CELEX: 62011CJ0197
Základní svobody
Omezení
Odůvodnění
Státní podpory
Pojem ‚veřejná zakázka na stavební práce‘
Pozemky a stavby nacházející se v určitých obcích
Regionální právní úprava podmiňující převod těchto pozemků a staveb existencí dostatečné vazby potenciálního nabyvatele či nájemce k cílové obci
Sociální povinnost uložená stavebníkům a developerům
Daňové pobídky a dotační mechanismy

Žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce se týkají výkladu článků 21 SFEU, 45 SFEU, 49 SFEU, 56 SFEU a 63 SFEU, jakož i článků 22 a 24 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (
Úř. věst. L 158, s. 77
; Zvl. vyd. 05/05, s. 46, a oprava
Úř. věst. 2011, L 327, s. 70
).
Projednávané žádosti byly předloženy v rámci sporů mezi E. Libertem, Ch. Van Eyckenem, M. Bleeckxem, Syndicat national des propriétaires et copropriétaires ASBL a O. de Clippelem, All Projects & Developments NV a 35 dalšími společnostmi s Vlaamse Regering ohledně právní úpravy, která převod nemovitostí nacházejících se v některých obcích určených Vlaamse Regering (dále jen „cílové obce“) podřizuje „zvláštní podmínce“, podle níž tento majetek může být „převeden“, tedy prodán, pronajat na více než devět let, nebo na něm může být zřízen dědičný zemědělský nájem nebo dědičné právo stavby, pouze ve prospěch osob, které podle provinciální hodnotící komise mají „dostatečnou vazbu“ k uvedeným obcím.
Ve věci C-203/11 se kromě toho Cour constitutionnelle Soudního dvora táže, zda články 49 SFEU, 56 SFEU, 63 SFEU, 107 SFEU a 108 SFEU, jakož i ustanovení směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/123/ES ze dne 12. prosince 2006 o službách na vnitřním trhu (
Úř. věst. L 376, s. 36
) a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby (
Úř. věst. L 134, s. 114
; Zvl. vyd. 06/07, s. 132), ve znění vyplývajícím z nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 596/2009 ze dne 18. června 2009 (
Úř. věst. L 188, s. 14
, dále jen „směrnice 2004/18“), brání právní úpravě, která v určitých případech developerům a stavebníkům ukládá takovou „sociální povinnost“, jako je v podstatě určení části jejich stavebního projektu na výstavbu sociálních bytů nebo zaplacení sociální dávky, což těmto subjektům naopak umožní, aby mohly využívat různé daňové pobídky a dotační mechanismy.
Právní rámec
Unijní právo
Článek 1 směrnice 2004/18 stanoví:
„1.   Pro účely této směrnice se použijí definice uvedené v odstavcích 2 až 15.
a)
‚Veřejné zakázky‘ jsou úplatné smlouvy uzavřené písemnou formou mezi jedním nebo více hospodářskými subjekty a jedním nebo více veřejnými zadavateli, jejichž předmětem je provedení stavebních prací, dodání výrobků nebo poskytnutí služeb ve smyslu této směrnice.
b)
‚Veřejné zakázky na stavební práce‘ jsou veřejné zakázky, jejichž předmětem je buď provedení, nebo projekt i provedení stavebních prací vztahujících se k jedné z činností uvedených v příloze I nebo stavby, nebo provedení stavby, která odpovídá požadavkům stanoveným veřejným zadavatelem, jakýmikoli prostředky. ‚Stavbou‘ se rozumí výsledek souboru stavebních nebo stavebně inženýrských prací, který je sám o sobě dostačující, aby plnil hospodářskou nebo technickou funkci.
[...]“
Článek 1 směrnice 2004/38 zní:
„Tato směrnice stanoví:
a)
podmínky výkonu práva volného pohybu a pobytu na území členských států občany [Evropské u]nie a jejich rodinnými příslušníky;
b)
právo trvalého pobytu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků na území členských států;
c)
omezení práv uvedených v písmenech a) a b) z důvodu veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví.“
Článek 3 odst. 1 téže směrnice zní:
„Tato směrnice se vztahuje na všechny občany Unie, kteří se stěhují do jiného členského státu, než jehož jsou státními příslušníky, nebo v takovém členském státě pobývají, a na jejich rodinné příslušníky ve smyslu čl. 2 bodu 2, kteří je doprovázejí nebo následují.“
Článek 22 uvedené směrnice, nadepsaný „Územní působnost“, stanoví:
„Právo pobytu a právo trvalého pobytu se vztahuje na celé území hostitelského členského státu. Členské státy mohou právo pobytu a právo trvalého pobytu územně omezit pouze tehdy, vztahují-li se stejná omezení i na jejich vlastní státní příslušníky.“
Článek 24 směrnice 2004/38, nadepsaný „Rovné zacházení“, ve svém odstavci 1 stanoví:
„S výhradou zvláštních ustanovení výslovně uvedených ve Smlouvě [o ES] a v sekundárních právních předpisech požívají všichni občané Unie, kteří pobývají na základě této směrnice na území hostitelského členského státu, v oblasti působnosti Smlouvy stejného zacházení jako státní příslušníci tohoto členského státu. Právo na rovné zacházení se vztahuje i na rodinné příslušníky, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu a mají právo pobytu nebo trvalého pobytu.“
Rozhodnutí Komise 2005/842/ES ze dne 28. listopadu 2005 o použití čl. 86 odst. 2 [ES] na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby poskytované určitým podnikům pověřeným poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu (
Úř. věst. L 312, s. 67
, dále jen „rozhodnutí SIEG“) ve svém článku 1 stanovilo:
„Toto rozhodnutí stanoví podmínky, za nichž se státní podpora ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby poskytnutá určitým podnikům poskytujícím služby obecného hospodářského zájmu považuje za slučitelnou se společným trhem a je vyňata z oznamovací povinnosti podle čl. 88 odst. 3 [ES].“
Článek 3 uvedeného rozhodnutí, nadepsaný „Slučitelnost a výjimka z ohlašovací povinnosti“, stanovil:
„Státní podpora ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby splňující podmínky stanovené v tomto rozhodnutí musí být slučitelná se společným trhem a platí pro ni výjimka z povinnosti ohlašování předem, která je stanovena v čl. 88 odst. 3 Smlouvy, aniž by tím byla dotčena přísnější ustanovení týkající se závazků veřejné služby obsažená v odvětvových právních předpisech Společenství.“
Bod 9 odůvodnění směrnice 2006/123 zní:
„Tato směrnice se vztahuje pouze na požadavky, které se dotýkají přístupu k činnosti poskytování služeb nebo jejího výkonu. Nevztahuje se tudíž na požadavky, jako jsou pravidla silničního provozu, pravidla týkající se výstavby nebo využívání půdy a územního plánování, stavební normy […]“
Článek 2 téže směrnice, nadepsaný „Oblast působnosti“, stanoví:
„1.   Tato směrnice se vztahuje na služby poskytované poskytovateli usazenými v některém členském státě.
2.   Tato směrnice se nevztahuje na tyto činnosti:
a)
služby obecného zájmu nehospodářské povahy;
[...]
j)
sociální služby v oblasti sociálního bydlení, péče o děti a podpory rodin a osob, které se trvale nebo dočasně nacházejí ve stavu nouze, poskytované státem, státem pověřenými poskytovateli nebo státem uznávanými charitativními organizacemi;
[...]“
Belgické právo
Nařízení Vlámského regionu ze dne 27. března 2009 o politice v oblasti půdy a nemovitostí (
Moniteur belge
ze dne 15. května 2009, s. 37408, dále jen „vlámské nařízení“) obsahuje knihu 4 o opatřeních týkajících se dostupného bydlení, ve které se v hlavě 1 kapitole 3, nadepsané „Sociální povinnosti“, nachází článek 4.1.16., jenž zní:
„§ 1.   Podléhá-li parcelační plán nebo stavební projekt takové právní normě, jako je norma definovaná v kapitole 2 oddílu 2, je se schválením parcelačního plánu, popřípadě s územním rozhodnutím
ex lege
spojena sociální povinnost.
Sociální povinnost […] zavazuje developera nebo stavebníka přijmout opatření k vytvoření nabídky sociálního bydlení v souladu s procentním podílem, jenž je použitelný na parcelační plán nebo na stavební projekt.
[...]“
Článek 4.1.17 uvedeného nařízení, který se nachází v téže kapitole 3, stanoví:
„Developer nebo stavebník může splnit sociální povinnost tak, že si zvolí jeden z následujících způsobů:
1.
věcné plnění v souladu s pravidly článků 4.1.20. až 4.1.24.;
2.
prodej pozemků potřebných k zajištění nabídky sociálního bydlení organizaci působící v oblasti sociálního bydlení v souladu s pravidly článku 4.1.25;
3.
pronájem bytů vystavěných v rámci parcelačního plánu nebo stavebního projektu agentuře zabývající se pronájmem sociálních bytů v souladu s pravidly článku 4.1.26;
4.
kombinace bodů 1, 2 nebo 3.“
Článek 4.1.19 vlámského nařízení stanoví:
„Developer nebo stavebník může sociální povinnost splnit zcela nebo zčásti vyplacením sociálního příspěvku obci, v níž se realizuje parcelační plán nebo stavební projekt. Sociální příspěvek se vypočte vynásobením počtu sociálních bytů nebo sociálních stavebních parcel v zásadě částkou 50000 eur a indexací této částky na základě indexu ABEX, přičemž základním indexem je index z prosince roku 2008. […]“
Články 4.1.20 až 4.1.24 vlámského nařízení stanoví ve prospěch soukromých podniků plnících „sociální povinnost“ formou věcného plnění takové daňové pobídky a dotační mechanismy, jako je použití snížené sazby daně z přidané hodnoty a snížené sazby registračních poplatků (čl. 4.1.20 odst. 3 druhý pododstavec), záruka převzetí vystavěných bytů, k jejichž převzetí není připravena žádná společnost působící v oblasti sociálního bydlení (článek 4.1.21) a dotace na infrastrukturu (článek 4.1.23).
Článek 4.1.22 uvedeného nařízení stanoví:
„Sociální bydlení určené k prodeji a sociální stavební parcely vytvořené na základě sociální povinnosti jsou nabízeny jménem a na účet stavebníka nebo developera společností zabývající se sociálním bydlením, pod kterou obec spadá. Nabídka se uskutečňuje v souladu s podmínkami stanovenými vlámskou vládou pro převod nemovitého majetku společností Vlaamse Maatschappij voor Sociaal Wonen a společnostmi, které se zabývají sociálním bydlením. Stavebník nebo developer a společnost zabývající se sociálním bydlením za tímto účelem uzavřou správní dohodu.
Společnost zabývající se sociálním bydlením ohledně dotyčných sociálních bytů určených k prodeji a sociálních stavebních parcel vykonává všechna práva definovaná ve vlámském zákoně o bydlení nebo na jeho základě, jako by je sama vytvořila.“
Kniha 3 vlámského nařízení kromě toho stanoví, že se dotace poskytují nezávisle na splnění jakékoli „sociální povinnosti“. Jedná se zejména o dotace na „aktivační projekty“ (článek 3.1.2 tohoto nařízení), snížení daně z příjmů fyzických osob vybrané v rámci uzavření dohod o renovaci (články 3.1.3 a následující téhož nařízení) a paušální snížení zdanitelného základu registračních poplatků (článek 3.1.10 uvedeného nařízení).
Kniha 5 vlámského nařízení, nadepsaná „Bydlení ve vlastním regionu“, v článku 5.2.1 stanoví:
„§1.   Zvláštní podmínka se stanoví pro převod pozemků a na nich zřízených staveb pro oblasti, které splňují obě podmínky uvedené dále:
1.
k datu nabytí účinnosti tohoto nařízení se nachází v ‚zóně rozvoje bydlení‘ stanovené královskou vyhláškou ze dne 28. prosince 1972 o předkládání a uskutečňování návrhů plánů a odvětvových plánů;
2.
k okamžiku podpisu soukromoprávní smlouvy o převodu patří k cílovým obcím, jež jsou uvedeny v nejnovějším seznamu zveřejněném v
Moniteur belge
podle ustanovení článku 5.1.1, přičemž soukromoprávní smlouva o převodu se považuje za podepsanou šest měsíců před získáním pevného data pro uplatnění tohoto ustanovení, uplynulo-li od data podpisu do získání pevného data více než šest měsíců.
Zvláštní podmínka převodu předpokládá, že pozemky a na nich vystavěné stavby lze převádět pouze na osoby, které podle názoru provinční hodnotící komise vykazují dostatečnou vazbu k obci. ‚Převody‘ se rozumí prodej, pronájem na více než devět let nebo zřízení práva dědičného zemědělského nájmu nebo dědičného práva stavby.
[...]
Zvláštní podmínka převodu zaniká s konečnou platností a bez možnosti obnovení uplynutím dvaceti let od okamžiku, kdy bylo původnímu podmíněnému převodu stanoveno pevné datum,
[...]
§ 2.   Pro účely §1 druhého pododstavce má osoba dostatečnou vazbu k obci, splňuje-li jednu či více následujících podmínek:
1.
má v obci, popřípadě v sousední obci, nepřetržitě bydliště nejméně po dobu šesti let za podmínky, že tato obec je rovněž uvedena v seznamu stanoveném v článku 5.1.1;
2.
k datu převodu vykonává v obci činnosti za předpokladu, že tyto činnosti zaujímají v průměru nejméně polovinu pracovního týdne;
3.
vytvořila si na základě významné a dlouhodobé okolnosti profesní, rodinnou, sociální nebo hospodářskou vazbu k obci.
[…]“
Pro účely použití těchto ustanovení jsou v souladu s článkem 5.1.1 vlámského nařízení „cílovými obcemi“ obce, ve kterých je nejvyšší průměrná cena za jeden metr čtvereční pozemků a ve kterých je nejvyšší externí či interní migrace. Z vyhlášky vlámské vlády ze dne 19. června 2009, kterou se stanoví seznam obcí ve smyslu článku 5.1.1 prvního pododstavce nařízení ze dne 27. března 2009 o politice v oblasti půdy a nemovitostí (
Moniteur belge
ze dne 22. září 2009, s. 63341), vyplývá, že cílových obcí je 69.
Konečně podle článku 5.2.3 uvedeného nařízení se provinční hodnotící komise a poškozené třetí osoby mohou domáhat neplatnosti převodu, ke kterému došlo v rozporu se zvláštní podmínkou.
Spory v původním řízení a předběžné otázky
Věc C-197/11
V této věci E. Libert, Ch. Van Eycken a M. Bleeckx, kteří mají bydliště v Belgii, jakož i Syndicat national des propriétaires et copropriétaires ASBL a O. de Clipelle, notář, podali ke Cour constitutionnelle návrh na zrušení ustanovení knihy 5 vlámského nařízení z důvodu, že tato ustanovení omezují právo nabývat nebo prodávat nemovitosti v cílových obcích.
Uvedený soud ve svém předkládacím rozhodnutí v tomto ohledu uvádí, že ustanovení, která byla v řízení před ním napadena, brání osobám, které nemají „dostatečnou vazbu“ k cílovým obcím ve smyslu čl. 5.2.1 odst. 2 uvedeného nařízení, aby nemovitosti, které se nacházejí v těchto obcích, nabývaly, najímaly na víc než devět let nebo k nim nechaly zřídit dědičný zemědělský nájem nebo dědičné právo stavby. Tato ustanovení dále mohou odradit občany Unie, kteří vlastní majetek v těchto obcích nebo jej mají v nájmu, od toho, aby tyto obce opustili a pobývali v jiném členském státu nebo v něm vykonávali výdělečnou činnost, jelikož po určité době pobytu mimo tyto obce k nim již nebudou mít „dostatečnou vazbu“.
V tomto ohledu se Cour constitutionnelle domnívá, že podle přípravných prací na vlámském nařízení je toto nařízení určeno k uspokojení bytových potřeb místních obyvatel v některých vlámských obcích, ve kterých vysoká cena pozemků způsobuje „gentrifikaci“, tedy vyloučení méně majetných obyvatel z trhu s nemovitostmi z důvodu příchodu „finančně silnějších“ osob pocházejících z jiných obcí. V důsledku toho se uvedený soud táže, zaprvé zda takový cíl může být považován za cíl v „obecném zájmu“ ve smyslu judikatury Soudního dvora, a může tak odůvodnit omezující opatření přijatá vlámskou vládou, a zadruhé zda jsou tato opatření nezbytná a přiměřená k dosažení takového cíle.
Za těchto podmínek se Cour constitutionnelle rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Musí být články 21 [SFEU], 45 [SFEU], 49 [SFEU], 56 [SFEU] a 63 [SFEU], jakož i články 22 a 24 [směrnice 2004/38] vykládány v tom smyslu, že brání uplatnění režimu zavedeného knihou 5 [vlámského nařízení], který v určitých obcích označených jako cílové podmiňuje převod pozemků a na nich zřízených staveb prokázáním dostatečné vazby k obci ze strany nabyvatele nebo nájemce ve smyslu čl. 5.2.1 [odst.] 2 nařízení?“
Věc C-203/11
Spor v původním řízení se týká žaloby na neplatnost několika ustanovení vlámského nařízení, kterou ke Cour constitutionnelle podala společnost All Projects & Developments NV a dalších 35 společností založených podle belgického práva, které vykonávají podnikatelskou činnost v odvětví nemovitostí ve Vlámském regionu.
Uvedené společnosti tvrdí, že sociální povinnost, které podléhají na základě knihy 4 vlámského nařízení, je v rozporu s unijním právem, a zejména se svobodou usazování, volným pohybem služeb, volným pohybem kapitálu, jakož i se směrnicemi 2006/123 a 2004/18 a že daňové pobídky a dotační mechanismy stanovené v téže knize 4, jež se na ně vztahují jako protihodnota k sociální povinnosti, která jim je uložena, mohou být protiprávními státními podporami, které tím, že nebyly oznámeny Evropské komisi, mohou být předmětem rozhodnutí o navrácení.
Stejné společnosti dále tvrdí, že „zvláštní podmínka“ týkající se převodu majetku, kterou stanoví kniha 5 vlámského nařízení, přestavuje překážku výkonu práv přiznaných unijním právem a základních svobod zaručených Smlouvou o FEU, protože z důvodu použití této podmínky se snižuje počet potenciálních kupujících stavebních parcel a bytů, které tyto společnosti realizují v cílových obcích.
V tomto kontextu se Cour constitutionnelle, maje pochybnosti ohledně výkladu relevantních ustanovení unijního práva, rozhodl řízení přerušit a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Musí být články 107 [SFEU] a 108 SFEU samostatně nebo ve spojení s [rozhodnutím SIEG] vykládány tak, že opatření obsažená v článcích 3.1.3 a 3.1.10 a čl. 4.1.20 [odst.] 3 [druhém] pododstavci a článcích 4.1.21 a 4.1.23 [vlámského nařízení] musí být oznámena Evropské komisi před přijetím nebo nabytím účinnosti těchto ustanovení?
2)
Musí být právní úprava, která soukromým subjektům, jejichž parcelování nebo stavební projekt má určitou minimální velikost,
ex lege
ukládá ‚sociální povinnost‘ ve výši podílu činícího minimálně 10 % a maximálně 20 % tohoto parcelování nebo tohoto stavebního projektu, která může být splněna formou věcného plnění nebo zaplacením peněžité částky 50000 eur za nerealizovanou sociální stavební parcelu nebo sociální byt, posouzena z hlediska svobody usazování, volného pohybu služeb nebo volného pohybu kapitálu, nebo musí být kvalifikována jako komplexní právní úprava, která musí být posouzena s ohledem na každou z těchto svobod?
3)
Použije se [směrnice 2006/123] s ohledem na její čl. 2 odst. 2 písm. a) a j) na povinnou výstavbu sociálních domů a bytů, která je
ex lege
uložena soukromým subjektům jakožto ‚sociální povinnost‘ spojená s každým stavebním povolením nebo povolením parcelování pro projekt mající zákonem stanovenou minimální velikost, přičemž takto vystavěné sociální byty jsou kupovány za regulované ceny společnostmi působícími v oblasti sociálního bydlení za účelem jejich pronájmu široké kategorii osob, nebo jsou v zastoupení prodávány společnostmi působícími v oblasti sociálního bydlení osobám náležejícím ke stejné kategorii?
4)
V případě kladné odpovědi na třetí otázku: má být pojem ‚požadavek podléhající hodnocení‘ uvedený v článku 15 [směrnice 2006/123] vykládán tak, že se vztahuje na povinnost soukromých subjektů, aby vedle své běžné činnosti nebo v rámci této běžné činnosti přispívaly na výstavbu sociálních bytů a vystavěné byty převáděly za regulovanou cenu na veřejnoprávní entity nebo v jejich zastoupení, přestože tyto soukromé subjekty nemají další právo iniciativy na trhu sociálního bydlení?
5)
V případě kladné odpovědi na třetí předběžnou otázku: má vnitrostátní soud spojovat se
a)
zjištěním, že nový požadavek podléhající hodnocení podle článku 15 [směrnice 2006/123] nebyl přezkoumán specifickým způsobem podle čl. 15 odst. 6 této směrnice, a
b)
zjištěním, že tento nový požadavek nebyl oznámen podle čl. 15 odst. 7 této směrnice,
sankci, a v případě že ano, jakou?
6)
V případě kladné odpovědi na třetí předběžnou otázku: má být pojem ‚zakázaný požadavek‘ uvedený v článku 14 [směrnice 2006/123] vykládán tak, že za předpokladů popsaných v tomto článku brání vnitrostátní právní úpravě nejen tehdy, když tato úprava podmiňuje přístup k poskytování služeb nebo jejich poskytování určitým požadavkem, nýbrž i tehdy, když tato úprava pouze stanoví, že nesplnění tohoto požadavku má za následek, že finanční vyrovnání za poskytnutí zákonem stanovené služby nebude poskytnuto a že zřízená finanční záruka za poskytnutí této služby nebude vrácena?
7)
V případě kladné odpovědi na třetí předběžnou otázku: má být pojem ‚konkurenční hospodářský subjekt‘ uvedený v čl. 14 bodu 6 [směrnice 2006/123] vykládán v tom smyslu, že je použitelný i na veřejnoprávní entitu, jejíž úkoly mohou částečně kolidovat s úkoly poskytovatelů služeb, pokud přijímá rozhodnutí uvedená v čl. 14 bodu 6 této směrnice a je rovněž povinna v poslední fázi odstupňovaného systému koupit sociální byty vystavěné poskytovatelem služeb v rámci plnění jemu uložené sociální povinnosti?
8)
a)
V případě kladné odpovědi na třetí předběžnou otázku: musí být pojem ‚povolovací režim‘ uvedený v čl. 4 bodu 6 [směrnice 2006/123] vykládán tak, že se použije na osvědčení vydávaná veřejnoprávní entitou po vydání původního stavebního povolení nebo povolení k parcelování, která jsou nutná k získání nároku na některou z vyrovnávacích plateb za plnění ‚sociální povinnosti‘, která se
ex lege
pojí k původnímu povolení, a jsou zároveň nezbytná pro vrácení finanční záruky, kterou poskytovatel služeb musí zřídit ve prospěch této veřejnoprávní entity?
b)
V případě kladné odpovědi na třetí předběžnou otázku: musí být pojem ‚povolovací režim‘ uvedený v čl. 4 bodu 6 směrnice [2006/123] vykládán v tom smyslu, že se použije na dohodu, kterou musí soukromý subjekt uzavřít na základě právní normy s veřejnoprávní entitou v rámci zastoupení touto veřejnoprávní entitou při prodeji sociálního bytu, který tento soukromý subjekt vystavěl za účelem splnění ‚sociální povinnosti‘ formou věcného plnění, jež se
ex lege
pojí ke stavebnímu povolení nebo povolení k parcelování, s přihlédnutím ke skutečnosti, že uzavření této dohody je předpokladem výkonu tohoto povolení?
9)
Musí být články 49 [SFEU] a 56 SFEU vykládány tak, že brání právní úpravě, jejímž důsledkem je, že s vydáním stavebního povolení nebo povolení k parcelování ohledně projektu s určitou minimální velikostí, je
ex lege
spojena ‚sociální povinnost‘ spočívající v tom, že určitý procentní podíl projektu bude zaujímat výstavba sociálních bytů, které musí být následně prodány za regulované ceny veřejnoprávní entitě nebo v zastoupení touto entitou?
10)
Musí být článek 63 SFEU vykládán v tom smyslu, že brání právní úpravě, jejímž důsledkem je, že s udělením stavebního povolení nebo povolení k parcelování, které se týká projektu s určitou minimální velikostí, je
ex lege
spojena ‚sociální povinnost‘ spočívající v tom, že určitý procentní podíl projektu bude zaujímat výstavba sociálních bytů, které musí být následně prodány za regulované ceny veřejnoprávní entitě nebo v zastoupení touto entitou?
11)
Musí být pojem ‚veřejná zakázka na stavební práce‘ uvedený v čl. 1 odst. 2 písm. b) [směrnice 2004/18] vykládán v tom smyslu, že se použije na právní úpravu, jejímž důsledkem je, že s udělením stavebního povolení nebo povolení k parcelování týkajícího se projektu s určitou minimální velikostí je
ex lege
spojena ‚sociální povinnost‘ spočívající v tom, že určitý procentní podíl projektu bude zaujímat výstavba sociálních bytů, které musí být následně prodány za regulované ceny veřejnoprávní entitě nebo v zastoupení touto entitou?
12)
Musí být články 21 [SFEU], 45 [SFEU], 49 [SFEU], 56 [SFEU] a 63 SFEU, jakož i články 22 a 24 [směrnice 2004/38] vykládány v tom smyslu, že brání režimu zavedenému knihou 5 [vlámského nařízení], který převod pozemků a na nich zřízených staveb v určitých tzv. cílových obcích podmiňuje tím, že kupující nebo nájemce prokáže dostatečnou vazbu k dotčené obci ve smyslu čl. 5.2.1 [odst.] 2 nařízení?“
Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 7. června 2011 byly věci C-197/11 a C-203/11 spojeny pro účely písemné i ústní části řízení, jakož i pro účely rozsudku.
K předběžným otázkám
K otázce ve věci C-197/11 a ke dvanácté otázce ve věci C-203/11
Podstatou těchto otázek předkládacího soudu, které je třeba zkoumat společně, je, zda články 21 SFEU, 45 SFEU, 49 SFEU, 56 SFEU a 63 SFEU, jakož i články 22 a 24 směrnice 2004/38 brání takové právní úpravě, jako je právní úprava stanovená v knize 5 vlámského nařízení, která převod nemovitého majetku nacházejícího se v cílových obcích podmiňuje tím, že provinční posuzovací komise ověří existenci „dostatečné vazby“ mezi potenciálním nabyvatelem nebo nájemcem a těmito obcemi.
Úvodní poznámky
Je třeba bez dalšího uvést, že vlámská vláda tvrdí, že na tyto otázky není namístě odpovídat, protože se podle ní týkají ryze vnitřní situace a nemají žádný vztah k unijnímu právu. Spory v původním řízení, které se týkají belgických státních příslušníků s bydlištěm v Belgii nebo podniků usazených na belgickém území, se omezují na území jediného a téhož členského státu, takže se uplatňovaná ustanovení unijního práva nepoužijí.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora pravidla Smlouvy v oblasti volného pohybu osob a akty přijaté k jejich provedení nelze použít na činnosti, které nevykazují žádnou spojitost s jakoukoliv ze situací upravených unijním právem a jejichž všechny relevantní prvky se nacházejí pouze uvnitř jednoho členského státu (viz rozsudek ze dne 1. dubna 2008, Vláda Francouzského společenství a valonská vláda,
C-212/06, Sb. rozh. s. I-1683
, bod 33, jakož i rozsudek ze dne 5. května 2011, McCarthy,
C-434/09, Sb. rozh. s. I-3375
, bod 45).
Je zajisté nesporné, že žalobci v původním řízení mají belgickou státní příslušnost a že všechny okolnosti sporů v původním řízení jsou omezeny na území jediného členského státu. Avšak nelze nikterak vyloučit, že jednotlivci nebo podniky usazené na území jiných členských států, než je Belgické království, mohou mít v úmyslu nabýt nebo najmout nemovitosti nacházející se v cílových obcích, a být tak dotčeni ustanoveními vlámského nařízení, které je předmětem původního řízení (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. července 2012, Garkalns, C-470/11, bod 21 a citovaná judikatura).
Generální advokát mimoto uvedl v bodě 23 svého stanoviska, že předkládající soud se na Soudní dvůr obrátil právě v rámci řízení o zrušení uvedených ustanovení, která se použijí nejen na belgické státní příslušníky, nýbrž i na státní příslušníky ostatních členských států. V důsledku toho rozhodnutí, které uvedený soud přijme v návaznosti na tento rozsudek, bude zakládat právní účinky i vůči státním příslušníkům ostatních členských států.
Za těchto podmínek je třeba, aby Soudní dvůr o obou výše uvedených otázkách rozhodl.
K existenci omezení základních svobod zaručených Smlouvou o FEU
V tomto ohledu je třeba určit, zda a v jakém rozsahu články 21 SFEU, 45 SFEU, 49 SFEU, 56 SFEU a 63 SFEU, jakož i články 22 a 24 směrnice 2004/38 brání takové právní úpravě, jako je právní úprava dotčená v původním řízení.
Nejprve je třeba připomenout, že článek 21 SFEU, a v rámci své působnosti články 45 SFEU a 49 SFEU, jakož i články 22 a 24 směrnice 2004/38, zakazují vnitrostátní opatření, která státním příslušníkům členských států brání v tom, aby tyto státy opustili za účelem využití svého práva volného pohybu uvnitř Unie, nebo je od toho odrazují. Taková opatření, i když se uplatní nezávisle na státní příslušnosti dotyčných státních příslušníků, představují omezení základních svobod zaručených v uvedených článcích (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 17. ledna 2008, Komise v. Německo,
C-152/05, Sb. rozh. s. I-39
, body 21 a 22; ze dne 1. prosince 2011, Komise v. Maďarsko,
C-253/09, Sb. rozh. s. I-12391
, body 46, 47 a 86, jakož i ze dne 21. února 2013, N., C-46/12, bod 28).
Cour constitutionnelle ve svých předkládacích rozhodnutích uvedl, že v projednávané věci brání ustanovení knihy 5 vlámského nařízení osobám, které nemají „dostatečnou vazbu“ k cílové obci ve smyslu čl. 5.2.1 odst. 2 uvedeného nařízení, v tom, aby nabývaly pozemky nebo stavby na nich zřízené, najímaly si nemovitosti na dobu delší nežli devět let nebo si k nim nechávaly zřídit dědičný zemědělský nájem nebo dědičné právo stavby.
Uvedená ustanovení mimoto státní příslušníky Unie, kteří vlastní nebo najímají majetek v cílových obcích, odrazují od toho, aby tyto obce opustili a pobývali na území jiného členského státu nebo v něm vykonávali výdělečnou činnost. Po určité době pobytu mimo tyto obce totiž tito státní příslušníci nadále nemusí mít „dostatečnou vazbu“ k dotyčné obci, která je požadována uvedeným článkem 5.2.1 odst. 2 pro výkon práv uvedených v předchozím bodě.
Z toho vyplývá, že ustanovení knihy 5 vlámského nařízení nepochybně představují omezení základních svobod zakotvených v článcích 21 SFEU, 45 SFEU a 49 SFEU, jakož i v článcích 22 a 24 směrnice 2004/38.
Dále, pokud jde o volný pohyb služeb zakotvený v článku 56 SFEU, dotčená ustanovení vlámského nařízení by rovněž mohla bránit výkonu činností podniků působících v odvětví nemovitostí, a to jak podnikům, které jsou usazeny na belgickém území a nabízejí služby zejména nerezidentům, tak podnikům, které jsou usazeny v jiných členských státech.
Na základě těchto ustanovení totiž může být nemovitý majetek, který se nachází v cílové obci, prodán nebo pronajat nikoliv všem státním příslušníkům Unie, nýbrž pouze těm, kteří mohou prokázat, že mají „dostatečnou vazbu“ k dotyčné obci, což zjevně omezuje volný pohyb služeb dotčených podniků v odvětví nemovitostí.
Konečně, pokud jde o volný pohyb kapitálu, je třeba připomenout, že opatřeními zakázanými podle čl. 63 odst. 1 SFEU jako omezení pohybu kapitálu jsou také opatření, která mohou odradit osoby s bydlištěm v jednom členském státě od investování do nemovitostí v jiných členských státech (viz rozsudek ze dne 1. října 2009, Woningstichting Sint Servatius,
C-567/07, Sb. rozh. s. I-9021
, bod 21).
Tak je tomu zejména v případě vnitrostátních opatření, která podřizují investování do nemovitostí postupu předchozího schválení, a která tak již svým předmětem omezují volný pohyb kapitálu (viz výše uvedený rozsudek Woningstichting Sint Servatius, bod 22 a citovaná judikatura).
Ve věcech v původním řízení je přitom nesporné, že kniha 5 vlámského nařízení stanoví takový postup předchozího schválení, jež má za cíl ověření existence „dostatečné vazby“ mezi potenciálním nabyvatelem nebo nájemcem nemovitého majetku a dotyčnou cílovou obcí.
Je tedy nutné dospět k závěru, že povinnost podřídit se takovému postupu může nerezidenty odrazovat od toho, aby investovali do nemovitostí v některé z cílových obcí vlámského regionu, a proto taková povinnost představuje omezení volného pohybu kapitálu, který je stanoven v článku 63 SFEU.
Za těchto podmínek je třeba určit, že ustanovení knihy 5 vlámského nařízení představují zjevná omezení základních svobod zaručených články 21 SFEU, 45 SFEU, 49 SFEU, 56 SFEU a 63 SFEU, jakož i články 22 a 24 směrnice 2004/38.
K odůvodnění opatření zavedených vlámským nařízením
Je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora mohou být vnitrostátní opatření, která mohou bránit výkonu základních svobod zaručených Smlouvou o FEU nebo jej činit méně přitažlivým, nicméně přípustná za podmínky, že sledují cíl obecného zájmu, jsou způsobilá zaručit jeho uskutečnění a nepřekračují meze toho, co je k dosažení sledovaného cíle nezbytné (viz zejména výše uvedené rozsudky Woningstichting Sint Servatius, bod 25, a Komise v. Maďarsko, bod 69).
V tomto ohledu Vlaamse Regering tvrdí, že podmínka existence „dostatečné vazby“ potenciálního nabyvatele nebo nájemce k dotyčné obci je odůvodněna zejména cílem uspokojit bytové potřeby nejméně majetných místních obyvatel, zejména sociálně slabých osob a mladých domácností, jakož i osamělých osob, které nejsou schopny nashromáždit dostatečný kapitál pro pořízení nebo nájem nemovitosti v cílových obcích. Tato část místních obyvatel je tudíž vyloučena z trhu s nemovitostmi z důvodu příchodu skupin finančně silnějších osob, jež pocházejí z jiných obcí a mohou uhradit vysoké ceny pozemků a budov v cílových obcích.
Účelem režimu zavedeného knihou 5 vlámského nařízení jakožto opatření územního rozvoje je zajištění dostatečné nabídky bydlení pro osoby, které mají nízké příjmy, nebo pro jiné znevýhodněné kategorie místního obyvatelstva.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že takové požadavky týkající se politiky sociálního bydlení členského státu mohou představovat naléhavé důvody obecného zájmu, a tudíž mohou odůvodňovat taková omezení, jako jsou omezení zavedená vlámským nařízením (viz výše uvedený rozsudek Woningstichting Sint Servatius, body 29 a 30, jakož i rozsudek ze dne 24. března 2011, Komise v. Španělsko,
C-400/08, Sb. rozh. s. I-1915
, bod 74).
Nicméně je ještě nutné ověřit, zda podmínka existence „dostatečné vazby“ k dotyčné cílové obci představuje opatření nezbytné a vhodné k dosažení takového cíle, kterého se dovolává Vlaamse Regering a který byl připomenut v bodech 50 a 51 tohoto rozsudku.
V tomto ohledu je třeba uvést, že čl. 5.2.1 odst. 2 vlámského nařízení stanoví tři alternativní podmínky, jejichž dodržení musí být systematicky ověřováno provinční hodnotící komisí, aby bylo prokázáno, že podmínka existence „dostatečné vazby“ mezi potenciálním nabyvatelem nebo nájemcem a dotyčnou cílovou obcí byla splněna. První podmínka spočívá v požadavku, aby osoba, na niž má být nemovitý majetek v cílové obci převeden, měla nepřetržitě po dobu nejméně šesti let před zamýšleným převodem bydliště v cílové nebo sousední obci. Podle druhé podmínky musí tento nabyvatel nebo nájemce být k datu převodu v dotyčné obci činný, a to v průměru alespoň polovinu pracovního týdne. Třetí podmínka vyžaduje, aby si uvedený nabyvatel nebo nájemce vytvořil k této obci profesní, rodinnou, sociální nebo hospodářskou vazbu na základě významné a dlouhodobé okolnosti.
Jak přitom uvedl generální advokát v bodě 37 svého stanoviska, žádná z uvedených podmínek přímo nesouvisí se socioekonomickými aspekty, jež odpovídají cíli chránit výlučně nejméně majetné místní obyvatele na trhu s nemovitostmi, kterého se dovolává Vlaamse Regering. Takové podmínky totiž mohou být splněny nejen těmito nejméně majetnými obyvateli, ale rovněž jinými osobami, které mají dostatečné prostředky, a které tedy nepotřebují na uvedeném trhu zvláštní sociální ochranu. Tato opatření tak jdou nad rámec toho, co je nezbytné pro dosažení sledovaného cíle.
Kromě toho je třeba uvést, že by jiná, méně omezující opatření, než jsou opatření stanovená vlámským nařízením, mohla odpovídat cíli sledovanému tímto nařízením, aniž by nutně
de facto
vedla k zákazu nabývání nebo nájmu pro všechny potenciální nabyvatele nebo nájemce, kteří uvedené podmínky nesplňují. Například si lze představit stanovení prémií za nákup nebo jiné typy dotací vytvořené konkrétně ve prospěch nejméně majetných osob, aby bylo umožněno zejména osobám, které mohou prokázat, že mají nízké příjmy, aby si koupily nebo najaly nemovitý majetek v cílových obcích.
Konečně je třeba připomenout, pokud jde právě o třetí podmínku uvedenou v bodě 54 tohoto rozsudku, která vyžaduje, aby mezi potenciálním nabyvatelem nebo nájemcem a dotyčnou obcí byla prokázána profesní, rodinná, sociální nebo hospodářská vazba na základě významné a dlouhodobé skutečnosti, že režim předchozího správního povolení nemůže ospravedlnit diskreční jednání vnitrostátních orgánů, které může ustanovení unijního práva – a zejména ustanovení, která se týkají základní svobody – zbavit jejich užitečného účinku. Takový režim, aby byl odůvodněný, i když se odchyluje od takové základní svobody, musí být také založen na objektivních nediskriminačních a předem známých kritériích, která zajistí, že výkonu posuzovací pravomoci vnitrostátními orgány budou stanoveny dostatečné meze (viz zejména výše uvedený rozsudek Woningstichting Sint Servatius, bod 35 a citovaná judikatura).
Vzhledem k neurčité povaze uvedené podmínky a k tomu, že nebyly vymezeny situace, kdy musí být v konkrétních případech tato podmínka považována za splněnou, ustanovení článku 5.2.1 vlámského nařízení takové požadavky nesplňují.
V důsledku toho takový režim předchozího správního schválení, jako je režim dotčený ve sporech v původních řízeních, nemůže být považován za režim založený na podmínkách, které mohou stanovit dostatečné meze výkonu posuzovací pravomoci provinční hodnotící komise, a tudíž takový režim nemůže odůvodnit odchylku od základní svobody zaručené unijním právem.
S ohledem na veškeré výše uvedené úvahy je třeba odpovědět na otázku ve věci C-197/11 a dvanáctou otázku ve věci C-203/11 tak, že články 21 SFEU, 45 SFEU, 49 SFEU, 56 SFEU a 63 SFEU, jakož i články 22 a 24 směrnice 2004/38 brání takové právní úpravě, jako je právní úprava stanovená v knize 5 vlámského nařízení, která převod nemovitého majetku, jenž se nachází v cílových obcích, podmiňuje tím, že provinční hodnotící komise ověří existenci „dostatečné vazby“ mezi potenciálním nabyvatelem nebo nájemcem a těmito obcemi.
Ke druhé, deváté a desáté otázce ve věci C-203/11
Podstatou těchto otázek předkládajícího soudu je, zda články 49 SFEU, 56 SFEU a 63 SFEU brání takové právní úpravě, jako je právní úprava stanovená v knize 4 vlámského nařízení, podle které se některým hospodářským subjektům při vydání stavebního povolení nebo povolení k parcelování uloží „sociální povinnost“.
Za účelem odpovědi na tyto otázky je úvodem třeba konstatovat, že i když se uvedená právní úprava může týkat tří základních svobod, kterých se dovolává předkládající soud, nic to nemění na tom, jak uvedl generální advokát v bodě 68 svého stanoviska, že omezení svobody usazování a volného pohybu služeb ve věci v původním řízení představují nevyhnutelný důsledek omezení volného pohybu kapitálu, a tudíž neodůvodňují samostatný přezkum téže právní úpravy s ohledem na články 49 SFEU a 56 SFEU (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 17. září 2009, Glaxo Wellcome,
C-182/08, Sb. rozh. s. I-8591
, bod 51 a citovaná judikatura).
Z toho vyplývá, že režim stanovený v knize 4 vlámského nařízení musí být přezkoumán výlučně z hlediska volného pohybu kapitálu.
Podle ustálené judikatury Soudního dvora opatření, která jsou zakázaná podle čl. 63 odst. 1 SFEU, zahrnují opatření, která mohou odradit osoby s bydlištěm v jednom členském státě od investování do nemovitostí v jiných členských státech. Tak je tomu zejména v případě vnitrostátních opatření, která podřizují investování do nemovitostí postupu předchozího povolení, a která tak již svým předmětem omezují volný pohyb kapitálu (viz výše uvedený rozsudek Woningstichting Sint Servatius, body 21 a 22).
Ve věci v původním řízení je nesporné, že podle ustanovení knihy 4 vlámského nařízení jsou někteří stavebníci nebo developeři za účelem získání stavebního povolení nebo povolení k parcelování povinni účastnit se řízení, v jehož rámci jim přísluší splnit sociální povinnost, která spočívá v tom, že část svého stavebního projektu určí na výstavbu sociálního bydlení nebo v zaplacení finančního příspěvku obci, ve které je projekt uskutečňován.
Za těchto podmínek je nutné konstatovat, že vzhledem k tomu, že dotyční investoři nemohou, jak uvádí Cour constitutionnelle ve svém předkládacím rozhodnutí, svobodně používat pozemky pro účely, pro které si je chtěli pořídit, představuje režim zavedený knihou 4 vlámského nařízení omezení volného pohybu kapitálu.
Nicméně je třeba připomenout, že podle judikatury citované v bodě 52 tohoto rozsudku může být povinnost uvedených hospodářských subjektů spočívající ve splnění sociální povinnosti stanovené uvedeným nařízením v rozsahu, v němž se týká zajištění dostatečné nabídky ubytování pro osoby s nízkými příjmy nebo pro jiné znevýhodněné kategorie místních obyvatel, odůvodněna požadavky souvisejícími s politikou sociálního bydlení členského státu jakožto naléhavým důvodem veřejného zájmu.
Předkládajícímu soudu nicméně přísluší, aby s ohledem na okolnosti věci v původním řízení posoudil, zda taková povinnost splňuje kritérium proporcionality, tedy zda je nezbytná a vhodná k dosažení sledovaného cíle.
S ohledem na veškeré výše uvedené úvahy je třeba odpovědět na druhou, devátou a desátou otázku ve věci C-203/11 tak, že článek 63 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je úprava stanovená v knize 4 vlámského nařízení, podle které se některým hospodářským subjektům ukládá „sociální povinnost“, když se posledně uvedeným subjektům poskytne stavební povolení nebo povolení k parcelování, za předpokladu, že předkládající soud určí, že tato právní úprava je nezbytná a vhodná k dosažení cíle spočívajícího v zajištění dostatečné nabídky bydlení pro osoby, které mají nízké příjmy, nebo pro jiné znevýhodněné kategorie místních obyvatel.
K první otázce ve věci C-203/11
Podstatou této otázky předkládajícího soudu je, zda s ohledem na články 107 SFEU a 108 SFEU ve spojení s rozhodnutím SIEG musí být daňové pobídky a dotační mechanismy stanovené ve vlámském nařízení kvalifikovány jako státní podpory podléhající povinnosti oznámení Komisi.
Některá z dotčených opatření se týkají právě kompenzace sociální povinnosti, která se vztahuje na stavebníky a developery a spočívají zaprvé v použití snížené sazby daně z přidané hodnoty z prodeje bytů a snížené sazby poplatků za zápis koupě stavebního pozemku (čl. 4.1.20 odst. 3 druhý pododstavec vlámského nařízení); zadruhé v záruce převzetí postavených bytů (článek 4.1.21 tohoto nařízení) a zatřetí v dotacích na infrastrukturu (článek 4.1.23 téhož nařízení).
Jiná opatření mají za cíl „reaktivovat“ využívání pozemků a nemovitostí a spočívají ve snížení daně fyzických osob vybírané v rámci uzavření smlouvy o renovaci (článek 3.1.3 a následující uvedeného nařízení) a v paušálním snížení zdanitelného základu registračních poplatků (článek 3.1.10 výše uvedeného nařízení). Jak Cour constitutionnelle uvedl ve svém předkládacím rozhodnutí, je sice pravda, že příjemci takových opatření jsou fyzické osoby, avšak to nemění nic na tom, že tato opatření nepřímo přinášejí zvýhodnění podnikům působícím v odvětví renovace nemovitostí.
Pro účely odpovědi na první otázku ve věci C-203/11 je třeba předkládajícímu soudu poskytnout poznatky k výkladu, které mu umožní určit, zda opatření popsaná ve dvou předchozích bodech mohou být kvalifikována jako státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU (rozsudek ze dne 10. června 2010, Fallimento Traghetti del Mediterraneo,
C-140/09, Sb. rozh. s. I-5243
, body 23 a 24).
Podle ustálené judikatury Soudního dvora je pro kvalifikaci zásahu jako státní podpory vyžadováno, aby byly splněny všechny podmínky stanovené tímto ustanovením. Zaprvé se tak musí jednat o státní zásah nebo zásah ze státních prostředků. Zadruhé tento zásah musí být způsobilý ovlivnit obchod mezi členskými státy. Zatřetí musí poskytnout svému příjemci výhodu. Začtvrté musí nebo mohou narušovat hospodářskou soutěž (výše uvedený rozsudek Fallimento Traghetti del Mediterraneo, bod 31 a citovaná judikatura, jakož i rozsudek ze dne 29. března 2013, 3M Italia, C-417/10, bod 37).
I když se předkládající soud ve věci v původním řízení domnívá, že opatření stanovená vlámským nařízením splňují první a čtvrtou podmínku, které jsou připomenuty v přechozím bodu, má pochybnosti ohledně druhé podmínky, jež se týká dopadu takových opatření na obchod mezi členskými státy, a třetí podmínky, která se týká selektivní povahy těchto opatření.
Pokud jde o druhou podmínku, je třeba připomenout, že za účelem kvalifikace vnitrostátního opatření jako státní podpory není třeba prokazovat skutečný dopad dotčené podpory na obchod mezi členskými státy a skutečné narušení hospodářské soutěže, ale pouze zkoumat, zda tato podpora může tento obchod ovlivnit a narušit hospodářskou soutěž (rozsudky ze dne 15. prosince 2005, Unicredito Italiano,
C-148/04, Sb. rozh. s. I-11137
, bod 54, jakož i ze dne 10. ledna 2006, Cassa di Risparmio di Firenze a další,
C-222/04, Sb. rozh. s. I-289
, bod 140).
Pokud podpora poskytnutá členským státem posiluje zejména postavení podniku oproti jiným konkurenčním podnikům v rámci obchodu uvnitř Společenství, je třeba mít za to, že tento obchod je podporou ovlivněn (viz zejména výše uvedené rozsudky Unicredito Italiano, bod 56 a citovaná judikatura, jakož i Cassa di Risparmio di Firenze a další, bod 141).
V tomto ohledu není nezbytné, aby se podnik-příjemce sám o sobě podílel na obchodu uvnitř Společenství. Pokud totiž členský stát určitému podniku poskytne podporu, může zůstat vnitrostátní činnost zachována nebo může vzrůst s tím důsledkem, že se sníží vyhlídky podniků usazených v jiných členských státech na proniknutí na trh tohoto členského státu. Mimoto posílení podniku, který se až dosud na obchodu uvnitř Společenství nepodílel, jej může uvést do situace, která mu umožní proniknout na trh jiného členského státu (výše uvedené rozsudky Unicredito Italiano, bod 58, a Cassa di Risparmio di Firenze a další, bod 143).
Ve věci C-203/11 nelze vyloučit, že opatření stanovená vlámským nařízením posilují postavení podniků-příjemců ve srovnání s postavením ostatních konkurenčních podniků, které jsou činné v obchodu uvnitř Společenství. Kromě toho konkurenční výhoda, kterou přiznávají dotace poskytnuté dotyčným subjektům, může ztížit pronikání subjektů usazených v jiných členských státech, než je Belgické království, na belgický trh, a dokonce může usnadnit pronikání dotčených belgických subjektů na jiné trhy.
Dále je třeba připomenout, že Soudní dvůr již uvedl, že vnitrostátní opatření, kterým veřejné orgány poskytují určitým podnikům osvobození od daně, které sice není spojeno s převodem státních prostředků, ale staví příjemce do lepší finanční situace oproti ostatním poplatníkům, je státní podporou ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU (viz rozsudek ze dne 15. června 2006, Air Liquide Industries Belgium,
C-393/04 a C-41/05, Sb. rozh. s. I-5293
, bod 30 a citovaná judikatura).
Nicméně je třeba uvést, že v souladu s bodem 8 odůvodnění a článkem 2 nařízení Komise (ES) č. 1998/2006 ze dne 15. prosince 2006 o použití článků [87 ES] a [88 ES] na podporu
de minimis
(
Úř. věst. L 379, s. 5
) se má za to, že podpora, která za období tří let nepřesáhne strop ve výši 200000 eur, neovlivní obchod mezi členskými státy nebo nenaruší hospodářskou soutěž. Taková opatření jsou vyloučena z pojmu „státní podpory“, a nepodléhají tak povinnosti oznámení stanovené v čl. 108 odst. 3 SFEU.
Ve sporu v původním řízení bude příslušet předkládajícímu soudu, aby ve světle předchozích výkladových prvků a na základě všech relevantních okolností projednávané věci provedl skutkové posouzení toho, zda obchod mezi členskými státy může být ovlivněn opatřeními stanovenými ve vlámském nařízení, a toho, zda se nařízení č. 1998/2006 v projednávané věci použije.
Pokud jde o třetí podmínku připomenutou v bodě 74 tohoto rozsudku, která se týká zvýhodňující povahy uvedených opatření, je třeba připomenout, že za podpory jsou považovány zásahy, které mohou v jakékoli formě přímo nebo nepřímo zvýhodňovat podniky nebo které musejí být považovány za hospodářské zvýhodnění, které by podnik-příjemce nezískal za obvyklých podmínek na trhu (viz zejména rozsudek ze dne 30. března 2006, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti,
C-451/03, Sb. rozh. s. I-2941
, bod 59).
Musí-li být naproti tomu státní zásah považován za vyrovnání představující protihodnotu plnění uskutečněných podniky-příjemci za účelem plnění povinností veřejné služby, takže tyto podniky ve skutečnosti nejsou finančně zvýhodněny, a účinkem uvedeného zásahu tedy není poskytnout těmto podnikům výhodnější soutěžní postavení oproti konkurenčním podnikům, na takový zásah se čl. 107 odst. 1 SFEU nevztahuje (rozsudek ze dne 24. července 2003, Altmark Trans a Regierungspräsidium Magdeburg,
C-280/00, Recueil, s. I-7747
, bod 87).
Avšak nemá-li být v konkrétním případě takové vyrovnání kvalifikováno jako státní podpora, musí být splněna řada podmínek (výše uvedený rozsudek Altmark Trans a Regierungspräsidium Magdeburg, bod 88).
Jak uvedl generální advokát v bodě 50 svého stanoviska, před zkoumáním uvedených podmínek je třeba uvést, že judikatura uvedená v předchozím bodě se použije pouze ve vztahu k opatřením stanoveným v knize 4 vlámského nařízení, jež jsou uvedena v bodě 71 tohoto rozsudku, jelikož pouze tato opatření jsou určena ke kompenzaci sociální povinnosti, která se vztahuje na developery a stavebníky.
Pokud jde o podmínky, které musí být splněny proto, aby se na uvedená opatření nevztahovala kvalifikace státních podpor, je zaprvé třeba připomenout, že podnik, který je příjemcem takového vyrovnání, musí být skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasně vymezeny (výše uvedený rozsudek Altmark Trans a Regierungspräsidium Magdeburg, bod 89).
V tomto ohledu, zejména vzhledem k široké posuzovací pravomoci, kterou mají členské státy, nelze vyloučit, že služby sociálního bydlení mohou být kvalifikovány jako „veřejné služby“. V této souvislosti skutečnost, které se dovolává předkládající soud, že sociální povinnost nesvědčí přímo jednotlivcům – žadatelům o sociální bydlení, ale společnostem zabývajícím se sociálním bydlením, nemá vliv na kvalifikaci dotčené služby.
Zadruhé parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočítáno, musejí být stanoveny předem, objektivním a transparentním způsobem, aby bylo zabráněno tomu, že vyrovnání bude obsahovat hospodářské zvýhodnění způsobilé zvýhodnit podnik-příjemce oproti konkurenčním podnikům (výše uvedený rozsudek Altmark Trans a Regierungspräsidium Magdeburg, bod 90).
V tomto ohledu, jak uvedl generální advokát v bodě 53 svého stanoviska, se jeví, že i když ustanovení vlámského nařízení umožňují identifikovat příjemce opatření stanovených v nařízení, naopak neumožňují dostatečně objektivně a transparentně určit parametry, na jejich základě se vyrovnání vypočte.
Zatřetí poskytnuté vyrovnání nemůže přesáhnout to, co je nezbytné pro pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených za účelem plnění povinností veřejné služby, při zohlednění odpovídajících příjmů a s ohledem na přiměřený zisk v souvislosti s plněním těchto povinností (výše uvedený rozsudek Altmark Trans a Regierungspräsidium Magdeburg, bod 92).
Začtvrté uvedené vyrovnání musí být určeno na základě rozboru nákladů, které by průměrný podnik, řádně řízený a přiměřeně disponující nezbytnými prostředky k tomu, aby mohl plnit požadavky veřejné služby, vynaložil za účelem plnění těchto povinností, při zohlednění odpovídajících příjmů a s ohledem na přiměřený zisk v souvislosti s plněním těchto povinností (výše uvedený rozsudek Altmark Trans a Regierungspräsidium Magdeburg, bod 93).
Přezkum posledních dvou podmínek vyžaduje posouzení skutkových okolností sporu v původním řízení.
I za předpokladu, že by Soudní dvůr měl poznatky nezbytné pro takové posouzení – a v projednávané věci tomu tak není – je třeba připomenout, že nemá pravomoc k posouzení skutkového stavu v původním řízení nebo k použití pravidel unijního práva, ke kterým poskytl výklad, na vnitrostátní opatření nebo situace, neboť tyto otázky náleží do výlučné pravomoci vnitrostátního soudu (viz výše uvedený rozsudek Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, bod 69 a citovaná judikatura).
Cour constitutionnelle tak přísluší, aby ve světle předchozích výkladových prvků posoudil, zda opatření dotčená ve věci v původním řízení musí být kvalifikována jako státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
V případě, že k takovému závěru dospěje ohledně opatření, jež kompenzují sociální povinnost, kterou stavebníci a developeři musí splnit, se předkládající soud Soudního dvora ještě táže, zda opatření mohou být na základě rozhodnutí SIEG osvobozena od povinnosti oznámení stanovené v čl. 108 odst. 3 SFEU.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že v souladu s čl. 2 odst. 1 písm. b) rozhodnutí SIEG se toto rozhodnutí použije zejména na státní podpory poskytované ve formě vyrovnávací platby za veřejné služby poskytované podnikům zabývajícím se sociálním bydlením, které vykonávají činnosti, jež dotyčný členský stát označil za služby obecného hospodářského zájmu.
Jak je uvedeno v bodě 7 odůvodnění uvedeného rozhodnutí, členské státy mají rozsáhlou míru volnosti při vymezení služeb, které mohou být považovány za služby obecného hospodářského zájmu.
Článek 3 rozhodnutí SIEG stanoví, že státní podpory ve formě vyrovnávacích plateb poskytované podnikům pověřeným poskytováním takových služeb obecného hospodářského zájmu jsou slučitelné se společným trhem a platí pro ně výjimka z povinnosti předchozího ohlášení za předpokladu, že splňují podmínky stanovené v článcích 4 až 6 tohoto rozhodnutí.
Generální advokát uvedl v bodě 61 svého stanoviska, že tyto podmínky vycházejí z podmínek stanovených ve výše uvedeném rozsudku Altmark Trans a Regierungspräsidium Magdeburg, zejména z prvních tří podmínek; k rozhodnutí o splnění těchto podmínek nemá Soudní dvůr pravomoc, jak již bylo uvedeno v bodě 94 tohoto rozsudku.
Proto za účelem prokázání, zda se výjimka z povinnosti oznámení Komisi ve smyslu rozhodnutí SIEG uplatní za okolností věci v původním řízení, přísluší předkládajícímu soudu, aby ověřil, zda jsou uvedené podmínky splněny, pokud jde o opatření stanovená v knize 4 vlámského nařízení uvedená v bodě 71 tohoto rozsudku.
Na první otázku ve věci C-203/11 je tedy třeba odpovědět tak, že daňové pobídky a dotační mechanismy stanovené ve vlámském nařízení mohou být kvalifikovány jako státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Předkládajícímu soudu přísluší, aby posoudil, zda jsou podmínky týkající se existence státní podpory splněny, a v případě kladné odpovědi ověřil u opatření stanovených v knize 4 vlámského nařízení, která se týkají vyrovnání sociální povinnosti vztahujícího se na stavebníky a developery, zda se rozhodnutí SIEG přesto na taková opatření použije.
Ke třetí až osmé otázce ve věci C-203/11
Podstatou těchto otázek předkládajícího soudu je, zda se směrnice 2006/123 použije za takových okolností, jako jsou okolnosti věci v původním řízení, a v případě kladné odpovědi předkládající soud žádá Soudní dvůr o výklad několika ustanovení této směrnice.
Za účelem odpovědi na tyto otázky je třeba připomenout, že, jak je uvedeno v bodě 9 odůvodnění uvedené směrnice, se tato směrnice zejména „[…] nevztahuje […] na pravidla týkající se výstavby nebo využívání půdy a územního plánování [a] stavební normy […]“.
Uvedená směrnice se kromě toho podle svého čl. 2 odst. 2 písm. j) nepoužije na služby v oblasti sociálního bydlení nebo na péči o osoby, které se trvale nebo dočasně nacházejí ve stavu nouze, jež jsou poskytovány státem nebo jím pověřenými poskytovateli.
Jak přitom vyplývá z bodů 50 a 51 tohoto rozsudku, vlámské nařízení se týká územního plánování a sociálního bydlení.
Za těchto podmínek je třeba určit, že se směrnice 2006/123 nepoužije na takovou právní úpravu, jako je vlámské nařízení, a že v důsledku toho není namístě odpovědět na třetí až osmou otázku položenou ve věci C-203/11.
K jedenácté otázce ve věci C-203/11
Podstatou této otázky předkládajícího soudu je, zda výstavba sociálních bytů, které jsou poté za regulovanou cenu prodány veřejnoprávní entitě zabývající se sociálním bydlením, nebo touto entitou v zastoupení poskytovatele služeb, který toto bydlení realizoval, spadá do pojmu „veřejné zakázky na stavební práce“, který je definován v čl. 1 odst. 2 písm. b) směrnice 2004/18.
Za účelem odpovědi na tuto otázku je třeba připomenout, že podle čl. 1 odst. 2 písm. b) směrnice 2004/18 ve spojení s týmž odstavcem písm. a), se o veřejnou zakázku na stavební práce jedná tehdy, pokud jsou splněna čtyři kritéria – mezi hospodářským subjektem a veřejným zadavatelem byla uzavřena úplatná písemná smlouva, jejímž předmětem je provedení, nebo projekt i provedení stavebních prací vztahujících se k jedné z činností uvedených v příloze I této směrnice, nebo stavba či provedení stavby, která odpovídá požadavkům stanoveným veřejným zadavatelem, jakýmikoliv prostředky.
Vzhledem k tomu, že Soudní dvůr nemá všechny nezbytné informace, které by mu umožnily ověřit, zda jsou uvedená kritéria ve věci v původním řízení splněna, omezí se v tomto rozsudku na to, aby předkládajícímu soudu poskytl všechny poznatky, které pro něj mohou být užitečné k provedení tohoto posouzení.
Pokud jde konkrétně o existenci písemně uzavřené smlouvy, z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že Cour constitutionnelle má patrně pochybnosti o tom, zda je toto kritérium v projednávané věci splněno, jelikož uložená sociální povinnost spočívající ve výstavbě sociálního bydlení ve skutečnosti není předmětem dohody mezi správou a dotyčným hospodářským subjektem. Sociální povinnost je totiž uložena stavebníkům a developerům přímo vlámským nařízením a vztahuje se na ně již z toho důvodu, že jsou vlastníky pozemků, pro které žádají o stavební povolení nebo povolení k parcelování.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že pro zjištění existence určitého smluvního vztahu mezi subjektem, který může být kvalifikován jako zadavatel, a stavebníkem nebo developerem judikatura Soudního dvora vyžaduje, jak uvedl generální advokát v bodě 86 svého stanoviska, uzavření dohody o parcelaci mezi správou a hospodářským subjektem, jež má za cíl určení staveb, které má hospodářský subjekt realizovat, jakož i podmínek, které s nimi souvisejí.
Pokud byla taková dohoda podepsána, skutečnost, že výstavba sociálního bydlení je uložena přímo vnitrostátní právní úpravou a že smluvním partnerem správy je nutně osoba, která vlastní stavební pozemky, nepostačuje k vyloučení smluvní povahy vztahu uzavřeného mezi správou a dotyčným developerem (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 12. července 2001, Ordine degli Architetti a další,
C-399/98, Recueil, s. I-5409
, body 69 a 71).
I když je pravda, že vlámské nařízení ve svém čl. 4.1.22 prvním pododstavci výslovně vyžaduje uzavření správní dohody mezi stavebníkem nebo developerem a společností zabývající se sociálním bydlením, nic to nemění na tom, že tato dohoda, jak vyplývá z předkládacího rozhodnutí, v zásadě neupravuje vztahy mezi zadavatelem a dotyčným hospodářským subjektem. Kromě toho se taková dohoda patrně netýká výstavby sociálních bytových jednotek, ale pouze následující fáze, tedy jejich uvedení na trh.
Předkládajícímu soudu nicméně přísluší, aby s přihlédnutím k veškerým použitelným právním předpisům a všem relevantním okolnostem ve věci v původním řízení posoudil, zda výstavba sociálních bytů dotčených ve věci v původním řízení spadá do rámce smluvního vztahu mezi zadavatelem a hospodářským subjektem a zda splňuje ostatní kritéria uvedená v bodě 109 tohoto rozsudku.
V tomto kontextu je rovněž třeba připomenout, že použití směrnice 2004/18 na veřejnou zakázku na stavební práce je přesto podmíněno tím, že její odhadovaná hodnota dosáhne prahu stanoveného v čl. 7 písm. c) této směrnice a že – jak vyplývá z ustálené judikatury Soudního dvora – do působnosti unijního práva v oblasti veřejných zakázek nespadají dva typy zakázek uzavíraných veřejnoprávními entitami.
Zaprvé se jedná o zakázky uzavírané veřejnoprávní entitou a subjektem, který je od ní právně odlišný, pokud tato entita vykonává nad tímto subjektem obdobnou kontrolu, jakou vykonává nad svými organizačními složkami, a pokud tento subjekt současně uskutečňuje převážnou část své činnosti s entitou nebo entitami, jimž patří účast v tomto subjektu (viz rozsudek ze dne 19. prosince 2012, Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce a další, C-159/11, bod 32 a citovaná judikatura).
Zadruhé se jedná o smlouvy, které zavádějí spolupráci mezi veřejnoprávními entitami, jejichž účelem je zajišťovat plnění úkolu v rámci veřejných služeb, který je těmto entitám společný. V takovém případě se pravidla unijního práva v oblasti veřejných zakázek nepoužijí, pokud jsou navíc takovéto smlouvy uzavírány výhradně veřejnoprávními entitami bez účasti soukromoprávního subjektu, pokud není žádnému soukromoprávnímu poskytovateli zajištěno výhodnější postavení ve vztahu k jeho konkurentům a pokud se naplňování spolupráce, kterou zavádějí, řídí pouze ohledy a požadavky souvisejícími se sledováním cílů ve veřejném zájmu (viz výše uvedený rozsudek Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce a další, body 34 a 35).
S ohledem na předchozí úvahy je třeba na jedenáctou otázku ve věci C-203/11 odpovědět tak, že výstavba sociálních bytů, které jsou poté za regulovanou cenu prodány veřejnoprávní entitě zabývající se sociálním bydlením nebo touto entitou v zastoupení poskytovatele služeb, který toto bydlení realizoval, spadá do pojmu „veřejné zakázky na stavební práce“, který je definován v čl. 1 odst. 2 písm. b) směrnice 2004/18, pokud jsou splněna kritéria stanovená tímto ustanovením, což přísluší ověřit vnitrostátnímu soudu.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:

1)
Články 21 SFEU, 45 SFEU, 49 SFEU, 56 SFEU a 63 SFEU, jakož i články 22 a 24 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS, brání takové právní úpravě, jako je právní úprava stanovená v knize 5 nařízení Vlámského regionu ze dne 27. března 2009 o politice v oblasti půdy a nemovitostí, která převod nemovitého majetku, jenž se nachází v cílových obcích určených Vlaamse Regering, podmiňuje tím, že provinční hodnotící komise ověří existenci „dostatečné vazby“ mezi potenciálním nabyvatelem nebo nájemcem a těmito obcemi.

2)
Článek 63 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je úprava stanovená v knize 4 nařízení Vlámského regionu, podle které se některým hospodářským subjektům ukládá „sociální povinnost“, když se posledně uvedeným subjektům vydává stavební povolení nebo povolení k parcelování, za předpokladu, že předkládající soud určí, že je tato právní úprava nezbytná a vhodná k dosažení cíle spočívajícího v zajištění dostatečné nabídky bydlení pro osoby, které mají nízké příjmy, nebo pro jiné znevýhodněné kategorie místních obyvatel.

3)
Daňové pobídky a dotační mechanismy stanovené v témže nařízení Vlámského regionu mohou být kvalifikovány jako státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Předkládajícímu soudu přísluší, aby posoudil, zda jsou podmínky týkající se existence státní podpory splněny, a v případě kladné odpovědi ověřil u opatření stanovených v knize 4 vlámského nařízení, která se týkají vyrovnání sociální povinnosti vztahujícího se na stavebníky a developery, zda se rozhodnutí Komise 2005/842/ES ze dne 28. listopadu 2005 o použití čl. 86 odst. 2 [ES] na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby poskytované určitým podnikům pověřeným poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu přesto na taková opatření použije.

4)
Výstavba sociálních bytů, které jsou poté za regulovanou cenu prodány veřejnoprávní entitě zabývající se sociálním bydlením nebo touto entitou v zastoupení poskytovatele služeb, který toto bydlení realizoval, spadá do pojmu „veřejné zakázky na stavební práce“, který je definován v čl. 1 odst. 2 písm. b) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby, ve znění vyplývajícím z nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 596/2009 ze dne 18. června 2009, pokud jsou splněna kritéria stanovená tímto ustanovením, což přísluší ověřit vnitrostátnímu soudu.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyky: francouzština a nizozemština.