CELEX: 62014CJ0269
Ennakkoratkaisupyyntö
Julkiset hankinnat
Direktiivi 2004/18/EY
1 artiklan 4 kohta
Palvelukonsessio
Käsite
Sosiaaliturvaviranomaisen ja taksiyhtiöiden välinen sopimuskokonaisuus, joka koskee vakuutettujen matkakustannusten sähköistä suorakorvausmenettelyä ja kuljetusten tilausjärjestelyä

Ennakkoratkaisupyyntö koskee julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen
yhteensovittamisesta 31.3.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/18/EY (EUVL L 134, s. 114) 1 artiklan
4 kohdan tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa on kyse Kansaneläkelaitoksen, Suomen Palvelutaksit ry:n ja Oulun Taksipalvelut Oy:n
välisestä asiasta, ja joka koskee sairauden hoitoon liittyvien taksimatkakustannusten sähköistä suorakorvausmenettelyä koskevan
sopimuskokonaisuuden toteuttamista ilman tarjouspyyntömenettelyä.

Asiaa koskevat oikeussäännöt

Unionin oikeus
Direktiivin 2004/18 1 artiklan, jonka otsikko on ”Määritelmät”, 2 kohdan a alakohdassa ja 4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”2.      a)      ’Julkisia hankintoja koskevilla sopimuksilla’ tarkoitetaan rahallista vastiketta vastaan tehtyjä kirjallisia sopimuksia, jotka
on tehty yhden tai useamman taloudellisen toimijan ja yhden tai useamman hankintaviranomaisen välillä ja joiden tarkoituksena
on tässä direktiivissä tarkoitettu rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen.
– –
4.      ’Palveluja koskevalla käyttöoikeussopimuksella’ [palvelukonsessiolla] tarkoitetaan muutoin samanlaista sopimusta kuin julkista
palveluhankintaa koskevaa sopimusta, paitsi että palvelujen suorittamisen vastikkeena on joko yksinomaan palvelun käyttöoikeus
[oikeus hyödyntää palvelua] tai tällainen oikeus ja maksu yhdessä.”

Suomen oikeus
Direktiivi 2004/18 saatettiin osaksi Suomen oikeutta julkisista hankinnoista annetulla lailla 348/2007 (jäljempänä hankintalaki).
Kyseisen lain 5 §:n, jonka otsikko on ”Määritelmät”, 1 ja 6 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä laissa – – tarkoitetaan:
1)      hankintasopimuksella kirjallista sopimusta, joka on tehty yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välillä
ja jonka tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta
vastaan;
– –
6)      palveluja koskevalla käyttöoikeussopimuksella muuten samanlaista sopimusta kuin palveluhankintasopimus, mutta palvelujen vastikkeena
on joko oikeus hyödyntää palvelua tai tällainen oikeus ja maksu yhdessä.”
Sairausvakuutuslain 1224/2004 2 luvun 1 §:n 1 momentissa säädetään, että ”sairaanhoitona vakuutetulle korvataan sen mukaan
kuin jäljempänä säädetään – – sairauden hoitoon liittyvät matkakustannukset”.
Sairausvakuutuslain 4 luvun, jonka otsikko on ”Matkakustannusten korvaaminen”, 7 §:ssä säädetään, että ”vakuutetulle aiheutuneet
matkakustannukset korvataan kokonaan siltä osin kuin ne yhdensuuntaiselta matkalta ylittävät 14,25 euroa (omavastuuosuus).
Korvaus maksetaan kuitenkin enintään matkakustannuksen korvauksen perusteeksi vahvistetun korvaustaksan määrästä”.
Sairausvakuutuslain 15 luvun 9 §:ssä, joka koskee suorakorvausmenettelyä, säädetään, että ”jos kuljetuspalvelujen tuottaja
on perinyt vakuutetulta 4 luvun 7 §:n mukaisen omavastuuosuuden matkan hinnasta, korvaus voidaan maksaa – – palvelujen tuottajalle
sen tekemän tilityksen perusteella erikseen sovittavalla tavalla”.
Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista annetun lain 566/2005 15 §:ssä, jonka otsikko on ”Matkakustannukset”,
säädetään seuraavaa:
”Kuntoutujalle sekä 9 ja 12 §:ssä tarkoitettuun kuntoutukseen osallistuvalle omaiselle tai muulle läheiselle korvataan tämän
lain mukaisesta Kansaneläkelaitoksen järjestämästä tai korvaamasta kuntoutuksesta aiheutuneet tarpeelliset ja kohtuulliset
matkakustannukset siten kuin sairausvakuutuslain 4 luvussa säädetään. – –”

Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
Kansaneläkelaitos on hankintalaissa tarkoitettu hankintaviranomainen. Suomen lainsäädännön mukaan Kansaneläkelaitos korvaa
vakuutetuille sairauden hoitoon liittyvät taksimatkakustannukset vakuutetun omavastuuosuuden ylittäviltä osin. Kansaneläkelaitos
ei ole vastuussa kuljetusten järjestämisestä.
Kansaneläkelaitos ja Suomen Taksiliitto ry, joka toimii jäseninään olevien taksiyhtiöiden nimissä ja niiden valtuuttamana,
allekirjoittivat 4.2.2010 runkosopimuksen, jonka mukaan Suomessa vakuutettujen henkilöiden sairauden hoitoon liittyvistä taksimatkakustannuksista
sairausvakuutuslain sekä Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista annetun lain säännösten mukaan
myönnettävä korvaus maksetaan taksiautoilijalle sähköisellä suorakorvausmenettelyllä.
Runkosopimuksen mukaan Kansaneläkelaitoksen vakuutuspiirit nimeävät kullekin sairausvakuutuspiirin alueelle yhden ainoan taksiyhtiön,
joka toimii tilausvälityskeskuksena ja jonka kanssa ne tekevät sopimuksen sähköisestä suorakorvausmenettelystä.
Suorakorvausmenettelyn ansiosta Kansaneläkelaitoksen korvaamia taksimatkoja koskevat tilaukset yhdistellään kussakin sairaanhoitopiirissä
yhdessä ainoassa tilausvälityskeskuksessa. Tämä välittää vakuutettujen tekemät tilaukset kyseiseen järjestelmään kuuluville
taksiautoilijoille. Vakuutettu maksaa matkan hinnasta omavastuuosuutensa taksiautoilijalle, joka ilmoittaa tilausvälityskeskukselle
sähköisesti tähän hintaan liittyvät tiedot. Tilausvälityskeskus välittää tämän jälkeen nämä tiedot Kansaneläkelaitokselle.
Käsiteltyään korvaushakemukset Kansaneläkelaitos maksaa korvattavat määrät kyseiselle tilausvälityskeskukselle, joka välittää
ne taksiautoilijoille.
Jos vakuutettu ei varaa taksia nimetyn tilausvälityskeskuksen kautta, hänen on maksettava matkasta täysi hinta ja haettava
tämän jälkeen korvausta omavastuuosuutensa ylittävästä osasta suoraan Kansaneläkelaitokselta.
Runkosopimuksen mukaan suorakorvausmenettelyn tavoitteena on parantaa asiakkaiden palvelua korvausjärjestelmää helpottamalla
sekä kerryttää kustannussäästöjä siten, että taksivarauksia yhdistellään. Kansaneläkelaitoksen vakuutuspiirin kanssa suorakorvaussopimuksen
tehnyt taksiyhtiö näet sitoutuu yhdistelemään samaan suuntaan samaan aikaan matkustavien vakuutettujen kuljetustilaukset.
Runkosopimuksen mukaan kumpikin sopimuspuoli vastaa sähköisen suorakorvausmenettelyn käyttöönotosta ja ylläpidosta itselleen
aiheutuvista kustannuksista. Tilausvälityskeskukseksi nimetyllä alueellisella taksiyhtiöllä on oikeus periä menettelyyn liittyneiltä
taksiautoilijoilta kohtuullinen korvaus niiden velvoitteiden täyttämisestä, jotka suorakorvaussopimuksessa on määritelty taksiyhtiön
tehtäviksi. Nämä tilausvälityskeskukset perivät vakuutetuilta puhelintilauksista myös maksun.
Kansaneläkelaitoksella on 25 vakuutuspiiriä, joista seitsemän on tehnyt sähköistä suorakorvausmenettelyä koskevan erityisen
sopimuksen seitsemän alueellisen taksiyhtiön kanssa. Näiden sopimusten sisältämistä järjestelyistä ja sähköisestä suorakorvausmenettelystä
ei ole järjestetty tarjouspyyntömenettelyä.
Suorakorvausmenettelyä koskevista sopimuksista käy ilmi, että sopimuksen allekirjoittaneiden taksiyhtiöiden tehtävänä on erityisesti
keskittää tilaukset, yhdistellä taksikuljetukset silloin, kun ajoneuvot menevät samaan aikaan samaan suuntaan, toimittaa tilaus-
ja maksutapahtumatiedot palvelimelle sekä tilittää kuljetuskorvaukset tähän menettelyyn osallistuville taksiautoilijoille.
Suomen Palvelutaksit ry, Oulun Taksipalvelut Oy ja Turun Seudun Invataksit ry tekivät markkinaoikeudelle hakemukset sähköistä
suorakorvausmenettelyä koskevasta sopimuskokonaisuudesta.
Markkinaoikeus katsoi, että Kansaneläkelaitoksen ja Suomen Taksiliitto ry:n välinen runkosopimus ja sen perusteella tehdyt
suorakorvaussopimukset muodostavat yhdessä sopimuskokonaisuuden, jota on pidettävä hankintalain 5 §:n 6 momentissa tarkoitettuna
palveluja koskevana käyttöoikeussopimuksena. Markkinaoikeuden mukaan näin on siksi, että vastiketta ja liiketoiminnallisen
riskin siirtoa koskevat edellytykset täyttyivät.
Kansaneläkelaitos valitti kyseisestä markkinaoikeuden ratkaisusta korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Viimeksi mainitulla tuomioistuimella
on epäselvyyttä siitä, miten pääasiassa kyseessä oleva sopimuskokonaisuus on luokiteltava oikeudellisesti.
Näissä olosuhteissa korkein hallinto-oikeus päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)      Onko unionin tuomioistuimen palvelukonsessiota koskevaa oikeuskäytäntöä tulkittava siten, että sen ulkopuolelle jää kokonaisjärjestely,
johon osaltaan sisältyy viranomaisen järjestämisvastuulle kuuluvien korvausten maksatus suorakorvausjärjestelynä ja samalla
kuljetusten tilausjärjestely, joka ei kuulu viranomaisen vastuulle?
2)      Mikä merkitys on annettava järjestelystä johtuvalle välilliselle seuraukselle, että tilausten järjestelyn tarkoituksena on
vähentää Kansaneläkelaitoksen maksettavaksi julkisista varoista tulevia kuljetuskustannuksia?”

Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Korkein hallinto-oikeus pyrkii kysymyksillään, joita on tarkasteltava yhdessä, selvittämään pääasiallisesti, onko direktiivin
2004/18 1 artiklan 4 kohtaa tulkittava siten, että pääasiassa kyseessä olevan kaltainen sopimuskokonaisuus on kyseisessä säännöksessä
tarkoitettu palveluja koskeva käyttöoikeussopimus.
Kansallisen tuomioistuimen unionin tuomioistuimelle toimittamasta asiakirja-aineistosta käy ilmi, että kyseinen sopimuskokonaisuus
muodostuu yhtäältä Kansaneläkelaitoksen ja Suomen Taksiliitto ry:n, joka toimii jäseninään olevien taksiyhtiöiden nimissä
ja niiden valtuuttamana, välisestä runkosopimuksesta ja toisaalta sähköistä suorakorvausmenettelyä koskevista sopimuksista,
jotka Kansaneläkelaitoksen vakuutuspiirit ovat tehneet tilausvälityskeskuksiksi nimettyjen Suomen Taksiliitto ry:n jäseninä
olevien taksiyhtiöiden kanssa.
Kansallinen tuomioistuin toteaa tässä yhteydessä, että vaikka Kansaneläkelaitoksen lakisääteisenä tehtävänä on korvata vakuutetuille
sairauden hoitoon liittyvät taksimatkakustannukset vakuutettujen omavastuuosuuden ylittäviltä osin, se ei ole kuitenkaan vastuussa
näiden kuljetusten järjestämisestä.
Aluksi on todettava, että unionin tuomioistuimen tehtävänä ei ole käytännössä luokitella pääasiassa kyseessä olevaa toimenpidettä,
sillä tällainen luokittelu kuuluu yksin kansallisen tuomioistuimen toimivaltaan. Unionin tuomioistuimen rooli rajoittuu siihen,
että se antaa kansalliselle tuomioistuimelle unionin oikeudesta tulkinnan, joka on kansalliselle tuomioistuimelle hyödyllinen,
kun se ratkaisee vireillä olevan asian (ks. erityisesti tuomio Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler, C-274/09,
EU:C:2011:130, 36 kohta ja tuomio Norma-A ja Dekom, C-348/10, EU:C:2011:721, 57 kohta).
Direktiivin 2004/18 1 artiklan 4 kohdan mukaan palvelukonsessiolla tarkoitetaan muutoin samanlaista sopimusta kuin julkista
palveluhankintaa koskeva sopimus, paitsi että palvelujen suorittamisen vastikkeena on joko yksinomaan oikeus hyödyntää palvelua
tai tällainen oikeus ja maksu yhdessä.
Ensiksi on todettava, että se seikka, että Kansaneläkelaitos ei ole vastuussa taksikuljetusten järjestämisestä, ei tarkoita,
että kun otetaan huomioon pääasiassa kyseessä olevalle sopimuskokonaisuudelle ominaiset piirteet, kyseinen hankintaviranomainen
ei olisi antanut palvelun tarjoamista sopimuspuoltensa tehtäväksi kyseisen sopimuskokonaisuuden yhteydessä. Runkosopimuksen
perusteella tehdyistä sähköistä suorakorvausmenettelyä koskevista sopimuksista käy näet ilmi, että tilausvälityskeskuksiksi
nimetyt taksiyhtiöt tarjoavat mainitun menettelyn toteuttamiseksi tarvittavaa palvelukokonaisuutta, johon kuuluu erityisesti
tilausten keskittäminen ja taksikuljetusten yhdisteleminen, tilaus- ja maksutapahtumatietojen toimittaminen palvelimelle sekä
kuljetuskorvausten tilittäminen tähän menettelyyn osallistuville taksiautoilijoille. Kansaneläkelaitokselle voi siten pääasiassa
kyseessä olevan sopimuskokonaisuuden avulla koitua säästöä, ja se voi täyttää tehokkaammin lakisääteisen tehtävänsä korvata
vakuutettujen sairauden hoitoon liittyvät taksimatkakustannukset.
Palvelujen suorittamisen vastikkeesta on todettava toiseksi, että unionin tuomioistuin on jo katsonut, että se seikka, että
palvelun suorittaja saa korvauksensa sopimukseen nähden kolmansilta eli nyt esillä olevassa asiassa kyseisen palvelun käyttäjiltä,
tulevina maksuina, on yksi muodoista, joissa palvelun suorittajalle annettua oikeutta hyödyntää palvelua voidaan käyttää.
Siten palveluja koskevan sopimuksen tapauksessa se seikka, että hankintaviranomainen ei maksa korvausta suoraan sopimuskumppanille,
vaan tällä on oikeus periä korvaus kolmansilta, on direktiivin 2004/18 1 artiklan 4 kohdassa säädetyn vastikkeen vaatimuksen
mukainen (ks. vastaavasti tuomio Eurawasser, C‑206/08, EU:C:2009:540, 53 ja 57 kohta).
Tilausvälityskeskuksiksi nimetyt taksiyhtiöt eivät saa tämän tuomion 27 kohdassa selostettujen palvelujen suorittamisen yhteydessä
korvausta suoraan hankintaviranomaiselta vaan ne saavat suorakorvausmenettelyyn liittyneiltä taksiautoilijoilta kohtuullisen
korvauksen ja vakuutetuilta puhelumaksun tilauspalvelujen käytöstä.
Pääasiassa kyseessä oleva sopimuskokonaisuus täyttää näin ollen direktiivin 2004/18 1 artiklan 4 kohdassa säädetyn vastiketta
koskevan vaatimuksen.
Jotta kyseisen sopimuskokonaisuuden voitaisiin katsoa olevan palvelukonsessio, kolmanneksi edellytetään vielä – vakiintuneen
oikeuskäytännön mukaan – että konsessionhaltija ottaa vastatakseen kyseisen palvelun hyödyntämiseen liittyvästä riskistä (ks.
vastaavasti tuomio Eurawasser, C-206/08, EU:C:2009:540, 59 kohta).
Näin on myös, vaikka riski olisi huomattavan pieni, jos hankintaviranomainen on siirtänyt konsessionhaltijalle hyödyntämiseen
liittyvän riskinsä täysimääräisesti tai ainakin merkittävissä määrin (ks. vastaavasti tuomio Eurawasser, C-206/08, EU:C:2009:540,
77 kohta ja tuomio Norma-A ja Dekom, C-348/10, EU:C:2011:721, 45 kohta).
Tällainen riski on ymmärrettävä riskinä altistua markkinoiden epävarmuustekijöille, joka voi ilmetä muiden toimijoiden kilpailusta
aiheutuvana riskinä; riskinä, joka aiheutuu siitä, etteivät palvelujen tarjonta ja kysyntä vastaa toisiaan; riskinä, joka
aiheutuu siitä, että ne, joiden on maksettava hinta tarjotuista palveluista, ovat maksukyvyttömiä; riskinä, joka aiheutuu
siitä, ettei tuloilla saada kokonaan katettua toimintakustannuksia; tai vielä riskinä palvelun puutteellisuudesta aiheutuvaan
vahinkoon perustuvasta vastuusta (tuomio Norma-A ja Dekom, C-348/10, EU:C:2011:721, 48 kohta).
Vaikka onkin kansallisen tuomioistuimen tehtävänä arvioida, onko palvelun hyödyntämiseen liittyvä riski siirretty täysimääräisesti
tai merkittävissä määrin (tuomio Eurawasser, C-206/08, EU:C:2009:540, 78 kohta), vaikuttaa siltä, että hankintaviranomainen
on pääasiassa siirtänyt vakuutuspiiriensä välityksellä tilausvälityskeskuksiksi nimetyille taksiyhtiöille osan sille sairausvakuutuslain
15 luvun 9 §:n nojalla kuuluvasta, kyseisten kustannusten sähköistä suorakorvausmenettelyä koskevasta teknisestä, hallinnollisesta
ja taloudellisesta toteuttamisesta.
Unionin tuomioistuimen käytettävissä olevien seikkojen perusteella vaikuttaa tällaisessa tilanteessa siltä, että kyseisen
menettelyn toteuttamiseen liittyvien palvelujen suorittamisen yhteydessä kyseiset taksiyhtiöt saattavat altistua markkinoiden
epävarmuustekijöille ja että ne ovat näin ollen ottaneet vastatakseen kyseisten palvelujen hyödyntämiseen liittyvästä tämän
tuomion 32 ja 33 kohdassa viitatussa oikeuskäytännössä tarkoitetusta riskistä.
Tässä yhteydessä on todettava, että pääasiassa kyseessä olevaa sähköistä suorakorvausmenettelyä koskevien sopimusvelvoitteiden
mukaan – ja kuten tämän tuomion 27 kohdassa on muistutettu – tilausvälityskeskuksina toimivien taksiyhtiöiden tehtävänä on
erityisesti toimittaa vakuutettujen tilaus- ja maksutapahtumatiedot palvelimelle sekä tilittää kuljetuskorvaukset tähän menettelyyn
osallistuville taksiautoilijoille.
Kuten korkein hallinto-oikeus toteaa, Kansaneläkelaitos ei tällöin vastaa sellaisten lukuisten sopimusten hallinnoinnista,
jotka oli tehty suoraan eri taksiautoilijoiden kanssa sairauden hoitoon liittyvien taksimatkakustannusten korvausta koskevan
aikaisemman järjestelyn perusteella.
Kun otetaan lisäksi huomioon tapa, jolla näille taksiyhtiöille suoritetaan korvaukset ja josta määrätään pääasiassa kyseessä
olevassa sopimuskokonaisuudessa, on todettava, että kyseiset taksiyhtiöt saattavat mahdollisesti altistua riskille, joka aiheutuu
siitä, että taksiautoilijat jättävät korvaukset maksamatta, ja siten riskille, joka aiheutuu siitä, ettei toimintakustannuksia
saada kokonaan katettua.
Lisäksi kansallisen tuomioistuimen toimittamista tiedoista käy ilmi, että nämä samat taksiyhtiöt saattavat altistua riskille,
joka aiheutuu siitä, että niiden palvelujen kysyntä niiden vakuutettujen taholta, jotka voivat olla oikeutettuja korvaukseen
sairauden hoitoon liittyvistä taksimatkakustannuksista, heikkenee.
Kaiken edellä esitetyn perusteella on todettava, että unionin tuomioistuimelle toimitetusta asiakirja-aineistosta ei käy ilmi,
että hankintaviranomainen ei olisi siirtänyt liiketoiminnallista riskiä yhtiöille, jotka tarjoavat sähköisen suorakorvausmenettelyn
toteuttamiseksi tarvittavia palveluja.
Näin ollen edellä tehdyistä toteamuksista seuraa, että direktiivin 2004/18 1 artiklan 4 kohtaa on tulkittava siten, että pääasiassa
kyseessä olevan kaltaisen sopimuskokonaisuuden voidaan katsoa olevan mainitussa säännöksessä tarkoitettu palvelukonsessio,
mikäli hankintaviranomainen on siirtänyt sille kuuluvan liiketoiminnallisen riskin täysimääräisesti tai merkittävissä määrin,
mikä kansallisen tuomioistuimen on selvitettävä siten, että se ottaa huomioon kaikki mainitun sopimuskokonaisuuden kohteena
olevien toimenpiteiden ominaispiirteet.

Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä
olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.
Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle,
ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (seitsemäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta
31.3.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/18/EY 1 artiklan 4 kohtaa on tulkittava siten, että pääasiassa
kyseessä olevan kaltaisen sopimuskokonaisuuden voidaan katsoa olevan mainitussa säännöksessä tarkoitettu palvelukonsessio,
mikäli hankintaviranomainen on siirtänyt sille kuuluvan liiketoiminnallisen riskin täysimääräisesti tai merkittävissä määrin,
mikä kansallisen tuomioistuimen on selvitettävä siten, että se ottaa huomioon kaikki mainitun sopimuskokonaisuuden kohteena
olevien toimenpiteiden ominaispiirteet.
Allekirjoitukset
*
Oikeudenkäyntikieli: suomi.