CELEX: 62009CJ0543
Comunicazioni elettroniche
Direttiva 2002/22/CE
Art. 25, n. 2
Direttiva 2002/58/CE
Art. 12
Fornitura di elenchi telefonici e di servizi di consultazione
Obbligo imposto ad un’impresa che assegna numeri di telefono di trasmettere ad altre imprese i dati di cui dispone relativi agli abbonati di imprese terze

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’art. 25, n. 2, della direttiva del Parlamento europeo
e del Consiglio 7 marzo 2002, 2002/22/CE, relativa al servizio universale e ai diritti degli utenti in materia di reti e di
servizi di comunicazione elettronica (direttiva «servizio universale») (GU L 108, pag. 51), nonché dell’art. 12 della direttiva
del Parlamento europeo e del Consiglio 12 luglio 2002, 2002/58/CE, relativa al trattamento dei dati personali e alla tutela
della vita privata nel settore delle comunicazioni elettroniche (direttiva vita privata e comunicazioni elettroniche) (GU L 201,
pag. 37; in prosieguo: la direttiva “vita privata e comunicazioni elettroniche”).
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la Deutsche Telekom AG (in prosieguo: la «Deutsche Telekom»)
e la Repubblica federale di Germania, rappresentata dalla Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post
und Eisenbahnen (Autorità federale di vigilanza sui mercati di rete nei settori dell’elettricità, del gas, delle telecomunicazioni
e dei servizi postali e ferroviari, in prosieguo: la «Bundesnetzagentur»), relativamente all’obbligo, imposto dalla legge
sulle telecomunicazioni (Telekommunikationsgesetz; in prosieguo: il «TKG») alle imprese che assegnano numeri di telefono di
mettere a disposizione di altre imprese, la cui attività consista nella fornitura di elenchi telefonici e di servizi di consultazione
elenchi accessibili al pubblico, i dati in loro possesso concernenti gli abbonati di imprese terze.

Contesto normativo

La normativa dell’Unione
La direttiva 95/46/CE
Dall’art. 1, n. 1, della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 24 ottobre 1995, 95/46/CE, relativa alla tutela
delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati (GU L 281,
pag. 31), risulta che questa mira ad assicurare la tutela dei diritti e delle libertà fondamentali delle persone fisiche e
particolarmente del diritto alla vita privata, con riguardo al trattamento dei dati personali.
L’art. 2, lett. h), di detta direttiva definisce «consenso della persona interessata» «qualsiasi manifestazione di volontà
libera, specifica e informata con la quale la persona interessata accetta che i dati personali che la riguardano siano oggetto
di un trattamento».
L’art. 7, lett. a), della medesima direttiva dispone che il trattamento di dati personali può essere effettuato soltanto quando
«la persona interessata ha manifestato il proprio consenso in maniera inequivocabile».
La direttiva «ONP»
A decorrere dal 1° gennaio 1998 la fornitura dei servizi e delle infrastrutture di telecomunicazione è stata liberalizzata
nell’Unione europea. Tale liberalizzazione è avvenuta in concomitanza con l’istituzione di un quadro normativo armonizzato
di cui faceva parte la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 26 febbraio 1998, 98/10/CE, sull’applicazione del
regime di fornitura di una rete aperta (ONP) alla telefonia vocale e sul servizio universale delle telecomunicazioni in un
ambiente concorrenziale (GU L 101, pag. 24; in prosieguo: la «direttiva “ONP”»).
La direttiva «ONP» è stata abrogata dall’art. 26 della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 7 marzo 2002, 2002/21/CE,
che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica (direttiva quadro) (GU L 108,
pag. 33; in prosieguo: la «direttiva-quadro»). L’art. 6, n. 3, della direttiva «ONP» disponeva quanto segue:
«Per garantire la fornitura dei servizi [di elenco telefonico e consultazione elenco abbonati], gli Stati membri fanno sì
che tutti gli organismi incaricati di attribuire i numeri di telefono agli abbonati soddisfino tutte le ragionevoli richieste
di rendere disponibili le informazioni utili, in forma convenuta e a condizioni eque, orientate ai costi e non discriminatorie».
Quadro normativo comune
Come discende dal primo ‘considerando’ della direttiva-quadro, alcuni anni dopo la liberalizzazione dei mercati delle telecomunicazioni
risultavano realizzate le condizioni per una concorrenza effettiva ed è stato adottato un quadro normativo comune (in prosieguo:
il «QNC»). Nel QNC rientrano, in particolare, la direttiva‑quadro, la direttiva «servizio universale» nonché la direttiva
«vita privata e comunicazioni elettroniche».
–       La direttiva-quadro
L’art. 1, n. 1, della direttiva-quadro prevede quanto segue:
«La presente direttiva istituisce un quadro normativo armonizzato per la disciplina dei servizi di comunicazione elettronica
(...) definisce le funzioni delle autorità nazionali di regolamentazione ed istituisce le procedure atte a garantire l’applicazione
armonizzata del quadro normativo nella Comunità».
La direttiva-quadro conferisce alle autorità nazionali di regolamentazione (in prosieguo: le «ANR») funzioni specifiche di
regolamentazione dei mercati delle comunicazioni elettroniche. In tal modo, in forza del suo art. 16, le ANR procedono all’analisi
dei mercati rilevanti nel settore delle comunicazioni elettroniche e valutano se tali mercati siano effettivamente concorrenziali.
Se un mercato non è effettivamente concorrenziale l’ANR competente impone specifici obblighi di regolamentazione alle imprese
che dispongono di un significativo potere di mercato.
–       La direttiva «servizio universale»
L’undicesimo e il trentacinquesimo ‘considerando’ della direttiva «servizio universale» così recitano:
«(11)      I servizi di repertoriazione e di consultazione di elenchi sono strumenti essenziali per fruire dei servizi telefonici accessibili
al pubblico e rientrano negli obblighi di servizio universale. Gli utenti e i consumatori desiderano disporre di elenchi completi
e di servizi di consultazione che comprendano tutti gli abbonati repertoriati e i rispettivi numeri (compresi i numeri di
telefono fisso e mobile), e desiderano che tali informazioni siano presentate in modo imparziale. La direttiva 97/66/CE del
Parlamento europeo e del Consiglio del 15 dicembre 1997 sul trattamento dei dati personali e sulla tutela della vita privata
nel settore delle telecomunicazioni [GU 1998, L 24, pag. 1] tutela il diritto degli abbonati alla vita privata con riferimento
all’inclusione di dati personali negli elenchi pubblici.
(...)
(35)      La fornitura degli elenchi abbonati e dei servizi di consultazione è già aperta alla concorrenza. Le disposizioni della presente
direttiva integrano quelle della direttiva 97/66/CE, conferendo il diritto, per gli abbonati, a veder figurare i propri dati
in elenchi su supporto cartaceo od elettronico. Tutti i fornitori di servizi che attribuiscono numeri di telefono ai rispettivi
abbonati sono tenuti a mettere a disposizione le informazioni pertinenti con modalità eque, orientate ai costi e non discriminatorie».
L’art. 5 della direttiva «servizio universale», intitolato «Elenco abbonati e servizi di consultazione», nella sua versione
vigente all’epoca dei fatti di cui alla causa principale aveva il seguente tenore:
«1.      Gli Stati membri provvedono affinché:
a)      almeno un elenco completo sia accessibile agli utenti finali, in una forma - cartacea, elettronica o in entrambe le forme
- approvata dall’autorità competente, e sia aggiornato a scadenze regolari ed almeno una volta l’anno;
b)      almeno un servizio completo di consultazione degli elenchi sia accessibile a tutti gli utenti finali, compresi gli utenti
dei telefoni pubblici a pagamento.
2.      Gli elenchi di cui al paragrafo 1 comprendono, fatte salve le disposizioni dell’art. 11 della direttiva 97/66/CE, tutti gli
abbonati ai servizi telefonici accessibili al pubblico.
(...)».
Ai sensi dell’art. 17 della direttiva «servizio universale», le ANR, a seguito dell’effettuazione di un’analisi di un mercato
al dettaglio e dopo aver accertato che il mercato interessato non è effettivamente concorrenziale, impongono i necessari obblighi
normativi alle imprese identificate come imprese che detengono un rilevante potere di mercato su tale mercato.
L’art. 25 della direttiva «servizio universale», intitolato «Servizi di assistenza mediante operatore e di consultazione elenchi»,
nella sua versione vigente all’epoca dei fatti di cui alla causa principale disponeva quanto segue:
«1.      Gli Stati membri provvedono affinché gli abbonati ai servizi telefonici accessibili al pubblico abbiano diritto ad essere
repertoriati negli elenchi accessibili al pubblico di cui all’art. 5, paragrafo 1, lettera a).
2.      Gli Stati membri provvedono affinché tutte le imprese che assegnano numeri agli abbonati soddisfino qualsiasi richiesta ragionevole
di rendere disponibili le informazioni necessarie, ai fini della fornitura di elenchi e di servizi di consultazione accessibili
al pubblico, in una forma concordata e a condizioni eque, oggettive, orientate ai costi e non discriminatorie.
(...)
5.      I paragrafi 1, 2, (...) lasciano impregiudicata l’applicazione delle norme dettate dalla legislazione comunitaria in materia
di protezione dei dati personali e della vita privata e, in particolare, quelle dell’art. 11 della direttiva 97/66/CE».
–       La direttiva «vita privata e comunicazioni elettroniche»
Il trentottesimo e il trentanovesimo ‘considerando’ della direttiva «vita privata e comunicazioni elettroniche» enunciano
quanto segue:
«(38)      Gli elenchi degli abbonati ai servizi di comunicazione elettronica sono pubblici ed ampiamente distribuiti. Il rispetto della
vita privata delle persone fisiche e i legittimi interessi delle persone giuridiche postulano, per gli abbonati, il diritto
di determinare se i loro dati personali possano essere pubblicati in un elenco e, in caso affermativo, quali. È opportuno
che i fornitori di elenchi pubblici informino gli abbonati che vi figureranno degli scopi dell’elenco stesso e di ogni specifico
impiego che possa essere fatto delle versioni elettroniche degli elenchi pubblici, in particolare mediante le funzioni di
ricerca incorporate nel software, come ad esempio le funzioni di ricerca inversa che consentono agli utenti dell’elenco di
risalire al nome e all’indirizzo dell’abbonato in base al solo numero telefonico.
(39)      L’obbligo di informare gli abbonati sugli scopi di elenchi pubblici in cui i loro dati personali devono essere inclusi dovrebbe
essere imposto alla parte che raccoglie i dati per tale inclusione. Se i dati possono essere trasmessi a uno o più terzi,
l’abbonato dovrebbe essere informato su questa possibilità e sul ricevente o sulle categorie di possibili riceventi. Le trasmissioni
dovrebbero essere soggette alla condizione che i dati non possono essere usati per scopi diversi da quelli per cui sono stati
raccolti. Se la parte che raccoglie i dati dall’abbonato o i terzi a cui i dati sono stati trasmessi desiderano usarli per
uno scopo ulteriore, la parte che ha raccolto i dati in origine o il terzo a cui i dati sono stati trasmessi deve ottenere
nuovamente il consenso dell’abbonato».
L’art. 12 della direttiva «vita privata e comunicazioni elettroniche», intitolato «Elenchi di abbonati», ai suoi nn. 1‑3 prevede
quanto segue:
«1.      Gli Stati membri assicurano che gli abbonati siano informati, gratuitamente e prima di essere inseriti nell’elenco, in merito
agli scopi degli elenchi cartacei o elettronici a disposizione del pubblico o ottenibili attraverso i servizi che forniscono
informazioni sugli elenchi, nei quali possono essere inclusi i loro dati personali, nonché in merito ad ogni ulteriore possibilità
di utilizzo basata su funzioni di ricerca incorporate nelle versioni elettroniche degli elenchi stessi.
2.      Gli Stati membri assicurano che gli abbonati abbiano la possibilità di decidere se i loro dati personali - e, nell’affermativa,
quali - debbano essere riportati in un elenco pubblico, sempreché tali dati siano pertinenti per gli scopi dell’elenco dichiarati
dal suo fornitore. Gli Stati membri provvedono affinché gli abbonati abbiano le possibilità di verificare, rettificare o ritirare
tali dati. Il fatto che i dati non siano riportati in un elenco pubblico di abbonati[,] la verifica, la correzione o il ritiro
dei dati non devono comportare oneri.
3.      Gli Stati membri possono disporre che sia chiesto il consenso ulteriore degli abbonati per tutti gli scopi di un elenco pubblico
diversi dalla ricerca di dati su persone sulla base del loro nome e, ove necessario, di un numero minimo di altri elementi
di identificazione».
L’art. 19 della direttiva «vita privata e comunicazioni elettroniche» dispone che la direttiva 97/66 è abrogata con efficacia
a decorrere dal 31 ottobre 2003 e che «[i] riferimenti alla direttiva abrogata si intendono fatti alla presente direttiva».
I riferimenti all’art. 11 della direttiva 97/66 devono pertanto essere intesi come fatti all’art. 12 della direttiva «vita
privata e comunicazioni elettroniche».

La normativa nazionale
Secondo il giudice del rinvio, dal combinato disposto degli artt. 47, n. 1, 104 e 105 del TKG risulta che tutte le imprese
che assegnano numeri di telefono agli utenti finali hanno l’obbligo di trasmettere ai fornitori di elenchi abbonati e servizi
di consultazione accessibili al pubblico che ne facciano richiesta non solo i dati relativi ai propri abbonati, ma altresì
i dati di cui dispongono relativi agli abbonati di operatori telefonici terzi. La trasmissione di tali dati non è subordinata
al consenso o alla mancata opposizione da parte degli abbonati interessati o dei loro operatori telefonici.

Fatti all’origine della controversia e questioni pregiudiziali
In qualità di gestore di rete di telecomunicazioni in Germania, la Deutsche Telekom assegna numeri di telefono ai suoi abbonati.
Essa gestisce un servizio di consultazione elenchi telefonici su tutto il territorio tedesco. Inoltre, pubblica elenchi cartacei
ed elettronici contenenti informazioni relative non solo ai propri abbonati, ma anche agli abbonati di imprese terze. La Deutsche
Telekom acquisisce i dati a tal fine necessari presso gli operatori telefonici che hanno assegnato numeri di telefono agli
abbonati in questione. In tal senso, essa ha concluso contratti aventi ad oggetto l’acquisizione di dati relativi agli abbonati
con circa 100 imprese.
Le società GoYellow GmbH (in prosieguo: la «GoYellow») e Telix AG (in prosieguo: la «Telix»), parti intervenienti nella causa
principale, gestiscono rispettivamente un servizio di informazioni tramite Internet e un servizio di consultazione di elenchi
del telefono e utilizzano dati messi a loro disposizione dalla Deutsche Telekom in cambio di un corrispettivo. A seguito di
una controversia in merito all’ampiezza dei dati che, in forza degli artt. 47, n. 1, 104 e 105 del TKG, la Deutsche Telekom
aveva l’obbligo di mettere a disposizione della GoYellow e della Telix, queste ultime hanno adito la Bundesnetzagentur.
Con decisione 11 settembre 2006, la Bundesnetzagentur ha ingiunto alla Deutsche Telekom di mettere a disposizione della GoYellow
e della Telix non soltanto i dati relativi ai propri abbonati, ma anche i dati in suo possesso relativi agli abbonati di operatori
telefonici terzi (in prosieguo: i «dati esterni»), anche quando questi ultimi operatori o i loro abbonati desideravano che
detti dati fossero pubblicati esclusivamente dalla Deutsche Telekom.
La Deutsche Telekom ha proposto ricorso dinanzi al Verwaltungsgericht Köln (Tribunale amministrativo di Colonia) avverso la
predetta decisione della Bundesnetzagentur.
Con sentenza 14 febbraio 2008 il Verwaltungsgericht Köln ha respinto il suddetto ricorso. La Deutsche Telekom ha quindi proposto
ricorso per «Revision» (ricorso per cassazione) dinanzi al Bundesverwaltungsgericht (Corte amministrativa federale), adducendo
segnatamente che un obbligo di trasmissione di dati esteso ai dati esterni viola le disposizioni della direttiva «servizio
universale».
Nella decisione di rinvio il Bundesverwaltungsgericht spiega che la controversia principale si limita, da un lato, all’obbligo
imposto alla Deutsche Telekom di trasmettere dati esterni alla GoYellow e alla Telix e, dall’altro, ai dati che l’abbonato
o il suo operatore telefonico desidera siano pubblicati esclusivamente dalla Deutsche Telekom. Ad avviso del giudice del rinvio,
in base al solo diritto nazionale il ricorso per «Revision» dovrebbe essere respinto. Esso si chiede tuttavia se l’obbligo
imposto dal diritto nazionale applicabile alla controversia di cui è investito sia conforme al diritto dell’Unione.
Il Bundesverwaltungsgericht rileva, da un lato, che la sentenza 25 novembre 2004, causa C‑109/03, KPN Telecom (Racc. pag. I‑11273),
consente di affermare che, in forza dell’art. 25, n. 2, della direttiva «servizio universale», un’impresa che assegna numeri
di telefono ha l’obbligo di trasmettere solo i dati relativi ai propri abbonati. Il giudice del rinvio ritiene, dall’altro,
che non possa escludersi che il diritto dell’Unione consenta al legislatore nazionale di estendere l’obbligo di mettere a
disposizione informazioni ai dati esterni, in considerazione, in particolare, dello scopo generale della direttiva-quadro,
consistente nel promuovere la concorrenza. Difatti, secondo tale giudice, la raccolta di dati presso un unico interlocutore
è idonea, da una parte, ad evitare i sostanziali ostacoli normalmente connessi al fatto di conseguire i dati presso le singole
imprese individuali che assegnano numeri di telefono, al momento della costituzione e, soprattutto, dell’attualizzazione permanente
degli stock di dati necessari per la fornitura di elenchi telefonici nonché di servizi di consultazione elenchi e, dall’altra,
a promuovere in modo durevole solide strutture concorrenziali.
Nell’ipotesi in cui al legislatore nazionale sia consentito estendere l’obbligo di mettere a disposizione dati anche ai dati
esterni di cui l’impresa soggetta a tale obbligo disponga, il giudice del rinvio si chiede se l’art. 12 della direttiva «vita
privata e comunicazioni elettroniche» subordini la trasmissione di tali dati esterni al consenso degli abbonati e dei loro
operatori telefonici.
In tale contesto, il Bundesverwaltungsgericht ha deciso di sospendere il procedimento e di porre alla Corte le seguenti questioni
pregiudiziali:
«1)      Se l’art. 25, n. 2, della [direttiva “servizio universale”] vada interpretato nel senso che agli Stati membri è consentito
imporre ad un’impresa che assegna numeri telefonici agli abbonati l’obbligo di mettere a disposizione – ai fini della fornitura
di elenchi di abbonati e di servizi di consultazione accessibili al pubblico – dati relativi ad abbonati cui detta impresa
non ha essa stessa assegnato numeri telefonici, qualora essa disponga di tali dati.
Nel caso in cui tale questione venga risolta in senso positivo:
2)       Se l’art. 12 della [direttiva “vita privata e comunicazioni elettroniche”] vada interpretato nel senso che l’imposizione del
suddetto obbligo da parte del legislatore nazionale è subordinata alla condizione che l’altro operatore telefonico o i suoi
abbonati autorizzino la comunicazione dei dati o, quantomeno, non vi si oppongano».

Sulle questioni pregiudiziali

Sulla prima questione
Con la sua prima questione il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’art. 25, n. 2, della direttiva «servizio universale»
debba essere interpretato nel senso che osta ad una normativa nazionale che imponga alle imprese che assegnano numeri di telefono
ad utenti finali l’obbligo di mettere a disposizione di imprese la cui attività consiste nel fornire elenchi e servizi di
consultazione accessibili al pubblico i dati di cui dispongono relativi agli abbonati di imprese terze.
Per risolvere tale questione occorre, innanzitutto, verificare se i dati esterni di cui trattasi nella causa principale configurino
«informazioni necessarie» ai sensi dell’art. 25, n. 2, della direttiva «servizio universale», che le imprese che assegnano
numeri di telefono hanno l’obbligo di comunicare, in forza di tale disposizione, alle imprese la cui attività consiste nel
fornire elenchi e servizi di consultazione accessibili al pubblico.
In proposito, si deve rilevare che l’art. 25, n. 2, della direttiva «servizio universale» pone un obbligo di trasmissione
di dati esclusivamente a carico delle «imprese che assegnano numeri agli abbonati». In considerazione del collegamento così
stabilito tra l’obbligo di trasmissione dei dati, da un lato, e l’assegnazione di un numero di telefono ad un abbonato, dall’altro,
deve ritenersi che le «informazioni necessarie», la cui comunicazione è resa obbligatoria dalla citata disposizione, riguardino
unicamente i dati relativi agli abbonati delle imprese di cui trattasi. Infatti, tale disposizione impone un obbligo ad un’impresa,
quale la Deutsche Telekom, nella sua qualità di impresa che assegna numeri di telefono e non già in quanto fornitore di elenchi
e di servizi di consultazione.
Una simile interpretazione è corroborata dall’obiettivo che l’art. 25, n. 2, della direttiva «servizio universale» persegue,
ossia quello di assicurare il rispetto dell’obbligo di servizio universale sancito all’art. 5, n. 1, di tale direttiva, norma
che dispone che gli Stati membri provvedano affinché almeno un elenco completo o un servizio completo di consultazione degli
elenchi sia messo a disposizione degli utenti finali. Orbene, un obbligo imposto a qualsiasi impresa che assegna numeri di
telefono di trasmettere i dati relativi ai propri abbonati consente all’impresa designata per fornire il servizio universale
di cui trattasi di costituire una banca dati esauriente e, quindi, di assicurare il rispetto dell’obbligo di cui al summenzionato
art. 5, n. 1.
A sostegno della loro argomentazione secondo cui l’obbligo di trasmissione dei dati di cui all’art. 25, n. 2, della direttiva
«servizio universale» si riferisce anche ai dati esterni, la Bundesnetzagentur e il governo italiano fanno riferimento all’undicesimo
‘considerando’ di detta direttiva nonché allo scopo generale di promozione della concorrenza di cui al QNC.
A questo proposito occorre ricordare che l’undicesimo ‘considerando’ della direttiva «servizio universale» enuncia che «[g]li
utenti e i consumatori desiderano disporre di elenchi completi e di servizi di consultazione che comprendano tutti gli abbonati
repertoriati e i rispettivi numeri». Tuttavia, tale ‘considerando’ deve essere letto in combinazione con l’obbligo di servizio
universale sancito dall’art. 5, n. 1, di detta direttiva, che non impone agli Stati membri di assicurare che tutti gli elenchi
e i servizi di consultazione elenchi siano completi. Infatti, in forza di tale disposizione gli Stati membri debbono soltanto
provvedere affinché almeno un elenco completo o un servizio completo di consultazione degli elenchi sia messo a disposizione
degli utenti finali. Orbene, come risulta dal punto 31 della presente sentenza, un obbligo di trasmissione riguardante le
imprese che assegnano numeri di telefono e relativo ai soli dati concernenti gli abbonati di queste ultime è sufficiente a
garantire il rispetto dell’obbligo di servizio universale di cui al citato art. 5, n. 1.
L’obiettivo generale del QNC, che è quello di promuovere la concorrenza, non consente neppure di ritenere che un’impresa che
assegna numeri di telefono agli abbonati, quale la Deutsche Telekom, sia tenuta, in forza dell’art. 25, n. 2, della direttiva
«servizio universale», a trasmettere ad imprese terze altri dati rispetto a quelli relativi ai propri abbonati.
Infatti, l’art. 25, n. 2, della direttiva «servizio universale» deve essere interpretato alla luce del suo obiettivo specifico,
che è quello di assicurare il rispetto dell’obbligo di servizio universale stabilito dall’art. 5, n. 1, di tale direttiva.
Inoltre, il trentacinquesimo ‘considerando’ della direttiva «servizio universale» dichiara che la fornitura degli elenchi
abbonati e dei servizi di consultazione è già aperta alla concorrenza. Orbene, in un mercato concorrenziale, l’obbligo a carico
delle imprese che assegnano numeri di telefono di trasmettere i dati relativi ai propri abbonati, conformemente all’art. 25,
n. 2, di tale direttiva, in linea di principio consente non solo all’impresa designata di assicurare il rispetto dell’obbligo
di servizio universale previsto dall’art. 5, n. 1, della suddetta direttiva, ma altresì a qualunque operatore telefonico di
costituire una banca dati esauriente e di esercitare attività sul mercato dei servizi di fornitura di elenchi abbonati e di
consultazione. Al riguardo è sufficiente che l’operatore interessato chieda a ciascuna impresa che assegna numeri di telefono
i dati rilevanti relativi ai suoi abbonati.
Da quanto precede risulta pertanto che le «informazioni necessarie» ai sensi dell’art. 25, n. 2, della direttiva «servizio
universale», la cui comunicazione è resa obbligatoria da tale disposizione, riguardano esclusivamente le informazioni relative
agli abbonati delle imprese che assegnano numeri di telefono.
In secondo luogo, deve stabilirsi se l’art. 25, n. 2, della direttiva «servizio universale» proceda ad un’armonizzazione completa
o se, al contrario, tale disposizione consenta agli Stati membri di porre a carico delle imprese che assegnano numeri di telefono
l’obbligo di trasmettere alle imprese che intendano fornire elenchi e servizi di consultazione accessibili al pubblico non
solo le «informazioni necessarie» ai sensi della predetta disposizione, ma anche dati esterni.
A questo proposito è anzitutto opportuno ricordare che, al punto 35 della citata sentenza KPN Telecom, relativa all’interpretazione
dell’art. 6, n. 3, della direttiva «ONP», il cui tenore è affine a quello dell’art. 25, n. 2, della direttiva «servizio universale»,
la Corte ha dichiarato che detto art. 6, n. 3, non era finalizzato ad un’armonizzazione completa e che gli Stati membri continuano
ad essere competenti al fine di determinare se, in un contesto nazionale specifico, determinate informazioni supplementari
debbano essere messe a disposizione dei terzi.
La Deutsche Telekom, il governo del Regno Unito e la Commissione europea sostengono, tuttavia, che siffatta interpretazione
non può essere applicata all’art. 25, n. 2, della direttiva «servizio universale», dal momento che questa fa parte del QNC
il quale, come emerge dall’art. 1, n. 1, della direttiva-quadro, è un quadro normativo armonizzato per la disciplina dei servizi
di comunicazione elettronica. Al legislatore nazionale non sarebbe consentito, pertanto, imporre alle imprese interessate
obblighi più ampi di quelli previsti da tale art. 25, n. 2.
A tale riguardo si deve rilevare, in primo luogo, che l’art. 25, n. 2, della direttiva «servizio universale» rientra nel capitolo
IV della stessa, dedicato agli interessi e ai diritti degli utenti finali. Orbene, la Corte ha già avuto modo di dichiarare
che la direttiva-quadro e la direttiva «servizio universale» non prevedono una completa armonizzazione degli aspetti relativi
alla protezione dei consumatori (sentenza 11 marzo 2010, causa C‑522/08, Telekomunikacja Polska, Racc. pag. I‑2079, punto 29).
In secondo luogo, si deve ricordare che l’art. 25, n. 2, della direttiva «servizio universale» mira a garantire il rispetto
dell’obbligo gravante sugli Stati membri, ai sensi dell’art. 5, n. 1, della stessa direttiva, di provvedere affinché almeno
un elenco completo e almeno un servizio completo di consultazione degli elenchi siano messi a disposizione degli utenti finali.
Dal momento che si tratta di una prescrizione minima che gli Stati membri sono tenuti ad osservare, essi rimangono liberi,
in linea di principio, di adottare disposizioni più severe allo scopo di agevolare l’ingresso di nuovi operatori sul mercato
della fornitura di elenchi e dei servizi di consultazione accessibili al pubblico.
Pertanto, il QNC non osta ad una normativa nazionale, come quella di cui trattasi nella causa principale, che, rivolgendosi
a qualunque impresa che assegna numeri di telefono a utenti finali, incide sulle imprese di comunicazioni elettroniche in
modo generale e non discriminatorio, purché tuttavia una simile normativa non invada le competenze attribuite alle ANR dalle
disposizioni del QNC (sentenza Telekomunikacja Polska, cit., punti 27 e 28; v., altresì, sentenza 3 dicembre 2009, causa C‑424/07,
Commissione/Germania, Racc. pag. I‑11431, punti 78 e 91-99).
Nel caso di specie deve ritenersi che una normativa nazionale, come quella di cui trattasi nella causa principale, non incida
su alcuna competenza espressamente attribuita dal QNC all’ANR in questione.
Difatti, da una parte, l’art. 25, n. 2, della direttiva «servizio universale» non attribuisce alcuna competenza particolare
e non impone alcun obbligo specifico alle ANR. Tale disposizione pone obblighi soltanto a carico degli Stati membri in quanto
tali.
Dall’altra, una normativa nazionale, come quella di cui alla causa principale, non pregiudica affatto le competenze dell’ANR
interessata afferenti all’analisi dei diversi mercati di comunicazioni elettroniche e all’imposizione di obblighi regolamentari
alle imprese che dispongono di un rilevante potere di mercato e che non si trovino in una situazione di concorrenza effettiva,
risultanti dagli artt. 16 della direttiva-quadro e 17 della direttiva «servizio universale». Tuttavia, la sola circostanza
che, nel caso in cui le imprese in questione rispettino la normativa nazionale di cui trattasi nella causa principale, l’ANR,
a seguito di un’eventuale analisi del mercato al dettaglio rilevante, non sia più chiamata a ricorrere ad un particolare dispositivo,
vale a dire l’imposizione di un obbligo a carico di un’impresa che disponga di un rilevante potere di mercato di trasmettere
dati esterni ad imprese terze, non consente di ritenere che le competenze che derivano all’ANR interessata dall’art. 17 della
direttiva «servizio universale» siano direttamente pregiudicate (v. per analogia, relativamente ad un divieto generale di
vendite collegate, sentenza Telekomunikacja Polska, cit., punto 28).
Da tutto quanto precede risulta che la prima questione deve essere risolta dichiarando che l’art. 25, n. 2, della direttiva
«servizio universale» va interpretato nel senso che non osta ad una normativa nazionale che imponga alle imprese che assegnano
numeri di telefono agli utenti finali l’obbligo di mettere a disposizione delle imprese la cui attività consiste nel fornire
elenchi telefonici e servizi di consultazione accessibili al pubblico non solo i dati relativi ai propri abbonati, ma anche
quelli di cui esse dispongono relativi agli abbonati di imprese terze.

Sulla seconda questione
Con la sua seconda questione il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’art. 12 della direttiva «vita privata e comunicazioni
elettroniche» subordini la trasmissione ad un’impresa la cui attività consiste nella fornitura di elenchi e di servizi di
consultazione accessibili al pubblico, da parte di un’impresa che assegna numeri di telefono, dei dati di cui dispone relativi
agli abbonati di un’impresa terza al consenso o alla mancata opposizione di questa o dei suoi abbonati.
Al riguardo occorre rilevare che l’art. 8, n. 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la
«Carta») sancisce che «[o]gni persona ha diritto alla protezione dei dati di carattere personale che la riguardano».
La direttiva 95/46 mira ad assicurare, negli Stati membri, il rispetto del diritto alla tutela dei dati personali. La direttiva
«vita privata e comunicazioni elettroniche», come risulta dal suo art. 1, n. 2, specifica e completa la direttiva 95/46 nel
settore delle comunicazioni elettroniche.
Il diritto alla protezione dei dati personali non appare tuttavia come una prerogativa assoluta, ma va considerato alla luce
della sua funzione sociale (sentenza 9 novembre 2010, cause riunite C‑92/09 e C‑93/09, Volker und Markus Schecke e Eifert,
Racc. pag. 11063, punto 48 e giurisprudenza ivi citata).
L’art. 8, n. 2, della Carta autorizza infatti il trattamento dei dati personali in presenza di determinate condizioni. A tale
riguardo detta disposizione prevede che i dati personali «devono essere trattati secondo il principio di lealtà, per finalità
determinate e in base al consenso della persona interessata o a un altro fondamento legittimo previsto dalla legge».
La trasmissione dei dati personali degli abbonati ad un’impresa terza che intenda fornire elenchi e servizi di consultazione
accessibili al pubblico costituisce un trattamento di dati personali ai sensi dell’art. 8, n. 2, della Carta, che può essere
effettuato soltanto «in base al consenso della persona interessata o a un altro fondamento legittimo previsto dalla legge».
Orbene, dalla direttiva «vita privata e comunicazioni elettroniche» risulta che essa assoggetta la pubblicazione dei dati
personali relativi agli abbonati in elenchi cartacei o elettronici al consenso di detti abbonati.
In tal senso, l’art. 12, n. 2, della citata direttiva stabilisce che gli abbonati hanno la possibilità di decidere se i loro
dati personali – e, nell’affermativa, quali – debbano essere riportati in un elenco pubblico.
Invece, non vi è nella direttiva «vita privata e comunicazioni elettroniche» alcuna disposizione diretta a subordinare la
pubblicazione di dati personali relativi agli abbonati a un qualsivoglia consenso dell’impresa che ha attribuito i numeri
di telefono di cui trattasi o che disponga di dati esterni. Difatti, una simile impresa non può esercitare, a titolo personale,
il diritto di consenso riconosciuto ai soli abbonati.
Con la seconda questione il giudice del rinvio chiede altresì se l’art. 12 della suddetta direttiva subordini la trasmissione
di dati personali a un’impresa terza la cui attività consiste nel fornire elenchi e servizi di consultazione accessibili al
pubblico ad un ulteriore consenso dell’abbonato, nel caso in cui quest’ultimo abbia acconsentito alla pubblicazione dei propri
dati personali in un unico elenco, nel caso specifico quello predisposto dalla Deutsche Telekom.
A questo proposito si deve anzitutto ricordare che dall’art. 12, n. 1, della direttiva «vita privata e comunicazioni elettroniche»
nonché dal trentottesimo ‘considerando’ della stessa si evince che gli abbonati sono informati, prima di essere inseriti negli
elenchi pubblici, in merito agli scopi per cui questi ultimi sono compilati, nonché in merito ad ogni ulteriore utilizzo particolare
che ne possa essere fatto, segnatamente grazie a funzioni di ricerca incorporate nelle versioni elettroniche degli elenchi
stessi. Siffatta informazione preventiva consente all’abbonato di rendere un consenso libero, specifico e informato, ai sensi
degli artt. 2, lett. h), e 7, lett. a), della direttiva 95/46, alla pubblicazione, in elenchi pubblici, di dati personali
che lo riguardano.
Il trentanovesimo ‘considerando’ della direttiva «vita privata e comunicazioni elettroniche» precisa, in relazione all’obbligo
di informazione preventiva degli abbonati ai sensi dell’art. 12, n. 1, della stessa direttiva, che «[s]e i dati [personali]
possono essere trasmessi a uno o più terzi, l’abbonato dovrebbe essere informato su questa possibilità e sul ricevente o sulle
categorie di possibili riceventi».
Tuttavia l’abbonato, dopo aver ottenuto le informazioni di cui all’art. 12, n. 1, della direttiva in parola, può, come risulta
dal n. 2 del medesimo articolo, decidere soltanto se i propri dati personali – e, nell’affermativa, quali – debbano essere
riportati in un elenco pubblico.
Come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 122 delle sue conclusioni, da un’interpretazione contestuale e sistematica
dell’art. 12 della direttiva «vita privata e comunicazioni elettroniche» risulta che il consenso di cui al n. 2 di tale articolo
riguarda lo scopo della pubblicazione dei dati personali in un elenco pubblico e non già l’identità di uno specifico fornitore
di elenchi.
Infatti, in primo luogo, il tenore letterale dell’art. 12, n. 2, della direttiva «vita privata e comunicazioni elettroniche»
non consente di ritenere che l’abbonato disponga di un diritto selettivo di decidere in favore di determinati fornitori di
elenchi abbonati e servizi di consultazione accessibili al pubblico. Va in proposito rilevato che è la pubblicazione in sé
di dati personali in un elenco avente uno scopo particolare che può risultare pregiudizievole per un abbonato. Tuttavia, qualora
quest’ultimo abbia acconsentito a che i propri dati siano pubblicati in un elenco avente uno scopo particolare, non avrà interesse,
di regola, ad opporsi alla pubblicazione degli stessi dati in un altro elenco simile.
In secondo luogo, il trentanovesimo ‘considerando’ della suddetta direttiva conferma che le trasmissioni di dati personali
degli abbonati a terzi sono «soggette alla condizione che i dati non possono essere usati per scopi diversi da quelli per
cui sono stati raccolti».
In terzo luogo, la direttiva «vita privata e comunicazioni elettroniche» menziona un caso in cui può prevedersi la necessità
di un consenso ulteriore o specifico dell’abbonato. Infatti, in forza dell’art. 12, n. 3, di tale direttiva, gli Stati membri
possono disporre che sia richiesto il consenso degli abbonati anche per tutti gli scopi di un elenco pubblico diversi dalla
sola ricerca di dati su persone sulla base del loro nome e, ove necessario, di un numero minimo di altri parametri. Ai sensi
del trentanovesimo ‘considerando’ della stessa direttiva è previsto che sia ottenuto nuovamente il consenso dell’abbonato
«[s]e la parte che raccoglie i dati dall’abbonato o i terzi a cui i dati sono stati trasmessi desiderano usarli per uno scopo
ulteriore».
Ne consegue che, quando un abbonato sia stato informato dall’impresa che gli ha assegnato un numero di telefono della possibilità
della trasmissione dei dati personali che lo riguardano ad un’impresa terza, quale la Deutsche Telekom, affinché siano inseriti
in un elenco pubblico, e questi abbia acconsentito alla pubblicazione di tali dati in un simile elenco, nel caso specifico
quello di tale società, la trasmissione degli stessi dati ad un’altra impresa allo scopo di pubblicare un elenco pubblico,
cartaceo o elettronico, ovvero di rendere siffatti elenchi consultabili attraverso servizi di consultazione, non deve essere
nuovamente oggetto di un consenso da parte dell’abbonato, qualora venga garantito che i dati in questione non saranno usati
per scopi diversi da quelli per cui sono stati raccolti al fine della loro prima pubblicazione. Infatti, il consenso, ai sensi
dell’art. 12, n. 2, della direttiva «vita privata e comunicazioni elettroniche», di un abbonato debitamente informato all’inserimento
dei dati personali che lo riguardano in un elenco pubblico attiene allo scopo di tale pubblicazione e si estende pertanto
a qualunque ulteriore trattamento di tali dati da parte di imprese terze attive nel mercato della fornitura di elenchi e di
servizi di consultazione accessibili al pubblico, purché un simile trattamento persegua la medesima finalità.
Inoltre, quando l’abbonato ha acconsentito alla trasmissione dei dati personali che lo riguardano ad un’impresa determinata
affinché siano inseriti in un elenco pubblico di tale impresa, la trasmissione degli stessi dati ad un’altra impresa che intende
pubblicare un elenco pubblico, senza che detto abbonato abbia nuovamente prestato il proprio consenso, non può ledere la sostanza
stessa del diritto alla tutela dei dati personali, riconosciuto dall’art. 8 della Carta.
Si deve pertanto risolvere la seconda questione dichiarando che l’art. 12 della direttiva «vita privata e comunicazioni elettroniche»
va interpretato nel senso che non osta ad una normativa nazionale che imponga ad un’impresa che pubblica elenchi telefonici
pubblici l’obbligo di trasmettere dati personali di cui essa dispone relativi agli abbonati di altri operatori telefonici
ad un’impresa terza, la cui attività consista nel pubblicare un elenco pubblico, cartaceo o elettronico, o nel rendere tali
elenchi consultabili attraverso servizi di consultazione, senza che una simile trasmissione sia subordinata ad un nuovo consenso
degli abbonati, purché tuttavia, da un lato, questi ultimi siano informati, prima dell’iniziale iscrizione dei loro dati in
un elenco pubblico, in merito allo scopo di questo nonché del fatto che tali dati potranno essere comunicati ad un altro operatore
telefonico e purché, dall’altro, sia garantito che i dati in questione non saranno usati, dopo la loro trasmissione, per scopi
diversi da quelli per cui sono stati raccolti al fine della loro prima pubblicazione.

Sulle spese
Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice
nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte
non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Terza Sezione) dichiara:
1)      L’art. 25, n. 2, della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 7 marzo 2002, 2002/22/CE, relativa al servizio universale
e ai diritti degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione elettronica (direttiva «servizio universale»),
deve essere interpretato nel senso che non osta ad una normativa nazionale che imponga alle imprese che assegnano numeri di
telefono agli utenti finali l’obbligo di mettere a disposizione delle imprese la cui attività consiste nel fornire elenchi
telefonici e servizi di consultazione accessibili al pubblico non solo i dati relativi ai propri abbonati, ma anche quelli
di cui esse dispongono relativi agli abbonati di imprese terze.
2)      L’art. 12 della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 12 luglio 2002, 2002/58/CE, relativa al trattamento dei dati
personali e alla tutela della vita privata nel settore delle comunicazioni elettroniche (direttiva «vita privata e comunicazioni
elettroniche»), deve essere interpretato nel senso che non osta ad una normativa nazionale che imponga ad un’impresa che pubblica
elenchi telefonici pubblici l’obbligo di trasmettere dati personali di cui essa dispone relativi agli abbonati di altri operatori
telefonici ad un’impresa terza, la cui attività consista nel pubblicare un elenco pubblico, cartaceo o elettronico, o nel
rendere tali elenchi consultabili attraverso servizi di consultazione, senza che una simile trasmissione sia subordinata ad
un nuovo consenso degli abbonati, purché tuttavia, da un lato, questi ultimi siano informati, prima dell’iniziale iscrizione
dei loro dati in un elenco pubblico, in merito allo scopo di questo nonché del fatto che tali dati potranno essere comunicati
ad un altro operatore telefonico e purché, dall’altro, sia garantito che i dati in questione non saranno usati, dopo la loro
trasmissione, per scopi diversi da quelli per cui sono stati raccolti al fine della loro prima pubblicazione.
Firme
*
Lingua processuale: il tedesco.