CELEX: 62013CJ0300
Renvoi préjudiciel
Directive 85/337/CEE
Évaluation des incidences de certains projets sur l’environnement
Construction de certaines lignes aériennes de transport d’énergie électrique
Agrandissement d’une sous-station d’électricité
Non-soumission du projet à l’évaluation environnementale

La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de la directive 85/337/CEE du Conseil, du 27 juin 1985, concernant
l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (JO L 175, p. 40), telle que modifiée
par la directive 97/11/CE du Conseil, du 3 mars 1997 (JO L 73, p. 5, ci-après la «directive 85/337»).
Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant l’Ayuntamiento de Benferri à la Consejería de Infraestructuras
y Transporte de la Generalitat Valenciana et à Iberdrola Distribución Eléctrica SAU (ci-après «Iberdrola»), au sujet de la
décision, du 17 septembre 2007, autorisant cette société à procéder à l’extension d’une sous-station de transformation électrique.

Le cadre juridique

Le droit de l’Union
La directive 85/337
L’article 2, paragraphe 1, de la directive 85/337 dispose:
«Les États membres prennent les dispositions nécessaires pour que, avant l’octroi de l’autorisation, les projets susceptibles
d’avoir des incidences notables sur l’environnement, notamment en raison de leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation,
soient soumis à une procédure de demande d’autorisation et à une évaluation en ce qui concerne leurs incidences. Ces projets
sont définis à l’article 4.»
Aux termes de l’article 4 de cette directive:
«1.      Sous réserve de l’article 2 paragraphe 3, les projets énumérés à l’annexe I sont soumis à une évaluation, conformément aux
articles 5 à 10.
2.      Sous réserve de l’article 2 paragraphe 3, les États membres déterminent, pour les projets énumérés à l’annexe II:
a)      sur la base d’un examen cas par cas,
ou
b)      sur la base des seuils ou critères fixés par l’État membre,
si le projet doit être soumis à une évaluation conformément aux articles 5 à 10.
Les États membres peuvent décider d’appliquer les deux procédures visées aux points a) et b).
3.      Pour l’examen cas par cas ou la fixation des seuils ou critères fixés en application du paragraphe 2, il est tenu compte des
critères de sélection pertinents fixés à l’annexe III.
[...]»
L’annexe I de la directive 85/337 contient la liste des projets visés à l’article 4, paragraphe 1, de cette directive, qui
doivent être obligatoirement soumis à une évaluation environnementale. Le point 20 de cette annexe porte sur la «[c]onstruction
de lignes aériennes de transport d’énergie électrique d’une tension de 220 kV ou plus et d’une longueur de plus de 15 kilomètres».
L’annexe II de ladite directive contient la liste des projets visés à l’article 4, paragraphe 2, de celle-ci, au sujet desquels
les États membres conservent un pouvoir d’appréciation, conformément aux conditions prévues à cet article, quant à la réalisation
d’une évaluation environnementale. Le point 3, sous b), de cette annexe porte sur le «transport d’énergie électrique par lignes
aériennes (projets non visés à l’annexe I)» et le point 13, premier tiret, de la même annexe se réfère à «[t]oute modification
ou extension des projets figurant à l’annexe I ou à l’annexe II, déjà autorisés, réalisés ou en cours de réalisation, qui
peut avoir des incidences négatives importantes sur l’environnement».
La directive 96/92/CE
L’article 2 de la directive 96/92/CE du Parlement européen et du Conseil, du 19 décembre 1996, concernant des règles communes
pour le marché intérieur de l’électricité (JO 1997, L 27, p. 20), comporte, aux fins de cette directive, la définition suivante:
«5)      ‘transport’: le transport d’électricité sur le réseau à haute tension interconnecté aux fins de fourniture à des clients finals
ou à des distributeurs».

Le droit espagnol
Le décret-loi royal 1/2008, du 11 janvier 2008, portant refonte de la loi transposant la directive 85/337 et relative à l’évaluation
de l’impact environnemental de projets (BOE n° 23, du 26 janvier 2008, p. 4986), comporte deux annexes.
L’annexe I énumère les projets qui doivent faire l’objet d’une évaluation environnementale systématique. Elle comporte les
dispositions suivantes:
«[...] Groupe 3. Industrie de l’énergie
[...]
g)      Construction de lignes aériennes de transport d’énergie électrique d’une tension de 220 kV ou plus et d’une longueur de plus
de 15 kilomètres.»
L’annexe II du décret-loi royal 1/2008 énumère les projets dont la soumission à l’évaluation de l’impact environnemental dépend
d’une décision de l’administration, au cas par cas. Elle comporte les dispositions suivantes:
«[...] Groupe 4. Industrie de l’énergie
a)      Installations industrielles destinées au transport de gaz, de vapeur et d’eau chaude; transport d’énergie électrique par lignes
aériennes (projets non visés à l’annexe I), ayant une longueur de plus de 3 kilomètres».

Le litige au principal et les questions préjudicielles
Le 4 juin 2007, Iberdrola a présenté à la Generalitat Valenciana une demande d’autorisation d’un projet d’extension d’une
sous-station de transformation de 400 kV, de 220 kV, de 132 kV, de 66 kV et de 20 kV située sur le territoire municipal de
Granja de Rocamora (Espagne).
La Generalitat Valenciana a autorisé ce projet par une décision de la direction générale de l’énergie du 17 septembre 2007,
sans examiner au préalable si, en raison de ses caractéristiques et de son emplacement, il y avait lieu de le soumettre à
une évaluation de son impact environnemental.
Le 13 août 2008, l’Ayuntamiento de Benferri, localité située à moins de 1 200 m de ladite sous-station, a saisi le Tribunal
Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana d’un recours en annulation de la décision du 17 septembre 2007, en faisant
valoir que le projet aurait dû être soumis à une évaluation de son impact environnemental.
Ladite juridiction relève que, conformément à la jurisprudence actuelle du Tribunal Supremo, un projet tel que celui en cause
ne nécessite pas d’évaluation de son impact environnemental, puisqu’il n’est pas lié à la construction d’une ligne aérienne
et alors que les annexes du décret‑loi royal 1/2008 ne mentionnent, au titre des projets soumis à une telle évaluation, que
ceux qui concernent les lignes aériennes. La juridiction de renvoi s’interroge cependant sur la compatibilité de cette jurisprudence
avec les exigences de la directive 85/337.
Dans ces conditions, le Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana a décidé de surseoir à statuer et de poser
à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1)      La notion de ‘construction de lignes aériennes de transport d’énergie électrique d’une tension de 220 kV ou plus et d’une
longueur de plus de 15 kilomètres’ qui figure au point 20 de l’annexe I de la directive 85/337 [...]doit-elle être interprétée
en ce sens que les seules installations électriques qu’elle vise sont les lignes aériennes qui atteignent ces deux seuils?
2)      La notion de ‘[...] transport d’énergie électrique par lignes aériennes’ qui figure au point 3, sous b), de l’annexe II de
la directive 85/337 [...] doit-elle être interprétée en ce sens que les seules installations de transport d’énergie électrique
qu’elle vise sont les lignes aériennes?
En cas de réponse négative:
3)      La notion de ‘[...] transport d’énergie électrique par lignes aériennes’ qui figure au point 3, sous b), de l’annexe II de
la directive 85/337 doit-elle être interprétée en ce sens qu’elle vise les sous-stations de transformation?
4)      La notion de ‘[...] transport d’énergie électrique par lignes aériennes’ qui figure au point 3, sous b), de l’annexe II de
la directive 85/337 doit-elle être interprétée en ce sens qu’elle vise les sous-stations de transformation, bien que leur
construction ou extension s’effectue par le biais d’un projet qui n’inclut pas la construction d’une ligne aérienne?»

Sur la recevabilité de la demande de décision préjudicielle
Il importe de rappeler que, dans le cadre de la procédure instituée à l’article 267 TFUE, il appartient au seul juge national,
qui est saisi du litige et doit assumer la responsabilité de la décision juridictionnelle à intervenir, d’apprécier, au regard
des particularités de l’affaire, tant la nécessité d’une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre son jugement
que la pertinence des questions qu’il pose à la Cour. En conséquence, dès lors que les questions posées portent sur l’interprétation
du droit de l’Union, la Cour est, en principe, tenue de statuer. La présomption de pertinence qui s’attache aux questions
posées à titre préjudiciel par les juridictions nationales ne peut être écartée qu’à titre exceptionnel, s’il apparaît de
manière manifeste que l’interprétation sollicitée du droit de l’Union n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige
au principal, lorsque le problème est de nature hypothétique ou encore lorsque la Cour ne dispose pas des éléments de fait
et de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions qui lui sont posées (voir en ce sens, notamment, arrêt
du 26 février 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, non encore publié au Recueil, points 39 et 40).
En l’occurrence, il n’apparaît pas que l’interprétation sollicitée du droit de l’Union par la juridiction de renvoi n’aurait
aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal, ni que le problème soulevé par elle serait de nature hypothétique.
Dès lors, la Cour disposant par ailleurs des éléments de fait et de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions
qui lui sont posées, celles-ci, contrairement à ce que soutient Iberdrola, sont recevables.
Ainsi, à supposer même que la réponse aux questions posées ne laisserait place à aucun doute raisonnable, ces questions ne
deviendraient pas pour autant irrecevables (voir en ce sens, notamment, arrêt du 1
er
décembre 2011, Painer, C‑145/10, Rec. p. I-12533, point 65).

Sur les questions préjudicielles
Par ses questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande en substance si les dispositions de
l’annexe I, point 20, et de l’annexe II, point 3, sous b), de la directive 85/337 doivent être interprétées en ce sens que,
au nombre des projets qu’elles visent, doit être compris un projet tel que celui en cause au principal, qui porte sur la seule
extension d’une sous-station de transformation de la tension électrique.
En premier lieu, il convient de rappeler que l’annexe I de la directive 85/337 contient la liste des projets visés à l’article
4, paragraphe 1, de cette directive, qui doivent être obligatoirement soumis à une évaluation environnementale, et que le
point 20 de cette annexe vise la construction de lignes aériennes de transport d’énergie électrique d’une tension de 220 kV
ou plus et d’une longueur de plus de 15 kilomètres.
Il résulte clairement de ces dispositions que la seule extension d’une sous-station de transformation de la tension électrique,
qui ne peut être regardée comme une construction de ligne aérienne de transport d’énergie électrique, n’est pas, en tant que
telle, au nombre des projets que visent ces dispositions.
Il convient toutefois de relever que, en matière d’obligation d’évaluation des incidences sur l’environnement, la directive
85/337 a un champ d’application étendu et un objectif large (voir arrêts du 24 octobre 1996, Kraaijeveld e.a., C‑72/95, Rec.
p. I‑5403, points 31 et 39; du 10 décembre 2009, Umweltanwalt von Kärnten, C‑205/08, Rec. p. I‑11525, point 50, et du 24 novembre
2011, Commission/Espagne, C‑404/09, Rec. p. I‑11853, point 79). En particulier, cette directive s’attache à une appréciation
globale des incidences des projets sur l’environnement (voir arrêts du 25 juillet 2008, Ecologistas en Acción‑CODA, C‑142/07,
Rec. p. I‑6097, point 39, et Umweltanwalt von Kärnten, précité, point 51).
À cet égard, les États membres doivent donner à la directive 85/337 une exécution qui corresponde pleinement aux exigences
qu’elle pose compte tenu de son objectif essentiel qui est, ainsi que cela résulte de son article 2, paragraphe 1, que, avant
l’octroi d’une autorisation, les projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement, notamment en raison
de leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation, soient soumis à une évaluation en ce qui concerne leurs incidences
(voir, en ce sens, arrêts précités Ecologistas en Acción‑CODA, point 33, et Umweltanwalt von Kärnten, point 52).
Par ailleurs, la Cour a jugé que l’objectif de la directive 85/337 ne saurait être détourné par le fractionnement d’un projet
et que l’absence de prise en considération de l’effet cumulatif de plusieurs projets ne doit pas avoir pour résultat pratique
de les soustraire dans leur totalité à l’obligation d’évaluation alors que, pris ensemble, ils sont susceptibles d’avoir des
«incidences notables sur l’environnement», au sens de l’article 2, paragraphe 1, de la directive 85/337 (voir, en ce sens,
arrêts précités Ecologistas en Acción-CODA, point 44, et Umweltanwalt von Kärnten, point 53).
Dans ces conditions, l’extension d’une sous-station de transformation de la tension électrique qui s’inscrirait, en fait,
dans le cadre d’un projet de construction d’une ligne aérienne de transport d’énergie électrique d’une tension de 220 kV ou
plus et d’une longueur de plus de 15 kilomètres devrait être comprise dans l’évaluation à laquelle doit être soumise une telle
construction, en application des dispositions combinées de l’article 4, paragraphe 1, de la directive 85/337 et du point 20
de l’annexe I de cette directive.
Si l’installation en cause dans l’affaire au principal, telle que sa description résulte du dossier soumis à la Cour, paraît,
à première vue, ne pas relever de cette situation, il appartient toutefois à la juridiction de renvoi de le vérifier.
En second lieu, en tant qu’elles visent le «transport d’énergie électrique par lignes aériennes (projets non visés à l’annexe
I)», les dispositions du point 3, sous b), de l’annexe II de la directive 85/337 ne sauraient davantage, eu égard à leur lettre
même, concerner la seule extension d’une sous-station de transformation de la tension électrique, qui, en tant que telle,
ne peut être regardée comme un projet relatif au transport d’énergie électrique par ligne aérienne.
Un tel constat ne saurait être remis en cause par la circonstance que ces dispositions visent le «transport» d’énergie électrique
par lignes aériennes et non, comme le point 20 de l’annexe I de cette directive, la «construction» de lignes aériennes de
transport d’énergie électrique. En effet, dès lors que, dans l’une et l’autre de ces dispositions, le législateur de l’Union
a entendu réserver, s’agissant de projets relatifs au transport de l’énergie électrique, un régime particulier à ceux de ces
projets qui concernent les lignes aériennes, rien ne permet, au regard de l’objectif de la directive 85/337, de déduire que
celles de l’annexe II devraient être étendues à des installations qui ne seraient pas des lignes aériennes.
Toutefois, et pour les motifs rappelés aux points 22 à 24 du présent arrêt, une extension d’une installation telle que celle
en cause dans l’affaire au principal, qui s’inscrirait en fait, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier,
dans une opération concernant la construction de lignes aériennes de transport d’énergie électrique d’une tension inférieure
à 220 kV ou d’une longueur égale ou inférieure à 15 kilomètres, devrait être comprise dans l’évaluation à laquelle doit être
soumise une telle construction, en application des dispositions combinées de l’article 4, paragraphe 2, de la directive 85/337
et du point 3, sous b), de l’annexe II de cette directive.
Eu égard aux considérations qui précèdent, il convient de répondre aux questions posées que les dispositions de l’annexe I,
point 20, et de l’annexe II, point 3, sous b), de la directive 85/337 doivent être interprétées en ce sens qu’un projet tel
que celui en cause au principal, qui porte sur la seule extension d’une sous-station de transformation de la tension électrique,
ne figure pas, en tant que tel, au nombre des projets que visent ces dispositions, à moins que cette extension ne s’inscrive
dans le cadre de la construction de lignes aériennes de transport d’énergie électrique, ce qu’il appartient à la juridiction
de renvoi de vérifier.

Sur les dépens
La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi,
il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que
ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (septième chambre) dit pour droit:
Les dispositions de l’annexe I, point 20, et de l’annexe II, point 3, sous b), de la directive 85/337/CEE du Conseil, du 27
juin 1985, concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement, telle que modifiée
par la directive 97/11/CE du Conseil, du 3 mars 1997, doivent être interprétées en ce sens qu’un projet tel que celui en cause
au principal, qui porte sur la seule extension d’une sous-station de transformation de la tension électrique, ne figure pas,
en tant que tel, au nombre des projets que visent ces dispositions, à moins que cette extension ne s’inscrive dans le cadre
de la construction de lignes aériennes de transport d’énergie électrique, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de
vérifier.
Signatures
*
Langue de procédure: l’espagnol.