CELEX: 62014CJ0269
Renvoi préjudiciel
Marchés publics
Directive 2004/18/CE
Article 1er, paragraphe 4
Concession de services
Notion
Ensemble contractuel entre une autorité de sécurité sociale et des sociétés de taxis prévoyant une procédure électronique de compensation directe des coûts de transport des assurés et un système de réservation des moyens de transport

La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 1
er
, paragraphe 4, de la directive 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil, du 31 mars 2004, relative à la coordination
des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services (JO L 134, p. 114).
Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige concernant le Kansaneläkelaitos (organisme national de sécurité sociale)
et Suomen Palvelutaksit ry ainsi que Oulun Taksipalvelut Oy, sociétés de taxis, au sujet de la mise en œuvre sans appel d’offres
d’un ensemble contractuel relatif à une procédure électronique de compensation directe des frais de transport en taxi liés
aux traitements médicaux.

Le cadre juridique

Le droit de l’Union
L’article 1
er
de la directive 2004/18, intitulé «Définitions», prévoit, à ses paragraphes 2, sous a), et 4:
«2.      a)      Les ʻmarchés publicsʼ sont des contrats à titre onéreux conclus par écrit entre un ou plusieurs opérateurs économiques et
un ou plusieurs pouvoirs adjudicateurs et ayant pour objet l’exécution de travaux, la fourniture de produits ou la prestation
de services au sens de la présente directive.
[…]
4.      La ʻconcession de servicesʼ est un contrat présentant les mêmes caractéristiques qu’un marché public de services, à l’exception
du fait que la contrepartie de la prestation des services consiste soit uniquement dans le droit d’exploiter le service, soit
dans ce droit assorti d’un prix.»

Le droit finlandais
La loi sur les marchés publics [hankintalaki (348/2007)] a transposé la directive 2004/18 en droit finlandais. L’article 5
de celle-ci, intitulé «Définitions», prévoit, à ses paragraphes 1 et 6:
«Dans cette loi, on entend par
1)      ʻmarché publicʼ un contrat écrit passé entre un ou plusieurs pouvoirs adjudicateurs et un ou plusieurs opérateurs et ayant
pour objet l’exécution de travaux, la fourniture de produits ou la prestation de services, en échange d’une contrepartie économique;
[…]
6)      ʻconcession de servicesʼ un contrat présentant les mêmes caractéristiques qu’un marché public de services, mais dont la contrepartie
de la prestation des services consiste soit uniquement dans le droit d’exploiter le service, soit dans ce droit assorti d’un
prix.»
Sous le titre 2 de la loi sur l’assurance maladie [sairausvakuutuslaki (1224/2004)], l’article 1
er
, paragraphe 1, de celle-ci prévoit que «sont remboursés à l’assuré en tant que dépenses médicales, dans les conditions définies
ci-après, […] les frais de transport liés au traitement médical».
Sous le titre 4 de cette loi, intitulé «Remboursements des frais de transports», l’article 7 de celle-ci dispose que «[l]es
frais de transport d’un assuré sont remboursés en totalité pour ce qui est de la partie du montant dépassant 14,25 euros pour
un trajet simple (montant correspondant à la franchise à la charge de l’assuré). Le remboursement est cependant tout au plus
égal au montant fixé comme base de remboursement pour les frais de transport».
Le titre 15 de ladite loi, relatif à la procédure de compensation directe, comporte l’article 9 de celle-ci, aux termes duquel,
si «[…] un prestataire de services de transport a facturé à l’assuré le prix du voyage à hauteur de la franchise à la charge
de l’assuré conformément au titre 4, article 7, le remboursement peut être versé […] au prestataire de services sur la base
du décompte effectué par ce dernier et selon des modalités spécifiques convenues».
L’article 15 de la loi sur les prestations de rééducation et les prestations financières y afférentes servies par le Kansaneläkelaitos
[laki Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutus-rahaetuuksista (566/2005)], intitulé «Frais de transport», dispose:
«Les patients bénéficiant de mesures de réadaptation ainsi que les membres de la famille ou autres proches bénéficiant de
ces mesures conformément aux articles 9 et 12 sont remboursés en ce qui concerne les frais de transport nécessaires et raisonnables
dans le cadre de cette réadaptation, dans les conditions prévues au titre 4 de la loi sur l’assurance maladie. […]»

Le litige au principal et les questions préjudicielles
Le Kansaneläkelaitos est un pouvoir adjudicateur au sens de la loi sur les marchés publics. Conformément à la réglementation
finlandaise, celui-ci rembourse aux assurés la partie des frais de transport en taxi liés aux traitements médicaux qui excède
la franchise restant à la charge desdits assurés. L’organisation de ces transports ne relève pas de la responsabilité du Kansaneläkelaitos.
Le Kansaneläkelaitos et la Suomen Taksiliitto ry (Union des taxis de Finlande), au nom et sur mandat des sociétés de taxis
relevant de cette union, ont signé, le 4 février 2010, une convention-cadre, qui prévoit que le remboursement des frais de
transport en taxi liés aux traitements médicaux pour les personnes assurées en Finlande, accordé conformément aux dispositions
de la loi sur l’assurance maladie et de la loi sur les prestations de rééducation et les prestations financières y afférentes
servies par le Kansaneläkelaitos, est versé directement au chauffeur de taxi, selon une procédure électronique de compensation.
En application de cette convention-cadre, les délégations locales du Kansaneläkelaitos désignent, dans chaque circonscription
sanitaire, une seule société de taxis en tant que centre de réservations, avec laquelle elles concluent un contrat portant
sur la procédure électronique de compensation directe.
Grâce à ce système de compensation directe, les réservations des trajets en taxi remboursés par le Kansaneläkelaitos sont
regroupées dans chaque circonscription sanitaire auprès d’un centre unique de réservations. Celui-ci communique les réservations
effectuées par les assurés aux chauffeurs de taxis qui participent audit système. L’assuré paie la part du prix de la course
qui reste à sa charge au chauffeur de taxi, qui communique au centre de réservations, par voie électronique, les données afférentes
à ce prix. Ce centre de réservations transmet ensuite ces données au Kansaneläkelaitos. Après traitement des demandes de compensation,
ce dernier renvoie les sommes à rembourser audit centre de réservations, qui les fait parvenir aux chauffeurs de taxis.
Si un assuré ne réserve pas un taxi par l’intermédiaire du centre de réservations désigné, il paie l’intégralité du prix de
la course et doit demander ensuite directement au Kansaneläkelaitos le remboursement de la somme qui dépasse la franchise
restant à sa charge.
Aux termes de la convention-cadre, l’objectif de la procédure de compensation directe est d’améliorer le service rendu aux
usagers, en facilitant le système de remboursement, et de réaliser des économies en regroupant les réservations de taxis.
En effet, la société de taxis qui a conclu un contrat de compensation directe avec la délégation locale du Kansaneläkelaitos
s’engage à regrouper les réservations des assurés qui vont au même moment dans la même direction.
Selon la convention-cadre, chacun des cocontractants assume ses propres frais liés à la mise en œuvre et au fonctionnement
de la procédure électronique de compensation directe. À cet égard, la société de taxis locale désignée en tant que centre
de réservations a le droit de prélever auprès des chauffeurs de taxis adhérant au système une compensation raisonnable, afin
de lui permettre de remplir les obligations qui lui sont imposées par le contrat de compensation directe. Ces centres de réservations
perçoivent également une redevance, à la charge des assurés, sur les réservations téléphoniques.
Le Kansaneläkelaitos compte 25 délégations locales, dont 7 ont conclu des contrats spécifiques portant sur la procédure électronique
de compensation directe avec 7 sociétés de taxis locales. Les arrangements et la procédure électronique de compensation directe
visés dans ces contrats n’ont pas fait l’objet d’un appel d’offres.
Il découle des contrats relatifs à la procédure de compensation directe qu’il appartient aux sociétés de taxis signataires,
notamment, de centraliser les réservations, de regrouper les transports en taxi lorsque les véhicules automobiles vont au
même moment dans la même direction, d’enregistrer sur un serveur les données et les paiements relatifs aux réservations ainsi
que de verser les compensations aux chauffeurs de taxi participant à cette procédure.
Suomen Palvelutaksit ry, Oulun Taksipalvelut Oy et Turun Seudun Invataksit ry ont introduit devant le markkinaoikeus (tribunal
des affaires économiques) des recours contre l’ensemble contractuel relatif à la procédure électronique de compensation directe.
Le markkinaoikeus a considéré que la convention-cadre conclue entre le Kansaneläkelaitos et la Suomen Taksiliitto ry ainsi
que les contrats de compensation directe conclus sur la base de cette convention constituaient un seul ensemble contractuel,
qui devait être qualifié de «concession de services», au sens de l’article 5, paragraphe 6, de la loi sur les marchés publics.
Selon cette juridiction, une telle qualification s’imposait en raison du fait que les conditions relatives à l’existence d’une
contrepartie et au transfert du risque d’exploitation économique étaient remplies.
Le Kansaneläkelaitos a alors formé un pourvoi contre la décision du markkinaoikeus devant le Korkein hallinto-oikeus (Cour
administrative suprême). Ce dernier nourrit des doutes quant à la qualification juridique de l’ensemble contractuel en cause
au principal.
Dans ces conditions, le Korkein hallinto-oikeus a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles
suivantes:
«1)      Convient-il d’interpréter la jurisprudence de la Cour de justice relative aux concessions de services en ce sens que ce régime
ne s’applique pas à un arrangement global comportant, d’une part, le paiement de compensations, qui relève de la responsabilité
de l’autorité, au moyen d’un arrangement de compensation directe, et, d’autre part, un arrangement relatif à la réservation
de moyens de transport, ce qui ne relève pas de la responsabilité de cette autorité?
2)      Quelle importance faut-il attribuer à la conséquence, découlant indirectement de cet arrangement global, que le but de l’arrangement
relatif aux réservations est de réduire le coût des transports que le Kansaneläkelaitos doit payer sur les fonds publics?»

Sur les questions préjudicielles
Par ses questions, qu’il convient de traiter ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 1
er
, paragraphe 4, de la directive 2004/18 doit être interprété en ce sens qu’un ensemble contractuel, tel que celui en cause
au principal, constitue une «concession de services», au sens de cette disposition.
Il ressort des éléments du dossier transmis à la Cour par la juridiction de renvoi que cet ensemble contractuel est constitué,
d’une part, par la convention-cadre signée entre le Kansaneläkelaitos et la Suomen Taksiliitto ry, au nom et sur mandat des
sociétés de taxis relevant de cette union, ainsi que, d’autre part, par les contrats portant sur la procédure électronique
de compensation directe que les délégations locales du Kansaneläkelaitos ont conclus avec les sociétés de taxis membres de
ladite union qui ont été désignées comme centres de réservations.
La juridiction de renvoi indique, à cet égard, que, si le Kansaneläkelaitos a l’obligation légale de rembourser aux assurés
les frais de transport en taxi liés aux traitements médicaux, hormis une franchise qui reste à la charge desdits assurés,
il ne lui incombe cependant pas d’organiser ces transports.
Il y a lieu de relever, à titre liminaire, qu’il n’appartient pas à la Cour de qualifier concrètement l’opération en cause
au principal, une telle qualification relevant de la seule compétence du juge national. Le rôle de la Cour se cantonne à fournir
à ce dernier une interprétation du droit de l’Union utile pour la décision qu’il lui revient de prendre dans le litige dont
il est saisi (voir, notamment, arrêts Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler, C-274/09, EU:C:2011:130, point
36, ainsi que Norma-A et Dekom, C-348/10, EU:C:2011:721, point 57).
Conformément à l’article 1
er
, paragraphe 4, de la directive 2004/18, la «concession de services» est un contrat présentant les mêmes caractéristiques
qu’un marché public de services, à l’exception du fait que la contrepartie de la prestation de services consiste soit uniquement
dans le droit d’exploiter le service, soit dans ce droit assorti d’un prix.
Il convient de constater, en premier lieu, que la circonstance que le Kansaneläkelaitos ne soit pas responsable de l’organisation
des transports en taxi n’implique pas que, au regard des caractéristiques propres de l’ensemble contractuel en cause au principal,
ce pouvoir adjudicateur n’ait pas confié la prestation d’un service à ses cocontractants dans le cadre dudit ensemble contractuel.
En effet, il résulte des contrats relatifs à la procédure électronique de compensation directe et conclus sur la base de la
convention-cadre que les sociétés de taxis désignées en tant que centres de réservations fournissent un ensemble de services
nécessaires à la mise en œuvre de cette procédure, tels que, notamment, la centralisation des réservations et le regroupement
des transports en taxi, l’enregistrement sur un serveur des données et des paiements relatifs aux réservations ainsi que le
versement des compensations aux chauffeurs de taxi participant à cette procédure. L’ensemble contractuel en cause au principal
permet ainsi au Kansaneläkelaitos de réaliser des économies et de remplir d’une manière plus efficace sa mission légale de
remboursement des frais de transport en taxi liés aux traitements médicaux des assurés.
En ce qui concerne la contrepartie de la prestation des services, il y a lieu de relever, en deuxième lieu, que la Cour a
déjà jugé que le fait que le prestataire de services est rémunéré par des paiements provenant de tiers au contrat, en l’occurrence
les usagers du service concerné, est l’une des formes que peut prendre l’exercice du droit, reconnu au prestataire, d’exploiter
le service. Ainsi, dans le cadre d’un contrat portant sur des services, la circonstance que le cocontractant n’est pas directement
rémunéré par le pouvoir adjudicateur, mais qu’il est en droit de percevoir une rémunération auprès de tiers, répond à l’exigence
de contrepartie, prévue à l’article 1
er
, paragraphe 4, de la directive 2004/18 (voir, en ce sens, arrêt Eurawasser, C‑206/08, EU:C:2009:540, points 53 et 57).
Dans le cadre de leurs prestations de services, telles que rappelées au point 27 du présent arrêt, les sociétés de taxis désignées
en tant que centres de réservations sont directement rémunérées non pas par le pouvoir adjudicateur, mais par une contribution
raisonnable des chauffeurs de taxi ayant adhéré au système de compensation directe ainsi que par une redevance téléphonique
à la charge des assurés pour l’utilisation des services de réservations.
Il apparaît, par conséquent, que l’ensemble contractuel en cause au principal remplit l’exigence de contrepartie, prévue à
l’article 1
er
, paragraphe 4, de la directive 2004/18.
Afin que ledit ensemble contractuel puisse être qualifié de concession de services, encore faut-il, en troisième lieu, et
conformément à une jurisprudence constante, que le concessionnaire du service prenne en charge le risque lié à l’exploitation
des services en question (voir, en ce sens, arrêt Eurawasser, C-206/08, EU:C:2009:540, point 59).
Il en va ainsi même si ce risque est très limité, pourvu que le pouvoir adjudicateur ait transféré au concessionnaire l’intégralité
ou, tout au moins, une part significative du risque d’exploitation qu’il encourt (voir, en ce sens, arrêts Eurawasser, C-206/08,
EU:C:2009:540, point 77, ainsi que Norma-A et Dekom, C-348/10, EU:C:2011:721, point 45).
Un tel risque doit être compris comme étant le risque d’exposition aux aléas du marché, lequel peut notamment se traduire
par le risque de concurrence de la part d’autres opérateurs, le risque d’une inadéquation entre l’offre et la demande de services,
le risque d’insolvabilité des débiteurs du prix des services fournis, le risque d’absence de couverture des dépenses d’exploitation
par les recettes ou encore le risque de responsabilité d’un préjudice lié à un manquement dans le service (arrêt Norma-A et
Dekom, C-348/10, EU:C:2011:721, point 48).
S’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier l’existence d’un transfert de l’intégralité ou d’une part significative
du risque lié à l’exploitation du service (arrêt Eurawasser, C-206/08, EU:C:2009:540, point 78), il  apparaît que le pouvoir
adjudicateur, dans l’affaire au principal, par l’intermédiaire de ses délégations locales, a transféré aux sociétés de taxis
ayant été désignées en tant que centres de réservations une partie de l’exécution technique, administrative et financière
relative à la procédure électronique de compensation directe desdits frais, dont il avait la charge, conformément à l’article
9 du titre 15 de la loi sur l’assurance maladie.
Dans une telle situation, il  semble ressortir des éléments dont dispose la Cour que, dans le cadre de la fourniture des services
associés à la mise en œuvre de cette procédure, lesdites sociétés de taxis soient susceptibles d’être exposées aux aléas du
marché et que, partant, elles aient pris en charge le risque lié à l’exploitation de ces services, au sens de la jurisprudence
citée aux points 32 et 33 du présent arrêt.
À cet égard, il importe de relever que, conformément aux obligations contractuelles prévues par les contrats relatifs à la
procédure électronique de compensation directe en cause au principal, et tel qu’il a été rappelé au point 27 du présent arrêt,
il appartient aux sociétés de taxis agissant en tant que centres de réservations, notamment, d’enregistrer sur un serveur
les données et les paiements relatifs aux réservations effectuées par les assurés ainsi que de verser les compensations aux
chauffeurs de taxi participant à cette procédure.
Ainsi que l’expose la juridiction de renvoi, le Kansaneläkelaitos n’assure pas, dès lors, la charge de la gestion d’un grand
nombre de contrats, qui avaient été signés directement avec les différents chauffeurs de taxi en vertu de l’ancienne procédure
de remboursement des frais de transports en taxi liés aux traitements médicaux.
Par ailleurs, eu égard au mode de rémunération de ces sociétés de taxis, prévu par l’ensemble contractuel en cause au principal,
celles-ci pourraient éventuellement être exposées au risque de non-paiement des contributions provenant des chauffeurs de
taxi et, par conséquent, au risque d’absence de couverture des dépenses d’exploitation encourues.
En outre, il découle des informations fournies par la juridiction de renvoi que ces mêmes sociétés de taxis sont susceptibles
d’être confrontées aux risques liés à une baisse de la demande de leurs services de la part des assurés pouvant bénéficier
du remboursement des frais de transport en taxi liés aux traitements médicaux.
Eu égard à tout ce qui précède, il convient de relever qu’il ne ressort d’aucun des éléments du dossier soumis à la Cour que
le pouvoir adjudicateur n’ait pas transféré le risque d’exploitation économique aux sociétés qui fournissent les services
nécessaires à la mise en œuvre de la procédure électronique de compensation directe.
Par conséquent, il résulte des considérations qui précèdent que l’article 1
er
, paragraphe 4, de la directive 2004/18 doit être interprété en ce sens qu’un ensemble contractuel, tel que celui en cause
au principal, peut être considéré comme constituant une «concession de services», au sens de cette disposition, à la condition
que le pouvoir adjudicateur ait transféré l’intégralité ou une part significative du risque d’exploitation économique qu’il
encourt, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier en tenant compte de toutes les caractéristiques inhérentes
aux opérations visées par cet ensemble contractuel.

Sur les dépens
La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi,
il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que
ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (septième chambre) dit pour droit:
L’article 1
er
, paragraphe 4, de la directive 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil, du 31 mars 2004, relative à la coordination
des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services, doit être interprété en ce sens
qu’un ensemble contractuel, tel que celui en cause au principal, peut être considéré comme constituant une «concession de
services», au sens de cette disposition, à la condition que le pouvoir adjudicateur ait transféré l’intégralité ou une part
significative du risque d’exploitation économique qu’il encourt, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier
en tenant compte de toutes les caractéristiques inhérentes aux opérations visées par cet ensemble contractuel.
Signatures
*
Langue de procédure: le finnois.