CELEX: 62014CJ0149
Manquement d’État
Directive 91/676/CEE
Protection des eaux contre la pollution par les nitrates de sources agricoles
Désignation des eaux et des zones vulnérables
Teneur en nitrates excessive
Eutrophisation
Obligation de révision quadriennale
Insuffisance
Établissement des programmes d’action
Absence

Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour de constater que:
–        en n’ayant pas désigné comme zones vulnérables à la pollution par les nitrates plusieurs zones caractérisées par la présence
de masses d’eaux superficielles et souterraines affectées par des teneurs en nitrates excessives et/ou par un phénomène d’eutrophisation,
compte tenu des données disponibles, et
–        en n’ayant pas établi les programmes d’action visés à l’article 5 de la directive 91/676/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991,
concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles (JO L 375, p. 1), dans
un délai d’un an après les désignations prévues à l’article 3, paragraphe 4, de cette directive,
la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 3, paragraphe 4, et 5, paragraphe
1, de ladite directive.

Le cadre juridique

Le droit de l’Union
Selon son article 1
er
, la directive 91/676 a pour objectif de réduire la pollution des eaux provoquée ou induite par les nitrates à partir de sources
agricoles et de prévenir toute nouvelle pollution de ce type.
L’article 3 de cette directive dispose:
«1.      Les eaux atteintes par la pollution et celles qui sont susceptibles de l’être si les mesures prévues à l’article 5 ne sont
pas prises sont définies par les États membres en fonction des critères fixés à l’annexe I.
2.      Dans un délai de deux ans à compter de la notification de la présente directive, les États membres désignent comme zones vulnérables
toutes les zones connues sur leur territoire qui alimentent les eaux définies conformément au paragraphe 1 et qui contribuent
à la pollution. Ils notifient cette désignation initiale à la Commission dans un délai de six mois.
[...]
4.      Les États membres réexaminent et, au besoin, révisent ou complètent en temps opportun, au moins tous les quatre ans, la liste
des zones vulnérables désignées, afin de tenir compte des changements et des facteurs imprévisibles au moment de la désignation
précédente. Ils notifient à la Commission, dans un délai de six mois, toute révision ou ajout apporté à la liste des désignations.
5.      Les États membres sont exemptés de l’obligation de désigner des zones vulnérables spécifiques lorsqu’ils établissent et appliquent
à l’ensemble de leur territoire national les programmes d’action visés à l’article 5 conformément à la présente directive.»
L’article 5 de ladite directive prévoit:
«1.      Pour les besoins des objectifs visés à l’article 1
er
et dans un délai de deux ans à compter de la désignation initiale visée à l’article 3 paragraphe 2 ou d’un an après chaque
nouvelle désignation visée à l’article 3 paragraphe 4, les États membres établissent des programmes d’action portant sur les
zones vulnérables désignées.
2.      Un programme d’action peut porter sur toutes les zones vulnérables situées sur le territoire d’un État membre ou, si cet État
l’estime approprié, des programmes différents peuvent être établis pour diverses zones ou parties de zones vulnérables.
3.      Les programmes d’action tiennent compte:
a)      des données scientifiques et techniques disponibles concernant essentiellement les quantités respectives d’azote d’origine
agricole ou provenant d’autres sources;
b)      des conditions de l’environnement dans les régions concernées de l’État membre en question.
4.      Les programmes d’action sont mis en œuvre dans un délai de quatre ans à compter de leur élaboration et ils contiennent les
mesures obligatoires suivantes:
a)      les mesures visées à l’annexe III;
b)      les mesures que les États membres ont arrêtées dans le(s) code(s) de bonne pratique agricole élaboré(s) conformément à l’article
4, à l’exception de celles qui ont été remplacées par les mesures énoncées à l’annexe III.
5.      En outre, les États membres prennent, dans le cadre des programmes d’action, toutes les mesures supplémentaires ou actions
renforcées qu’ils estiment nécessaires, s’il s’avère, dès le début ou à la lumière de l’expérience acquise lors de la mise
en œuvre des programmes d’action, que les mesures visées au paragraphe 4 ne suffiront pas pour atteindre les objectifs définis
à l’article 1
er
. Dans le choix de ces mesures ou actions, les États membres tiennent compte de leur efficacité et de leur coût par rapport
à d’autres mesures préventives envisageables.
[...]»
Aux termes de l’article 10 de la même directive:
«1.      Les États membres soumettent à la Commission, pour la période de quatre ans qui suit la notification de la présente directive
et pour chaque période ultérieure de quatre ans, un rapport contenant les informations visées à l’annexe V.
2.      Ils soumettent à la Commission un rapport, en vertu du présent article, dans un délai de six mois après l’expiration de la
période sur laquelle il porte.»
L’annexe I de la directive 91/676, intitulée «Critères de définition des eaux visés à l’article 3 paragraphe 1», précise:
«A.      Les eaux visées à l’article 3 paragraphe 1 sont définies en fonction, entre autres, des critères suivants:
1)      si les eaux douces superficielles, notamment celles servant ou destinées au captage d’eau potable, contiennent ou risquent
de contenir, si les mesures prévues à l’article 5 ne sont pas prises, une concentration de nitrates supérieure à celle prévue
par la directive 75/440/CEE [du Conseil, du 16 juin 1975, concernant la qualité requise des eaux superficielles destinées
à la production d’eau alimentaire dans les États membres (JO L 194, p. 26)];
2)      si les eaux souterraines ont, ou risquent d’avoir, une teneur en nitrate supérieure à 50 milligrammes par litre si les mesures
prévues à l’article 5 ne sont pas prises;
3)      si les lacs naturels d’eau douce, les autres masses d’eau douce, les estuaires, les eaux côtières et marines ont subi ou risquent
dans un avenir proche de subir une eutrophisation si les mesures prévues à l’article 5 ne sont pas prises.
[...]»

Le droit grec
La désignation initiale des zones vulnérables connues sur le territoire grec a été effectuée, au cours de l’année 1999, par
l’arrêté interministériel 19652/1906/1999. Cette désignation a été révisée au cours des années 2001, 2008, 2010 et, en dernier
lieu, 2013, par, respectivement, l’arrêté interministériel 20419/2522/2001, l’arrêté interministériel 1132/2008, l’arrêté
interministériel 106253/2010 et l’arrêté interministériel 190126/2013 (ci-après l’«arrêté interministériel de 2013»).

La procédure précontentieuse
À la suite de l’examen technique de la désignation des zones vulnérables effectuée au cours de l’année 2010 par la République
hellénique, la Commission a informé cet État membre, par une lettre du 21 octobre 2010, que cette désignation devait être
étendue, afin de pleinement satisfaire aux exigences fixées par la directive 91/676, et elle a demandé à cet État membre de
présenter ses observations dans un délai de deux mois.
Par une lettre du 21 décembre 2010, la République hellénique a répondu qu’elle avait défini huit zones vulnérables et elle
s’est engagée à définir de nouvelles zones vulnérables dans certaines des régions mentionnées dans ladite lettre de la Commission,
sur la base de données complémentaires provenant d’échantillonnages, d’analyses et d’études réalisés dans le cadre de l’établissement
des plans de gestion des bassins hydrographiques élaborés pour l’ensemble du territoire, en application de la directive 2000/60/CE
du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2000, établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine
de l’eau (JO L 327, p. 1).
Après avoir, le 28 octobre 2011, mis la République hellénique en demeure de présenter ses observations au sujet de certaines
zones qui auraient dû, selon elle, être désignées comme vulnérables et sujettes, par la suite, à un programme d’action au
titre de l’article 5, paragraphe 1, de la directive 91/676, la Commission a, le 1
er
octobre 2012, émis un avis motivé, reçu le même jour par cet État membre, invitant ce dernier à prendre les mesures nécessaires
pour s’y conformer dans un délai de deux mois à compter de sa réception.
La République hellénique a répondu à cet avis motivé par une lettre du 28 novembre 2012, dans laquelle elle a informé la Commission
qu’un arrêté interministériel était en cours d’adoption, aux fins de désigner de nouvelles zones vulnérables. Par une lettre
du 21 mai 2013, la République hellénique a notifié à la Commission cet arrêté interministériel, après sa publication au
Journal officiel de la République hellénique
.
Estimant que la République hellénique ne satisfaisait toujours pas aux obligations qui lui incombaient en vertu des articles
3 et 5 de la directive 91/676, la Commission a décidé d’introduire le présent recours.

Sur le recours
À l’appui de son recours, la Commission invoque deux griefs, tirés d’une violation, respectivement, de l’article 3, paragraphe
4, de la directive 91/676 et de l’article 5, paragraphe 1, de cette dernière.

Sur le premier grief, tiré de la violation de l’article 3, paragraphe 4, de la directive 91/676
Argumentation des parties
Par son premier grief, la Commission reproche à la République hellénique de ne pas avoir, sur la base des données disponibles
pour la période allant de l’année 2004 à l’année 2007 et en dépit des exigences fixées à l’article 3, paragraphe 4, de la
directive 91/676, lu en combinaison avec l’annexe I de cette directive, désigné comme zones vulnérables plusieurs zones caractérisées
par la présence de masses d’eaux superficielles et souterraines affectées par des concentrations en nitrates supérieures à
50 milligrammes par litre et/ou par un phénomène d’eutrophisation.
Selon cette institution, il ressort des données fournies par la République hellénique dans le cadre du rapport qui lui a été
transmis en vertu de l’article 10 de ladite directive que, en ce qui concerne la période allant de l’année 2004 à l’année
2007, neuf régions situées en dehors des zones vulnérables désignées par cet État membre auraient également dû être désignées
en tant que telles ou incluses dans l’actuelle zone de désignation. Il s’agirait de la région du fleuve Evros, de la région
constituée de Thessalonique, de Pella, d’Imathia et de la plaine de Thessalie, de la région du nome d’Eubée, du nord du Péloponnèse
(régions de Corinthe, de Kato Achaia, de Lousika, d’Araxos, de Sfayeika et d’Aegio), du sud-ouest du Péloponnèse (région des
nomes de Messinia et d’Ilia), de l’est du Péloponnèse (régions de Sparte, d’Elos-Skala et de Leonidio), de la Crète orientale,
de l’est de l’Attique et de la région de la rivière Asopos.
La Commission soutient avoir ainsi identifié, dans ces régions non désignées par les autorités grecques, plusieurs points
de mesure qui ont relevé des concentrations en nitrates supérieures à 50 milligrammes par litre, ainsi que la présence de
masses d’eaux superficielles classées comme eutrophes, selon la méthode utilisée par les autorités grecques.
La Commission fait valoir que, pour l’identification desdites régions, elle s’est fondée non seulement sur les données relatives
à la qualité des eaux, mais également sur d’autres critères, liés à l’activité agricole ainsi qu’aux caractéristiques des
eaux et des terres des mêmes régions. Elle cite plusieurs études scientifiques qui confirmeraient l’origine agricole de la
pollution dans les régions concernées et, ainsi, la nécessité de désigner celles-ci comme zones vulnérables. À cet effet,
selon la jurisprudence issue des arrêts Standley e.a. (C‑293/97, EU:C:1999:215, point 31) ainsi que Commission/Belgique (C‑221/03,
EU:C:2005:573, point 84), la désignation ne devrait pas se limiter aux zones où la pollution agricole constitue l’unique source
de pollution. Ainsi, la procédure de désignation des zones vulnérables suivie par la République hellénique aurait dû comporter
une évaluation correcte des sources de pollution, aux fins de désigner les zones où se déversent les eaux atteintes par la
pollution, dès lors que l’agriculture est en partie responsable de celle-ci.
Pour certaines des régions identifiées, la Commission considère que la République hellénique a remédié au manquement reproché
en procédant à leur désignation, notamment, par l’arrêté interministériel de 2013. Cette institution considère toutefois que,
en ce qui concerne les régions désignées par cet arrêté interministériel, il persiste toujours un manquement à l’article 5,
paragraphe 1, de la directive 91/676.
La Commission soutient que la République hellénique a reconnu, dans son mémoire en défense, la nécessité de désigner six zones
vulnérables supplémentaires dans certaines des régions identifiées par cette institution, sur la base, entre autres, des plans
de gestion des districts hydrographiques élaborés en application de la directive 2000/60. Toutefois, la Commission considère
que la désignation de nouvelles zones vulnérables ne saurait être subordonnée à la réalisation de ces plans de gestion. En
outre, si la République hellénique a fait valoir qu’un arrêté interministériel nécessaire à la désignation de ces zones sera
prochainement adopté, la Commission soutient qu’aucun calendrier précis ne lui a été communiqué à cet égard.
Enfin, en ce qui concerne les régions dont la République hellénique continue à contester la désignation comme zones vulnérables,
la Commission estime avoir démontré, au cours de la procédure précontentieuse, que cet État membre disposait de toutes les
données nécessaires à leur désignation, avant même l’achèvement desdits plans de gestion. En outre, les données complémentaires
produites par cet État membre pour justifier l’absence de désignation des régions identifiées par la Commission seraient incomplètes,
voire dépassées.
La République hellénique fait valoir que, entre l’année 1999 et l’année 2013, 19 zones ont été désignées sur son territoire
comme vulnérables, sur le fondement des contrôles effectués par les autorités de surveillance, en fonction des critères visés
à l’annexe I de la directive 91/676. Elle précise que, sur le fondement d’analyses plus récentes, réalisées dans le cadre
de la mise en œuvre de la directive 2000/60, 10 nouvelles zones ont été désignées par l’arrêté interministériel de 2013. Un
nouvel arrêté interministériel, prévu pour la fin de l’année 2014, serait en cours d’adoption, aux fins de désigner des zones
vulnérables supplémentaires.
Si la République hellénique reconnaît la nécessité de désigner des nouvelles zones vulnérables sur son territoire, elle conteste
toutefois l’étendue des zones identifiées par la Commission. En outre, elle fait observer qu’elle a déjà désigné en tant que
zone vulnérable une partie de certaines des régions identifiées par cette institution.
À cet égard, cet État membre soutient, tout d’abord, qu’il est erroné de désigner, comme l’a fait la Commission, de grandes
régions administratives et géographiques, sans tenir compte des critères hydrogéologiques, de l’origine des pressions anthropogéniques,
des résultats du réseau des points de mesure des eaux et des critères énoncés à l’annexe I de la directive 91/676. En particulier,
les grandes régions identifiées par la Commission comprendraient de nombreuses masses d’eaux superficielles et souterraines,
indépendantes du point de vue hydraulique, dont la plupart ne seraient pas surchargées en nitrates d’origine agricole. En
outre, la République hellénique conteste, en substance, la pertinence et la fiabilité des études invoquées par la Commission,
relatives à certaines des régions que cette institution estime devoir être désignées comme zones vulnérables.
Ensuite, la République hellénique répond aux allégations de la Commission en procédant à une analyse, pour chaque point de
mesure se situant dans les régions identifiées par cette institution, et elle indique les raisons pour lesquelles ces dernières
n’ont pas été désignées comme zones vulnérables. Parmi ces raisons figurent, notamment, l’absence de lien entre la pollution
et l’activité agricole, le caractère accidentel ou ponctuel des dépassements de la teneur en nitrates, l’impact d’autres sources,
non agricoles, à proximité des points de mesure, la contribution des nitrates d’origine urbaine ou industrielle à la pollution
des eaux souterraines ainsi que la mauvaise localisation des points de mesure due, notamment, à l’évolution de l’affectation
des sols et à l’urbanisation.
En outre, la République hellénique fait valoir qu’il ressort de l’arrêt Standley e.a. (C-293/97, EU:C:1999:215, points 35
à 39) que la directive 91/676 ne s’applique qu’aux seuls cas où la pollution d’origine agricole contribue de manière significative
à la pollution des eaux. Il ressortirait de cette même jurisprudence que cette directive peut être appliquée de manière différente
par les États membres et que le droit de l’Union ne pourrait fournir de critères précis permettant de vérifier, dans chaque
cas d’espèce, si la pollution d’origine agricole contribue de manière significative à la pollution des eaux.
Enfin, la République hellénique considère qu’il n’y a pas lieu de définir de nouvelles zones vulnérables en raison de l’eutrophisation
des eaux de surface. Elle indique, à cet égard, d’une part, que les points d’échantillonnage ayant révélé une concentration
excessive de nitrates se trouvent soit dans une zone déjà désignée comme vulnérable, soit dans une zone exposée à d’autres
sources de pollution, d’origine non agricole. D’autre part, la concentration de phosphore et d’oxygène dans l’eau, qui aurait
été retenue par la Commission comme critère pour conclure à la désignation de nouvelles zones vulnérables, ne constituerait
pas un critère pertinent en ce qui concerne, notamment, les eaux courantes de surface.
Appréciation de la Cour
Il y a lieu de constater que la République hellénique ne conteste pas que certaines zones des régions identifiées par la Commission
auraient dû être désignées comme vulnérables, mais fait valoir, premièrement, que la révision des zones devant être désignées
comme vulnérables serait en cours.
Toutefois, il ressort d’une jurisprudence constante que l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la
situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé et que les changements intervenus
par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour (voir, notamment, arrêt Commission/France, C‑193/12, EU:C:2013:394,
point 21).
En outre, pour justifier la désignation tardive de nouvelles zones vulnérables, la République hellénique se borne à faire
valoir que les autorités grecques ont, notamment, attendu l’achèvement des plans de gestion des districts hydrographiques,
adoptés en application de la directive 2000/60, afin de recueillir des données plus complètes et précises sur la qualité des
eaux dans ces zones.
Or, il suffit de rappeler que, selon une jurisprudence constante, un État membre ne saurait exciper de dispositions, de pratiques
ou de situations de son ordre juridique interne pour justifier l’inobservation des obligations et des délais prescrits par
une directive (arrêt Commission/Espagne, C‑274/98, EU:C:2000:206, point 19 et jurisprudence citée).
Deuxièmement, la République hellénique soutient que les régions identifiées par la Commission ne doivent pas nécessairement
être désignées comme zones vulnérables dans leur intégralité.
Cet État membre admet cependant que des points de mesure situés dans ces régions en dehors des zones désignées par les autorités
grecques ont révélé une teneur en nitrates des masses d’eaux souterraines supérieure à 50 milligrammes par litre, ce qui constitue
l’un des critères de désignation des zones vulnérables visés à l’annexe I de la directive 91/676.
De même, ledit État membre ne conteste pas que certaines masses d’eau douce affectées par un phénomène d’eutrophisation n’ont
pas été prises en compte dans la désignation des zones vulnérables.
D’une manière générale, pour justifier l’absence d’inclusion des régions identifiées par la Commission parmi les zones désignées
comme vulnérables, la République hellénique affirme que ces régions ne peuvent être appréhendées comme étant des unités sur
le plan hydrogéologique et que la qualité de l’eau des différentes masses qui les composent est bonne.
Toutefois, cette circonstance, à supposer qu’elle soit établie, ne dispensait pas la République hellénique de désigner comme
zones vulnérables à tout le moins les parties de ces régions où se situent les masses d’eaux souterraines dont elle ne conteste
pas qu’elles ont révélé une teneur en nitrates supérieure à 50 mg/l, ni de tenir compte des masses d’eau douce affectées par
un phénomène d’eutrophisation dans cette désignation. En effet, en ce qui concerne ces parties, la République hellénique se
borne à soutenir que le critère de désignation fixé à l’article 1
er
de la directive 91/676 et tiré de ce que la présence de nitrates doit être due à l’activité agricole n’est pas rempli en
ce qui concerne ces régions, car les dépassements observés seraient liés à des sources ponctuelles de pollution d’origine
non agricole.
Or, la République hellénique n’a pas avancé de données précises susceptibles de remettre en cause, à tout le moins en ce qui
concerne chacune des parties des régions visées au point précédent du présent arrêt, le constat de la Commission, selon lequel
la contribution des sources agricoles à la pollution par les nitrates dans ces régions est significative. En effet, ainsi
que la Cour l’a déjà jugé, pour que des eaux soient considérées comme «atteintes par la pollution», au sens, notamment, de
l’article 3, paragraphe 1, de la directive 91/676, et que leur désignation comme zone vulnérable s’impose, en application
de l’article 3, paragraphe 2, de cette directive, il n’est pas nécessaire que les composés azotés d’origine agricole contribuent
de manière exclusive à la pollution. Il suffit qu’ils y contribuent de manière significative (voir, en ce sens, arrêt Standley
e.a., C-293/97, EU:C:1999:215, points 30 et 35).
Il s’ensuit que, à la date d’expiration du délai imparti dans l’avis motivé, la République hellénique n’avait pas pris les
mesures nécessaires afin de respecter les obligations qui lui incombent en vertu de l’article 3, paragraphe 4, de la directive
91/676, lu en combinaison avec l’annexe I de celle-ci.
Dans ces conditions, le premier grief de la Commission doit être considéré comme fondé.

Sur le second grief, tiré d’une violation de l’article 5, paragraphe 1, de la directive 91/676
Le second grief de la Commission porte sur le défaut d’adoption, par la République hellénique, des programmes d’action relatifs
aux zones visées par le premier grief, qui auraient dû être établis, en vertu de l’article 5, paragraphe 1, de la directive
91/676, dans un délai d’un an après les désignations visées à l’article 3, paragraphe 4, de cette directive.
Conformément à l’article 5 de la directive 91/676, les États membres doivent adopter des programmes d’action visant à prévenir
et à réduire la pollution des eaux provoquée ou induite par les nitrates à partir de sources agricoles dans les zones vulnérables
désignées conformément à l’article 3, paragraphes 2 et 4, de cette directive (arrêt Commission/Irlande, C‑396/01, EU:C:2004:136,
point 57). En ce qui concerne les nouvelles désignations visées à l’article 3, paragraphe 4, de ladite directive, les programmes
d’action portant sur les zones vulnérables désignées doivent être établis dans un délai d’un an après ces désignations.
À cet égard, il suffit de constater qu’il résulte de l’examen du premier grief que, en Grèce, les zones vulnérables ne sont
pas désignées de manière satisfaisante, ce qui a pour conséquence que ces programmes d’action ne couvrent pas toutes les zones
qui, en application de l’article 5, paragraphe 1, de la directive 91/676, auraient dû faire l’objet desdits programmes.
Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de constater que, en ayant omis de procéder à la désignation
en tant que zones vulnérables des zones caractérisées par la présence de masses d’eaux superficielles et souterraines affectées
par des concentrations en nitrates supérieures à 50 milligrammes par litre et/ou par un phénomène d’eutrophisation, et en
n’ayant pas établi les programmes d’action afférents à ces zones dans un délai d’un an après cette désignation, la République
hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 3, paragraphe 4, et 5, paragraphe 1, de la directive
91/676.

Sur les dépens
Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux
dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République hellénique et cette dernière
ayant succombé en la totalité de ses moyens, il y a lieu de la condamner à l’ensemble des dépens.
Par ces motifs, la Cour (neuvième chambre) déclare et arrête:
1)
En ayant omis de procéder à la désignation en tant que zones vulnérables des zones caractérisées par la présence de masses
d’eaux superficielles et souterraines affectées par des concentrations en nitrates supérieures à 50 milligrammes par litre
et/ou par un phénomène d’eutrophisation, et en n’ayant pas établi les programmes d’action afférents à ces zones dans un délai
d’un an après cette désignation, la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles
3, paragraphe 4, et 5, paragraphe 1, de la directive 91/676/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991, concernant la protection
des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles.
2)
La République hellénique est condamnée aux dépens.
Signatures
*
Langue de procédure: le grec.