CELEX: 62013CJ0612
Överklagande
Tillgång till handlingar från Europeiska unionens institutioner
Förordning (EG) nr 1049/2001
Artikel 4.2 tredje strecksatsen
Miljöinformation
Århuskonventionen
Artikel 4.1 och 4.4
Undantag från rätten till tillgång
Skydd för syftet med utredningar
Undersökningar som gjorts av ett företag, på Europeiska kommissionens begäran, rörande införlivande av direktiv på miljöområdet
Delvis avslag på ansökan om tillgång

ClientEarth har yrkat att domstolen ska upphäva den dom som meddelades av Europeiska unionens tribunal i målet ClientEarth/kommissionen (T‑111/11,
EU:T:2013:482
) (nedan kallad den överklagade domen). Genom denna dom ogillade tribunalen ClientEarths talan vars föremål inledningsvis var ett yrkande om ogiltigförklaring av det tysta beslut varigenom Europeiska kommissionen nekat tillgång till vissa handlingar om överensstämmelse mellan lagstiftningen i olika medlemsstater och Europeiska unionens miljölagstiftning, och därefter ett yrkande om ogiltigförklaring av det senare uttryckliga beslutet, av den 30 maj 2011, att delvis neka tillgång till de nämnda handlingarna.
Tillämpliga bestämmelser
Internationell rätt
Artikel 2 i konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor som undertecknades den 25 juni 1998 i Århus och godkändes på Europeiska gemenskapens vägnar genom rådets beslut 2005/370/EG av den 17 februari 2005 (
EUT L 124, s. 1
) (nedan kallad Århuskonventionen) har följande lydelse:
”I denna konvention används följande beteckningar med de betydelser som anges här:
…
2.
Myndighet:
…
d)
institutioner i sådana regionala organisationer för ekonomisk integration som avses i artikel 17 och som är parter i denna konvention.
…”
I artikel 4.1 och 4.4 i konventionen föreskrivs följande:
”1.   Om inte annat följer av övriga punkter i denna artikel skall varje part se till att myndigheter på begäran ger allmänheten tillgång till miljöinformation inom ramen för den nationella lagstiftningen, inbegripet, om inte annat följer av b, begärda kopior av de handlingar som innehåller informationen,
a)
utan att skälen för begäran behöver anges,
b)
i den form som begärs, utom när
i)
det är rimligt att myndigheten gör den tillgänglig i annan form, varvid skälen för detta skall anges, eller
ii)
informationen redan finns tillgänglig i annan form.
…
4.   En begäran om miljöinformation får avslås om utlämnandet skulle få negativa följder för följande:
…
c)
Domstolsförfaranden, personers möjlighet att få en rättvis rättegång eller en myndighets möjligheter att genomföra en undersökning av straffrättslig eller disciplinär art.
…
Ovannämnda grunder för avslag skall tolkas restriktivt, varvid hänsyn skall tas till allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut och huruvida informationen gäller utsläpp i miljön.”
Unionsrätt
I Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (
EGT L 145, s. 3
) fastställs principerna, villkoren och gränserna för rätten till tillgång till dessa institutioners handlingar.
Artikel 4 i denna förordning har rubriken ”Undantag”. I artikel 4.2 föreskrivs följande:
”Institutionerna skall vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för
—
…
—
…
—
syftet med inspektioner, utredningar och revisioner,
om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.”
Enligt artikel 6.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1367/2006 av den 6 september 2006 om tillämpning av bestämmelserna i Århuskonventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor på gemenskapens institutioner och organ (
EUT L 264, s. 13
) gäller följande:
”Beträffande artikel 4.2 första och tredje strecksatserna i förordning (EG) nr 1049/2001 skall, med undantag för utredningar, särskilt sådana som rör eventuella överträdelser av gemenskapslagstiftningen, ett övervägande allmänintresse av utlämnande anses föreligga om den begärda informationen rör miljöutsläpp. Beträffande de andra undantag som avses i artikel 4 i förordning (EG) nr 1049/2001 skall grunderna för avslag tolkas restriktivt, varvid hänsyn bör tas till allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut och huruvida den begärda informationen gäller utsläpp i miljön.”
Bakgrund till tvisten
Den 8 september 2010 inkom ClientEarth, en sammanslutning som är bildad enligt engelsk rätt och som bland annat har till ändamål att skydda miljön, med en ansökan om tillgång till handlingar till kommissionens generaldirektorat (GD) Miljö. Ansökan grundades på förordningarna nr 1049/2001 och nr 1367/2006. Den avsåg ett flertal handlingar som nämndes i detta GD:s ”Hanteringsplan år 2010”.
Kommissionen avslog delvis ansökan i en skrivelse av den 29 oktober 2010. Kommissionen lämnade ut en av de begärda handlingarna och angav att de övriga handlingarna omfattades av de undantag som föreskrivs i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001.
Den 10 november 2010 ingav ClientEarth en ansökan med innebörden att kommissionen skulle ompröva sitt ställningstagande med avseende på flera handlingar som den hade beslutat att inte ge tillgång till.
Den 30 maj 2011 fattade kommissionen ett uttryckligt beslut med anledning av denna sistnämnda ansökan mot bakgrund av förordningarna nr 1049/2001 och nr 1367/2006 (nedan kallat det uttryckliga beslutet).
Kommissionen beviljade i nämnda beslut ClientEarth delvis tillgång till 41 undersökningar om överensstämmelsen mellan lagstiftningen i olika medlemsstater och unionens miljölagstiftning (nedan kallade de omtvistade undersökningarna). Undersökningarna hade genomförts av ett företag på begäran av kommissionen och för dess räkning. Kommissionen erhöll undersökningsresultaten år 2009. För var och en av de omtvistade undersökningarna sände kommissionen försättsbladet, innehållsförteckningen, en förteckning över använda förkortningar, en bilaga som innehöll den undersökta lagstiftningen samt avdelningarna ”Inledning”, ”Allmän översikt över tillämpliga bestämmelser i medlemsstaten” och ”Ram för införlivande och genomförande”. Däremot utelämnade kommissionen för var och en av dessa undersökningar avdelningarna ”Sammanställning”, ”Rättslig bedömning av åtgärder för införlivande” samt ”Slutsatser” och den gav inte heller tillgång den bilaga som innehåller en jämförelsetabell mellan lagstiftningen i den aktuella medlemsstaten och den relevanta unionsrätten.
Kommissionen delade in de omtvistade undersökningarna i två kategorier. I den första kategorin fanns en undersökning vilken, i samråd med den berörda medlemsstaten, hade börjat utvärderas kort tid innan det uttryckliga beslutet antogs. I den andra kategorin fanns de övriga 40 undersökningarna där var och en hade gett upphov till mer ingående diskussioner med de berörda medlemsstaterna.
Till stöd för sitt beslut angav kommissionen att de delar av de omtvistade undersökningarna som inte hade lämnats ut omfattades, bland annat, av undantaget avseende skyddet för syftet med utredningar i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001.
Kommissionen angav att dessa undersökningar hade utarbetats för att ge den möjlighet att kontrollera hur medlemsstaterna införlivade ett flertal direktiv och, i förekommande fall, att inleda ett fördragsbrottsförfarande enligt artikel 258 FEUF mot dessa.
Beträffande undersökningen i den första kategorin enligt punkt 12 ovan, angav kommissionen att den ännu inte hade kommit till en slutsats angående den berörda medlemsstatens införlivande av det aktuella direktivet. Uppgifterna och slutsatserna i den undersökningen hade ännu inte kontrollerats och den aktuella medlemsstaten hade inte haft möjlighet att reagera på dessa. Om de lämnades ut fanns risk för att denna medlemsstat utsattes för obefogad kritik och det ömsesidiga förtroende som krävs för att utvärdera införlivandet av direktivet hade kunnat undergrävas.
Beträffande de omtvistade undersökningarna i den andra kategorin enligt punkt 12 ovan, angav kommissionen att den i vissa fall hade inlett den administrativa delen av ett fördragsbrottsförfarande mot de ifrågavarande medlemsstaterna och att den i andra fall ännu inte hade beslutat om ett sådant förfarande skulle inledas. Om de omtvistade undersökningarna lämnades ut, skulle detta enligt kommissionen undergräva det ömsesidiga förtroende som krävs för att lösa tvister mellan kommissionen och de berörda medlemsstaterna utan att låta domstol pröva fördragsbrottet.
Kommissionen har vidare understrukit att artikel 6.1 i förordning nr 1367/2006 inte innebar någon ändring av den prövning kommissionen gjort med stöd av förordning nr 1049/2001.
Förfarandet vid tribunalen och den överklagade domen
Den 21 februari 2011 väckte ClientEarth talan och yrkade ogiltigförklaring av det tysta beslutet att avslå dess ansökan av den 10 november 2010. Efter det att kommissionen antagit sitt uttryckliga beslut att inte bevilja ClientEarth fullständig tillgång till de omtvistade undersökningarna befanns talan avse ogiltigförklaring av detta sistnämnda beslut.
Till stöd för sin talan åberopade ClientEarth sju grunder.
Efter att ha prövat dessa sju grunder ogillade tribunalen talan.
Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden
ClientEarth har yrkat att domstolen ska upphäva den överklagade domen och förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Kommissionen har yrkat att domstolen ska ogilla överklagandet och förplikta klaganden att ersätta rättegångskostnaderna.
Europaparlamentet och Europeiska unionens råd har tillåtits intervenera till stöd för kommissionens yrkanden.
Prövning av överklagandet
ClientEarth har anfört tre grunder till stöd för sitt överklagande.
Den andra grunden
Domstolen kommer att börja med att pröva den andra grunden som avser att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den slog fast att artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 är förenlig med artikel 4.1 och 4.4 i Århuskonventionen.
Parternas argument
Genom denna grund har ClientEarth bestritt tribunalens resonemang i punkterna 91–99 i den överklagade domen.
ClientEarth har för det första, med åberopande av dom Fediol/kommissionen (70/87,
EU:C:1989:254
) och dom Nakajima/rådet (C‑69/89,
EU:C:1991:186
), kritiserat tribunalen för att ha prövat huruvida artikel 4 i Århuskonventionen var direkt tillämplig trots att en sådan prövning inte var nödvändig för att kontrollera huruvida artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 är förenlig med konventionen.
För det andra har ClientEarth gjort gällande att tribunalen, under alla omständigheter, felaktigt har slagit fast att artikel 4.1 och 4.4 första stycket c i Århuskonventionen inte är direkt tillämplig på unionens institutioner. Tribunalen har särskilt gjort en felaktig rättstillämplig då den godtog att unionens specifika egenskaper kan motivera undantag från konventionens direkta tillämplighet.
ClientEarth har för det tredje hävdat att tribunalen har åsidosatt skyldigheten att tolka artikel 4.4 första stycket c Århuskonventionen restriktivt i enlighet med artikel 4.4 andra stycket i samma konvention.
För det fjärde har ClientEarth påstått att tribunalen inte har tolkat Århuskonventionen på ett sätt som överensstämmer med de principer som stadfästs i artiklarna 26 och 31 i Wienkonventionen om traktaträtten av den 23 maj 1969 (
Förenta Nationernas konventionssamling
, volym 1155, s. 331) (nedan kallad Wienkonventionen). Genom att utvidga räckvidden för det undantag som avser skyddet för syftet med utredningar till att gälla de omtvistade undersökningarna har tribunalen i praktiken, och i strid med de ovannämnda artiklarna i Wienkonventionen, gjort en tolkning av artikel 4.4 i Århuskonventionen som strider mot dess lydelse, föremål och syfte.
Kommissionen har, med stöd av parlamentet och rådet, rent generellt gjort gällande att tribunalens resonemang i punkterna 91–99 i den överklagade domen inte innehåller någon felaktig rättstillämpning. Resonemanget är i alla avseenden förenligt med domstolens praxis.
Domstolens bedömning
Domstolen preciserar inledningsvis att förevarande grund avser huruvida artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 – men inte artikel 6.1 i förordning nr 1367/2006 – är förenlig med artikel 4.1 och 4.4 i Århuskonventionen.
Därefter erinrar domstolen om att enligt artikel 216.2 FEUF är unionens institutioner bundna av avtal som ingåtts av unionen, och dessa avtal har följaktligen företräde framför de rättsakter som antas av dessa institutioner (dom rådet m.fl./Vereniging Milieudefensie och Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, C‑401/12 P–C‑403/12 P,
EU:C:2015:4
, punkt 52 och där angiven rättspraxis, och dom rådet och kommissionen/Stichting Natuur en Milieu och Pesticide Action Network Europe, C‑404/12 P och C‑405/12 P,
EU:C:2015:5
, punkt 44 och där angiven rättspraxis).
Giltigheten av en unionsrättsakt kan följaktligen påverkas av att rättsakten inte är förenlig med sådana folkrättsliga regler (dom Air Transport Association of America m.fl., C‑366/10,
EU:C:2011:864
, punkt 51).
Såsom tribunalen påpekade i punkt 91 i den överklagade domen följer det dock av domstolens fasta praxis att unionsdomstolen endast kan pröva ett påstående om att en unionsrättakt strider mot bestämmelserna i ett internationellt avtal som unionen är part i om avtalets beskaffenhet och systematik inte utgör hinder mot detta och vidare om dessa bestämmelser till sitt innehåll framstår som ovillkorliga och tillräckligt precisa (se dom IATA och ELFAA, C‑344/04,
EU:C:2006:10
, punkt 39, dom Intertanko m.fl., C‑308/06,
EU:C:2008:312
, punkt 45, och dom Air Transport Association of America m.fl., C‑366/10,
EU:C:2011:864
, punkt 54).
Det är förvisso riktigt att domstolen även slagit fast att för det fall unionen avsett att fullgöra en särskild förpliktelse, vilken den åtagit sig enligt avtal som ingåtts inom ramen för Världshandelsorganisationen (WTO), eller om en unionsrättsakt uttryckligen hänvisar till vissa bestämmelser i dessa avtal, ankommer det på domstolen att, i förekommande fall, pröva lagenligheten av unionsrättsakten i fråga med hänsyn till WTO:s regler (se, för ett liknande resonemang, dom Fediol/kommissionen, 70/87,
EU:C:1989:254
, punkterna 19–22, och dom Nakajima/rådet, C‑69/89,
EU:C:1991:186
, punkterna 29–32; se även dom LVP, C‑306/13,
EU:C:2014:2465
, punkt 47 och där angiven rättspraxis).
Utan att det finns anledning att uttala sig om huruvida den rättspraxis som nämns i föregående punkt är tillämplig i förevarande mål, räcker det att konstatera att förordning nr 1049/2001, i synnerhet artikel 4.2 tredje strecksatsen, inte innehåller några uttryckliga hänvisningar till Århuskonventionen och inte heller fullgör någon särskild förpliktelse som följer av konventionen. Nämnda rättspraxis är således, under alla förhållanden, inte tillämplig i förevarande mål.
Det var följaktligen helt korrekt av tribunalen att inte beakta den rättspraxis som följer av domen Fediol/kommissionen (70/87,
EU:C:1989:254
) och domen Nakajima/rådet (C‑69/89,
EU:C:1991:186
). Likaså var det korrekt av tribunalen att pröva huruvida bestämmelserna i artikel 4.1 och 4.4 första stycket c i Århuskonventionen till sitt innehåll är ovillkorliga och tillräckligt precisa.
Domstolen ska mot denna bakgrund pröva ClientEarths argument att tribunalen saknade stöd för sin analys att bestämmelserna inte har dessa egenskaper och därför inte kan åberopas vid bedömningen av huruvida artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 är lagenlig.
Domstolen delar härvid tribunalens bedömning i punkt 96 i den överklagade domen att hänvisningen i artikel 4.1 i Århuskonventionen till nationell lagstiftning visar att konventionen uppenbarligen har utformats med beaktande av nationella rättsordningar och inte med hänsyn till de särdrag som är utmärkande för regionala organisationer för ekonomisk integration, såsom unionen, även om dessa organisationer kan underteckna och ansluta sig till konventionen enligt vad som stadgas i artiklarna 17 och 19 däri.
Detta är anledningen till att gemenskapen då Århuskonventionen godkändes – såsom kommissionen och Europaparlamentet påpekat – upprepade den förklaring som den lämnat i samband med undertecknandet av konventionen och som bilagts beslut nr 2005/370, nämligen att ”gemenskapens institutioner kommer att tillämpa konventionen inom ramen för sina befintliga och framtida regler om tillgång till handlingar och andra relevanta gemenskapsrättsliga regler på det område som omfattas av konventionen”. Detta skedde i en förklaring som gjorts med tillämpning av artikel 19 i konventionen.
Under dessa förhållanden anser domstolen att varken hänvisningen i artikel 4.4 första stycket c i Århuskonventionen till undersökningar ”av straffrättslig eller disciplinär art” eller skyldigheten som föreskrivs i artikel 4.4 andra stycket i samma konvention att tolka de grunder för avslag som föreskrivs i den första bestämmelsen restriktivt kan uppfattas så, att de innebär en precis skyldighet för unionslagstiftaren. Ett förbud att definiera begreppet ”utredning” på ett sätt som beaktar unionens specifika särdrag, bland annat unionens uppdrag att utreda eventuella åsidosättanden från medlemsstaternas sida som undergräver en korrekt tillämpning av fördragen och unionsregler som antagits med stöd av dessa, kan i ännu mindre utsträckning härledas från dessa bestämmelser.
Av ovannämnda överväganden följer att tribunalen helt korrekt uteslöt möjligheten att åberopa artikel 4.1 och 4.4 i Århuskonventionen vid bedömningen av huruvida artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 är lagenlig. Således kunde tribunalen, utan att göra någon felaktig rättstillämpning, tillbakavisa ClientEarths argument att sistnämnda bestämmelse är oförenlig med Århuskonventionen.
Samma överväganden föranleder domstolen att även underkänna ClientEarths argument att tribunalen åsidosatt principerna om ärligt fullgörande och tolkning av fördragen som stadgas i artiklarna 26 och 31 i Wienkonventionen.
Överklagandet kan således inte bifallas på den andra grunden.
Den första grunden
Parternas argument
Den första grunden avser att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning vid tolkningen av artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 och kan delas upp i två delgrunder.
Den första delgrunden gäller felaktig tolkning av uttrycket ”utredningar” i den mening som avses i denna bestämmelse och gäller bland annat punkterna 49, 50, 58–61 och 70 i den överklagade domen.
Inom ramen för denna delgrund har ClientEarth anfört att begreppet förutsätter att det finns ett formellt beslut av kommissionen som kollegium. ClientEarth har härvid åberopat domen kommissionen/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P,
EU:C:2010:376
), domen kommissionen/Éditions Odile Jacob (C‑404/10 P,
EU:C:2012:393
), domen LPN och Finland/kommissionen (C‑514/11 P och C‑605/11 P,
EU:C:2013:738
), domen WWF UK/kommissionen (T‑105/95,
EU:T:1997:26
), domen Bavarian Lager/kommissionen (T‑309/97,
EU:T:1999:257
), domen Petrie m.fl./kommissionen (T‑191/99,
EU:T:2001:284
) och domen API/kommissionen (T‑36/04,
EU:T:2007:258
).
I förevarande fall är de omtvistade undersökningarna emellertid resultatet av ett administrativt beslut från respektive avdelning i kommissionen och inte av ett formellt kollegialt kommissionsbeslut om inledande av ett fördragsbrottsförfarande mot en medlemsstat.
Med utgångspunkt i domen Mecklenburg (C‑321/96,
EU:C:1998:300
, punkterna 27 och 30) har ClientEarth tillagt att även om de omtvistade undersökningarna ingår i den administrativa fasen av ett formellt fördragsbrottsförfarande kan det undantag som föreskrivs i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 endast utgöra ett giltigt skäl för att neka att lämna ut en handling om den begärda handlingens upprättats omedelbart före inledandet av ett domstolsförfarande eller ett förfarande som i det närmaste är att anse som ett domstolsförfarande och detta beror på att det är nödvändigt att samla bevis eller utreda ett ärende innan det egentliga förfarandet inleds. I förevarande fall föregick emellertid de omtvistade undersökningarna inte omedelbart ett beslut att, med anledning av en utredning, inleda ett fördragsbrottsförfarande enligt artikel 258 FEUF.
Den andra delgrunden gäller en felaktig tolkning av uttrycket ”undergräva skyddet för syftet med utredningar” i den mening som avses i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 och gäller bland annat punkterna 53 och 68–80 i den överklagade domen.
Genom denna andra delgrund har ClientEarth inledningsvis gjort gällande att dess ansökan om tillgång gäller specifika handlingar och inte samtliga handlingar i ett fördragsbrottsärende eller en rad handlingar som angetts på ett generellt sätt. Ansökan avser inte heller en kategori av handlingar för vilka allmänna överväganden av liknande slag gör sig gällande, utan två specifika kategorier av undersökningar, nämligen dels undersökningar beträffande ett redan inlett fördragsbrottsförfarande, dels undersökningar som inte är kopplade till något sådant förfarande.
ClientEarth har därefter hävdat att ett utlämnande av de omtvistade undersökningarna inte på något sätt skulle ha undergrävt syftet med fördragsbrottsförfarandena, vilket är att säkerställa att de berörda medlemsstaterna bringar sin nationella rätt i överensstämmelse med unionsrätten.
ClientEarth har vidare gjort gällande att så länge kommissionen inte hade inlett ett formellt fördragsbrottsförfarande mot den berörda medlemsstaten, saknades det stöd för att anse att ett utlämnande av de omtvistade undersökningarna kunde undergräva ett ömsesidigt förtroende. Enbart det förhållandet att undersökningarna existerade skulle inte ha varit tillräckligt för att skapa en bilateral relation mellan varje berörd medlemsstat och kommissionen som förtjänar att skyddas på bekostnad av öppenheten.
Kommissionen har gjort gällande att det saknas rättsligt stöd för den argumentation som ClientEarth har utvecklat inom ramen för den första delen av den första grunden. Kommissionen menar att alla handlingar, såsom undersökningar om överensstämmelse, vilka syftar till att göra det möjligt för kommissionen att i enlighet med artikel 17 FEU kontrollera att medlemsstaterna iakttar unionsrätten ska anses ingå i en utredning i den mening som avses i artikel 4.2 tredje stycket i förordning nr 1049/2001.
Vad gäller den andra delen av den första grunden har kommissionen anfört att, mot bakgrund av de konstateranden som gjordes i punkt 53 i den överklagade domen, är tribunalens resonemang i punkterna 68–80 i samma dom inte behäftat med någon felaktig rättstillämpning. Tvärtom stämmer resonemanget i alla avseenden överens med domstolens praxis.
Domstolens bedömning
Syftet med förordning nr 1049/2001 är att ge allmänheten största möjliga rätt till tillgång till institutionernas handlingar. Av förordningen framgår också, bland annat av undantagsreglerna i artikel 4, att rätten till tillgång till handlingar inte desto mindre är föremål för vissa begränsningar, vilka grundar sig på hänsyn till allmänna eller privata intressen (se dom LPN och Finland/kommissionen, C‑514/11 P och C‑605/11 P,
EU:C:2013:738
, punkt 40 och där angiven rättspraxis, och dom kommissionen/EnBW, C‑365/12 P,
EU:C:2014:112
, punkt 61 och där angiven rättspraxis).
Enligt det undantag som kommissionen åberopat, det vill säga det som anges i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, ska institutionerna vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner, såvida det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.
Domstolen kommer i förevarande fall inledningsvis att pröva om tribunalen, såsom ClientEarth har gjort gällande i den första delen av den första grunden, gjorde en felaktig rättstillämpning då den fann att de omtvistade undersökningarna ingick i en utredning i den mening som avses i den bestämmelsen.
Det ska härvid först betonas att det inte på något sätt följer av den rättspraxis som ClientEarth har åberopat, och som redovisats i punkt 48 ovan, att villkoret för att en utredning i den mening som avses i nämnda bestämmelse ska anses föreligga är att det finns ett formellt beslut som fattats av kommissionen som kollegium.
Därefter är det viktigt att notera att de omtvistade undersökningarna har utförts på begäran av kommissionen och för dess räkning efter det att fristen för att införliva en rad unionsdirektiv rörande miljöskydd hade löpt ut. Syftet med undersökningarna var just att kontrollera hur långt införlivandet av direktiven hade nått i ett visst antal medlemsstater. Såsom framgår av vad som angetts i punkterna 13 och 49 i den överklagade domen innehåller var och en av undersökningarna – vilka avser en enda medlemsstat och ett enda direktiv – nämligen en jämförelse mellan den granskade nationella rätten och relevant unionsrätt jämte en juridisk analys och slutsatser avseende de åtgärder som den berörda medlemsstaten antagit för att införliva direktivet.
Domstolen delar således tribunalens bedömning i punkt 49 i den överklagade domen att sådana undersökningar ingår bland de verktyg som står till kommissionens förfogande inom ramen för dess skyldighet enligt artikel 17.1 FEU att, under domstolens kontroll, vaka över tillämpningen av unionsrätten för att upptäcka eventuella åsidosättanden från medlemsstaternas sida av skyldigheten att införliva de berörda direktiven och för att, i förekommande fall, besluta att inleda ett fördragsbrottsförfarande mot de medlemsstater som enligt kommissionen åsidosätter unionsrätten. Undersökningarna omfattas förjaktligen av uttrycket ”utredningar” i den mening som avses i artikel 4.2 tredje stycket i förordning nr 1049/2001.
Det faktum att kommissionen, som ClientEarth har understrukit, har anförtrott åt ett externt företag att genomföra undersökningarna i stället för att låta de egna tjänsteavdelningarna ombesörja detta, liksom det förhållandet att undersökningarna inte speglar kommissionens ståndpunkt och att kommissionen inte heller är ansvarig för dess innehåll, innebär inte att kommissionen genom att beställa sådana undersökningar har eftersträvat ett annat syfte än att – med hjälp av dessa utredningsverktyg – få tillgång till sådana detaljerade uppgifter om huruvida lagstiftningen i vissa medlemsstater är förenlig med unionens miljörätt så att den kan upptäcka möjliga överträdelser av unionens miljörätt och, i förekommande fall, inleda ett fördragsbrottsförfarande mot den medlemsstat som är skyldig till överträdelsen.
Vad beträffar ClientEarths argument med stöd av domen Mecklenburg (C‑321/96,
EU:C:1998:300
) saknar de slutsatser som dras i punkterna 27 och 30 i den domen relevans i förevarande mål. Dessa slutsatser avser nämligen begreppet ”förundersökning” i den mening som avses i artikel 3.2 tredje strecksatsen i rådets direktiv 90/313/EEG av den 7 juni 1990 om rätt att ta del av miljöinformation (
EGT L 158, s. 56
) och inte uttrycket ”utredning”, som skiljer sig härifrån och som det också hänvisas till i samma bestämmelse.
Av ovannämnda överväganden följer att tribunalen helt korrekt, i punkt 50 i den överklagade domen, slog fast att de omtvistade undersökningarna ingår i kommissionens utredande verksamhet i den mening som avses i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001.
Överklagandet kan således inte bifallas på den första grundens första del.
Domstolen kommer nu att pröva om tribunalen, såsom ClientEarth har gjort gällande i den andra delen av den första grunden, gjorde en felaktig rättstillämpning då den fann att kommissionen hade fog för att – på grundval av allmänna överväganden – anse att ett fullständigt utlämnande av dessa undersökningar skulle ha undergrävt skyddet för syftet med utredningar i den mening som avses i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001.
Enligt domstolens fasta praxis kan emellertid en ansökan om tillgång till en handling i princip inte avslås enbart med motiveringen att handlingen ingår i en sådan verksamhet som nämns i artikel 4.2 och 4.3 i förordning nr 1049/2001. Den berörda institutionen måste även förklara hur ett utlämnande av handlingen konkret och faktiskt skulle kunna skada det intresse som skyddas av ett undantag i denna artikel (dom kommissionen/EnBW, C‑365/12 P,
EU:C:2014:112
, punkt 64 och där angiven rättspraxis).
Det står emellertid den berörda unionsinstitutionen fritt att grunda sig på allmänna presumtionsregler, som är tillämpliga på vissa kategorier av handlingar, eftersom allmänna överväganden av liknande slag kan tillämpas på ansökningar om utlämnande av handlingar av samma art (dom kommissionen/EnBW, C‑365/12 P,
EU:C:2014:112
, punkt 65 och där angiven rättspraxis).
I förevarande fall tydliggörs det i punkt 66 i den överklagade domen att kommissionen grundat sig på sådana allmänna överväganden för att neka ClientEarth fullständig tillgång till de omtvistade undersökningarna. Såsom följer av bland annat punkterna 60 och 70 i den domen slog tribunalen fast att kommissionen hade fog för att anse att ett fullständigt utlämnande av dessa undersökningar skulle ha undergrävt skyddet för syftet med utredningarna. Om ett sådant utlämnande hade godtagits skulle det nämligen ha undergrävt det ömsesidiga förtroende som måste föreligga mellan kommissionen och varje berörd medlemsstat och dessutom ha utgjort hinder för att finna en lösning i samförstånd utan yttre påtryckningar för det fall överträdelser av unionsrätten skulle konstateras.
Härvid framgår det av vad som anges i punkt 17 i den överklagade domen att vid den tidpunkt då kommissionen antog det uttryckliga beslutet hade vissa av de omtvistade undersökningarna redan lett till att den administrativa fasen i ett fördragsbrottsförfarande enligt artikel 258 FEUF hade inletts.
Av liknande skäl som dem domstolen redogjorde för i domen LPN och Finland/kommissionen (C‑514/11 P och C‑605/11 P,
EU:C:2013:738
, punkterna 52–65), hade kommissionen fog för att anse att fullständig tillgång till de omtvistade undersökningarna – som vid tidpunkten för antagande av det uttryckliga beslutet redan hade föranlett kommissionen att tillställa en medlemsstat en formell underrättelse enligt artikel 258 första stycket FEUF och därför hade lagts till handlingarna i den administrativa fasen av en ett fördragsbrottsförfarande – skulle ha riskerat att påverka arten av och genomförandet av denna fas av förfarandet. Förhandlingarna mellan kommissionen och den medlemsstaten skulle nämligen ha komplicerats härigenom, och försök att finna en lösning i samförstånd för att sätta stopp för det påtalade fördragsbrottet utan domstolsförfarande skulle ha försvårats. Koimmissionen hade följaktligen fog för att anse att ett sådant fullständigt utlämnande skulle ha undergrävt skyddet för syftet med utredningar i den mening som avses i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001.
Att de omtvistade undersökningarna, såsom ClientEarth har påpekat, har genomförts av ett externt företag och inte speglar kommissionens ståndpunkt ändrar inte denna bedömning.
Handlingar i en akt som är hänförlig till den administrativa fasen av ett fördragsbrottsförfarande utgör en enda kategori av handlingar såvitt gäller skyddet för syftet med utredningar utan att det behöver göras någon åtskillnad mellan olika typer av handlingar i akten eller beroende på vem som upprättat handlingen (se, för ett liknande resonemang, dom LPN och Finland/kommissionen, C‑514/11 P och C‑605/11 P,
EU:C:2013:738
, punkt 64).
Vidare är det mot bakgrund av den rättsliga analys och de slutsatser som de omtvistade undersökningarna innehåller som kommissionen inlett den administrativa fasen av fördragsbrottsförfarandet mot vissa medlemsstater. Analysen och slutsatserna har därmed utgjort grunden för förhandlingarna mellan kommissionen och var och en av de berörda medlemsstaterna för att finna en lösning i samförstånd med avseende på de åberopade överträdelserna av unionsrätten. Under dessa omständigheter skulle ett fullständigt utlämnande av undersökningarna bland annat ha gett upphov till yttre påtryckningar som skulle kunna äventyra att förhandlingarna genomförs i en anda av ömsesidigt förtroende och följaktligen undergräva skyddet för syftet med kommissionens utredningsverksamhet.
Det var således helt korrekt av tribunalen att konstatera att kommissionen hade fog för att rent generellt anse att ett fullständigt utlämnande av de omtvistade undersökningarna – som vid tidpunkten för antagandet av det uttryckliga beslutet redan hade lagts till handlingarna i den administrativa fasen av det fördragsbrottsförfarande som inletts med att den berörda medlemsstaten tillställts en formell underrättelse enligt artikel 258 första stycket FEUF – skulle ha undergrävt skyddet för det syftet.
Vad däremot gäller de omtvistade undersökningar som inte avses i punkterna 71–76 ovan ska det betonas att domstolen fastställt att det finns en allmän presumtionsregel med innebörden att sekretess ska råda för fem typer av dokument, nämligen handlingar i en administrativ akt som gäller ett granskningsförfarande avseende statliga stödåtgärder (dom kommissionen/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P,
EU:C:2010:376
, punkt 61), inlagor som en institution inkommit med i ett domstolsförfarande (dom Sverige m.fl./API och kommissionen, C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P,
EU:C:2010:541
, punkt 94), handlingar som utväxlats mellan kommissionen och anmälande företag eller utomstående i ett ärende avseende kontroll av företagskoncentrationer (dom kommissionen/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P,
EU:C:2012:393
, punkt 123), handlingar hänförliga till den administrativa fasen av ett fördragsbrottsförfarande (dom LPN och Finland/kommissionen, C‑514/11 P och C‑605/11 P,
EU:C:2013:738
, punkt 65) och handlingar i ett ärende om ett förfarande enligt artikel 101 FEUF (dom kommissionen/EnBW, C‑365/12 P,
EU:C:2014:112
, punkt 93).
Alla de ovannämnda målen avsåg beslut att inte bevilja tillgång till en grupp handlingar som klart och tydligt avgränsades av att de alla ingick i ett pågående administrativt förfarande eller domstolsförfarande (se, för ett liknande resonemang, dom kommissionen/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P,
EU:C:2010:376
, punkterna 12–22, dom Sverige m.fl./API och kommissionen, C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P,
EU:C:2010:541
, punkt 75, dom kommissionen/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P,
EU:C:2012:393
, punkt 128, dom LPN och Finland/kommissionen, C‑514/11 P och C‑605/11 P,
EU:C:2013:738
, punkterna 49 och 50, och dom kommissionen/EnBW, C‑365/12 P,
EU:C:2014:112
, punkterna 69 och 70). Så är däremot inte fallet med de omtvistade undersökningar som inte avses i punkterna 71–76 ovan.
Om kommissionen, såsom påpekats i punkt 72 ovan, med fog rent generellt kunde anse att utlämnande av handlingar som härrör från den administrativa fasen av ett fördragsbrottsförfarande skulle ha äventyrat genomförandet av denna fas och gjort det svårare att, på ett sätt som präglas av ömsesidigt förtroende, finna en lösning i samförstånd på tvisten mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten, kan en sådan allmän presumtion däremot inte tillämpas på utlämnande av de omtvistade undersökningarna som, då det uttryckliga beslutet antogs, inte hade resulterat i att kommissionen tillställt den berörda medlemsstaten en formell underrättelse enligt artikel 258 första stycket FEUF och beträffande vilka undersökningar det fortfarande vid denna tidpunkt var oklart om de skulle leda till att den administrativa fasen av ett fördragsbrottsförfarande skulle inledas mot den aktuella medlemsstaten. Domstolen erinrar härvid även om att när kommissionen anser att en medlemsstat har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter, står det den fritt att bedöma om det är lämpligt att väcka talan om fördragsbrott mot nämnda medlemsstat och att bedöma vid vilken tidpunkt den bör väcka talan vid domstolen (se, för ett liknande resonemang, dom LPN och Finland/kommissionen, C‑514/11 P och C‑605/11 P,
EU:C:2013:738
, punkt 61).
Genom att i den överklagade domen godta att kommissionen lagenligt kunde utvidga tillämpningsområdet för presumtionen om sekretess till att gälla även för de omtvistade undersökningar som nämns i föregående punkt har tribunalen gjort en felaktig rättstillämpning.
Ett sådant resonemang strider mot kravet att tolka och tillämpa en dylik presumtion strikt. Presumtionen utgör nämligen ett undantag från den berörda institutionens skyldighet att göra en konkret och individuell prövning av varje handling som omfattas av ansökan om tillgång (se, för ett liknande resonemang, dom LPN och Finland/kommissionen, C‑514/11 P och C‑605/11 P,
EU:C:2013:738
, punkt 44 och där angiven rättspraxis) samt mera allmänt från principen att största möjliga tillgång ska beviljas till unionsinstitutionernas handlingar (se, för ett liknande resonemang, dom Sverige/MyTravel och kommissionen, C‑506/08 P,
EU:C:2011:496
, punkt 48, och dom rådet/in 't Veld, C‑350/12 P,
EU:C:2014:2039
, punkt 48).
Detta innebär att eftersom presumtionen inte kunde tillämpas på de omtvistade undersökningar som avses i punkt 79 ovan, ankom det på kommissionen att i varje enskilt fall pröva huruvida undersökningarna kunde lämnas ut till ClientEarth i sin helhet.
Talan ska således delvis bifallas såvitt avser den andra delen av den första grunden, det vill säga i den mån den avser de omtvistade undersökningar som, vid tidpunkten då kommissionen antog det uttryckliga beslutet, inte hade resulterat i att kommissionen tillställt den berörda medlemsstaten en formell underrättelse enligt artikel 258 första stycket FEUF och såldes inte hade lagts till handlingarna i den administrativa fasen av ett fördragsbrottsförfarande.
I övrigt kan talan inte vinna bifall såvitt avser denna del av den första grunden.
Den tredje grunden
Parternas argument
Den tredje grunden avser att tribunalen gjort en felaktig tolkning av begreppet ”övervägande allmänintresse” i den mening som avses i artikel 4.2 sista delen av meningen i förordning nr 1049/2001. Genom denna grund har ClientEarth gjort gällande att tribunalens bedömning i punkterna 107–109 i den överklagade domen innebär att bevisbördan åläggs ClientEarth själv i stället för kommissionen, vilket strider både mot denna bestämmelse och mot domstolens praxis. Enligt nämnda rättspraxis är den berörda institutionen skyldig att, under domstolens kontroll, göra en avvägning av befintliga intressen och härvid utgå från presumtionen att det föreligger ett övervägande allmänintresse (se, för ett liknande resonemang, dom Sverige och Turco/rådet, C‑39/05 P och C‑52/05 P,
EU:C:2008:374
, punkterna 44 och 45).
ClientEarth har betonat att ett korrekt genomförande av unionens miljörätt i medlemsstaterna är av grundläggande vikt för unionsmedborgarna och gjort gällande att det utgör ett övervägande allmänintresse av synnerlig vikt att ge allmänheten tillgång till information om huruvida nationell lagstiftning är förenlig med unionsrätten.
Kommissionen anser att analysen i punkterna 107–109 i den överklagade domen helt stämmer överens med domstolens praxis.
Domstolens bedömning
Mot bakgrund av slutsatserna i punkterna 83 och 84 ovan kommer prövningen av den tredje grunden endast att avse icke-utlämnade delar av de omtvistade undersökningar som omfattas av den allmänna presumtionen om sekretess av det skälet att de, när det uttryckliga beslutet antogs, redan hade lagts till handlingarna i den administrativa fasen av fördragsbrottsförfarandet till följd av att kommissionen hade tillställt den berörda medlemsstaten en formell underrättelse enligt artikel 258 första stycket FEUF.
Domstolen erinrar om att en sådan allmän presumtion inte utesluter möjligheten att visa att det föreligger ett övervägande allmänintresse som motiverar att handlingen lämnas ut i enlighet med artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001 (se, för ett liknande resonemang, dom kommissionen/EnBW, C‑365/12 P,
EU:C:2014:112
, punkt 100 och där angiven rättspraxis).
Det ankommer emellertid på den som ansöker om tillgång att på ett konkret sätt åberopa de omständigheter som innebär att det finns ett övervägande allmänintresse för att handlingarna i fråga ska lämnas ut (dom Strack/kommissionen, C‑127/13 P,
EU:C:2014:2250
, punkt 128 och där angiven rättspraxis).
I detta fall har ClientEarth, i förfarandet vid tribunalen liksom i detta mål om överklagande, gjort gällande att principen om öppenhet och demokrati innebär en rätt för medborgarna att få information om i vilken utsträckning nationell lagstiftning är förenlig med unionens miljörätt och att delta i beslutsprocessen.
Ett övervägande allmänintresse som kan motivera utlämnandet av en handling måste visserligen inte nödvändigtvis skilja sig från de principer som ligger till grund för förordning nr 1049/2001 (se, för ett liknande resonemang, dom Sverige och Turco/rådet, C‑39/05 P och C‑52/05 P,
EU:C:2008:374
, punkt 74, och Strack/kommissionen, C‑127/13 P,
EU:C:2014:2250
, punkt 130).
Som tribunalen fann i punkt 109 i den överklagade domen kan emellertid så allmänna överväganden som dem som ClientEarth åberopat inte anses styrka att principen om öppenhet och demokrati i förevarande fall var av sådan särskild betydelse att den borde ha ansetts väga tyngre än skälen för att neka ett fullständigt utlämnande av de omtvistade undersökningar som lagts till handlingarna i den administrativa fasen av ett fördragsbrottsförfarande (se, för ett liknande resonemang, dom LPN och Finland/kommissionen, C‑514/11 P och C‑605/11 P,
EU:C:2013:738
, punkterna 93 och 95, och Strack/kommissionen, C‑127/13 P,
EU:C:2014:2250
, punkt 131).
Härav följer att överklagandet inte kan vinna bifall på den tredje grunden.
Mot denna bakgrund ska ClientEarths överklagande bifallas såvitt gäller den andra delen av den första grunden. Följaktligen ska den överklagade domen upphävas i den del tribunalen har godtagit att kommissionen, genom det uttryckliga beslutet och med stöd av en allmän presumtion, kunde neka ClientEarth fullständig tillgång till de omtvistade undersökningar som, vid tidpunkten då beslutet antogs, inte hade resulterat i att den berörda medlemsstaten tillställts en formell underrättelse enligt artikel 258 första stycket FEUF och således inte hade lagts till handlingarna i den administrativa fasen av fördragsbrottsförfarandet.
Överklagandet ska ogillas i övrigt.
Talan vid tribunalen
Enligt artikel 61 första stycket andra meningen i stadgan för Europeiska unionens domstol kan denna, om den upphäver den överklagade domen, själv slutligt avgöra målet, om detta är färdigt för avgörande.
I förevarande fall anser domstolen att ClientEarths talan om ogiltigförklaring av det uttryckliga beslutet är färdigt för avgörande och att målet ska avgöras slutligt.
I nämnda talan avser den fjärde grund som ClientEarth har åberopat åsidosättande av artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 på grund av att kommissionen överskridit gränserna för undantaget från rätten till tillgång till handlingar enligt denna bestämmelse.
Mot bakgrund av vad domstolen slagit fast i punkterna 95 och 96 ovan ska denna grund prövas endast såvitt den avser att kommissionen, i det uttryckliga beslutet, nekade ClientEarth fullständig tillgång till de omtvistade undersökningar som, vid tidpunkten då beslutet antogs, inte hade resulterat i att den berörda medlemsstaten tillställts en formell underrättelse enligt artikel 258 första stycket FEUF och således inte hade lagts till handlingarna i den administrativa fasen av ett fördragsbrottsförfarande.
Härvid framgår det av domstolens överväganden i punkterna 77–83 ovan att kommissionen inte hade fog för att grunda sig – såsom den gjort i förevarande fall – på den allmänna presumtionen att ett fullständigt utlämnande av dessa undersökningar skulle ha undergrävt skyddet för syftet med utredningar. För var och en av dessa undersökningar borde kommissionen även ha förklarat hur tillgången till handlingen konkret och faktiskt skulle kunna skada det intresse som skyddas av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 (se, för ett liknande resonemang, dom LPN och Finland/kommissionen, C‑514/11 P och C‑605/11 P,
EU:C:2013:738
, punkt 44 och där angiven rättspraxis).
Talan ska således bifallas såvitt avser den fjärde grunden i den utsträckning som anges i punkt 100 ovan och det uttryckliga beslutet ska ogiltigförklaras i den del kommissionen härigenom har nekat ClientEarth fullständig tillgång till de omtvistade undersökningar som, vid tidpunkten då beslutet antogs, inte hade resulterat i att den berörda medlemsstaten tillställts en formell underrättelse enligt artikel 258 första stycket FEUF och således inte hade lagts till handlingarna i den administrativa fasen av fördragsbrottsförfarandet.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 184.2 i domstolens rättegångsreglerna ska domstolen besluta om rättegångskostnaderna när överklagandet bifalls och domstolen avgör målet slutligt. I artikel 138.3 i rättegångsreglerna, vilken enligt artikel 184.1 är tillämplig i mål om överklagande, föreskrivs att om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter, ska vardera parten bära sina rättegångskostnader. Enligt artikel 140.1 ska institutioner som intervenerat bära sina rättegångskostnader.
ClientEarths överklagande har, liksom dess talan vid tribunalen, delvis bifallits. Domstolen beslutar därför att ClientEarth och kommissionen ska bära sina rättegångskostnader i målet om överklagande och i målet i första instans. Parlamentet och rådet ska bära sina rättegångskostnader i målet om överklagande.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:

1)
Den dom som meddelades av Europeiska unionens tribunal i målet ClientEarth/kommissionen (T‑111/11,
EU:T:2013:482
) upphävs i den mån Europeiska unionens tribunal härigenom slog fast att Europeiska kommissionen, i sitt beslut av den 30 maj 2011, med stöd av en allmän presumtion kunde neka ClientEarth fullständig tillgång till de undersökningar om överensstämmelse mellan lagstiftningen i olika medlemsstater och Europeiska unionens miljölagstiftning som, vid tidpunkten då beslutet antogs, inte hade resulterat i att Europeiska kommissionen tillställt den berörda medlemsstaten en formell underrättelse enligt artikel 258 första stycket FEUF och således inte hade lagts till handlingarna i den administrativa fasen av ett fördragsbrottsförfarande.

2)
Överklagandet ogillas i övrigt.

3)
Kommissionens beslut av den 30 maj 2011 ogiltigförklaras i den del Europeiska kommissionen härigenom nekade ClientEarth fullständig tillgång till de undersökningar som avses i punkt 1 i detta domslut.

4)
ClientEarth och Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader i målet om överklagande och i målet i första instans.

5)
Europaparlamentet och Europeiska unionens råd ska bära sina rättegångskostnader i målet om överklagande.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.