
En efecto, es cierto que la responsabilidad de adaptar el volumen del plan a los volúmenes de las existencias de intervención
incumbe a la Comisión en el momento de adoptar el plan. Ciertamente, en este marco dispone de un margen de maniobra que le
concede el artículo 27, apartado 2, del Reglamento único para las OCM, pero ello no debe hacer olvidar el carácter excepcional
de esta disposición. En efecto, puesto que ha de considerarse que las existencias de intervención constituyen una institución
permanente, cuyo volumen es lo único que varía según las fluctuaciones del mercado y las intervenciones públicas, la expresión
«no se encuentra disponible temporalmente» no puede interpretarse como una referencia a un número de meses o años, sino como
una excepción a la norma de la distribución de los productos de las existencias de intervención. Así, el porcentaje del volumen
de compras adicionales debe reflejar el carácter excepcional de esta medida respecto de los volúmenes totales del plan anual,
cuyo único objetivo es paliar las deficiencias que podrían presentarse durante la ejecución del plan en función del estado
de las existencias. En el supuesto contrario se produciría una inversión entre la norma y la excepción.
Esta conclusión no es contraria a ninguna de las disposiciones del Reglamento nº 3149/92. Por otro lado, es conforme al texto
del primer considerando del Reglamento nº 2535/95 que introdujo la posibilidad de las compras adicionales, según el cual debía
contemplarse esta posibilidad para no comprometer la adopción ni la ejecución de los programas de suministros.
En el caso de autos, la Comisión estableció mediante el Reglamento impugnado el plan anual de distribución de alimentos a
las personas más necesitadas para el ejercicio presupuestario 2009, en el marco del cual estableció, en el anexo II, las asignaciones
a los Estados miembros para la compra de productos en el mercado por un importe total de 431.420.891 euros, esto es, aproximadamente,
el 89,98 % del volumen total del plan, que ascendía a 496 millones de euros [anexo I, letra a), del Reglamento impugnado].
Por tanto, es preciso señalar que el objetivo principal del plan anual recogido en el Reglamento impugnado no era la salida
al mercado de las existencias de intervención, sino satisfacer las necesidades declaradas por los Estados miembros participantes
en el plan.
Por otro lado, de los anexos del escrito de réplica resulta que a raíz de la declaración del Presidente de la Comisión relativa
al incremento en dos tercios del presupuesto previsto para el programa de distribución de alimentos a las personas más necesitadas,
la Comisión instó a los Estados miembros participantes a revisar las necesidades declaradas para el ejercicio presupuestario
2009 y a que le comunicasen dichas necesidades antes de finales de agosto de 2008, es decir, después de la fecha límite establecida
en el artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 3149/92.
En estas circunstancias, según la interpretación contenida en los apartados anteriores, no puede considerarse que el plan
anual para el ejercicio presupuestario 2009 sea conforme al artículo 27 del Reglamento único para las OCM.
Ninguna de las alegaciones de la Comisión, del Reino de España, de la República Francesa, de la República Italiana ni de la
República de Polonia desvirtúan esta conclusión.
La Comisión, el Reino de España, la República Francesa y la República de Polonia afirman, en particular, que la reducción
o la supresión a corto plazo del plan debido a la disminución temporal o a la falta de disponibilidad de determinados productos
en las existencias de intervención irían en contra de su finalidad, puesto que ello llevaría a las organizaciones caritativas
que dependen de dicho plan a retirarse de éste y a la supresión de la infraestructura vinculada al instrumento de salida al
mercado de las existencias durante los años siguientes, en los cuales se produciría un incremento de dichas existencias. A
su juicio, ello vulnera los objetivos de la PAC y hace imposible la contribución del programa al objetivo de garantizar un
elevado nivel de protección social.
Esta alegación no puede prosperar. En primer lugar, procede señalar que en el marco del presente recurso no se impugna la
creación del plan anual de distribución de alimentos a las personas más necesitadas como tal. Pues bien, con arreglo al artículo
27 del Reglamento único para las OCM, el objetivo principal de este plan es la distribución de los productos de las existencias
de intervención y no la estabilidad de la satisfacción de las necesidades de las organizaciones caritativas que participan
en el programa. En segundo lugar, de los autos y de las consideraciones anteriores resulta que el plan para el ejercicio presupuestario
2009 establecido por el Reglamento impugnado no sólo no guarda relación alguna con los volúmenes de las existencias de intervención
disponibles, sino que además establece asignaciones para compras adicionales en el marco de un presupuesto muy superior a
los de los tres años anteriores. En estas circunstancias, no puede considerarse que el Reglamento impugnado tuviese como objetivo
garantizar la estabilidad del programa de que se trata.
Aunque pudieran considerarse acertadas las alegaciones de la Comisión, de la República Francesa, de la República Italiana
y de la República de Polonia, según las cuales el artículo 27 del Reglamento único para las OCM y el Reglamento impugnado
persiguen los distintos objetivos de la PAC, según los define el artículo 33 CE, apartado 1, éstas no desvirtúan la conclusión
de que, según se desprende las anteriores consideraciones, el Reglamento impugnado vulnera el artículo 27 del Reglamento único
para las OCM, cuya legalidad no se cuestiona en ningún caso en el marco del presente recurso.
En este contexto, la jurisprudencia invocada por la Comisión, la República italiana, la República de Polonia así como por
la República Federal de Alemania en lo que respecta a la determinación de la base jurídica adecuada de una medida respecto
de los objetivos perseguidos por ella, carece de pertinencia en el caso de autos. En efecto, el presente asunto no se refiere
a la cuestión de la elección de la base jurídica de un acto.
Por último, en cuanto a los distintos pasajes de los considerandos de los Reglamentos que no se han tenido en cuenta para
la interpretación del artículo 27 del Reglamento único para las OCM realizada en los apartados anteriores, a saber, los Reglamentos
n
os
267/96 y 1127/2007, que modifican el Reglamento nº 3149/92, a los que hace referencia la República Italiana porque, a su juicio,
ponen de manifiesto que la compra adicional sólo está supeditada a la falta de disponibilidad del producto en las existencias
de intervención con un volumen decreciente, procede señalar que dichos pasajes no desvirtúan la interpretación del artículo
27 del Reglamento único para las OCM del Tribunal. En efecto, la interpretación del artículo 27 del Reglamento OCM único no
puede resultar de disposiciones de reglamentos de rango inferior, adoptados para su aplicación.
En vista de las anteriores consideraciones, procede declarar que el Reglamento impugnado se adoptó infringiendo el artículo
27 del Reglamento único para las OCM.
–       Sobre las consecuencias de la infracción del artículo 27 del Reglamento único para las OCM
En el supuesto de que se estime el recurso, la República Federal de Alemania, apoyada por el Reino de Suecia, solicita el
Tribunal que haga uso de su facultad de limitar los efectos de la anulación al artículo 2 y al anexo II del Reglamento impugnado
y que los «suspenda» para evitar que dicha anulación pueda afectar la aplicación del plan en favor de organizaciones caritativas
durante el ejercicio presupuestario 2009 o
a posteriori,
en el supuesto de que el Tribunal se pronuncie tras el cierre de dicho ejercicio.
La Comisión hizo la misma petición, apoyada por la República Italiana y la República de Polonia.
En primer lugar, procede señalar que, mediante esta formulación, la República Federal de Alemania, apoyada por el Reino de
Suecia, solicita en realidad la anulación parcial del Reglamento impugnado, a saber, la de su artículo 2 y de su anexo II.
En efecto, es preciso recordar que, en el caso de autos, no se cuestiona la legalidad del propio mecanismo de atribución de
los recursos a favor de las personas más necesitadas, sino el hecho de que el plan para el ejercicio presupuestario 2009 establecido
por el Reglamento impugnado se basa principalmente en la compra adicional de los productos en el mercado. Por consiguiente,
habida cuenta de la conclusión alcanzada en el apartado 137
supra,
procede anular únicamente las disposiciones que establecen las asignaciones para tales compras, a saber, el artículo 2 y
el anexo II del Reglamento impugnado.
En segundo lugar, ha de precisarse que la anulación parcial del Reglamento impugnado se produce cuando, en principio, ya se
han distribuido todas las asignaciones. En estas circunstancias, y para evitar que el efecto retroactivo de la anulación cree
una obligación de reembolso para los Estados miembros que han recibido dichas asignaciones, procede hacer uso de la facultad
del Tribunal de indicar los efectos del acto anulado que deben considerarse definitivos.
Por tanto, en las circunstancias particulares del caso de autos, procede anular el artículo 2 y el anexo II del Reglamento
impugnado y declarar que dicha anulación parcial no afecta la validez de las asignaciones ya realizadas.

Costas
A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas,
si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones de la Comisión, procede condenarla
a soportar, además de sus propias costas, las de la República Federal de Alemania conforme a lo solicitado por ésta.
Por otra parte, conforme al artículo 87, apartado 4, del mismo Reglamento, los Estados miembros que intervengan en el proceso
soportarán sus propias costas. Por consiguiente, el Reino de España, la República Francesa, la República Italiana, la República
de Polonia y el Reino de Suecia, soportarán sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Quinta)
decide:
1)
Anular el artículo 2 y el anexo II del Reglamento (CE) nº 983/2008 de la Comisión, de 3 de octubre de 2008, por el que se
adopta un plan de asignación a los Estados miembros de los recursos imputables al ejercicio presupuestario 2009 para el suministro
de alimentos procedentes de las existencias de intervención en beneficio de las personas más necesitadas de la Comunidad.
2)
La anulación del artículo 2 y del anexo II del Reglamento nº 983/2008 no afecta la validez de las asignaciones ya realizadas.
3)
Condenar a la Comisión Europea a cargar con sus propias costas, así como con las costas en que haya incurrido la República
Federal de Alemania.
4)
El Reino de España, la República Francesa, la República Italiana, la República de Polonia y el Reino de Suecia cargarán con
sus propias costas.
Prek
Soldevila Fragoso
Frimodt Nielsen
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 13 de abril de 2011.
Firmas
*
Lengua de procedimiento: alemán.