CELEX: 62013CJ0456
Odwołanie
Skarga o stwierdzenie nieważności
Artykuł 263 akapit czwarty TFUE
Prawo do wniesienia skargi
Legitymacja procesowa
Osoby fizyczne lub prawne
Akt regulacyjny niewymagający środków wykonawczych
Akt dotyczący indywidualnie wnoszących odwołanie
Prawo do skutecznej ochrony sądowej
Nadzwyczajne środki dotyczące udostępniania na rynku Unii pozakwotowego cukru i pozakwotowej izoglukozy
Rok gospodarczy 2010/2011

T & L Sugars Ltd i Sidul Açúcares Unipessoal Lda (zwane dalej, odpowiednio, „T & L Sugars” i „Sidul Açúcares”) wnoszą w odwołaniu o uchylenie wyroku Sądu Unii Europejskiej T & L Sugars i Sidul Açúcares/Komisja (T‑279/11,
EU:T:2013:299
, zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”), którym Sąd odrzucił ich skargę o stwierdzenie nieważności rozporządzenia Komisji (UE) nr 222/2011 z dnia 3 marca 2011 r. ustanawiającego nadzwyczajne środki w odniesieniu do udostępniania pozakwotowego cukru i izoglukozy na rynku Unii z zastosowaniem obniżonej opłaty za przekroczenie kwoty krajowej w roku gospodarczym 2010/2011 (
Dz.U. L 60, s. 6
), rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 293/2011 z dnia 23 marca 2011 r. ustalającego współczynnik przydziału, odrzucającego dalsze wnioski i zamykającego okres składania wniosków w odniesieniu do dostępnych ilości pozakwotowego cukru do sprzedania na rynku Unii z zastosowaniem obniżonej opłaty za przekroczenie kwoty krajowej (
Dz.U. L 79, s. 8
), rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 302/2011 z dnia 28 marca 2011 r. otwierającego pozakwotowy kontyngent taryfowy na przywóz pewnej ilości cukru w roku gospodarczym 2010/2011 (
Dz.U. L 81, s. 8
) i rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 393/2011 z dnia 19 kwietnia 2011 r. ustalającego współczynnik przydziału dotyczący wydawania pozwoleń na przywóz, o które złożono wnioski od dnia 1 do dnia 7 kwietnia 2011 r. w odniesieniu do produktów cukrowniczych w ramach niektórych kontyngentów taryfowych, oraz zawieszającego składanie wniosków o takie pozwolenia (
Dz.U. L 104, s. 39
) (zwanych dalej łącznie „spornymi rozporządzeniami”).
Okoliczności powstania sporu i sporne rozporządzenia
Okoliczności powstania sporu zostały opisane przez Sąd w pkt 1–5 zaskarżonego wyroku:
„1
Skarżący, T & L Sugars […] i Sidul Açúcares […], są przedsiębiorstwami prowadzącymi działalność w zakresie rafinacji cukru trzcinowego, z siedzibami na terenie Unii Europejskiej. Ich łączne zdolności produkcyjne odpowiadają około połowie zapotrzebowania na dostawy tradycyjne w przemyśle rafinacji cukru trzcinowego Unii.
Podaż cukru na rynku Unii obejmuje, po pierwsze, cukier otrzymywany w procesie przetwarzania buraków cukrowych pochodzących z produkcji wewnątrz Unii, a po drugie, cukier uzyskiwany w procesie rafinacji surowego cukru trzcinowego importowanego z państw trzecich, przy czym oba produkty końcowe są identyczne pod względem chemicznym. Surowy cukier trzcinowy pochodzący z Unii, a mianowicie z francuskich departamentów zamorskich oraz z Azorów, stanowi mniej niż 2% produkcji cukru w Unii.
W okresie od dnia 3 marca do dnia 19 kwietnia 2011 r. Komisja Europejska przyjęła pewne środki zmierzające do zwiększenia podaży cukru na rynku Unii, na którym występował niedobór tego produktu.
Środki te miały na celu z jednej strony umożliwienie producentom unijnym sprzedaży ograniczonej ilości cukru, a także izoglukozy, poza kwotą produkcji wewnętrznej, a z drugiej strony ustanowienie kontyngentu taryfowego umożliwiającego każdemu zainteresowanemu podmiotowi gospodarczemu przywóz ograniczonej ilości cukru i skorzystanie w związku z tym z zawieszenia opłat przywozowych.
Opisane środki przyjęto w ramach następujących aktów prawnych […]:
—
rozporządzenie […] nr 222/2011 […];
—
rozporządzenie wykonawcze […] nr 293/2011 […];
—
rozporządzenie wykonawcze […] nr 302/2011 […];
—
rozporządzenie wykonawcze […] nr 393/2011 […]”.
Sąd przedstawił mechanizm wprowadzony spornymi rozporządzeniami w pkt 39–45 zaskarżonego wyroku:
„39
Artykuł 2 ust. 4 rozporządzenia nr 222/2011 przewiduje, że w celu skorzystania z tej pozakwotowej ilości producenci powinni wystąpić o wydanie świadectw do właściwych władz państwa członkowskiego, w którym zostali oni zatwierdzeni. Zgodnie z art. 4 omawianego rozporządzenia władze te podejmują decyzje w sprawie dopuszczalności tych wniosków w świetle kryteriów ustanowionych w tym samym rozporządzeniu, a następnie powiadamiają Komisję o dopuszczalnych wnioskach.
Z art. 5 i 6 rozporządzenia nr 222/2011 wynika, że jeżeli przewidziana ilość cukru pozakwotowego zostaje przekroczona, Komisja ustala współczynnik przydziału w celu rozdzielenia dostępnej ilości w jednolity sposób, odrzuca wnioski, które jeszcze nie zostały zgłoszone, i zamyka okres składania wniosków. Co tydzień władze krajowe wydają świadectwa uprawniające do obniżenia opłaty w odniesieniu do wniosków notyfikowanych Komisji w poprzednim tygodniu, według załączonego do rozporządzenia wzoru świadectwa.
Na mocy art. 1 rozporządzenia wykonawczego nr 293/2011 Komisja ustaliła współczynnik przydziału wynoszący 67,106224%, który władze krajowe powinny stosować do wniosków złożonych w okresie od dnia 14 do dnia 18 marca 2011 r. i notyfikowanych Komisji. Ponadto instytucja ta odrzuciła późniejsze wnioski i zamknęła okres składania wniosków.
Z drugiej strony, jeśli chodzi o pozakwotowy kontyngent taryfowy na przywóz, rozporządzenie wykonawcze nr 42/2011 przewiduje, że opłaty przywozowe są zawieszone w okresie od dnia 1 kwietnia 2011 r. do dnia 30 września 2011 r. w odniesieniu do ilości 300000 ton cukru.
Co się tyczy zarządzania tym kontyngentem, rozporządzenie wykonawcze nr 302/2011 zawiera odesłanie do rozporządzenia Komisji (WE) nr 891/2009 z dnia 25 września 2009 r. w sprawie otwierania niektórych wspólnotowych kontyngentów taryfowych w sektorze cukru i administrowania nimi (
Dz.U. L 254, s. 82
), które z kolei zawiera odesłanie do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1301/2006 z dnia 31 sierpnia 2006 r. ustanawiającego wspólne zasady zarządzania kontyngentami taryfowymi na przywóz produktów rolnych, podlegającymi systemowi pozwoleń na przywóz (
Dz.U. L 238, s. 13
), a także do rozporządzenia Komisji (WE) nr 376/2008 z dnia 23 kwietnia 2008 r. ustanawiającego wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu pozwoleń na wywóz i przywóz oraz świadectw o wcześniejszym ustaleniu refundacji dla produktów rolnych (wersja skodyfikowana) (
Dz.U. L 114, s. 3
).
Na mocy art. 5 i 6 rozporządzenia nr 1301/2006 i art. 12 rozporządzenia nr 376/2008 w ramach zarządzania kontyngentami władze krajowe przyjmują wnioski o pozwolenie na przywóz i czuwają nad tym, aby spełniane były warunki dopuszczalności. Następnie, na mocy art. 7 i 11 rozporządzenia nr 1301/2006 oraz art. 8 i 9 rozporządzenia nr 891/2009, powiadamiają one Komisję o otrzymanych wnioskach, wydają podmiotom gospodarczym pozwolenia na przywóz i informują Komisję o przyznanych ilościach.
W rozporządzeniu wykonawczym nr 393/2011 ustalono współczynnik przydziału wynoszący 1,8053% w odniesieniu do wniosków o pozwolenia przywozowe złożonych między dniem 1 a dniem 7 kwietnia 2011 r., dla których dopuszczalna ilość została przekroczona, i zawieszono składanie nowych wniosków do zakończenia roku gospodarczego 2010/2011”.
Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 30 maja 2011 r. wnoszące odwołanie wniosły skargę o stwierdzenie nieważności spornych rozporządzeń, jak też o odszkodowania za szkodę poniesioną z powodu przyjęcia tych rozporządzeń. W dniu 26 października 2011 r. Komisja podniosła w odrębnym piśmie zarzut niedopuszczalności.
Komisja, popierana przez Republikę Francuską i Radę Unii Europejskiej, podniosła, że sporne rozporządzenia, będąc aktami regulacyjnymi, wymagają aktów wykonawczych i nie dotyczą wnoszących odwołanie ani indywidualnie, ani bezpośrednio.
Wnoszące odwołanie podniosły przed Sądem, iż mają legitymację procesową do zaskarżenia spornych rozporządzeń z tego względu, że są to akty regulacyjne, które dotyczą ich bezpośrednio i nie wymagają środków wykonawczych, a posiłkowo, że rozporządzenia te dotyczą ich bezpośrednio i indywidualnie.
W zaskarżonym wyroku Sąd postanowił wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie podniesionego przez Komisję zarzutu niedopuszczalności, nie podejmując rozważań co do istoty. Odrzucił skargę jako niedopuszczalną w zakresie, w jakim zmierza ona do stwierdzenia nieważności spornych rozporządzeń.
Odnośnie do zarzutu niedopuszczalności opartego na fakcie, że sporne rozporządzenia wymagają środków wykonawczych, Sąd uznał w pkt 46–73 zaskarżonego wyroku, że owe rozporządzenia, zarówno te dotyczące sprzedaży cukru pozakwotowego, jak i te dotyczące kontyngentu taryfowego, nie mogą wywierać skutków prawnych względem zainteresowanych podmiotów bez uprzedniego przyjęcia decyzji indywidualnych przez władze krajowe. Sąd stwierdził, że środki takie stanowią środki wykonawcze w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE, i oddalił argumenty wnoszących odwołanie, zgodnie z którymi środki te miały charakter „automatyczny i obligatoryjny”.
W pkt 60 zaskarżonego wyroku Sąd zaznaczył, że wnoszące odwołanie nie twierdziły, iż musiały naruszyć prawo, aby uzyskać dostęp do sądu, lecz że jedynie wskazały, iż możliwość wniesienia skargi na środki krajowe przyjęte w ramach wykonania spornych rozporządzeń wydaje im się co najmniej niepewna. W pkt 66 i 68 tego wyroku Sąd stwierdził z jednej strony, że taki środek zaskarżenia na szczeblu krajowym nie jest wyraźnie przewidziany w prawie wtórnym Unii, a z drugiej strony, że art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE przewiduje, iż państwa członkowskie ustanawiają środki zaskarżenia niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii. W pkt 69 zaskarżonego wyroku Sąd uznał, że stosowanie przez Sąd przewidzianej w art. 263 akapit czwarty TFUE przesłanki dotyczącej braku środków wykonawczych nie może być uzależnione od istnienia w systemach prawnych państw członkowskich skutecznego środka zaskarżenia umożliwiającego podważenie ważności spornego aktu Unii. W pkt 70 wspomnianego wyroku Sąd uznał, że system taki wymagałby, by sąd Unii w każdym konkretnym wypadku badał krajowe prawo procesowe i dokonywał jego wykładni, co przekraczałoby granice jego właściwości przy kontroli legalności aktów prawa Unii.
W odniesieniu do zarzutu niedopuszczalności opartego na tym, że wnoszące odwołanie nie wykazały, iż sporne rozporządzenia dotyczyły ich indywidualnie, Sąd stwierdził w pkt 77 zaskarżonego wyroku, że rozporządzenia te wywierają skutki prawne względem kategorii osób określonych w sposób generalny i abstrakcyjny, skoro mają one zastosowanie, odpowiednio, do wszystkich unijnych producentów cukru i do wszystkich importerów cukru, zaś wnoszące odwołanie nie są w jakikolwiek sposób zindywidualizowane.
Ze względu na to, że wnoszące odwołanie utrzymywały, iż „przynajmniej” rozporządzenie wykonawcze nr 393/2011 dotyczy ich indywidualnie, twierdząc, że dotyczy ono zamkniętej kategorii podmiotów, ponieważ ustalono w nim współczynnik przydziału w celu umożliwienia dystrybucji kontyngentu taryfowego wyłącznie wśród importerów, którzy złożyli wnioski w okresie od 1 do 7 kwietnia 2011 r., Sąd stwierdził w pkt 84 i 89 zaskarżonego wyroku, że rozporządzenie wykonawcze nr 393/2011 dotyczy każdej wnoszącej odwołanie w ten sam sposób ze względu na jej obiektywną cechę, jaką jest bycie producentem, który złożył wniosek o wydanie pozwolenia, i że wobec tego przynależność do ograniczonego kręgu podmiotów, wynikająca z samej natury omawianych uregulowań, nie indywidualizuje wnoszących odwołanie.
W pkt 97 zaskarżonego wyroku Sąd uznał, że skoro stwierdzono niedopuszczalność skargi o stwierdzenie nieważności, to odrzucić należy także zarzut niezgodności z prawem podniesiony w odniesieniu do art. 186 lit. a) i art. 187 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (rozporządzenia o jednolitej wspólnej organizacji rynku) (
Dz.U. L 299, s. 1
).
Żądania stron
T & L Sugars i Sidul Açúcares wnoszą do Trybunału o:
—
uchylenie zaskarżonego wyroku;
—
przekazanie sprawy Sądowi w celu wydania orzeczenia co do istoty oraz
—
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Komisja wnosi o oddalenie odwołania i obciążenie T & L Sugars i Sidul Açúcares kosztami postępowania.
Republika Francuska i Rada wnoszą do Trybunału o oddalenie odwołania i obciążenie wnoszących odwołanie kosztami postępowania.
W przedmiocie odwołania
W uzasadnieniu odwołania T & L Sugars i Sidul Açúcares podnoszą trzy zarzuty. W zarzucie pierwszym podnoszą, że Sąd dokonał błędnej wykładni pojęcia „aktu niewymagającego środków wykonawczych” w rozumieniu art. 263 akapit czwarty in fine TFUE. W zarzucie drugim wnoszące odwołanie podnoszą, że Sąd w sposób nieprawidłowy zinterpretował art. 263 akapit czwarty TFUE, orzekając, że rozporządzenie wykonawcze nr 393/2011 nie dotyczyło ich indywidualnie. W zarzucie trzecim utrzymują, że Sąd naruszył prawo, uznając, iż skoro stwierdzono niedopuszczalność skargi o stwierdzenie nieważności, to odrzucić należy także zarzut niezgodności z prawem podniesiony w związku z tą skargą.
W przedmiocie zarzutu pierwszego
Argumentacja stron
T & L Sugars i Sidul Açúcares podnoszą w uzasadnieniu zarzutu pierwszego, że Sąd naruszył prawo, uznając, że środki przyjęte przez władze krajowe w ramach spornych rozporządzeń stanowią środki wykonawcze w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE.
Uważają, że sporne rozporządzenia zostały opracowane w najmniejszych szczegółach przez Komisję i że państwom członkowskim pozostawiono jedynie funkcję „skrzynki pocztowej”. W tych okolicznościach wnoszące odwołanie nie mogą zaskarżyć spornych rozporządzeń przed sądami krajowymi, gdyż te nie mają kompetencji do stwierdzenia ich nieważności.
Naruszenie, którego dopuścił się Sąd, polega na uznaniu, że każdy środek przyjęty przez państwo członkowskie w ramach rozporządzenia unijnego, czy będzie on automatyczny, czy akcesoryjny, stanowi „decyzję wykonawczą” do tego rozporządzenia.
Sąd naruszył również prawo, stwierdzając w pkt 53 zaskarżonego wyroku, że zakres uznania, którym dysponują państwa członkowskie, nie ma znaczenia dla ustalenia, czy akt regulacyjny „wymaga środków wykonawczych”. Zdaniem wnoszących odwołanie istnienie uprawnień dyskrecjonalnych jest istotnym kryterium dla ustalenia, czy środek przyjęty przez państwo członkowskie na podstawie aktu Unii rzeczywiście dodaje coś do tego aktu. Sama definicja terminu „decyzja” implikuje akt wymagający dokonania wyboru między wieloma możliwościami, a nie wykonanie mechaniczne, przekazanie dyspozycji stronie trzeciej czy zwykły akt potwierdzający.
Wnoszące odwołanie uważają, że w pkt 58–60 zaskarżonego wyroku Sąd dokonał zawężającej wykładni art. 263 akapit czwarty in fine TFUE. Przepis ten należy interpretować w świetle prawa do skutecznej ochrony sądowej zagwarantowanego w art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”). Wspomniany przepis należy interpretować również z uwzględnieniem skuteczności proceduralnej i w sposób nadający użyteczne znaczenie zmianom wprowadzonym do brzmienia traktatu FUE. Cele te wymagają, by jednostki mogły zwrócić się do Sądu, w sytuacji gdy w braku skutecznego środka prawnego nie mają innej możliwości niż naruszenie prawa, aby móc zakwestionować akt prawa Unii przed sądem, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, co przyznała sama Komisja.
Komisja jest zdania, że art. 263 in fine TFUE ma na celu zachowanie pewnej równowagi między rolą sądów krajowych i sądów Unii w systemie skutecznej kontroli sądowej Unii opartej na istnieniu aktów przyjętych przez państwo członkowskie na poziomie krajowym celem wykonania danego uregulowania, jak też na możliwości wniesienia skargi na te akty w pierwszej kolejności do sądów krajowych, a następnie ewentualnie do Trybunału w ramach procedury odesłania prejudycjalnego, jeżeli odesłanie takie jest konieczne w szczególności dla oceny ważności aktu przyjętego przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii, jak też dla zagwarantowania jednolitości wykładni i stosowania prawa Unii przez sądy krajowe, na podstawie art. 267 TFUE.
Z faktu, że państwo członkowskie dysponuje ograniczonymi uprawnieniami dyskrecjonalnymi w sposobie, w jaki wykonuje akt regulacyjny Unii, nie można wywodzić wniosku, że każde stwierdzenie nieważności przepisów tego aktu wykonawczego wynika koniecznie z domniemanej niezgodności z prawem samego aktu regulacyjnego Unii.
Komisja uważa, że Sąd słusznie uznał, iż środki krajowe były w niniejszym przypadku istotne i konieczne. Chociaż sporne rozporządzenia są aktami regulacyjnymi, mogą oddziaływać na zainteresowane podmioty jedynie pośrednio, w szczególności poprzez niezbędne krajowe środki wykonawcze. Zdaniem Komisji jest niepodważalne, że bez tych środków sporne rozporządzenia nie mogą wywierać skutków prawnych na zainteresowane podmioty.
Władze krajowe wydają bowiem pozwolenia i pozwolenia na przywóz, uprawniające podmioty gospodarcze do wprowadzenia na rynek dodatkowych ilości cukru pozakwotowego z zastosowaniem obniżonej opłaty lub do przywozu cukru z obniżonymi należnościami celnymi, po zidentyfikowaniu wnioskodawców, ustaleniu prawdziwości, wyczerpującego charakteru i dokładności ich wniosków, zweryfikowaniu ich statusu rzeczywistego podmiotu gospodarczego na rynku, zażądaniu ustanowienia odpowiednich gwarancji, podjęciu decyzji o przyjęciu lub odrzuceniu wniosków i przekazaniu Komisji wszystkich istotnych danych dotyczących przyjętych wniosków. Szereg z tych zadań implikuje korzystanie z istotnych uprawnień dyskrecjonalnych przez państwa członkowskie, na których spoczywa również zapobieganie wszelkim nieprawidłowościom bądź nadużyciom.
Przy założeniu, że brak jest środka prawnego do kwestionowania środków wykonawczych, należy zdaniem Komisji przypomnieć, że w wyroku Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada (C‑583/11 P,
EU:C:2013:625
, pkt 97, 103) Trybunał potwierdził, że „ani traktat FUE, ani art. 19 TUE nie zmierzają do stworzenia w celu zapewnienia poszanowania prawa Unii innych środków prawnych przed sądami krajowymi niż ustanowione w prawie krajowym” i że celem art. 47 karty nie jest zmiana systemu kontroli sądowej ustanowionego w traktatach, w tym w szczególności przesłanek dopuszczalności skarg wnoszonych bezpośrednio do sądów Unii.
Republika Francuska utrzymuje, że zarzut pierwszy należy oddalić. Po pierwsze, Sąd słusznie uznał, że sporne rozporządzenia wymagają środków wykonawczych. Po drugie, wykładni tej nie może podważyć argument wnoszących odwołanie, zgodnie z którym środki krajowe przyjęte w braku zakresu uznania nie podlegałyby w ogóle zaskarżeniu. Po trzecie, wspomnianej wykładni nie może tym bardziej podważyć argument wnoszących odwołanie, zgodnie z którym w niektórych państwach członkowskich nie dysponują one skutecznym środkiem prawnym przeciwko spornym rozporządzeniom.
Rada przyłącza się do argumentacji Komisji.
Ocena Trybunału
Pojęcie „akty regulacyjne, które […] nie wymagają środków wykonawczych” w rozumieniu art. 263 akapit czwarty in fine TFUE należy interpretować w świetle celu tego postanowienia, który, jak wynika z genezy owego postanowienia, polega na uniknięciu sytuacji, w której jednostka będzie zmuszona do naruszenia prawa, aby móc zwrócić się do sądu. Tymczasem gdy akt regulacyjny wywiera bezpośrednio skutki na sytuację prawną osoby fizycznej lub prawnej, nie wymagając środków wykonawczych, osoba ta mogłaby zostać pozbawiona skutecznej ochrony sądowej, gdyby nie dysponowała bezpośrednim środkiem zaskarżenia przed sądem Unii w celu podważenia zgodności z prawem tego aktu regulacyjnego. W braku środków wykonawczych osoba fizyczna lub prawna byłaby bowiem w stanie, mimo że rzeczony akt dotyczy jej bezpośrednio, doprowadzić do skontrolowania tego aktu przez sąd dopiero po naruszeniu przepisów tego aktu, powołując się na ich niezgodność z prawem w ramach postępowania wszczętego w stosunku do niej przed sądem krajowym (wyrok Telefónica/Komisja, C‑274/12 P,
EU:C:2013:852
, pkt 27).
Natomiast w sytuacji gdy akt regulacyjny wymaga środków wykonawczych, sądowa kontrola poszanowania porządku prawnego Unii jest zapewniona niezależnie od tego, czy środki te przyjmuje Unia, czy przyjmują je państwa członkowskie. Osoby fizyczne lub prawne, które z racji przesłanek dopuszczalności określonych w art. 263 akapit czwarty TFUE nie mogą zaskarżyć bezpośrednio do sądu Unii aktu regulacyjnego Unii, są chronione przed stosowaniem wobec nich takiego aktu dzięki możliwości zaskarżenia środków wykonawczych wymaganych przez tenże akt (wyrok Telefónica/Komisja, C‑274/12 P,
EU:C:2013:852
, pkt 28).
Jeżeli wdrożenie takiego aktu należy do instytucji, organów lub jednostek organizacyjnych Unii, to osoby fizyczne lub prawne mogą wnieść skargę bezpośrednią do sądu Unii przeciwko aktom wykonawczym na zasadach określonych w art. 263 akapit czwarty TFUE i podnieść zgodnie z art. 277 TFUE na poparcie skargi zarzut niezgodności z prawem danego aktu podstawowego. Jeżeli to wdrożenie jest zadaniem państw członkowskich, osoby te mogą powołać się na nieważność danego aktu podstawowego przed sądami krajowymi i spowodować, że owe sądy wystąpią z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału na podstawie art. 267 TFUE (wyroki: Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada, C‑583/11 P,
EU:C:2013:625
, pkt 93; a także Telefónica/Komisja, C‑274/12 P,
EU:C:2013:852
, pkt 29).
Jak już orzekł Trybunał, aby ocenić, czy akt regulacyjny wymaga środków wykonawczych, należy odnieść się do sytuacji osoby powołującej się na prawo do wniesienia skargi na podstawie art. 263 akapit czwarty in fine TFUE. Nie jest więc istotne, czy dany akt wymaga środków wykonawczych względem innych podmiotów prawa (wyroki: Telefónica/Komisja, C‑274/12 P,
EU:C:2013:852
, pkt 30; a także Stichting Woonpunt i in./Komisja, C‑132/12 P,
EU:C:2014:100
, pkt 50).
To właśnie w świetle tych rozważań należy rozpatrzyć pierwszy zarzut podniesiony przez T & L Sugars i Sidul Açúcares w uzasadnieniu ich odwołania.
Jak wynika z art. 1 rozporządzenia nr 222/2011, jego przedmiotem jest ustalenie na rok gospodarczy 2010/2011 opłaty za przekroczenie kwoty w wysokości 0 EUR za tonę dla maksymalnej ilości 500000 ton cukru i 26000 ton izoglukozy wyprodukowanych w ilościach przekraczających kwotę określoną w załączniku VI do rozporządzenia nr 1234/2007. Zgodnie z art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 222/2011 wnioskodawcami mogą być wyłącznie przedsiębiorstwa produkujące cukier buraczany lub trzcinowy, lub izoglukozę, które zostały zatwierdzone zgodnie z art. 57 rozporządzenia nr 1234/2007 i którym przydzielono kwoty produkcyjne na ów rok gospodarczy. Na podstawie art. 6 rozporządzenia nr 222/2011 w związku z art. 2 ust. 4 tego rozporządzenia organy krajowe wydają producentom, którzy złożą o to wniosek, w granicach ustalonych ilości maksymalnych, świadectwa na ilości cukru i izoglukozy dające prawo do wspomnianej kwoty 0 EUR.
Rozporządzenie wykonawcze nr 302/2011 otwiera ze swej strony na ten sam rok gospodarczy wyjątkowy kontyngent taryfowy dotyczący ilości 300000 ton cukru. Zgodnie z art. 4, 5 i 8 rozporządzenia nr 891/2009, do którego odnosi się art. 1 rozporządzenia wykonawczego nr 302/2011, organy krajowe wydają importerom, którzy złożyli o to wniosek i w granicach ustalonej ilości maksymalnej, pozwolenia na przywóz związane z tym kontyngentem taryfowym.
Ze względu na to, że ilości objęte z jednej strony wnioskami o pozwolenie na produkcję cukru pozakwotowego złożone na podstawie rozporządzenia nr 222/2011, a z drugiej strony wnioskami o pozwolenie na przywóz złożonymi na podstawie rozporządzenia wykonawczego nr 302/2011 przekroczyły ilości ustalone w tych aktach od pierwszego tygodnia ich stosowania, Komisja określiła w rozporządzeniach wykonawczych nr 293/2011 i nr 393/2011 współczynniki przydziału, które należało stosować do wniosków o pozwolenia, które zostały już złożone, odpowiednio, na podstawie rozporządzenia nr 222/2011 i rozporządzenia wykonawczego nr 302/2011.
Z powyższych rozważań wynika, że co się tyczy rozporządzenia wykonawczego nr 222/2011 i rozporządzenia wykonawczego nr 293/2011, ze względu na to, iż wnoszące odwołanie nie są producentami cukru i rozporządzenia te nie wpływają bezpośrednio na ich sytuację prawną, rozporządzenia te nie dotyczą ich bezpośrednio w rozumieniu art. 263 akapit czwarty in fine TFUE (zob. wyroki: Glencore Grain/Komisja, C‑404/96 P,
EU:C:1998:196
, pkt 41; Front national/Parlament, C‑486/01 P,
EU:C:2004:394
, pkt 34; Komisja/Ente per le Ville Vesuviane i Ente per le Ville Vesuviane/Komisja, C‑445/07 P i C 455/07 P,
EU:C:2009:529
, pkt 45; a także Stichting Woonpunt i in./Komisja, C‑132/12 P,
EU:C:2014:100
, pkt 68).
Wynika z tego, że Sąd naruszył prawo, nie zbadawszy, czy wspomniane rozporządzenia dotyczyły wnoszących odwołanie bezpośrednio, i uzasadniwszy niedopuszczalność skargi tym, że rozporządzenia te wymagały środków wykonawczych w rozumieniu art. 263 akapit czwarty in fine TFUE.
Należy jednak zaznaczyć, że ze względu na to, iż – jak stwierdzono w pkt 37 niniejszego wyroku – rozporządzenie nr 222/2011 i rozporządzenie wykonawcze nr 293/2011 nie dotyczą wnoszących odwołanie bezpośrednio w rozumieniu art. 263 akapit czwarty in fine TFUE, naruszenie prawa popełnione przez Sąd nie może powodować uchylenia zaskarżonego wyroku w zakresie dotyczącym niedopuszczalności skargi na te rozporządzenia.
Co się tyczy natomiast rozporządzeń wykonawczych nr 302/2011 i nr 393/2011, wywierają one skutki prawne względem wnoszących odwołanie jedynie za pośrednictwem aktów przyjętych przez organy krajowe w następstwie złożenia wniosków o wydanie świadectwa na podstawie rozporządzenia wykonawczego nr 302/2011. Decyzje organów krajowych w sprawie przyznania tych świadectw które stosują do danych podmiotów gospodarczych współczynniki ustalone w rozporządzeniu wykonawczym nr 393/2011, jak też decyzje dotyczące całkowitej lub częściowej odmowy przyznania tych świadectw, stanowią zatem środki wykonawcze w rozumieniu art. 263 akapit czwarty in fine TFUE.
Wniosku tego nie może podważyć rzekomo mechaniczny charakter środków przyjętych na poziomie krajowym.
Kwestia ta nie ma bowiem znaczenia, jak słusznie orzekł Sąd w pkt 53 zaskarżonego wyroku, dla ustalenia, czy rozporządzenia te wymagają środków wykonawczych w rozumieniu art. 263 akapit czwarty in fine TFUE.
Co się tyczy argumentu, który wnoszące odwołanie wywodzą z art. 47 karty, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że celem tego postanowienia nie jest zmiana systemu kontroli sądowej ustanowionego w traktatach, w tym w szczególności przesłanek dopuszczalności skarg wnoszonych bezpośrednio do sądów Unii, co wynika również z wyjaśnień do tego art. 47, które zgodnie z art. 6 ust. 1 akapit trzeci TUE i z art. 52 ust. 7 karty należy brać pod uwagę przy jej wykładni (zob. wyroki: Sky Österreich, C‑283/11,
EU:C:2013:28
, pkt 42; Alemo‑Herron i in., C‑426/11,
EU:C:2013:521
, pkt 32; a także Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada, C‑583/11 P,
EU:C:2013:625
, pkt 97).
Stąd przesłanki dopuszczalności określone w art. 263 akapit czwarty TFUE należy interpretować w świetle podstawowego prawa do skutecznej ochrony sądowej, jednakże w sposób niepowodujący pominięcia tych przesłanek, które są wyraźnie przewidziane w traktacie FUE (zob. podobnie wyrok Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada, C‑583/11 P,
EU:C:2013:625
, pkt 98 i przytoczone tam orzecznictwo).
Niemniej sądowa kontrola poszanowania systemu prawnego Unii zapewniana jest – jak wynika z art. 19 ust. 1 TUE – nie tylko przez Trybunał, lecz również przez sądy państw członkowskich. W traktacie FUE, w art. 263 TFUE i 277 TFUE z jednej strony oraz w art. 267TFUE z drugiej, ustanowiono bowiem kompletny system środków prawnych i procedur zapewniający kontrolę legalności aktów Unii, powierzając ją sądom Unii (wyroki: Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada, C‑583/11 P,
EU:C:2013:625
, pkt 90 i 92; a także Telefónica/Komisja, C‑274/12 P,
EU:C:2013:852
, pkt 57).
W kwestii tej trzeba wyjaśnić, że podmioty prawa mają prawo zakwestionować przed sądem w postępowaniu krajowym legalność każdej decyzji lub każdego innego aktu krajowego dotyczącego zastosowania wobec nich aktu Unii o charakterze generalnym, podnosząc zarzut nieważności tego ostatniego aktu (zob. podobnie wyroki: E i F, C‑550/09,
EU:C:2010:382
, pkt 45; a także Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada, C‑583/11 P,
EU:C:2013:625
, pkt 94).
W związku z tym odesłanie prejudycjalne dotyczące ważności stanowi, tak jak skarga o stwierdzenie nieważności, sposób kontroli legalności aktów Unii (zob. wyroki: Zuckerfabrik Süderdithmarschen i Zuckerfabrik Soest, C‑143/88 i C‑92/89,
EU:C:1991:65
, pkt 18; ABNA i in., C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 i C‑194/04,
EU:C:2005:741
, pkt 103; a także Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada, C‑583/11 P,
EU:C:2013:625
, pkt 95).
W tej kwestii trzeba przypomnieć, że jeżeli sąd krajowy uzna zarzut lub zarzuty niezgodności z prawem aktu Unii podniesione przez stronę lub ewentualnie z urzędu za zasadne, to powinien zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z pytaniem prejudycjalnym w kwestii ważności, gdyż tylko Trybunał jest kompetentny do stwierdzenia nieważności aktu Unii (wyroki: IATA i ELFAA, C‑344/04,
EU:C:2006:10
, pkt 27, 30 i przytoczone tam orzecznictwo; a także Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada, C‑583/11 P,
EU:C:2013:625
, pkt 96).
Co się tyczy osób, które nie spełniają określonych w art. 263 akapit czwarty TFUE przesłanek dla wniesienia skargi do sądu Unii, państwa członkowskie są więc zobowiązane ustanowić system środków prawnych i procedur pozwalających zapewnić poszanowanie podstawowego prawa do skutecznej ochrony sądowej (wyrok Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada, C‑583/11 P,
EU:C:2013:625
, pkt 100 i przytoczone tam orzecznictwo).
Ten obowiązek państw członkowskich został potwierdzony w art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, zgodnie z którym państwa członkowskie „ustanawiają środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii” (wyrok Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada, C‑583/11 P,
EU:C:2013:625
, pkt 101). Obowiązek taki wynika również z art. 47 karty w odniesieniu do środków przyjętych przez państwa członkowskie stosujące prawo Unii w rozumieniu art. 51 ust. 1 karty.
Mając na względzie całość tych rozważań, należy oddalić zarzut pierwszy.
W przedmiocie zarzutu drugiego
Argumentacja stron
T & L Sugars i Sidul Açúcares twierdzą, że Sąd naruszył prawo, uznając, iż rozporządzenie wykonawcze nr 393/2011 nie dotyczy ich indywidualnie.
Rozporządzenie wykonawcze nr 393/2011 nie stosuje się ich zdaniem ogólnie do producentów cukru lub podmiotów gospodarczych, ale konkretnie do podmiotów, które zdecydowały się zwrócić o pozwolenie na przywóz i złożyły wniosek indywidualny. Składa się ono z dużej ilości decyzji indywidualnych odpowiadających na indywidualne wnioski.
Według wnoszących odwołanie, pomimo że traktat z Lizbony zmierza do rozszerzenia przesłanek dopuszczalności skarg jednostek na rozporządzenia, Sąd przyjął jeszcze bardziej zawężającą wykładnię pojęcia „indywidualnego oddziaływania” niż przyjęta pierwotnie w wyrokach Plaumann/Komisja (25/62,
EU:C:1963:17
), a także Toepfer i Getreide‑Import Gesellschaft/Komisja (106/63 i 107/63,
EU:C:1965:65
).
Zdaniem Komisji, chociaż w niniejszej sprawie wnoszące odwołanie usiłują ograniczyć swoją argumentację tylko do rozporządzenia wykonawczego nr 393/2011, należy stwierdzić, że rozporządzenie to nie jest aktem odizolowanym, lecz stanowi rozporządzenie zamykające „system” ustanowiony w rozporządzeniu wykonawczym nr 302/2011.
Komisja przypomina, że wyrok Plaumann/Komisja (25/62,
EU:C:1963:17
) stanowi, iż podmioty inne niż adresat aktu mogą utrzymywać, że akt dotyczy ich indywidualnie, tylko jeżeli w celu przyjęcia tego aktu uwzględniono w nim konkretnie sytuację danego wnioskodawcy.
Systemy przewidziane w rozporządzeniach wykonawczych nr 302/2011 i nr 393/2011, które w związku z rozporządzeniami nr 891/2009 i nr 1301/2006 uzupełniają te ostatnie, są środkami o charakterze generalnym, skierowanymi do wszystkich importerów cukru, w tym przetwórców buraków cukrowych będących importerami oraz pozostałych handlowców, i jako takie nie zostały przyjęte z uwzględnieniem jakiejkolwiek szczególnej cechy lub przesłanki dotyczących podmiotów prowadzących rafinację w pełnym wymiarze, do których należą wnoszące odwołanie.
W końcu Komisja odsyła do wyroku Zuckerfabrik Watenstedt/Rada (6/68,
EU:C:1968:43
, 605), w którym Trybunał orzekł, że charakteru normatywnego aktu nie podważa możliwość określenia z większą lub mniejszą dokładnością liczby czy wręcz tożsamości podmiotów prawa, do których ma on zastosowanie w danym momencie, o ile jest bezsporne, że zastosowanie to ma miejsce na podstawie obiektywnej sytuacji prawnej i faktycznej określonej w akcie w związku z jego celem.
Republika Francuska uważa, że Sąd nie naruszył prawa, uznając w pkt 93 zaskarżonego wyroku, że nie można uznać, iż rozporządzenie nr 393/2011 stanowi zbiór decyzji indywidualnych, gdyż Komisja określiła współczynnik przydziału w odniesieniu tylko do całkowitej ilości cukru lub izoglukozy wynikającej ze wszystkich wniosków złożonych do organów krajowych. Tym samym ustalenie współczynnika przydziału pozwala jedynie na określenie zgodnie z obiektywną normą i niezależnie od indywidualnych wniosków każdego podmiotu, z którymi zresztą Komisja w ogóle się nie zapozna, w jakich proporcjach organy krajowe uwzględnią złożone do nich wnioski. Jedynym celem rozporządzenia wykonawczego nr 393/2011 jest doprowadzenie do zgodności sumy łącznych ilości cukru i izoglukozy wynikających ze wszystkich wniosków złożonych do organów krajowych z wielkością kontyngentu otwartego przez rozporządzenie wykonawcze nr 302/2011, bez uwzględniania jakiejkolwiek okoliczności właściwej danemu podmiotowi gospodarczemu.
Rada przyłącza się do argumentacji Komisji.
Ocena Trybunału
Należy przypomnieć, że jak wynika z pkt 38 niniejszego wyroku, rozporządzenie wykonawcze nr 393/2011 wymaga środków wykonawczych.
Zgodnie z art. 263 akapit czwarty TFUE osoba fizyczna lub prawna może wnieść skargę na akt, którego nie jest adresatem i który wymaga środków wykonawczych, tylko wówczas, gdy akt ten dotyczy jej bezpośrednio i indywidualnie.
Co się tyczy drugiej z tych przesłanek, a mianowicie indywidualnego oddziaływania danego aktu, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że podmioty inne niż adresaci decyzji mogą twierdzić, iż dotyczy ona ich indywidualnie, tylko gdy dotyczy ich z powodu pewnych cech, które są dla nich charakterystyczne, lub ze względu na sytuację faktyczną, która odróżnia ich od wszystkich innych osób i z tego powodu wyróżnia ich indywidualnie w sposób analogiczny do adresata (wyroki: Plaumann/Komisja, 25/62,
EU:C:1963:17
, 223; Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada, C‑583/11 P,
EU:C:2013:625
, pkt 72; a także Telefónica/Komisja, C‑274/12 P,
EU:C:2013:852
, pkt 46).
Z utrwalonego orzecznictwa wynika również, że możliwość określenia z większą czy mniejszą dokładnością liczby lub nawet tożsamości podmiotów prawa, do których ma zastosowanie dany środek, wcale nie oznacza, że należy uznać, iż środek ten dotyczy tych podmiotów indywidualnie, o ile zastosowanie to odbywa się na podstawie obiektywnej sytuacji prawnej lub faktycznej określonej w danym akcie (zob. podobnie wyroki: Antillean Rice Mills/Rada, C‑451/98 P,
EU:C:2001:622
, pkt 52; Telefónica/Komisja, C‑274/12 P,
EU:C:2013:852
, pkt 47).
Należy stwierdzić, że ma to miejsce w przypadku rozporządzenia wykonawczego nr 393/2011, o którego stwierdzenie nieważności wnoszą T & L Sugars i Sidul Açúcares i w odniesieniu do którego należy w konsekwencji zbadać ich legitymację procesową. Otóż ze względu na to, że rozporządzenie to w art. 1 ust. 1 odnosi się do „[i]lości, w odniesieniu do których wnioski o pozwolenia na przywóz zostały złożone od dnia 1 do dnia 7 kwietnia 2011 r.”, nie można uznać, że przepis ten wyróżnia indywidualnie T & L Sugars i Sidul Açúcares.
Artykuł art. 1 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego nr 393/2011 dotyczy bowiem wszystkich wnioskujących o pozwolenia na przywóz, którzy złożyli wnioski w okresie od 1 do 7 kwietnia 2011 r. na poziomie Unii. Jak Sąd słusznie zaznaczył w pkt 85 zaskarżonego wyroku, art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1301/2006 przewiduje ustalenie współczynnika przydziału, który jest obliczany na podstawie ilości dostępnej oraz ilości wnioskowanej, bez uwzględnienia treści indywidualnych wniosków bądź konkretnej sytuacji wnioskodawców. Tym samym rozporządzenie wykonawcze nr 393/2011 zostało przyjęte nie z uwzględnieniem szczególnych cech wnoszących odwołanie, lecz wyłącznie z uwzględnieniem faktu, że ilości objęte wnioskami o pozwolenia na przywóz złożonymi do właściwych organów w okresie od 1 do 7 kwietnia 2011 r. przekraczają ilość dostępną, jak wynika z motywu 1 tego rozporządzenia. Ani wniosek o pozwolenie, ani bardziej ogólnie indywidualna sytuacja T & L Sugars i Sidul Açúcares nie zostały zatem uwzględnione przy przyjęciu wspomnianego rozporządzenia.
Wynika z tego, że Sąd słusznie orzekł w pkt 94 zaskarżonego wyroku, iż rozporządzenie wykonawcze nr 393/2011 nie dotyczy T & L Sugars i Sidul Açúcares indywidualnie w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE.
Z powyższego wynika, że należy oddalić również zarzut drugi.
W przedmiocie zarzutu trzeciego
Argumentacja stron
W ramach zarzutu trzeciego wnoszące odwołanie kwestionują stwierdzenia Sądu w pkt 97 zaskarżonego wyroku, zgodnie z którymi „skoro skargę o stwierdzenie nieważności należy uznać za niedopuszczalną, to w konsekwencji odrzucić należy także zarzut niezgodności z prawem podniesiony w związku z tą skargą”.
Zdaniem wnoszących odwołanie, gdyby Trybunał przyjął ich argumenty, zgodnie z którymi sporne rozporządzenia nie wymagają środków wykonawczych i dotyczą ich indywidualnie, powody przedstawione przez Sąd w celu uzasadnienia odrzucenia zarzutu niezgodności z prawem podniesionego względem art. 186 lit. a) i art. 187 rozporządzenia nr 1234/2007 straciłyby jakąkolwiek podstawę.
Komisja zauważa, że wnoszące odwołanie twierdzą po prostu, iż Sąd popełnił błąd, odrzucając wspomniany zarzut niezgodności z prawem ze względu na błędy, które podniosły one w zarzutach pierwszym i drugim. Biorąc pod uwagę fakt, że Sąd nie popełnił żadnego błędu w tym względzie, zarzut trzeci należy oddalić.
Republika Francuska i Rada przyłączają się do argumentacji Komisji.
Ocena Trybunału
Wnoszące odwołanie uważają zasadniczo, że Sąd – popełniwszy naruszenia prawa przywołane w ramach zarzutów pierwszego i drugiego – nie mógł odrzucić zarzutu niezgodności z prawem.
Otóż należy stwierdzić, że jak wynika z pkt 51 i 68 niniejszego wyroku, Sąd nie naruszył prawa, uznając, że warunki dopuszczalności przewidziane w art. 263 akapit czwarty TFUE nie były spełnione dla wniesienia skargi na sporne rozporządzenia, które wymagały środków wykonawczych, i że rozporządzenie wykonawcze nr 393/2011 nie dotyczy indywidualnie wnoszących odwołanie. W konsekwencji ze względu na to, że skarga o stwierdzenie nieważności wniesiona do Sądu jest niedopuszczalna, Sąd również nie naruszył prawa, odrzucając podniesiony przez wnoszące odwołanie zarzut niegodności z prawem.
Wobec powyższego zarzut trzeci należy oddalić.
Ze względu na to, że wszystkie trzy zarzuty podniesione przez T & L Sugars i Sidul Açúcares w uzasadnieniu ich odwołania zostały oddalone, odwołanie to należy oddalić w całości.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 184 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem, jeżeli odwołanie jest bezzasadne, Trybunał rozstrzyga o kosztach. Artykuł 138 § 1 tego regulaminu, mający zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie jego art. 184 § 1, stanowi, że kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie T & L Sugars i Sidul Açúcares kosztami postępowania, a te ostatnie przegrały sprawę, należy obciążyć je kosztami.

Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:

1)
Odwołanie zostaje oddalone.

2)
T & L Sugars Ltd i Sidul Açúcares Unipessoal Lda zostają obciążone kosztami postępowania.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.