CELEX: 62013FJ0091
Fonction publique
Rémunération
Indemnité de dépaysement
Frais de voyage
Détachement du requérant dans le pays dont il a la nationalité
Condition prévue à l’article 4, paragraphe 1, sous b), de l’annexe VII du statut

Par requête parvenue au greffe du Tribunal le 19 septembre 2013, DF a introduit le présent recours tendant, notamment, à l’annulation
de la décision de la Commission européenne, du 20 décembre 2012, ordonnant le recouvrement de l’indemnité de dépaysement et
des frais de voyage annuel qu’il a perçus pendant son détachement en Allemagne, entre le 1
er
septembre 2009 et le 31 août 2012, au remboursement des sommes ayant déjà donné lieu à répétition ainsi qu’à l’octroi de
dommages et intérêts.

Cadre juridique
Le cadre juridique de la présente affaire est constitué de l’article 41, intitulé « Droit à une bonne administration », paragraphe
2, sous a), de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, aux termes duquel le droit à une bonne administration
comporte notamment « le droit de toute personne d’être entendue avant qu’une mesure individuelle qui l’affecterait défavorablement
ne soit prise à son encontre » ; de l’article 85 du statut des fonctionnaires de l’Union européenne, dans sa version applicable
au litige (ci-après le « statut »), relatif à la répétition de l’indu, et des articles 4 et 7 de l’annexe VII du statut concernant,
respectivement, l’indemnité de dépaysement et le remboursement des frais de voyage ainsi que la détermination du lieu d’origine
du fonctionnaire.

Faits à l’origine du litige
Le requérant, de nationalité allemande, a vécu à Munich (Allemagne) jusqu’en 1995 puis, jusqu’en 2001, à Maastricht (Pays-Bas).
Au moment de l’introduction du présent recours, il était classé au grade AD 10.
Le 1
er
mai 2001, le requérant a été recruté comme fonctionnaire à la Commission à Bruxelles (Belgique). Lors de son entrée en fonctions,
son lieu d’origine a été initialement fixé à Maastricht, puis rectifié, en réponse à sa demande, et fixé à Munich. À compter
de cette date, il a perçu l’indemnité de dépaysement et bénéficié du remboursement des frais de voyage annuel.
Du 1
er
septembre 2009 au 31 août 2012, le requérant a été détaché, dans l’intérêt du service, auprès de la Bayerische Staatskanzlei
(chancellerie de l’État de Bavière) en Allemagne. Au 1
er
septembre 2012, il a repris ses fonctions à Bruxelles.
Le 20 décembre 2012, la Commission a adressé une note au requérant (ci-après la « décision attaquée »), l’informant que, suite
à un contrôle, l’indemnité de dépaysement et le remboursement des frais de voyage annuel qui lui avaient été versés durant
son détachement en Allemagne avaient été considérés comme indûment perçus et devaient être remboursés en vertu de l’article
85 du statut. Le recouvrement portait sur un montant total de 55 420,77 euros.
Le 27 février 2013, le requérant a introduit une réclamation contre la décision attaquée. Par décision du 24 juin 2013, la
réclamation du 27 septembre 2013 a été rejetée (ci-après la « décision de rejet de la réclamation »).

Conclusions des parties
Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler la décision attaquée ;
–        annuler la décision de rejet de la réclamation ;
–        ordonner le remboursement de la somme ayant déjà donné lieu à répétition, majorée d’intérêts de retard ;
–        condamner la Commission à l’indemniser de son préjudice moral évalué à 5 000 euros ;
–        condamner la Commission aux dépens.
La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours ;
–        condamner le requérant aux dépens.

En droit
1.
Sur les conclusions en annulation de la décision de rejet de la réclamation
Il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, des conclusions en annulation formellement dirigées contre
la décision de rejet d’une réclamation ont, dans le cas où cette décision est dépourvue de contenu autonome, pour effet de
saisir le Tribunal de l’acte contre lequel la réclamation a été présentée (arrêt Vainker/Parlement, 293/87, EU:C:1989:8, point
8). La décision de rejet de la réclamation étant en l’espèce dépourvue de contenu autonome, le recours doit être regardé comme
dirigé contre la décision attaquée.
2.
Sur les conclusions en annulation de la décision attaquée
À l’appui de son recours, le requérant invoque un moyen principal, tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 1, sous
b), et de l’article 7, paragraphe 3, de l’annexe VII du statut ainsi que d’une erreur manifeste d’appréciation, et un moyen
subsidiaire, tiré de la violation de l’article 85 du statut, du principe de sécurité juridique, du principe de l’enrichissement
sans cause, du principe de bonne administration et du devoir de diligence.

Sur le moyen principal, tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 1, sous b), et de l’article 7, paragraphe 3, de l’annexe
VII du statut ainsi que d’une erreur manifeste d’appréciation
Quant à la violation de l’article 4, paragraphe 1, sous b), de l’annexe VII du statut
–       Arguments des parties
Le requérant observe que la rédaction des dispositions de l’article 4, paragraphe 1, sous b), de l’annexe VII du statut est
à ce point obscure qu’elle ne permet pas de savoir si, dans une hypothèse comme celle en l’espèce, la période de référence
à prendre en considération s’achève à la date de l’entrée en service initiale, en l’occurrence le 1
er
mai 2001, ou à la date de l’entrée en fonctions au service de l’entité auprès de laquelle il a été détaché, en l’occurrence
le 1
er
septembre 2009. Toutefois, le requérant reconnaît qu’il ressort d’une jurisprudence constante que la notion d’entrée en service,
à laquelle renvoient lesdites dispositions, doit s’entendre comme étant l’entrée en service initiale.
Toujours selon le requérant, s’il fallait admettre que la période de référence de dix ans visée à l’article 4, paragraphe
1, sous b), de l’annexe VII du statut s’achève à la date de l’entrée en service initiale, cela mettrait en échec la raison
d’être de l’indemnité de dépaysement, laquelle a précisément pour objet de compenser les charges et les désavantages résultant
de la prise de fonctions auprès de l’Union européenne pour les fonctionnaires qui sont, de ce fait, obligés de transférer
leur résidence du pays de leur domicile au pays d’affectation et de s’intégrer ainsi dans un nouveau milieu. En l’espèce,
il ne ferait aucun doute que le requérant aurait, depuis plus de vingt ans, perdu le lien particulier qui l’unissait à l’Allemagne
et qu’il aurait transféré le centre permanent de ses intérêts en Belgique huit ans avant le début de son détachement. Ce raisonnement
serait tout à fait conforme à la jurisprudence récente concernant la finalité de l’indemnité d’expatriation telle qu’elle
ressort d’un jugement rendu par le Tribunal administratif de l’Organisation internationale du travail le 8 juillet 2010 dans
l’affaire M. R. S./Organisation européenne des brevets (jugement n
o
2925, recueil de la 109
e
session). Selon le requérant, refuser le bénéfice de l’indemnité de dépaysement à un fonctionnaire en détachement au motif
que la période de référence a été fixée avant l’entrée en service initiale pourrait faire obstacle à la mobilité du fonctionnaire
intéressé.
La Commission conclut au rejet de la première branche du moyen principal.
–       Appréciation du Tribunal
Par la première branche du moyen principal, le requérant fait valoir, en substance, que dans son cas « la période de dix années
expirant lors de son entrée en service », à laquelle l’article 4, paragraphe 1, sous b), de l’annexe VII du statut fait référence,
aurait expiré le 1
er
septembre 2009, date à partir de laquelle il a été détaché dans l’intérêt du service en Allemagne, et non le 1
er
mai 2001, date à laquelle il a été recruté en tant que fonctionnaire par la Commission.
Cette branche du moyen principal ne peut qu’être écartée.
En effet, comme le requérant le reconnaît lui-même, il est de jurisprudence constante que la période décennale visée par l’article
4, paragraphe 1, sous b), de l’annexe VII du statut expire toujours à la date de l’entrée en service initiale (voir, en ce
sens, arrêts Magdalena Fernández/Commission, T‑90/92, EU:T:1993:78, point 32 ; B/Commission, F‑7/06, EU:F:2007:129, point
39 ; Cavallaro/Commission, F‑108/05, EU:F:2007:164, point 71, et Blais/BCE, F‑6/08, EU:F:2008:160, point 67).
Il s’ensuit que, dans le cas du requérant, la période décennale s’est achevée le 1
er
mai 2001, date à laquelle il a été recruté en tant que fonctionnaire par la Commission, de telle sorte que la période allant
du 1
er
septembre 2009 au 31 août 2012 ne saurait être incluse dans la période de référence visée à l’article 4, paragraphe 1, sous
b), de l’annexe VII du statut.
Cette conclusion n’est pas remise en question par les circonstances de fait et de droit invoquées par le requérant à l’appui
de son argumentation principale.
S’agissant, tout d’abord, des prétendues assurances verbales obtenues des services de la Commission selon lesquelles il conserverait
l’indemnité de dépaysement pendant la période de son détachement en Allemagne, force est de constater que les affirmations
du requérant ne sont étayées par aucun élément factuel, tel que la date de la conversation au cours de laquelle il aurait
obtenu de telles assurances, le nom de la personne ayant donné ces informations, ni même la teneur exacte de sa demande et
de la réponse reçue (ordonnance Van Oost/Commission, F‑137/12 à F‑139/12 et F‑141/12, EU:F:2013:213, point 29).
De surcroît, même à supposer que le requérant ait obtenu des services de la Commission l’assurance, donnée verbalement, qu’il
conserverait son indemnité de dépaysement durant la durée de son détachement, un tel engagement n’aurait pu créer une situation
de confiance légitime, puisque des promesses qui ne tiennent pas compte des dispositions statutaires ne sauraient créer une
confiance légitime dans le chef de celui auquel elles s’adressent (arrêts Vlachou/Cour des comptes, 162/84, EU:C:1986:56,
point 6, et Chomel/Commission, T‑123/89, EU:T:1990:24, point 30).
Ensuite, en ce qui concerne la référence à la jurisprudence du Tribunal administratif de l’Organisation internationale du
travail, il suffit de constater que ladite jurisprudence ne concerne pas, en tout état de cause, l’interprétation de l’article
4, paragraphe 1, sous b), de l’annexe VII du statut.
Enfin, l’argument selon lequel l’expiration de la période décennale visée par l’article 4, paragraphe 1, sous b), de l’annexe
VII du statut à la date de l’entrée en service initiale constituerait un obstacle à la mobilité du fonctionnaire n’est pas
susceptible de justifier une dérogation à une règle contraignante du statut.
La première branche du moyen principal n’est dès lors pas fondée.
Quant à la violation de l’article 7, paragraphe 3, de l’annexe VII du statut et à l’erreur manifeste d’appréciation
En ce qui concerne l’annulation de la décision attaquée pour autant que celle-ci concerne la répétition du remboursement des
frais de voyage annuel, le requérant se borne à invoquer la violation de l’article 7, paragraphe 3, de l’annexe VII du statut
sans développer d’arguments à cet égard.
Or, il y a lieu de constater que ladite disposition ne concerne pas le remboursement des frais de voyage annuel, mais la détermination
du lieu d’origine du fonctionnaire.
Force est donc de constater qu’en ce qui concerne la prétendue violation de l’article 7, paragraphe 3, de l’annexe VII du
statut, ainsi d’ailleurs que la prétendue erreur manifeste d’appréciation uniquement mentionnée dans le titre du moyen principal,
la requête n’est pas conforme aux exigences de l’article 35, paragraphe 1, sous e), du règlement de procédure en vigueur à
la date d’introduction du présent recours. Cette seconde branche du moyen principal est, par conséquent, irrecevable.
Il s’ensuit que le moyen principal doit être rejeté comme étant en partie infondé en droit et en partie irrecevable.

Sur le moyen subsidiaire, tiré de la violation de l’article 85 du statut, du principe de sécurité juridique, du principe de
l’enrichissement sans cause, du principe de bonne administration et du devoir de diligence
Arguments des parties
Ce moyen s’articule en quatre griefs. Par le premier grief, le requérant fait valoir que, dans son cas, la condition posée
à l’article 85 du statut, selon laquelle la répétition de l’indu intervient si le bénéficiaire a eu connaissance de l’irrégularité
ou si l’irrégularité était si évidente qu’il ne pouvait pas manquer d’en avoir connaissance, n’aurait pas été remplie. À cet
égard, il invoque d’abord les assurances orales obtenues avant son détachement sur le maintien de son indemnité de dépaysement.
Ensuite, dans le cas d’espèce, le critère jurisprudentiel du « fonctionnaire normalement diligent » ne serait pas rempli.
Selon le requérant, il ressort de l’arrêt Cavallaro/Commission (EU:F:2007:164), et notamment de son point 66, qu’une telle
irrégularité ne serait pas évidente. Enfin, toujours selon le requérant, il serait en pratique impossible d’exiger d’une manière
générale que les fonctionnaires aient une connaissance exhaustive de la jurisprudence des juridictions de l’Union.
Par son deuxième grief, le requérant soutient qu’il a convenu avec son ex-épouse du versement à celle-ci d’une pension alimentaire
en partant du principe qu’il continuerait à percevoir l’indemnité de dépaysement. Il serait toutefois exclu d’obtenir un recouvrement
auprès de son ex-épouse puisqu’en vertu du droit civil allemand l’enrichissement sans cause n’existerait plus. Selon le requérant,
la même solution devrait s’appliquer quant à sa relation avec la Commission.
Par son troisième grief, le requérant prétend que la Commission n’aurait pas respecté le délai raisonnable qui s’impose à
l’administration pour procéder au retrait d’une décision administrative illégale, en ne s’apercevant de son erreur que trois
ans après le début de son détachement. Un tel comportement ne serait pas compatible avec le principe de bonne administration
et le devoir de diligence.
Par son quatrième grief, le requérant observe que la Commission aurait violé le droit d’être entendu, tel qu’il serait consacré
à l’article 41, paragraphe 2, sous c), de la Charte.
La Commission conclut au rejet du moyen subsidiaire.
Appréciation du Tribunal
Pour répondre au premier grief, il suffit d’examiner si, dans le cas d’espèce, l’irrégularité du versement était si évidente
que le requérant ne pouvait manquer d’en avoir connaissance.
À cet égard, il y a lieu de rappeler que l’expression « si évidente », caractérisant l’irrégularité du versement, qui figure
à l’article 85 du statut, ne signifie pas que le fonctionnaire bénéficiant de paiements indus est dispensé de tout effort
de réflexion ou de contrôle, mais signifie que restitution est due dès qu’il s’agit d’une erreur qui n’échappe pas à un fonctionnaire
normalement diligent qui est censé connaître les règles régissant son traitement (arrêts Stempels/Commission, 310/87, EU:C:1989:9,
point 10 ; Maslias/Parlement, T‑92/94, EU:T:1996:70, point 60 ; Jensen/Commission, T‑156/96, EU:T:1998:174, point 63 ; Barth/Commission,
T‑348/00, EU:T:2001:144, point 29, et Gussetti/Commission, T‑312/02, EU:T:2004:102, point 82).
L’argument du requérant tiré du point 66 de l’arrêt Cavallaro/Commission (EU:F:2007:164), selon lequel l’irrégularité n’aurait
pas été d’une telle évidence qu’il ne pouvait manquer d’en avoir connaissance, ne peut qu’être écarté. En effet, comme observé
au point 17 du présent arrêt, l’arrêt Cavallaro/Commission (EU:F:2007:164) confirme sans aucune ambiguïté à son point 71 que
la période décennale visée par l’article 4, paragraphe 1, sous b), de l’annexe VII du statut expire toujours à la date de
l’entrée en service initiale.
En tout état de cause, un fonctionnaire normalement diligent de l’expérience et du grade du requérant ne pouvait ignorer que
le versement de l’indemnité de dépaysement est lié à un dépaysement au sens de l’article 4 de l’annexe VII du statut, qui
fait défaut dans le cas d’un fonctionnaire détaché pour exercer des fonctions dans le pays dont il a la nationalité (ordonnance
Gouvras/Commission, C‑420/04 P, EU:C:2005:482, point 59).
Il y a également lieu d’observer que si, ainsi qu’il a été dit précédemment, le requérant prétend avoir obtenu des services
de la Commission l’assurance verbale qu’il conserverait son indemnité de dépaysement pendant la période de son détachement,
ces mêmes services auraient toutefois refusé de le lui confirmer par écrit alors même qu’il soutient les avoir sollicités
en ce sens. Le requérant avait donc des doutes quant au maintien de son indemnité de dépaysement pendant la durée de son détachement.
Confronté à un tel refus de confirmer par écrit ce qui n’a été affirmé qu’oralement, un fonctionnaire normalement diligent,
expérimenté et de grade élevé est tenu de vérifier l’exactitude de telles assurances verbales, en adressant, par exemple,
une demande écrite à l’administration en vertu de l’article 90, paragraphe 1, du statut. Une telle vérification s’imposait
d’autant plus dans le cas du requérant que, selon celui-ci, l’exactitude des assurances reçues avait une grande importance
pour les négociations et procédures judiciaires, alors en cours, avec son ex-épouse.
Le deuxième grief est inopérant. En effet, l’obligation de l’article 85, premier alinéa, du statut de récupérer des sommes
indûment perçues ne tient pas compte des conséquences éventuelles pour le fonctionnaire concerné lorsque celui-ci ne pouvait
manquer d’avoir connaissance de l’irrégularité du versement.
Quant au troisième grief, il suffit d’observer qu’en l’espèce il ne s’agit pas du retrait d’une décision illégale, la Commission
n’ayant pas pris formellement la décision de verser au requérant l’indemnité de dépaysement pendant son détachement en Allemagne.
Par ailleurs, il est constant qu’en l’espèce la Commission a respecté le délai de cinq ans, au terme duquel la demande de
répétition de l’indu doit intervenir au plus tard, prévu par l’article 85, second alinéa, du statut.
S’agissant du quatrième grief, il convient d’observer que, en application de l’article 41, paragraphe 2, sous a), de la Charte,
et non sous c) comme le requérant l’a indiqué erronément dans sa requête, toute personne a le droit d’être entendue avant
qu’une mesure individuelle qui l’affecterait défavorablement ne soit prise à son encontre.
Or, force est de constater que le requérant n’a pas été mis en mesure de présenter ses observations et de fournir des explications
avant l’adoption de la décision attaquée.
En conséquence, il y a lieu de considérer que la Commission a violé le droit du requérant d’être utilement entendu.
Toutefois, pour qu’une violation du droit d’être entendu puisse aboutir à l’annulation d’une décision, il est encore nécessaire
d’examiner si, en l’absence de cette irrégularité, la procédure aurait pu aboutir à un résultat différent (arrêt CH/Parlement,
F‑129/12, EU:F:2013:203, points 33 et 38).
Or, en l’espèce, il est constant que les observations déposées par le requérant devant le Tribunal ne contiennent aucun élément
d’information supplémentaire par rapport à ceux dont la Commission disposait déjà et que le requérant connaissait. Dans ces
conditions, la circonstance que ce dernier n’ait pas été mis en mesure de présenter ses observations avant l’adoption de la
décision attaquée n’a pas été de nature à influer sur le contenu de celle-ci, lequel, d’ailleurs, ainsi qu’il ressort des
développements qui précèdent, n’aurait pas pu être différent.
Il convient, en conséquence, de conclure que la méconnaissance du droit du requérant d’être entendu préalablement à l’adoption
de la décision attaquée ne saurait, en elle-même, en justifier l’annulation.
Il n’en demeure pas moins que l’administration, pour ce même motif, a commis une illégalité constitutive d’une faute de service
susceptible de justifier une indemnisation. Cette question sera examinée aux points 56 et 57 du présent arrêt.
Compte tenu de tout ce qui précède, il y a lieu de rejeter le moyen subsidiaire.
Le moyen principal et le moyen subsidiaire ayant été écartés, il y a lieu de rejeter les conclusions en annulation.
3.
Sur les conclusions en remboursement de la somme répétée
Selon une jurisprudence constante, le juge de l’Union est incompétent pour adresser des injonctions aux institutions (arrêt
V/Parlement, F‑46/09, EU:F:2011:101, point 63, et la jurisprudence citée).
En effet, dans le cadre d’un recours introduit au titre de l’article 91 du statut, les conclusions qui visent à faire adresser
par le Tribunal des injonctions à l’administration ou à faire reconnaître par celui-ci le bien-fondé de certains des moyens
invoqués à l’appui de conclusions en annulation sont manifestement irrecevables, dès lors qu’il n’appartient pas au juge de
l’Union d’adresser des injonctions aux institutions de l’Union ou de faire des déclarations en droit. Tel est le cas des conclusions
tendant à ce que le Tribunal établisse l’existence de certains faits et enjoigne à l’administration d’adopter des mesures
de nature à rétablir l’intéressé dans ses droits (ordonnance Palou Martínez/Commission, F‑11/10, EU:F:2010:69, points 29 à
31).
Par conséquent, le chef de conclusions par lequel le requérant demande que lui soit remboursée la somme déjà répétée, majorée
d’intérêts de retard, doit être rejeté comme irrecevable.
4.
Sur les conclusions en indemnité

Arguments des parties
Le requérant demande que la Commission soit condamnée à lui verser une indemnité d’un montant de 5 000 euros, en réparation
du préjudice moral subi, lequel résulterait notamment de la négligence et du défaut de diligence dont l’administration aurait
fait preuve à son égard.
La Commission conclut au rejet des conclusions en indemnité.

Appréciation du Tribunal
Il ressort du point 43 du présent arrêt que la Commission a violé le droit du requérant d’être utilement entendu avant l’adoption
de la décision attaquée, les conclusions en annulation ayant toutefois été rejetées.
Il n’est pas contestable que le requérant a subi un préjudice moral résultant du sentiment d’avoir été placé devant le fait
accompli.
Compte tenu des circonstances de l’espèce, le Tribunal, évaluant le préjudice subi ex æquo et bono, estime que l’allocation
d’un montant de 1 500 euros constitue une indemnisation adéquate du requérant. La demande indemnitaire de ce dernier doit
être rejetée pour le surplus compte tenu du rejet des conclusions en annulation auxquelles elle est étroitement liée.

Sur les dépens
Aux termes de l’article 101 du règlement de procédure, sous réserve des autres dispositions du chapitre huitième du titre
deuxième dudit règlement, toute partie qui succombe supporte ses propres dépens et est condamnée aux dépens exposés par l’autre
partie, s’il est conclu en ce sens. En vertu de l’article 102, paragraphe 1 du même règlement, le Tribunal peut décider, lorsque
l’équité l’exige, qu’une partie qui succombe supporte ses propres dépens, mais n’est condamnée que partiellement aux dépens
exposés par l’autre partie, voire qu’elle ne doit pas être condamnée à ce titre.
En l’espèce, le requérant ayant succombé, pour l’essentiel, en son recours et la Commission ayant conclu à sa condamnation
aux dépens, le requérant devrait supporter, en principe, l’ensemble des dépens. Cependant, le Tribunal relève que le requérant
n’a pas été entendu avant l’adoption de la décision attaquée. Certes, cette circonstance n’est pas de nature à entacher d’irrégularité
la décision attaquée, mais il n’en demeure pas moins qu’en agissant ainsi la Commission n’a pas respecté le droit du requérant
d’être entendu. Par suite, il convient de mettre à la charge de la Commission ses propres dépens et un quart des dépens exposés
par le requérant, celui-ci en supportant les trois autres quarts.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
(troisième chambre)
déclare et arrête :
1)
La Commission européenne est condamnée à payer à DF la somme de 1 500 euros en réparation de son préjudice moral.
2)
Le recours est rejeté pour le surplus.
3)
La Commission européenne supporte ses propres dépens et est condamnée à supporter un quart des dépens exposés par DF.
4)
DF supporte les trois quarts de ses dépens.
Van Raepenbusch
Barents
Bradley
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 1
er
octobre 2014.
Le greffier

Le président
W. Hakenberg

S. Van Raepenbusch
*
Langue de procédure : l’anglais.