CELEX: 62011TJ0111
Aktindsigt
forordning (EF) nr. 1049/2001
undersøgelser modtaget af Kommissionen vedrørende gennemførelsen af miljødirektiver
delvist afslag på aktindsigt
undtagelse om beskyttelsen af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision
konkret og individuel undersøgelse
forenelighed med Århuskonventionen
en mere tungtvejende offentlig interesse
følgerne af overskridelse af fristen for vedtagelse af en udtrykkelig afgørelse
rækkevidden af forpligtelsen til aktivt at formidle miljøoplysninger

Faktiske omstændigheder
Sagsøgeren, ClientEarth, er en engelsk sammenslutning, der bl.a. har miljøbeskyttelse som formål. Den 8. september 2010 fremsatte den en begæring om aktindsigt til Europa-Kommissionens Generaldirektorat (GD) for Miljø i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (
EFT L 145, s. 43
) og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1367/2006 af 6. september 2006 om anvendelse af Århuskonventionens bestemmelser om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet på Fællesskabets institutioner og organer (
EUT L 264, s. 13
). Denne begæring (herefter »den oprindelige begæring«) vedrørte adskillige dokumenter, der er nævnt i et dokument med overskriften »Forvaltningsplan 2010« fra Generaldirektorat (GD) for Miljø, som blev offentliggjort på generaldirektoratets internetportal.
Ved e-mail af 16. september 2010 anerkendte Kommissionen modtagelsen af den oprindelige begæring, og angav, at den var blevet registreret den 14. september 2010.
Ved skrivelse af 29. oktober 2010 afslog Kommissionen delvist den oprindelige begæring. Den tilsendte sagsøgeren et af de ønskede dokumenter og angav, at de andre var omfattet af undtagelserne i artikel 4, stk. 2, tredje led, og stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001 om beskyttelse af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision og beskyttelsen af institutionernes beslutningsproces.
Den 10. november 2010 genfremsatte sagsøgeren begæringen i medfør af artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001, hvorved den anmodede Kommissionen om at genoverveje sin beslutning for så vidt angår flere af de dokumenter, der var givet afslag på aktindsigt i (herefter »den genfremsatte begæring«).
Ved skrivelse af 1. december 2010 informerede Kommissionen sagsøgeren om, at fristen for svaret på den genfremsatte begæring i henhold til artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001 var blevet forlænget med 15 arbejdsdage.
Ved skrivelse af 15. december 2010 oplyste Kommissionen sagsøgeren om, at den stadig ikke var i stand til at besvare den genfremsatte begæring.
Ved skrivelse af 20. december 2010 oplyste sagsøgeren Kommissionen om, at fristen for at besvare den genfremsatte begæring udløb den 22. december 2010. Sagsøgeren opfordrede Kommissionen til at tilsende sagsøgeren de ønskede dokumenter inden den 22. januar 2011 og præciserede, at den i modsat fald havde til hensigt at anlægge en sag ved Retten til prøvelse af Kommissionens stiltiende afslag på den genfremsatte begæring (herefter »den stiltiende afgørelse«).
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 21. februar 2011 anlagde sagsøgeren nærværende sag med påstand om annullation af den stiltiende afgørelse.
Den 30. maj 2011 traf Kommissionen en udtrykkelig afgørelse vedrørende den genfremsatte begæring (herefter »den udtrykkelige afgørelse«), som blev meddelt sagsøgeren samme dag.
I denne udtrykkelige afgørelse afgrænsede Kommissionen for det første rækkeviden af den genfremsatte begæring. Den var af den opfattelse, at begæringen bl.a. vedrørte 63 undersøgelser om overensstemmelsen af lovgivningen i flere medlemsstater med Den Europæiske Unions miljølovgivning, som var foretaget af en ekstern virksomhed på vegne af Kommissionen, og som denne havde modtaget i 2009, og 8 dokumenter med overskriften »Handlingsplaner for gennemførelse«, der var blevet udarbejdet i 2009 og 2010 vedrørende de »væsentligste direktiver«.
Kommissionen angav, at den genfremsatte begæring ikke vedrørte visse dokumenter, der var omfattet af den oprindelige begæring, og konkluderede, at sagsøgeren ikke længere begærede aktindsigt i disse dokumenter.
Kommissionen oplyste for det andet, at de ønskede dokumenter indeholdt miljøoplysninger som omhandlet i konventionen om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet, der blev undertegnet i Århus den 25. juni 1998 (herefter »Århuskonventionen«), og angav, at denne konventions bestemmelser ifølge forordning nr. 1367/2006 finder anvendelse på Unionens institutioner. Eftersom det i denne forordnings artikel 3 bestemmes, at enhver anmodning om adgang til miljøoplysninger, der er i EU-institutioners besiddelse, skal behandles i henhold til forordning nr. 1049/2001, anså Kommissionen, at den genfremsatte begæring skulle behandles på baggrund af disse to forordninger.
Kommissionen opdelte for det tredje de dokumenter, der er omfattet af den genfremsatte begæring, i to grupper. Den første gruppe omfattede 22 af de undersøgelser og de 8 handlingsplaner, der er nævnt ovenfor i præmis 10. Kommissionen meddelte sagsøgeren fuld aktindsigt i disse dokumenter med undtagelse af navnene på ophavsmændene til visse undersøgelser. Den anden gruppe bestod af 41 af de i præmis 10 nævnte undersøgelser (herefter »de omtvistede undersøgelser«). Kommissionen meddelte sagsøgeren delvis aktindsigt i disse undersøgelser. Hvad angår hver af de omtvistede undersøgelser tilstillede Kommissionen sagsøgeren konkret omslaget, indholdsfortegnelsen, en liste over anvendte forkortelser, et bilag indeholdende den undersøgte lovgivning og underafsnittene med overskrifterne »Indledning«, »Generel oversigt over medlemsstatens lovgivning« og »rammerne for gennemførelse«. Derimod afviste Kommissionen for hver af disse undersøgelser at tilstille sagsøgeren afsnittene med overskriften »Sammenfatning«, »Retlig analyse af gennemførelsesbestemmelserne« og »Konklusioner« og det bilag, der indeholder en sammenligningsoversigt mellem lovgivningen i den berørte medlemsstat og den relevante EU-ret.
Kommissionen inddelte de omtvistede undersøgelser i to kategorier. Den første kategori indeholdt en undersøgelse, med hensyn til hvilken der for nyligt var indledt en vurdering af og dialog med den pågældende medlemsstat om gennemførelsen af EU-retten. Den anden kategori indeholdt 40 undersøgelser, som havde givet anledning til en mere indgående dialog med de pågældende medlemsstater.
For det fjerde angav Kommissionen tre grunde for, hvorfor der var blevet givet afslag på aktindsigt i visse dele af de omtvistede undersøgelser og på at oplyse navnene på ophavsmændene til visse af de udleverede undersøgelser.
Kommissionen angav indledningsvis, at de ikke-udleverede dele af undersøgelserne var omfattet af undtagelsen fra retten til aktindsigt i dokumenter i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 vedrørende bl.a. beskyttelsen af formålet med undersøgelser.
Kommissionen oplyste, at disse undersøgelser var gennemført med henblik på, at den kunne kontrollere medlemsstaternes gennemførelse af adskillige direktiver og i givet fald indlede den i artikel 258 TEUF omhandlede traktatbrudsprocedere (herefter »traktatbrudsproceduren«) mod disse. Hvad angår den undersøgelse, der er omfattet af den ovenfor i præmis 14 omhandlede første kategori, angav Kommissionen, at den endnu ikke var nået frem til en konklusion vedrørende gennemførelsen af det omhandlede direktiv. En udlevering af disse oplysninger og konklusionerne i denne undersøgelse, der endnu ikke var blevet kontrolleret, og som den berørte medlemsstat endnu ikke havde haft mulighed for at reagere på, ville have medført en risiko for unødig kritik af denne medlemsstat og have skadet den gensidige fortrolighed, som er nødvendig med henblik på at undersøge gennemførelsen af det omhandlede direktiv. Hvad angår de omtvistede undersøgelser i den anden kategori, der er nævnt ovenfor i præmis 14, angav Kommissionen, at den i visse tilfælde havde indledt en traktatbrudsprocedure mod de omhandlede medlemsstater, mens den i andre tilfælde endnu ikke havde besluttet, om en sådan procedure skulle indledes. En udlevering af de omtvistede undersøgelser ville skade den gensidige fortrolighed, der er nødvendig med henblik på at løse tvister mellem den og de omhandlede medlemsstater uden indledning af en traktatbrudsprocedure.
Derudover angav Kommissionen, at de ikke-udleverede dele af de omtvistede undersøgeler ligeledes var omfattet af undtagelsen vedrørende aktindsigt i dokumenter i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001 om beskyttelsen af institutionens beslutningsproces.
Kommissionen angav i denne forbindelse, at disse undersøgelser var blevet gennemført på dens anmodning med henblik på rent internt brug under den indledende fase af en undersøgelse vedrørende gennemførelsen af EU-retten. Kommissionen tilføjede, at den var berettiget til ikke at udlevere konklusionerne af disse undersøgelser og benytte sig af andre undersøgelsesmetoder, herunder en egen intern vurdering og de oplysninger, som fremkommer i forbindelse med dialogen med de berørte medlemsstater. Kommissionen var af den opfattelse, at for så vidt som den endnu ikke havde taget stilling til, om den nationale lovgivning var i overensstemmelse med EU-retten, eller hvorvidt den skulle indlede en traktatbrudsprocedure, med hensyn til hvilket spørgsmål den rådede over et vidt skøn, ville den begærede udlevering skade dens interne beslutningsproces, hvilket ville kunne give anledning til et utilsigtet udefrakommende pres.
Kommissionen angav endelig, at navnet på ophavsmændene til visse af de udleverede undersøgelser og visse af de omtvistede undersøgelser var beskyttet af undtagelsen vedrørende aktindsigt i dokumenter i artikel 4, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1049/2001 vedrørende beskyttelsen af privatlivets fred og den enkeltes integritet.
Kommissionen angav for det femte, at undtagelserne vedrørende aktindsigt i dokumenter i artikel 4, stk. 2, tredje led, og stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001 ikke skulle finde anvendelse, såfremt der forelå en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af de omhandlede dokumenter. Den var imidlertid af den opfattelse, at den offentlige interesse i det foreliggende tilfælde ville være bedre beskyttet ved at beskytte den gensidige fortrolighed mellem medlemsstaterne og den selv såvel som dens skønsmæssige beføjelse til at vedtage administrative afgørelser om eventuelle overtrædelser. Kommissionen angav desuden, at den genfremsatte begæring ikke indeholdt nogen argumenter, som kunne lægges til grund for, at der forelå en mere tungtvejende offentlig interesse, der kunne begrunde en udlevering.
Retsforhandlinger og parternes påstande
Som angivet ovenfor i præmis 8 anlagde sagsøgeren ved stævning indgivet til Rettens Justitskontor den 21. februar 2011 den foreliggende sag og nedlage påstand om annullation af den stiltiende afgørelse.
Den 30. maj 2011 indleverede Kommissionen sit svarskrift. Den gjorde gældende, at sagen er uden genstand efter vedtagelsen af den udtrykkelige afgørelse, eftersom sagsøgeren ikke længere har nogen interesse i en annullation af den stiltiende afgørelse. Kommissionen opfordrede Retten til at konstatere, at det var ufornødent at træffe afgørelse.
Ved processkrift indgivet til Rettens Justitskontor den 31. maj 2011 fremsatte Kongeriget Danmark en begæring om at måtte intervenere i sagen til støtte for Kommissionens påstand. Denne intervention blev tilladt ved kendelse afsagt af formanden for Rettens Ottende Afdeling den 14. juli 2011.
Sagsøgeren indgav sin replik den 29. juli 2011. Sagsøgeren angav, at de udleverede undersøgelser og handlingsplaner (jf. præmis 13 ovenfor) ikke længere var genstand for sagen, idet Kommissionen havde meddelt aktindsigt heri. Sagsøgeren indleverede desuden en anmodning om tilladelse til at tilpasse sine anbringender og påstande til den udtrykkelige afgørelse, således at sagen derefter anses for at dreje sig om sidstnævnte afgørelse, for så vidt som Kommissionen udelukkende meddelte sagsøgeren delvis aktindsigt i de omtvistede undersøgelser.
Kommissionen indgav duplik den 7. november 2011. Den anmodede Retten om af retspleje- og procesøkonomiske hensyn at give sagsøgeren tilladelse til at tilpasse sine anbringender og påstande.
Da sammensætningen af afdelingerne er blevet ændret, er den refererende dommer blevet tilknyttet Sjette Afdeling, hvortil denne sag følgelig er blevet henvist.
Ved skrivelse indgået til Rettens Justitskontor den 12. marts 2013 informerede Kongeriget Danmark Retten om, at det afstod fra at intervenere til støtte for sagsøgerens påstande i den foreliggende sag. Ved kendelse af 9. april 2013 afsagt af formanden for Sjette Afdeling blev Kongeriget Danmark slettet af registret som intervenient.
På grundlag af den refererende dommers rapport besluttede Retten (Sjette Afdeling) at indlede den mundtlige forhandling. Parterne afgav indlæg og besvarede Rettens mundtlige spørgsmål under retsmødet den 10. april 2013.
Sagsøgeren har i stævningen nedlagt følgende påstande:
—
Den stiltiende afgørelse annulleres.
—
Kommissionen tilpligtes at betale sagsøgerens omkostninger, herunder eventuelle intervenerende parters omkostninger.
Sagsøgeren har i replikken fremsat anmodning om mulighed for at tilpasse sine anbringender og påstande som følge af vedtagelsen af den udtrykkelige afgørelse og nedlagt følgende påstande:
—
Den udtrykkelige afgørelse annulleres.
—
Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Kommissionen har i svarskriftet nedlagt påstand om, at det er ufornødent at træffe afgørelse om den stiltiende afgørelse, eftersom der er truffet en udtrykkelig afgørelse.
I duplikken har Kommissionen nedlagt følgende påstand:
—
Ændringen af sagsøgerens anbringender og påstande tillades.
—
Kommissionen frifindes.
—
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Under retsmødet bekræftede sagsøgeren, at dens annullationspåstand vedrører den udtrykkelige afgørelse, for så vidt som Kommissionen hermed delvist har givet sagsøgeren afslag på aktindsigt i de 41 omtvistede undersøgelser, som var angivet i liste 2 i skemaet i bilag II til denne afgørelse.
Retlige bemærkninger
Spørgsmålet om, hvorvidt sagsøgerens påstande og anbringender kan ændres
Som angivet ovenfor er den stiltiende afgørelse, der oprindeligt var omfattet af annullationspåstanden i den af sagsøgeren anlagte sag, blevet erstattet af den udtrykkelige afgørelse efter stævningens indgivelse. Denne ændring har medført, at sagsøgeren har ændret sine oprindelige påstande og anbringender til støtte herfor. Kommissionen har ikke fremsat indsigelse mod denne ændring.
Hertil bemærkes, at det fremgår af fast retspraksis, at de påstande, der oprindelig er nedlagt vedrørende en retsakt, der er blevet erstattet under sagen, kan betragtes som rettet mod den retsakt, der er trådt i stedet, idet sidstnævnte retsakt udgør et nyt element, der gør det muligt for sagsøgeren at ændre sine påstande og anbringender. Det ville nemlig i et sådant tilfælde stride mod retsplejehensyn og procesøkonomiske hensyn at tvinge sagsøgeren til at anlægge en ny sag ved Retten (jf. Rettens dom af 10.10.2001, sag
T-111/00, British American Tobacco International (Investments) mod Kommissionen, Sml. II, s. 2997
, præmis 22 og den deri nævnte retspraksis). Sagen skal således anses for herefter at vedrøre en delvis annullation af den udtrykkelige afgørelse (herefter »den anfægtede afgørelse«), og ændringen af sagsøgerens påstande og anbringender skal tillades.
Om realiteten
Efter at have ændret sine påstande og anbringender har sagsøgeren fremsat syv anbringender til støtte for påstanden om annullation af den anfægtede beslutning. Disse anbringender vedrører for det første en tilsidesættelse af artikel 8, stk. 1, og 2, i forordning nr. 1049/2001, for så vidt som Kommissionen ulovligt forlængede tidfristen for svar på den genfremsatte begæring, for det andet tilsidesættelse af Århuskonventionens artikel 4, stk. 1, 2 og 4, eftersom denne bestemmelse ikke indeholder andre undtagelser fra retten til aktindsigt i dokumenter vedrørende beskyttelsen af formålet med undersøgelser end undtagelser af strafferetlig eller disciplinær art, for det tredje tilsidesættelse af forpligtelsen til aktiv formidling af miljøoplysninger i Århuskonventionens artikel 5, stk. 3-7, og artikel 4, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1367/2006, for det fjerde tilsidesættelse af artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001, eftersom Kommissionen misforstod grænserne for undtagelsen fra retten til aktindsigt i dokumenter i henhold til denne bestemmelse, for det femte tilsidesættelse af artikel 4, stk. 3, første led, i forordning nr. 1049/2001, eftersom der kun er en hypotetisk og ikke nogen rimelig forudsigelig risiko for, at en fuldstændig aktindsigt i de omtvistede undersøgelser vil skade Kommissionens beslutningsproces, for det sjette tilsidesættelse af artikel 4, stk. 2 in fine og stk. 3 in fine, i forordning nr. 1049/2001, eftersom der foreligger en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen, og for det syvende Kommissionens alvorlige og gentagne tilsidesættelse af artikel 8, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1049/2001 og Århuskonventionens artikel 4, stk. 1, der kræver, at Retten træffer afskrækkende foranstaltninger.
Indledende bemærkninger
Sagsøgerens syv anbringender kan inddeles i to grupper, hvoraf den første omfatter det andet og det fjerde til det sjette anbringende, og den anden omfatter det første, det tredje og det syvende anbringende.
Med den første gruppe af anbringender har sagsøgeren bestridt den anfægtede afgørelses begrundelse. Med det andet og det fjerde anbringende har sagsøgeren således bestridt konklusionen i denne afgørelse, hvorefter de oplysninger, som man havde afslået at udbrede, var omfattet af undtagelsen fra retten til aktindsigt i dokumenter vedrørende beskyttelsen af formålet med undersøgelserne. Med det femte anbringende har sagsøgeren bestridt konklusionen om, at disse oplysninger er omfattet af undtagelsen om beskyttelse af beslutningsprocessen. Med det sjette anbringende har sagsøgeren gjort gældende, at Kommissionen, såfremt disse undtagelser finder anvendelse, har begået en fejl, idet den ikke fandt, at der forelå en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af de ønskede oplysninger.
Med den anden gruppe af anbringender har sagsøgeren derimod fremført argumenter med henblik på at bevise, at den anfægtede afgørelse skal annulleres af grunde, som ikke har nogen indflydelse på spørgsmålet om, hvorvidt begrundelsen er behæftet med fejl. Med det første og det syvende anbringende har sagsøgeren således i det væsentlige gjort gældende, at den anfægtede afgørelse blev vedtaget med meget stor forsinkelse, hvilket er en fast og anfægtelig praksis fra Kommissionens side. Med det tredje anbringende har sagsøgeren gjort gældende, at Kommissionen, uanset svaret på den genfremsatte begæring, var forpligtet til ex officio at udlevere de ønskede oplysninger.
Det skal indledningsvis bemærkes, at sagsøgeren ikke har gjort gældende, at Kommissionen har begået en fejl, idet den anså, at navnet på ophavsmændene til visse af de omtvistede undersøgelser og de offentliggjorte undersøgelser var omfattet af undtagelsen fra retten til aktindsigt i dokumenter i artikel 4, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1049/2001 om beskyttelse af personoplysninger. Med forbehold af de bemærkninger, sagsøgeren måtte fremsætte i forbindelse med den anden gruppe af anbringender, skal det bemærkes, at sagsøgeren ikke bestrider Kommissionens beslutning om ikke at offentliggøre disse navne. Dette blev bekræftet af sagsøgeren under retsmødet.
Det skal dernæst bemærkes, at en EU-institution kan tage hensyn til flere af de begrundelser for at melde afslag, der er angivet i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001 ved vurderingen af en begæring om aktindsigt i dokumenter, som den er i besiddelse af (jf. i denne retning Domstolens dom af 28.6.2012, sag C-404/10 P, Kommissionen mod Éditions Odile Jacob, C-404/10 P,
EU:C:2012:393
, præmis 113 og 114).
Som det blev anført i præmis 16-19 ovenfor, fandt Kommissionen, at de omtvistede undersøgelser både var omfattet af undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 om beskyttelsen af formålet med undersøgelser og undtagelsen i forordningens artikel 4, stk. 3, første afsnit, om beskyttelsen af institutionernes beslutningsproces. Med forbehold af gennemgangen af den anden gruppe anbringender skal sagsøgeren med henblik på at bevise, at den anfægtede afgørelse er behæftet med en fejl, der vil kunne danne grundlag for en annullation heraf, derfor enten i forbindelse med det andet, det fjerde eller det femte anbringende bevise, at Kommissionen begik en fejl, idet den fandt, at den kunne give delvist afslag på aktindsigt i de omtvistede undersøgelser i henhold til begge disse undtagelser, eller i forbindelse med det sjette anbringende bevise, at en mere tungtvejende offentlig interesse under alle omstændigheder berettiger en fuldstændig udlevering af disse undersøgelser.
Indledningsvis skal den første gruppe anbringender behandles.
Den første gruppe anbringender
Som angivet ovenfor omfatter den første gruppe anbringender det andet og det fjerde, det femte og det sjette anbringende. Indledningsvis skal det fjerde anbringende undersøges, dernæst det andet, det femte og det sjette.
– Det fjerde anbringende vedrørende tilsidesættelse af artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 som følge af Kommissionens tilsidesættelse af grænserne for den i bestemmelsen omfattede undtagelse
Ifølge sin første betragtning skal forordning nr. 1049/2001 ses som led i den tilkendegivelse, som er kommet til udtryk i artikel 1, stk. 2, EU, der blev indsat ved Amsterdamtraktaten, om at iværksætte en ny fase i processen hen imod en stadig snævrere union mellem de europæiske folk, hvor beslutningerne træffes så åbent som muligt og så tæt på borgerne som muligt. Som angivet i forordningens anden betragtning, beror offentlighedens ret til aktindsigt i institutionernes dokumenter på institutionernes demokratiske karakter (jf. Domstolens dom af 21.7.2011, sag
C-506/08 P, Sverige mod MyTravel og Kommissionen, Sml. I, s. 6237
, præmis 72 og den deri nævnte retspraksis).
Med henblik herpå tilsigter forordning nr. 1049/2001, som det er angivet i fjerde betragtning hertil og forordningens artikel 1, at give offentligheden den størst mulige aktindsigt i institutionernes dokumenter (jf. dommen i sagen Sverige mod MyTravel og Kommissionen, nævnt i præmis 46 ovenfor, præmis 73 og den deri nævnte retspraksis).
Denne ret er ganske vist ikke desto mindre underlagt visse begrænsninger af hensyn til offentlige og private interesser. I overensstemmelse med sin 11. betragtning fastsætter forordning nr. 1049/2001 i artikel 4 nærmere bestemt en undtagelsesordning, der tillader institutionerne at give afslag på aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af en af de i denne artikel nævnte interesser. Da sådanne undtagelser ikke desto mindre fraviger princippet om, at der skal gives størst mulig adgang til dokumenterne, skal de fortolkes og anvendes strengt (dommen i sagen Sverige mod MyTravel og Kommissionen, nævnt i præmis 46 ovenfor, præmis 74 og 75).
Det fremgår af sagsakterne sammenholdt med parternes bemærkninger, at de omtvistede undersøgelser vedrører 19 medlemsstaters gennemførelse af visse af Unionens miljøbeskyttelsesdirektiver, og at hver af de omtvistede undersøgelser vedrører en enkelt medlemsstat og et enkelt direktiv. Det er desuden ubestridt parterne imellem, at disse undersøgelser blev bestilt af Kommissionen i forbindelse med den forpligtelse, den er pålagt i henhold til artikel 17 TEU til under Domstolens kontrol at føre tilsyn med gennemførelsen af EU-retten. Det må derfor lægges til grund, at de omtvistede undersøgelser ikke blev udarbejdet af informative eller akademiske årsager, men som et værktøj, der gør det muligt at fastslå, om der foreligger en tilsidesættelse af EU-retten. Som Kommissionen med rette har gjort gældende, er formålet med disse undersøgelser at gøre den i stand til at vurdere, om medlemsstaterne har gennemført de omhandlede direktiver korrekt, og i givet fald at indlede en traktatbrudsprocedure mod de medlemsstater, som ikke har opfyldt sine forpligtelser.
Af det ovenstående følger, at de omtvistede undersøgelser er omfattet af Kommissionens undersøgelser som omhandlet i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001.
Det fremgår imidlertid af retspraksis, at det forhold, at et dokument vedrører undersøgelser som omhandlet i denne bestemmelse, ikke i sig selv kan begrunde, at undtagelsen i denne bestemmelse bringes i anvendelse, eftersom undtagelserne i artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001 skal fortolkes og anvendes strengt. Risikoen for, at en beskyttet interesse skades, skal nemlig kunne forudses med en rimelig grad af sandsynlighed og ikke være rent hypotetisk (Domstolens dom af 1.7.2008, forenede sager
C-39/05 P og C-52/05 P, Sverige og Turco mod Rådet, Sml. I, s. 4723
, præmis 43 og 63).
Som det fremgår af ordlyden af denne undtagelse, har den heller ikke til formål at beskytte undersøgelser som sådan, men formålet med undersøgelserne (jf. i denne retning Rettens dom af 6.7.2006, forenede sager
T-391/03 og T-70/04, Franchet og Byk mod Kommissionen, Sml. II, s. 2023
, præmis 105 og 109, og af 12.9.2007, sag
T-36/04, API mod Kommissionen, Sml. II, s. 3201
, præmis 127). Hvad angår en undersøgelse i forbindelse med en traktatbrudsprocedure består dette formål i at få den berørte medlemsstat til frivilligt at opfylde kravene i henhold til traktaten eller i givet fald at give den lejlighed til at begrunde sin stillingtagen (jf. i denne retning dommen i sagen API mod Kommissionen, præmis 121 og 133 og den deri nævnte retspraksis).
Som det i det væsentlige fremgår af præmis 17 ovenfor, angav Kommissionen i den anfægtede afgørelse, at grunden til, at udbredelsen af de omtvistede undersøgelser ville kunne skade dens undersøgelse, var, at udbredelsen ville skade den gensidige fortrolighed, som er nødvendig for enten at vurdere gennemførelsen af EU-retten – for så vidt angår en undersøgelse, som Kommissionen endnu ikke havde haft mulighed for i tilstrækkelig grad at analysere – eller for at løse tvister mellem Kommissionen og medlemsstaterne uden at skulle indlede en traktatbrudsprocedure – for så vidt angår andre undersøgelser, som Kommissionen nøje havde analyseret, og på baggrund af hvilke den i visse tilfælde havde besluttet at indlede en sådan procedure og i andre tilfælde endnu ikke havde besluttet, om der skulle indledes en traktatbrudsprocedure.
Sagsøgeren har gjort gældende, at disse begrundelser er af generel karakter, og at de ikke er underbygget. De er således ikke tilstrækkelige til at bevise, at der foreligger en ikke-hypotetisk risiko for, at Kommissionens undersøgelser reelt skades, såfremt de omtvistede undersøgelser udbredes. Uanset om offentligheden får kendskab til, at EU-retten eventuelt er tilsidesat, kan Kommissionen stadig fortsætte sin undersøgelse.
Sagsøgeren har tilføjet, at Kommissionen ikke har præciseret, hvilken form for pres, der vil kunne hindre den i at fortsætte sine undersøgelsesprocedurer, eller om dette pres udøves mod dens egne tjenestegrene eller mod medlemsstaternes. Ifølge sagsøgeren ville medlemsstaterne under alle omstændigheder kunne bevise, at de overholder EU-retten, såfremt de blev udsat for uberettiget kritik eller pres. Derudover har sagsøgeren gjort gældende, at eftersom Kommissionen ikke har forklaret, hvordan udbredelsen af de omtvistede undersøgelser præcist og reelt skader dens undersøgelser, har den ikke foretaget en streng fortolkning af den anvendte undtagelse.
Sagsøgeren har endelig gjort gældende, at gennemsigtigheden forstærker effektiviteten af traktatbrudsproceduren som følge af det pres, som offentligheden udøver over for den berørte medlemsstat, og skal sikres med henblik på at give borgerne mulighed for at deltage i beslutningsprocessen og forsyne Kommissionen med oplysninger.
Kommissionen har bestridt sagsøgerens argumenter.
Det skal indledningsvis bemærkes, at Kommissionen ifølge fast retspraksis gyldigt kan anvende undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 til at give afslag på aktindsigt i dokumenter vedrørende undersøgelser, der omhandler en eventuel tilsidesættelse af EU-retten, som kan føre til, at der indledes en traktatbrudsprocedure, eller som faktisk har resulteret i en sådan procedure. I disse tilfælde er afslaget på aktindsigt blevet anset for begrundet i den omstændighed, at medlemsstaterne har ret til at forvente, at Kommissionen opretholder fortroligheden for så vidt angår disse undersøgelser, selv hvor en vis tid er forløbet fra tidspunktet for undersøgelsernes afslutning (jf. dommen i sagen API mod Kommissionen, nævnt i præmis 52 ovenfor, præmis 121 og den deri nævnte retspraksis).
Det følger navnlig af retspraksis, at en offentliggørelse af dokumenter vedrørende undersøgelsesfasen, mens der finder forhandlinger sted mellem Kommissionen og den berørte medlemsstat, kunne være til skade for en korrekt afvikling af traktatbrudsproceduren, idet dennes formål, der som angivet i præmis 52 ovenfor er at få medlemsstaten til frivilligt at opfylde kravene i henhold til traktaten eller i givet fald at give den lejlighed til at begrunde sin stillingtagen, ville kunne blive bragt i fare. Dette krav om fortrolighed gælder fortsat også efter sagens indbringelse for Domstolen, idet det ikke kan udelukkes, at drøftelserne mellem Kommissionen og den pågældende medlemsstat med henblik på at få medlemsstaten til frivilligt at opfylde kravene i henhold til traktaten kan fortsætte under den retslige procedure og helt frem til Domstolens afsigelse af dom. Af hensyn til fremme af det formål, det er, at der findes en mindelig løsning på tvisten mellem Kommissionen og den pågældende medlemsstat, inden Domstolen afsiger dom, er det derfor berettiget at afslå aktindsigt i disse dokumenter (jf. dommen i sagen API mod Kommissionen, nævnt i præmis 52 ovenfor, præmis 121 og den deri nævnte retspraksis).
Det følger af det ovenstående, at Kommissionen, som den med rette har gjort gældende, er berettiget til at bevare fortroligheden af de dokumenter, der er indsamlet i forbindelse med en undersøgelse vedrørende et traktatbrud, og hvis udbredelse vil kunne skade den gensidige fortrolighed, som kræves mellem den og den berørte medlemsstat med henblik på at nå frem til en fælles løsning for så vidt angår de overtrædelser af EU-retten, som eventuelt identificeres.
Det må således fastslås, at Kommissionen i princippet var berettiget til at påberåbe sig undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 med henblik på at afvise udleveringen af de omtvistede undersøgelser.
Denne konklusion svækkes ikke af sagsøgernes argumenter om dels, at borgerne i henhold åbenhedsprincippet og gennemsigtighedsprincippet i artikel 1 TUE og 15 TEUF er berettiget til at blive bekendt med, om deres regeringer overholder Unionens miljøbestemmelser, dels, at Kommissionen er forpligtet til at sikre, at disse bestemmelser finder anvendelse, over for borgerne at tage ansvar for dens håndtering af denne opgave og at inddrage borgerne i beslutningsprocessen.
Artikel 15, stk. 3, andet afsnit, TEUF foreskriver nemlig, at generelle principper for og begrænsninger i retten til aktindsigt af hensyn til offentlige eller private interesser fastsættes ved forordning af Europa-Parlamentet og Rådet efter den almindelige lovgivningsprocedure. Forordning nr. 1049/2001, der er vedtaget i henhold til artikel 15, stk. 3, TEUF, fastsætter således de generelle principper og begrænsninger for retten til aktindsigt i Kommissionens dokumenter. Blandt disse begrænsninger findes undtagelsen i forordningens artikel 4, stk. 2, tredje led, om beskyttelsen af formålet med institutionernes undersøgelser. Sagsøgeren kan således ikke hindre anvendelsen af denne undtagelse med henvisning til traktaternes generelle bestemmelser.
Det skal dernæst bemærkes, at når der begæres aktindsigt i et dokument fra en institution, er denne ifølge retspraksis forpligtet til i hvert enkelt tilfælde at vurdere, om dokumentet er omfattet af de undtagelser fra retten til aktindsigt, der er opregnet i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001 (dommen i sagen Sverige og Turco mod Rådet, nævnt i præmis 51 ovenfor, præmis 35).
Det er herved blevet præciseret dels, at behandlingen af en begæring om aktindsigt i dokumenter skal være konkret og individuel og omhandle indholdet af hvert enkelt dokument, som begæringen vedrører, dels, at undersøgelsen bør fremgå af begrundelsen for institutionens afgørelse hvad angår alle de undtagelser, der er nævnt i artikel 4, stk. 1-3, i denne forordning, og som denne afgørelse er støttet på (jf. i denne retning Rettens dom af 13.4.2005, sag
T-2/03, Verein für Konsumenteninformation mod Kommissionen, Sml. II, s. 1121
, præmis 69-74).
Som sagsøgeren i det væsentlige har gjort gældende, foretog Kommissionen en generel og abstrakt undersøgelse af de omtvistede undersøgelser. Det fremgår nemlig ikke af den anfægtede afgørelse, at Kommissionen konkret har analyseret det præcise indhold af enhver af de omtvistede undersøgelser med henblik på at afgøre om den gensidige fortrolighed, der skal være til stede mellem den og den berørte medlemsstat vil lide last, såfremt undersøgelserne udleveres. I modsætning til det af Kommissionen anførte, udgør den omstændighed, at der blev givet delvis aktindsigt i disse undersøgelser, ikke et bevis på, at de har været genstand for en individuel undersøgelse, eftersom de udleverede dele af hver undersøgelse er identiske.
Der er dog en række undtagelser til Kommissionens pligt til at foretage en konkret og individuel undersøgelse af de dokumenter, som der er begæret aktindsigt i.
Nævnte undersøgelse kan således være ufornøden, når det som følge af de særlige omstændigheder i det konkrete tilfælde er åbenbart, at aktindsigten skal afslås eller derimod imødekommes. Dette kan bl.a. være tilfældet, såfremt det er åbenbart, at visse dokumenter som helhed er omfattet af en undtagelse fra retten til aktindsigt, eller når det derimod er åbenbart, at de er tilgængelige som helhed, eller når de allerede er blevet konkret og individuelt bedømt af Kommissionen under lignende omstændigheder (dommen i sagen Verein für Konsumenteninformation mod Kommissionen, nævnt i præmis 65 ovenfor, præmis 75, og i sagen API mod Kommissionen, nævnt i præmis 52 ovenfor, præmis 58).
Den pågældende institution kan i princippet – også i forbindelse med begrundelsen for et afslag – basere sin beslutning på de generelle formodninger, der gælder for visse kategorier af dokumenter, da sådanne generelle betragtninger må antages også at have gyldighed for begæringer om aktindsigt i dokumenter af tilsvarende karakter, forudsat at den i hvert enkelt tilfælde efterprøver, om de generelle betragtninger, der normalt gælder for en bestemt type dokumenter, konkret har gyldighed for det dokument, som der begæres aktindsigt i (dommen i sagen Sverige og Turco mod Rådet, nævnt i præmis 51 ovenfor, præmis 50).
Som følge af de særlige omstændigheder i den konkrete sag kunne Kommissionen med rette antage, at de omtvistede undersøgelser tilhørte samme kategori af dokumenter, og at aktindsigten i denne kategori af dokumenter skulle afslås på grundlag af den påberåbte undtagelse (jf. i denne retning Rettens dom af 9.9.2011, sag
T-29/08, LPN mod Kommissionen, Sml. II, s. 6021
, præmis 121). Som sagsøgeren har gjort gældende, var de omtvistede undersøgelser således ikke udarbejdet af Kommissionen, og de afspejler ikke Kommissionens holdning eller indebærer et ansvar for denne. Kommissionen bestilte imidlertid undersøgelserne under den indledende fase af traktatbrudsproceduren, og der foretages hermed en grundig undersøgelse af, om de berørte medlemsstaters lovgivning er i overensstemmelse med EU-retten. Disse undersøgelser udgør dermed oplysninger, der kan påvirke Kommissionens mulighed for uden påvirkning udefra at indlede forhandlinger med disse medlemsstater, med henblik på at de frivilligt overholder EU-retten.
Denne vurdering bekræftes af de principper, der er opstillet i Domstolens dom af 29. juni 2010, Kommissionen mod Technische Glaswerke Ilmenau (sag
C-139/07 P, Sml. I, s. 5885
, præmis 54-62), som Retten fortolkede dem i dommen i sagen LPN mod Kommissionen, nævnt i præmis 70 ovenfor).
I dommen i sagen Kommissionen mod Technische Glaswerke Ilmenau, nævnt i præmis 71 ovenfor, fastslog Domstolen, at hvad angår de administrative procedurer for statsstøttekontrol kan en generel formodning for fortrolighed som den, der er omhandlet i præmis 69 ovenfor, følge af Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af [artikel 93 EF] (
EFT L 83, s. 1
) og af retspraksis vedrørende adgang til aktindsigt i dokumenterne i Kommissionens sagsakter. Domstolen understregede herved, at proceduren for kontrol med statsstøtte, henset til dens almindelige opbygning, er en procedure, der indledes over for en medlemsstat, og hvor det kun er medlemsstaten, som har ret til at forsvare sig og i den forbindelse har ret til at modtage visse dokumenter til forskel fra de interesserede parter, der ikke har ret til aktindsigt i Kommissionens sagsakter. Domstolen fastslog også, at der skal tages hensyn til denne omstændighed med henblik på fortolkningen af den undtagelse, der er fastsat i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001. Hvis disse interesserede parter på grundlag af forordning nr. 1049/2001 ville være i stand til at få adgang til aktindsigt i dokumenterne i Kommissionens sagsakter, ville statsstøttekontrolordningen blive draget i tvivl.
Domstolen udledte heraf, at der, når institutionernes aktiviteter falder inden for rammerne af de administrative funktioner, som de specifikt er blevet tildelt ved artikel 88 EF, skal tages hensyn til den omstændighed, at de interesserede parter – bortset fra den pågældende medlemsstat – ikke under procedurer for statsstøttekontrol har adgang til aktindsigt i dokumenterne i Kommissionens sagsakter, og at det derfor skal anerkendes, at der gælder en generel formodning for, at udbredelsen af dokumenter i sagsakter i princippet er til skade for beskyttelsen af formålet med undersøgelser, hvilket betyder, at den pågældende institution kan undlade at foretage en forudgående konkret og individuel undersøgelse af de omhandlede dokumenter. Domstolen bemærkede dog, at de interesserede parter stadig har ret til at bevise, at et givent dokument ikke er omfattet af den nævnte generelle formodning, eller at der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumentet.
Hvad angår den kontrol, som Kommissionen skal foretage i forbindelse med en traktatbrudsprocedure, fastslog Retten i dommen i sagen LPN mod Kommissionen, nævnt i præmis 70 ovenfor (præmis 126), at denne kontrol er et led i en administrativ funktion, hvor Kommissionen har en vid skønsbeføjelse og etablerer en bilateral dialog med den pågældende medlemsstat. Retten bemærkede derimod, at andre parter end medlemsstaterne ikke har særlige processuelle garantier, hvis overholdelse er underlagt en effektiv domstolskontrol.
Retten fandt således, at der i analogi med de interesserede parters situation i forbindelse med proceduren for kontrol med statsstøtte foreligger en generel formodning for, at udbredelsen af dokumenter i administrative sagsakter vedrørende en undersøgelse i en traktatbrudssag i princippet er til skade for beskyttelsen af formålet med undersøgelserne, hvorfor det er tilstrækkeligt, at Kommissionen efterprøver, om denne generelle formodning gælder for alle de pågældende dokumenter, uden at den behøver at foretage en forudgående konkret og individuel undersøgelse af indholdet af hvert af disse dokumenter. Retten fastslog endelig, at Kommissionen i en situation, hvor en traktatbrudsprocedure var blevet indledt på tidspunktet for vedtagelsen af en afgørelse om afslag på aktindsigt, var nødt til at tage udgangspunkt i princippet om, at denne generelle formodning gjaldt for alle de pågældende dokumenter (dommen i sagen LPN mod Kommissionen, nævnt i præmis 70 ovenfor, præmis 127).
Sagsøgeren har herved anført flere argumenter for at godtgøre, at den generelle formodning for, at udleveringen af Kommissionens »sagsakter« vedrørende en kontrolprocedure for statsstøtte skader beskyttelsen af formålet med undersøgelser, således som fastslået af Domstolen i dommen i sagen Kommissionen mod Technische Glaswerke Ilmenau, nævnt i præmis 71 ovenfor, følger af særlige bestemmelser om »aktindsigt« under den administrative procedure vedrørende statsstøtte og kun finder anvendelse på dokumenter om statsstøtte.
Som Kommissionen med rette har gjort gældende, er disse argumenter uforenelige med Rettens bemærkninger i dommen i sagen LPN mod Kommissionen, nævnt i præmis 70 ovenfor. De må derfor forkastes.
Sagsøgeren har endvidere gjort gældende, at de omtvistede undersøgelser ikke udgør en del af en »sagsakterne«, eftersom de blev udarbejdet i forbindelse med den indledende fase af en traktatbrudsprocedure.
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at de omtvistede undersøgelser er beregnet til og vedrører en vurdering af, om én bestemt medlemsstat har gennemført ét bestemt direktiv, og at de har til formål at indgå i Kommissionens sagsakter vedrørende denne gennemførelse. Når der allerede er indledt en traktatbrudsprocedure, kan det ikke lægges til grund, at disse undersøgelser ikke indgår i sagsakterne i den omhandlede procedure, for så vidt som det bl.a. er på baggrund af disse undersøgelser, at Kommissionen har besluttet at indlede proceduren. Hvad angår undersøgelser, med hensyn til hvilke Kommissionen endnu ikke har indledt en traktatbrudsprocedure, er det ligeledes nødvendigt at bevare fortroligheden, eftersom oplysninger, der én gang er offentliggjorte, som Kommissionen med rette har anført, ikke kan tilbagekaldes ved indledningen af en procedure.
Det skal desuden bemærkes, at undtagelsen om beskyttelsen af formålet med undersøgelser ikke alene finder anvendelse på dokumenter vedrørende indledte traktatbrudsprocedurer, men ligeledes på dokumenter vedrørende undersøgelser, som eventuelt vil kunne føre til en sådan procedure (jf. præmis 58 ovenfor).
Sagsøgeren har endelig gjort gældende, at den anfægtede afgørelse skal annulleres, selv om Domstolens retspraksis om statsstøtte finder direkte anvendelse på traktatbrudsprocedurer. Til forskel fra det selskab, som begærede aktindsigt i den sag, der gav anledning til dommen i sagen Kommissionen mod Technische Glaswerke Ilmenau, nævnt i præmis 71 ovenfor, og som ikke kunne bevise, at der forelå en mere tungtvejende offentlig interesse, men blot en privat interesse i egenskab af modtager af statsstøtte, har sagsøgeren påberåbt en mere tungtvejende offentlig interesse, som berører samtlige europæiske borgere, nemlig miljøbeskyttelsen.
Med dette argument har sagsøgeren reelt gjort gældende, at udbredelsen af de omtvistede undersøgelser var begrundet i en mere tungtvejende offentlig interesse. Argumentet skal derfor i givet fald efterprøves i forbindelse med det sjette anbringende om, at der foreligger en sådan interesse.
Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at nærværende anbringende med forbehold af gennemgangen af det i præmis 82 ovenfor nævnte spørgsmål skal forkastes.
– Det andet anbringende vedrørende tilsidesættelse af Århuskonventionens artikel 4, stk. 1, 2 og 4, for så vidt som denne bestemmelse ikke indeholder andre undtagelser fra retten til aktindsigt i dokumenter vedrørende beskyttelsen af formålet med undersøgelser end undtagelser af strafferetlig eller disciplinær art
Der skal indledningsvis bemærkes, at det fremgår af fast retspraksis, at når Unionen har indgået internationale aftaler, er de ifølge artikel 216, stk. 2, TEUF bindende for EU-institutionerne, og de har følgelig forrang for EU-retsakter (Domstolens dom af 21.12.2011, sag
C-366/10, Air Transport Association of America m.fl., Sml. I, s. 13755
, præmis 50).
Århuskonventionen blev undertegnet af Fællesskabet og efterfølgende godkendt ved afgørelse 2005/370. Konventionens bestemmelser udgør dermed en integrerende del af Unionens retsorden (Domstolens dom af 8.3.2011, sag
C-240/09, Lesoochranárske zoskupenie, Sml. I, s. 1255
, præmis 30).
Århuskonventionens artikel 3, stk. 1, forskriver, at hver part i konventionen skal træffe de nødvendige retlige, administrative og andre foranstaltninger med henblik på at etablere og opretholde en klar, gennemsigtig og sammenhængende ramme for opfyldelsen af bestemmelserne i konventionen, herunder foranstaltninger, der sikrer overensstemmelse mellem bestemmelser til gennemførelse af reglerne i denne konvention om bl.a. offentlig adgang til miljøoplysninger. Århuskonventionens artikel 4, stk. 1, foreskriver, at hver part i konventionen skal sikre, at offentlige myndigheder, når de anmodes om miljøoplysninger, gør offentligheden bekendt med sådanne oplysningerne inden for rammerne af national lovgivning. Endelig forskriver Århuskonventionens artikel 4, stk. 3 og 4, visse grunde til afslag på anmodninger om miljøoplysninger. Afvisningsgrundene i konventionens artikel 4, stk. 4, skal i henhold til bestemmelsens andet afsnit, fortolkes restriktivt under hensyntagen til den offentlige interesse i, at oplysningerne offentliggøres, og under hensyntagen til, om oplysningerne vedrører emissioner til miljøet.
Forordning nr. 1367/2006 blev vedtaget med henblik på at sikre, at Århuskonventionens krav anvendes på Unionens institutioner og organer. Den har i henhold til artikel 1, stk. 1, til formål at bidrage til opfyldelsen af forpligtelserne i henhold til denne konvention. Ifølge tredje betragtning til forordningen »[bør] [EU-rettens] bestemmelser bringes i overensstemmelse med [Århuskonventionen]«.
Artikel 3 i forordning nr. 1367/2006 bestemmer, at »[forordning nr. 1049/2001] finder anvendelse på enhver anmodning fremsat af en informationssøgende om adgang til miljøoplysninger, der er i [Unions]institutioners eller ‑organers besiddelse«. Endelig indeholder artikel 6 i forordning nr. 1367/2006 specifikke bestemmelser vedrørende anvendelsen af undtagelserne fra retten til aktindsigt i dokumenter i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001. Af 15. betragtning til forordning nr. 1367/2006 fremgår, at »[u]ndtagelserne i forordning […] nr. 1049/2001 […] med forbehold af mere specifikke bestemmelser i nærværende forordning [bør] finde anvendelse på anmodninger om miljøoplysninger«.
I den foreliggende sag vurderede Kommissionen sagsøgerens begæring om aktindsigt i den anfægtede beslutning i lyset af forordning nr. 1367/2006 og 1049/2001, og som angivet ovenfor i præmis 16 begrundede Kommissionen sit afslag på aktindsigt i visse dele af de omtvistede undersøgelser med henvisning til sidstnævnte forordnings artikel 4, stk. 2, tredje led. Den angav desuden, at denne konklusion ikke påvirkes af artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1367/2006, og understregede, at forordning nr. 1367/2006 bestemmer, at undtagelsen om beskyttelsen af formålet med undersøgelser, navnlig vedrørende eventuelle overtrædelser af EU-retten, kan anvendes for så vidt angår dokumenter, der indeholder miljøoplysninger, for så vidt som udbredelsen ikke er begrundet i en mere tungtvejende offentlig interesse.
Hvad angår undtagelsen om beskyttelsen af formålet med undersøgelser efterprøvede Kommissionen således ikke den genfremsatte begæring på baggrund af Århuskonventionen, men derimod bestemmelserne i forordning nr. 1049/2001 og 1367/2006. Med det foreliggende anbringende gør sagsøgeren imidlertid gældende, at den konklusion, Kommissionen nåede frem til på baggrund af denne efterprøvelse, er i strid med Århuskonventionens artikel 4, stk. 1, 2 og 4, hvilket ifølge sagsøgeren er tilstrækkeligt til at fastslå, at den anfægtede afgørelse skal annulleres på dette punkt.
Det bemærkes, at en EU-retsakts gyldighed kan være påvirket af, at den er uforenelig med en international aftale. Når denne ugyldighed påberåbes ved Unionens retsinstanser, kan disse efterprøve gyldigheden med forbehold for overholdelse af to betingelser. Først og fremmest skal Unionen være bundet af disse regler. For det andet kan Unionens retsinstanser kun foretage en undersøgelse af EU-retsakters gyldighed med hensyn til en bestemmelse i en international aftale, når dennes art og opbygning ikke er til hinder herfor, og nævnte bestemmelse i øvrigt, henset til dens indhold, fremstår som ubetinget og tilstrækkelig præcis (dommen i sagen Air Transport Association of America m.fl., nævnt i præmis 84 ovenfor, præmis 51-54).
Det bemærkes, at Unionen er bundet af Århuskonventionen. Hvad angår begrundelse for afslaget på aktindsigt i miljøoplysninger fremstår denne konvention, henset til dens indhold, ikke som ubetinget og tilstrækkeligt præcis som omhandlet i den retspraksis, der er omtalt ovenfor i præmis 91.
Som angivet ovenfor bestemmer Århuskonventionens artikel 3 nemlig, at hver part skal træffe de nødvendige retlige, administrative og andre foranstaltninger med henblik på at etablere og opretholde en klar, gennemsigtig og sammenhængende ramme for opfyldelsen af bestemmelserne i denne konvention, herunder foranstaltninger, der sikrer overensstemmelse mellem bestemmelser til gennemførelse af reglerne i denne konvention.
Det fremgår desuden af Århuskonventionens artikel 4, stk. 1, sammenholdt med stk. 4, at enhver part i denne konvention har et vidt skøn med hensyn til, hvordan de miljøoplysninger, som myndighederne anmodes om at give aktindsigt i, skal gøres tilgængelige.
Sagsøgeren har gjort gældende, at Kommissionens anvendelse i den foreliggende sag af de relevante bestemmelser i forordning nr. 1367/2006 og 1049/2001, og bl.a. sidstnævnte forordnings artikel 4, stk. 2, tredje led, i den foreliggende sag er uforenelig med bestemmelserne i Århuskonventionens artikel 4, stk. 4, litra c). Sidstnævnte bestemmelse er imidlertid ikke tilstrækkelig præcis til at have direkte virkning, i det mindste ikke på sådanne regionale organisationer for økonomisk integration som omhandlet i konventionens artikel 2, litra d).
Det er nemlig åbenlyst, at Århuskonventionen, navnlig dens artikel 4, stk. 4, litra c), er udformet med henblik på først og fremmest at skulle anvendes af de kontraherende medlemsstaters myndigheder, og at der anvendes begreber, som er karakteristiske for disse, således som det fremgår af henvisningen til national lovgivning i artikel 4, stk. 1. I konventionen tages der imidlertid ikke højde for de særlige karakteristika for regionale organisationer for økonomisk integration, der imidlertid kan tiltræde konventionen. Der findes navnlig ikke nogen oplysning i artikel 4, stk. 4, litra c), eller i andre af Århuskonventionens bestemmelser, som gør det muligt at fortolke de i bestemmelsen anvendte begreber eller at afgøre, om en undersøgelse vedrørende en traktatbrudsprocedure kan omfattes heraf.
Eftersom der ikke er angivet nogen præcisering i denne henseende, kan Århuskonventionen ikke anses for at hindre EU-lovgiver i at foreskrive en undtagelse fra princippet om aktindsigt i institutionernes dokumenter på miljøområdet i forbindelse med en traktatbrudsprocedure, hvilket princip henhører under de af EU-rettens forfatningsmæssige mekanismer, som traktaterne har fastlagt (Rettens dom af 14.2.2012, sag T-59/09, Tyskland mod Kommissionen,
EU:T:2012:75
, præmis 63 og 64).
Det er desuden ulogisk, at Århuskonventionen skulle foreskrive undtagelser til fordel for visse kontraherende parter, dvs. medlemsstaterne, og samtidig være til hinder for, at andre kontraherende parter, dvs. regionale organisationer for økonomisk integration – hvoriblandt Unionen med hensyn til konventionen hører – anvender lignende undtagelser.
Heraf følger, at sagsøgerens argument om, at artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 som anvendt af Kommissionen i den anfægtede afgørelse er uforenelig med Århuskonventionens artikel 4, stk. 4, for så vidt som denne bestemmelse ikke indeholder nogen undtagelse fra retten til aktindsigt i dokumenter vedrørende beskyttelsen af formålet med andre undersøgelser end efterforskning af straffe- eller disciplinærsager, ikke kan tiltrædes.
Det andet anbringende skal således forkastes.
Eftersom det fjerde og det andet anbringende er blevet forkastet, må det fastslås, at sagsøgeren ikke har bevist, at Kommissionen begik en fejl i den foreliggende sag, idet den afviste at udlevere de omtvistede undersøgelser med henblik på at beskytte formålet med sine undersøgelser. Denne begrundelse er nemlig i sig selv tilstrækkelig til at berettige Kommissionens afslag på at udlevere den ikke-offentliggjorte del af de omtvistede undersøgelser, og det er derfor ikke nødvendigt at undersøge, om Kommissionen har begået en fejl, idet den fastlog, at den ligeledes kunne afvise udleveringen med henblik på at beskytte dens beslutningsproces, således som sagsøgeren har gjort gældende i forbindelse med det femte anbringende. Sagsøgerens argumenter i det sjette anbringende om, at der imidlertid foreligger en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af de omtvistede undersøgelser, skal imidlertid efterprøves.
– Det sjette anbringende vedrørende tilsidesættelse af artikel 4, stk. 2, in fine, og stk. 3, i forordning nr. 1049/2001 som følge af en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af de ønskede dokumenter
Sagsøgeren har henvist til, at undtagelserne fra retten til aktindsigt i dokumenter skal fortolkes i henhold til principperne i artikel 1 TEU, hvorefter offentligheden skal gives den størst mulige aktindsigt i institutionernes dokumenter. Sagsøgeren har derudover gjort gældende, at Kommissionen ikke kan nægte aktindsigt i et dokument med henblik på at beskytte en interesse, som er omfattet af en af undtagelserne i artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001, uden for det første at efterprøve, om der foreligger en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dette dokument, og for det andet at foretage en afvejning af de foreliggende interesser samt for det tredje at give en udførlig begrundelse for afslaget, hvilket Kommissionen ikke har gjort i den anfægtede afgørelse.
Sagsøgeren har tilføjet, at de europæiske borgere har en interesse i at vide, om og i hvilken udstrækning EU’s miljølovgivning iagttages på nationale plan, med henblik på i givet fald dels at kræve, at de nationale domstole faktisk anvender den i medfør af dens forrang og direkte virkning, dels at kræve, at national lovgivning bringes i overensstemmelse med EU-retten. Gennemskueligheden bestyrker desuden borgernes interesse i institutionernes politikker og omfanget af deres deltagelse, hvilket dermed er medvirkende til at styrke Unionens demokratiske karakter og bidrager til beskyttelsen af åbenhedsprincippet og gennemsigtighedsprincippet i artikel 1 TEU, 11 TEU og 15 TEUF.
Kommissionen har bestridt sagsøgerens argumenter.
Det bemærkes, at det spiller en væsentlig rolle i et demokratisk samfund, at borgerne gives mulighed for at få tilstrækkelige miljøoplysninger og reelle muligheder for at deltage i beslutningsprocessen på miljøområdet. Som det fremgår af præamblen til Århuskonventionen, forbedrer en øget adgang til oplysninger og offentlig deltagelse i beslutningsprocesser nemlig kvaliteten og gennemførelsen af beslutninger, bidrager til opmærksomhed omkring miljøspørgsmål, giver offentligheden mulighed for at give udtryk for dens betænkeligheder, og gør det muligt for offentlige myndigheder at tage behørigt hensyn til sådanne betænkeligheder.
Offentlighedens ret til at modtage disse oplysninger er udtryk for princippet om åbenhed, der er gennemført under ét med bestemmelserne i forordning nr. 1049/2001, som det fremgår af anden betragtning hertil, hvorefter åbenhed giver borgerne bedre mulighed for at deltage i beslutningsprocessen og sikrer forvaltningen en større legitimitet, effektivitet og gør den mere ansvarlig over for borgerne i et demokratisk system og bidrager til at styrke princippet om demokrati.
Det fremgår imidlertid af retspraksis, at den mere tungtvejende offentlige interesse, som er omhandlet i artikel 4, stk. 2 in fine, og artikel 4, stk. 3, første afsnit in fine, i forordning nr. 1049/2001, og som kan begrunde en udbredelse af et dokument, der vil være til skade eller alvorlig skade for de retlige interesser, der er beskyttet af undtagelserne i disse bestemmelser, i princippet må holdes adskilt fra de førnævnte principper, som ligger til grund for forordningen (dommen i sagen API mod Kommissionen, nævnt i præmis 52 ovenfor, præmis 97).
Den omstændighed, at den person, som begærer aktindsigt, ikke – som i det foreliggende tilfælde – påberåber sig nogen offentlige interesser, der adskiller sig fra de ovennævnte principper, indebærer ganske vist ikke automatisk, at det ikke er nødvendigt at foretage en afvejning af de implicerede interesser. Påberåbelsen af de nævnte principper kan nemlig i betragtning af de særlige omstændigheder i sagen have en så påtrængende karakter, at behovet for en beskyttelse af de omtvistede dokumenter må vige herfor (jf. dommen i sagen API mod Kommissionen, nævnt i præmis 52 ovenfor, præmis 97).
Dette er imidlertid ikke tilfældet i den foreliggende sag. Sagsøgeren har nemlig ikke for så vidt angår de omtvistede undersøgelser fremført noget argument til støtte for, at disse principper – i betragtning af de særlige omstændigheder i sagen – har nogen særligt påtrængende karakter. Sagsøgeren har blot påberåbt sig generelle betragtninger, som ikke har nogen forbindelse til de særlige omstændigheder i sagen, nemlig at borgerne har ret til information om, i hvilken udstrækning medlemsstaterne iagttager EU’s miljøret, og til at deltage i beslutningsprocessen. Betragtninger af en så generel art er imidlertid ikke tilstrækkelige til at godtgøre, at princippet om åbenhed i en given sag har nogen særligt påtrængende karakter, som ville kunne gå forud for begrundelserne for at afslå udbredelsen af de ønskede dokumenter (jf. i denne retning Domstolens dom af 21.9.2010, forenede sager
C-514/07 P, C-528/07 P og C-532/07 P, Sverige m.fl. mod API og Kommissionen, Sml. I, s. 8533
, præmis 158).
Dette anbringende skal således forkastes.
Den anden gruppe anbringender
Indledningsvis skal det første og det syvende anbringende vedrørende i det væsentlige en tilsidesættelse af artikel 8, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1049/2001 og Århuskonventionens artikel 4, stk. 1, henset til, at Kommissionen ulovligt forlængede fristen for svaret på den genfremsatte begæring, behandles samlet, og dernæst behandles det tredje anbringende vedrørende en tilsidesættelse af forpligtelsen til aktiv formidling af miljøoplysninger i Århuskonventionens artikel 5, stk. 3-7, og artikel 4, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1367/2006.
– Det første og det syvende anbringende vedrørende i det væsentlige en tilsidesættelse af artikel 8, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1049/2001 og Århuskonventionens artikel 4, stk. 1, henset til Kommissionens ulovlige forlængelse af fristen for svaret på den genfremsatte begæring, hvilket udgør en fast praksis fra Kommissionens side, der bør bringes til ophør
Artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1049/2001, bestemmer:
»En genfremsat begæring skal behandles straks. Inden 15 arbejdsdage fra registreringen af en sådan begæring skal institutionen enten meddele den, der har fremsat begæringen, aktindsigt og inden for samme periode give adgang til de ønskede dokumenter i overensstemmelse med artikel 10 eller skriftligt begrunde, hvorfor der gives helt eller delvist afslag. Afslår institutionen helt eller delvist begæringen om aktindsigt, oplyser den den, der har fremsat begæringen, om mulighederne for domstolsprøvelse af institutionens beslutning og/eller klage til Ombudsmanden efter reglerne i […] artikel 230 [EF] og 195 [EF].«
Samme forordnings artikel 8, stk. 2, bestemmer:
»I undtagelsestilfælde, f.eks. hvis begæringen vedrører meget lange dokumenter, eller hvis der er tale om et meget stort antal dokumenter, kan den i stk. 1 nævnte frist forlænges med 15 arbejdsdage, forudsat at den, der har fremsat begæringen, på forhånd underrettes herom og gives en nærmere begrundelse.«
Sagsøgeren har gjort gældende, at den anfægtede afgørelse blev vedtaget i strid med disse bestemmelser. Den genfremsatte begæring vedrører nemlig ikke et meget langt dokument eller et stort antal dokumenter, og den har heller ikke karakter af et undtagelsestilfælde. Selv hvis dette var tilfældet, ville fristen for at svare kun kunne forlænges med 15 arbejdsdage. Kommissionen vedtog imidlertid den anfægtede afgørelse mere end fem måneder efter udløbet af denne frist.
Kommissionen har anerkendt, at fristen for at svare på den genfremsatte begæring er overskredet, men gør gældende, at overskridelsen ifølge retspraksis ikke medfører, at den anfægtede afgørelse er ulovlig.
Under retsmødet har sagsøgeren anerkendt, at det fremgår af fast retspraksis, at en overskridelse af fristen for at besvare en genfremsat begæring ikke indebærer, at den afgørelse, som den pågældende institution traf vedrørende denne begæring, er ugyldig. Sagsøgeren har imidlertid besluttet fortsat at gøre disse anbringender gældende såvel som argumenterne til støtte herfor med henblik på at påpege det, som sagsøgeren anser for en fast praksis fra Kommissionens side, nemlig en systematisk overskridelse af de bindende svarfrister, som Kommissionen skal overholde.
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at den i artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1049/2001 fastsatte frist er bindende og ikke kan forlænges ud over de tilfælde, der er anført i forordningens artikel 8, stk. 2, uden at bestemmelsen mister sin effektive virkning, idet den, der begærer aktindsigt, ikke længere ville vide, nøjagtig hvornår han ville kunne indgive søgsmål eller klage, som fastsat i nævnte forordnings artikel 8, stk. 3 (jf. Rettens dom af 10.12.2010, forenede sager
T-494/08 - T-500/08 og T-509/08, Ryanair mod Kommissionen, Sml. II, s. 5723
, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis). Som anført af sagsøgeren kan denne frist, selv når de i artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001 forhold er opfyldt, ikke forlænges med mere end 15 arbejdsdage.
Som anerkendt af sagsøgeren medfører den omstændighed, at fristen i artikel 8 i forordning nr. 1049/2001 er udløbet, imidlertid ikke, at Kommissionen fortaber kompetencen til at træffe en udtrykkelig afgørelse (Rettens dom af 19.1.2010, forenede sager
T-355/04 og T-446/04, Co-Frutta mod Kommissionen, Sml. II, s. 1
, præmis 56, og dommen i sagen Ryanair mod Kommissionen, nævnt i præmis 117 ovenfor, præmis 50).
Såfremt lovgiver havde tilsigtet en sådan konsekvens af institutionernes passivitet, ville dette nemlig have været særligt nævnt i den pågældende forordning. På området for aktindsigt i dokumenter har lovgiver forudset konsekvenserne af en overskridelse af den fastsatte frist i henhold til artikel 8, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1049/2001, idet artikel 8, stk. 3, i nævnte forordning bestemmer, at institutionens manglende iagttagelse heraf giver adgang til iværksættelse af domstolsprøvelse. I denne sammenhæng bør de konsekvenser, som ansøgeren ønsker at pålægge Kommissionen for overskridelsen af den i artikel 8, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1049/2001 fastsatte frist, anses for uforholdsmæssige. Intet juridisk princip kan nemlig medføre, at administrationen mister sin kompetence til at besvare en begæring, selv uden for de herfor fastsatte frister. Ordningen med en stiltiende afvisning er blevet oprettet for at mindske risikoen for, at administrationen vælger ikke at besvare en begæring om aktindsigt og undgår enhver domstolskontrol, og ikke med henblik på at ulovliggøre enhver forsinket beslutning. Administrationen har derimod i princippet en forpligtelse til – om end forsinket – at fremkomme med et begrundet svar på enhver begæring fra en borger. En sådan fremgangsmåde er i overensstemmelse med den måde, hvorpå ordningen med den stiltiende afvisning fungerer, som består i at tillade borgerne at få prøvet administrationens passivitet med henblik på at få et begrundet svar fra denne (dommen i sagen Co-Frutta mod Kommissionen, præmis 118 ovenfor, præmis 57-59).
Overskridelsen af fristen for at besvare den genfremsatte begæring har således ikke nogen betydning for lovligheden af den anfægtede afgørelse.
Eftersom sagsøgeren under retsmødet selv har anerkendt, at denne konklusion er korrekt, er det ikke nødvendigt at efterprøve de andre argumenter, som sagsøgeren har fremført til anfægtelse heraf i replikken.
Sagsøgeren har endelig gjort gældende, at den anfægtede afgørelse blev truffet efter udløbet af »fristen på 15 dage i Århuskonventionens artikel 4, stk. 1«. Denne bestemmelse foreskriver imidlertid ikke nogen frist for, hvornår den myndighed, der er forelagt en begæring om aktindsigt i et dokument, skal træffe afgørelse herom. Selv hvis det forudsættes, at sagsøgeren havde til hensigt at gøre en tilsidesættelse af konventionens artikel 4, stk. 2, som fastsætter en frist på maksimum to måneder til at udlevere miljøoplysninger til dem, der har fremsat en begæring, når udleveringen vedrører omfangsrige dokumenter eller komplekse oplysninger, gældende, har Kommissionens overskridelse af denne frist i den foreliggende sag ikke nogen betydning for lovligheden af den anfægtede afgørelse af de samme grunde som dem, der er gengivet i præmis 117-119 ovenfor.
Følgelig må det første og det syvende anbringende forkastes.
– Det tredje anbringende vedrørende tilsidesættelse af forpligtelsen til aktiv formidling af miljøoplysninger i Århuskonventionens artikel 5, stk. 3-7, og artikel 4, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1367/2006
Artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1367/2006 bestemmer:
»De miljøoplysninger, som skal stilles til rådighed og formidles, ajourføres i relevant omfang. Ud over de dokumenter, der er omhandlet i artikel 12, stk. 2 og 3, og i artikel 13, stk. 1 og 2, i forordning […] nr. 1049/2001, omfatter databaserne eller registrene følgende:
a)
[EU-lovgivning] om eller vedrørende miljøet samt politikker, planer og programmer på miljøområdet
b)
statusrapporter om implementeringen af de i litra a) omhandlede tekster, når de er udarbejdet eller opbevares i elektronisk form af [EU]-institutioner eller ‑organer
[…]«
Århuskonventionens artikel 5, stk. 3, bestemmer:
»Hver part sikrer, at miljøoplysninger i stigende grad findes i elektroniske databaser, som er let tilgængelige for offentligheden gennem offentlige telekommunikationsnet. Oplysninger, der er tilgængelige på denne måde, bør omfatte:
[…]
c)
hvor det er hensigtsmæssigt, politikker, planer og programmer om eller vedrørende miljøet og miljøaftaler […]«
Konventionens artikel 5, stk. 5, bestemmer:
»Hver part træffer inden for rammerne af national lovgivning foranstaltninger med henblik på at formidle blandt andet:
a)
lovgivning og dokumenter om politikker, f.eks. dokumenter om strategier, politikker, programmer og handlingsplaner, der vedrører miljøet samt situationsrapporter om deres implementering, udarbejdet på forskellige administrative niveauer […]«
Sagsøgeren har i det væsentlige gjort gældende, at Kommissionen var forpligtet til aktivt at udlevere de omtvistede undersøgelser i henhold til de ovenfor nævnte bestemmelser og artikel 1, stk. 2, TEU og artikel 11 TEU.
Det er i denne forbindelse tilstrækkeligt at bemærke, at Århuskonventionen og forordning nr. 1367/2006 indeholder krav om offentlighedens adgang til miljøoplysninger, enten på anmodning eller gennem aktiv formidling ved de myndigheder, der er omfattet af konventionen. Eftersom myndighederne og institutionerne kan give afslag på en anmodning om aktindsigt, når den er omfattet af anvendelsesområdet for visse undtagelser, er de ikke forpligtede til aktivt at formidle disse oplysninger. I modsat fald ville de omhandlede undtagelser nemlig helt miste deres effektive virkning, hvilket åbenlyst ville være i strid med ånden bag og ordlyden af Århuskonventionen og forordning nr. 1367/2006.
Det tredje anbringende må herefter forkastes.
Henset til de ovenstående bemærkninger må Kommissionen frifindes i det hele.
Sagens omkostninger
I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 3, kan Retten fordele sagens omkostninger eller bestemme, at hver part skal bære sine egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter, eller hvor der foreligger ganske særlige grunde.
I den foreliggende sag har Kommissionen under sagens behandling givet aktindsigt i en ikke ubetydelig del af de dokumenter, sagsøgeren havde anmodet om i den genfremsatte begæring, der har givet anledning til det foreliggende søgsmål. Henset til disse særlige grunde bestemmes det, at parterne bærer deres egne omkostninger.

På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Sjette Afdeling):

1)
Europa-Kommissionen frifindes.

2)
ClientEarth og Kommissionen bærer hver deres egne omkostninger.

Kanninen
Soldevila Fragoso
Berardis
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 13. september 2013.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: engelsk.