CELEX: 62009CJ0318
Impugnazione
Aiuti di Stato
Regime di aiuti concessi a talune imprese di servizi pubblici
Esenzioni fiscali
Decisione che dichiara il regime di aiuti incompatibile con il mercato comune
Ricorso di annullamento
Ricevibilità
Legittimazione ad agire
Interesse ad agire
Art. 87 CE
Nozione di "aiuto"
Art. 88 CE
Nozione di "aiuto nuovo"
Art. 10 CE
Obbligo di leale cooperazione
Regolamento (CE) n. 659/1999
Artt. 1 e 14
Legittimità di un ordine di recupero
Principio della certezza del diritto
Obbligo di motivazione

Con la sua impugnazione, l’A2A SpA (in prosieguo: l’«A2A»), già ASM Brescia SpA (in prosieguo: l’«ASM Brescia»), chiede l’annullamento
della sentenza del Tribunale di primo grado delle Comunità europee 11 giugno 2009, causa T‑189/03, ASM Brescia/Commissione
(Racc. pag. II‑1831; in prosieguo: la «sentenza impugnata»), con la quale esso ha respinto il suo ricorso diretto all’annullamento
degli artt. 2 e 3 della decisione della Commissione 5 giugno 2002, 2003/193/CE, relativa all’aiuto di Stato relativo alle
esenzioni fiscali e prestiti agevolati concessi dall’Italia in favore di imprese di servizi pubblici a prevalente capitale
pubblico (GU 2003, L 77, pag. 21; in prosieguo: la «decisione controversa»).
Nella sua comparsa di risposta, la Commissione europea ha proposto un’impugnazione incidentale, chiedendo sia l’annullamento
della sentenza impugnata, nella parte in cui dichiara ricevibile il ricorso, sia che il ricorso sia dichiarato irricevibile.

Fatti
L’ASM Brescia era una società a responsabilità limitata, detenuta per il 99% dal Comune di Brescia, ove essa svolgeva le proprie
attività. Costituita nel corso del 1998 a partire dall’omonima azienda speciale, essa operava, in particolare, nei settori
dell’energia, del gas, dell’acqua, dei trasporti pubblici urbani e dello smaltimento dei rifiuti.
La legge italiana 8 giugno 1990, n. 142, recante ordinamento delle autonomie locali (GURI n. 135 del 12 giugno 1990), ha introdotto
una riforma degli strumenti giuridici organizzativi offerti ai comuni per la gestione dei servizi pubblici, in particolare
nei settori della distribuzione dell’acqua, del gas e dell’elettricità. A tal fine, l’art. 22 di detta legge, nella versione
modificata, ha previsto la facoltà, per i comuni, di costituire, in particolare, società commerciali o società a responsabilità
limitata a partecipazione maggioritaria pubblica (in prosieguo: le «società ex lege n. 142/90»).
Il combinato disposto dell’art. 3, comma 70, della legge 28 dicembre 1995, n. 549, recante misure di razionalizzazione della
finanza pubblica (Supplemento ordinario alla GURI n. 302 del 29 dicembre 1995), e dell’art. 66, comma 14, del decreto legge
30 agosto 1993, n. 331, recante armonizzazione delle disposizioni in materia di imposte sugli oli minerali, sull’alcole, sulle
bevande alcoliche, sui tabacchi lavorati e in materia di IVA con quelle recate da direttive CEE e modificazioni conseguenti
a detta armonizzazione, nonché disposizioni concernenti la disciplina dei centri autorizzati di assistenza fiscale, le procedure
dei rimborsi di imposta, l’esclusione dall’ILOR dei redditi di impresa fino all’ammontare corrispondente al contributo diretto
lavorativo, l’istituzione per il 1993 di un’imposta erariale straordinaria su taluni beni ed altre disposizioni tributarie
(GURI n. 203 del 30 agosto 1993), ha introdotto, a favore delle società ex lege n. 142/90, l’esenzione totale dall’imposta
sulle imprese, vale a dire dall’imposta sul reddito delle persone giuridiche e dall’imposta locale sul reddito, per un periodo
di tre anni e non oltre l’anno fiscale 1999 (in prosieguo: l’«esenzione triennale»).
In seguito ad una denuncia riguardante, in particolare, detta misura e ad uno scambio d’informazioni in merito con le autorità
italiane, la Commissione ha comunicato a queste ultime, con lettera del 17 maggio 1999, la sua decisione di avviare il procedimento
di cui all’art. 88, n. 2, CE.
Il 5 giugno 2002 la Commissione adottava la decisione controversa.
In tale decisione, la Commissione ha sottolineato che la sua inchiesta verte solo su regimi di aiuto di portata generale istituiti
con le misure controverse e non su misure individuali di aiuto concesse alle singole imprese. Al riguardo, essa ha dichiarato
che la Repubblica italiana «non ha concesso vantaggi fiscali su base individuale e non [le] ha notificato alcun caso individuale
di aiuto fornendole tutte le informazioni necessarie per poterlo valutare».
La Commissione ha spiegato che si considera, pertanto, tenuta a procedere a un esame generale ed astratto dei regimi di cui
trattasi, sia in ordine alla loro qualificazione, sia in ordine alla questione della loro compatibilità con il mercato comune.
Secondo la Commissione, l’esenzione triennale costituisce un aiuto di Stato incompatibile con il mercato comune, in quanto
non rispetta né i presupposti di cui all’art. 87, nn. 2 e 3, CE, né quelli previsti ex art. 86, n. 2, CE e viola, inoltre,
l’art. 43 CE.
Gli artt. 2 e 3 della decisione controversa sono così formulati:
«Articolo 2
L’esenzione triennale dall’imposta sul reddito [d’impresa] (…) e (...) costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’art. 87,
paragrafo 1, [CE].
Detti aiuti non sono compatibili con il mercato comune.
Articolo 3
L’Italia prende tutti i provvedimenti necessari per recuperare presso i beneficiari l’aiuto concesso in virtù dei regimi di
cui all’articolo 2, già posti illegittimamente a loro disposizione.
Il recupero viene eseguito senza indugio e secondo le procedure del diritto nazionale, sempreché queste consentano l’esecuzione
immediata ed effettiva della decisione [controversa].
L’aiuto da recuperare comprende gli interessi che decorrono dalla data in cui l’aiuto è divenuto disponibile per il beneficiario,
fino alla data del recupero. Gli interessi sono calcolati sulla base del tasso di riferimento utilizzato per il calcolo dell’equivalente
sovvenzione netto nell’ambito degli aiuti a finalità regionale.
(…)».

Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 2 giugno 2003, l’ASM Brescia ha proposto un ricorso
diretto all’annullamento degli artt. 2 e 3 della decisione controversa.
Con atto separato, depositato presso la cancelleria del Tribunale il 5 agosto 2003, la Commissione ha sollevato un’eccezione
d’irricevibilità a norma dell’art. 114, n. 1, del regolamento di procedura del Tribunale.
Con ordinanza 5 agosto 2004, il Tribunale ha deciso di pronunciarsi sull’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione
unitamente al merito della causa.
Nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento previste dall’art. 64 del suo regolamento di procedura, il Tribunale
ha posto per iscritto alcuni quesiti alle parti, cui queste ultime hanno risposto nel termine stabilito.
Le parti hanno esposto le loro difese orali e hanno risposto ai quesiti posti dal Tribunale nel corso dell’udienza svoltasi
il 16 aprile 2008.
L’ASM Brescia deduce cinque motivi a sostegno del proprio ricorso. Il primo motivo riguardava la violazione dell’art. 87,
n. 1, CE nonché dell’obbligo di motivazione, dei principi di buon andamento dell’amministrazione, di certezza del diritto,
di tutela del legittimo affidamento e dei diritti fondamentali. Con il secondo motivo l’ASM Brescia lamentava la violazione
dell’art. 88, n. 1, CE, del regolamento (CE) del Consiglio 22 marzo 1999, n. 659, recante modalità di applicazione dell’articolo [88 CE]
(GU L 83, pag. 1), e un vizio di motivazione. Con i motivi dal terzo al quinto, l’ASM Brescia deduceva, rispettivamente, una
violazione dell’art. 87, n. 3, lett. c), CE, una violazione dell’art. 86, n. 2, CE, dei principi di tutela del legittimo affidamento
e di certezza del diritto, un vizio di motivazione, nonché una violazione dell’art. 43 CE e un vizio di motivazione.
Con la sentenza impugnata il Tribunale, pur giudicando il ricorso ricevibile, l’ha respinto nel merito.
Quanto alla ricevibilità, il Tribunale ha statuito, nei punti 40 e 41 della sentenza impugnata, che le persone fisiche o giuridiche,
diverse dai destinatari di una decisione della Commissione, possono sostenere che detta decisione le riguarda individualmente
solo se essa le concerne a causa di determinate qualità loro particolari o di una situazione di fatto che le contraddistingue
rispetto a chiunque altro e, quindi, le identifica così come avverrebbe con il destinatario di una tale decisione. Pertanto
un’impresa, in via di principio, non può impugnare una decisione della Commissione che vieta un regime di aiuti settoriale
se è interessata da questa decisione solo a causa della sua appartenenza al settore in questione e della sua qualità di beneficiaria
potenziale di tale regime.
Tuttavia, nei punti 42 e 43 della sentenza impugnata, il Tribunale ha giudicato che, qualora un’impresa sia interessata da
una decisione della Commissione non solo in quanto impresa di un settore economico, potenzialmente beneficiaria del regime
di aiuti ad esso relativo, ma anche nella sua qualità di beneficiaria effettiva di un aiuto individuale concesso a titolo
di questo regime e del quale la Commissione ha ordinato il recupero, essa è individualmente interessata da detta decisione
e il suo ricorso contro quest’ultima è ricevibile. Di conseguenza, il Tribunale ha dichiarato che occorreva verificare se
l’ASM Brescia possedesse la qualità di beneficiaria effettiva di un aiuto individuale, concesso in base a un regime di aiuti
settoriale e di cui la Commissione avesse ordinato il recupero.
A questo riguardo il Tribunale ha constatato, nei punti 44-46 della sentenza impugnata, che dalla risposta dell’ASM Brescia
ai quesiti posti per iscritto dal Tribunale si ricavava che quest’ultima era beneficiaria dell’esenzione triennale e che questa
affermazione non era stata contraddetta dalla Repubblica italiana. Inoltre, poiché la Commissione aveva disposto il recupero
dell’aiuto in questione, il Tribunale ha giudicato che l’A2A era individualmente interessata dalla decisione controversa.
Quanto al merito, il Tribunale ha statuito, con riferimento al primo motivo, che la Commissione aveva constatato giustamente
e chiarito sufficientemente che l’esenzione triennale poteva incidere sulla concorrenza e sugli scambi tra Stati membri, creando
un ostacolo alle imprese straniere che intendessero installarsi o vendere i loro servizi in Italia.
Esso ha respinto il secondo motivo, constatando che la Commissione aveva sostenuto giustamente e chiarito sufficientemente
che l’esenzione triennale aveva modificato nella sostanza un aiuto esistente, il quale pertanto doveva considerarsi come aiuto
nuovo ai sensi dell’art. 88 CE e del regolamento n. 659/1999.
Con riferimento al terzo motivo, il Tribunale ha statuito che la Commissione non aveva commesso errori nel constatare che
l’esenzione triennale non soddisfaceva i requisiti previsti dall’art. 87, n. 3, lett. c), CE, in quanto non mirava a ripristinare
la redditività dei beneficiari, non era riservata ad imprese in difficoltà e non poteva facilitare l’introduzione di un regime
di concorrenza sui mercati interessati.
Il Tribunale ha respinto il quarto motivo, rilevando che l’ASM Brescia non aveva fornito nessuna precisazione per quanto riguarda
i presupposti per l’applicazione dell’art. 86, n. 2, CE e che la struttura del regime di aiuti in questione non permetteva
di qualificarlo come atto di una pubblica autorità, recante istituzione e definizione di una misura particolare, consistente
nella prestazione di servizi pubblici locali nel rispetto degli obblighi specificati in modo chiaro e preciso.
Infine, il Tribunale ha giudicato il quinto motivo ininfluente, dal momento che riguardava una motivazione fornita in subordine
nella decisione controversa.

Conclusioni delle parti
L’A2A, subentrata nei diritti dell’ASM Brescia a seguito della fusione per incorporazione da parte dell’AEM SpA, accompagnata
dalla modifica della sua denominazione sociale, chiede che la Corte voglia:
–        annullare la sentenza impugnata e la decisione controversa;
–        respingere l’impugnazione incidentale; e
–        condannare la Commissione alle spese relative ai due gradi di giudizio.
La Commissione chiede che la Corte voglia:
–        annullare la sentenza impugnata, limitatamente alla parte in cui dichiara ricevibile il ricorso;
–        dichiarare irricevibile il ricorso;
–        in subordine, respingere il ricorso; e
–        condannare l’A2A alle spese dei due gradi di giudizio.

Sulle impugnazioni

Sull’impugnazione incidentale
A sostegno della sua impugnazione incidentale, che è opportuno esaminare in primo luogo, la Commissione invoca due motivi,
vertenti su errori di diritto che il Tribunale avrebbe commesso relativamente alla valutazione della legittimazione e dell’interesse
ad agire dell’ASM Brescia.
Sul primo motivo, vertente sul difetto di legittimazione ad agire
–       Argomenti delle parti
In primo luogo, la Commissione ritiene che l’ASM Brescia non avesse la legittimazione ad agire nei confronti della decisione
controversa, in quanto le imprese beneficiarie di sgravi fiscali concessi in via automatica in base ad una normativa nazionale
qualificata come «regime di aiuti incompatibile con il mercato comune» non avrebbero un interesse individuale ad impugnare
tale decisione.
Secondo la Commissione, la Corte riconosce detto interesse individuale a quei soggetti che rientrano in una cerchia ristretta
i cui componenti, da un lato, sono identificati o identificabili e, dall’altro, si trovano in una posizione particolare, tale
da conferire loro il diritto ad una protezione specifica e da obbligare l’istituzione a tenerne conto nell’adottare l’atto
che li concerne.
Orbene, dalla giurisprudenza della Corte in tema di ricevibilità dei ricorsi relativi alle decisioni vertenti sui regimi di
aiuti non risulterebbe che il Tribunale potesse dichiarare ricevibile il ricorso presentato dall’ASM Brescia contro la decisione
controversa. Infatti, anche se una tale decisione è integrata da un ordine di recupero, dalle sentenze 19 ottobre 2000, cause
riunite C‑15/98 e C‑105/99, Italia e Sardegna Lines/Commissione (Racc. pag. I‑8855), e 29 aprile 2004, causa C‑298/00 P, Italia/Commissione
(Racc. pag. I‑4087), si ricaverebbe che l’esistenza di un interesse individuale tale da conferire la legittimazione ad agire
dipende dall’esistenza di situazioni specifiche, note alla Commissione, inerenti alla concessione degli aiuti mediante atti
individuali, tali da contraddistinguere i beneficiari tenuti al rimborso degli aiuti erogati rispetto a tutti gli altri beneficiari
di detti aiuti.
Inoltre, anche nel caso in cui gli aiuti vengano erogati con atti individuali, ma in funzione di criteri prefissati e senza
alcuna valutazione discrezionale, la decisione che dichiara il regime di aiuti incompatibile con il mercato comune, che costituisce
il fondamento di tali atti, non riguarderebbe individualmente i beneficiari, neppure se la Commissione conoscesse l’identità
di questi ultimi e ordinasse il recupero degli aiuti versati.
Secondo la Commissione, la situazione starebbe in questi termini perché, in primo luogo, l’ordine di recupero degli aiuti
già versati è solo uno degli elementi della decisione controversa che continua a riguardare, per mezzo dell’ordine di soppressione
in essa contenuto, tutti i beneficiari del regime di aiuti, ivi compresi i beneficiari potenziali.
In secondo luogo, le cose starebbero comunque così perché la situazione dei beneficiari degli aiuti concessi a titolo del
regime di aiuti dichiarato incompatibile con il mercato comune non avrebbe rilevanza alcuna e non conferirebbe loro nessun
diritto ad una protezione particolare, in quanto il singolo caso non può essere oggetto di un esame individuale da parte della
Commissione nella decisione mediante la quale essa si pronuncia su un tale regime di aiuti.
In terzo luogo, i beneficiari di un regime di aiuti dichiarato illegittimo ed incompatibile con il mercato comune non sarebbero
interessati individualmente, perché l’identità di quelli tra essi che sono obbligati a restituire gli aiuti erogati verrebbe
determinata solamente in un secondo momento, in ragione di criteri relativi ai casi individuali, come l’incidenza degli aiuti
sugli scambi tra gli Stati membri, i requisiti di compatibilità parziale menzionati in detta decisione e l’applicazione di
soglie minime.
Infine, le cose starebbero comunque così, in quarto luogo, perché riconoscere la legittimazione ad agire a beneficiari di
un regime di aiuti che solo in seguito, in base ad un successivo ordine di recupero emanato dalle autorità nazionali, sapranno
se sono tenuti a rimborsare gli aiuti erogati produrrebbe l’effetto di costringere questi ultimi a contestare la validità
della decisione della Commissione dinanzi agli organi giudicanti dell’Unione europea, prima ancora di sapere se detta decisione
implichi l’adozione di un provvedimento di recupero per quanto li concerne.
Infatti i giudici nazionali, successivamente investiti di un contenzioso attinente alla legittimità dell’ordine di recupero,
non potrebbero più effettuare un rinvio pregiudiziale alla Corte per chiederle di pronunciarsi sulla validità della decisione
della Commissione che abbia dichiarato incompatibile questo regime di aiuti con il mercato comune, dato che le imprese beneficiarie
di detto regime avrebbero potuto impugnare l’atto direttamente dinanzi al giudice dell’Unione nei termini stabiliti.
La Commissione ammette che, nel punto 39 della citata sentenza Italia/Commissione, la Corte ha notato tuttavia che le ricorrenti
nel caso che ha dato luogo a detta sentenza erano individualmente interessate dalla decisione della Commissione che vietava
un regime di aiuti settoriale, in base alla loro qualità di beneficiarie effettive di un aiuto individuale concesso in applicazione
di detto regime, di cui la Commissione aveva disposto il recupero, in quanto essa conosceva il numero di richieste accolte
nonché l’ammontare dei crediti previsti e, in tal modo, era al corrente dell’esistenza dei suddetti beneficiari.
La Commissione invita la Corte a rimeditare questa soluzione.
A suo parere, la predetta soluzione appare poco conforme ai criteri generalmente applicabili in materia e mal si concilia
con l’art. 230, quarto comma, CE. Nei punti 33 e 34 della sentenza 23 febbraio 2006, cause riunite C‑346/03 e C‑529/03, Atzeni
e a. (Racc. pag. I‑1875), la Corte medesima avrebbe nutrito qualche dubbio a tal riguardo, dal momento che essa avrebbe concluso,
per quanto concerne una decisione vertente su regimi di aiuti destinati a categorie di persone definite in maniera generale,
la quale non è stata notificata da parte dello Stato membro interessato ai beneficiari effettivi degli aiuti in questione,
che non era chiaro se sarebbe stato ricevibile un ricorso di annullamento presentato da detti beneficiari.
Orbene, anche se si dovesse accogliere la soluzione di cui alla citata sentenza Italia/Commissione, la Commissione ritiene
che il Tribunale abbia indebitamente esteso questa giurisprudenza agli aiuti erogati in modo automatico in base, in particolare,
ad un regime di esenzioni fiscali. Invero, né la Commissione, né lo Stato membro in questione conoscerebbero, al momento dell’adozione
di una decisione del tipo di quella controversa, l’identità dei beneficiari del regime di aiuti in questione, l’entità degli
aiuti concessi, la loro compatibilità o meno con il mercato comune e la necessità o meno di far luogo al loro recupero.
Nel caso di specie, la Commissione avrebbe espresso simili riserve nei punti 72, 85 e 126 della decisione controversa. In
particolare, essa avrebbe fatto presente che tale decisione non pregiudicava la possibilità che aiuti individuali fossero
considerati, interamente o parzialmente, compatibili con il mercato comune per ragioni attinenti al caso specifico, in particolare
grazie alla regola de minimis, a una decisione futura della Commissione o a un regolamento di esenzione.
Secondo la Commissione, da ciò consegue che il recupero degli aiuti poteva svolgersi solo in esito ad un’operazione di accertamento
delle effettive posizioni di ciascun beneficiario vertente, tra l’altro, sulla qualità di impresa, sull’incidenza degli aiuti
sugli scambi, sul rischio di distorsione della concorrenza, sull’applicabilità della regola de minimis e sulla possibilità,
o meno, di qualificare gli aiuti come aiuti esistenti.
Cosciente di queste difficoltà, il Tribunale avrebbe posto quesiti in proposito alle imprese che avevano proposto ricorso
contro la decisione controversa nonché alla Repubblica italiana e, sulla base delle risposte ottenute, avrebbe dichiarato
irricevibili i ricorsi presentati da alcune di tali imprese, in quanto le medesime non avevano dimostrato di aver goduto di
aiuti erogati in base al regime controverso e di essere tenute a restituirli.
La Commissione fa notare che attualmente, da un lato, l’A2A e altre imprese interessate dalla decisione controversa negano
l’obbligo di restituire gli aiuti di cui esse hanno goduto e, dall’altro, è in corso una procedura ex art. 228 CE contro la
Repubblica italiana per l’omessa adozione delle misure necessarie per dare esecuzione alla sentenza che aveva accertato l’inadempimento
dell’obbligo di recupero.
In secondo luogo, la Commissione fa notare che il Tribunale ha violato l’art. 230, quarto comma, CE constatando che la decisione
controversa riguardava individualmente l’ASM Brescia in base alla mera circostanza che, mediante tale decisione, la Commissione
ordinava il recupero degli aiuti erogati a titolo di detto regime.
Dato che scaturisce da una giurisprudenza costante che la Commissione non è tenuta a esaminare le posizioni individuali in
una decisione riguardante un regime di aiuti, la Commissione ne conclude, allo stato dei fatti, che detta decisione non può
concernere individualmente le società beneficiarie degli aiuti, in quanto queste ultime non si trovano in una posizione particolare,
tale da conferire loro il diritto ad una protezione specifica e da obbligare la Commissione a tenerne conto nell’adottare
la suddetta decisione.
La Commissione ritiene di essere in grado di esaminare le posizioni individuali quando gli aiuti previsti da un regime sono
concessi mediante atti individuali ad essa comunicati e ciò non sarebbe avvenuto nel caso delle agevolazioni fiscali, applicate
dai beneficiari in sede di autoliquidazione dei loro tributi. In queste ultime fattispecie, solo a posteriori e con grandi
difficoltà sarebbe possibile identificare i beneficiari degli aiuti in questione, obbligati a restituirli.
Secondo la Commissione, il confronto tra la sentenza impugnata e le sentenze con cui il Tribunale ha dichiarato ricevibili
i ricorsi proposti da altre società contro la decisione controversa rende manifesto l’errore di diritto del Tribunale, posto
che quest’ultimo ha basato le sue decisioni definitive su di una situazione instabile: difatti, l’obbligo delle società beneficiarie
di restituire gli aiuti di cui esse hanno goduto poteva essere modificato in funzione dell’andamento delle procedure di recupero
in corso a livello nazionale.
In proposito, la Commissione rammenta che la ricevibilità del ricorso dev’essere valutata con riferimento alla situazione
esistente al momento del deposito dell’atto introduttivo e deduce che, di conseguenza, non è possibile attendere l’esito dei
controlli effettuati dallo Stato membro in questione per determinare la legittimazione ad agire di un ricorrente.
La Commissione aggiunge che la soluzione che essa propone è consona alla logica che ha condotto gli estensori del Trattato
di Lisbona a modificare l’art. 230 CE, divenuto art. 263, quarto comma, TFUE, nel senso che gli atti regolamentari che riguardano
direttamente una persona e che non comportano nessuna misura d’esecuzione sono impugnabili. Invero, anche ipotizzando che
le decisioni aventi ad oggetto un regime di aiuti di Stato possano essere classificate come atti regolamentari, esse comportano,
secondo la Commissione, l’adozione di provvedimenti di esecuzione e, pertanto, non figurano tra gli atti impugnabili.
Infine, la Commissione ritiene che il carattere non automatico, secondo l’A2A, dell’effetto preclusivo risultante dalla sentenza
9 marzo 1994, causa C‑188/92, TWD Textilwerke Deggendorf (Racc. pag. I‑833), non escluda che, se la legittimazione ad agire
dei beneficiari di un regime di aiuti è collegata al dovere di restituire gli aiuti percepiti, tutti i beneficiari di detto
regime si vedano costretti, per evitare di essere privati di ogni forma di tutela giurisdizionale, a proporre ricorso ex art. 263 TFUE,
benché i beneficiari di un regime di aiuti che sono tenuti a restituire gli aiuti ricevuti non possano essere identificati
al momento dell’adozione della decisione di condanna di detto regime di aiuti.
Infatti, dato che l’applicazione di questa giurisprudenza dipenderebbe dalle circostanze proprie al caso concreto, i beneficiari
degli aiuti il cui obbligo di restituzione non è stato ancora determinato si troverebbero in una situazione d’incertezza.
La Commissione reputa che la suddetta giurisprudenza sia tale da favorire la presentazione di ricorsi inutili.
–       Giudizio della Corte
In forza dell’art. 230, quarto comma, CE, qualsiasi persona fisica o giuridica può proporre un ricorso contro una decisione
presa nei confronti di un’altra persona solo se detta decisione la riguarda, anche, individualmente.
Secondo una giurisprudenza costante, i soggetti diversi dai destinatari di una decisione possono sostenere che essa li riguarda
individualmente solo se detta decisione li concerne a causa di determinate qualità loro personali o di una situazione di fatto,
che li caratterizza rispetto a chiunque altro e, quindi, li distingue in modo analogo ai destinatari (sentenza 9 giugno 2011,
cause riunite C‑71/09 P, C‑73/09 P e C‑76/09 P, Comitato «Venezia vuole vivere» e a./Commissione, non ancora pubblicata nella
Raccolta, punto 52, e giurisprudenza ivi citata).
A tal proposito, la Corte ha specificato che i beneficiari effettivi di aiuti individuali concessi in base ad un regime di
aiuti di cui la Commissione ha ordinato il recupero sono, per tale ragione, individualmente interessati ai sensi dell’art. 230,
quarto comma, CE (v. citate sentenze Italia e Sardegna Lines/Commissione, punti 34 e 35; Italia/Commissione, punti 38 e 39,
nonché Comitato «Venezia vuole vivere» e a./Commissione, punto 53).
Invero, dalla giurisprudenza scaturisce che l’obbligo di recupero imposto da una decisione della Commissione relativa ad un
regime di aiuti individualizza sufficientemente tutti i beneficiari del regime di cui trattasi, in quanto costoro sono esposti,
fin dall’adozione di detta decisione, al rischio che le agevolazioni che hanno ottenuto siano recuperate, e vedono così lesa
la loro posizione giuridica. In particolare, l’eventualità che, successivamente, le agevolazioni dichiarate illegittime non
siano recuperate presso i rispettivi beneficiari non esclude che questi siano considerati individualmente interessati (sentenza
Comitato «Venezia vuole vivere» e a./Commissione, cit., punto 56).
Tali beneficiari, pertanto, fanno parte di una cerchia ristretta, senza che sia necessario esaminare condizioni ulteriori,
relative a situazioni in cui detta decisione non è accompagnata da un ordine di recupero (sentenze 17 settembre 2009, causa
C‑519/07 P, Commissione/Koninklijke FrieslandCampina, Racc. pag. I‑8495, punto 54, nonché Comitato «Venezia vuole vivere»
e a./Commissione, cit., punto 56).
Peraltro, la Corte ha già respinto l’argomento della Commissione, secondo cui il riconoscimento della ricevibilità del ricorso
contro una decisione della Commissione, che ordina il recupero degli aiuti di Stato, avrebbe l’effetto di costringere i beneficiari
di detti aiuti ad impugnare immediatamente la suddetta decisione prima ancora di sapere se questa sfocerà in un ordine di
recupero che li colpisca, salvo perdere il diritto di far valere, nell’ambito di un procedimento nazionale, l’invalidità delle
disposizioni contenute in atti dell’Unione (v., in tal senso, sentenza Comitato «Venezia vuole vivere» e a./Commissione, cit.,
punti 57‑59).
Di conseguenza, nel giudicare che l’ASM Brescia è individualmente interessata dalla decisione controversa, il Tribunale non
ha commesso errori di diritto.
Ne consegue che il primo motivo dell’impugnazione incidentale dev’essere respinto.
Sul secondo motivo, vertente su una carenza di interesse ad agire
–       Argomenti delle parti
La Commissione rileva che era compito del Tribunale verificare d’ufficio se l’ASM Brescia avesse un interesse ad ottenere
l’annullamento della decisione controversa, in quanto la carenza di interesse ad agire rientra tra i motivi di irricevibilità
di ordine pubblico.
Secondo la Commissione, l’interesse ad agire di un ricorrente dev’essere certo e attuale, ossia deve esistere, a pena di irricevibilità,
nei confronti dell’oggetto del ricorso a partire dal giorno della proposizione di quest’ultimo. Un interesse che riguardi
una situazione giuridica futura sarebbe sufficiente, secondo la giurisprudenza, soltanto allorquando il ricorrente dimostra
che il pregiudizio a tale situazione era comunque già certo, con l’esclusione di situazioni future ed incerte.
Orbene, secondo la Commissione, nel caso di vicende relative alle decisioni vertenti su regimi di aiuti, il recupero degli
aiuti erogati dipende da fattori estrinseci rispetto a tali decisioni e, di norma, possono essere stabiliti solo più tardi,
in esito agli accertamenti effettuati dallo Stato membro in questione e dalla Commissione.
Invero, il ricorso proposto dall’ASM Brescia si fondava, ad avviso della Commissione, sull’eventualità di un ordine di recupero
futuro. Orbene, ci sarebbero voluti anni per ottenere un’indicazione provvisoria relativa ai beneficiari del citato regime
di aiuti tenuti al rimborso di detti aiuti, alcuni dei quali continuerebbero a contestare dinanzi ai giudici italiani di essere
tenuti a rimborsare gli aiuti. A tal riguardo, non sarebbe comunque dimostrato che l’A2A sia obbligata a restituire gli aiuti
menzionati in base al regime dichiarato incompatibile con il mercato comune.
Infatti, solo l’emanazione di un ordine di recupero da parte delle autorità nazionali potrebbe fondare un interesse concreto,
effettivo e attuale ad agire per ottenere l’annullamento della decisione controversa che è all’origine di tale ordine. Orbene,
l’ASM Brescia non avrebbe dimostrato, al momento del ricorso, che era destinataria di un tale ordine.
–       Giudizio della Corte
Occorre ricordare che l’interesse ad agire costituisce una condizione di ricevibilità che deve perdurare fino alla decisione
del giudice nel merito. Secondo una giurisprudenza costante, un siffatto interesse esiste fintantoché il ricorso, con il suo
esito, può procurare un beneficio alla parte che l’ha proposto (v., in questo senso, sentenza 14 settembre 2010, causa C‑550/07 P,
Akzo Nobel Chemicals e Akcros Chemicals/Commissione e a., non ancora pubblicata nella Raccolta, punti 22 e 23, nonché giurisprudenza
ivi citata).
Orbene, contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, l’interesse ad agire dell’ASM Brescia non si fondava sulla semplice
eventualità che le autorità italiane possano emettere un ordine di recupero nei suoi confronti. Difatti, l’adozione della
decisione controversa ha modificato la posizione giuridica dell’ASM Brescia dal momento che la Commissione, con detta decisione,
ha dichiarato incompatibili con il mercato comune gli aiuti di cui l’ASM Brescia aveva goduto e ne ha ordinato il recupero
(v. sentenza Comitato «Venezia vuole vivere» e a./Commissione, cit., punto 77).
Quindi, fin dall’adozione della decisione controversa, l’ASM Brescia doveva attendersi, in linea di principio, di essere obbligata
a restituire gli aiuti di cui essa aveva già goduto: ciò giustifica l’esistenza di un interesse ad agire in capo a essa. Inoltre,
la Commissione non ha dedotto elementi che consentano di escludere l’emissione di un ordine di rimborso nei confronti dell’ASM
Brescia (v., in tal senso, sentenza Comitato «Venezia vuole vivere» e a./Commissione, cit., punto 77).
Pertanto, nessun elemento era tale da rimettere in discussione l’interesse ad agire dell’ASM Brescia ed è a giusto titolo
che il Tribunale non ha esaminato questa condizione di ricevibilità.
Di conseguenza, il secondo motivo dev’essere respinto.
Alla luce di quanto precede, l’impugnazione incidentale della Commissione dev’essere integralmente respinta.

Sull’impugnazione principale
A sostegno della propria impugnazione, l’A2A deduce tre motivi. Il primo verte sulla violazione dell’art. 87, n. 1, CE, e
dell’obbligo di motivazione, in quanto la sentenza impugnata qualifica come aiuto di Stato l’esenzione triennale. Con il suo
secondo motivo, l’A2A lamenta una violazione dell’art. 88 CE e dell’obbligo di motivazione, in quanto la sentenza impugnata
qualifica come aiuto nuovo la suddetta esenzione. Infine, con il terzo e ultimo motivo, l’A2A sostiene che il Tribunale avrebbe
violato gli artt. 88 CE e 10 CE, nonché l’art. 14 del regolamento n. 659/1999 e il principio della certezza del diritto, confermando
la legittimità dell’ordine di recupero degli aiuti in questione contenuto nella decisione controversa. L’A2A precisa che essa
deduce il secondo motivo solo in subordine e il terzo in via ulteriormente subordinata.
Sul primo motivo, vertente su violazioni dell’art. 87, n. 1, CE e dell’obbligo di motivazione
–       Argomenti delle parti
La A2A addebita al Tribunale di aver qualificato l’esenzione triennale come aiuto di Stato basandosi su un’analisi superficiale,
nonché su argomenti forniti dalla Commissione in pendenza del giudizio, senza aver dimostrato che detta esenzione pregiudicasse
gli scambi tra gli Stati membri e falsasse la concorrenza.
L’A2A rileva che, come ribadito dalla giurisprudenza, il Tribunale deve esercitare un controllo completo, sulla base di elementi
obiettivi, circa la qualificazione come aiuto di Stato di un provvedimento, tenuto conto sia degli elementi concreti della
causa che del carattere complesso delle valutazioni della Commissione. Da ciò deriverebbe altresì che, in materia di aiuti
di Stato, il Tribunale ha il dovere di verificare la correttezza e la congruità della motivazione delle decisioni della Commissione,
la quale deve tenere conto di tutti gli elementi rilevanti del caso.
In particolare, l’A2A ritiene che, quando la Commissione deve dimostrare che il provvedimento in questione può incidere sugli
scambi tra Stati membri e minacciare di falsare la concorrenza, essa deve apportare sufficienti elementi di prova; sono le
circostanze a determinare ciò che costituisce un simile elemento di prova. Invero, nell’ipotesi in cui la misura fosse, di
per sé, tale da pregiudicare gli scambi o da falsare la concorrenza, basterebbe, al fine di dimostrare che essa costituisce
un aiuto di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE, che la Commissione esponesse le circostanze stesse nella propria decisione.
Viceversa, nell’ipotesi contraria, la Commissione sarebbe tenuta a fornire ulteriori elementi di prova.
Secondo l’A2A, le caratteristiche dei settori economici interessati rendono dubbia, nel caso di specie, la sussistenza dei
requisiti costituitivi di un aiuto di Stato, sicché l’obbligo di motivazione della Commissione e, pertanto, il dovere di controllo
del Tribunale sarebbero ancor più stringenti.
In casi come questo, secondo la giurisprudenza dell’Unione non basterebbe una motivazione generica, basata sul richiamo dei
principi tratti da detta giurisprudenza e sulla circostanza che non possano escludersi effetti sugli scambi tra Stati membri
ovvero sulla concorrenza. Sarebbe invero necessario far emergere con sufficiente chiarezza il nesso tra i principi enunciati
e i dati di fatto specifici del caso, in modo tale da poter concludere che gli aiuti controversi possono produrre effetti
di tal genere.
L’A2A sottolinea che il carattere generale del regime di aiuti in questione non può esimere la Commissione dall’esaminare
l’incidenza concreta di tale regime sulla concorrenza e sugli scambi tra Stati membri. Semmai, l’esame richiesto potrebbe
differenziarsi da quello relativo agli aiuti singoli o agli aiuti concessi a singoli settori mediante un ricorso più intenso
a dati statistici e macroeconomici, a scenari prospettici e al panorama normativo concernente settori fortemente regolamentati,
quali quelli in esame.
Orbene, secondo l’A2A, nella fattispecie la Commissione si è limitata, senza alcun approfondimento e senza tenere conto delle
particolarità dei settori interessati, alla mera allegazione di effetti di detto regime sul commercio o sulla concorrenza.
Il Tribunale, avendo giudicato sufficiente accertare che si trattava di un regime destinato ad una specifica categoria di
imprese attive in più di un settore per concluderne che il regime di aiuti in questione era tale da influire sulla concorrenza
e sugli scambi tra Stati membri, ha ignorato le argomentazioni dell’A2A, si sarebbe astenuto dal verificare i presupposti
che integrano la nozione di aiuto di Stato e si sarebbe limitato a ribadire la predetta allegazione della Commissione.
In particolare, quando ha rilevato che le misure in questione riguardavano solamente determinate società, il Tribunale avrebbe
confuso il requisito della «selettività», insufficiente di per sé perché si configuri un aiuto, con quello della distorsione
della concorrenza. Peraltro, benché le società ex lege n. 142/90 fossero attive in vari settori dei servizi pubblici locali,
tale assunto non implicherebbe affatto l’esistenza di una situazione concorrenziale in detti settori, in quanto la somma di
più settori monopolistici non costituisce un settore concorrenziale.
In particolare, quanto alla possibilità per le società ex lege n. 142/90 di operare liberamente sul mercato, il Tribunale
avrebbe ripreso due sentenze rese dai giudici italiani, alle quali la Commissione avrebbe già fatto riferimento, ai sensi
delle quali le predette società hanno la possibilità di operare in settori diversi da quelli dei servizi pubblici locali.
Orbene, da un lato, la sentenza della Corte Suprema di Cassazione 6 maggio 1995, n. 4989, si limiterebbe a chiarire il regime
giuridico delle società ex lege n. 142/90 e nulla stabilirebbe in merito al loro ambito di attività. Dall’altro, secondo l’A2A,
la sentenza del Consiglio di Stato 3 settembre 2001, n. 4586, è intervenuta successivamente tanto al periodo di vigenza dell’esenzione
triennale, quanto alla liberalizzazione, nel corso del 1999, dei settori della distribuzione del gas naturale e dell’energia
elettrica.
L’A2A osserva che, secondo lei, dalla giurisprudenza dell’Unione discende che la legittimità di una decisione della Commissione
in materia di aiuti di Stato dev’essere giudicata alla sola stregua delle valutazioni espresse nella stessa decisione. Eventuali
considerazioni e affermazioni dedotte dinanzi al Tribunale non potrebbero porre rimedio ad un vizio di motivazione.
Orbene, nel caso di specie la Commissione avrebbe tentato di integrare, nel corso del procedimento dinanzi al Tribunale, la
carenza di motivazione della decisione controversa in tema d’incidenza sugli scambi tra Stati membri e di distorsione della
concorrenza, mediante il riferimento alla citata sentenza 3 settembre 2001, n. 4586. L’A2A sottolinea come, nel punto 79 della
sentenza impugnata, il Tribunale si sia riferito segnatamente a detto elemento, sebbene la decisione controversa non vi faccia
riferimento.
Quanto alla circostanza che il Tribunale avrebbe rilevato la sussistenza di un mercato concorrenziale, l’A2A osserva che,
al pari delle aziende preesistenti, le società ex lege n. 142/90, sino alla liberalizzazione nel corso del 1999 e a detta
sentenza 3 settembre 2001, n. 4586, altro non erano che organi strumentali degli enti locali per la gestione efficiente dei
servizi pubblici locali. L’A2A sottolinea che, in virtù dell’affidamento diretto, non vi erano gare per l’attribuzione del
servizio pubblico che fosse possibile falsare, e che le società ex lege n. 142/90 non partecipavano a gare del genere.
Quando il Tribunale ha dichiarato che l’affidamento diretto delle concessioni non consentiva di provare l’assenza di concorrenza
sul mercato interessato, ma dimostrava gli effetti restrittivi di tali misure su detto mercato, secondo l’A2A esso ha confuso
l’affidamento diretto del servizio con il regime fiscale di cui beneficiano le società ex lege n. 142/90; ogni potenziale
effetto restrittivo sulla concorrenza sarebbe determinato a monte dall’affidamento diretto del servizio e non dall’esenzione
triennale. La considerazione secondo la quale non si potrebbe escludere che la predetta esenzione abbia incentivato l’affidamento
diretto delle concessioni sarebbe solo una motivazione generica e meramente ipotetica, non ammessa dalla giurisprudenza.
L’A2A ritiene che le medesime considerazioni si applichino a maggior ragione in relazione ai pretesi effetti sugli scambi
tra Stati membri. Invero, le società ex lege n. 142/90, all’epoca della decisione controversa, avrebbero operato solamente
sui mercati che erano loro riservati e l’affidamento diretto dei servizi pubblici locali non avrebbe consentito ad altre società
di intromettersi. Le peculiarità del settore dei servizi pubblici locali in questione avrebbero inoltre sempre condotto le
istituzioni dell’Unione a esaminarlo in una prospettiva particolare, il che avrebbe dovuto indurre il Tribunale a verificare
la correttezza dell’iter logico seguito dalla Commissione.
Secondo l’A2A, attraverso la mera riproposizione della tesi della Commissione, senza verificare la congruenza e la fondatezza
degli argomenti addotti da tutte le parti, il Tribunale ha violato il suo obbligo di motivazione. In particolare, riferendosi
all’impossibilità di escludere che l’affidamento diretto dei servizi pubblici locali comporti effetti sulla concorrenza, il
Tribunale avrebbe effettuato un generico rinvio a considerazioni astratte e ipotetiche, mentre era richiesta una motivazione
analitica.
La Commissione chiede il rigetto del motivo. In particolare, essa sostiene che questo motivo sarebbe parzialmente irricevibile
per la parte in cui mira a convincere la Corte dell’assenza di concorrenza nei settori interessati, dell’assenza di una possibile
incidenza sugli scambi tra Stati membri e della natura superficiale dell’esame della Commissione. Invero, con detta tesi l’A2A
non farebbe valere errori di diritto commessi dal Tribunale, bensì inviterebbe la Corte a procedere ad un nuovo esame nel
merito della decisione controversa.
–       Giudizio della Corte
In primo luogo, l’A2A addebita al Tribunale di aver effettuato un controllo giurisdizionale insufficiente e di aver viziato
la propria sentenza per carenza di motivazione.
A tal riguardo, occorre notare che il Tribunale, nei punti 66‑70 della sentenza impugnata, ha richiamato la giurisprudenza
rilevante della Corte che gli forniva i criteri applicabili alla valutazione della legittimità della decisione controversa.
In seguito, nei punti 71‑83 della sentenza impugnata il Tribunale ha esaminato la legittimità della decisione controversa
alla luce dei suddetti criteri e degli argomenti dell’ASM Brescia. In particolare, il Tribunale ha constatato, nei punti 74‑76
di detta sentenza, che giustamente la Commissione ha potuto accertare, in ragione degli elementi di cui disponeva, che alcuni
dei settori interessati dal regime di aiuti in questione erano caratterizzati da un certo grado di concorrenza alla data di
entrata in vigore dell’esenzione triennale, e che l’ASM Brescia non ha fornito nessuna prova valida per suffragare la propria
affermazione secondo cui detti settori, a tale data, non erano aperti alla concorrenza.
Inoltre, nei punti 77‑83 della sentenza impugnata, il Tribunale ha esaminato dettagliatamente la fondatezza delle varie constatazioni
effettuate dalla Commissione nella decisione controversa alla luce degli argomenti presentati dall’A2A. Ne consegue che il
Tribunale non ha ignorato gli argomenti di quest’ultima, bensì li ha respinti all’esito della verifica che esso ha effettuato,
relativa all’accertamento della sussistenza dei requisiti necessari alla qualificazione dell’esenzione triennale quale aiuto
di Stato.
Relativamente alla contestazione dell’A2A secondo cui il Tribunale avrebbe riproposto in maniera generica e astratta le allegazioni
della Commissione, occorre sottolineare che il compito del Tribunale è di controllare la motivazione e la fondatezza della
decisione controversa e non di adottare una nuova decisione. Ne consegue che, quando il Tribunale è del parere che gli elementi
di cui disponeva la Commissione gli consentano di seguire l’iter logico esposto nella decisione controversa, esso non è obbligato
a modificare né ad appronfondire detto iter. Ad esso spetta in particolare il compito di respingere gli argomenti addotti,
così come ha appunto fatto nel caso di specie.
Di conseguenza il Tribunale, avendo giudicato, in virtù di un esame circostanziato, che l’esenzione triennale fosse tale da
falsare o minacciare di falsare la concorrenza ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE e da incidere sugli scambi tra Stati membri,
e che la Commissione non aveva commesso errori di diritto a tal proposito, non ha effettuato un controllo giurisdizionale
insufficiente.
Per quanto concerne il presunto difetto di motivazione, occorre ricordare che, secondo costante giurisprudenza, l’obbligo
di motivare le sentenze, che incombe al Tribunale ai sensi degli artt. 36 e 53, primo comma, dello Statuto della Corte di
giustizia, non impone al Tribunale di fornire una spiegazione che ripercorra esaustivamente e singolarmente tutti i ragionamenti
svolti dalle parti della controversia. La motivazione può quindi essere implicita, a condizione che consenta agli interessati
di conoscere i motivi sui quali si basa il Tribunale, e alla Corte di disporre degli elementi sufficienti per esercitare il
suo controllo in sede di impugnazione (v., in questo senso, sentenza 7 gennaio 2004, cause riunite C‑204/00 P, C‑205/00 P,
C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P e C‑219/00 P, Aalborg Portland e a./Commissione, Racc. pag. I‑123, punto 372).
Nella fattispecie è sufficiente rilevare che il ragionamento seguito dal Tribunale nei punti 66‑83 della sentenza impugnata
è tale da consentire tanto alla A2A di conoscere le ragioni per le quali il Tribunale ha respinto il motivo vertente sul difetto
di motivazione, quanto alla Corte di disporre di elementi sufficienti per esercitare il proprio controllo giurisdizionale.
In secondo luogo, l’A2A sostiene che il Tribunale avrebbe commesso un errore di diritto avendo confuso, da un lato, ai fini
della qualificazione come aiuto di Stato dell’esenzione triennale, il requisito della selettività con quello dell’esistenza
di un pregiudizio alla concorrenza nei settori interessati da detta esenzione. Dall’altro, il Tribunale avrebbe giudicato
erroneamente, a questo stesso scopo, che la circostanza che le società ex lege n. 142/90 esercitavano le proprie attività
in più mercati monopolistici condurrebbe a riconoscere l’esistenza di una concorrenza nei mercati stessi.
È tuttavia giocoforza constatare che detti argomenti derivano da una lettura erronea della sentenza impugnata. Nel punto 71
della sentenza impugnata, in particolare, il Tribunale ha sottolineato che l’esenzione triennale è destinata a una categoria
specifica di imprese, ossia le società ex lege n. 142/90, e che la circostanza di essere una società di tal genere costituisce
l’unica condizione richiesta per poter godere di detto regime. Ne consegue che il Tribunale non ha confuso il requisito della
selettività con quello dell’esistenza di un pregiudizio alla concorrenza.
Inoltre, è già stato rilevato che il Tribunale ha constatato che la Commissione disponeva di elementi che le consentivano
di concludere per l’esistenza di un certo grado di concorrenza in alcuni fra i settori interessati, e che gli argomenti addotti
dall’A2A non erano tali da rimettere in discussione detta valutazione. Pertanto, contrariamente alle asserzioni dell’A2A,
il Tribunale non ha dichiarato che le società ex lege n. 142/90 fossero attive in settori monopolistici e non ha commesso
l’errore di ragionamento che l’A2A gli rimprovera.
In terzo luogo, l’A2A rimette in discussione alcune valutazioni di natura materiale svolte dal Tribunale, senza tuttavia lamentare
uno snaturamento degli elementi di prova.
A tal riguardo, è importante rammentare che dagli artt. 225 CE e 58, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia risulta
che solo il Tribunale è competente, da un lato, ad accertare i fatti, salvo il caso in cui l’inesattezza materiale dei suoi
accertamenti risulti dai documenti del fascicolo ad esso sottoposti, e, dall’altro, a valutare tali fatti. Quando il Tribunale
ha accertato o valutato i fatti, la Corte è competente, ai sensi dell’art. 225 CE, ad effettuare un controllo sulla qualificazione
giuridica di tali fatti e sulle conseguenze di diritto che il Tribunale ne ha tratto (sentenze 6 aprile 2006, causa C‑551/03 P,
General Motors/Commissione, Racc. pag. I‑3173, punto 51, e 29 marzo 2011, causa C‑352/09 P, ThyssenKrupp Nirosta/Commissione,
non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 179).
La Corte ha precisato parimenti che la valutazione dei fatti, salvo il caso di snaturamento degli elementi di prova addotti
dinanzi al Tribunale, non costituisce una questione di diritto soggetta, come tale, al sindacato della Corte (sentenze 18
maggio 2006, causa C‑397/03 P, Archer Daniels Midland e Archer Daniels Midland Ingredients/Commissione, Racc. pag. I‑4429,
punto 85, nonché ThyssenKrupp Nirosta/Commissione, cit., punto 180).
In proposito, occorre ricordare che siffatto snaturamento deve risultare manifestamente dai documenti del fascicolo, senza
che sia necessario effettuare una nuova valutazione dei fatti né delle prove (sentenze 22 dicembre 2008, causa C‑487/06 P,
British Aggregates/Commissione, Racc. pag. I‑10515, punto 98, nonché 10 febbraio 2011, causa C‑260/09 P, Activision Blizzard
Germany/Commissione, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 53 e giurisprudenza ivi citata).
In quarto luogo, l’A2A lamenta che il Tribunale ha tenuto conto, nel punto 79 della sentenza impugnata, di alcuni elementi
addotti dalla Commissione nel suo controricorso, e ciò al fine di suffragare il fatto che le società ex lege n. 142/90 agivano
in settori concorrenziali diversi da quelli dei servizi pubblici previsti nei loro statuti, minacciando quindi di falsare
la concorrenza, laddove detti elementi non figuravano nella decisione controversa.
A tal riguardo occorre ricordare che, nel punto 78 della sentenza impugnata, il Tribunale ha dichiarato che la Commissione
poteva giungere alla conclusione che l’esenzione triennale minacciava di falsare il grado di concorrenza esistente in alcuni
settori dei servizi pubblici locali gestiti dalle società ex lege n. 142/90.
Ne consegue che, in ogni caso, l’argomento dell’A2A relativo al punto 79 della sentenza impugnata è diretto contro un motivo
ultroneo della suddetta sentenza.
Orbene, risulta da costante giurisprudenza che, nell’ambito di un’impugnazione, un mezzo diretto contro un motivo ultroneo
della sentenza impugnata, il cui dispositivo è adeguatamente basato su altri motivi di diritto, è inoperante e dev’essere
pertanto respinto (v., in tal senso, sentenza della Corte 12 novembre 1996, causa C‑294/95 P, Ojha/Commissione, Racc. pag. I‑5863,
punto 52).
Alla luce di ciò, il primo motivo dev’essere respinto.
Sul secondo motivo, vertente su violazioni dell’art. 88 CE, nonché dell’obbligo di motivazione
–       Argomenti delle parti
L’A2A sostiene che il Tribunale, avendo affermato che l’esenzione triennale non costituiva un aiuto esistente, ha commesso
un errore di diritto. A suo parere, sulla base di peculiarità proprie delle società che ne beneficiano, detta esenzione non
può essere considerata come aiuto nuovo.
L’A2A deduce che dalla giurisprudenza della Corte risulta che è in riferimento alle disposizioni che lo prevedono, alle loro
modalità e ai loro limiti, che una misura che istituisce un aiuto o modifica un aiuto esistente può essere qualificata come
«aiuto nuovo» e che una qualificazione del genere non può essere mantenuta qualora l’aiuto risulti da disposizioni di legge
precedenti che non vengono modificate.
In particolare, l’ampliamento del campo di attività di un ente pubblico beneficiario di aiuti in forza di una normativa precedente,
dato che detto ampliamento non incide sul regime di aiuti istituito, non potrebbe essere considerato istituzione o modifica
di questi aiuti esistenti. Invero, solo una modifica che incide sulla sostanza stessa del regime iniziale potrebbe essere
considerata come aiuto nuovo.
Nel caso di specie, l’A2A rileva che, prima della loro trasformazione in società ex lege n. 142/90, le aziende municipalizzate
incaricate dell’erogazione di servizi pubblici erano incorporate nel comune dal quale dipendevano, sicché il regime fiscale
che si applicava loro era il medesimo del comune, ovvero il regime di radicale esclusione dalle imposte sui redditi, tuttora
in vigore. In una logica di continuità, l’esenzione triennale avrebbe previsto che il regime fiscale applicabile ai comuni
continuasse ad applicarsi, per un periodo transitorio, alle imprese municipalizzate trasformate nelle società ex lege n. 142/90.
L’A2A afferma che l’esenzione triennale ha quindi mantenuto in vigore, senza alcuna modifica sostanziale, il regime di cui
godevano le imprese municipalizzate a favore delle società ex lege n. 142/90. La Commissione avrebbe riconosciuto tali circostanze
nel punto 77 della decisione controversa, considerando l’azienda municipalizzata e la società ex lege n. 142/90 come una stessa
entità economica operante con una forma giuridica diversa.
Secondo l’A2A ne consegue che, allorché il Tribunale, nel punto 126 della sentenza impugnata, ha dichiarato che le società
ex lege n. 142/90 si distinguono sostanzialmente dalle imprese municipalizzate e costituiscono una nuova categoria di beneficiari,
esso ha confuso «mutamento di forma» e «mutamento di attività». Inoltre, l’A2A ritiene contraddittorio che la Commissione
ed il Tribunale abbiano considerato le società ex lege n. 142/90 e le aziende municipalizzate come una medesima entità economica
per quanto riguarda l’assoggettamento alle imposte sui conferimenti, e come soggetto nuovo, ai fini dell’esenzione triennale.
Quanto al riferimento, effettuato dal Tribunale, alle citate sentenze 6 maggio 1995, n. 4989, e 3 settembre 2001, n. 4586,
l’A2A rammenta che la prima sentenza si limitava a precisare il regime giuridico delle società ex lege n. 142/90, e che la
seconda ha effettuato un mutamento di detto regime giuridico successivamente al periodo di validità dell’esenzione triennale.
Inoltre il Consiglio di Stato, con sua sentenza 1º aprile 2000, n. 1885, avrebbe ridefinito la natura delle suddette società
chiarendo che la veste formale di «società per azioni» non incide sulla natura pubblicistica di soggetti di diritto affidatari
di rilevanti interessi pubblici e che, ai fini dell’identificazione della natura pubblica di un soggetto di diritto, la forma
giuridica è neutra e la quasi integrale appartenenza a referenti pubblici del pacchetto azionario consente di ritenere le
società come un’articolazione organizzativa degli enti locali.
L’A2A specifica che il Consiglio di Stato ha sottolineato la necessità di un vincolo di ordine funzionale tra l’attività delle
società ex lege n. 142/90 e gli interessi dell’ente locale che le ha costituite. Secondo tale giudice, per evitare una riduzione
delle risorse e dei mezzi di detto ente locale, che siano tali da arrecare loro pregiudizio, le suddette società potrebbero
essere ammesse all’esercizio di attività extraterritoriali, successivamente alla fine del periodo di esenzione triennale,
solo secondo limiti circoscritti e a condizione di una valutazione, effettuata volta per volta, della compatibilità di dette
attività con il citato vincolo di ordine funzionale.
Secondo l’A2A, occorre parimenti evidenziare che, benché il Tribunale abbia affermato che le società ex lege n. 142/90 non
avevano goduto di alcuna esenzione tra il 1990 e il 1993, durante detti anni non sarebbe stata creata nessuna società di questo
tipo.
In ordine alla nozione di «aiuto esistente» ai sensi dell’art. 1, lett. b), v), del regolamento (CE) n. 659/1999 e alla valutazione
del Tribunale, secondo la quale il regime di esenzione triennale è stato introdotto in un momento in cui i mercati erano,
a diversi livelli, aperti alla concorrenza, l’A2A sostiene che si tratterebbe di un’affermazione erronea, generica ed indeterminata,
che integrerebbe un difetto di motivazione.
Infatti, una nota dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas, datata 9 febbraio 2009, avrebbe constatato, con riferimento
a detti settori, che non sussistevano le condizioni per l’esercizio di un’attività in concorrenza al momento dell’entrata
in vigore dell’esenzione triennale. Peraltro, la trasformazione in società ex lege n. 142/90 delle imprese municipalizzate
non avrebbe modificato, riguardo alle prime società, né l’assetto monopolistico, né la concessione discrezionale degli appalti
che erano applicabili alle seconde. Di conseguenza, detta trasformazione non avrebbe falsato la concorrenza nella concessione
dei servizi da prestare.
In via subordinata l’A2A sostiene che, anche se il mantenimento provvisorio dello speciale regime fiscale per le imprese municipalizzate
a favore delle società ex lege n. 142/90 dovesse essere considerato come un mutamento sostanziale di un aiuto esistente, sarebbe
comunque necessario differenziare le attività di gestione dei servizi pubblici beneficiari dell’esenzione in questione dalle
eventuali nuove attività idonee ad essere assoggettate all’imposta, in quanto l’esistenza di un nuovo aiuto deve valutarsi
alla luce dei soli benefici scaturiti dall’esercizio di queste ultime attività. Orbene, la Commissione non si sarebbe riferita
a simili attività o profitti.
La Commissione chiede il rigetto del motivo. In particolare, essa constata come questo sia irricevibile, là dove l’A2A critica
il Tribunale per non aver chiarito che l’aiuto sarebbe nuovo solo rispetto ai profitti maturati dalle società ex lege n. 142/90
nelle eventuali attività esercitate al di fuori del territorio del loro comune di appartenenza. Invero, mediante questa tesi,
l’A2A solleverebbe un nuovo motivo.
–       Giudizio della Corte
In primo luogo, l’A2A addebita al Tribunale di aver erroneamente sostenuto che le società ex lege n. 142/90 si distinguevano
dalle imprese municipalizzate precedenti, e ciò malgrado il fatto che l’esenzione triennale avrebbe mantenuto in vigore, a
favore delle prime società, il regime di cui godevano le seconde.
Riguardo al fatto che l’A2A sottende, con questa tesi, che il Tribunale ha erroneamente interpretato il diritto nazionale
italiano, la Corte è competente solamente a verificare se il Tribunale non abbia snaturato detto diritto (v. sentenza 24 ottobre
2002, causa C‑82/01 P, Aéroports de Paris/Commissione, Racc. pag. I‑9297, punto 63). Orbene, è giocoforza constatare che l’A2A
non ha fatto valere un simile snaturamento che deve rispondere, peraltro, ai requisiti richiamati nel punto 105 della presente
sentenza.
Nel caso di specie, occorre tuttavia notare come l’A2A, con detta tesi, si limiti a rimettere in discussione una questione
di natura materiale accertata dal Tribunale, per l’esattezza nel punto 106 della sentenza impugnata. Orbene, alla luce della
giurisprudenza richiamata nei punti 103‑105 della presente sentenza, l’A2A non può rimettere validamente in discussione detta
valutazione dinanzi alla Corte.
In secondo luogo, l’A2A ritiene che il Tribunale, da un lato, abbia giudicato erroneamente che i mercati interessati erano
aperti alla concorrenza e, dall’altro, sia venuto meno al suo obbligo di motivazione su tale punto.
A tal riguardo, da un lato, l’A2A cerca di rimettere in discussione una valutazione di natura materiale del Tribunale, contenuta
nel punto 109 della sentenza impugnata, secondo cui i mercati erano aperti alla concorrenza, cosa che essa non può validamente
fare dinanzi alla Corte, alla luce della giurisprudenza richiamata nei punti 103 e 104 della presente sentenza.
Dall’altro, è sufficiente constatare come, alla luce della giurisprudenza richiamata nel punto 96 della presente sentenza,
l’iter logico seguito dal Tribunale nei punti 97‑109 della sentenza impugnata e, in particolare, nei punti 106‑108 di questa,
è tale da consentire sia all’A2A di conoscere i motivi per cui il Tribunale ha respinto il motivo vertente su una carenza
di motivazione, sia alla Corte di disporre di elementi sufficienti per effettuare il suo controllo giurisdizionale.
In terzo luogo, l’A2A, per la prima volta dinanzi alla Corte, solleva l’argomento secondo cui l’esenzione triennale, di cui
godono le società ex lege n. 142/90, può essere considerata come un aiuto nuovo solo allorché essa è applicata ai profitti
maturati da queste società nelle eventuali attività al di fuori del territorio del loro comune di appartenenza.
Orbene, risulta da una giurisprudenza consolidata che consentire ad una parte di sollevare dinanzi alla Corte, per la prima
volta, un motivo da essa non dedotto dinanzi al Tribunale equivarrebbe a consentirle di sottoporre alla Corte una controversia
più ampia di quella su cui ha dovuto pronunciarsi il Tribunale. Nell’ambito di un’impugnazione la competenza della Corte è
limitata, in linea di principio, all’esame della valutazione compiuta dal Tribunale relativamente ai motivi discussi dinanzi
ad esso (v., in particolare, sentenze 18 gennaio 2007, causa C‑229/05 P, PKK e  KNK/Consiglio, Racc. pag. I‑439, punto 61;
27 febbraio 2007, causa C‑354/04 P, Gestoras Pro Amnistía e a./Consiglio, Racc. pag. I‑1579, punto 30, nonché 10 settembre
2009, causa C‑97/08 P, Akzo Nobel e a./Commissione, Racc. pag. I‑8237, punto 38).
Ne discende che il secondo motivo dev’essere respinto.
Sul terzo motivo, vertente su violazioni degli artt. 88 CE e 10 CE, nonché dell’art. 14 del regolamento n. 659/1999
–       Argomenti delle parti
Con il terzo motivo, l’A2A addebita al Tribunale di aver dichiarato legittimo l’ordine di recupero contenuto nella decisione
controversa nonostante l’assenza, in detta decisione, di parametri di valutazione degli importi da restituire. Dato che la
restituzione degli aiuti erogati dev’essere analizzata in quanto misura mirante al ripristino dello statu quo ante, la circostanza
che la Commissione ometta di citare i suddetti parametri, da un lato, le attribuirebbe un illimitato potere discrezionale
quanto alla verifica della conformità dell’esecuzione di una decisione di censura, comportante un ordine di recupero. Un’omissione
del genere, dall’altro, escluderebbe qualsivoglia margine discrezionale in capo alle autorità nazionali ed impedirebbe loro,
pertanto, di svolgere i loro compiti in sede di valutazione dell’ammontare degli aiuti da recuperare.
La Commissione ritiene questo motivo irricevibile, in quanto nuovo.
–       Giudizio della Corte
Con la sua argomentazione, l’A2A solleva per la prima volta dinanzi alla Corte un motivo vertente sull’illegittimità dell’ordine
di recupero contenuto nella decisione controversa.
Pertanto, alla luce della giurisprudenza richiamata nel punto 130 della presente sentenza, il terzo motivo di impugnazione
dev’essere respinto in quanto manifestamente irricevibile.
Di conseguenza, occorre respingere integralmente l’impugnazione.

Sulle spese
Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura della Corte, applicabile al procedimento d’impugnazione in forza
dell’art. 118 dello stesso regolamento, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, in relazione all’impugnazione principale, l’A2A, rimasta soccombente, dev’essere
condannata alle spese inerenti al giudizio di impugnazione.
Poiché l’A2A ne ha fatto domanda, in relazione all’impugnazione incidentale, la Commissione, rimasta soccombente, dev’essere
condannata alle spese inerenti a detta impugnazione.
Per questi motivi, la Corte (Sesta Sezione) dichiara e statuisce:
1)
L’impugnazione principale e l’impugnazione incidentale sono respinte.
2)
L’A2A SpA è condannata a sopportare le spese relative all’impugnazione principale.
3)
La Commissione europea è condannata a sopportare le spese relative all’impugnazione incidentale.
Firme
*
Lingua processuale: l’italiano.