CELEX: 62013CJ0140
Rinvio pregiudiziale
Ravvicinamento delle legislazioni
Direttiva 2004/39/CE
Articolo 54
Obbligo del segreto professionale incombente alle autorità nazionali di vigilanza finanziaria
Informazioni riguardanti un’impresa d’investimento fraudolenta e in liquidazione giudiziale

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 54, della direttiva 2004/39/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 aprile 2004, relativa ai mercati degli strumenti finanziari, che modifica le direttive 85/611/CEE e 93/6/CEE del Consiglio e la direttiva 2000/12/CE del Parlamento europeo e del Consiglio e che abroga la direttiva 93/22/CEE del Consiglio (
GU L 145, pag. 1
).
Questa domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia che oppone la sig.ra ed il sig. Altmann, il sig. Abel, la sig.ra ed il sig. Apitzsch, le sig.re Arnold e Assheuer nonché la sig.ra ed il sig. Aubele al Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (ufficio federale di controllo dei servizi finanziari; in prosieguo: il «BaFin») in merito alla decisione di quest’ultimo, in data 9 ottobre 2012, di negare l’accesso a taluni documenti e informazioni relativi alla Phoenix Kapitaldienst GmbH Gesellschaft für die Durchführung und Vermittlung von Vermögensanlagen (in prosieguo: la «Phoenix»).
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
I considerando 2 e 63 della direttiva 2004/39 così recitano:
«(2)
(...) è indispensabile assicurare il grado di armonizzazione necessario per poter offrire agli investitori un livello elevato di protezione e consentire alle imprese di investimento di prestare servizi in tutta la Comunità, nel quadro del mercato unico, sulla base della vigilanza dello Stato membro di origine. (...)
(...)
(63)
(...) A causa della crescente attività transfrontaliera, le autorità competenti dovrebbero trasmettersi reciprocamente le informazioni pertinenti ai fini dell’esercizio delle loro funzioni, in modo tale da garantire l’effettiva applicazione della presente direttiva, anche in situazioni in cui le violazioni o presunte violazioni possono interessare le autorità di due o più Stati membri. Nello scambio di informazioni è necessaria un’osservanza rigorosa del segreto professionale per garantire la trasmissione senza intoppi di tali informazioni e la protezione dei diritti delle persone».
L’articolo 17 della direttiva 2004/39, intitolato «Obblighi generali in materia di vigilanza continua», dispone al suo paragrafo 1:
«Gli Stati membri assicurano che le autorità competenti vigilino sulle attività delle imprese di investimento per accertare che esse rispettino le condizioni di esercizio previste nella presente direttiva. Essi garantiscono inoltre che siano adottate opportune misure per permettere alle autorità competenti di ottenere le informazioni necessarie per valutare se l’impresa di investimento ottemperi a tali obblighi».
L’articolo 50 di detta direttiva, intitolato «Poteri da conferire alle autorità competenti», prevede quanto segue:
«1.   Alle autorità competenti sono conferiti tutti i poteri di vigilanza e di indagine necessari per l’esercizio delle loro funzioni. (...)
2.   I poteri di cui al paragrafo 1 sono esercitati conformemente al diritto nazionale e comprendono quanto meno il diritto di:
a)
accedere a qualsiasi documento in qualsiasi forma e riceverne copia;
b)
chiedere informazioni a qualsiasi persona e, se necessario, convocare e interrogare qualsiasi persona per ottenere informazioni;
(...)»
L’articolo 54 della stessa direttiva, intitolato «Segreto professionale», dispone che:
«1.   Gli Stati membri assicurano che le autorità competenti, tutte le persone che lavorano o hanno lavorato per le autorità competenti (…) siano soggetti all’obbligo del segreto professionale. (…) [L]e informazioni riservate ricevute da tali persone nell’esercizio delle loro funzioni non possono essere rivelate ad alcuna persona o autorità, salvo in una forma sommaria o aggregata che non consenta di identificare le singole imprese di investimento, i gestori del mercato, i mercati regolamentati o qualsiasi altra persona, fatti salvi i casi contemplati dal diritto penale o dalle altre disposizioni della presente direttiva.
2.   Qualora un’impresa di investimento [sia dichiarata fallita o sia soggetta a liquidazione coatta], le informazioni riservate che non riguardino terzi possono essere rivelate nel quadro di procedimenti civili o commerciali, se necessarie a tali procedimenti.
3.   Fatti salvi i casi contemplati dalla legge penale, le autorità competenti, (…) che ricevono informazioni riservate a norma della presente direttiva possono servirsene soltanto nell’espletamento dei loro compiti e per l’esercizio delle loro funzioni (…). Tuttavia, qualora l’autorità competente o un’altra autorità, organismo o persona che comunica le informazioni vi acconsenta, l’autorità che riceve le informazioni può utilizzarle per altri scopi.
4.   Qualsiasi informazione riservata ricevuta, scambiata o trasmessa a norma della presente direttiva è soggetta alle condizioni in materia di segreto professionale stabilite nel presente articolo. Tuttavia, il presente articolo non osta a che le autorità competenti scambino o trasmettano informazioni riservate (…) con l’assenso dell’autorità competente o altra autorità, organismo, o persona fisica o giuridica che ha trasmesso l’informazione.
5.   Questo articolo non osta a che le autorità competenti possano scambiare o trasmettere, in conformità della legislazione nazionale, informazioni riservate che non sono state ricevute da un’autorità competente di un altro Stato membro».
L’articolo 56 della direttiva 2004/39, intitolato «Obbligo di collaborazione», enuncia al suo paragrafo 1:
«Le autorità competenti dei diversi Stati membri collaborano tra di loro ogni qualvolta ciò si renda necessario per l’espletamento delle mansioni loro assegnate dalla presente direttiva, valendosi dei poteri loro conferiti dalla presente direttiva o dal diritto nazionale.
Le autorità competenti prestano assistenza alle autorità competenti degli altri Stati membri. In particolare, si scambiano informazioni e collaborano nell’ambito delle indagini o delle attività di vigilanza.
(...)».
Il diritto tedesco
L’articolo 1, paragrafo 1, della legge sulla libertà di informazione (Informationsfreiheitsgesetz), del 5 settembre 2005 (BGBl. 2005 I, pag. 2722; in prosieguo: l’«IFG»), è cosi formulato:
«Ognuno ha il diritto di chiedere alle autorità federali l’accesso alle informazioni ufficiali conformemente alle disposizioni della presente legge».
L’articolo 3 dell’IFG, intitolato «Tutela di esigenze particolari di interesse pubblico», dispone al suo punto 4:
«Il diritto di accesso alle informazioni non è riconosciuto
(...)
4.
se le informazioni sono oggetto di un obbligo di riservatezza o sono coperte dal segreto professionale o d’ufficio disciplinato da una disposizione di legge o dalle disposizioni amministrative generali sulla tutela materiale e organizzativa delle informazioni riservate».
L’articolo 9 della legge sul sistema creditizio, (Kreditwesengesetz), del 9 settembre 1998 (BGBl. 1998 I, pag. 2776), come modificata dalla legge del 4 luglio 2013 (BGBl. 2013 I, pag. 1981; in prosieguo: il «KWG»), intitolato «Segreto professionale», prevede al suo paragrafo 1:
«I soggetti impiegati presso il [BaFin], nella misura in cui sono impiegati ai fini dell’attuazione della presente legge e anche se non sono più in servizio o se la loro attività è cessata, non possono rivelare o fare uso senza autorizzazione dei fatti di cui sono venuti a conoscenza nello svolgimento della loro attività e che [le persone assoggettate alla presente legge] o un terzo hanno interesse a che vengano mantenuti riservati, in particolare delle informazioni industriali e commerciali riservate (...)»
L’articolo 8 della legge sul commercio dei valori mobiliari (Wertpapierhandelsgesetz), del 9 settembre 1998 (BGBl. 1998 I, pag. 2708), come modificata dalla legge del 15 luglio 2013 (BGBl. 2013 I, pag. 2390; in prosieguo: il «WpHG»), intitolato «Segreto professionale», al suo paragrafo 1 è formulato in maniera identica all’articolo 9, paragrafo 1, del KWG.
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
Dalla decisione di rinvio emerge che una procedura concorsuale di insolvenza è stata avviata nei confronti della Phoenix con decisione dell’Amtsgericht Frankfurt am Main (Tribunale distrettuale di Francoforte sul Meno, Germania) del 1
o
luglio 2005. In tale occasione detta società è stata sciolta e si trova ora in liquidazione giudiziale. Il modello commerciale della Phoenix era principalmente finalizzato a truffare gli investitori. Sono stati danneggiati circa 30000 investitori, per un danno pari ad EUR 600 milioni.
Con sentenza del Landgericht Frankfurt am Main (Tribunale regionale di Francoforte sul Meno), pronunciata in data 11 luglio 2006 nell’ambito di un procedimento penale, due ex dirigenti della Phoenix sono stati dichiarati colpevoli di malversazione e frode negli investimenti e sono stati condannati a una pena detentiva di, rispettivamente, sette anni e quattro mesi e due anni e tre mesi.
Il 21 maggio 2012 i ricorrenti nel procedimento principale hanno invocato dinanzi al BaFin l’articolo 1, paragrafo 1, dell’IFG per poter consultare documenti relativi alla Phoenix, quali le relazioni dei revisori contabili, i contratti, le annotazioni, i commenti interni, la corrispondenza pertinente nonché i rapporti di attività e di gestione del fondo di indennizzo delle società di investimento.
Con decisione del 31 luglio 2012, il BaFin ha accolto in ampia misura la domanda di informazioni. Tuttavia, ha negato ai richiedenti l’accesso alla relazione contabile straordinaria redatta il 31 marzo 2002 dalla Ernst & Young, così come alle relazioni dei revisori contabili della Phoenix, ai commenti interni, ai rapporti, alla corrispondenza, ai documenti, agli accordi, ai contratti, alle annotazioni e alle lettere riferibili alla Phoenix nonché a tutte le prese di posizione interne e alla corrispondenza redatte o condotte dopo la trasmissione della summenzionata relazione contabile.
Il BaFin ha respinto tali domande con la motivazione, segnatamente, che gli obblighi di riservatezza previsti agli articoli 9 del KWG e 8 del WpHG in combinato disposto con l’articolo 3, punto 4, dell’IFG vietavano l’accesso alle informazioni di cui trattasi. Il 21 agosto 2012 i ricorrenti nel procedimento principale hanno proposto un ricorso in opposizione avverso tale diniego. Con decisione del 9 ottobre 2012, il BaFin ha respinto tale ricorso.
Il 12 novembre 2012 i ricorrenti nel procedimento principale hanno proposto un ricorso giurisdizionale dinanzi al giudice del rinvio contro detta decisione. Il giudice del rinvio, con sentenza dell’11 dicembre 2012, ha ordinato al BaFin, sulla base delle giurisprudenza del Bundesverwaltungsgericht (Corte amministrativa federale), di concedere l’accesso ad una parte delle informazioni richieste.
Tuttavia, dalla domanda di pronuncia pregiudiziale emerge che, in un’altra causa riguardante anch’essa l’accesso a informazioni detenute dal BaFin e attinenti alla Phoenix, il giudice del rinvio ha statuito, con sentenza del 12 marzo 2008, che un diritto all’informazione si configurava anche, ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 1, dell’IFG, nei casi in cui gli obiettivi di tutela indicati agli articoli 9 del KWG e 8 del WpHG non imponevano più il mantenimento della riservatezza. Esso ha quindi dichiarato che non vi era un interesse legittimo a che i segreti commerciali e i segreti aziendali della suddetta società restassero riservati, poiché le informazioni richieste si riferivano ad atti penalmente perseguibili o ad altre gravi violazioni del diritto.
Il giudice del rinvio sottolinea di continuare a considerare che, in un caso come quello di specie, non è necessario tutelare gli interessi della Phoenix e che è quindi possibile, a titolo eccezionale, derogare all’obbligo di riservatezza sancito dagli articoli 9 del KWG e 8 del WpHG.
In tali circostanze, il Verwaltungsgericht Frankfurt am Main ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se il diritto dell’Unione europea osti a che taluni obblighi cogenti di riservatezza gravanti sulle autorità nazionali chiamate a esercitare il controllo sulle società di servizi finanziari, che hanno il proprio fondamento nei pertinenti atti normativi di diritto dell’Unione (nella fattispecie: la direttiva 2004/109/CE [del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 dicembre 2004, sull’armonizzazione degli obblighi di trasparenza riguardanti le informazioni sugli emittenti i cui valori mobiliari sono ammessi alla negoziazione in un mercato regolamentato e che modifica la direttiva 2001/34/CE (
GU L 390, pag. 38
)], la direttiva 2006/48/CE [del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 giugno 2006, relativa all’accesso all’attività degli enti creditizi ed al suo esercizio (rifusione) (
GU L 177, pag. 1
)] e la direttiva 2009/65/CE [del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009, concernente il coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative in materia di taluni organismi d’investimento collettivo in valori mobiliari (OICVM) (
GU L 302, pag. 32
)] e sono stati conformemente recepiti nel diritto nazionale, come accaduto nella Repubblica federale di Germania con gli articoli 9 del [KWG] e 8 del [WpHG], possano essere elusi attraverso l’applicazione e l’interpretazione di una norma di diritto processuale nazionale, quale l’articolo 99 del VwGO (Verwaltungsgerichtsordnung, codice di procedura amministrativa).
2)
Se un’autorità di vigilanza come il [BaFin] possa opporre a una persona che, in forza dell’[IFG], ha richiesto presso detto ufficio l’accesso alle informazioni su un determinato prestatore di servizi finanziari gli obblighi di riservatezza su di esso gravanti in particolare ai sensi del diritto dell’Unione, come quelli sanciti dagli articoli 9 del [KWG] e 8 del [WpHG], nel caso in cui la struttura aziendale essenziale della società, che offriva servizi finanziari, è stata nel frattempo sciolta per insolvenza e posta in liquidazione, era coinvolta in un’ampia truffa nel settore degli investimenti con consapevole danneggiamento degli investitori e i suoi responsabili sono stati condannati con sentenza passata in giudicato a diversi anni di pena detentiva».
Procedimento dinanzi alla Corte
Con decisione del 19 maggio 2014, pervenuta nella Cancelleria della Corte il giorno medesimo, il giudice del rinvio ha informato che non intendeva mantenere la sua prima questione. Ciò premesso, conformemente all’articolo 100, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, non occorre rispondere a detta questione.
Sulla seconda questione pregiudiziale
In via preliminare, occorre precisare che, anche se il giudice del rinvio ha menzionato le direttive 2004/109, 2006/48 e 2009/65, con riferimento agli elementi complementari forniti da detto giudice, in risposta ad una domanda di chiarimenti che gli è stata posta in virtù dell’articolo 101 del regolamento di procedura, e in considerazione dell’autorizzazione di cui disponeva la Phoenix, l’articolo 54 della direttiva 2004/39 è il solo pertinente nel procedimento principale.
Occorre dunque esaminare la questione proposta unicamente alla luce di detto articolo.
Con la sua seconda questione, il giudice del rinvio chiede in sostanza se l’articolo 54, paragrafi 1 e 2 della direttiva 2004/39 debba essere interpretato nel senso che un’autorità di vigilanza nazionale possa invocare, nell’ambito di un procedimento amministrativo, l’obbligo di mantenere il segreto professionale nei confronti di una persona che ha richiesto ad essa l’accesso alle informazioni su una impresa d’investimento attualmente soggetta a liquidazione giudiziale, quando il modello commerciale di tale impresa sia consistito in una frode di ampia portata volta a truffare consapevolmente gli investitori e vari responsabili della suddetta impresa siano stati condannati a diversi anni di pena detentiva.
Per rispondere alla questione posta, occorre tener conto degli obiettivi perseguiti dalla direttiva 2004/39 e del contesto in cui si inserisce l’articolo 54 della medesima.
Dal considerando 2 della direttiva 2004/39 emerge che essa mira a raggiungere il grado di armonizzazione necessario per poter offrire agli investitori un livello elevato di protezione e consentire alle imprese di investimento di prestare servizi in tutta l’Unione sulla base della vigilanza dello Stato membro di origine.
Dal considerando 63 di detta direttiva emerge che in un contesto di crescente attività transfrontaliera, le autorità competenti dei diversi Stati membri devono trasmettersi reciprocamente le informazioni pertinenti ai fini dell’esercizio delle loro funzioni, in modo tale da garantire l’effettiva applicazione della medesima direttiva.
Così, ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 1, della direttiva 2004/39, gli Stati membri assicurano che le autorità competenti vigilino permanentemente sulle attività delle imprese di investimento per accertare che esse ottemperino ai loro obblighi.
L’articolo 50, paragrafi 1 e 2, della medesima direttiva prevede che alle autorità competenti sono conferiti tutti i poteri di vigilanza e di indagine necessari per l’esercizio delle loro funzioni, incluso il diritto di accedere a qualsiasi documento e di chiedere informazioni a qualsiasi persona.
L’articolo 56, paragrafo 1, della direttiva 2004/39 prescrive che tutte le autorità competenti prestino assistenza alle autorità competenti degli altri Stati membri e che, in particolare, le autorità competenti si scambino informazioni e collaborino nell’ambito delle indagini o delle attività di vigilanza.
Il funzionamento efficace del controllo dell’attività delle imprese di investimento, fondato sulla sorveglianza esercitata nell’ambito di uno Stato membro e sullo scambio di informazioni tra le competenti autorità di diversi Stati membri, come descritto in breve ai punti precedenti, richiede che sia le imprese sorvegliate sia le autorità competenti possano avere la certezza che le informazioni riservate conservino in linea di principio il loro carattere riservato (v. per analogia, sentenza Hillenius, 110/84,
EU:C:1985:495
, punto 27).
Come ha rilevato l’avvocato generale al paragrafo 37 delle sue conclusioni e come emerge anche dall’ultima frase del considerando 63 della direttiva 2004/39, l’assenza di una siffatta fiducia potrebbe compromettere la trasmissione agevole delle informazioni riservate necessarie per l’attività di vigilanza.
È dunque al fine di tutelare non solo le imprese direttamente interessate, ma anche il normale funzionamento dei mercati degli strumenti finanziari dell’Unione, che l’articolo 54, paragrafo 1, della direttiva 2004/39 impone, come regola generale, l’obbligo di mantenere il segreto professionale.
I casi specifici in cui il divieto generale di divulgare informazioni riservate coperte dal segreto professionale non ostacola la loro trasmissione o utilizzo sono enunciati dettagliatamente all’articolo 54 della direttiva 2004/39.
Ne consegue che al divieto generale di divulgazione di informazioni riservate non può essere derogato al di fuori delle situazioni specificamente previste da detto articolo.
Nella fattispecie, tenuto conto della natura fraudolenta dell’attività esercitata dalla Phoenix, delle condanne penali dei suoi responsabili nonché della sua liquidazione giudiziale, occorre rilevare, da un lato, che l’articolo 54, paragrafo 1, della direttiva 2004/39 dispone che l’obbligo di mantenere il segreto professionale è applicabile «fatti salvi i casi contemplati dal diritto penale».
Occorre ricordare, d’altra parte, che l’articolo 54, paragrafo 2, di detta direttiva prevede che qualora un’impresa di investimento sia dichiarata fallita o sia soggetta a liquidazione coatta, «le informazioni riservate che non riguardino terzi possono essere rivelate nel quadro di procedimenti civili o commerciali, se necessarie a tali procedimenti».
Di conseguenza, per quanto riguarda le informazioni riguardanti le imprese di investimento dichiarate fallite o poste in liquidazione coatta, quali quelle di cui trattasi nel procedimento principale, all’obbligo di mantenere il segreto professionale può essere derogato, fatti salvi i casi contemplati dal diritto penale, solo ove siano soddisfatte le tre condizioni di cui al punto precedente, vale a dire, che tali informazioni riservate non riguardino terzi, che dette informazioni possano essere rivelate nel quadro di procedimenti civili o commerciali e che dette informazioni siano necessarie a tali procedimenti.
Orbene, dalla decisione di rinvio non emerge che il procedimento principale, che riguarda un procedimento amministrativo vertente su una domanda di accesso alle informazioni e ai documenti detenuti da un’autorità nazionale di vigilanza a titolo dell’IFG, rientri nel diritto penale, poiché tale domanda è stata presentata successivamente alle condanne penali che sono state pronunciate contro i responsabili della Phoenix, né che rientri nel quadro di procedimenti civili o commerciali proposti dalle ricorrenti nel procedimento principale.
Se ciò si verificasse, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare, nessuna delle disposizioni dell’articolo 54 della direttiva 2004/39 consentirebbe di evitare l’obbligo di mantenere il segreto professionale.
Le circostanze evidenziate dal giudice del rinvio secondo cui, da un lato, il modello commerciale principale dell’impresa interessata sarebbe consistito in una frode di ampia portata volta a truffare consapevolmente gli investitori e, dall’altro, diversi responsabili di tale società sarebbero stati condannati a pene detentive, non modificano in alcun modo la risposta da dare alla questione posta.
Di conseguenza, alla seconda questione occorre rispondere che l’articolo 54, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2004/39 deve essere interpretato nel senso che un’autorità di vigilanza nazionale può invocare, nell’ambito di un procedimento amministrativo, l’obbligo di mantenere il segreto professionale nei confronti di una persona che, in un caso non rientrante nel diritto penale o in un procedimento civile o commerciale, le ha richiesto l’accesso a informazioni riguardanti un’impresa d’investimento attualmente soggetta a liquidazione giudiziale, quand’anche il modello commerciale di tale impresa sia consistito in una frode di ampia portata volta a truffare consapevolmente gli investitori e vari responsabili di tale impresa siano stati condannati a pene detentive.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara:

L’articolo 54, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2004/39/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 aprile 2004, relativa ai mercati degli strumenti finanziari, che modifica le direttive 85/611/CEE e 93/6/CEE del Consiglio e la direttiva 2000/12/CE del Parlamento europeo e del Consiglio e che abroga la direttiva 93/22/CEE del Consiglio, deve essere interpretato nel senso che un’autorità di vigilanza nazionale può invocare, nell’ambito di un procedimento amministrativo, l’obbligo di mantenere il segreto professionale nei confronti di una persona che, in un caso non rientrante nel diritto penale o in un procedimento civile o commerciale, le ha richiesto l’accesso a informazioni riguardanti un’impresa d’investimento attualmente soggetta a liquidazione giudiziale, quand’anche il modello commerciale principale di tale impresa sia consistito in una frode di ampia portata volta a truffare consapevolmente gli investitori e vari responsabili di tale impresa siano stati condannati a pene detentive.

Firme
(
*1
)   Lingua processuale: il tedesco.