CELEX: 62014CJ0085
Eelotsusetaotlus
Elektroonilised sidevõrgud ja ‑teenused
Universaalteenus ja kasutajate õigused
Direktiiv 2002/22/EÜ
Artikkel 28
Juurdepääs numbritele ja teenustele
Mittegeograafilised numbrid
Direktiiv 2002/19/EÜ
Artiklid 5, 8 ja 13
Riigi reguleerivate asutuste pädevus
Hinnakontroll
Kõnede transiitteenused
Siseriiklikud õigusnormid, millega on telefonikõnede transiitteenuste osutajatele ette nähtud kohustus mitte kohaldada mittegeograafilistele numbritele valitud kõnedele kõrgemaid tariife, kui geograafilistele numbritele valitud kõnedele
Märkimisväärse turujõuta ettevõtja
Liikmesriigi pädev asutus

Eelotsusetaotlus käsitleb küsimust, kuidas tõlgendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta direktiivi 2002/22/EÜ universaalteenuse ning kasutajate õiguste kohta elektrooniliste sidevõrkude ja ‑teenuste puhul (universaalteenuse direktiiv) (
EÜT L 108, lk 51
; ELT eriväljaanne 13/29, lk 367), muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. novembri 2009. aasta direktiiviga 2009/136/EÜ (
ELT L 337, lk 11
; edaspidi „universaalteenuse direktiiv”), artikli 28 lõiget 1.
Taotlus on esitatud KPN BV (edaspidi „KPN”) ja Autoriteit Consument en Markti (ACM) (tarbija‑ ja turukaitse amet) vahelises vaidluses, mille esemeks on koos sunniraha maksmise hoiatusega antud korraldus, milles tehti KPN‑ile ettekirjutus vähendada mittegeograafilistele numbritele valitud kõnede transiitteenustele kohaldatavaid tasumäärasid.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Elektroonilisi sideteenuseid käsitlev uus reguleeriv raamistik
Elektroonilisi sideteenuseid käsitlevasse uude reguleerivasse raamistikku (edaspidi „uus reguleeriv raamistik”) kuuluvad Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta direktiiv 2002/21/EÜ elektrooniliste sidevõrkude ja ‑teenuste ühise reguleeriva raamistiku kohta (raamdirektiiv) (
EÜT L 108, lk 33
; ELT eriväljaanne 13/29, lk 349), muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. novembri 2009. aasta direktiiviga 2009/140/EÜ (
ELT L 337, lk 37
, edaspidi „raamdirektiiv”), ning eridirektiivid, mis sellega kaasnevalt vastu võeti, nimelt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta direktiiv 2002/20/EÜ elektrooniliste sidevõrkude ja ‑teenustega seotud lubade andmise kohta (loadirektiiv) (
EÜT L 108, lk 21
; ELT eriväljaanne 13/29, lk 337), Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta direktiiv 2002/19/EÜ elektroonilistele sidevõrkudele ja nendega seotud vahenditele juurdepääsu ja vastastikuse sidumise kohta (juurdepääsu käsitlev direktiiv) (
EÜT L 108, lk 7
; ELT eriväljaanne 13/29, lk 323) ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12. juuli 2002. aasta direktiiv 2002/58/EÜ, milles käsitletakse isikuandmete töötlemist ja eraelu puutumatuse kaitset elektroonilise side sektoris (eraelu puutumatust ja elektroonilist sidet käsitlev direktiiv) (
EÜT L 201, lk 37
; ELT eriväljaanne 13/29, lk 514).
– Raamdirektiiv
Raamdirektiivi artikkel 2 näeb ette:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
[…]
g)
riigi reguleeriv asutus – organ või organid, kellele liikmesriik on usaldanud mõne käesolevas direktiivis või eridirektiivides nimetatud reguleerimisülesande;
[…]
l)
eridirektiivid – [loadirektiiv, juurdepääsu käsitlev direktiiv, universaalteenuse direktiiv] ja direktiiv 2002/58[…].
[…]”
Raamdirektiivi artikkel 6 „Konsulteerimiskord ja läbipaistvus” näeb ette siseriiklike konsulteerimismenetluste kehtestamise riigi reguleerivate asutuste ja huvitatud poolte vahel, kui riigi reguleerivad asutused kavatsevad selle direktiivi või eridirektiivide kohaselt võtta meetmeid, millel on märkimisväärne mõju asjaomasele turule.
Raamdirektiivi artikkel 7 „Elektroonilise side siseturu konsolideerimine” näeb ette liikmesriigi reguleeriva asutuse kohustuse teha sellise meetme eelnõu, mille ta kavatseb nimetatud artikli lõikes 3 sätestatud juhtudel võtta, Euroopa Komisjonile ja teiste liikmesriikide reguleerivatele asutustele kättesaadavaks. Raamdirektiivi artiklis 7a on kehtestatud parandusmeetmete järjekindla kohaldamise kord, mis puudutab muu hulgas operaatoritele kohaldatavate erinevate kohustuste kehtestamist, muutmist või tühistamist.
Raamdirektiivi artiklis 8 on määratletud üldised eesmärgid ja reguleerimispõhimõtted, mille järgimise peavad riigi reguleerivad asutused selles direktiivis ja eridirektiivides sätestatud reguleerimisülesannete täitmisel tagama.
Sama direktiivi artiklis 16 on kehtestatud eeskirjad turuanalüüsi korra rakendamiseks.
– Universaalteenuse direktiiv
Universaalteenuse direktiivi artikli 2 punktides d ja f on toodud järgmised mõisted:
„d)
geograafiline number – liikmesriigi telefoninumeratsiooniplaani number, milles osa numbrikohti tähistab geograafilist piirkonda ja mida kasutatakse kõnede suunamiseks võrgu lõpp‑punkti (VLP) füüsilisse asukohta;
[…]
f)
mittegeograafiline number – riigi telefoninumeratsiooniplaani number, mis ei ole geograafiline number. See hõlmab muu hulgas mobiiltelefonide numbreid ning tasuliste ja tasuta teenuste numbreid.”
Direktiivi artikli 28 „Juurdepääs numbritele ja teenustele” lõige 1 sätestab:
„Liikmesriigid tagavad, kui see on tehniliselt ja majanduslikult teostatav, ning välja arvatud juhtudel, kui abonent on ärilistel põhjustel otsustanud konkreetsetes geograafilistes piirkondades asuvate helistajate juurdepääsu piirata, et asjakohased riikide reguleerivad asutused võtavad kõik vajalikud meetmed tagamaks, et lõppkasutajatel on:
a)
juurdepääs [Euroopa Liidus] osutatavatele teenustele ja nad saavad neid kasutada, kasutades mittegeograafilisi numbreid, ja
b)
juurdepääs kõigile [liidus] välja antud numbritele, olenemata operaatori kasutatavast tehnoloogiast ja seadmetest, sealhulgas liikmesriikide numeratsiooniplaani, [Euroopa telefoninumeratsioonivälja (edaspidi „ETNS”] numbritele ning rahvusvahelistele tasuta telefoninumbritele.
[…]”
– Juurdepääsu käsitlev direktiiv
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta direktiivi 2002/19/EÜ elektroonilistele sidevõrkudele ja nendega seotud vahenditele juurdepääsu ja vastastikuse sidumise kohta (juurdepääsu käsitlev direktiiv) (
EÜT L 108, lk 7
; ELT eriväljaanne 13/29, lk 323), muudetud direktiiviga 2009/140 (edaspidi „juurdepääsu käsitlev direktiiv”), artikkel 1 näeb ette:
„1.   Käesolev direktiiv ühtlustab [raamdirektiivis] sätestatud raamistikus viisi, millega liikmesriigid reguleerivad elektroonilistele sidevõrkudele ja nendega seotud vahenditele juurdepääsu ja vastastikust sidumist. Eesmärk on luua siseturu põhimõtetega kooskõlas olev võrkude ja teenuste pakkujate vahelisi suhteid reguleeriv raamistik, millega saavutataks püsiv konkurents, elektrooniliste sideteenuste koostalitlusvõime ja tarbijate kasu.
2.   Käesoleva direktiiviga kehtestatakse operaatorite ja nende ettevõtjate õigused ja kohustused, kes taotlevad juurdepääsu operaatorite võrkudele ja nende võrkudega seotud vahenditele ja/või vastastikust sidumist nendega. Direktiivis sätestatakse riikide reguleerivate asutuste eesmärgid seoses juurdepääsu ja vastastikuse sidumisega ning kehtestatakse kord tagamaks, et riikide reguleerivate asutuste kehtestatud kohustused vaadatakse läbi ja vajaduse korral tühistatakse, kui soovitud eesmärgid on saavutatud. Käesolevas direktiivis ei tähenda juurdepääs lõppkasutajate juurdepääsu.”
Juurdepääsu käsitleva direktiivi artikkel 5 „Riigi reguleerivate asutuste volitused ja vastutus seoses juurdepääsu ja vastastikuse sidumisega” on sõnastatud järgmiselt:
„1.   [Raamdirektiivi] artiklis 8 osutatud eesmärkide saavutamiseks soodustavad riikide reguleerivad asutused kooskõlas käesoleva direktiivi sätetega piisavat juurdepääsu ja vastastikust sidumist ning teenuste koostalitlusvõimet ja vajaduse korral tagavad selle, täites oma kohustusi viisil, mis aitab kaasa tõhususele, püsivale konkurentsile, tõhusale investeerimisele ja innovatsioonile ning millest on lõppkasutajatel kõige rohkem kasu.”
Ilma et see piiraks meetmeid, mida võib võtta märkimisväärse turujõuga ettevõtjate puhul artikli 8 kohaselt, võivad riikide reguleerivad asutused eelkõige:
a)
kui see on vajalik läbivühenduvuse tagamiseks, kehtestada kohustusi ettevõtjatele, kes kontrollivad juurdepääsu lõppkasutajatele, kaasa arvatud põhjendatud juhtudel kohustus siduda oma võrgud vastastikku, kui need ei ole veel seotud;
ab)
põhjendatud juhtudel ja kui see on vajalik, kehtestada kohustusi ettevõtjatele, kes kontrollivad juurdepääsu lõppkasutajatele, et teha nende teenused koostalitlusvõimelisteks;
[…]
2.   Lõike 1 kohaselt kehtestatud kohustused on objektiivsed, läbipaistvad, proportsionaalsed ja mittediskrimineerivad ning neid rakendatakse [raamdirektiivi] artiklites 6, 7 ja 7a sätestatud korras.
3.   Seoses lõikes 1 nimetatud juurdepääsu ja vastastikuse sidumisega tagavad liikmesriigid, et riigi reguleeriv asutus on volitatud sekkuma omal algatusel, kui see on põhjendatud, et tagada [raamdirektiivi] artiklis 8 sätestatud eesmärkide saavutamine kooskõlas käesoleva direktiivi sätetega ja [raamdirektiivi] artiklites 6 ja 7 ning 20 ja 21 nimetatud korras.”
Juurdepääsu käsitleva direktiivi artikkel 8 „Kohustuste kehtestamine, muutmine ja tühistamine” sätestab:
„1.   Liikmesriigid tagavad, et riigi reguleerivad asutused on volitatud kehtestama artiklites 9–13a kindlaksmääratud kohustusi.
2.   Kui [raamdirektiivi] artikli 16 kohaselt tehtud turuanalüüsi tulemusena peetakse operaatorit konkreetsel turul märkimisväärset turujõudu omavaks, kehtestavad riigi reguleerivad asutused vajaduse korral käesoleva direktiivi artiklites 9–13 sätestatud kohustused.
3.   Ilma et see piiraks:
[…]
—
[raamdirektiivi] artiklite 12 ja 13 sätete, [loadirektiivi] lisa B osa tingimuse 7, mida kohaldatakse nimetatud direktiivi artikli 6 lõike 1 kohaselt, [universaalteenuse direktiivi] artiklite 27, 28 ja 30 […] kohaldamist, kui need sätted sisaldavad kohustusi ettevõtjatele, kes ei ole märkimisväärse turujõuga ettevõtjad, […]
[…]
ei kehtesta riikide reguleerivad asutused artiklites 9–13 sätestatud kohustusi operaatoritele, keda ei peeta märkimisväärset turujõudu omavaks lõike 2 kohaselt.
[…]
4.   Käesoleva artikli kohaselt kehtestatud kohustused lähtuvad täheldatud probleemi olemusest ning on [raamdirektiivi] artiklis 8 sätestatud eesmärke silmas pidades proportsionaalsed ja põhjendatud. Sellised kohustused kehtestatakse ainult pärast nimetatud direktiivi artiklite 6 ja 7 kohaselt peetud konsultatsioone.
[…]”
Juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 13 „Hinnakontrolli ja kuluarvestuse kohustused” lõige 1 sätestab:
„Riigi reguleeriv asutus võib artikli 8 kohaselt kehtestada kulude katmise ja hinnakontrolliga seotud kohustusi, sealhulgas kuludele orienteeritud hindade kohustusi ja kuluarvestussüsteeme käsitlevaid kohustusi teatavat liiki vastastikuse sidumise ja/või juurdepääsu pakkumise puhul, kui turuanalüüs näitab, et tulemusliku konkurentsi puudumine võimaldaks asjaomasel operaatoril säilitada ülemäära kõrgeid hindu või hindu kokku suruda ja sellega lõpptarbijaid kahjustada. […]”
Direktiiv 2009/136
Direktiivi 2009/136 põhjenduse 46 kohaselt:
„Ühisturg tähendab seda, et ühenduse mittegeograafilisi numbreid, sealhulgas tasuta ja tasulisi numbreid, kasutades on lõppkasutajatel juurdepääs kõigile teiste liikmesriikide numeratsiooniplaani numbritele ja juurdepääsuteenustele. […] Piiriülest juurdepääsu numeratsiooniressurssidele ning kaasnevatele teenustele ei tohiks keelata, välja arvatud objektiivselt põhjendatud juhtudel, näiteks vajaduse korral võidelda pettuse ja kuritarvitamisega […], kui number on määratud ainult riigisiseseks kasutamiseks […] või kui see ei ole tehniliselt või majanduslikult teostatav. […]”
Madalmaade õigus
Telekommunikatsiooniseaduse (Telecommunicatiewet, edaspidi „Tw”) artikkel 6.5, millega võeti siseriiklikusse õigusesse üle universaalteenuse direktiivi artikkel 28, sätestab:
„1.   Üldkasutatavate elektrooniliste sidevõrkude või üldkasutatavate elektrooniliste sideteenuste pakkujad, kes kontrollivad lõppkasutajate juurdepääsu, tagavad, et Euroopa Liidus asuvatel lõppkasutajatel on juurdepääs kõigile:
a.
liidus antud siseriikliku numeratsiooniplaani numbritele,
b.
[ETNS] numbritele ja
c.
[Rahvusvahelise Telekommunikatsiooni Liidu] antud numbritele
ning nad saavad kasutada punktides a–c nimetatud numbrite kaudu osutatavaid teenuseid, välja arvatud juhul, kui see ei ole tehniliselt või majanduslikult teostatav või kui kõnet vastu võttev abonent on otsustanud konkreetsetes geograafilistes piirkondades asuvate helistajate juurdepääsu piirata.
2.   Lõikes 1 sätestatud kohustuse täitmise tagamiseks võib kehtestada üksikasjalikumaid eeskirju halduse üldaktiga või selle alusel. Nende eeskirjadega võib muu hulgas ette näha lõikes 1 nimetatud numbritele juurdepääsu tasumäärad.
3.   Lõikes 2 toodud eeskirjad võivad – vastavate eeskirjade alusel määratletavate – teenusepakkujate eri kategooriate puhul olla erinevad, nagu tuleneb lõikest 1. Nimetatud eeskirjadega võidakse näha ette [ACM‑ile] antavad ülesanded ja pädevus.”
Otsus koostalitlusvõime kohta (Besluit Interoperabiliteit, edaspidi „BI”) võeti vastu Tw alusel. BI artikkel 5 on alates 1. juulist 2013 kehtivas redaktsioonis sõnastatud järgmiselt:
„1.   Üldkasutatava telefoniteenuse või üldkasutatavate elektrooniliste sidevõrkude pakkuja, kes kontrollib lõppkasutajate juurdepääsu, tagab, et lõppkasutajad saavad neid teenuseid liidu territooriumil kasutada, kasutades mittegeograafilisi numbreid.
2.   Kohustus lõike 1 tähenduses hõlmab igal juhul ka lõikes 1 nimetatud üldkasutatava telefoniteenuse ja üldkasutatavate elektrooniliste sidevõrkude pakkuja kohustust kohaldada numeratsioonialadesse 0800, 084, 085, 087, 088, 0900, 0906, 0909, 116, 14 või 18 kuuluvatele numbritele valitud kõnede puhul tariife või muid tasumäärasid, mis on võrreldavad tariifide või muude tasumääradega, mida nimetatud teenusepakkuja kohaldab geograafilistele numbritele valitud kõnede puhul, kusjuures teistsuguseid tariife ja tasumäärasid võib kohaldada ainult juhul, kui see on vajalik, et katta lisakulusid, mis on seotud mittegeograafilistele numbritele valitud kõnedega. Ministri määruses võib ette näha, et see kohustus on kohaldatav teistele teenusepakkujate kategooriatele või teistele mittegeograafilise numbrite kategooriatele.
3.   Ministri määrusega võib kehtestada lõikes 1 sätestatud kohustuse kohta üksikasjalikumad eeskirjad.”
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
KPN pakub Madalmaades mittegeograafilistele numbritele valitud kõnede transiitteenust, mis moodustab nendele numbritele edastatud kõnedest umbes 20%.
ACM, kes tuvastas, et KPN on BI artiklit 5 rikkudes kohaldanud mittegeograafilistele numbritele valitud kõnede transiitteenusele kõrgemaid tasumäärasid kui samade teenuste eest geograafiliste numbrite korral ning et seda erinevust ei saa täiendavate kulutustega õigustada, andis riigi reguleeriva asutusena 18. oktoobri 2013. aasta otsuses KPN‑ile korralduse nimetatud tariife muuta, lisades hoiatuse maksta sunniraha 25000 eurot päevas ja kogusummas kuni 5 miljonit eurot.
KPN esitas selle otsuse peale College van Beroep voor het bedrijfslevenile kaebuse.
KPN väitis oma kaebuse põhjenduseks muu hulgas, et BI artikkel 5 ei ole kooskõlas uue reguleeriva raamistikuga, mille kohaselt on lubatud hinnakontroll üksnes märkimisväärse turujõuga operaatorite suhtes ja alles pärast turuanalüüsi tegemist. Lisaks leiab KPN, et kõnede transiitteenuse pakkujana ei kuulu ta BI artikli 5 kohaldamisalasse. Äriühing väidab siiski, et ACM‑i otsus ei ole proportsionaalne ega piisavalt põhjendatud, kuna asjaomane ametiasutus on leidnud ebaõigesti, et BI artiklit 5 tuleb tõlgendada nii, et kõnede transiitteenuste osutamisega seotud täiendavad kulud ei või olla rangelt kuludele orienteeritud täiendavatest kuludest suuremad. KPN kinnitab sellega seoses, et tema pakutavate kõnede transiitteenuste tasumäärad avaldavad üldisele tasumäärale vähest mõju ja mittegeograafilistele numbritele valitud kõnede transiitteenuste hind on mõistlik.
ACM kaitseb oma otsuse põhjendatust väitega, et kõnede transiitteenuste hinna võrdväärsuse põhimõtte aluseks on universaalteenuse direktiivi artikkel 28, mille kohaselt peavad liikmesriigid võtma kõik vajalikud meetmed tagamaks, et lõppkasutajatel on vaba juurdepääs mittegeograafiliste numbrite kaudu osutatavatele teenustele, ja see aitab seega võidelda liiga kõrgete hindade kohaldamisest tulenevate takistuste vastu sellisele juurdepääsule.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus kahtleb, kas BI artikkel 5 on liidu õigusega kooskõlas, kuivõrd selle artikli aluseks on Tw artikkel 6.5, millega rakendatakse universaalteenuse direktiivi artiklit 28. Sellega seoses tekib eelotsusetaotluse esitanud kohtul küsimus, kas asjaolu, et BI artikkel 5 ei näe enne tasumäärade reguleerimist ette turuanalüüsi tegemist, on universaalteenuse direktiivi artikliga 28 kooskõlas.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus on arvamusel, et universaalteenuse direktiivi artiklis 28 toodud väljend „kõik vajalikud meetmed” viitab sellele, et tasumäärade regulatsiooni kehtestamine on põhimõtteliselt lubatud. Olles märkinud, et direktiivi 2009/136 põhjendusest 46 tulenevalt on universaalteenuse direktiivi artikliga 28 mõeldud üksnes meetmeid, mis on vajalikud liikmesriikidevahelise piiriülese telefoniside tagamiseks, leiab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et kerkib küsimus, kas seda artiklit võib tõlgendada nii, et kuna mittegeograafiliste numbrite piiriülene valitavus on tehniliselt võimalik, võivad liikmesriigi pädevad asutused võtta vajalikud meetmed, et kõrvaldada tasumääradest tingitud takistused.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et asjaolu, kas tasumäära saab pidada mittegeograafiliste numbrite kaudu osutatavatele teenustele juurdepääsu takistuseks, võib oleneda sellest, kui suurel määral ületab asjaomane tasu geograafilistele numbritele valitud kõnede eest nõutavat tasu.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib sellega seoses, et ühelt poolt võivad mittegeograafilistele numbritele valitud kõnede transiitteenuste tasumäärad olla sedavõrd kõrged, et lõppkasutajad on sunnitud nende teenuste kasutamisest loobuma. Teiselt poolt võib selle kohtu hinnangul mittegeograafilistele numbritele valitud kõnede transiitteenuste iga hinnatõus eeldatavasti kaasa tuua teatava languse nõudluses nende teenuste järele. Samas võib kohtu hinnangul mittegeograafilistele numbritele valitud kõnede transiitteenustele juurdepääsu eest kõrgemate tasumäärade nõudmine, kui geograafilistele numbritele valitud kõnede transiitteenustele juurdepääsu eest olla marginaalse mõjuga. Eelotsusetaotluse esitanud kohtul tekib küsimus, kas sellisel juhul võib väita, et lõppkasutajatel puudub mittegeograafiliste numbrite kaudu osutatavatele teenustele igasugune juurdepääs. Ta märgib lisaks, et ACM‑i otsus puudutab ainult tasu, mida KPN nõuab tema poolt osutatavate mittegeograafilistele numbritele valitud kõnede transiitteenuste eest, mis moodustab nendele numbritele edastatud kõnedest umbes 20%.
Peale selle kahtleb eelotsusetaotluse esitanud kohus selles, kas universaalteenuse direktiivi artikli 28 lõike 1 kohaselt võib tasumäärasid reguleerida muu asutus peale riigi reguleeriva asutuse, kes teostab juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 13 lõikes 1 ette nähtud pädevust, ja kas sellel asutusel on üksnes rakenduspädevus.
Neil asjaoludel otsustas College van Beroep voor het bedrijfsleven menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas universaalteenuse direktiivi artikkel 28 lubab reguleerida tasusid ka juhul, kui turuanalüüsi tulemusel ei tuvastatud, et üks osapool omab asjaomase teenuse turul märkimisväärset turujõudu, kui samas on mittegeograafiliste telefoninumbrite piiriülene valitavus tehniliselt teostatav ja ainsaks takistuseks võib olla sellisele numbrile valitud kõne eest nõutav tasu, mis on kõrgem kui geograafilisele numbrile valitud kõne eest nõutav tasu?
2.
Kui esimesele küsimusele tuleb vastata jaatavalt, siis tekib […] kaks järgmist küsimust:
a)
Kas tasumäärade reguleerimise pädevus on olemas ka juhul, kui kõrgemad tasud avaldavad mittegeograafilistele numbritele valitud kõnede koguhulgale vaid piiratud mõju?
b)
Millises ulatuses võib liikmesriigi kohus kontrollida, kas universaalteenuse direktiivi artikli 28 kohaselt vajalik tasumäärade reguleerimise meede ei ole selle eesmärki silmas pidades transiitteenuse pakkujale liigselt koormav?
3.
Kas universaalteenuse direktiivi artikli 28 lõige 1 jätab võimaluse, et nimetatud sättes viidatud meetmed võtab mõni muu kui juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 13 lõikes 1 märgitud pädev riigi reguleeriv asutus ja viimati nimetatud asutusel on üksnes rakenduspädevus?”
Eelotsuse küsimuste analüüs
Esimese ja teise küsimuse analüüs
Esimeses ja teises küsimuses, mida tuleb analüüsida koos, tahab eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas liidu õigust võib tõlgendada nii, et selle kohaselt võib liikmesriigi pädev asutus kehtestada vastavalt universaalteenuse direktiivi artiklile 28 tasumääradega seotud kohustuse, nagu on kõne all põhikohtuasjas, et kaotada liidus mittegeograafiliste numbrite valimise takistus, mis ei ole tehnilist laadi, vaid on tingitud kohaldatud tasumääradest, ilma et oleks tehtud turuanalüüs, mis näitab, et asjaomasel ettevõtjal on turul märkimisväärne turujõud. Jaatava vastuse korral tekib eelotsusetaotluse esitanud kohtul küsimus, kas niisugust kohustust võib kehtestada juhul, kui tasumäärad avaldavad mittegeograafilistele numbritele valitud kõnede koguhulgale piiratud mõju, ja kas siseriiklikul kohtul on kaalutlusruum otsustada, kas selline kohustus on kõnede transiitteenuse pakkujale liigselt koormav.
Eelotsusetaotlusest ilmneb, et põhikohtuasjas kõne all oleva tasumääradega seotud kohustuse kehtestas KPN, kes osutab mittegeograafilistele numbritele valitud kõnede transiitteenust. Nende teenuste sisuks on elektroonilise sideteenuse pakkuja võrgust kõnede asjaomaseid transiitteenuseid pakkuva ettevõtja vahevõrgu kaudu teise teenuspakkuja võrku suunamine. Kõnesolev kohustus kehtestati selleks, et tagada mittegeograafilistele numbritele ja geograafilistele numbritele valitud kõnede transiitteenuste hindade võrdväärsus ja saavutada universaalteenuse direktiivi artiklis 28 sätestatud eesmärk.
Sellega seoses tuleb märkida, et universaalteenuse direktiivi artikli 28 lõike 1 punkt a näeb ette, et liikmesriigid tagavad, kui see on tehniliselt ja majanduslikult teostatav, ning välja arvatud juhtudel, kui abonent on ärilistel põhjustel otsustanud konkreetsetes geograafilistes piirkondades asuvate helistajate juurdepääsu piirata, et asjakohased riikide reguleerivad asutused võtavad kõik vajalikud meetmed tagamaks muu hulgas, et lõppkasutajatel on juurdepääs mittegeograafiliste numbrite kaudu osutatavatele teenustele liidus.
Ei universaalteenuse direktiivi artikli 28 lõike 1 punktis a ega üheski teises sama direktiivi sättes ei ole täpsustatud, mida tuleb mõista „kõikide vajalike meetmete” all, mis laadi on need meetmed või kas riigi reguleerivad asutused on selliste meetmete võtmiseks pädevad, mistõttu kerkib küsimus, kas sellise tasumääradega seotud kohustuse, nagu on kõne all põhikohtuasjas, võib kehtestada nimetatud artikliga taotletud eesmärgi saavutamiseks. Neil asjaoludel tuleb välja selgitada, kas raamdirektiiv ja muud eridirektiivid, mis moodustavad võrkude ja teenuste reguleerimise ühtlustatud raamistiku, sisaldavad sellele küsimusele vastamiseks vajalikku teavet.
Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt tuleb liidu õiguse sätte tõlgendamisel arvestada mitte üksnes selle sätte sõnastust, vaid ka konteksti ning selle õigusaktiga taotletavaid eesmärke, mille osaks säte on (kohtuotsus T‑Mobile Austria, C‑282/13,
EU:C:2015:24
, punkt 32).
Sellega seoses tuleb märkida, et juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 1 lõigete 1 ja 2 kohaselt ühtlustab juurdepääsu käsitlev direktiiv raamdirektiivis sätestatud raamistikus viisi, millega liikmesriigid reguleerivad elektroonilistele sidevõrkudele ja nendega seotud vahenditele juurdepääsu ja vastastikust sidumist. Selle direktiivi eesmärk on luua siseturu põhimõtetega kooskõlas olev võrkude ja teenuste pakkujate vahelisi suhteid reguleeriv raamistik, millega saavutataks püsiv konkurents, elektrooniliste sideteenuste koostalitlusvõime ja tarbijate kasu. Juurdepääsu käsitlevas direktiivis sätestatakse riigi reguleerivate asutuste eesmärgid seoses juurdepääsu ja vastastikuse sidumisega.
Juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 5 lõike 1 esimene lõik näeb ette riigi reguleerivate asutuste volitused ja vastutuse seoses juurdepääsu ning vastastikuse sidumisega. Nimetatud säte näeb ette, et raamdirektiivi artiklis 8 sätestatud eesmärkide saavutamiseks soodustavad need asutused piisavat juurdepääsu ja vastastikust sidumist ning teenuste koostalitlusvõimet ja vajaduse korral tagavad selle, täites oma kohustusi viisil, mis aitab kaasa majanduslikule tõhususele, püsivale konkurentsile, tulemuslikule investeerimisele ja innovatsioonile ning millest on lõppkasutajatel kõige rohkem kasu (vt selle kohta kohtuotsus komisjon
vs
. Poola, C‑227/07,
EU:C:2008:620
, punkt 64).
Tuleb meenutada, et Euroopa Kohus on varem sellega seoses otsustanud, et juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 5 lõike 1 esimese lõigu sõnastusest nähtub, et riigi reguleerivate asutuste ülesanne on tagada piisav juurdepääs ja vastastikune sidumine ning teenuste koostalitlusvõime, kasutades selleks meetmeid, mis ei ole ammendavalt loetletud (vt selle kohta kohtuotsus TeliaSonera Finland, C‑192/08,
EU:C:2009:696
, punkt 58).
Sellega seonduvalt peavad need asutused vastavalt juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 5 lõike 1 teise lõigu punktile a – ilma et see piiraks meetmete kohaldamist, mida võidakse märkimisväärse turujõuga ettevõtjate suhtes võtta vastavalt selle direktiivi artiklile 8 – saama „kehtestada kohustusi ettevõtjatele, kes kontrollivad juurdepääsu lõppkasutajatele, kaasa arvatud põhjendatud juhtudel kohustuse siduda oma võrgud vastastikku”, ainsa eesmärgiga tagada läbivühenduvus (vt selle kohta kohtuotsus TeliaSonera Finland, C‑192/08,
EU:C:2009:696
, punkt 59).
Juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 5 lõige 3 puudutab samuti juurdepääsu ja vastastikust sidumist ning nõuab riigi reguleerivatele asutustele sekkumiseks volituse andmist, sätestades, et need asutused võivad eelkõige sekkuda omal algatusel, et tagada raamdirektiivi artiklis 8 sätestatud eesmärkide saavutamine kooskõlas juurdepääsu käsitleva direktiivi sätetega ja eeskätt raamdirektiivi artiklites 6 ja 7 nimetatud korras.
Seega lubavad raamdirektiivi ja juurdepääsu käsitleva direktiivi sätted riigi reguleerivatel asutustel võtta meetmeid ettevõtja suhtes, kellel ei ole märkimisväärset turujõudu, kuid kes kontrollib juurdepääsu lõppkasutajatele (vt selle kohta kohtuotsus TeliaSonera Finland, C‑192/08,
EU:C:2009:696
, punkt 62).
Juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 8 lõike 1 kohaselt peavad liikmesriigid tagama, et riigi reguleerivad asutused on volitatud kehtestama nimetatud direktiivi artiklites 9–13a kindlaksmääratud kohustusi ja eelkõige hinnakontrolliga seotud kohustusi selle direktiivi artikli 13 alusel. Sama direktiivi artikli 8 lõikes 2 on sätestatud, et kui raamdirektiivi artikli 16 kohaselt tehtud turuanalüüsi tulemusena peetakse operaatorit konkreetsel turul märkimisväärset turujõudu omavaks, kehtestavad riigi reguleerivad asutused tema suhtes eelmainitud kohustused.
Juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 8 lõikest 3 tuleneb, ilma et see piiraks teatavate sätete, sealhulgas universaalteenuse direktiivi artikli 28 kohaldamist, et kui need sätted sisaldavad kohustusi ettevõtjatele, kes ei ole märkimisväärse turujõuga ettevõtjad, võivad riigi reguleerivad asutused kehtestada hinnakontrolliga seotud kohustusi, mis on eeskätt sätestatud juurdepääsu käsitleva direktiivi artiklis 13, üksnes operaatoritele, keda peetakse märkimisväärset turujõudu omavaks selle direktiivi artikli 8 lõike 2 kohaselt.
Seetõttu, nagu kohtujurist on oma ettepaneku punktis 47 märkinud, tuleb juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 8 lõiget 3 tõlgendada nii, et riigi reguleerivad asutused ei või kehtestada juurdepääsu käsitleva direktiivi artiklis 13 sätestatud hinnakontrolliga seotud kohustusi operaatoritele, kes asjassepuutuval turul märkimisväärset turujõudu ei oma, välja arvatud teatavatel, eeskätt universaalteenuse direktiivi artiklis 28 sätestatud juhtudel. Seega ei ole juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 8 lõikega 3 vastuolus artikli 13 lõikes 1 sätestatud hinnakontrolliga seotud kohustuste kehtestamine operaatorile, kes ei oma asjassepuutuval turul märkimisväärset turujõudu vastavalt universaalteenuse direktiivi artiklile 28, kui selle sätte kohaldamise tingimused on täidetud.
Järelikult võivad riigi reguleerivad asutused kehtestada universaalteenuse direktiivi artikli 28 kohaselt tariifimääradega seotud kohustusi, mis on samaväärsed juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 13 lõikes 1 sätestatud kohustusega, sellisele operaatorile, kes turul märkimisväärset turujõudu ei oma, kuid kontrollib lõppkasutajate juurdepääsu, kui selline kohustus on vajalik ja proportsionaalne, et tagada lõppkasutajate juurdepääs mittegeograafiliste numbrite kaudu osutatavatele teenustele – seda asjaolu peab kontrollima liikmesriigi kohus, võttes arvesse kõiki asjas tähtsust omavaid asjaolusid, eeskätt asjaomaste tasumäärade mõju lõppkasutajate juurdepääsule nimetatud teenustele.
Selline tõlgendus on kooskõlas ka universaalteenuse direktiivi artikli 28 eesmärgiga tagada lõppkasutajate juurdepääs mittegeograafiliste numbrite kaudu osutatavatele teenustele liidus kui ka universaalteenuse direktiivi eesmärgiga luua siseturu põhimõtetega kooskõlas olev võrkude ja teenuste pakkujate vahelisi suhteid reguleeriv raamistik, millega saavutataks püsiv konkurents, elektrooniliste sideteenuste koostalitlusvõime ja tarbijate kasu.
Lisaks tuleb märkida, et juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 5 lõigetes 1 ja 2 ning artikli 8 lõikes 4 on nähtud ette tingimused, millele peavad vastama kohustused, mis riigi reguleerivad asutused on elektroonilisi sidevõrke ja ‑teenuseid pakkuvatele operaatoritele direktiivi artikli 5 lõike 1 ja artikli 8 kohaselt kehtestanud.
Nii on juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 5 lõikes 2 sätestatud, et lõike 1 kohaselt kehtestatud kohustused peavad olema objektiivsed, läbipaistvad, proportsionaalsed ja mittediskrimineerivad ning neid tuleb rakendada raamdirektiivi artiklites 6, 7 ja 7a sätestatud korras.
Vastavalt juurdepääsu käsitleva direktiivi artikli 8 lõikele 4 peavad selle artikli kohaselt kehtestatud kohustused lähtuma täheldatud probleemi olemusest ja olema raamdirektiivi artiklis 8 sätestatud eesmärke silmas pidades proportsionaalsed ja põhjendatud ning need võib kehtestada üksnes pärast raamdirektiivi artiklite 6 ja 7 kohaselt peetud konsultatsioone.
Kõigist neist asjaoludest järeldub, et selline tasumääradega seotud kohustus, nagu on kõne all põhikohtuasjas ja mis on kehtestatud universaalteenuse direktiivi artikli 28 alusel, peab vastama ka käesoleva kohtuotsuse punktides 43, 46 ja 47 nimetatud tingimustele – seda asjaolu peab kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus.
Kõigist eeltoodud kaalutlustest lähtudes tuleb esimesele ja teisele küsimusele vastata, et liidu õigust tuleb tõlgendada nii, et selle kohaselt võib liikmesriigi pädev asutus kehtestada vastavalt universaalteenuse direktiivi artiklile 28 sellise tasumääradega seotud kohustuse, nagu on kõne all põhikohtuasjas, et kaotada liidus mittegeograafiliste numbrite valimise takistus, mis ei ole tehnilist laadi, vaid on tingitud kohaldatud tasumääradest, ilma et oleks tehtud turuanalüüs, mis näitab, et asjaomasel ettevõtjal on turul märkimisväärne turujõud, juhul kui niisugune kohustus kujutab endast vajalikku meedet selleks, et tagada, et lõppkasutajatel on juurdepääs mittegeograafiliste numbrite kaudu osutatavatele teenustele liidus. Liikmesriigi kohtu ülesanne on kontrollida, et see tingimus on täidetud, et tasumääradega seotud kohustus on objektiivne, läbipaistev, proportsionaalne, mittediskrimineeriv, täheldatud probleemi olemusest lähtuv ja raamdirektiivi artiklis 8 sätestatud eesmärke silmas pidades põhjendatud ning et raamdirektiivi artiklites 6, 7 ja 7a sätestatud korrast on kinni peetud.
Kolmanda küsimuse analüüs
Kolmandas küsimuses tahab eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas liidu õigust tuleb tõlgendada nii, et liikmesriik võib näha ette, et sellise universaalteenuse direktiivi artiklil 28 põhineva tasumääradega seotud kohustuse, nagu on kõne all põhikohtuasjas, kehtestab mõni muu liikmesriigi asutus kui riigi reguleeriv asutus, kes tavaliselt uue reguleeriva raamistiku kohaldamise eest vastutab.
Universaalteenuse direktiivi artikkel 28 näeb ette, et selles artiklis nimetatud meetmed võtavad „asjakohased riikide reguleerivad asutused” [mõiste „asjakohased riikide reguleerivad asutused” asemel on edaspidi kasutatud täpsemat vastet „liikmesriigi pädevad asutused”]. Mõistet „liikmesriigi pädev asutus” ei ole aga määratletud ei raamdirektiivis ega universaalteenuse direktiivis.
Siinkohal tuleb siiski meenutada, et raamdirektiivi artikli 2 punkti g määratluse kohaselt on riigi reguleeriv asutus organ või organid, kellele liikmesriik on usaldanud mõne selles direktiivis või selle direktiivi artikli 2 punktis l mainitud eridirektiivides nimetatud reguleerimisülesande. Vastavalt universaalteenuse direktiivi artikli 2 esimesele lõigule kehtib see määratlus ka selle direktiivi kohaldamisel, kuna tegemist on ühe eridirektiiviga raamdirektiivi artikli 2 punktis l nimetatud eridirektiivide hulgas.
Euroopa Kohtu praktikas on öeldud, et ehkki liikmesriigid on raamdirektiivi artikli 2 punktis g silmas peetud riigi reguleerivate asutuste korraldamisel ja struktureerimisel kõnesolevas valdkonnas institutsionaalselt sõltumatud, võib seda sõltumatust siiski teostada üksnes direktiivis määratletud eesmärkidest ja kohustustest täielikult kinni pidades (vt kohtuotsused Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, C‑82/07,
EU:C:2008:143
, punkt 24, ning Base jt, C‑389/08,
EU:C:2010:584
, punkt 26).
Lisaks on Euroopa Kohus varem leidnud, et liikmesriigid peavad vastavalt raamdirektiivi artiklile 3 tagama, et iga riigi reguleerivatele asutustele määratud ülesandega tegeleks pädev organ, samuti peavad nad tagama riigi reguleerivate asutuste sõltumatuse, hoolitsedes selle eest, et kõnealused asutused oleksid juriidiliselt eraldiseisvad ja funktsionaalselt sõltumatud kõigist elektroonilisi sidevõrke, ‑seadmeid ja ‑teenuseid pakkuvatest organisatsioonidest, samuti peavad nad tagama selle, et need asutused kasutaks oma volitusi erapooletult, läbipaistvalt ja õigel ajal. Ühtlasi peab vastavalt raamdirektiivi artiklile 4 saama nende asutuste otsuseid asjaomastest pooltest sõltumatule organile edasi kaevata (vt kohtuotsus Base jt, C‑389/08,
EU:C:2010:584
, punkt 29).
Raamdirektiivi artikli 3 lõigete 2, 4 ja 6 kohaselt peavad liikmesriigid mitte ainult kindlustama riigi reguleerivate asutuste sõltumatuse, tagades, et kõnealused asutused on juriidiliselt eraldiseisvad ja funktsionaalselt sõltumatud kõigist elektroonilisi sidevõrke, ‑seadmeid ja ‑teenuseid pakkuvatest organisatsioonidest, vaid ka avaldama kõnealuste asutuste ülesanded, mis nad peavad vastavalt uuele reguleerivale raamistikule täitma, lihtsalt juurdepääsetaval kujul, eeskätt juhul, kui ülesanded on määratud mitmele asutusele, ning teatama komisjonile kõigi nende asutuste nimetused, kellele on ülesandeid määratud, ja nende vastavad kohustused (vt selle kohta kohtuotsused Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, C‑82/07,
EU:C:2008:143
, punkt 25, ja UPC Nederland, C‑518/11,
EU:C:2013:709
, punkt 52).
Seega, kui need ülesanded kuuluvad – kas või osaliselt – muu liikmesriigi asutuse kui uue reguleeriva raamistiku kohaldamise eest tavaliselt vastutava riigi reguleeriva asutuse pädevusse, peab iga liikmesriik tagama, et see asutus ei osaleks otseselt või kaudselt operaatori tegevuses raamdirektiivi tähenduses (vt selle kohta kohtuotsus Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, C‑82/07,
EU:C:2008:143
, punkt 26).
Siit järeldub, et liidu õigus lubab liikmesriigil määrata uue reguleeriva raamistiku kohaldamisest tulenevaid ülesandeid mitmele asutusele, kuid seda tingimusel, et iga selline asutus vastab talle antud ülesannete täitmisel pädevuse, sõltumatuse, erapooletuse ja läbipaistvuse nõuetele, mis on raamdirektiivis ette nähtud, ja et otsused, mis iga selline asutus oma ülesannete raames teeb, saab asjaomastest pooltest sõltumatule organile edasi kaevata. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on kontrollida, kas liikmesriigi asutus, kes on kehtestanud sellise tasumääradega seotud kohustuse, nagu on kõne all põhikohtuasjas, vastab kõigile nimetatud tingimustele.
Eeltoodust lähtudes tuleb kolmandale küsimusele vastata, et liidu õigust tuleb tõlgendada nii, et liikmesriik võib näha ette, et sellise universaalteenuse direktiivi artiklil 28 põhineva tasumääradega seotud kohustuse, nagu on kõne all põhikohtuasjas, kehtestab mõni muu liikmesriigi asutus kui riigi reguleeriv asutus, kes tavaliselt uue reguleeriva raamistiku kohaldamise eest vastutab, kuid seda tingimusel, et see asutus vastab pädevuse, sõltumatuse, erapooletuse ja läbipaistvuse nõuetele, mis on raamdirektiivis ette nähtud, ja et tema tehtavad otsused saab asjaomastest pooltest sõltumatule organile edasi kaevata – seda peab kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus.
Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (kolmas koda) otsustab:

1.
Liidu õigust tuleb tõlgendada nii, et selle kohaselt võib liikmesriigi pädev asutus kehtestada vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta direktiivi 2002/22/EÜ universaalteenuse ning kasutajate õiguste kohta elektrooniliste sidevõrkude ja ‑teenuste puhul (universaalteenuse direktiiv), muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. novembri 2009. aasta direktiiviga 2009/136/EÜ, artiklile 28 sellise tasumääradega seotud kohustuse, nagu on kõne all põhikohtuasjas, et kaotada Euroopa Liidus mittegeograafiliste numbrite valimise takistus, mis ei ole tehnilist laadi, vaid on tingitud kohaldatud tasumääradest, ilma et oleks tehtud turuanalüüs, mis näitab, et asjaomasel ettevõtjal on turul märkimisväärne turujõud, juhul kui niisugune kohustus kujutab endast vajalikku ja proportsionaalset meedet selleks, et tagada, et lõppkasutajatel on juurdepääs mittegeograafiliste numbrite kaudu osutatavatele teenustele liidus.
Liikmesriigi kohtu ülesanne on kontrollida, et see tingimus on täidetud, et tasumääradega seotud kohustus on objektiivne, läbipaistev, proportsionaalne, mittediskrimineeriv, täheldatud probleemi olemusest lähtuv ja Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta direktiivi 2002/21/EÜ elektrooniliste sidevõrkude ja ‑teenuste ühise reguleeriva raamistiku kohta (raamdirektiiv), muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. novembri 2009. aasta direktiiviga 2009/140/EÜ, artiklis 8 sätestatud eesmärke silmas pidades põhjendatud ning et direktiiviga 2009/140 muudetud direktiivi 2002/21 artiklites 6, 7 ja 7a sätestatud korrast on kinni peetud.

2.
Liidu õigust tuleb tõlgendada nii, et liikmesriik võib näha ette, et sellise direktiiviga 2009/136 muudetud direktiivi 2002/22 artiklil 28 põhineva tasumääradega seotud kohustuse, nagu on kõne all põhikohtuasjas, kehtestab mõni muu liikmesriigi asutus, kui riigi reguleeriv asutus, kes tavaliselt elektroonilisi sidevõrke ja ‑teenuseid käsitleva uue reguleeriva raamistiku kohaldamise eest vastutab, kuid seda tingimusel, et see asutus vastab pädevuse, sõltumatuse, erapooletuse ja läbipaistvuse nõuetele, mis on direktiiviga 2009/140 muudetud direktiivis 2002/21 ette nähtud, ja et tema tehtavad otsused saab asjaomastest pooltest sõltumatule organile edasi kaevata – seda peab kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: hollandi.