CELEX: 62012CJ0023
Määrus (EÜ) nr 562/2006
Isikute üle piiri liikumist reguleerivad ühenduse eeskirjad (Schengeni piirieeskirjad)
Õiguse inimväärikuse austamisele väidetav rikkumine
Tõhus kohtulik kaitse
Õigus pöörduda kohtusse

Eelotsusetaotlus puudutab küsimust, kuidas tõlgendada Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta”) artiklit 47 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. märtsi 2006. aasta määruse (EÜ) nr 562/2006, millega kehtestatakse isikute üle piiri liikumist reguleerivad ühenduse eeskirjad (Schengeni piirieeskirjad) (
ELT L 105, lk 1
), artikli 6 lõiget 1 ja artikli 13 lõiget 3.
See taotlus esitati kaebuse menetlemise käigus, mille M. Zakaria esitas kahju hüvitamise nõude rahuldamata jätmise peale, mille ta oli esitanud talle Läti piiri ületamisel ametiisikute poolt osaks saanud kohtlemise tõttu.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Määruse nr 562/2006 põhjendus 20 on sõnastatud järgmiselt:
„Käesolevas määruses austatakse põhiõigusi ja peetakse eelkõige kinni [hartas] tunnustatud põhimõtetest. Seda peaks kohaldama kooskõlas liikmesriikide kohustustega seoses rahvusvahelise kaitsega ja välja- või tagasisaatmise lubamatuse põhimõttega.”
Selle määruse artikkel 6 „Piiril kontrollide teostamine” on sõnastatud järgmiselt:
„1.   Piirivalveametnikud täidavad oma kohustusi inimväärikust täielikult austades.
Piirivalveametnike poolt oma kohustuste täitmisel võetavad meetmed on proportsionaalsed nimetatud meetmete eesmärkidega.
2.   Piiril kontrollide teostamisel ei tohi piirivalveametnikud isikuid diskrimineerida soo, rassilise või etnilise päritolu, usutunnistuse või veendumuste, puuete, vanuse või seksuaalse sättumuse tõttu.”
Nimetatud määruse artikli 13 lõikes 3 on ette nähtud:
„Sisenemiskeelu saanud isikutel on õigus otsus edasi kaevata. Edasikaebamine toimub siseriikliku õiguse kohaselt. Samuti antakse kolmanda riigi kodanikule kirjalikult nimekiri kontaktpunktidest, kust on võimalik saada teavet esindajate kohta, kes on pädevad tegutsema kolmanda riigi kodaniku nimel vastavalt siseriiklikule õigusele.
Sellise edasikaebuse esitamine ei peata sisenemiskeelu otsuse kohaldamist.
Ilma et see piiraks siseriikliku õigusega ettenähtud lõpliku kompensatsiooni kohaldamist, on kolmanda riigi kodanikul õigus sisenemiskeelu andnud liikmesriigi poolt kehtetuks tunnistatud sisenemistempli ja mis tahes kehtetuks tunnistamise või lisamise korrigeerimisele, kui edasikaebuse suhtes otsustatakse, et sisenemiskeelu otsus on põhjendamatu.”
Läti õigus
Immigratsiooniseaduse (Imigrācijas likums,
Latvijas Vēstnesis
, 2002, nr 169, lk 2744) §-s 20 on sätestatud:
„(1)   Välismaalasel on õigus vaidlustada Läti Vabariiki sisenemist keelav otsus diplomaatilises esinduses 30 päeva jooksul vastava otsuse tegemisest.
(2)   Käesoleva paragrahvi lõikes 1 viidatud vaide vaatab läbi piirivalveameti peadirektor või tema volitatud ametnik ning tehtud otsuse peale edasi kaevata ei saa.”
Haldusmenetluse seaduse (Administratīvā procesa likums,
Latvijas Vēstnesis
, 2001, nr 164, lk 2551) § 76 lõikes 2, asjaomasel perioodil kehtinud redaktsioonis, on sätestatud:
„Haldusaktide peale saab esitada vaide teenistuslikku järelevalvet teostavale organile. Seaduse või valitsuse määrusega võib määrata mõne muu organi, kellele saab asjaomase haldusakti peale vaide esitada. Juhul kui sellist organit ei ole või kui selleks on valitsus, saab haldusakti peale esitada kaebuse otse halduskohtule.”
Selle seaduse §-s 89 „Haldustoimingu mõiste” on sätestatud:
„(1)   Haldustoiming on haldusorgani tegevus avalik-õiguslikes suhetes, mis ei ole õigusakti andmine ja mille eesmärk on tuua kaasa tegelikke tagajärgi, kui füüsilisel isikul on õigus sellele toimingule või kui sellega kahjustati või võidakse kahjustada isiku subjektiivseid õigusi või õigushuve. Haldustoiminguks loetakse ka organi tegevus, mis olenemata viimase tahtest toob kaasa tegelikke tagajärgi, mis kahjustavad või võivad kahjustada oluliselt isiku õigusi. Organite menetlustoimingud (toimingud, millega asja lõplikult ei lahendata) ei ole haldustoimingud.
(2)   Haldustoiminguks loetakse ka haldusorgani tegevusetust, kui haldusorgan oli või on seaduse alusel millekski kohustatud, ning haldusorgani väljastatud tunnistust.”
Nimetatud seaduse §-s 92 „Õigus hüvitisele” on sätestatud:
„Kõigil isikutel on õigus varalise ja isikliku, sealhulgas moraalse kahju hüvitamisele, mida nad on kandnud haldusorgani haldusakti või -toimingu tõttu.”
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
Nagu nähtub eelotsusetaotlusest lendas M. Zakaria 28. novembril 2010 Beirutist (Liibanon) Riia (Läti) kaudu Kopenhaagenisse (Taani). M. Zakaria isikuttõendavaks dokumendiks oli Liibanoni Vabariigi väljastatud Palestiina põgeniku reisidokument. Huvitatud isik sai 27. novembril 2008 Rootsis alalise elamisloa, kus ta enda väitel elas juba kümme aastat ning kus ta oli algatanud selle liikmesriigi kodakondsuse omandamise menetluse. Ta sõitis Kopenhaagenisse, sest tema elukohta Lundis (Rootsi) oli võimalik lihtsamalt ja kiiremini jõuda Kopenhaagenist.
Riia lennujaamas kontrollisid piirivalveametnikud M. Zakaria isikuttõendavat dokumenti ning lubasid huvitatud isikul lõpuks siseneda Lätisse ja selle konventsiooni osalisriikide territooriumile, millega rakendatakse 14. juuni 1985. aasta Schengeni lepingut Beneluxi Majandusliidu riikide, Saksamaa Liitvabariigi ja Prantsuse Vabariigi valitsuste vahel kontrolli järkjärgulise kaotamise kohta nende ühispiiridel (
EÜT L 2000, L 239, lk 19
; ELT eriväljaanne 19/02, lk 9), ning mis kirjutati alla 19. juunil 1990 Schengenis. M. Zakaria sõnul toimus see kontroll siiski brutaalsel, provotseerival ja inimväärikust alandaval moel. Nimetatud kontrollile kulunud aja tõttu jäi huvitatud isik maha Kopenhaagenisse suunduvalt lennukilt.
Heites ette seda, kuidas piirivalveametnikud olid piirikontrolli teostades käitunud ja leides, et nende käitumisviis põhjustas talle moraalset kahju, esitas M. Zakaria piirivalveameti peadirektorile vaide ning nõudis kahjuhüvitist summas 7000 Läti latti.
Piirivalveameti peadirektori 28. veebruari 2011. aasta otsusega nr 25 sedastati, et nii toimingud kui ka nende tulemusel antud haldusakt, nimelt piiri ületava isiku M. Zakaria lubamine Läti Vabariigi territooriumile, mis on üks nimetatud Schengeni lepingu rakendamise konventsiooni osalisriikidest, olid õiguspärased. Seevastu ei rahuldatud huvitatud isiku vaiet osas, mis puudutas esitatud kahjuhüvitise nõuet.
M. Zakaria esitas Administratīvā rajona tiesa’le (esimese astme halduskohus) nõude tunnistada piirvalveametnike toimingud õigusvastaseks ja mõista isikliku ja moraalse kahju eest välja hüvitis, mis tema hinnangul peaks olema 7000 Läti latti.
Administratīvā rajona tiesa 29. märtsi 2011. aasta otsusega loeti M. Zakaria kaebus halduskohtumenetluse raames vastuvõetamatuks. Kohtuotsus tugines argumentidele, mis on ära toodud allpool.
Nimetatud kohtu sõnul näeb immigratsiooniseaduse § 20 ette, et välismaalastel, kellel keelatakse Lätisse siseneda, on õigus vaidlustada sisenemist keelav otsus diplomaatilises esinduses 30 päeva jooksul keelava otsuse tegemisest. Vaide vaatab läbi piirivalveameti peadirektor või tema volitatud ametnik ning tehtud otsuse peale edasi kaevata ei saa.
Kuna Lätisse sisenemist keelava otsuse puhul ei ole kohtus vaidlustamise võimalust ette nähtud, ei saa kohus läbi vaadata ka kaebust, milles nõutakse menetlusnormide rikkumise tuvastamist sellise otsuse vastuvõtmisel, millega antakse luba sellesse liikmesriiki siseneda.
Kahju hüvitamise nõuet ei saa selle kohtu arvates käsitada eraldiseisva nõudena, kuna see on lahutamatult seotud põhinõudega. Seetõttu – kuivõrd põhinõue ei ole vastuvõetav – ei saa vastu võtta ka isikliku ja moraalse kahju hüvitamise nõuet, mis tuleb samuti tagasi lükata.
M. Zakaria esitas Administratīvā rajona tiesa otsuse peale apellatsioonkaebuse. Administratīvā apgabaltiesa (teise astme halduskohus) kinnitas selles kohtuotsuses esitatud põhistust. Viimati nimetatud kohus möönis siiski, et kui M. Zakaria leiab, et piirivalveametnikud riivasid tema au ja väärikust, mille eest tuleb maksta hüvitist, siis on tal õigus pöörduda kahju hüvitamise nõudega tsiviilkohtusse.
M. Zakaria esitas Administratīvā apgabaltiesa otsuse peale Augstākās tiesas Senātsile (riigikohus) kassatsioonkaebuse. Selle kaebuse kohaselt ei taotle ta Läti territooriumile siseneda lubava otsuse muutmist, vaid heidab ette pigem piirivalveametike käitumist otsuse vastuvõtmise ajal, mis ei ole aga otsusega seotud. Samuti väitis ta, et need toimingud vastavad haldusmenetluse seaduse §-s 89 sätestatud haldustoimingu määratlusele.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus Augstākās tiesas Senāts leiab, et kuna piirivalveameti peadirektori otsuse vaidlustamise võimalust halduskohtus ei ole ette nähtud ning võttes arvesse asjaolu, et M. Zakaria kaebus on suunatud haldusmenetluse raames tehtud toimingute peale, siis ei saa kahju hüvitamise nõuet lahendada tsiviilkohtumenetluse raames. Tal on siiski kahtlusi selles, kas määruse nr 562/2006 artikli 13 lõikes 3 sätestatuga on kooskõlas siseriiklikud õigusnormid, mille kohaselt ei ole võimalik otsuse peale edasi kaevata kohtusse või haldusorganile, mille puhul oleks institutsionaalsest ja funktsionaalsest vaatepunktist tagatud kaebuse sõltumatu ja erapooletu läbivaatamine.
Samuti on sellel kohtul kahtlusi seoses tõsiasjaga, et määruse nr 562/2006 artikli 13 lõige 3 tagab edasikaebamise õiguse ainult neil juhtudel, mil isikul keelatakse asjaomase riigi territooriumile siseneda, ning leiab, et isikul on õigus ette heita menetluse raames toime pandud õigusrikkumisi, eelkõige inimväärikuse riivamist, isegi kui haldusotsuse sisu on soodus.
Neid asjaolusid arvesse võttes otsustas Augstākās tiesas Senāts menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas [määruse nr 562/2006] artikli 13 lõikes 3 peetakse silmas isiku õigust kaevata edasi mitte ainult riiki sisenemist keelava otsuse peale, vaid ka sellise otsuse, millega isikule antakse luba riiki siseneda, vastuvõtmise menetluse raames toime pandud õigusrikkumiste peale?
2.
Kui vastus esimesele küsimusele on jaatav, siis kas kõnealune õigusnorm kehtestab liikmesriigile – arvestades määruse nr 562/2006 põhjenduses 20 ja artikli 6 lõikes 1 ning samuti [harta] artiklis 47 sätestatuga – kohustuse tagada tõhus õiguskaitsevahend kohtus?
3.
Kui vastus esimesele küsimusele on jaatav ja vastus teisele küsimusele on eitav, siis kas määruse nr 562/2006 artikli 13 lõige 3 kehtestab liikmesriigile – arvestades määruse nr 562/2006 põhjenduses 20 ja artikli 6 lõikes 1 ning samuti [harta] artiklis 47 sätestatuga – kohustuse tagada tõhus õiguskaitsevahend haldusorganis, mis pakub institutsioonilisest ja funktsionaalsest vaatepunktist samad tagatised mis kohus?”
Menetlus Euroopa Kohtus
Läti valitsus ja komisjon esitasid Euroopa Kohtule oma seisukohad. M. Zakaria, kes ei esitanud ise kirjalikku seisukohta ning kelle nimel ei esitatud ühtegi seisukohta, palus võimalust esitada oma seisukohad suulise menetluse käigus, viidates, et ta soovib kirjeldada põhikohtuasjas kõne all oleva juhtumiga seonduvaid asjaolusid ning et tema huve esindab Latvijas Cilvektiesību centrs (Läti inimõiguste keskus).
Vastavalt Euroopa Kohtu kodukorra artikli 76 lõikele 2 võib Euroopa Kohus ettekandja-kohtuniku ettepanekul, olles kohtujuristi ära kuulanud, otsustada kohtuistungit suuliste seisukohtade ärakuulamiseks mitte korraldada, kui ta pärast menetluse kirjalikus osas esitatud seisukohtadega tutvumist leiab, et tal on asja lahendamiseks piisavalt teavet. Vastavalt selle artikli 76 lõikele 3 ei kohaldata lõiget 2, kui Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artiklis 23 nimetatud huvitatud isik, kes ei osalenud menetluse kirjalikus osas, esitab põhjendatud taotluse kohtuistungi korraldamiseks.
Euroopa Kohtule esitatud eelotsusetaotlusest ega toimikust ei nähtu, et Latvijas Cilvektiesību centrs oleks eelotsusetaotluse esitanud kohtus M. Zakariast esindanud. Seega ei ole tõendatud, et sellel organil on kohaldatavate Läti menetlusnormide alusel õigus üksikisikuid esindada, nagu nõuab kodukorra artikli 47 lõige 2.
Seega kutsus Euroopa Kohus M. Zakariat üles kinnitama, et ta on andnud Latvijas Cilvektiesību centrsile volituse ennast Euroopa Kohtus esindada ning täpsustama esiteks, kas see organ võib Läti õiguse kohaselt üksikisikuid siseriiklikes kohtutes esindada ning teiseks, kas kohtuistungil suuliste seisukohtade ärakuulamiseks võtab sõna selle keskuse esindaja. Kuna M. Zakaria ei vastanud Euroopa Kohtu määratud tähtajaks ning ükski teine Euroopa Kohtu põhikirja artiklis 23 nimetatud huvitatud isik menetluse suulise osa avamist ei taotlenud, siis leides, et tal on asja lahendamiseks piisavalt teavet, loobus Euroopa Kohus suuliste seisukohtade ärakuulamiseks kohtuistungi korraldamisest.
Sissejuhatav märkus
Eelotsusetaotlusest, Euroopa Kohtule esitatud toimiku uurimisest ja komisjoni seisukohtadest nähtub, et Läti õiguse asjakohaseid sätteid on osas, mis puudutab võimalust piirivalveametnike toiminguid kohtus vaidlustada ja saada kahjuhüvitist isikliku ja moraalse kahju eest, mille piirvalveametnikud võisid isikule põhjustada, positiivse haldusotsuse vastuvõtmise korral, st loa korral Läti territooriumile siseneda, erinevat viisi tõlgendatud.
Sellega seoses on oluline meenutada, nagu see johtub väljakujunenud kohtupraktikast, et Euroopa Kohus ei ole ELTL artikli 267 alusel liikmesriigi kohtu esitatud eelotsuse küsimusele vastamise raames pädev tõlgendama selle liikmesriigi siseriiklikke õigusnorme (vt eelkõige 12. oktoobri 1993. aasta otsus kohtuasjas
C-37/92: Vanacker ja Lesage, EKL 1993, lk I-4947
, punkt 7; 20. oktoobri 2005. aasta otsus kohtuasjas
C-511/03: Ten Kate Holding Musselkanaal jt, EKL 2005, lk I-8979
, punkt 25, ning 19. septembri 2006. aasta otsus kohtuasjas
C-506/04: Wilson, EKL 2006, lk I-8613
, punkt 34).
Võttes arvesse seda asjaolu ja ebaselgust Läti menetlusõiguse täpse sisu osas püüab Euroopa Kohtus anda Augstākās tiesas Senātsile kõik liidu õiguse tõlgendamise juhtnöörid, mille alusel siseriiklikul kohtul on võimalik otsustada siseriiklike õigusnormide kooskõla üle liidu õigusnormidega.
Eelotsuse küsimused
Esimese küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitada, kas määruse nr 562/2006 artikli 13 lõige 3 näeb ette, et isikul on õigus kaevata edasi mitte ainult liikmesriigi territooriumile sisenemist keelava otsuse peale, vaid ka sellise otsuse, millega antakse luba riiki siseneda, vastuvõtmise menetluse raames toime pandud õigusrikkumiste peale. Teise ja kolmanda küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitada, kas juhul kui vastus esimesele küsimusele on jaatav, kehtestab eelnimetatud säte liikmesriigile kohustuse tagada tõhus õiguskaitsevahend kohtus või haldusorganis, mis pakub institutsioonilisest ja funktsionaalsest vaatepunktist samad tagatised kui kohus.
Neid küsimusi tuleb analüüsida ühiselt.
Mis puudutab määruse nr 562/2006 artikli 13 lõiget 3, siis on selles sätestatud, et sisenemiskeelu saanud isikutel on õigus otsus edasi kaevata. Nimetatud sätte kohaselt toimub edasikaebamine siseriikliku õiguse alusel.
Tuleb lisada, et kogu määruse nr 562/2006 artikkel 13 käsitleb sisenemiskeeldu puudutavaid küsimusi.
Nagu Läti valitsus ja komisjon rõhutasid, näeb määruse nr 562/2006 artikli 13 lõige 3 liikmesriikidele ette kohustuse kehtestada edasikaebamise võimalus üksnes riiki sisenemist keelavate otsuste korral.
Lisaks on ilmne, et nimetatud sätte kehtivust ei ole vaidlustanud ei kaebuse esitaja põhikohtuasjas ega eelotsusetaotluse esitanud kohus.
Teise ja kolmanda küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitada, kas määruse nr 562/2006 artikli 13 lõike 3 tõlgendamine, arvestades selle määruse põhjendusega 20 ja artikli 6 lõikega 1 ning harta artikliga 47, kehtestab liikmesriigile kohustuse tagada võimalus esitada sellise otsuse, millega antakse luba riiki siseneda, vastuvõtmise menetluse raames toime pandud väidetavate õigusrikkumiste peale kaebus kohtusse või haldusorganile, mis pakub institutsioonilisest ja funktsionaalsest vaatepunktist samad tagatised mis kohus.
Kuna need kaks küsimust esitati üksnes juhuks, kui vastus esimesele küsimusele oleks jaatav – nimelt et määruse nr 562/2006 artikli 13 lõikega 3 nähakse ette, et isikul on õigus kaevata edasi mitte ainult liikmesriigi territooriumile sisenemist keelava otsuse peale, vaid ka õigusrikkumiste peale, mis kaebaja väitel toime pandi ja mida on käesoleva kohtuotsuse punktis 11 kirjeldatud –, siis ei ole vaja neile vastata.
Igal juhul ei sisalda eelotsusetaotlus põhikohtuasja kohta piisavalt teavet, eelkõige seoses asjakohaste faktiliste asjaoludega, mis võimaldaksid Euroopa Kohtul määratleda, kuidas on määruse nr 562/2006 artikkel 6 selle kohtuasja lahendamisel asjakohane. Seega ei ole Euroopa Kohtul võimalik kindlaks määrata, kas põhikohtuasja kaebaja olukord kuulub liidu õiguse kohaldamisalasse harta artikli 51 lõike 1 tähenduses, mille kohaselt on harta sätted adresseeritud liikmesriikidele üksnes siis, kui nad rakendavad liidu õigust (vt selle kohta eelkõige 5. oktoobri 2010. aasta otsus kohtuasjas
C-400/10 PPU: McB., EKL 2010, lk I-8965
, punkt 51, ja 8. novembri 2012. aasta otsus kohtuasjas C-40/11: Iida, punktid 79–81).
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on põhikohtuasja asjaoludest lähtuvalt kindlaks määrata, kas põhikohtuasja kaebaja olukord kuulub liidu õiguse kohaldamisalasse, ning juhul kui see on nii, siis kas põhikohtuasja kaebaja õiguse pöörduda oma kaebustega kohtusse tunnustamisest keeldumine kahjustab harta artiklis 47 tunnustatud õigusi. Sellega seoses tuleb meenutada, et nimetatud määruse artikli 6 tähenduses oma kohustusi täitvad piirivalveametnikud peavad eelkõige austama täielikult inimväärikust. Liikmesriikide kohustus on näha siseriiklikus õiguskorras ette kohased õiguskaitsevahendid, et tagada kooskõlas harta artikliga 47 isikute kaitse, kes kasutavad neile määruse nr 562/2006 artiklist 6 tulenevaid õigusi.
Kui see kohus on seevastu Euroopa Kohtu poolt esimesele küsimusele antud vastusest lähtuvalt seisukohal, et nimetatud olukord ei kuulu liidu õiguse kohaldamisalasse, peab ta seda olukorda uurima siseriiklikust õigusest lähtuvalt, võttes samas arvesse Roomas 4. novembril 1950. aastal alla kirjutatud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni, millega on liitunud kõik liikmesriigid (vt selle kohta 15. novembri 2011. aasta otsus kohtuasjas
C-256/11: Dereci jt, EKL 2011, lk I-11315
, punktid 72 ja 73).
Eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb esitatud küsimustele vastata, et määruse nr 562/2006 artikli 13 lõige 3 kehtestab liikmesriikidele kohustuse kehtestada edasikaebamise võimalus üksnes nende territooriumile sisenemist keelavate otsuste korral.
Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (viies koda) otsustab:

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. märtsi 2006. aasta määruse (EÜ) nr 562/2006, millega kehtestatakse isikute üle piiri liikumist reguleerivad ühenduse eeskirjad (Schengeni piirieeskirjad), artikli 13 lõige 3 kehtestab liikmesriikidele kohustuse kehtestada edasikaebamise võimalus üksnes nende territooriumile sisenemist keelavate otsuste korral.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: läti.