CELEX: 62012CJ0428
Incumplimiento de Estado
Artículos 34 TFUE y 36 TFUE
Medidas de efecto equivalente a restricciones cuantitativas a la importación
Transporte privado complementario de mercancías
Primer vehículo de la flota de una empresa
Normas de obtención de la autorización de transporte por carretera
Seguridad vial y protección del medio ambiente

Mediante su recurso, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que, al establecer en su normativa nacional
relativa al transporte terrestre en materia de autorización de transporte de mercancías por carretera la obligatoriedad de
que, para obtener una «autorización de transporte privado complementario de mercancías», el primer vehículo de la flota de
una empresa no tenga más de cinco meses de antigüedad desde su primera matriculación, y al no justificar esta obligatoriedad,
el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 34 TFUE y 36 TFUE.

Marco jurídico español
La Orden FOM/734/2007, de 20 de marzo, por la que se desarrolla el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres
en materia de autorizaciones de transporte de mercancías por carretera (BOE nº 75, de 28 de marzo de 2007, p. 13405; en lo
sucesivo, «Orden de 2007»), establece en el Derecho español las normas en materia de autorizaciones de transporte por carretera.
Según el artículo 2 de la Orden de 2007, común a las autorizaciones de transporte público y de transporte privado complementario
de mercancías, «para la realización de transportes de mercancías, ya sean públicos o privados complementarios, será necesaria
la previa obtención por las personas que pretendan llevarlos a cabo de la correspondiente autorización administrativa que
habilite para su prestación».
El artículo 3 de la Orden de 2007 dispone que para la realización de transportes privados complementarios en vehículos de
hasta 3,5 toneladas de masa máxima autorizada inclusive no será necesaria la autorización a que se refiere el artículo 2 de
dicha Orden.
El artículo 4 de la Orden de 2007, titulado «Documentación de las autorizaciones» establece lo siguiente:
«Las autorizaciones reguladas en esta Orden se documentarán a través de la expedición de las correspondientes tarjetas de
transporte, en las que se especificará el número de la autorización, su titularidad, domicilio y demás circunstancias de la
actividad que determine la Dirección General de Transportes por Carretera.
Se expedirá una copia certificada de la autorización de transporte referida a cada uno de los vehículos de que disponga la
empresa autorizada. En dicha copia se especificarán, además de los datos obrantes en la autorización, la matrícula del vehículo
al que concretamente se encuentre referida y demás circunstancias relativas a aquél que, en su caso, determine la Dirección
General de Transportes por Carretera.
La copia de la autorización referida a cada vehículo deberá llevarse a bordo de éste siempre que se encuentre realizando transporte.»
El artículo 22 de la Orden de 2007 dispone:
«1.      Los vehículos a los que estén referidas las copias certificadas de una autorización de transporte público podrán sustituirse
por otros cuando así lo autorice el órgano competente, mediante su referencia al nuevo vehículo. La sustitución quedará subordinada
al cumplimiento de los siguientes requisitos:
[...]
b)      La antigüedad media de la flota adscrita a la autorización, tomado en cuenta el nuevo vehículo y descontado el que se sustituye,
no podrá superar la antigüedad de seis años, o, en caso contrario, no podrá superar la que dicha flota presente antes de la
sustitución.»
Dentro del capítulo III de la Orden de 2007, titulado «Régimen de las autorizaciones de transporte privado complementario
de mercancías», el artículo 31, titulado «Requisitos para la obtención de la autorización de transporte privado complementario»,
dispone en su apartado 1:
«Quien pretenda obtener una autorización de transporte privado complementario nueva deberá acreditar […] que dispone, al menos,
de un vehículo […] cuya antigüedad no sea superior a cinco meses contados desde su primera matriculación. [...]»
El artículo 32 de dicha Orden, titulado «Expedición de nuevas copias certificadas de la autorización de transporte privado
complementario», prescribe:
«Para obtener nuevas copias certificadas de una autorización de transporte privado complementario, su titular habrá de acreditar
ante el órgano administrativo competente que las necesidades de transporte propio de su empresa han crecido en proporción
al aumento de flota que pretende [...].
[...]
Las nuevas copias solicitadas únicamente se expedirán cuando la antigüedad media de la flota ya adscrita a la autorización
más los nuevos vehículos que se pretenden adscribir no supere los seis años, o, en caso contrario, que cada uno de los nuevos
vehículos no supere los cinco meses de antigüedad.»
Según el artículo 35, apartado 1, de la Orden de 2007, titulado «Sustitución o modificación de las características técnicas
de los vehículos afectos a las autorizaciones», la «sustitución de los vehículos afectos a las copias de una autorización
de transporte privado complementario se regirá por idénticas reglas a las señaladas en el artículo 22».

Procedimiento administrativo previo
El 25 de noviembre de 2010, la Comisión dirigió un escrito de requerimiento al Reino de España en el que indicaba que el requisito
establecido en el artículo 31 de la Orden de 2007 (en lo sucesivo, «disposición controvertida»), según el cual, para obtener
una autorización de transporte privado complementario, el primer vehículo de una flota no debía tener más de cinco meses de
antigüedad desde su primera matriculación, era contrario a los artículos 34 TFUE y 36 TFUE.
El Reino de España respondió a este escrito de requerimiento mediante escrito de 25 de enero de 2011 en el que negaba la existencia
del incumplimiento que se le reprochaba.
No convencida por esta respuesta, el 20 de mayo de 2011 la Comisión remitió un dictamen motivado al Reino de España instándole
a adoptar las medidas necesarias para atenerse a lo dispuesto en él en el plazo de dos meses contados desde su recepción.
El Reino de España, en su respuesta de 20 de julio de 2011 al dictamen motivado, negó la imputación de que la disposición
controvertida era contraria al artículo 34 TFUE, estimando por consiguiente que no procedía aplicar en el caso de autos las
excepciones contempladas en el artículo 36 TFUE que pueden justificar las restricciones a la libre circulación de mercancías.
Por otra parte, indicó que la normativa española en materia de transporte de mercancías y de viajeros estaba en proceso de
modificación y que, dentro de ese proceso, estaba previsto revisar en particular la disposición controvertida relativa a la
antigüedad del primer vehículo utilizado para el transporte privado complementario.
Habida cuenta de esta respuesta y al no recibir ninguna comunicación posterior del Reino de España que acreditase que la disposición
controvertida había sido derogada, la Comisión decidió interponer el presente recurso.

Sobre el recurso

Alegaciones de las partes
La Comisión estima que la disposición controvertida, que sujeta al primer vehículo pesado de transporte de mercancías de una
flota, a efectos de su matriculación en España y de su subsiguiente utilización para el transporte privado complementario,
al requisito de que no tenga más de cinco meses de antigüedad desde su primera matriculación, constituye una medida de efecto
equivalente a una restricción cuantitativa a la importación.
Según la Comisión, esta disposición tiene como efecto restringir la importación desde otros Estados miembros de vehículos
pesados de transporte de mercancías que tengan más de cinco meses de antigüedad desde su primera matriculación y que cumplan
los requisitos técnicos establecidos por el Derecho de la Unión y por el Derecho nacional del Estado miembro de origen. Por
lo tanto, vulnera el principio del reconocimiento mutuo y constituye un obstáculo para el acceso al mercado español, ya que
tiene como efecto restringir sensiblemente la utilización de los vehículos en cuestión.
En cuanto a las eventuales justificaciones que puedan invocarse para la normativa controvertida, la Comisión observa que ni
la seguridad vial ni la protección del medio ambiente pueden justificar en el caso de autos el obstáculo a la libre circulación
de mercancías.
Por lo que respecta, en primer lugar, a la justificación relativa al objetivo de seguridad vial, la Comisión señala que la
antigüedad de un vehículo no aporta ninguna información precisa en cuanto a su estado técnico, que puede en cambio evaluarse
mediante una inspección técnica. Además, la Comisión considera que la normativa controvertida no contribuye de forma coherente
y sistemática a la realización del objetivo relativo a la seguridad vial, puesto que permite añadir nuevos vehículos a la
flota sin restricción alguna en cuanto a su antigüedad, a su estado técnico o a su seguridad siempre que se respete el límite
de seis años de antigüedad media de la flota. Por otra parte, la Comisión duda de la proporcionalidad de la disposición controvertida,
puesto que el Reino de España optó por una prohibición absoluta, basada en la antigüedad del vehículo, sin considerar otras
opciones menos restrictivas, como una inspección técnica, para lograr el mismo resultado.
En segundo lugar, en cuanto a la justificación relativa al objetivo de protección del medio ambiente, la Comisión pone de
manifiesto que la antigüedad del vehículo desde su primera matriculación no aporta ninguna información precisa en cuanto a
los efectos de su utilización sobre el medio ambiente. En cualquier caso, según ella, existen medidas menos restrictivas para
alcanzar el objetivo perseguido, como el reconocimiento de las pruebas expedidas en otro Estado miembro que acrediten que
el vehículo ha superado con éxito una inspección técnica.
El Reino de España alega que el ámbito de aplicación de la normativa en cuestión es tan reducido —puesto que se aplica únicamente
a las empresas establecidas en España que no tienen como actividad principal el transporte y que adquieren vehículos comprendidos
en el ámbito de aplicación de la Orden de 2007 para el transporte de sus propias mercancías— que sus efectos sobre el tráfico
mercantil en la Unión Europea, si es que existen, son imperceptibles. Sostiene que la disposición controvertida no obstaculiza
en absoluto el uso normal en España de los vehículos matriculados en otros Estados miembros, sino que únicamente establece
una limitación, aplicable exclusivamente a las empresas establecidas en España, del uso, para el transporte privado complementario,
de vehículos que tengan más de cinco meses de antigüedad como primer vehículo de la flota. En cambio, dicho Estado miembro
subraya que el uso de un vehículo para el transporte privado complementario, al igual que la sustitución de un vehículo de
la flota, sigue siendo libre, siempre que la antigüedad media de ésta no exceda de seis años. Pues bien, afirma, las empresas
afectadas por la disposición controvertida poseen en su mayoría una flota que supera los dos vehículos.
Con carácter subsidiario, el Reino de España señala que, en cualquier caso, la eventual restricción de la libre circulación
de mercancías estaría justificada por razones de interés general consistentes en reducir la antigüedad media de la flota de
vehículos destinados al transporte privado complementario de mercancías, lo que repercute tanto en la seguridad vial como
en la protección del medio ambiente. Por otra parte, según dicho Estado miembro, el requisito en cuestión es indicativo de
una mayor solvencia de la empresa y fomenta una mejor explotación de los vehículos para el transporte privado complementario
de mercancías.
Por lo demás, el Reino de España considera que el requisito relativo a la antigüedad máxima del primer vehículo de una flota
es menos restrictivo y, además, menos costoso para las empresas afectadas y para el Estado que una inspección técnica.
En su réplica, la Comisión pone de relieve, en lo que respecta a los efectos de la normativa en cuestión, que las empresas
españolas no tienen prácticamente ningún interés en adquirir como primer vehículo de la flota un vehículo cuya primera matriculación
haya tenido lugar más de cinco meses antes, puesto que la disposición controvertida no les permite hacer un uso adecuado e
inherente a sus características.
La Comisión considera que, entre las justificaciones invocadas por el Reino de España, las relativas a la mayor solvencia
de las empresas, a la garantía del uso de los vehículos para el transporte privado complementario y a la renovación de la
flota no constituyen razones de interés general contempladas en el artículo 36 TFUE ni exigencias imperativas en el sentido
de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. En cuanto a las justificaciones basadas en los objetivos de seguridad vial
y de protección del medio ambiente, la Comisión estima que el Reino de España no aporta pruebas de la proporcionalidad de
la disposición controvertida.
El Reino de España alega en su dúplica que, aunque la disposición controvertida restringe la adquisición por empresas establecidas
en España, a efectos del transporte privado complementario, de vehículos previamente matriculados en otro Estado miembro cuando
se trata del primer vehículo de una flota, ésta no es sin embargo una restricción incompatible con el artículo 34 TFUE, puesto
que la Comisión no ha demostrado la existencia de un trato menos favorable para los vehículos procedentes de otros Estados
miembros.

Apreciación del Tribunal de Justicia
Sobre la existencia de una restricción a la libre circulación de mercancías
Procede recordar que, según jurisprudencia reiterada, la prohibición de las medidas de efecto equivalente a las restricciones
cuantitativas a la importación establecida en el artículo 34 TFUE tiene por objeto cualquier medida de los Estados miembros
que pueda obstaculizar, directa o indirectamente, real o potencialmente, el comercio intracomunitario (sentencia Comisión/Bélgica,
C‑150/11, EU:C:2012:539, apartado 50 y jurisprudencia citada).
En el caso de autos, el artículo 2 de la Orden de 2007 impone la obligación de obtener una autorización administrativa para
el transporte privado complementario de mercancías cuando éste se efectúa mediante vehículos cuya masa máxima autorizada excede
de 3,5 toneladas. La disposición controvertida supedita la concesión de la autorización de transporte privado complementario
a la acreditación por el solicitante de que dispone de al menos un vehículo con una antigüedad máxima de cinco meses contados
desde su primera matriculación.
A este respecto, es cierto que, como señala fundadamente el Reino de España, por lo que respecta a los vehículos que superan
los cinco meses de antigüedad contados desde su primera matriculación, el requisito controvertido establecido por la Orden
de 2007 se aplica en esta hipótesis sin establecer distinción alguna en función del origen del vehículo. En efecto, excluye,
cuando se trata del primer vehículo de una flota, la expedición de una licencia de transporte privado complementario con vistas
al uso posterior de dicho vehículo para el transporte privado complementario tanto para los vehículos importados como para
los vehículos procedentes de España.
No obstante, se desprende de la jurisprudencia que una medida, aun cuando no tenga por objeto ni como efecto tratar menos
favorablemente a productos procedentes de otros Estados miembros, está incluida en el concepto de medida de efecto equivalente
a las restricciones cuantitativas en el sentido del artículo 34 TFUE si obstaculiza el acceso al mercado de un Estado miembro
de los productos originarios de otros Estados miembros (véase, en este sentido, la sentencia Comisión/Italia,  C‑110/05, EU:C:2009:66,
apartado 37).
A este respecto, procede observar que la prohibición de usar como primer vehículo de la flota un vehículo cuya masa máxima
autorizada exceda de 3,5 toneladas y que tenga más de cinco meses de antigüedad contados desde su primera matriculación puede
tener una influencia considerable en el comportamiento de las empresas que deseen usar un vehículo de estas características
para el transporte privado complementario, comportamiento que a su vez puede afectar al acceso de dicho producto al mercado
del Estado miembro de que se trata (véanse, en este sentido, las sentencias Comisión/Italia, EU:C:2009:66, apartado 56, y
Mickelsson y Roos, C‑142/05, EU:C:2009:336, apartado 26).
En efecto, las empresas, al saber que el uso autorizado por la Orden de 2007 de un vehículo cuya masa máxima autorizada exceda
de 3,5 toneladas y que tenga más de cinco meses de antigüedad contados desde su primera matriculación está restringido, sólo
tendrán un interés limitado en adquirir un vehículo como éste para sus actividades de transporte privado complementario (véanse,
en este sentido, las sentencias Comisión/Italia, EU:C:2009:66, apartado 57, y Mickelsson y Roos, EU:C:2009:336, apartado 27).
Es cierto que la Orden de 2007 no prohíbe el uso de dicho vehículo para el transporte privado complementario, siempre que
se respeten los requisitos que establece, ni dentro de una flota compuesta por varios vehículos, ni para la sustitución de
un vehículo de la flota, ni para añadir un nuevo vehículo a ésta. Sin embargo, no es menos cierto que el uso por parte de
una empresa, para sus actividades de transporte privado complementario, de un vehículo, como primer vehículo de la flota,
cuando ha superado los cinco meses de antigüedad contados desde su primera matriculación, constituye un uso inherente a ese
vehículo. Por lo tanto, el requisito establecido en la disposición controvertida tiene como efecto restringir la posibilidad
que tienen las empresas interesadas de hacer un uso normal de dicho vehículo, lo que obstaculiza su acceso al mercado español.
A la luz de las anteriores consideraciones, el requisito relativo a la antigüedad máxima del primer vehículo de una flota
desde su primera matriculación establecido por la disposición controvertida constituye una restricción a la libre circulación
de mercancías en el sentido del artículo 34 TFUE.
Sobre una posible justificación de la restricción
Según reiterada jurisprudencia, una normativa nacional que constituya una medida de efecto equivalente a las restricciones
cuantitativas puede estar justificada por alguna de las razones de interés general enumeradas en el artículo 36 TFUE o por
exigencias imperativas. En ambos casos, la disposición nacional debe ser adecuada para garantizar la realización del objetivo
que persigue y no debe ir más allá de lo necesario para alcanzar dicho objetivo. A este respecto, incumbe a las autoridades
nacionales competentes demostrar que su normativa responde a esos criterios. Una demostración de esa índole sólo puede realizarse
concretamente, en función de las circunstancias de cada caso (véanse, en este sentido, la sentencia Comisión/Bélgica, EU:C:2012:539,
apartados 53 y 54, y la jurisprudencia citada).
En el caso de autos, el  Reino de España sostiene que es preciso reducir la antigüedad media de la flota de vehículos destinados
al transporte privado complementario por razones de seguridad vial y de protección del medio ambiente. Además, dicho Estado
miembro invoca otros intereses específicos del sector en el que se desarrolla la actividad de transporte privado complementario.
Pese a que, según jurisprudencia reiterada, un obstáculo a la libre circulación de mercancías puede estar justificado por
exigencias imperativas relativas a la mejora de la seguridad vial o a la protección del medio ambiente (véase, en este sentido,
en particular, la sentencia Snellers, C‑314/98, EU:C:2000:557, apartado 55), resulta obligado observar, en primer lugar, que
el Reino de España no demuestra concretamente que el requisito establecido en la disposición controvertida relativo a la antigüedad
máxima del primer vehículo de la flota sea adecuado para garantizar la consecución de tales objetivos.
En efecto, el Reino de España no ha probado en absoluto que la antigüedad de cinco meses de un vehículo desde su primera matriculación
sea determinante desde el punto de vista de la aptitud técnica para circular o del nivel de emisiones contaminantes provocadas
por dicho vehículo.
Además, en el caso de autos, el Reino de España no demuestra que la normativa controvertida, que permite añadir nuevos vehículos
a la flota sin restricciones en cuanto a su antigüedad, su estado técnico o su seguridad, siempre que la antigüedad media
de la misma no supere los seis años, responda verdaderamente al interés de alcanzar los objetivos perseguidos de forma coherente
y sistemática.
Por otra parte, debe ponerse de relieve, como hace la Comisión, que el Reino de España tampoco demuestra que los objetivos
perseguidos no puedan garantizarse de forma igualmente eficaz con medidas menos restrictivas, como el reconocimiento de las
pruebas expedidas en otro Estado miembro que acrediten que el vehículo ha superado con éxito una inspección técnica.
Por lo que respecta, en segundo lugar, a las demás justificaciones invocadas por el Reino de España, que se enuncian en el
apartado 21 de la presente sentencia, como la indicación de una mayor solvencia de la empresa o incluso el fomento de una
mejor explotación de los vehículos para el transporte privado complementario de mercancías, no constituyen ni razones de interés
general en el sentido del artículo 36 TFUE ni exigencias imperativas en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
Habida cuenta de estas circunstancias, procede declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben
en virtud del artículo 34 TFUE al imponer en la disposición controvertida, para los vehículos cuya masa máxima autorizada
exceda de 3,5 toneladas, el requisito de que, para obtener una autorización de transporte privado complementario de mercancías,
el primer vehículo de la flota de una empresa no deba tener más de cinco meses de antigüedad contados desde su primera matriculación.

Costas
A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que haya visto desestimadas
sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimados los motivos
formulados por el Reino de España, procede condenarlo en costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Quinta) decide:
1)
El Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 34 TFUE al imponer en el artículo
31 de la Orden FOM/734/2007, de 20 de marzo, por la que se desarrolla el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes
Terrestres en materia de autorizaciones de transporte de mercancías por carretera, para los vehículos cuya masa máxima autorizada
exceda de 3,5 toneladas, el requisito de que, para obtener una autorización de transporte privado complementario de mercancías,
el primer vehículo de la flota de una empresa no deba tener más de cinco meses de antigüedad contados desde su primera matriculación.
2)
Condenar en costas al Reino de España.
Firmas
*
Lengua de procedimiento: español.