CELEX: 62013CJ0140
Řízení o předběžné otázce
Sbližování právních předpisů
Směrnice 2004/39/ES
Článek 54
Povinnost zachovat služební tajemství, kterou mají vnitrostátní orgány finančního dohledu
Informace týkající se podvodného investičního podniku, který je v soudem nařízené likvidaci

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článku 54 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/39/ES ze dne 21. dubna 2004 o trzích finančních nástrojů, o změně směrnice Rady 85/611/EHS a 93/6/EHS a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/12/ES a o zrušení směrnice Rady 93/22/EHS (
Úř. věst. L 145, s. 1
; Zvl. vyd. 06/07, s. 263).
Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi A. a T. Altmannovými, H. Abelem, W. a U. Apitzschovými, S. Arnold a B. Assheuer, jakož i I. a K. H. Aubeleovými na straně jedné a Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (Spolkový úřad pro dohled nad finančními službami, dále jen „BaFin“) na straně druhé ve věci rozhodnutí posledně uvedeného ze dne 9. října 2012, jímž jmenovaným odepřel přístup k některým dokumentům a informacím týkajícím se společnosti Phoenix Kapitaldienst GmbH Gesellschaft für die Durchführung und Vermittlung von Vermögensanlagen (dále jen „Phoenix“).
Právní rámec
Unijní právo
Body 2 a 63 odůvodnění směrnice 2004/39 uvádějí:
„(2)
[…] je nutné stanovit stupeň harmonizace nezbytný k tomu, aby byla investorům nabízena vysoká úroveň ochrany a aby investiční podniky mohly poskytovat služby v celém Společenství, které je jednotným trhem, na základě dohledu domovské země. […]
[...]
(63)
[...] V souvislosti s narůstající přeshraniční činností by si příslušné orgány měly vzájemně poskytovat příslušné informace k výkonu svých funkcí, aby zajistily účinné uplatňování této směrnice, včetně situací, kdy se její skutečné nebo domnělé porušení může týkat orgánů dvou či více členských států. Pro zajištění hladkého přenosu takových informací a ochrany individuálních práv je nezbytné při výměně informací přísně dodržovat služební tajemství.“
Článek 17 směrnice 2004/39, nadepsaný „Obecná povinnost trvalého dohledu“, v odstavci 1 stanoví:
„Členské státy zajistí, aby příslušné orgány sledovaly činnost investičních podniků, aby mohly posoudit plnění provozních podmínek stanovených v této směrnici. Členské státy dále zajistí, aby byla přijata vhodná opatření umožňující příslušným orgánům získat údaje nezbytné k posouzení toho, zda investiční podniky tyto povinnosti plní.“
Článek 50 uvedené směrnice, nadepsaný „Pravomoci příslušných orgánů“, stanoví:
„1.   Příslušné orgány musí mít veškeré dohledové a vyšetřovací pravomoci, které jsou nezbytné pro plnění jejich úkolů. [...]
2.   Pravomoci uvedené v odstavci 1 jsou vykonávány v souladu s vnitrostátním právem a zahrnují přinejmenším právo
a)
mít přístup k jakémukoli dokumentu v jakékoli formě a obdržet jeho kopii;
b)
požadovat informace od kterékoli osoby a v případě nutnosti osobu předvolat a vyslechnout ji za účelem získání informací;
[...]“
Článek 54 téže směrnice, nadepsaný „Služební tajemství“, stanoví:
„1.   Členské státy zajistí, aby příslušné orgány, všechny osoby, které pro příslušné orgány pracují nebo pracovaly […] byl[y] vázán[y] povinností zachovat služební tajemství. Nesmějí sdělit žádné osobě ani žádnému orgánu žádné důvěrné informace, které se dozvědí při plnění svých povinností, s výjimkou souhrnné či celkové formy tak, aby nebylo možno určit totožnost jednotlivých investičních podniků, organizátorů trhu, regulovaných trhů nebo jiné osoby, aniž jsou dotčeny případy, na něž se vztahuje trestní právo nebo jiná ustanovení této směrnice.
2.   Byl-li však na investiční podnik [vyhlášen úpadek nebo nařízena likvidace], lze důvěrné informace, které se netýkají třetích osob, sdělit v občanském soudním řízení, jestliže je to nutné k tomu, aby se řízení uskutečnilo.
3.   Aniž jsou dotčeny případy upravené trestním právem, mohou příslušné orgány […] které získají důvěrné informace podle této směrnice, tyto informace použít […] pouze k plnění svých povinností a výkonu svých funkcí […]. Pokud s tím však příslušný orgán nebo jiný orgán, subjekt nebo osoba sdělující informace souhlasí, může orgán, který je obdržel, tyto informace použít pro jiné účely.
4.   Veškeré důvěrné informace přijaté, vyměněné nebo předané podle této směrnice podléhají služebnímu tajemství podle tohoto článku. Tento článek však nebrání příslušným orgánům ve výměně nebo předávání důvěrných informací […] se souhlasem příslušného orgánu nebo jiného orgánu, subjektu, fyzické či právnické osoby, které informace poskytly.
5.   Tento článek nebrání příslušným orgánům, aby si v souladu s vnitrostátním právem vyměňovaly nebo předávaly důvěrné informace, které neobdržely od příslušného orgánu jiného členského státu.“
Článek 56 směrnice 2004/39, nadepsaný „Povinnost spolupracovat“, v odstavci 1 uvádí:
„Příslušné orgány různých členských států vzájemně spolupracují, kdykoli je to nezbytné pro účely plnění jejich úkolů podle této směrnice, a využívají své pravomoci stanovené v této směrnici nebo ve vnitrostátním právu.
Každý příslušný orgán poskytuje pomoc příslušným orgánům ostatních členských států. Zejména si vyměňují informace a spolupracují při vyšetřování nebo činnostech dohledu.
[...]“
Německé právo
Ustanovení § 1 odst. 1 zákona o svobodě informací (Informationsfreiheitsgesetz) ze dne 5. září 2005 (BGBl. 2005 I, s. 2722, dále jen „IFG“) je tohoto znění:
„Každý má za podmínek stanovených tímto zákonem ve vztahu k spolkovým orgánům právo na přístup k úředním informacím.“
Ustanovení § 3 IFG, nadepsaný „Ochrana zvláštních veřejných zájmů“, v odstavci 4 stanoví:
„Nárok na přístup k informacím není dán
[...]
4.
pokud informace podléhají služebnímu tajemství či jinému úřednímu tajemství nebo povinnosti zachovávat důvěrnost nebo povinnosti mlčenlivosti stanovené právním předpisem nebo obecným správním předpisem k materiální a organizační ochraně utajovaných informací.“
Ustanovení § 9 zákona o bankovnictví (Kreditwesengesetz) ze dne 9. září 1998 (BGBl. 1998 I, s. 2776), ve znění zákona ze dne 4. července 2013 (BGBl. 2013 I, s. 1981, dále jen „KWG“), nadepsané „Povinnost mlčenlivost“, v odstavci 1 stanoví:
„Pokud osoby zaměstnané [BaFin] aplikují v rámci své činnosti tento zákon, nejsou bez udělení souhlasu oprávněné sdělit nebo využít skutečnosti, o nichž se dozvěděly během své činnosti, jejichž důvěrnost má být v zájmu [osob podléhajícím tomuto zákonu] nebo třetích osob zachována (jako je zejména obchodní a výrobní tajemství), a to i v případě, že tyto osoby již nejsou ve službě nebo jejich činnost skončila. […]“
Ustanovení § 8 odst. 1 zákona o obchodování s cennými papíry (Wertpapierhandelsgesetz) ze dne 9. září 1998 (BGBl. 1998 I, s. 2708), ve znění zákona ze dne 15. července 2013 (BGBl. 2013 I, s. 2390, dále jen „WpHG“), nadepsaného „Povinnost mlčenlivosti“, je téhož znění jako § 9 odst. 1 KWG.
Spor v původním řízení a předběžné otázky
Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že rozhodnutím Amtsgericht Frankfurt am Main (obvodní soud ve Frankfurtu nad Mohanem) ze dne 1. července 2005 bylo vůči společnosti Phoenix zahájeno úpadkové řízení. Tato společnost byla u této příležitosti zrušena a nyní je v soudem nařízené likvidaci. Hlavním účelem obchodního modelu společnosti Phoenix bylo podvést investory. Poškozeno bylo asi 30000 investorů a škoda činí 600 milionů eur.
Rozsudkem ze dne 11. července 2006 vydaným v trestním řízení uznal Landgericht Frankfurt am Main (zemský soud ve Frankfurtu nad Mohanem) dva bývalé ředitele společnosti Phoenix vinnými ze zpronevěry a podvodu při investování a odsoudil jednoho z nich k trestu odnětí svobody v délce sedm let a čtyři měsíce a druhého dva roky a tři měsíce.
Dne 21. května 2012 uplatnili žalobci v původním řízení u BaFin ustanovení § 1 odst. 1 IFG, aby mohli nahlédnout do dokumentů týkajících se společnosti Phoenix, jako jsou zprávy auditorů, smlouvy, zprávy ve spisu, interní komentáře, příslušná korespondence a zprávy o činnosti a vedení kompenzačních fondů investičních společností.
Rozhodnutím ze dne 31. července 2012 BaFin z velké části žádosti o poskytnutí informací vyhověl. Odmítl však žalobcům v původním řízení umožnit, aby nahlédli do zprávy ze zvláštního auditu ze dne 31. března 2002, kterou vyhotovila společností Ernst & Young, jakož i do zpráv auditorů společnosti Phoenix, interních komentářů, zpráv, korespondence, dokumentů, dohod, smluv, zpráv ve spisu a dopisů týkajících se společnosti Phoenix, jakož i veškerých interních komentářů, které byly vyhotoveny po zveřejnění této zprávy z auditu a korespondenci vedené po tomto zveřejnění.
BaFin tyto žádosti odmítl z důvodu, že přístupu k dotyčným informacím bránily povinnosti mlčenlivosti stanovené v § 9 KWG a § 8 WpHG ve spojení s § 3 odst. 1 IFG. Dne 21. srpna 2012 podali žalobci v původním řízení proti tomuto zamítavému rozhodnutí rozklad. Rozhodnutím ze dne 9. října 2012 BaFin tento rozklad zamítl.
Dne 12. listopadu 2012 napadli žalobci v původním řízení uvedené rozhodnutí žalobou podanou k předkládajícímu soudu. Rozsudkem ze dne 11. prosince 2012 nařídil předkládající soud na základě judikatury Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud) BaFin, aby část požadovaných informací zpřístupnil.
Ze žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce však vyplývá, že v jiné věci, jež se rovněž týká přístupu k informacím o společnosti Phoenix, které má k dispozici BaFin, předkládající soud rozsudkem ze dne 12. března 2008 rozhodl, že právo na informace lze na základě § 1 odst. 1 IFG uplatnit v případě, že účel ochrany uvedený v § 9 KWG a § 8 WpHG již nadále nevyžaduje důvěrnost. Předkládající soud v tomto rozsudku konstatoval, že neexistuje legitimní zájem na zachování provozního a obchodního tajemství společnosti Phoenix, neboť požadované informace se týkají trestně postižitelných jednání a jiných závažných porušení práva.
Předkládající soud zdůrazňuje, že v takovém případě, jako je případ v projednávané věci má i nadále za to, že není nutné chránit zájmy společnosti Phoenix, a lze se tedy výjimečně odchýlit od povinnosti mlčenlivosti stanovené v § 9 KWG a § 8 WpHG.
Za těchto podmínek se Verwaltungsgericht Frankfurt am Main rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Je slučitelné s právem Evropské unie, aby byly závazné povinnosti mlčenlivosti, které jsou uloženy vnitrostátním úřadům, jež vykonávají dohled nad společnostmi poskytující finanční služby, a které mají základ v relevantních právních aktech unijního práva (směrnice [Evropského parlamentu a Rady] 2004/109/ES [ze dne 15. prosince 2004 o harmonizaci požadavků na průhlednost týkajících se informací o emitentech, jejichž cenné papíry jsou přijaty k obchodování na regulovaném trhu, a o změně směrnice 2001/34/ES (
Úř. věst. L 390, s. 38
; Zvl. vyd. L 390, s. 38)], směrnice [Evropského parlamentu a Rady] 2006/48/ES [ze dne 14. června 2006 o přístupu k činnosti úvěrových institucí a o jejím výkonu a směrnice 2009/65/ES (
Úř. věst. L 157, s. 45
)] a směrnice [Evropského parlamentu a Rady] 2009/65/ES [ze dne 13. července 2009 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se subjektů kolektivního investování do převoditelných cenných papírů (SKIPCP) (
Úř. věst. L 302, s. 32
)]) a které byly provedeny ve vnitrostátním právu § 9 [KWG] a § 8 [WpHG], prolomeny aplikací a výkladem vnitrostátního procesního předpisu, jako je § 99 soudního řádu správního (Verwaltungsgerichtsordnung)?
2)
Může takový orgán dohledu, jako je [BaFin], uplatňovat vůči osobě, která u něho požadovala přístup k informacím o určitém poskytovateli finančních služeb podle [IFG], povinnost mlčenlivosti (jako jsou povinnosti zakotvené v § 9 [KWG] a § 8 [WpHG]), kterou mu ukládá zejména unijní právo, pokud hlavní obchodní model společnosti, která nabízela finanční služby a nyní se nachází v likvidaci poté, co byla zrušena v důsledku platební neschopnosti, spočíval v podvodu velkého rozsahu s cílem úmyslného poškození investorů a několik osob odpovědných za tuto společnost bylo pravomocně odsouzeno k víceletým trestům odnětí svobody?“
Řízení před Soudním dvorem
Rozhodnutím ze dne 19. května 2014, došlým kanceláři Soudního dvora téhož dne, předkládající soud informoval, že nemá v úmyslu nadále trvat na své první otázce. Za těchto podmínek není podle čl. 100 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora nutné na tuto otázku odpovídat.
K druhé předběžné otázce
Na úvod je třeba uvést, že i když předkládající soud odkázal na směrnice 2004/109, 2006/48 a 2009/65, je v projednávané věci s ohledem na doplňující informace poskytnuté uvedeným soudem v odpovědi na žádost o vysvětlení, která mu byla adresována podle článku 101 jednacího řádu, a s přihlédnutím k rozsahu oprávnění, jehož byla společnost Phoenix držitelem, relevantní pouze článek 54 směrnice 2004/39.
Položenou otázku je tedy třeba zkoumat výlučně s ohledem na tento článek.
Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda musí být čl. 54 odst. 1 a 2 směrnice 2004/39 vykládán v tom smyslu, že vnitrostátní orgán dohledu může v rámci správního řízení vůči osobě, která tento orgán požádala o přístup k informacím týkajícím se investičního podniku, který je nyní v soudem nařízené likvidaci, namítat povinnost zachovat služební tajemství, jestliže hlavní obchodní model tohoto podniku spočíval v podvodu velkého rozsahu s cílem úmyslného poškození investorů a několik osob odpovědných za uvedený podnik bylo pravomocně odsouzeno k trestům odnětí svobody.
Pro účely odpovědi na položenou otázku je třeba zohlednit cíle sledované směrnicí 2004/39 a kontext, do něhož je článek 54 této směrnice zasazen.
Z bodu 2 odůvodnění směrnice 2004/39 vyplývá, že cílem směrnice je stanovit stupeň harmonizace nezbytný k tomu, aby byla investorům nabízena vysoká úroveň ochrany a aby investiční podniky mohly poskytovat služby v celé Unii na základě dohledu domovské země.
Mimoto z bodu 63 odůvodnění uvedené směrnice vyplývá, že v souvislosti s narůstající přeshraniční činností si příslušné orgány mají vzájemně poskytovat příslušné informace k výkonu svých funkcí, aby zajistily účinné uplatňování této směrnice.
Podle čl. 17 odst. 1 směrnice 2004/39 jsou tak členské státy povinny zajistit, aby příslušné orgány soustavně sledovaly činnost investičních podniků, aby mohly zabezpečit, že plní své povinnosti.
Článek 50 odst. 1 a 2 téže směrnice stanoví, že příslušné orgány musejí mít dohledové a vyšetřovací pravomoci, které jsou nezbytné pro plnění jejich úkolů, což zahrnuje právo mít přístup k jakémukoli dokumentu a požadovat informace od kterékoli osoby.
Článek 56 odst. 1 směrnice 2004/39 stanoví, že každý příslušný orgán poskytuje pomoc příslušným orgánům ostatních členských států a že si zejména vyměňují informace a spolupracují při vyšetřování nebo činnostech dohledu.
Účinné fungování systému dohledu nad činnostmi investičních podniků, který je založen na dohledu vykonávaném uvnitř členského státu a výměně informací mezi příslušnými orgány různých členských států, vyžaduje, jak je stručně popsáno v předcházejících bodech, aby jak podniky, nad nimiž je vykonáván dohled, tak příslušné orgány mohly mít jistotu, že poskytnuté důvěrné informace zůstanou v zásadě nadále důvěrné (obdobně viz rozsudek Hillenius, 110/84,
EU:C:1985:495
, bod 27).
Jak uvedl generální advokát v bodě 37 svého stanoviska a jak rovněž vyplývá z poslední věty bodu 63 odůvodnění směrnice 2004/39, neexistence takové důvěry by mohla ohrozit hladké předávání důvěrných informací, které jsou nezbytné k výkonu dohledu.
Proto čl. 54 odst. 1 směrnice 2004/39 stanoví povinnost zachovávat služební tajemství jako obecné pravidlo nejenom pro účely ochrany přímo dotčených podniků, ale také normálního fungování unijních trhů finančních nástrojů.
Podrobný výčet zvláštních případů, ve kterých obecný zákaz sdělení informací, na něž se vztahuje služební tajemství, nebrání jejich předání nebo použití, je uveden v článku 54 směrnice 2004/39.
Z toho vyplývá, že s výjimkou situací zvláště upravených v uvedeném článku nemůže existovat žádná výjimka z obecného zákazu sdělení důvěrných informací.
V projednávané věci a s přihlédnutím k podvodné povaze činnosti, kterou vykonávala společnost Phoenix, k odsouzení jejích odpovědných osob v trestním řízení, jakož i k nařízení její likvidace soudem je nutné uvést, že čl. 54 odst. 1 směrnice 2004/39 na jedné straně stanoví, že povinnost zachovat služební tajemství se uplatní, „aniž jsou dotčeny případy, na něž se vztahuje trestní právo“.
Na druhé straně je třeba připomenout, že čl. 54 odst. 2 uvedené směrnice stanoví, že byl-li na investiční podnik vyhlášen úpadek nebo nařízena likvidace, „lze důvěrné informace, které se netýkají třetích osob, sdělit v občanském soudním řízení, jestliže je to nutné k tomu, aby se řízení uskutečnilo“.
Pokud jde o informace týkající se takových investičních podniků, na které byl vyhlášen úpadek nebo nařízena likvidace, jako je podnik dotčený v původním řízení, lze se tedy od povinnosti zachovat služební tajemství odchýlit, aniž by byly dotčeny případy, na něž se vztahuje trestní právo, pouze v případě, že jsou splněny tři podmínky uvedené v předcházejícím bodu, a sice že důvěrné informace se netýkají třetích osob, ke sdělení těchto informací dochází v občanských soudních řízeních a uvedené informace jsou nutné k tomu, aby se tato řízení uskutečnila.
Z předkládacího rozhodnutí přitom nevyplývá, že by spor v původním řízení, který se týká správního řízení o žádosti o přístup k informacím a dokumentům, které má vnitrostátní orgán dohledu k dispozici na základě IFG, spadal do působnosti trestního práva, neboť tato žádost byla podána poté, co byly odpovědné osoby společnosti Phoenix odsouzeny v trestním řízení, ani že by spadal do rámce občanskoprávních řízení zahájených žalobci v původním řízení.
Pokud tomu tak je – a ověření této skutečnosti je věcí předkládajícího soudu – nelze se na základě žádného ustanovení článku 54 směrnice 2004/39 odchýlit od povinnosti zachovat služební tajemství.
Okolnosti zdůrazněné předkládajícím soudem, podle nichž hlavní obchodní model dotyčného podniku spočíval v podvodu velkého rozsahu s cílem úmyslného poškození investorů a několik osob odpovědných za tento podnik bylo pravomocně odsouzeno k trestům odnětí svobody, nemění nic na odpovědi, kterou je nutné poskytnout na položenou otázku.
Na druhou otázku je tudíž třeba odpovědět tak, že čl. 54 odst. 1 a 2 směrnice 2004/39 musí být vykládán v tom smyslu, že vnitrostátní orgán dohledu může v rámci správního řízení vůči osobě, která tento orgán požádala, aniž by se jednalo o případ, na nějž se vztahuje trestní právo nebo občanské soudní řízení, o přístup k informacím týkajícím se investičního podniku, který je nyní v soudem nařízené likvidaci, namítat povinnost zachovat služební tajemství, třebaže hlavní obchodní model tohoto podniku spočíval v podvodu velkého rozsahu s cílem úmyslného poškození investorů a několik osob odpovědných za uvedený podnik bylo pravomocně odsouzeno k trestům odnětí svobody.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:

Článek 54 odst. 1 a 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/39/ES ze dne 21. dubna 2004 o trzích finančních nástrojů, o změně směrnice Rady 85/611/EHS a 93/6/EHS a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/12/ES a o zrušení směrnice Rady 93/22/EHS musí být vykládán v tom smyslu, že vnitrostátní orgán dohledu může v rámci správního řízení vůči osobě, která tento orgán požádala, aniž by se jednalo o případ, na nějž se vztahuje trestní právo nebo občanské soudní řízení, o přístup k informacím týkajícím se investičního podniku, který je nyní v soudem nařízené likvidaci, namítat povinnost zachovat služební tajemství, třebaže hlavní obchodní model tohoto podniku spočíval v podvodu velkého rozsahu s cílem úmyslného poškození investorů a několik osob odpovědných za uvedený podnik bylo pravomocně odsouzeno k trestům odnětí svobody.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: němčina.