CELEX: 62002TJ0210(01)
Ayudas de Estado
Impuesto medioambiental sobre los áridos en el Reino Unido
Decisión de la Comisión de no oponer objeciones
Ventaja
Carácter selectivo

Antecedentes del litigio
Los hechos que dan origen al litigio están expuestos en los apartados 1 a 25 de la sentencia del Tribunal General de 13 de septiembre de 2006, British Aggregates/Comisión (
T-210/02, Rec. p. II-2789
; en lo sucesivo, «sentencia anulada» o «sentencia del Tribunal General»), en los siguientes términos:
«1
British Aggregates Association es una asociación que agrupa algunas pequeñas empresas independientes que explotan canteras en el Reino Unido. Cuenta con 55 miembros que explotan más de 100 canteras.
Los áridos son materiales granulosos, químicamente inertes, utilizados en el sector de la construcción y de las obras públicas. Pueden utilizarse sin alterar, como relleno o balasto, o mezclados con aglutinantes como el cemento (lo que permite obtener hormigón) o el asfalto. Algunos materiales naturalmente granulosos como la arena y la grava pueden obtenerse mediante cribado. Otros materiales como la roca dura, deben ser triturados antes del cribado. Los áridos empleados para diferentes usos deben responder a las especificaciones correspondientes, y las propiedades físicas del material de origen determinan si es apropiado para el uso previsto. Así, las especificaciones en materia de relleno son menos estrictas que las relativas a las subcapas del firme que, a su vez, lo son menos que las correspondientes a las superficies de uso intensivo, como las capas de rodadura asfáltica de los firmes o los balastos de vías férreas. Puede utilizarse una mayor variedad de materiales como áridos para los usos en relación con los que existan menos restricciones, mientras que los materiales que responden a las restricciones más elevadas son menos numerosos.
Finance Act 2001
Los artículos 16 a 49 de la segunda parte de la Finance Act 2001 (Ley de presupuestos para el año 2001; en lo sucesivo, “Ley”) y sus anexos 4 a 10 crearon el Aggregates Levy (impuesto sobre los áridos; en lo sucesivo, “AGL” o “impuesto”) en el Reino Unido.
Con arreglo al reglamento que desarrolla la Ley, las disposiciones que establecen el AGL entraron en vigor el 1 de abril de 2002.
La Ley fue modificada por los artículos 129 a 133 y el anexo 38 de la Finance Act 2002 (Ley de presupuestos para el año 2002). Las disposiciones modificadas de este modo establecen exenciones en favor de los residuos (spoils) que resultan de la extracción de algunos minerales, en particular la pizarra, el esquisto, la arcilla plástica y el caolín. Por otra parte, introducen un período transitorio para la implantación del impuesto en Irlanda del Norte.
El AGL se aplica a razón de 1,60 libras esterlinas (GBP) por tonelada de áridos que son objeto de explotación comercial (artículo 16, apartado 4, de la Ley).
El artículo 16, apartado 2, de la Ley, en su versión modificada, dispone que deberá abonarse el AGL desde que una cantidad de áridos gravada sea objeto de explotación comercial en el Reino Unido, a partir de la fecha de entrada en vigor de la Ley. Por lo tanto, afecta tanto a los áridos importados como a los extraídos en el Reino Unido.
El artículo 13, apartado 2, letra a), del reglamento de ejecución permite al empresario disfrutar de una desgravación fiscal, cuando los áridos sujetos al impuesto sean exportados o transportados fuera del Reino Unido sin recibir ningún otro tratamiento.
El artículo 17, apartado 1, de la Ley, en su versión modificada, dispone:
“En la presente parte, se entenderá por ‘áridos’ (sin perjuicio del artículo 18 anterior) la roca, la grava o la arena, así como todos los materiales que se encuentren provisionalmente incorporados a los ya mencionados o que se hayan mezclado con éstos de modo natural.”
El artículo 17, apartado 2, de la Ley, establece que ningún árido podrá ser objeto de gravamen en cuatro supuestos: si se halla expresamente exento; si se ha utilizado anteriormente para fines relacionados con la construcción; si ya ha estado sujeto a un impuesto sobre los áridos o si, en la fecha de entrada en vigor de la Ley, no se encuentra en su lugar de origen.
El artículo 17, apartados 3 y 4, de la Ley, en su versión modificada, establece algunos casos de exención del impuesto.
Por otra parte, el artículo 18, apartados 1, 2 y 3, de la Ley, en su versión modificada, señala los procedimientos exentos del impuesto y los materiales a los que afecta tal exención.
Procedimientos administrativo y judicial ante el juez nacional
Mediante escrito de 24 de septiembre de 2001, la Comisión recibió una [primera] denuncia [...] presentada por dos empresas que no tienen vínculo alguno con la demandante, y que pidieron que no se revelara su identidad al Estado miembro interesado, de conformidad con el artículo 6, apartado 2, del Reglamento (CE) n
o
659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [88 CE] (
DO L 83, p. 1
). Las denunciantes consideraban esencialmente que constituían ayudas de Estado la exclusión de determinados materiales del ámbito de aplicación del AGL, la exención de las exportaciones y las exenciones relativas a Irlanda del Norte.
Mediante escrito de 20 de diciembre de 2001, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte notificó a la Comisión el régimen de ayudas de Estado titulado “Introducción por etapas del impuesto sobre los áridos en Irlanda del Norte”.
Mediante escrito de 6 de febrero de 2002, la Comisión comunicó a dicho Estado miembro una síntesis de la primera denuncia y le instó a que, por una parte, presentara sus observaciones sobre esta denuncia y, por otra, aportara información complementaria sobre el AGL, lo cual hizo mediante escrito de 19 de febrero de 2002.
El 11 de febrero de 2002, la demandante interpuso un recurso contra el AGL ante la High Court of Justice (England & Wales) Queen’s Bench Division. Alegó, en particular, infracción de las normas comunitarias en materia de ayudas de Estado. Mediante sentencia de 19 de abril de 2002, la High Court of Justice desestimó el recurso, aunque autorizó a la demandante a interponer recurso de apelación ante la Court of Appeal (England & Wales). Interpuesto efectivamente el recurso por la demandante, la Court of Appeal acordó suspender el procedimiento, habida cuenta de la interposición del presente recurso ante el Tribunal [General].
Mientras tanto, mediante escrito de 15 de abril de 2002, la demandante presentó ante la Comisión una denuncia contra el AGL […]. Alegaba, en síntesis, que la exclusión de determinados materiales del ámbito de aplicación del AGL, así como la exención de las exportaciones constituían ayudas de Estado. En cuanto a las exenciones relativas a Irlanda del Norte, notificadas por las autoridades del Reino Unido, alegaba que eran incompatibles con el mercado común.
Decisión impugnada
El 24 de abril de 2002 la Comisión adoptó la Decisión [impugnada cuyo objeto era] no plantear objeciones contra el AGL [...].
El 2 de mayo de 2002, las autoridades del Reino Unido dieron traslado de la Decisión impugnada a la demandante. La Comisión le notificó formalmente la Decisión mediante escrito de 27 de junio de 2002.
En su Decisión ([punto] 43), la Comisión estima que el impuesto no contiene ningún elemento de ayuda de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, en la medida en que su ámbito de aplicación se justifica por la lógica y la naturaleza del régimen fiscal. Por otra parte, consideró que la exención concedida a Irlanda del Norte, que fue notificada a la Comisión, es compatible con el mercado común.
Refiriéndose al ámbito de aplicación del AGL, la Comisión señala, esencialmente, que este impuesto se percibirá sobre los áridos vírgenes, “definidos como áridos producidos con depósitos naturales de minerales que son objeto de una primera extracción” y formados “por fragmentos de roca, arena y grava, que pueden utilizarse en bruto o tras un tratamiento mecánico, como la trituración, el lavado y el calibrado” ([puntos] 8 y 9). En cuanto a los materiales excluidos y a los objetivos perseguidos, indica en los [puntos] 11 a 13 de la Decisión impugnada:
“El AGL no gravará los materiales que sean subproductos o residuos de otros procesos. Según las autoridades [del Reino Unido], figuran entre dichos materiales los residuos de esquisto y de caolín, la roca estéril, las cenizas, el cagafierro producido en los altos hornos, los residuos de vidrio y de caucho. Tampoco gravará los áridos reciclados, categoría en la que se integran la roca, la arena y la grava que han sido objeto de, al menos, una primera utilización (generalmente en el sector de la construcción y de las obras públicas).
Según las autoridades [del Reino Unido], el objetivo de la exclusión de tales materiales del ámbito de aplicación del AGL es incentivar su empleo como materiales de construcción y reducir la extracción excesiva de áridos vírgenes, estimulando así la gestión racional de los recursos.
Las previsiones iniciales de las autoridades [del Reino Unido] dan por supuesto que el AGL permitirá reducir el volumen de la demanda de áridos vírgenes en una media de 20 millones de toneladas al año, lo que situará la demanda en el Reino Unido en alrededor de 230 a 250 millones de toneladas”.
En lo que atañe a la apreciación relativa al ámbito de aplicación del AGL, la Decisión impugnada enuncia en los [puntos] 29 y 31:
“La Comisión señala que el AGL sólo gravará la explotación comercial de roca, arena y grava utilizadas como áridos. No gravará estos materiales si se utilizan con otros fines. El AGL sólo se percibirá sobre los áridos vírgenes. No se percibirá sobre los áridos extraídos como subproductos o residuos de otros procesos (áridos secundarios) ni sobre los áridos reciclados. En consecuencia, la Comisión considera que el AGL sólo afecta a determinados sectores de actividad y a determinadas empresas. Por lo tanto, observa que debe apreciarse si el ámbito de aplicación del AGL se justifica por la lógica y el sistema del régimen fiscal.
[…] En ejercicio de su libertad para determinar su régimen fiscal nacional, el Reino Unido concibió el AGL de forma que la utilización de los áridos reciclados o de otros productos de sustitución alcanzara cotas máximas en relación con los áridos vírgenes y que se promoviera una utilización racional de los áridos vírgenes, recurso natural agotable. Los atentados contra el medio ambiente que representa la extracción de áridos, que el Reino Unido pretende limitar a través del AGL, comprenden los ruidos, el polvo, los perjuicios a la biodiversidad y el deterioro visual”
De ello deduce la Comisión, en el [punto] 32, que “el AGL es un impuesto especial, cuyo ámbito de aplicación es muy limitado, definido por el Estado miembro en función de las características propias del sector de actividad afectado” y que “la estructura y el alcance del impuesto reflejan la clara diferenciación entre la extracción de áridos vírgenes, que entraña consecuencias no deseadas para el medio ambiente, y la producción de áridos secundarios o reciclados, que representa una contribución importante al tratamiento de la roca, la grava y la arena resultante de excavaciones, de otras obras o de tratamientos efectuados legalmente con fines diversos”.
En relación con la exención de los áridos exportados sin haber sufrido ninguna transformación en el territorio del Reino Unido, la Decisión impugnada enuncia [en] el [punto] 33:
“[...] tal solución se justifica por el hecho de que los áridos pueden estar exentos en el Reino Unido si se utilizan en procesos de fabricación exentos (por ejemplo, la fabricación de vidrio, plásticos, papel, fertilizantes y pesticidas). Habida cuenta de que las autoridades [del Reino Unido] no pueden ejercer ningún control sobre el uso de los áridos fuera de su territorio, se impone la exención de las exportaciones por la seguridad jurídica de los exportadores de áridos y para evitar un trato poco equitativo de las exportaciones de áridos que podrían, en otro caso, beneficiarse de una exención en el interior del Reino Unido.”
La Comisión concluye en el [punto] 34 que:
“Se halla en la naturaleza y el sistema general de tal gravamen que no sea aplicable a los áridos secundarios, ni a los áridos reciclados. La imposición de tal gravamen sobre la extracción de áridos vírgenes contribuiría a disminuir la extracción de áridos primarios, el uso de recursos agotables y las consecuencias perjudiciales para el medio ambiente. Por lo tanto, la Comisión considera que las ventajas que pueden derivar para algunas empresas de la definición del ámbito de aplicación del AGL están justificadas por la naturaleza y el sistema general del régimen fiscal.»
Procesos y pretensiones de las partes
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 12 de julio de 2002, la demandante, British Aggregates Association, interpuso un recurso para la anulación parcial de la Decisión de la Comisión C(2002) 1478 final, de 24 de abril de 2002, relativa al expediente de ayudas de Estado N 863/01 — Reino Unido/Impuesto sobre los áridos (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
Mediante auto del Presidente de la Sala Segunda del Tribunal General de 28 de noviembre de 2002 se admitió la intervención del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte en apoyo de las pretensiones de la Comisión de las Comunidades Europeas.
En apoyo de su recurso, la demandante alegaba, en primer lugar, la infracción del artículo 87 CE, apartado 1, en segundo lugar, la falta de motivación en el sentido del artículo 253 CE, en tercer lugar, el incumplimiento por la Comisión de su obligación de iniciar el procedimiento formal de examen en el sentido del artículo 88 CE, apartado 2, y, en cuarto lugar, el incumplimiento por dicha Institución de sus obligaciones con ocasión del examen previo en el sentido del artículo 88 CE, apartado 3.
La Comisión impugnó la admisibilidad del recurso, alegando que la Decisión impugnada no afectaba individualmente a la demandante en el sentido del artículo 230 CE, párrafo cuarto.
Mediante la sentencia anulada, citada en el apartado 1
supra
, el Tribunal General declaró la admisibilidad del recurso, por los fundamentos que figuran en sus apartados 45 a 68. Por otra parte, desestimó los motivos primero y segundo, examinados conjuntamente, así como los motivos tercero y cuarto por fundamentos expuestos en los apartados 104 a 156, 163 a 173 y 177 a 180 de la sentencia anulada, respectivamente. En consecuencia, el Tribunal General desestimó el recurso en su totalidad.
Mediante escrito presentado el 27 de noviembre de 2006 la demandante interpuso un recurso de casación ante el Tribunal de Justicia para la anulación de la sentencia del Tribunal General, citada en el apartado 1
supra
, y de la Decisión impugnada, excepto en lo referido a la exención de Irlanda del Norte. La Comisión, mediante adhesión a la casación, solicitó al Tribunal de Justicia que anulara dicha sentencia y declarara la inadmisibilidad del recurso. El Reino Unido solicitó la desestimación del recurso de casación principal.
Mediante sentencia de 22 de diciembre de 2008, British Aggregates/Comisión (
C-487/06 P, Rec. p. I-10505
, en lo sucesivo, «sentencia de casación»), el Tribunal de Justicia anuló la sentencia del Tribunal General, citada en el apartado 1
supra
, y le devolvió el asunto.
El Tribunal de Justicia confirmó en su integridad la apreciación del Tribunal General sobre la admisibilidad del recurso (sentencia de casación, citada en el apartado 8
supra
, apartados 24 a 58).
Acerca del fondo, el Tribunal de Justicia apreció dos errores de Derecho del Tribunal General.
Según el Tribunal de Justicia, en los apartados 115, 117, 120, 121 y 128 de la sentencia anulada, citada en el apartado 1
supra
, el Tribunal General vulneró el concepto de ayuda y en particular el criterio de la selectividad de la ventaja, que no diferencia las causas o los objetivos de las intervenciones estatales sino que las define en función de sus efectos. En consecuencia, el Tribunal General no habría debido tener en cuenta el objetivo medioambiental pretendido para justificar la exclusión del campo de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1, de las medidas que conllevan una ventaja selectiva (sentencia de casación, citada en el apartado 8
supra
, apartados 82 a 92).
Por otra parte, el Tribunal de Justicia estimó que, al juzgar que la Comisión disponía de una amplia facultad de apreciación en la aplicación del artículo 88 CE, apartado 3, en particular en los apartados 118, 134, 139, 154 y 171 de la sentencia anulada, citada en el apartado 1
supra
, el Tribunal General había incurrido en un error sobre el grado de control jurisdiccional que debe ejercerse en relación con el concepto de ayuda, que tiene naturaleza jurídica y debe interpretarse conforme a criterios objetivos. Por ese motivo, según el Tribunal de Justicia, el juez de la Unión Europea debe en principio ejercer un control pleno para determinar si una medida entra en el campo de aplicación del artículo 87 CE, apartado 1. Ese principio también se aplica a las Decisiones adoptadas por la Comisión al término del procedimiento de examen previo en el sentido del artículo 88 CE, apartado 3, ya que la Comisión está obligada, sin disponer de margen de apreciación, a iniciar un procedimiento formal de examen en virtud del apartado 2 de ese artículo cuando el examen previo no le permite superar todas las dificultades de apreciación. Según el Tribunal de Justicia, ese error de Derecho vicia la totalidad del análisis de fondo de la Decisión impugnada realizado por el Tribunal General (sentencia de casación, citada en el apartado 8
supra
, apartados 109 a 115).
El Tribunal de Justicia también acogió una alegación referida al apartado 112 de la sentencia anulada, citada en el apartado 1
supra
. El Tribunal General estimó en él, en sustancia, que la Comisión había considerado en el conjunto de la Decisión impugnada, y en particular en el punto 29 de sus fundamentos, que los términos «áridos primarios» designaban en esencia los áridos «sujetos al AGL», en tanto que los términos «áridos secundarios» se referían en sustancia a los áridos «exentos» enumerados en la Ley. El Tribunal General dedujo de ello, en especial, que la Comisión se había limitado a afirmar en ese punto que «el AGL no se percibirá sobre los productos derivados o los residuos de primera extracción cuando se hallen exentos en virtud de la Ley». Según el Tribunal de Justicia, al hacerlo el Tribunal General cometió un error de interpretación, y sustituyó la interpretación derivada directamente de la Decisión impugnada por la suya propia, pese a que ningún factor material lo justificaba (sentencia de casación, citada en el apartado 8
supra
, apartados 140 a 145, en particular apartado 144, y apartado 151).
Además, el Tribunal de Justicia estimó una alegación contra el apartado 150 de la sentencia anulada, citada en el apartado 1
supra
, referida al cumplimiento de la obligación de motivación en virtud del artículo 253 CE. Según el Tribunal de Justicia, en contra de lo apreciado por el Tribunal General, la motivación basada en el artículo 91 CE no puede considerarse relacionada con los motivos expuestos en la Decisión impugnada, basados en la inexistencia de medios por parte de las autoridades del Reino Unido para controlar el uso de los materiales como áridos fuera de ese Estado miembro, sino que, en realidad, constituye una motivación distinta, invocada tras la adopción de dicha Decisión. Por lo tanto, el Tribunal General infringió el artículo 253 CE al tomar en consideración dicha motivación en relación con los motivos contenidos en la Decisión impugnada (sentencia de casación, citada en el apartado 8
supra
, apartados 172 a 179, en particular apartado 178).
Finalmente, el Tribunal de Justicia desestimó los motivos de casación fundados en errores de Derecho relacionados con la falta de iniciación del procedimiento formal de examen previsto en el artículo 88 CE, apartado 2 (sentencia de casación, citada en el apartado 8
supra
, apartados 185 a 189) y en la insuficiente motivación de la Decisión impugnada (sentencia de casación, citada en el apartado 8
supra
, apartados 192 a 194).
El Tribunal de Justicia decidió anular la sentencia del Tribunal General, citada en el apartado 1
supra
, devolver el asunto a éste a causa de los dos errores de Derecho referidos en los anteriores apartados 11 y 12 y reservar la decisión sobre las costas (sentencia de casación, apartado 8
supra
, apartados 195, 197 y 198).
A raíz de la devolución del presente asunto, se instó a las partes a presentar sus observaciones sobre las consecuencias que deben deducirse de la sentencia de casación, citada en el apartado 8
supra
, para la solución del litigio. Con arreglo al artículo 119, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la demandante, la Comisión y el Reino Unido presentaron sus escritos de observaciones.
La demandante solicita al Tribunal General que:
—
Anule la Decisión impugnada, salvo en lo que atañe a la exención de Irlanda del Norte.
—
Condene en costas a la Comisión, incluidas las correspondientes al procedimiento en casación.
La Comisión, apoyada por el Reino Unido, solicita al Tribunal General que:
—
Desestime el recurso.
—
Condene en costas a la demandante.
Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal General (Sala Primera ampliada) decidió iniciar la fase oral.
En la vista celebrada el 16 de mayo de 2011 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas del Tribunal General.
El Tribunal General instó en la vista a la Comisión y al Reino Unido, con carácter de diligencia de ordenación del procedimiento conforme al artículo 64 del Reglamento de Procedimiento, a presentarle en un plazo de tres semanas todos los documentos o referencias a los documentos ya obrantes en el expediente administrativo que guardaran relación con ciertos aspectos de hecho del procedimiento administrativo iniciado a raíz de la notificación del Aggregates Levy (impuesto sobre los áridos, en lo sucesivo, «AGL» o «impuesto») en lo que atañe a la extracción de áridos «vírgenes» destinados a la exportación comercial. El Tribunal General mantuvo así abierta la fase oral, lo que se hizo constar en el acta de la vista.
Mediante escrito separado presentado en la Secretaría del Tribunal General el 30 de mayo de 2011 la demandante solicitó a éste que ordenara a la Comisión y al Reino Unido, en concepto de diligencias de ordenación del procedimiento conforme al artículo 64 del Reglamento de Procedimiento, presentar informaciones adicionales sobre ciertos hechos debatidos en la vista. La Comisión y el Reino Unido presentaron sus observaciones sobre esa solicitud los días 13 y 14 de julio de 2011.
Mediante escritos separados presentados en la Secretaría del Tribunal General el 14 de junio de 2011 la Comisión y el Reino Unido atendieron a la solicitud de presentación de documentos del Tribunal. La demandante presentó sus observaciones sobre esos documentos el 18 de julio de 2011, y se cerró la fase oral.
Fundamentos de Derecho
1.
Observaciones previas
Como quiera que el Tribunal de Justicia confirmó definitivamente la apreciación del Tribunal General en la sentencia anulada, citada en el apartado 1
supra
, sobre la admisibilidad del recurso (sentencia de casación, citada en el apartado 8
supra
, apartados 24 a 58), lo que reconocieron las partes, es preciso constatar que el presente recurso es admisible, y limitar la apreciación del Tribunal General a la legalidad en el fondo de la Decisión impugnada.
A tal efecto, a raíz de la devolución del presente asunto a causa de los errores de Derecho apreciados en los apartados 82 a 92 y 109 a 115 de la sentencia de casación, citada en el apartado 8
supra
, referidos a la vulneración por el Tribunal del concepto de ayuda y del grado de control jurisdiccional de la Decisión impugnada (véanse los apartados 10 a 12 y 16 anteriores), el Tribunal General está obligado a reexaminar todos los hechos pertinentes que son objeto del presente litigio y a calificarlos de nuevo en relación con la prohibición prevista en el artículo 87 CE, apartado 1.
El Tribunal General estima necesario por tanto examinar el primer motivo, basado en la infracción del artículo 87 CE, apartado 1.
2.
Sobre el primer motivo, basado en la infracción del artículo 87 CE, apartado 1
Resumen de las observaciones de las partes a raíz de la devolución del asunto
La demandante alega en sustancia que la Decisión impugnada incurre en una vulneración del concepto de ayuda, en particular del carácter selectivo de las ventajas derivadas del AGL. Ni la Comisión ni el Reino Unido han demostrado que, en relación con el objetivo medioambiental pretendido por el AGL, el trato diferenciado de ciertos áridos y/o materiales pueda justificarse por la naturaleza, el sistema general o la lógica medioambiental de la Ley. La incoherencia del campo de aplicación del AGL da lugar así a ventajas selectivas prohibidas por el artículo 87 CE, apartado 1. Según la demandante esa incoherencia se confirma en especial por la exención del impuesto de ciertos materiales, como la pizarra, la arcilla y el esquisto, pese a que éstos constituyen «áridos» en el sentido de la Ley y que los áridos de materiales sustitutivos están sujetos al impuesto. No obstante, en defecto de una definición clara del concepto de «áridos», esa exención no puede justificarse por el argumento de que el AGL trata de fomentar el basculamiento de la demanda de áridos «vírgenes» hacia materiales más respetuosos del medio ambiente, y en particular de promover la utilización de áridos reciclados y de otros productos sustitutivos así como la utilización eficaz de esos áridos vírgenes, recurso no renovable (punto 31 de la Decisión impugnada).
En lo que atañe a la exención de las exportaciones, la demandante insta al Tribunal General a censurar el razonamiento expuesto en el punto 33 de la Decisión impugnada, según el cual las autoridades del Reino Unido no están en condiciones de controlar las exportaciones de áridos, lo que lleva consigo un riesgo de desigualdad de trato de los áridos exportados. En efecto, el 90 % de los áridos exportados y exentos provienen de una sola cantera de granito, sita en Glensanda, en Escocia, de la que ningún producto puede utilizarse en procesos exentos en el Reino Unido. Así pues, la justificación real de esa exención, ajena a la naturaleza y el sistema general de un impuesto medioambiental, es preservar la competitividad. La exención de las exportaciones confiere por tanto una ventaja selectiva en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1.
La Comisión replica que, a los efectos de la aplicación del artículo 87 CE, apartado 1, el Tribunal General debe «apreciar ante todo la existencia de una medida (o de un “sistema”) que no implica elementos de ayuda de Estado y no tiene en cuenta el objetivo medioambiental o la naturaleza o la estructura general del sistema».
En efecto, según la Comisión, se debe constatar en primer término que una carga fiscal excepcional que grava a un sector limitado no es una ayuda de Estado, sin que sea preciso apreciar los objetivos del impuesto o la naturaleza o la estructura general del sistema. En el presente caso, los áridos están sujetos al impuesto, mientras que los materiales distintos de los áridos o que no se utilizan como tales no lo están. En segundo término hay que apreciar que el sistema prevé excepciones para los productos reciclados y para los sustitutivos de los áridos vírgenes, en especial los escombros, incluso si se utilizan como áridos, y que esas excepciones son inherentes a la naturaleza o la estructura general del sistema y contribuyen efectivamente a reducir en mayor grado la extracción de los áridos vírgenes. No obstante, la demandante persiste en su error de partida, que trata de trasladar el objetivo medioambiental, que forma parte de la naturaleza o la estructura general del sistema, de la segunda a la primera fase de este razonamiento. En contra de lo que el Tribunal General juzgó en la sentencia anulada, citada en el apartado 1
supra
, ese razonamiento se aplica todo impuesto que constituya una carga fiscal excepcional que grava a un sector específico, cualesquiera que sean sus objetivos. La sentencia de casación, citada en el apartado 8
supra
, constató acertadamente ese error y confirmó así la Decisión impugnada y el criterio de la Comisión)
La Comisión rebate el argumento de que el AGL no se ajusta a una lógica coherente, ya que otros sectores con incidencia comparable en el medio ambiente no están sujetos al impuesto (sentencia del Tribunal General, citada en el apartado 1
supra
, apartados 82, 86 y 87). Una carga fiscal excepcional que grava a un sector limitado —a saber, los áridos— no implica elementos de ayuda de Estado a favor de todos los otros sectores no sujetos al impuesto. Esos otros sectores no estaban sujetos bien porque no eran áridos (carbón, lignito, arcilla, caolín, arcilla plástica, pizarra y esquisto; sentencia del Tribunal General, citada en el apartado 1
supra
, apartado 129), bien porque no se utilizaban como áridos (caliza destinada a producir cemento y arena destinada a producir vidrio) (sentencia del Tribunal General, citada en el apartado 1
supra
, apartados 90 a 92 y 128, primera frase) En la sentencia anulada, citada en el apartado 1
supra
, el Tribunal General desestimó acertadamente ese argumento de la demandante y juzgó que correspondía en principio a los Estados miembros determinar los bienes o servicios que decidan gravar, sin que de ello resulte una ayuda de Estado a favor de los otros sectores que tengan una incidencia comparable en el medioambiente (apartados 114 a 116, 128 y 129 de la sentencia del Tribunal General, citada en el apartado 1
supra
).
No obstante, el Tribunal General añadió un aspecto que no se deduce de la motivación de la Decisión impugnada, y que la Comisión no invocó durante el procedimiento al ser incompatible con reiterada jurisprudencia (sentencia de casación, citada en el apartado 8
supra
, apartados 84, 85 y 87), a saber, el objetivo medioambiental (sentencia del Tribunal General, citada en el apartado 1
supra
, apartados 115 y 128). En efecto, de manera errónea el Tribunal General interpretó la motivación de la Decisión impugnada como limitada a los impuestos medioambientales, dado que esa motivación que se aplica a todo impuesto con independencia de su objetivo. El Tribunal de Justicia apreció debidamente ese error (sentencia de casación, citada en el apartado 8
supra
, apartados 86 y 87) Para corregirlo, el Tribunal General debería omitir el objetivo medioambiental de esa parte de su razonamiento, para llegar a la conclusión de que una carga fiscal excepcional que grava a un sector limitado no implica elementos de ayuda de Estado a favor de todos los otros sectores no gravados y de que no existe ayuda de Estado a favor de materiales distintos de los áridos y de los áridos destinados a usos excluidos del campo de aplicación del AGL. La Comisión puntualiza sobre ello que la sentencia de casación, citada en el apartado 8
supra
, desestima expresamente las diferentes alegaciones de la demandante acerca del hecho de que algunos áridos están sujetos al impuesto y de que ciertos materiales distintos de los áridos o que no se usan como tales no lo están.
La Comisión sostiene que el apartado 88 de la sentencia de casación, citada en el apartado 8
supra
, confirma esa apreciación, al señalar que la introducción en la sentencia anulada, citada en el apartado 1
supra
, del objetivo medioambiental está en contradicción manifiesta con la exclusión de otros sectores dañosos para el medioambiente, como el del carbón, y con la invocación de otros objetivos para justificar la falta de sujeción al impuesto de esos otros sectores, entre los cuales la voluntad de preservar la competitividad internacional. El Tribunal de Justicia apreció fundadamente que tal contradicción no podía subsanarse invocando motivos fundados en la naturaleza o la estructura general del sistema, con mayor razón dado que «no se han de tener en cuenta los objetivos sino los efectos» (sentencia de casación, citada en el apartado 8
supra
, apartados 84, 85 y 87).
En lo que atañe a la distinción que enunció el Tribunal General, en los apartados 120 y 121 de la sentencia anulada, citada en el apartado 1
supra
, entre el presente supuesto y el que dio lugar a la sentencia del Tribunal de Justicia de 8 de noviembre de 2001, Adria-Wien Pipeline y Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke (
C-143/99, Rec. p. I-8365
, en lo sucesivo, «sentencia Adria-Wien Pipeline»), la Comisión recuerda que el Tribunal de Justicia constató que el artículo 87 CE, apartado 1, define las intervenciones estatales en función de sus efectos, y por tanto con independencia de las técnicas utilizadas (sentencia de casación, citada en el apartado 8
supra
, apartado 89). En lo referido a los efectos, la Comisión recuerda que el AGL es un impuesto específico que grava a un sector limitado, a saber, los áridos (punto 32 de la Decisión impugnada). Esa característica de carga fiscal excepcional que grava a un sector limitado justifica la conclusión de que ese impuesto no es en sí, cualquiera que sea su objetivo, una ayuda de Estado a favor de los materiales distintos de los áridos o de los áridos que no se usan como tales (sentencia del Tribunal General, citada en el apartado 1
supra
, apartados 90 a 92). Según la Comisión, esa característica constituye además el «punto de referencia neutro», o «el sistema», o «la normalidad» —que «no implica en sí elementos de ayuda de Estado y no se ha establecido teniendo en cuenta o basándose en el objetivo del impuesto […] la naturaleza o la estructura general del sistema»—, que permite determinar si otras exenciones del impuesto corresponden o no a la naturaleza o la estructura general del sistema. Ahora bien, en la situación que dio lugar a la sentencia Adria-Wien Pipeline antes citada no existía un sector limitado como «punto de referencia», dado que la medida de que se trataba había producido efectos en una gran parte de la economía en general, lo que había justificado un criterio diferente.
La Comisión insta así pues al Tribunal General a reexaminar en primer lugar, con observancia del grado de control jurisdiccional exigido, la identificación del sector de los áridos (sentencia del Tribunal, citada en el apartado 1
supra
, apartados 75, 90, 91, 110, 138 y 139, y sentencia de casación, citada en el apartado 8
supra
, apartados 96 a 101). En el presente caso la Comisión basó su análisis en el campo de aplicación del impuesto, según lo había determinado el Reino Unido. Los materiales distintos de los áridos, como el carbón, el lignito, la arcilla, el caolín, la arcilla plástica, la pizarra y el esquisto, y los áridos que no se usan como tales, en particular la caliza destinada a producir cemento y la arena destinada a producir vidrio, no están sujetos al impuesto porque no forman parte del sector de los áridos. Por tanto, no es correcto sostener, como hace la demandante, que todos los materiales afectados son áridos. La sentencia de casación, citada en el apartado 8
supra
(apartado 130), también confirma que algunos materiales no están sujetos al impuesto porque no son áridos. En segundo lugar ese reexamen debería referirse a la sujeción de los áridos con altas especificaciones técnicas, como el guijo rojo para pavimentación de vías peatonales y de carriles para bicicletas y el balasto de las vías férreas, debido a que son áridos, con independencia de que existan o no sustitutivos de esos materiales (sentencia del Tribunal, citada en el apartado 1
supra
, apartados 85, 90 a 92, 135 y 136, y sentencia de casación, citada en el apartado 8
supra
, apartados 125, 126, 130 y 131). En tercer lugar el Tribunal debería reexaminar la sujeción de la caliza y de la arena «secundarias» debido a que no se utilizan como áridos, con independencia de su calificación o no como productos «secundarios» de algunas canteras (sentencia del Tribunal, citada en el apartado 1
supra
, apartados 86, 90 a 92 y 137, y sentencia de casación, citada en el apartado 8
supra
, apartados 146 a 151). En cuarto lugar ese reexamen debería abarcar la falta de sujeción de los productos distintos de los áridos y de los escombros, como la pizarra, el esquisto, la arcilla, el caolín, la arcilla plástica, el carbón y el lignito, incluso cuando se usan como áridos, debido a que la incitación a emplear sustitutivos de los áridos vírgenes es propia de la naturaleza o la estructura general del sistema (sentencia del Tribunal, citada en el apartado 1
supra
, apartados 83, 94 a 98 y 130 a 132, y sentencia de casación, citada en el apartado 8
supra
, apartados 152 a 154 y 160 a 162). Finalmente, respecto a la exención de las exportaciones la Comisión insta al Tribunal a reexaminar si esa exención se justifica por los motivos expuestos en los puntos 22 y 33 de la Decisión impugnada.
El Reino Unido refuta en particular la alegación de la demandante de que nunca se han definido con claridad conceptos esenciales del AGL y de que se les ha atribuido un contenido diferente según las circunstancias.
De esa forma, la expresión «árido primario» es la que con más frecuencia utilizan los explotadores de canteras para designar el árido primario o principal que se produce en ellas. Esos explotadores producen a menudo una gama de áridos diferentes que varían según sus propiedades físicas, su especificación técnica y su adecuación para ciertas aplicaciones. Así pues, los áridos de alta especificación pueden emplearse para la producción de alquitrán o de hormigón, mientras que los áridos de más baja especificación pueden ser aptos para su uso como relleno o como balasto. Los áridos primarios se consideran en general de valor superior, objeto de elevada demanda y de contenido lo bastante fuerte para hacerlos apropiados en una amplia variedad de aplicaciones. La viabilidad económica de la extracción depende de modo significativo de la geología del lugar, y en cierto grado de la facilidad con la que es posible llevar al lugar el material necesario para refinar la materia prima y maximizar sus cualidades deseadas.
En cambio, la expresión «árido secundario» es la que los explotadores de canteras usan como mayor frecuencia para designar los áridos que constituyen productos derivados de la producción de áridos primarios, que implica a menudo un tratamiento físico, como el triturado, el cribado, el molido y el pulverizado. En cada fase de ese tratamiento los áridos derivados creados no tienen un contenido tan fuerte como el de los áridos primarios y se separan por tanto de éstos. Los áridos secundarios pueden ser objeto de un tratamiento adicional en varias fases para alcanzar su propio potencial máximo como áridos. De tal forma se produce una gama de productos de contenido diverso y de calidad o de valor cada vez más limitados, hasta que sólo subsiste un material granuloso muy fino, a saber, las «partículas finas», cuyo uso es limitado y cuya demanda es baja. Sin embargo, no se trata necesariamente de productos derivados o de residuos. Por el contrario, la mayoría de los áridos secundarios tienen un valor y una calidad particularmente altos, y son objeto de demanda, por lo que en la mayoría de casos sólo pueden calificarse como residuos las «partículas finas». Por ello, el contenido del árido secundario, menor que el del árido primario, es el aspecto esencial que permite distinguir esas dos clases de áridos. La expresión «árido secundario» también se utiliza a veces para designar los productos derivados de cierto número de procesos de extracción y de fabricación cuya finalidad no es producir áridos pero que conducen inevitablemente a la producción de tales materiales, como los residuos de la extracción minera, la extracción de caolín, la producción de pizarra, las cenizas de centrales eléctricas y las escorias de altos hornos. Esos procesos deben diferenciarse así pues de la explotación de áridos.
El Reino Unido manifiesta que desea reducir la eliminación de esos productos derivados como residuos, y trata por tanto de fomentar su utilización como solución sustitutiva viable de la explotación de áridos en cuanto tal. Aunque el AGL no defina esos materiales como «áridos secundarios», esa designación se emplea usualmente en los sectores interesados. La terminología empleada en el sector de la explotación de canteras puede inducir a error no obstante, dado que los materiales sujetos y no sujetos se designan a menudo de forma errónea como áridos primarios y secundarios respectivamente, a pesar de que la categoría de los áridos gravados comprende tanto áridos primarios como secundarios. Además, los términos «áridos vírgenes» hacen referencia tanto a los áridos primarios como a los secundarios que no se han utilizado anteriormente porque han sido objeto de extracción reciente. Por tanto, los áridos reciclados no son áridos vírgenes.
El Reino Unido rebate la alegación de la demandante de que la Comisión así como ese Estado miembro no han demostrado una lógica medioambiental coherente del AGL o de que han omitido acreditar que su naturaleza o su sistema general pueden justificar su campo de aplicación. Consta que la extracción de áridos produce numerosos efectos medioambientales negativos, incluidos molestias sonoras, polvo, obstáculos visuales, daños causados a la biodiversidad y perjuicio para la calidad de vida. El AGL pretende integrar esos costes medioambientales en el precio de los áridos para reducir así la explotación de áridos vírgenes, fomentar su utilización eficaz, la utilización de otros materiales reciclados y la de materiales que se eliminarían como residuos en caso contrario. Aun si el AGL se percibe directamente de los productores de áridos, la carga del impuesto pesa en definitiva sobre los usuarios finales de áridos, ya que esos productores repercuten el coste del impuesto en sus clientes al fijar sus precios. En ese sentido el AGL es un impuesto indirecto que grava a los consumidores finales de áridos vírgenes.
El Reino Unido niega la existencia de incoherencias en el sistema general del AGL que originen ventajas selectivas a favor de algunos sectores o productos no sujetos. El Tribunal General no debe reexaminar de forma detallada las alegaciones de la demandante sobre la naturaleza, la lógica y el campo de aplicación del AGL, ya que el Tribunal de Justicia las ha desestimado en gran parte atendiendo a las apreciaciones de hecho que son competencia exclusiva del Tribunal General (sentencia de casación, citada en el apartado 8
supra
, apartados 94 a 101). Además, la naturaleza y la lógica del AGL y los principios medioambientales que la justifican son sencillos, coherentes y razonados. De esa manera, la falta de sujeción de ciertos materiales, como el caolín, la arcilla plástica, la pizarra y otros residuos minerales e industriales, deriva de la naturaleza y de la estructura global del AGL, lo que tiene como consecuencia que el artículo 87 CE, apartado 1, no es aplicable a esa exención.
Respecto a la exención del impuesto de la pizarra, del esquisto y del caolín, el Reino Unido alega que el proceso de producción de la pizarra y del caolín genera numerosos productos derivados del árido. Además, algunos sectores del mercado de áridos han utilizado con éxito esos productos derivados para sustituir otros áridos vírgenes sujetos al AGL. En efecto, los procesos de extracción del caolín, de la pizarra, del carbón y de otros materiales no tienen como finalidad la producción de áridos pero conducen inevitablemente a la producción de materiales aptos para ese uso. Aunque esos procesos de extracción generan en cierto grado residuos y son nocivos para el medio ambiente, no existe ningún medio más eficaz para producir materiales como la pizarra y el caolín. Atendiendo al objetivo medioambiental del AGL, conviene privilegiar en lo posible la utilización como áridos de los productos derivados de esos procesos en lugar de utilizar otros áridos vírgenes, en especial cuando la única posibilidad diferente es eliminar esos productos derivados en cuando residuos. En efecto, un volumen importante de materiales derivados de esos procesos se vende actualmente como áridos no sujetos al AGL, en tanto que antes de establecerse el impuesto la mayor parte de esos materiales se llevaban a vertederos. En cuanto a la exención de materiales destinados a usos diferentes de los propios de los áridos, como la arena silícea para fabricación de vidrio, ésa se aplica con sujeción a dos condiciones principales acumulativas, a saber, que no exista ningún material de sustitución viable y que el material no se utilice como árido.
Según el Reino Unido, las alegaciones de la demandante referidas a la conformidad o no del AGL al principio de que quien contamina paga, a la repercusión de la extracción de diversos materiales en el medio ambiente, a la definición por la Comisión del «sector de los áridos» y a la supuesta lógica real que sustenta las exenciones de ciertos materiales, a saber, la preservación de la competitividad internacional, han sido todas ellas desestimadas en sustancia por el Tribunal de Justicia (sentencia de casación, citada en el apartado 8
supra
, apartados 99 a 101, 128 a 132, 149, 150, 161 y 162) y en consecuencia deben descartarse. En cualquier caso esas alegaciones son manifiestamente erróneas dada la naturaleza y la lógica del AGL que se han expuesto antes (sentencia del Tribunal, citada en el apartado 1
supra
, apartados 129, 133, 134, 138 y 153). Además, la demandante confunde el uso de los términos «áridos primarios», «áridos secundarios» y «áridos vírgenes» y les atribuye un significado no apoyado en una definición jurídica prevista por la Ley.
Sobre los requisitos para la aplicación del artículo 87 CE, apartado 1
Sobre los criterios que rigen el carácter selectivo de la ventaja
Mediante su primer motivo la demandante reprocha en sustancia a la Comisión haber vulnerado el concepto de ayuda, en particular los criterios de la ventaja y de su carácter selectivo, en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, y haber cometido errores en la aplicación de ese concepto.
Acerca del criterio de ventaja, reiterada jurisprudencia ha reconocido que el concepto de ayuda es más general que el de subvención, ya que comprende no sólo las prestaciones positivas, como las propias subvenciones, sino también las intervenciones que, bajo formas diversas, alivian las cargas que normalmente recaen sobre el presupuesto de una empresa y que, por ello, sin ser subvenciones en el sentido estricto del término, son de la misma naturaleza y tienen efectos idénticos (véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 8 de mayo de 2003, Italia y SIM 2 Multimedia/Comisión,
C-328/99 y C-399/00, Rec. p. I-4035
, apartado 35; de 10 de enero de 2006, Cassa di Risparmio di Firenze y otros,
C-222/04, Rec. p. I-289
, apartado 131, y de 15 de junio de 2006, Air Liquide Industries Belgium,
C-393/04 y C-41/05, Rec. p. I-5293
, apartado 29, y la jurisprudencia citada en él). En lo que se refiere al ámbito fiscal, el Tribunal de Justicia ha precisado que una medida mediante la cual las autoridades públicas conceden a determinadas empresas una exención tributaria que, aunque no implique una transferencia de fondos estatales coloque a los beneficiarios en una situación financiera más favorable que a los restantes contribuyentes, constituye una ayuda de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1. Igualmente, una medida que otorgue a determinadas empresas una reducción impositiva o un aplazamiento del pago del impuesto normalmente debido puede constituir una ayuda de Estado (véase en ese sentido la sentencia Cassa di Risparmio di Firenze y otros, antes citada, apartado 132).
En lo que atañe al criterio de selectividad de la ventaja, es preciso examinar si, en el marco de un régimen jurídico concreto, una medida estatal puede favorecer a «determinadas empresas o producciones» en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, en relación con otras que se encuentren en una situación fáctica y jurídica comparable, habida cuenta del objetivo perseguido por el referido régimen (sentencia Adria-Wien Pipeline, citada en el apartado 35
supra
, apartado 41; véanse también las sentencias del Tribunal de Justicia de 3 de marzo de 2005, Heiser,
C-172/03, Rec. p. I-1627
, apartado 40; de 22 de junio de 2006, Bélgica y Forum 187/Comisión,
C-182/03 y C-217/03, Rec. p. I-5479
, apartado 119; de 6 de septiembre de 2006, Portugal/Comisión,
C-88/03, Rec. p. I-7115
, apartado 54, y de 11 de septiembre de 2008, UGT-Rioja y otros,
C-428/06 a C-434/06, Rec. p. I-6747
, apartado 46).
No obstante, una medida que encuentre justificación en la naturaleza o en la economía general del sistema fiscal en el que se inscribe no reúne el requisito de selectividad, aunque constituya una ventaja para su beneficiario (véanse en ese sentido las sentencias Adria-Wien Pipeline, citada en el apartado 35
supra
, apartado 42, y Portugal/Comisión, citada en el apartado 47
supra
, apartado 52). El Tribunal de Justicia ha precisado que el Estado miembro de que se trate puede demostrar que dicha medida se deriva directamente de los principios fundadores o rectores de su sistema fiscal, y que a este respecto debe distinguirse entre, por un lado, los objetivos de un régimen fiscal particular que le sean externos y, por otro, los aspectos inherentes al propio sistema fiscal y necesarios para la consecución de estos objetivos (sentencia Portugal/Comisión, citada en el apartado 47
supra
, apartado 81). En efecto, las exenciones fiscales resultantes de un objetivo ajeno al sistema de imposición en el que se inscriben no podrán eludir las exigencias derivadas del artículo 87 CE, apartado 1.
Por otra parte, para apreciar la selectividad de la ventaja atribuida por la medida de que se trata la determinación del marco de referencia reviste especial importancia en el caso de las medidas fiscales, puesto que la propia existencia de una ventaja sólo puede apreciarse en relación con una imposición considerada «normal» (véase en ese sentido la sentencia Portugal/Comisión, citada en el apartado 47
supra
, apartado 56, y la sentencia del Tribunal General de 1 de julio de 2004, Salzgitter/Comisión,
T-308/00, Rec. p. II-1933
, apartado 81). Así pues, la calificación de una medida fiscal nacional como «selectiva» supone, en un primer momento, la identificación y el examen previos del régimen fiscal común o «normal» aplicable en el Estado miembro de que se trate. A la luz de este régimen fiscal común o «normal» se debe, en un segundo momento, apreciar y determinar el eventual carácter selectivo de la ventaja otorgada por la medida fiscal de que se trate, demostrando que dicha medida supone una excepción al referido régimen común, en la medida en que introduce diferenciaciones entre operadores económicos que, con respecto al objetivo asignado al sistema fiscal del Estado miembro de que se trate, se encuentran en una situación fáctica y jurídica comparable.
En consecuencia, hay que identificar en primer término los criterios que determinan la imposición «normal» prevista por el AGL.
Sobre la imposición «normal» prevista por el AGL
En el presente asunto las partes reconocen que el marco de referencia a cuya luz deben determinarse la imposición normal y la existencia de posibles ventajas selectivas está constituido por el AGL en cuanto tal, que estableció un régimen fiscal específico aplicable al sector de los áridos en el Reino Unido.
No obstante, en contra de lo que alega la Comisión (véanse los anteriores apartados 31 a 33), aun suponiendo que ese régimen pueda describirse como una «carga fiscal excepcional limitada a un sector económico circunscrito», ésta no elude por ese hecho la prohibición prevista por el artículo 87 CE, apartado 1, (véase en ese sentido la sentencia Heiser, citada en el apartado 47
supra
, apartado 42), dado que ese régimen puede establecer diferenciaciones dentro de ese mismo sector aptas para reunir los criterios de ventaja y de selectividad en el sentido de la jurisprudencia citada en el anterior apartado 47. Además, conforme al carácter jurídico del concepto de ayuda, que debe interpretarse sobre la base de factores objetivos (sentencia de casación, citada en el apartado 8
supra
, apartado 111), la finalidad de una medida estatal, como en el presente caso el objetivo medioambiental o el carácter de impuesto ecológico de un régimen fiscal específico o sectorial, no basta para que en principio esa medida evite la calificación de ayuda en el sentido de esa disposición (sentencia de casación, citada en el apartado 8
supra
, apartado 84), puesto que esa medida debe apreciarse en función de sus efectos y haciendo abstracción de sus causas u objetivos (sentencia de casación, citada en el apartado 8
supra
, apartados 85 a 88). Por consiguiente, el concepto de ayuda en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, exige examinar si un régimen fiscal específico o sectorial incluye diferenciaciones cuyo efecto sea favorecer a «determinadas empresas o producciones» dentro del sector objeto de ese régimen, lo que presupone determinar antes la imposición «normal» en la que se basa (véase el anterior apartado 49).
Según resulta en especial de las observaciones del Reino Unido (véanse los anteriores apartados 37 a 43) y de las respuestas de las partes a preguntas orales del Tribunal General en la vista, el principio de imposición «normal» en el que se sustenta el AGL es el de la explotación comercial en el Reino Unido de un material sujeto al impuesto en cuanto «árido» [artículo 16, apartados 1 y 2, y artículo 17, apartado 1, de la Finance Act 2001 (Ley de presupuestos para el año 2001, en lo sucesivo, «Ley»)], sin que la Ley enuncie una definición del término «árido» o criterios generales de imposición que precisen ese término, en especial en función de las propiedades físico-químicas, de la composición, del volumen o del valor comercial de los materiales afectados.
Conviene puntualizar sobre ello que las designaciones de áridos «vírgenes», «primarios» o «secundarios», repetidamente utilizadas tanto en la Decisión impugnada como por las partes durante el procedimiento, no son determinantes, ya que el texto de las disposiciones del AGL no formula esa distinción. En efecto, como ha reconocido el Reino Unido en la vista, el régimen normal de imposición del AGL no se define en relación con un concepto genérico de árido, por una parte; por otra, la Ley excluye del campo de aplicación del AGL áridos que derivan de ciertos materiales (artículo 17 de la Ley), con independencia de su condición física, o ciertos procesos de extracción o de producción («Exempt processes» en virtud del artículo 18 de la Ley), o por el único motivo de que se destinan a la exportación (artículo 16, apartado 2, de la Ley). El AGL contiene de tal forma una lista de áridos derivados de materiales o de procesos de extracción o de producción que están exentos del impuesto cualquiera que sea su posible pertenencia a una de las categorías alegadas de áridos (artículo 17, apartados 2 a 4, y artículo 18, apartados 1 a 3, de la Ley).
De ello resulta que el principio de imposición normal que sustenta el AGL no descansa en el concepto de la explotación comercial en el Reino Unido de un material gravado en cuanto «árido».
Ahora bien, en la Decisión impugnada la Comisión omitió manifiestamente considerar ese principio de imposición normal para determinar el carácter selectivo de eventuales ventajas generadas por el AGL. De tal forma, la descripción del campo de aplicación del AGL que figura en particular en las frases segunda y tercera del punto 29 de la Decisión impugnada no corresponde a esa definición de la imposición normal. En efecto, a tenor de esas frases, en sustancia, el impuesto sólo se percibirá sobre los áridos «vírgenes», y no «sobre los áridos extraídos como subproductos o residuos de otros procesos (áridos secundarios) ni sobre los áridos reciclados». El AGL no prevé sin embargo una regla general de imposición que formule una distinción en función de esas diferentes categorías de áridos («vírgenes», «secundarios» y «reciclados»).
Esta apreciación no se desvirtúa por el apartado 144 de la sentencia de casación, citada en el apartado 8
supra
, que no se refiere a la determinación del principio de imposición normal que sustenta el AGL, y
a fortiori
no estima que la Decisión impugnada se funde en una definición correcta de ese principio. En efecto, el Tribunal de Justicia se limitó en él a considerar que el Tribunal General podía interpretar el punto 29 de la Decisión impugnada en el sentido de que exponía que el concepto de «áridos primarios» designaba en esencia a los áridos sujetos al impuesto y que el de «áridos secundarios» se refería en esencia a los «áridos exentos enumerados de manera precisa en la Ley» (sentencia anulada, citada en el apartado 1
supra
, apartado 112). Pues bien, suponiendo que en ese contexto el empleo de los conceptos de áridos «primarios» y/o «secundarios» sea pertinente, el principio de imposición normal que sustenta el AGL, según se recuerda en el anterior apartado 55, no excluye en absoluto que un árido «secundario» sea también un árido «virgen» o que esté en principio sujeto al AGL precisamente debido a que cumple la función de «árido». Así pues, en contra de lo que señala de forma categórica el punto 29 de la Decisión impugnada, el solo hecho de que se considere que los «áridos secundarios» designan los «áridos extraídos como subproductos o residuos de otros procesos» no tiene necesariamente como efecto que esos áridos estén exentos del impuesto. Así ocurre también en el caso de los materiales «reciclados», dado que constituyen «áridos» en el sentido del AGL (véase el anterior apartado 55).
Esta apreciación se confirma por las plausibles explicaciones ofrecidas por el Reino Unido que se exponen en los anteriores apartados 37 a 40, las cuales, como reconoció la Comisión en respuesta a una diligencia de ordenación del procedimiento del Tribunal General, corresponden a la expuesta en el punto 19 de la notificación del AGL, en la que, al igual que la Ley, tampoco figuran los conceptos de áridos «primarios» y/o «secundarios». En sustancia, de esas explicaciones resulta que la terminología utilizada en la Decisión impugnada para designar las diferentes categorías de áridos no corresponde a la adoptada por el AGL, sino antes bien a la usual en el sector de la explotación de canteras, por un lado, y por otro que existe una superposición importante entre el concepto de áridos «secundarios» —al que se opone el de áridos «primarios»— y el de áridos «vírgenes». En efecto, según el Reino Unido el concepto de áridos «vírgenes» engloba tanto los áridos «primarios» como los áridos «secundarios», mientras que los áridos «reciclados» no son áridos «vírgenes». La razón de esa superposición es que los áridos «secundarios» designan a menudo los áridos que constituyen productos derivados o subproductos de la producción de áridos «primarios», es decir de la primera extracción de ciertos materiales del subsuelo para obtener áridos en el sentido del AGL. La principal diferencia entre los áridos «primarios» y los áridos «secundarios» radica en su composición respectiva que determina su utilización industrial específica. Por consiguiente, tanto los áridos «primarios» como los áridos «secundarios» pueden constituir áridos «vírgenes» si han sido objeto de una extracción reciente y no han sido utilizados antes (como áridos). En la vista las otras partes reconocieron la pertinencia de esta precisión aportada por el Reino Unido.
De ello se deduce que, en contra de lo expuesto en el punto 29 de la Decisión impugnada, el AGL no prevé una exención generalizada de los áridos «secundarios», que fuera aplicable a todos los materiales comprendidos en el concepto de «árido», sino que se limita a vincular la calificación de árido exento bien a materiales específicos, identificados singularmente por la Ley, bien a un proceso específico de extracción o de producción de uno de esos materiales, o bien a los áridos exportados.
Por tanto, como alega la demandante (sentencia anulada, citada en el apartado 1
supra
, apartado 79), al limitarse a describir de forma errónea el campo de aplicación del AGL en el punto 29 de la Decisión impugnada, la Comisión partió de una comprensión equivocada del principio de imposición normal que sustenta a la Ley, lo que podía viciar la validez de su apreciación de las exenciones del impuesto en relación con el concepto de ayuda, y en particular de su carácter potencialmente selectivo en el sentido de la jurisprudencia citada en los anteriores apartados 47 a 49.
Por tanto, es preciso examinar si y en qué medida ese error de la Comisión en el presente caso ha viciado su apreciación en la Decisión impugnada sobre los otros criterios que rigen la selectividad de la ventaja en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1. Acerca de ello, hay que apreciar si la Comisión podía excluir válidamente la existencia de ventajas derivadas de las diferenciaciones fiscales realizadas por el AGL, por el único motivo de que «el campo de aplicación del AGL» se justificaba por su lógica y su sistema general (véanse los puntos 29, 34 y 43 de la Decisión impugnada).
Sobre la existencia de diferenciaciones fiscales realizadas por el AGL
– Sobre los criterios que rigen la comparabilidad de las situaciones consideradas
Se ha de recordar que para apreciar el carácter selectivo de las ventajas atribuidas por un régimen fiscal procede examinar si las medidas basadas en ese régimen pueden favorecer a «determinadas empresas o producciones» en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, en relación con otras empresas que se encuentren en una situación fáctica y jurídica comparable habida cuenta del objetivo perseguido por la medida en cuestión (sentencia Adria-Wien Pipeline, citada en el apartado 35
supra
, apartado 41).
Como todas las partes han reconocido, en particular en la vista, el AGL descansa en un objetivo principal de protección del medio ambiente, pese a que ello no se deduce directamente de su texto.
Ese objetivo consiste en esencia en promover en el sector de la construcción la utilización de áridos que constituyen subproductos o residuos derivados de ciertos procesos (áridos también denominados «secundarios»), o de áridos reciclados, para reducir así el empleo de los áridos extraídos en las canteras (áridos también llamados «primarios»), que son recursos naturales no renovables, y por consiguiente limitar los daños al medio ambiente que están ligados a ese proceso de extracción (en lo sucesivo, el «objetivo de basculamiento de la demanda» u «objetivo medioambiental del AGL»). Sobre ello, la demandante se limita a alegar en sustancia que, teniendo en cuenta la incoherencia del campo de aplicación de la Ley, ese objetivo no puede lograrse de modo sistemático y que el AGL favorece a los áridos derivados de ciertos materiales en relación con los derivados de otros materiales que sin embargo están en una situación comparable respecto al mismo objetivo. Debe precisarse que, al igual que el principio de imposición normal que rige el AGL, según se describe en los anteriores apartados 53 a 55, esa definición general del objetivo medioambiental del AGL, que no se explicita así en el propio texto de la Ley, no formula una distinción entre las diferentes categorías de materiales que pueden generar esos áridos.
Pues bien, es preciso constatar que la motivación expuesta en la Decisión impugnada se basa en esa definición del objetivo medioambiental del AGL (véanse los puntos 5, 29, 31, 32 y 35 de dicha Decisión, y también la sentencia de casación, citada en el apartado 8
supra
, apartados 150 y 161).
Por lo demás, en el presente casi no hay que dirimir la cuestión de si el AGL también se guía por el principio de que quien contamina paga, que no se deduce del texto de las disposiciones pertinentes del AGL ni de la motivación de la Decisión impugnada (sentencia de casación, citada en el apartado 8
supra
, apartados 128 a 131). Ese principio presupondría que el impuesto se aplicara, como regla general, a toda actividad de extracción de minerales, para que ésta cargue con los costes medioambientales generados. Ahora bien, la demandante reconoció en la vista que no era así. En cualquier caso, si tal finalidad adicional implicara que el impuesto tuviera que gravar todo mineral extraído del subsuelo, con independencia de su explotación comercial prevista o no como árido, podría desvirtuar no sólo el principio de imposición normal, según se ha descrito en los anteriores apartados 53 a 55, sino también perjudicar la aplicación coherente y eficaz del objetivo de basculamiento de la demanda.
Por consiguiente, se debe verificar si el AGL prevé un trato fiscal más favorable para ciertas empresas o producciones en relación con el de otras empresas o producciones (en lo sucesivo, «diferenciación fiscal») que, en relación con el objetivo medioambiental del AGL apreciado en los anteriores apartados 63 y 64, están en una situación fáctica y jurídica comparable.
En efecto, en contra de lo que la Comisión mantiene a raíz de la devolución del presente asunto al Tribunal General (véanse los anteriores apartados 30 a 33), en el contexto de la apreciación de la comparabilidad de las situaciones apreciadas, ni la Comisión ni el Tribunal General pueden dejar de considerar el objetivo medioambiental del AGL (sentencia de casación, citada en el apartado 8
supra
, apartado 87; sentencia Adria-Wien Pipeline, citada en el apartado 35
supra
, apartado 41, y anterior apartado 49), ya que los elementos que caracterizan distintas situaciones y, de este modo, su carácter comparable, deben determinarse y apreciarse, en particular, a la luz del objeto y la finalidad del acto que establece la distinción de que se trata, así como de los principios y objetivos del sistema al que pertenece el acto en cuestión (véanse en ese sentido por analogía las sentencias del Tribunal de Justicia de 16 de diciembre de 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine y otros,
C-127/07, Rec. p. I-9895
, apartado 26, y de 12 de mayo de 2011, Luxemburgo/Parlamento y Consejo,
C-176/09, Rec. p. I-3727
, apartado 32).
En su primer motivo la demandante mantiene en especial que, habida cuenta del objetivo medioambiental del AGL, la exclusión de varios materiales de su campo de aplicación tiene como consecuencia una diferenciación fiscal injustificada en perjuicio de otros materiales diferentes (sentencia anulada, citada en el apartado 1
supra
, apartados 81 a 86).
Hay que examinar por tanto si de los documentos obrantes en autos se deduce, en relación con el objetivo medioambiental del AGL, que esos materiales exentos están en una situación de fáctica y jurídica comparable a la de los otros materiales que están sujetos al impuesto.
– Sobre la comparabilidad de las situaciones de los áridos de arcilla, de pizarra, de caolín, de arcilla plástica (ball clay) y de esquisto con las situaciones de los otros áridos
En lo que atañe en particular a los áridos de arcilla, de pizarra, de caolín, de arcilla plástica y de esquisto que están exentos del impuesto en virtud del artículo 17, apartados 3 y 4, y del artículo 18, apartado 3, del AGL, es preciso constatar que la demandante alega fundadamente que, cualquiera que sea su calificación en la práctica comercial, a saber, como áridos «vírgenes», «primarios» o «secundarios», esos áridos cumplen en principio el criterio de imposición normal en virtud del AGL, dado que constituyen «áridos» en el sentido de la Ley. Esta afirmación de principio no ha sido rebatida por la Comisión ni por el Reino Unido, que se han limitado a alegar que esos materiales no se explotan normalmente para su uso como áridos.
No obstante, como quiera que esos áridos se utilizan y explotan comercialmente como tales, por ejemplo, en la construcción de edificios o de calzadas, están en una situación comparable si no idéntica a los otros áridos sustitutivos gravados. Acerca de ello ni la Comisión ni el Reino Unido han podido desvirtuar la alegación de la demandante de que en tal caso existe cuando menos un nexo potencial de competencia o de sustituibilidad entre esos diferentes áridos a efectos de su utilización o de su explotación comercial. Así pues, debe desestimarse la alegación por la Comisión y el Reino Unido de que los materiales como la pizarra, la arcilla plástica, el caolín, y el esquisto están excluidos del campo de aplicación del AGL debido a que no forman parte del «sector de los áridos», no se utilizan como tales «en general» o «tradicionalmente» ni se extraen con esa finalidad, o no mantienen «relación de competencia significativa con el sector gravado» (véanse los anteriores apartados 32 y 36), dado que la inclusión de esos materiales en el campo de aplicación del impuesto, en virtud de la regla de imposición normal aplicable (véase el anterior apartado 55), sólo depende de su explotación efectiva y comprobada como áridos. Además, la Comisión y el Reino Unido no han rebatido la alegación de la demandante de que hay en el territorio de ese Estado miembro varias canteras que producen áridos (primarios) de esquisto y de pizarra.
Por otro lado, consta que la extracción de materiales no gravados, en especial de pizarra y de arcilla, perjudica al medio ambiente al menos tanto, si no más, que la extracción de otros materiales gravados, que también puede producir escombros, residuos u otros subproductos que cabe utilizar como áridos (véase el anterior apartado 41). De tal forma, las partes han destacado el carácter muy ineficaz de la extracción de la pizarra, de la arcilla plástica y del caolín así como la existencia de importantes depósitos de escombros y de residuos de esos materiales que degradan el paisaje, y por tanto el impacto especialmente dañoso para el medio ambiente del proceso de su extracción, razón por la que el legislador del Reino Unido ha exonerado esos materiales del impuesto para promover su utilización o su reciclaje como áridos (véase el anterior apartado 43). Por tanto, los áridos de esos diferentes materiales están
a priori
en una situación al menos comparable en relación con el objetivo medioambiental del AGL.
Se ha de puntualizar al respecto que la Comisión y el Reino Unido no han logrado demostrar de forma suficiente en Derecho que el carácter muy nocivo para el medio ambiente de la extracción de los materiales no gravados distingue precisamente su situación de la de los materiales gravados, ya que ni la motivación de la Decisión impugnada, ni el escrito del Reino Unido de 19 de febrero de 2002, adjunto a la respuesta escrita de la Comisión de 2 de diciembre de 2005 a preguntas escritas del Tribunal General, ni las respuestas de las partes a las preguntas orales de éste en la vista ofrecen una explicación suficiente al respecto.
– Sobre la diferenciación fiscal ente situaciones comparables
De las anteriores consideraciones resulta que el hecho de exonerar del impuesto los áridos de ciertos materiales, como la pizarra, la arcilla plástica, el caolín, y el esquisto, y sujetar a ése los áridos de otros materiales, a pesar de que, atendiendo al objetivo medioambiental del AGL, esos diferentes áridos están en una situación comparable en lo que se refiere a su utilización como «áridos», constituye una diferenciación fiscal que puede dar lugar a la existencia de ventajas selectivas en el sentido de la jurisprudencia citada en el anterior apartado 47.
Incluso si se reconociera la pertinencia de la diferenciación entre áridos «primarios» y «secundarios», que no se deduce sin embargo del texto de la Ley (véase el anterior apartado 54), los productores de los áridos gravados que pueden sustituir a los áridos de los materiales exentos sufren una doble desventaja. En efecto, no sólo los áridos gravados están sujetos al AGL sino que además soportan, al menos en un grado superior que los materiales exentos, las consecuencias económicas del efecto de reorientación de la demanda hacia los áridos «secundarios» exentos causados por la imposición exclusiva de los áridos gravados.
Las alegaciones expuestas por la Comisión y por el Reino Unido no pueden desvirtuar esa apreciación.
Por el contrario, a raíz de una pregunta específica del Tribunal General en la vista, la Comisión y el Reino Unido no se explicaron acerca de la cuestión de si la exención de los áridos de arcilla, de pizarra, de caolín, de arcilla plástica y de esquisto crea necesariamente en el sector de la construcción una mayor demanda de esos áridos, incluso una incitación económica a extraer más áridos («primarios») de esos materiales exentos. Ahora bien, tal reorientación de la demanda hacia áridos («primarios») de los materiales exentos refuerza los efectos económicos desiguales que la diferenciación fiscal ya produce por sí sola en la explotación comercial de los áridos sustitutivos gravados. Además, puede perjudicar el objetivo medioambiental del AGL, que consiste precisamente en disuadir y en hacer más eficaz la extracción de áridos («primarios») de ciertos materiales, sobre todo de materiales exentos, y en garantizar que los depósitos de escombros y de residuos de esos materiales desaparezcan.
Debe estimarse en consecuencia que la exención general de los áridos de arcilla, de pizarra, de caolín, de arcilla plástica y de esquisto origina una diferenciación fiscal en perjuicio de los áridos sustitutivos derivados de otros materiales sujetos al AGL. El Reino Unido ha reconocido sobre ello en la vista que existen diferencias de trato en relación con el AGL, aun afirmando que esas diferencias pueden justificarse por la naturaleza y la estructura general del sistema impositivo establecido.
Por otro lado, esa apreciación tampoco se desvirtúa por la circunstancia de que, en los apartados 158 a 163 de la sentencia de casación, citada en el apartado 8
supra
, el Tribunal de Justicia no haya desaprobado el apartado 130 de la sentencia anulada, citada en el apartado 1
supra
. En efecto, el Tribunal de Justicia respondió en esos apartados a una alegación muy específica de la demandante, basada en la indebida sustitución de motivos supuestamente realizada por el Tribunal General en lo que atañe a la justificación de la exención de ciertos materiales como el esquisto y la pizarra de mala calidad, la arcilla y los residuos de caolín y de arcilla plástica, incluso cuando se usan como áridos tras su extracción, en relación con los objetivos medioambientales perseguidos. De esta forma, el Tribunal de Justicia se limitó a considerar, únicamente en ese contexto, que la apreciación del Tribunal General según la que esos materiales habían sido «hasta ahora poco utilizados como áridos debido a sus elevados costes de transporte» no incurría en un error de Derecho, ya que «la incitación a la utilización de los materiales vírgenes poco usados hasta el presente como áridos es congruente con el objetivo consistente en racionalizar la utilización de los áridos» y que por tanto «la incitación a utilizar dichos materiales tampoco quebranta la naturaleza y el sistema general medioambiental del AGL» (sentencia de casación, citada en el apartado 8
supra
, apartado 161; véanse también las conclusiones del Abogado General Mengozzi en ese asunto, Rec. 2008, p. I-10521, puntos 120 a 122). Sin embargo, el Tribunal de Justicia no se pronunció en ese contexto sobre la cuestión de si la reorientación de la demanda a favor de los áridos derivados de esos materiales exentos podía constituir una diferenciación fiscal en perjuicio de los áridos derivados de materiales gravados.
Siendo así, la alegación principal de la demandante según la que el AGL origina una diferenciación fiscal entre los materiales exentos del impuesto, por un lado, y por otro los áridos sustitutivos debe acogerse, sin que sea preciso pronunciarse sobre las demás alegaciones y argumentos que la demandante ha expuesto al respecto.
No obstante, esa diferenciación fiscal sólo da lugar a ventajas selectivas a favor de determinadas empresas o producciones si no puede justificarse por la naturaleza y la estructura del sistema fiscal establecido por el AGL (véase el anterior apartado 48).
Sobre la justificación por la naturaleza o el sistema general del AGL
Es preciso en consecuencia examinar si la Comisión consideró fundadamente que las ventajas fiscales apreciadas a favor de determinados productores o de determinados materiales estaban justificadas por la naturaleza o el sistema general del AGL, que constituye el único marco de referencia pertinente en el presente caso (véanse los puntos 5, 29, 31 et 32 de la Decisión impugnada; véase también el anterior apartado 51).
Hay que recordar sobre ello que a los efectos de dicha apreciación debe distinguirse entre, por un lado, los objetivos de un régimen fiscal particular que le sean externos y, por otro, los mecanismos inherentes al propio sistema fiscal y necesarios para la consecución de estos objetivos, dado que esos objetivos y mecanismos, en cuanto principios fundadores o rectores del sistema fiscal considerado, pueden sustentar tal justificación, lo que incumbe demostrar al Estado miembro (véase en ese sentido la sentencia Portugal/Comisión, citada en el apartado 47
supra
, apartados 80 y 81).
Como se ha expuesto en los anteriores apartados 63 y 64, el objetivo medioambiental del AGL consiste en esencia en promover un basculamiento de la demanda de áridos llamados «primarios» en el sector de la construcción hacia áridos denominados «secundarios», que son subproductos o residuos de otros procesos, así como hacia áridos «reciclados», sin que esa definición general formule una distinción entre diferentes materiales que pueden generar esos áridos. Los criterios que determinan el carácter «normal» de la imposición prevista por el AGL (véanse los anteriores apartados 53 y 54) y ese objetivo constituyen así pues los principios fundadores o rectores de la Ley, a cuya luz debe apreciarse la posible justificación de una diferenciación fiscal.
Pues bien, considerando los datos aportados por la demandante, la Comisión y el Reino Unido no han logrado demostrar que la diferenciación fiscal ligada a la exención de los áridos de arcilla, de pizarra, de caolín, de arcilla plástica y de esquisto esté justificada por el principio de imposición «normal» en el que se sustenta el AGL, o a la luz del objetivo medioambiental del AGL.
Por un lado, esa diferenciación fiscal se aparta con claridad de la lógica de imposición normal del AGL, ya que los áridos de los materiales exentos constituyen todos ellos, al menos potencialmente, «áridos» objeto de explotación comercial en el sentido de la Ley.
Por otro lado, esa diferenciación fiscal puede perjudicar el objetivo medioambiental del AGL en dos aspectos.
En primer lugar, salvo prueba en contrario, que no han aportado hasta ahora la Comisión ni el Reino Unido, la exención de los áridos de arcilla, de pizarra, de caolín, de arcilla plástica y de esquisto puede crear en el sector de la construcción una mayor demanda de áridos «primarios» de esa clase en lugar de áridos «secundarios» —a saber, subproductos o residuos de algunos procesos, incluidos los derivados de otros materiales sustitutivos pero gravados— e incrementar por tanto la extracción de esos áridos «primarios», lo que sería contrario al objetivo medioambiental del AGL que consiste en fomentar únicamente el uso de esos áridos «secundarios» y evitar que sean llevados y depositados en vertederos (véase el anterior apartado 78). En ese aspecto, salvo la afirmación general de que esos materiales no constituyen áridos, «tradicionalmente» o «en general», la Comisión y el Reino Unido no han podido desvirtuar la alegación de la demandante de que en el territorio de ese Estado miembro hay varias canteras que producen áridos («primarios») de esquisto y de pizarra, que por tanto pueden beneficiarse de esa exención de la manera que antes se ha descrito.
En segundo lugar, en tal medida, ya no está asegurado un basculamiento eficaz y coherente de esa demanda hacia la utilización de áridos «secundarios» de todas las categorías de materiales, a saber, los subproductos y los residuos de ciertos procesos, o de áridos «reciclados», para evitar así que esos áridos «secundarios» se lleven a vertederos, y fomentar una extracción más eficaz de los áridos «primarios» en conjunto, y no sólo de los derivados de ciertos materiales exentos. Ahora bien, ese resultado sería manifiestamente incompatible con el objetivo medioambiental del AGL que invoca el Reino Unido. Además, en esas condiciones el efecto potencialmente beneficioso para el medio ambiente en relación con ese mismo objetivo, que consiste en agotar en un primer momento las existencias actuales de áridos «secundarios» de arcilla, de pizarra, de caolín, de arcilla plástica y de esquisto no es suficiente para justificar la diferenciación fiscal constatada, ya que, al no estar limitado temporalmente, ese efecto puede, salvo prueba en contrario que no ha aportado en el presente caso el Reino Unido, crear problemas análogos de depósitos de residuos de áridos derivados de otros materiales sujetos al impuesto, cuya demanda se habrá desviado en lo sucesivo, lo que también sería contrario al objetivo medioambiental del AGL.
Por consiguiente, atendiendo a todas las consideraciones precedentes, que indican la existencia de ventajas selectivas en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, la Comisión no podía concluir válidamente en los puntos 34 y 43 de la Decisión impugnada que «las ventajas que pueden nacer a favor de determinadas empresas a causa de la definición del campo de aplicación del AGL están justificadas por la naturaleza y por la estructura general del régimen fiscal» del que se trata.
La Comisión vulneró así en el presente caso el concepto de ayuda con arreglo al artículo 87 CE, apartado 1, por lo que procede acoger el presente motivo en cuanto se refiere a la existencia de una diferenciación fiscal realizada por el AGL y a la falta de justificación al respecto por la naturaleza y la estructura del sistema fiscal considerado.
Por último, el Tribunal General considera necesario examinar la alegación fundada en la vulneración del concepto de ayuda en lo que atañe a la apreciación por la Comisión de la exención de las exportaciones de áridos, que guarda relación con un aspecto de la Decisión impugnada no afectado por la alegación acogida en el anterior apartado.
Sobre la exención de las exportaciones de áridos
Como resulta del artículo 16, apartado 2, de la Ley, el campo de aplicación territorial del AGL se limita al territorio del Reino Unido, con la consecuencia de que toda comercialización de áridos fuera de ese territorio, a saber, toda operación económica ligada a su exportación, está exenta del impuesto [véase también el artículo 13, apartado 2, letra a), del reglamento de ejecución de la Ley]. Es preciso recordar al respecto que la demandante insta al Tribunal a censurar el razonamiento expuesto en el punto 33 de la Decisión impugnada según el cual las autoridades del Reino Unido no están en condiciones de controlar las exportaciones de áridos, lo que implica un riesgo de desigualdad de trato de los áridos exportados (véase el anterior apartado 29).
Para determinar si la exención de las exportaciones origina una ventaja selectiva a favor de determinadas empresas o producciones es necesario en primer lugar apreciar conforme al principio enunciado en el anterior apartado 47 si los áridos exportados y los áridos comercializados en el territorio del Reino Unido están en situaciones comparables, si no idénticas.
Acerca de ello hay que recordar que, en su examen expuesto en los apartados 174 a 178 de la sentencia de casación, citada en el apartado 8
supra
, el Tribunal de Justicia concluyó que existía un error de Derecho del Tribunal General en la aplicación del artículo 253 CE, en cuanto a la interpretación del alcance de la motivación expuesta en el punto 33 de la Decisión impugnada (sentencia anulada, citada en el apartado 1
supra
, apartado 150). El Tribunal de Justicia precisó en especial que esa motivación «se refiere a la desigualdad de trato que, de no estar exentos los áridos exportados, resultaría del hecho de que los áridos comercializados en el Reino Unido están exentos siempre que se utilicen para determinados fines, mientras que los áridos utilizados para idénticos fines en el Estado de importación se hallan, en principio, sujetos al AGL debido a la inexistencia de medios de control por parte de las autoridades [del Reino Unido] sobre el empleo de los áridos fuera del territorio [de ese Estado miembro]» (sentencia de casación, citada en el apartado 8
supra
, apartado 176).
Como la Comisión indicó en el punto 33 de la Decisión impugnada, teniendo en cuenta el objeto del AGL, que sólo pretende gravar los materiales explotados como áridos, debe apreciarse que los materiales comercializados en el Reino Unido y los exportados al extranjero están efectivamente en situaciones diferentes por el hecho de que, a raíz de una exportación, la aplicación del criterio de imposición determinante, a saber, la explotación comercial como árido, ya no puede comprobarse en principio por las autoridades [del Reino Unido]. En efecto, éstas no podrán determinar, o sólo podrán hacerlo con dificultad, si un material exportado puede usarse y explotarse como árido, si lo será realmente o si se utilizará para otros fines, lo que depende también de las especificaciones reglamentarias aplicables en el país de destino. No puede prosperar al respecto la alegación por la demandante de que sería muy fácil para las autoridades del Reino Unido identificar las propiedades físico-químicas de los materiales destinados a la exportación para determinar así si son aptos o impropios para utilizarse en procesos que permitan disfrutar de una exención en virtud del AGL. Incluso suponiendo que así fuera, como se ha señalado en los anteriores apartados 53 y 54 la calificación como «árido» o como material exento no depende precisamente de esas propiedades, sino en particular de una exclusión en cada caso específico de algunos materiales singularmente identificados, o derivados de ciertos procesos, del campo de aplicación del AGL. Además, el hecho de que los materiales exportados y los comercializados en el Reino Unido no están en una situación comparable se confirma atendiendo al objetivo medioambiental del AGL (véase el anterior apartado 63), dado que en el caso de la exportación el legislador y las autoridades del Reino Unido no están en condiciones de reorientar la demanda de áridos conforme a ese objetivo mediante una imposición diferenciada.
Por último, la alegación de la demandante de que el 90 % de los áridos exportados y por tanto exentos proviene de una cantera de granito, sita en Glensanda, en Escocia, y no pueden utilizarse en procesos exentos en el Reino Unido, no se ha acreditado. No obstante, incluso suponiéndola demostrada, esa alegación no basta para desvirtuar las consideraciones expuestas en el anterior apartado 97. En efecto, aun si esos materiales estuvieran sujetos al impuesto en el caso de su explotación comercial como áridos en el Reino Unido, esa alegación no podría demostrar que las autoridades del Reino Unido estén en condiciones de comprobar que en el país de destino los materiales se hallan en una situación de Derecho y de hecho en la cual, de haber sido objeto de la misma explotación en el Reino Unido, habrían estado sujetos al AGL.
Por tanto, a falta de comparabilidad de las situaciones consideradas, la demandante no ha demostrado que la exención de las exportaciones dé lugar a diferenciaciones fiscales que puedan constituir ventajas selectivas en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, No es necesario por tanto examinar si esa exención puede fomentar la explotación de áridos «primarios» y originar así consecuencias contrarias al objetivo medioambiental del AGL que pudieran justificarse por su naturaleza y su sistema.
Por consiguiente, conforme a las anteriores consideraciones la demandante no ha demostrado que el punto 33 de la Decisión impugnada esté viciado por un error al apreciar la imposibilidad de control por parte de las autoridades del Reino Unido del «uso de los áridos fuera de su territorio», por un lado, y por otro la necesidad de «evitar un trato no equitativo de las exportaciones de áridos».
Por consiguiente, se debe desestimar esta alegación. No obstante, ello no desvirtúa la ilegalidad de la parte dispositiva de la Decisión impugnada, según resulta de su punto 43, a tenor del cual la Comisión no opone objeciones al AGL en su conjunto, debido a que «su campo de aplicación se justifica por la lógica y la naturaleza del régimen fiscal» examinado.
Considerando los errores cometidos por la Comisión en la aplicación del concepto de ayuda, según se han apreciado en los anteriores apartados 51 a 92, procede en consecuencia anular la Decisión impugnada, excepto en lo referido a la exención de Irlanda del Norte, que no es objeto del presente litigio, por la vulneración del artículo 87 CE, apartado 1, sin que sea preciso pronunciarse sobre los motivos segundo, tercero y cuarto.
Costas
En su sentencia de casación el Tribunal de Justicia reservó la decisión sobre las costas. Por tanto, corresponde al Tribunal General decidir en la presente sentencia sobre la totalidad de las costas correspondientes a los diferentes procedimientos, conforme al artículo 121 del Reglamento de Procedimiento.
A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber perdido el proceso la Comisión, procede, conforme a las pretensiones de la demandante, condenarla en las costas ante el Tribunal de Justicia y el Tribunal General,
Conforme al artículo 87, apartado 4, párrafo primero, del Reglamento de Procedimiento, los Estados miembros que intervengan en el proceso soportarán sus propias costas. Por consiguiente, el Reino Unido cargará con sus propias costas ante el Tribunal de Justicia y el Tribunal General.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera ampliada)
decide:

1)
Anular la Decisión C(2002) 1478 final de la Comisión, de 24 de abril de 2002, relativa al expediente de ayuda de Estado N 863/01 — Reino Unido/Impuesto sobre los áridos, excepto en lo que se refiere a la exención de Irlanda del Norte.

2)
La Comisión Europea cargará con sus propias costas y con las de British Aggregates Association ante el Tribunal de Justicia y el Tribunal General.

3)
El Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte cargará con sus propias costas ante el Tribunal de Justicia y el Tribunal General.

Azizi
Labucka
Frimodt Nielsen
Schwarcz
Gratsias
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 7 de marzo de 2012.
Firmas
Índice

Antecedentes del litigio

Procesos y pretensiones de las partes

Fundamentos de Derecho

1. Observaciones previas

2. Sobre el primer motivo, basado en la infracción del artículo 87 CE, apartado 1

Resumen de las observaciones de las partes a raíz de la devolución del asunto

Sobre los requisitos para la aplicación del artículo 87 CE, apartado 1

Sobre los criterios que rigen el carácter selectivo de la ventaja

Sobre la imposición «normal» prevista por el AGL

Sobre la existencia de diferenciaciones fiscales realizadas por el AGL

– Sobre los criterios que rigen la comparabilidad de las situaciones consideradas

– Sobre la comparabilidad de las situaciones de los áridos de arcilla, de pizarra, de caolín, de arcilla plástica (ball clay) y de esquisto con las situaciones de los otros áridos

– Sobre la diferenciación fiscal ente situaciones comparables

Sobre la justificación por la naturaleza o el sistema general del AGL

Sobre la exención de las exportaciones de áridos

Costas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.