CELEX: 62014CJ0059
Odesłanie prejudycjalne
Rozporządzenie (WE, Euratom) nr 2988/95
Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej
Artykuł 1 ust. 2 i art. 3 ust. 1 akapit pierwszy
Zwrot refundacji wywozowej
Termin przedawnienia
Rozpoczęcie biegu (dies a quo)
Działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego
Wystąpienie szkody
Naruszenie ciągłe
Naruszenie jednorazowe

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 1 ust. 2 i art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (
Dz.U. L 312, s. 1
).
Wniosek ten został złożony w ramach postępowania pomiędzy Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export a Hauptzollamt Hamburg‑Jonas (urzędem celnym w Hamburgu, zwanym dalej „Hauptzollamt”) w przedmiocie zwrotu refundacji wywozowych.
Ramy prawne
Rozporządzenie nr 2988/95
Artykuł 1 rozporządzenia nr 2988/95 stanowi:
„1.   W celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich niniejszym przyjmuje się ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego.
2.   Nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem”.
Artykuł 3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi:
„Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata.
W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała […].
[…]”.
Artykuł 4 rzeczonego rozporządzenia dotyczy zwrotu nienależnie otrzymanych korzyści. Artykuł 5 tego rozporządzenia ustanawia kary administracyjne, do nałożenia których mogą prowadzić zamierzone nieprawidłowości lub nieprawidłowości dokonane przez zaniedbanie.
Rozporządzenie (EWG) nr 565/80
Na podstawie art. 5 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 565/80 z dnia 4 marca 1980 r. w sprawie zaliczek na poczet refundacji wywozowych do produktów rolnych (
Dz.U. L 62, s. 5
), przed jego uchyleniem przez rozporządzenie Komisji (WE) nr 1713/2006 z dnia 20 listopada 2006 r. znoszące wstępne finansowanie refundacji wywozowych w odniesieniu do produktów rolnych (
Dz.U. L 321, s. 11
), „[k]wota równa refundacji wywozowej zostaje, na prośbę zainteresowanej strony, wypłacona, gdy tylko produkty lub towary są poddane procedurze w składach celnych lub w wolnym obszarze celnym z powodu wywozu w wyznaczonym terminie”.
Artykuł 6 tego rozporządzenia stanowi:
„Korzyści wynikające z ustaleń niniejszego rozporządzenia są uwarunkowane złożeniem zabezpieczenia gwarantującego zwrot kwoty równej kwocie wypłaconej, powiększonej o kwotę dodatkową.
Z zastrzeżeniem wystąpienia przypadków siły wyższej, zabezpieczenie przepada w całości lub części:
—
w przypadku gdy zwrot nie został dokonany, jeśli wywóz nie nastąpił w terminie określonym w art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 1, lub
—
jeśli okaże się, że nie istniało prawo do refundacji wywozowej lub istniało prawo do mniejszej refundacji”.
Rozporządzenie (EWG) nr 3665/87
Artykuł 17 ust. 1 rozporządzenia Komisji (EWG) nr 3665/87 z dnia 27 listopada 1987 r. ustanawiającego wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu refundacji wywozowych do produktów rolnych (
Dz.U. L 351, s. 1
), przed jego uchyleniem przez rozporządzenie Komisji (WE) nr 800/1999 z dnia 15 kwietnia 1999 r. ustanawiające wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu refundacji wywozowych do produktów rolnych (
Dz.U. L 102, s. 11
), miał następujące brzmienie:
„Produkty zostają wywiezione w niezmienionym stanie do państwa trzeciego lub jednego z państw trzecich, do których stosuje się refundacje, w terminie 12 miesięcy od przyjęcia zgłoszenia wywozowego […]” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tego rozporządzenia poniżej].
Artykuł 18 ust. 1 tego rozporządzenia stanowił:
„Dowód dokonania formalności celnych w zakresie dopuszczenia do obrotu następuje poprzez przedstawienie:
a)
dokumentu celnego lub jego kopii, lub fotokopii; kopie lub fotokopie muszą być poświadczone za zgodność z oryginałem przez organ, który poświadczył oryginalne dokumenty, przez organy zainteresowanych państw trzecich lub przez organy jednego z państw członkowskich,
lub
b)
celnego świadectwa wywozowego w postaci formularza zgodnego ze wzorem znajdującym się w załączniku II; świadectwo to musi być wypełnione w jednym lub w kilku językach urzędowych Wspólnoty i w języku używanym w danym państwie trzecim.
[…]”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
Decyzjami wydanymi w latach 1992 i 1993 Hauptzollamt tytułem zaliczki przyznał skarżącej w postępowaniu głównym refundacje wywozowe w zamian za ustanowienie zabezpieczenia zgodnie z art. 5 ust. 1 i art. 6 rozporządzenia nr 565/80. Zaliczki dotyczyły kilku partii mięsa wołowego składowanego w celu jego wywozu.
Pismem z dnia 10 sierpnia 1993 r. skarżąca w postępowaniu głównym przekazała Hauptzollamt deklarację celną nr 79/239 dostarczoną przez jordańskie organy celne w dniu 9 marca 1993 r. Deklaracja ta poświadczała dopuszczenie do obrotu w Jordanii partii mięsa wołowego wywiezionego przez skarżącą w postępowaniu głównym. W dniu 30 kwietnia 1996 r. oraz 4 marca 1998 r. Hauptzollamt dokonał zwolnienia ustanowionych przez skarżącą zabezpieczeń.
Od dnia 28 lutego do dnia 14 marca 1998 r. Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) przeprowadził misję kontrolną, w trakcie której okazało się, że deklaracja celna wystawiona przez organy jordańskie została unieważniona przed poborem cła przywozowego, a odnośna partia mięsa wołowego w rzeczywistości została wywieziona do Iraku.
Decyzją z dnia 23 września 1999 r. Hauptzollamt nakazał zwrot kwoty w wysokości 103289,89 EUR. W wyniku zażalenia wniesionego przez skarżącą w postępowaniu głównym od decyzji o zwrocie kwota ta została zmniejszona do 59545,70 EUR decyzją z dnia 26 września 2011 r. Zażalenie zostało oddalone w pozostałym zakresie decyzją z dnia 23 stycznia 2012 r.
W dniu 5 lutego 2012 r. skarżąca w postępowaniu głównym wniosła skargę do Finanzgericht Hamburg (sądu ds. podatkowych w Hamburgu), w której wniosła o stwierdzenie nieważności trzech wyżej wymienionych decyzji. Podniosła, że roszczenie o zwrot uległo przedawnieniu. Jej zdaniem na podstawie art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 termin przedawnienia rozpoczyna bieg nie od dnia zwolnienia zabezpieczenia, lecz od dnia wystąpienia nieprawidłowości. W rzeczywistości bowiem art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia wiązał pojęcie „nieprawidłowości” z działaniem lub zaniechaniem podmiotu gospodarczego. W związku z tym należało się oprzeć na dacie przedstawienia deklaracji celnej wystawionej przez organy jordańskie, to znaczy na dniu 10 sierpnia 1993 r., w celu ustalenia, czy roszczenie o zwrot uległo przedawnieniu.
Sąd odsyłający skłania się do stwierdzenia, że termin przedawnienia biegnie, niezależnie od chwili wystąpienia szkody, od momentu działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego stanowiącego naruszenie przepisu prawa Unii. Interpretacja taka miałaby wynikać z treści art. 1 ust. 2 i art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95. W rzeczywistości bowiem, po pierwsze, treść art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia wskazuje, że prawodawca Unii, który przyjął zastosowanie trybu warunkowego przy redagowaniu tego przepisu, nie wiąże pojęcia „nieprawidłowości” z wystąpieniem szkody, ponieważ zachowanie podmiotu gospodarczego może w ten sposób stanowić nieprawidłowość, jeżeli „mogło” ono spowodować szkodę w budżecie Unii. Ponadto z treści art. 3 ust. 1 akapit pierwszy wspomnianego rozporządzenia, który to przepis odsyła do „wystąpienia szkody”, wynika, że prawodawca Unijny miał zamiar powiązać początek biegu terminu przedawnienia nie z „wystąpieniem” szkody, lecz z „dopuszczaniem się” nieprawidłowości, to znaczy z zachowaniem podmiotu gospodarczego, które musi polegać na naruszeniu prawa Unii.
Sąd odsyłający jest jednak zdania, że w przypadkach, w których naruszenie przepisów prawa Unii zostało odkryte jedynie po wystąpieniu szkody, kwestia ustalenia początku terminu przedawnienia może być przedmiotem innej oceny. W rzeczywistości bowiem można by przyjąć, że pojęcie „nieprawidłowości” przewidziane w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 zakłada spełnienie dwóch przesłanek, to znaczy, po pierwsze, zachowania podmiotu gospodarczego, oraz po drugie, wynikającej z niego szkody.
W sytuacji gdyby okazało się, że termin przedawnienia przewidziany w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95 rozpoczyna bieg jedynie od chwili wystąpienia szkody, sąd odsyłający zastanawia się, czy „szkoda” w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 powstaje w chwili wypłaty kwoty zaliczki na poczet refundacji wywozowych, czy też dopiero w chwili ostatecznego przyznania refundacji wywozowych poprzez zwolnienie zabezpieczenia.
W tych okolicznościach Finanzgericht Hamburg postanowił zawiesić postępowanie i skierować do Trybunału następujące pytania prejudycjalne:
„1)
Czy konieczną przesłanką nieprawidłowości wymaganej dla rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95 i zdefiniowanej w art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia w przypadku, gdy naruszenie przepisów prawa Unii zostało stwierdzone dopiero po wystąpieniu szkody, jest to, aby obok działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego wyrządzona została szkoda w ogólnym budżecie Unii lub w budżetach, które są zarządzane przez Unię, tak że termin przedawnienia zaczyna biec dopiero od chwili wystąpienia szkody, czy też termin przedawnienia zaczyna biec, niezależnie od chwili wystąpienia szkody, od daty działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które stanowi naruszenie przepisów prawa Unii?
2)
Jeżeli odpowiedź na pytanie pierwsze brzmi, że termin przedawnienia rozpoczyna swój bieg dopiero z chwilą wystąpienia szkody:
to czy »szkoda« w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 powstała – w kontekście zwrotu ostatecznie przyznanej refundacji wywozowej – w momencie, gdy eksporterowi wypłacono kwotę równą refundacji wywozowej w rozumieniu art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 565/80, przy czym nie doszło jeszcze do zwolnienia zabezpieczenia, o którym mowa w art. 6 tego rozporządzenia, czy też szkoda powstaje dopiero w momencie zwolnienia zabezpieczenia lub ostatecznego przyznania refundacji wywozowej?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego
Przez pytanie pierwsze sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy w okolicznościach takich jak w postępowaniu głównym, gdzie naruszenie przepisów prawa Unii zostało wykryte dopiero po wystąpieniu szkody, art. 1 ust. 2 i art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95 powinny być interpretowane w ten sposób, że termin przedawnienia rozpoczyna swój bieg od daty wystąpienia szkody w budżecie Unii lub w budżetach, które są zarządzane przez Unię, czy też termin ten rozpoczyna swój bieg niezależnie od tej daty, z chwilą działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego stanowiącego naruszenie prawa Unii.
Tytułem wstępu należy przypomnieć, po pierwsze, że zasada czteroletniego przedawnienia, przewidziana w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95, ma, w braku przepisów sektorowych Unii lub uregulowania krajowego przewidujących szczególny system przedawnienia, zastosowanie do nieprawidłowości zagrażających interesom finansowym Unii (zob. podobnie wyrok Pfeifer & Langen,
C‑564/10
,
EU:C:2012:190
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo).
Po drugie, należy stwierdzić, że art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 ma zastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo że okoliczności faktyczne w postępowaniu głównym sięgają lat 1992 i 1993. Trybunał orzekł bowiem, że termin przedawnienia przewidziany przez ten przepis ma zastosowanie do nieprawidłowości popełnionych przed wejściem w życie tego rozporządzenia (zob. podobnie wyrok Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb i in., od
C‑278/07 do C‑280/07
,
EU:C:2009:38
, pkt
).
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału w celu ustalenia zakresu przepisów prawa Unii, w niniejszej sprawie art. 1 ust. 2 i art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95, należy uwzględnić jednocześnie ich treść, ich kontekst oraz ich cele (wyrok Angerer,
C‑477/13
,
EU:C:2015:239
, pkt
i przytoczone orzecznictwo).
Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95 termin przedawnienia ścigania wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości. Artykuł 1 ust. 2 tego rozporządzenia definiuje pojęcie „nieprawidłowości” jako jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa Unii wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii lub w budżetach zarządzanych przez nią.
Dopuszczenie się nieprawidłowości, które powoduje rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia, oznacza zatem wystąpienie dwóch przesłanek, a mianowicie działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego stanowiącego naruszenie prawa Unii oraz szkody lub potencjalnej szkody w budżecie Unii.
W okolicznościach takich jak w postępowaniu głównym, w którym wykryto naruszenie prawa Unii po wystąpieniu szkody, termin przedawnienia rozpoczyna swój bieg od chwili dopuszczenia się nieprawidłowości, to znaczy od chwili, w której miało miejsce zarówno działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego stanowiące naruszenie prawa Unii, jak i wystąpienie szkody w budżecie Unii lub w zarządzanych przez nią budżetach.
Wniosek taki jest zgodny z celem rozporządzenia nr 2988/95, który to akt zgodnie ze swoim art. 1 ust. 1 zmierza do ochrony interesów finansowych Unii. W rzeczywistości bowiem dies a quo znajduje się w chwili zdarzenia, które miało miejsce jako ostatnie, to znaczy albo w dacie wystąpienia szkody, jeżeli szkoda ta powstała po działaniu lub zaniechaniu stanowiącym naruszenie prawa Unii, albo w dacie tego działania lub zaniechania, jeżeli dana korzyść została przyznana przed owym działaniem lub zaniechaniem. W ten sposób ułatwione zostaje osiągnięcie celu, jakim jest ochrona interesów finansowych Unii.
Ponadto wniosku tego nie podważa argument rządu greckiego, zgodnie z którym dies a quo stanowi dzień wykrycia nieprawidłowości przez właściwe organy. W rzeczywistości bowiem argument ten jest sprzeczny z orzecznictwem Trybunału, zgodnie z którym chwila, w której organy dowiedziały się o nieprawidłowości, jest bez znaczenia dla momentu rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia (wyrok Pfeifer & Langen,
C‑52/14
,
EU:C:2015:381
, pkt
).
Dodatkowo, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, organy administracji mają ogólny obowiązek staranności w badaniu prawidłowości dokonywanych przez siebie płatności, które ciążą na budżecie Unii (wyrok Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading,
C‑201/10 i C‑202/10
,
EU:C:2011:282
, pkt
). Przyznanie, że dies a quo stanowi dzień wykrycia odnośnej nieprawidłowości, byłoby sprzeczne z owym obowiązkiem staranności.
Z uwagi na powyższe rozważania na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć, iż art. 1 ust. 2 i art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95 należy interpretować w ten sposób, że w okolicznościach takich jak te w postępowaniu głównym, gdzie naruszenie przepisu prawa Unii zostało wykryte dopiero po powstaniu szkody, termin przedawnienia rozpoczyna bieg z chwilą, w której wystąpiły zarówno działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego stanowiące naruszenie prawa Unii, jak i szkoda w budżecie Unii lub w zarządzanych przez nią budżetach.
W przedmiocie pytania drugiego
W pytaniu drugim sąd odsyłający zastanawia się nad chwilą, w której powstała „szkoda” w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, w okolicznościach takich jak w postępowaniu głównym.
Przed udzieleniem odpowiedzi na to pytanie należy przypomnieć chronologię okoliczności faktycznych w sprawie głównej. Po pierwsze, w latach 1992 i 1993 skarżącej w postępowaniu głównym przyznano w drodze zaliczki kwotę równą refundacji wywozowej zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 565/80. Po drugie, w dniu 10 sierpnia 1993 r. skarżąca w postępowaniu głównym przedstawiła deklarację celną wystawioną przez organy jordańskie, która to deklaracja miała udowodnić spełnienie formalności celnych w zakresie dopuszczania do obrotu w Jordanii, zgodnie z art. 17 ust. 3 i art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 3665/87. Po trzecie, w dniach 30 kwietnia 1996 r. i 4 marca 1998 r. zgodnie z art. 6 rozporządzenia nr 565/80 zwolniono zabezpieczenia ustanowione w chwili przyznania zaliczki.
W tych okolicznościach należy stwierdzić, że „szkoda” w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 powstaje w chwili, w której wydano decyzję o ostatecznym przyznaniu odnośnej korzyści, w niniejszej sprawie – refundacji wywozowej. To od tej chwili bowiem istnieje rzeczywiście szkoda w budżecie Unii. Nie można uznać tej szkody za istniejącą przed datą ostatecznego przyznania tej korzyści, ponieważ oznaczałoby to przyznanie, że termin przedawnienia dla żądania zwrotu tej kwoty może rozpocząć bieg już w chwili, w której nie została ona jeszcze przyznana.
Z uwagi na powyższe rozważania na pytanie drugie należy odpowiedzieć, iż art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 należy interpretować w ten sposób, że w okolicznościach takich jak w postępowaniu głównym szkoda powstaje w chwili wydania decyzji o przyznaniu refundacji wywozowej odnośnemu eksporterowi.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:

1)
Artykuł 1 ust. 2 i art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich należy interpretować w ten sposób, że w okolicznościach takich jak w postępowaniu głównym, gdzie naruszenie przepisu prawa Unii zostało wykryte dopiero po powstaniu szkody, termin przedawnienia rozpoczyna bieg z chwilą, w której wystąpiły zarówno działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego stanowiące naruszenie prawa Unii, jak i szkoda w budżecie Unii lub w zarządzanych przez nią budżetach.

2)
Artykuł 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 należy interpretować w ten sposób, że w okolicznościach takich jak w postępowaniu głównym szkoda powstaje w chwili wydania decyzji o przyznaniu refundacji wywozowej odnośnemu eksporterowi.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: niemiecki.