CELEX: 62010TJ0182
Staatliche Beihilfen
Direktvergabe der Bauarbeiten für einen Autobahnabschnitt und der späteren Verwaltung dieses Abschnitts
Entscheidung über die Einstellung des Beschwerdeverfahrens
Nichtigkeitsklage
Anfechtbare Handlung
Klagebefugnis
Individuelle Betroffenheit
Zulässigkeit
Begriff der Beihilfe
Staatliche Mittel

Entscheidungsgründe
Vorgeschichte des Rechtsstreits
1. Mit Schreiben an die Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 10. Juli 2008 (im Folgenden: Beschwerde) zeigte die Klägerin, die Associazione italiana delle società concessionarie per la costruzione e l’esercizio di autostrade e trafori stradali (Aiscat), u. a. einen Verstoß der italienischen Regierung gegen die Unionsvorschriften über den Marktzugang, den Wettbewerb und die staatlichen Beihilfen an. Die italienischen Behörden hätten durch Art. 2 Abs. 290 des Gesetzes Nr. 244 vom 24. Dezember 2007 (Supplemento ordinario zu GURI Nr. 300 vom 28. Dezember 2007) die Konzession für die Verwaltung sowie für die ordentliche und außerordentliche Instandhaltung eines Abschnitts der Autobahn A4, des sogenannten „Passante di Mestre“ (im Folgenden: Passante), direkt an die Streithelferin, die Concessioni Autostradali Venete – CAV SpA vergeben, an der die Region Venetien (Italien) und die dem italienischen Staat gehörende Azienda nazionale autonoma delle strade SpA (ANAS) eine Beteiligung hielten.
2. Der Passante ist ein am 8. Februar 2009 in Betrieb genommener Autobahnabschnitt, den die Straßenbenutzer anstelle der Autobahn A57, der sogenannten „Tangenziale di Mestre“, und/oder der Autobahn A27 befahren können, um von Padua (Italien) entweder nach Belluno (Italien) im Norden oder nach Triest (Italien) im Osten – und jeweils in die umgekehrte Richtung – zu gelangen. Der Bau dieses Autobahnabschnitts sollte die Verkehrsüberlastung auf den Autobahnen A57 und A27 beenden. Im Rahmen des vorliegenden Urteils bezeichnet die Bezeichnung „Tangenziale“ die Teilstrecken der Autobahnen A57 und A27, die über den Passante umfahren werden können.
3. Die Kommission teilte der Klägerin mit von der Direktorin der Direktion „Binnenmarkt und nachhaltige Entwicklung“ der Generaldirektion (GD) „Energie und Verkehr“ unterzeichnetem Schreiben vom 4. November 2009 mit, dass nach den verfügbaren Informationen und insbesondere im Licht der Bestimmungen der Verträge über die Verwaltung des Passante durch CAV jeder ungerechtfertigte Vorteil zugunsten Letzterer ausgeschlossen sei. Am Ende des Schreibens hieß es außerdem, dass dieses gemäß Art. 20 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel [88 EG] (ABl. L 83, S. 1) versandt worden sei.
4. Mit Schreiben vom 12. November 2009 wiederholte die Klägerin ihre Beschwerde und ersuchte die Kommission, die fragliche Konzession zugunsten von CAV unter den Gesichtspunkten zu prüfen, dass der Bau und die Verwaltung des Passante ohne Ausschreibung vergeben worden seien und dass auf den Autobahnen A57 und A27, die eine Alternativroute zum Passante bildeten, die Maut erhöht worden sei.
5. In diesem Schreiben wies die Klägerin zum geltend gemachten Verstoß gegen die Vorschriften über staatliche Beihilfen insbesondere darauf hin, dass der Mautbetrag auf der Tangenziale erhöht worden sei, um sicherzustellen, dass die Maut für die vollständig zurückgelegte Strecke auf beiden Abschnitten für die Straßenbenutzer gleich hoch sei, obwohl der Passante länger sei als die Tangenziale. Da der Ertrag aus dieser Erhöhung der Finanzierung des Baus des Passante gedient habe, habe CAV als Betreiberin des Passante eine staatliche Beihilfe erhalten.
6. Mit Schreiben vom 10. Februar 2010, das wieder von der Direktorin der Direktion „Binnenmarkt und nachhaltige Entwicklung“ der GD „Energie und Verkehr“ unterzeichnet war (im Folgenden: angefochtener Beschluss), beantwortete die Kommission dieses neuerliche Schreiben und stützte sich dabei von neuem auf Art. 20 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung Nr. 659/1999.
7. In dem angefochtenen Beschluss führte die Kommission erstens zum Gesichtspunkt der ausschreibungslosen Vergabe der fraglichen Konzession aus, dass sie am 14. April 2009 das hierzu eingeleitete Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2008/4721 eingestellt habe, da die in der Rechtsprechung des Gerichtshofs aufgestellten Voraussetzungen für eine Direktvergabe an CAV erfüllt gewesen seien.
8. Zweitens führte die Kommission zur geltend gemachten Verletzung der Beihilfevorschriften aus, dass die ihr vorliegenden Informationen keinen Verstoß gegen Art. 7 Abs. 9 der Richtlinie 1999/62/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Juni 1999 über die Erhebung von Gebühren für die Benutzung bestimmter Verkehrswege durch schwere Nutzfahrzeuge (ABl. L 187, S. 42) in der geänderten Fassung erkennen ließen. Da überdies die Maut von den Benutzern der Tangenziale direkt an CAV entrichtet werde, habe es nicht den Anschein, dass staatliche Mittel involviert seien. Außerdem schlössen die Verpflichtungen, die CAV in verschiedenen Vertragsbestimmungen hinsichtlich der Konzession auferlegt worden seien, jeglichen ungerechtfertigten Vorteil zugunsten von CAV aus.
9. Drittens schließlich bedeutet nach Ansicht der Kommission der Umstand, dass die italienische Regierung durch die Vergabe der Konzession an CAV als Unternehmen in öffentlicher Hand einen zuvor liberalisierten Markt, nämlich den der Autobahnmauten, zurückerobert habe, nicht zwangsläufig, dass CAV eine staatliche Beihilfe gewährt worden sei.
Verfahren und Anträge der Verfahrensbeteiligten
10. Mit Klageschrift, die am 19. April 2010 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben.
11. Mit besonderem Schriftsatz, der am 2. Juli 2010 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Kommission eine Einrede der Unzulässigkeit gemäß Art. 114 § 1 der Verfahrensordnung des Gerichts erhoben. Die Klägerin hat zu der von der Kommission erhobenen Einrede am 30. Juli 2010 Stellung genommen.
12. Mit Schriftsatz, der am 17. Dezember 2010 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat CAV ihre Zulassung als Streithelferin in der vorliegenden Rechtssache zur Unterstützung der Anträge der Kommission beantragt. Die Kommission und die Klägerin haben am 19. Januar bzw. am 2. Februar 2011 zur Zulässigkeit des Streithilfeantrags Stellung genommen.
13. Mit Beschluss vom 28. Februar 2011 hat das Gericht (Vierte Kammer) die Entscheidung über die Einrede der Unzulässigkeit dem Endurteil vorbehalten und die Kostenentscheidung vorbehalten.
14. Mit Beschluss vom 2. März 2011 hat der Präsident der Vierten Kammer des Gerichts CAV als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge der Kommission zugelassen.
15. Auf Bericht der Berichterstatterin hat das Gericht (Vierte Kammer) beschlossen, die mündliche Verhandlung zu eröffnen, und den Verfahrensbeteiligten im Rahmen prozessleitender Maßnahmen nach Art. 64 der Verfahrensordnung schriftliche Fragen gestellt. Die Verfahrensbeteiligten haben diese Fragen innerhalb der gesetzten Frist beantwortet.
16. In der Sitzung vom 20. Juni 2012 haben die Verfahrensbeteiligten mündlich verhandelt und mündliche Fragen des Gerichts beantwortet. Nach dieser Sitzung hat das Gericht (Vierte Kammer) mit Beschluss vom 11. Juli 2012 die mündliche Verhandlung wiedereröffnet. Am selben Tag hat das Gericht die Klägerin im Rahmen prozessleitender Maßnahmen aufgefordert, bestimmte Unterlagen vorzulegen. Die Klägerin hat die angeforderten Unterlagen innerhalb der gesetzten Frist vorgelegt. Die Streithelferin und die Kommission haben zu den vorgelegten Unterlagen am 2. bzw. am 27. August 2012 Stellung genommen.
17. Am 29. August 2012 hat das Gericht die mündliche Verhandlung geschlossen.
18. Die Klägerin beantragt die Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses.
19. Die Kommission, unterstützt von CAV, beantragt,
– die Klage als unzulässig abzuweisen;
– hilfsweise, die Klage abzuweisen;
– der Klägerin die Kosten aufzuerlegen.
Rechtliche Würdigung
A – Zur Zulässigkeit
20. Die Kommission erhebt zwei Unzulässigkeitseinreden, wonach erstens der angefochtene Beschluss keine anfechtbare Handlung im Sinne von Art. 263 AEUV sei und zweitens der Klägerin die Klagebefugnis fehle.
1. Erste Unzulässigkeitseinrede: Der angefochtene Beschluss sei keine Handlung, gegen die Klage erhoben werden könne
21. Die Kommission macht im Wesentlichen geltend, dass der angefochtene Beschluss die Klägerin lediglich gemäß Art. 20 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung Nr. 659/1999 unterrichtet habe, dass es der Kommission unmöglich sei, eine Auffassung zu vertreten, da der Fall nach den ihr zur Verfügung stehenden Informationen nicht die Gewährung einer rechtswidrigen Beihilfe zu betreffen scheine. Ein solcher Fall sei von dem in Art. 20 Abs. 2 Satz 3 in Bezug genommenen zu unterscheiden, in dem die Kommission auf eine Beschwerde hin die Vorprüfungsphase eingeleitet habe, bei deren Abschluss sie eine Entscheidung nach Art. 4 der Verordnung Nr. 659/1999 erlasse, über die sie den Beschwerdeführer unterrichte.
22. Was im vorliegenden Fall die materielle Rechtmäßigkeit des angefochtenen Beschlusses betreffe, sei keiner der drei von der Klägerin in ihrer Beschwerde angeführten Gründe für eine mögliche Unvereinbarkeit mit den Beihilfevorschriften auf ausreichende Anhaltspunkte gestützt, die auf das Vorliegen von Umständen schließen ließen, die für eine mögliche Prüfung im Sinne der geltenden Beihilfevorschriften relevant seien.
23. Schließlich verhindern nach Ansicht der Kommission zahlreiche formale Gründe eine Einstufung des angefochtenen Beschlusses als Handlung, gegen die Klage erhoben werden könne. So habe erstens nur eine Direktorin in der GD „Energie und Verkehr“ zu der Beschwerde Stellung genommen und nicht die Kommission selbst als Kollegialorgan, zweitens sei der angefochtene Beschluss nicht an den betroffenen Mitgliedstaat gerichtet, wie dies bei allen Beschlüssen im Bereich staatlicher Beihilfen erforderlich sei, und drittens habe sie ausdrücklich auf Art. 20 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung Nr. 659/1999 hingewiesen und die Beschwerdeführerin aufgefordert, den Dialog mit ihren Dienststellen fortzusetzen, wenn sie es für angebracht halte.
24. Die Klägerin macht im Wesentlichen geltend, aus dem angefochtenen Beschluss gehe hervor, dass die Kommission sich endgültig dahin gehend festgelegt habe, dass im vorliegenden Fall keine staatlichen Beihilfen gegeben seien, und es somit abgelehnt habe, das förmliche Prüfverfahren zu eröffnen. Unter solchen Umständen seien die von der Kommission angeführten formalen Argumente unerheblich.
25. Der Standpunkt der Kommission lässt sich im Wesentlichen dahin zusammenfassen, dass sie als Reaktion auf eine Beschwerde im Bereich staatlicher Beihilfen entweder die Vorprüfungsphase eröffnen könne, die in eine Entscheidung im Sinne von Art. 4 der Verordnung Nr. 659/1999 münde, oder, falls für sie keine ausreichenden Gründe bestünden, zu dem Fall eine Auffassung zu vertreten, das Beschwerdeverfahren einstellen könne, ohne die Vorprüfungsphase zu eröffnen. Im letzteren Fall verfüge der Beschwerdeführer über keinen Rechtsbehelf gegen die Einstellung des Beschwerdeverfahrens.
26. Dieser Standpunkt ist jedoch in der Rechtsprechung des Gerichtshofs verworfen worden.
27. Der Gerichtshof hat nämlich entschieden, dass die Prüfung einer Beschwerde im Bereich staatlicher Beihilfen zwangsläufig zur Einleitung der Vorprüfungsphase führt, die von der Kommission mit dem Erlass einer Entscheidung nach Art. 4 der Verordnung Nr. 659/1999 abzuschließen ist. Falls die Kommission im Anschluss an die Prüfung einer Beschwerde feststellt, dass eine Untersuchung nicht den Schluss zulässt, dass eine staatliche Beihilfe vorliegt, lehnt sie es implizit ab, das förmliche Prüfverfahren zu eröffnen, was nicht als eine nur vorläufige Maßnahme angesehen werden kann (Urteil des Gerichtshofs vom 18. November 2010, NDSHT/Kommission, C-322/09 P, Slg. 2010, I-11911, Randnrn. 49 bis 51 und 53).
28. Hat der Beschwerdeführer nach einem ersten Schreiben der Kommission, mit dem er gemäß Art. 20 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung Nr. 659/1999 unterrichtet wurde, dass keine ausreichenden Gründe für sie bestünden, zu dem Fall eine Auffassung zu vertreten, zusätzliche Ausführungen vorgelegt, ist die Kommission daher nach Art. 13 Abs. 1 dieser Verordnung verpflichtet, die Vorprüfungsphase mit dem Erlass einer Entscheidung nach Art. 4 Abs. 2, 3 oder 4 der Verordnung abzuschließen, also mit einer Entscheidung, durch die festgestellt wird, dass keine Beihilfe vorliegt, dass keine Einwände erhoben werden oder dass das förmliche Prüfverfahren eröffnet wird (Urteil des Gerichtshofs vom 17. Juli 2008, Athinaïki Techniki/Kommission, C-521/06 P, Slg. 2008, I-5829, Randnr. 40).
29. Um festzustellen, ob es sich bei einer Handlung der Kommission um eine solche Entscheidung handelt, ist außerdem nur ihr Inhalt zu berücksichtigen und nicht der Umstand, ob sie bestimmten formalen Anforderungen genügt, da sich die Kommission andernfalls der richterlichen Kontrolle durch die bloße Missachtung solcher Formerfordernisse entziehen könnte (Urteil Athinaïki Techniki/Kommission, oben in Randnr. 28 angeführt, Randnrn. 44 bis 46).
30. Insbesondere ergibt sich aus dieser Rechtsprechung, dass das Vorbringen der Kommission zurückzuweisen ist, wonach ihre Verpflichtung, am Ende der Vorprüfungsphase eine Entscheidung zu erlassen, bzw. die rechtliche Einordnung ihrer Reaktion auf eine Beschwerde, von der Qualität der vom Beschwerdeführer vorgelegten Informationen, d. h. von ihrer Relevanz oder ihrer Ausführlichkeit, abhänge. Die mangelnde Qu alität der zur Stützung einer Beschwerde vorgelegten Informationen kann somit die Kommission weder von ihrer Verpflichtung entbinden, die Vorprüfungsphase zu eröffnen, noch von ihrer Verpflichtung, diese Prüfung mit einer Entscheidung nach Art. 4 der Verordnung Nr. 659/1999 abzuschließen.
31. Hinzuzufügen ist, dass eine solche Auslegung des Urteils NDSHT/Kommission (oben in Randnr. 27 angeführt) der Kommission entgegen ihrem Vorbringen keine unverhältnismäßige Prüfungspflicht in Fällen auferlegt, in denen die vom Beschwerdeführer vorgelegten Informationen vage sind oder einen sehr weiten Bereich betreffen. In den Urteilen Athinaïki Techniki/Kommission (oben in Randnr. 28 angeführt) und NDSHT/Kommission (oben in Randnr. 27 angeführt) wird zwar insbesondere festgestellt, dass die Kommission verpflichtet ist, auf den Eingang einer Beschwerde im Bereich staatlicher Beihilfen hin die Vorprüfungsphase einzuleiten und mit einem förmlichen Beschluss abzuschließen, diese Urteile enthalten jedoch keinen Hinweis auf den Umfang der Untersuchung, die die Kommission im Rahmen dieser Vorprüfungsphase durchführen muss.
32. Im vorliegenden Fall hatte die Klägerin nach einem ersten Schreiben der Kommission gemäß Art. 20 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung Nr. 659/1999, mit dem sie unterrichtet wurde, dass die Kommission nicht die Absicht habe, der Beschwerde stattzugeben, bereits zusätzliche Ausführungen vorgelegt. Die Kommission war daher verpflichtet, eine Entscheidung gemäß Art. 4 der Verordnung Nr. 659/1999 zu erlassen. Nach der oben in Randnr. 29 angeführten Rechtsprechung ist zur Feststellung, ob es sich bei dem angefochtenen Beschluss um eine solche Entscheidung handelt, nur zu prüfen, ob die Kommission unter Berücksichtigung seines Inhalts und ihrer Absicht endgültig ihren Standpunkt zu den von der Klägerin beanstandeten Maßnahmen festgelegt hat.
33. Der angefochtene Beschluss enthält eine solche endgültige Stellungnahme. Es wird nämlich darin am Ende einer Prüfung der Umstände des Einzelfalls festgestellt, dass „es nicht den Anschein hat, dass staatliche Mittel betroffen sind“, und dass „CAV somit offensichtlich keinen ungerechtfertigten zusätzlichen Vorteil hat“. Die Kommission fügte konkret zu dem Umstand, dass die italienische Regierung einen zuvor liberalisierten Markt „zurückgewonnen“ hat, hinzu, dass dies nicht zwangsläufig bedeute, dass CAV eine staatliche Beihilfe gewährt worden sei. Die Kommission bezog also klar den Standpunkt, dass die von der Klägerin beanstandeten Maßnahmen, wie sie in den zusätzlichen Ausführungen der Klägerin erläutert worden seien, keine staatliche Beihilfe darstellten. Daher ist der angefochtene Beschluss als Entscheidung nach Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 659/1999 einzustufen, wonach „die Kommission[, wenn sie] nach einer vorläufigen Prüfung zu dem Schluss [gelangt], dass die angemeldete Maßnahme keine Beihilfe darstellt, … dies durch Entscheidung fest[stellt]“.
34. Im Übrigen steht nach der oben in Randnr. 29 angeführten Rechtsprechung die offensichtliche Nichtbeachtung der formalen Anforderungen an eine Entscheidung nach Art. 4 der Verordnung Nr. 659/1999 einer solchen rechtlichen Einordnung nicht entgegen.
35. Daher ist die erste von der Kommission erhobene Unzulässigkeitseinrede zurückzuweisen.
2. Zweite Unzulässigkeitseinrede: fehlende Klagebefugnis der Klägerin
36. Die Kommission trägt vor, dass die Klägerin die Beurteilung ihrer Dienststellen, wonach nicht genug geeignete Anhaltspunkte für eine Fortsetzung der Prüfung der Beschwerde vorlägen, nur materiell beanstande, indem sie die Klagegründe der Verletzung wesentlicher Formvorschriften, eines Begründungsmangels und eines Verstoßes gegen Art. 107 AEUV sowie der Verfälschung von Tatsachen geltend mache. Dagegen nehme die Klägerin in keinem Punkt ihrer Klageschrift auf den Schutz ihrer Verfahrensrechte oder auf etwaige Angaben Bezug, die belegten, dass die Dienststellen der Kommission bei der vorläufigen Würdigung der mutmaßlichen Beihilfemaßnahmen auf ernsthafte Schwierigkeiten gestoßen seien. Die Kommission betont in diesem Zusammenhang, dass es dem Gericht nicht zustehe, die hinsichtlich der materiellen Rechtmäßigkeit des Beschlusses erhobenen Rügen in Rügen umzudeuten, die den Schutz der Verfahrensrechte der Klägerin bezweckten. Nach Ansicht der Kommission muss die Klägerin daher nachweisen, dass sie von dem angefochtenen Beschluss individuell betroffen sei, was sie hier nicht getan habe.
37. Außerdem gehe aus der Klageschrift nicht hervor, ob die Klägerin zum Schutz ihrer eigenen Interessen als Verband auftrete oder vielmehr zum Schutz der Interessen einer oder mehrerer Unternehmen, die sie möglicherweise vertrete. Die Klägerin mache keine Angaben zu den Unternehmen, die sie vertrete, und gebe auch nicht an, dass sie beauftragt worden sei, im Namen dieser Unternehmen aufzutreten.
38. Die Klägerin tritt diesem Vorbringen entgegen und trägt vor, es sei bekannt, dass sie Gesellschaften, Einrichtungen und Vereinigungen vertrete, die Konzessionen für den Bau und/oder die Verwaltung von Autobahnen und Autotunneln in Italien erhalten hätten.
39. Im vorliegenden Fall vertrete sie erstens die Interessen ihrer 23 Mitglieder hinsichtlich der Vorenthaltung der Möglichkeit, an einem Ausschreibungsverfahren für die Vergabe der Konzession für den Passante, die direkt an CAV vergeben worden sei, teilzunehmen. Zweitens handle sie im Interesse von drei ihrer Mitglieder, nämlich der Società delle autostrade di Venezia e Padova SpA (im Folgenden: SAVP), der Autovie Venete SpA und der Autostrade per l’Italia SpA, die jeweils Konzessionärinnen für einen Abschnitt der Tangenziale seien und durch die Umleitung des Kraftfahrzeugverkehrs zum Passante, die durch die Mauterhöhung auf der Tangenziale verursacht worden sei, insbesondere in ihrer Marktstellung beeinträchtigt würden.
40. Nach ständiger Rechtsprechung können andere Personen als die Adressaten einer Entscheidung nur dann geltend machen, individuell betroffen zu sein, wenn diese Entscheidung sie wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften oder wegen sie aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender tatsächlicher Umstände berührt und sie dadurch in ähnlicher Weise individualisiert wie den Adressaten einer solchen Entscheidung (Urteile des Gerichtshofs vom 15. Juli 1963, Plaumann/Kommission, 25/62, Slg. 1963, 213, 238, vom 13. Dezember 2005, Kommission/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, C-78/03 P, Slg. 2005, I-10737, Randnr. 33, und vom 22. Dezember 2008, British Aggregates/Kommission, C-487/06 P, Slg. 2008, I-10505, Randnr. 26).
41. In Bezug auf einen Beschluss der Kommission im Bereich staatlicher Beihilfen ist darauf hinzuweisen, dass im Rahmen des in Art. 108 AEUV vorgesehenen Verfahrens zur Kontrolle staatlicher Beihilfen zwischen der Vorprüfungsphase nach Art. 108 Abs. 3 AEUV, die nur dazu dient, der Kommission eine erste Meinungsbildung über die teilweise oder völlige Vereinbarkeit der fraglichen Beihilfe mit dem Binnenmarkt zu ermöglichen, und der in Art. 108 Abs. 2 AEUV geregelten Prüfungsphase zu unterscheiden ist. Nur in dieser Phase, die es der Kommission ermöglichen soll, sich umfassende Kenntnis von allen Gesichtspunkten des Falles zu verschaffen, sieht der Vertrag die Verpflichtung der Kommission vor, den Beteiligten Gelegenheit zur Äußerung zu geben (Urteile des Gerichtshofs vom 2. April 1998, Kommission/Sytraval und Brink’s France, C-367/95 P, Slg. 1998, I-1719, Randnr. 38, Kommission/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, oben in Randnr. 40 angeführt, Randnr. 34, und British Aggregates/Kommission, oben in Randnr. 40 angeführt, Randnr. 27).
42. Stellt die Kommission, ohne das förmliche Prüfungsverfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV einzuleiten, mit einem Beschluss auf der Grundlage von Art. 108 Abs. 3 AEUV fest, dass eine Beihilfe mit dem Binnenmarkt vereinbar ist, können folglich die Personen, denen diese Verfahrensgarantien zugutekommen, deren Beachtung nur durchsetzen, wenn sie die Möglichkeit haben, diesen Beschluss vor dem Unionsrichter anzufechten. Deshalb erklärt dieser eine Klage auf Nichtigerklärung eines solchen Beschlusses, die von einem Beteiligten im Sinne des Art. 108 Abs. 2 AEUV erhoben wird, für zulässig, wenn der Kläger mit der Erhebung der Klage die Verfahrensrechte wahren möchte, die ihm nach der letztgenannten Bestimmung zustehen (vgl. Urteile Kommission/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, oben in Randnr. 40 angeführt, Randnr. 35 und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie British Aggregates/Kommission, oben in Randnr. 40 angeführt, Randnr. 28).
43. Stellt der Kläger dagegen die Begründetheit des Beschlusses, mit dem die Beihilfe beurteilt wird, in Frage, so genügt der Umstand, dass er als Beteiligter im Sinne von Art. 108 Abs. 2 AEUV betrachtet werden kann, nicht für die Zulässigkeit der Klage. Er muss in diesem Fall dartun, dass ihm eine besondere Stellung im Sinne des Urteils Plaumann/Kommission (oben in Randnr. 40 angeführt) zukommt. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn die Marktstellung des Klägers durch die Beihilfe, die Gegenstand des betreffenden Beschlusses ist, spürbar beeinträchtigt wird (Urteile des Gerichtshofs vom 28. Januar 1986, Cofaz u. a./Kommission, 169/84, Slg. 1986, 391, Randnrn. 22 bis 25, Kommission/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, oben in Randnr. 40 angeführt, Randnr. 37, und vom 9. Juli 2009, 3F/Kommission, C-319/07 P, Slg. 2009, I-5963, Randnr. 34).
Das Ziel der vorliegenden Klage
44. Im vorliegenden Fall ist erstens oben in Randnr. 33 festgestellt worden, dass der angefochtene Beschluss eine Entscheidung nach Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 659/1999 ist, mit der es die Kommission ablehnt, das förmliche Prüfverfahren hinsichtlich der mutmaßlichen rechtswidrigen Beihilfe zu eröffnen.
45. Zweitens ist festzustellen, dass mit den von der Klägerin beim Gericht gestellten Anträgen und den zu deren Stützung geltend gemachten Klagegründen die Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses in materieller Hinsicht mit der Begründung erreicht werden soll, dass die in der Beschwerde der Klägerin beanstandeten Tatsachen eine mit dem Binnenmarkt unvereinbare Beihilfe darstellten. Die beiden von der Klägerin geltend gemachten Klagegründe tragen nämlich zum einen die Überschrift „Verletzung wesentlicher Formvorschriften. Mangel und Widersprüchlichkeit der Begründung. Verstoß gegen [Art. 107 AEUV] durch die Direktvergabe der Konzession für den Bau und die Verwaltung des Passante di Mestre an CAV“ und zum anderen die Überschrift „Verletzung wesentlicher Formvorschriften. Mangel und Widersprüchlichkeit der Begründung. Verfälschung von Tatsachen. Verstoß gegen Art. [107 AEUV] durch die Gebührenerhöhung auf [der Tangenziale]“. Außerdem hat die Klägerin in den Ausführungen zu diesen beiden Klagegründen im Wesentlichen die Gründe dargelegt, aus denen sie der Auffassung ist, dass die von ihr beanstandeten Maßnahmen als staatliche Beihilfen einzustufen seien. Dagegen hat die Klägerin die Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses weder mit der Begründung beantragt, dass die Kommission gegen die Verpflichtung verstoßen habe, das förmliche Prüfverfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV zu eröffnen, noch mit der Begründung, ihr Recht auf Beteiligung an diesem Verfahren im Sinne der oben in Randnr. 41 angeführten Rechtsprechung sei ihr unter Missachtung dieser Vorschrift genommen worden.
46. An dieser Feststellung vermag auch das Vorbringen der Klägerin nichts zu ändern, wonach der Gesichtspunkt des Schutzes der Verfahrensrechte mit der von ihr eingereichten Klageschrift „eng verbunden“ sei, obwohl dies nicht ausdrücklich erwähnt werde. Der Gerichtshof hat nämlich unter Umständen, die mit jenen des vorliegenden Falles vergleichbar sind, darauf hingewiesen, dass es dem Gericht nicht erlaubt ist, die von der Klägerin geltend gemachten Klagegründe umzudeuten und so den Gegenstand des bei ihm anhängigen Rechtsstreits abzuändern (Urteil Kommission/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, oben in Randnr. 40 angeführt, Randnrn. 44 und 45).
47. Daher hat die Klägerin im Einklang mit der oben in Randnr. 43 angeführten Rechtsprechung nachzuweisen, dass sie eine Sonderstellung im Sinne des Urteils Plaumann/Kommission (oben in Randnr. 40 angeführt) hat.
48. Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass ein Berufsverband, der mit der Wahrnehmung der Kollektivinteressen seiner Mitglieder betraut ist, zur Erhebung einer Nichtigkeitsklage gegen einen abschließenden Beschluss der Kommission über staatliche Beihilfen grundsätzlich nur in zwei Fällen befugt ist, nämlich erstens, wenn die von ihm vertretenen Unternehmen oder einige von ihnen auch einzeln klagebefugt sind, und zweitens, wenn der Verband ein eigenes Interesse dartun kann, insbesondere weil seine Position als Verhandlungspartner durch die angefochtene Handlung beeinträchtigt worden ist (Urteile des Gerichts vom 12. Dezember 1996, AIUFFASS und AKT/Kommission, T-380/94, Slg. 1996, II-2169, Randnr. 50, vom 9. September 2009, Diputación Foral de Álava u. a./Kommission, T-227/01 bis T-229/01, T-265/01, T-266/01 und T-270/01, Slg. 2009, II-3029, Randnr. 108, und Beschluss des Gerichts vom 29. März 2012, Asociación Española de Banca/Kommission, T-236/10, Randnr. 19).
Die von der Klägerin im Rahmen der vorliegenden Klage wahrgenommenen Interessen
49. Im vorliegenden Fall bestreitet die Kommission nicht, dass die Klägerin – was sich im Übrigen bereits aus ihrem Namen ergibt – eine Organisation ist, die Konzessionäre für den Bau und die Verwaltung von Autobahnen in Italien vertritt. Sie trägt jedoch vor, dass die Erhebung der vorliegenden Klage nicht zu den satzungsmäßigen Zielen der Klägerin gehöre.
50. Hierzu ist festzustellen, dass die Klägerin nach Art. 3 Buchst. a ihrer Satzung die Aufgabe hat, „sich mit den technischen, verwaltungsmäßigen, finanziellen und rechtlichen sowie steuerlichen Problemen zu befassen, die für ihre Mitglieder im Sektor der konzessionierten Autobahnen und Tunnel sowie im Sektor der konzessionierten Verkehrsinfrastruktur insgesamt von allgemeinem Interesse sind, und die Kriterien und Modalitäten festzulegen, nach denen sie zu lösen sind“. Auch wenn diese Formulierung nicht ausdrücklich die Erhebung einer Klage beim Gericht vorsieht, ist eine solche Ermächtigung jedoch implizit von der Aufgabe umfasst, „sich mit verwaltungstechnischen und rechtlichen Problemen zu befassen“ und „Modalitäten festzulegen, nach denen sie zu lösen sind“.
51. Diese Auslegung wird durch das von der Klägerin vorgelegte Protokoll Nr. 275 der Sitzung des Verwaltungsrats der Klägerin vom 22. Mai 2008 bestätigt. Aus diesem Dokument geht u. a. hervor, dass auf der Grundlage eines Schreibens mit der Überschrift „CAV – Maßnahmen von Aiscat zum Schutz des Marktes für den Bau und die Verwaltung der Autobahninfrastruktur“ die Vergabe der Konzession für den Passante sowie die Mauterhöhung auf der Tangenziale Gegenstand von Erörterungen des Verwaltungsrats waren, an denen u. a. die Vertreter von SAVP, von Autovie Venete und von Autostrade per l’Italia teilnahmen. Dieses Protokoll enthält insbesondere die folgende Passage:
„CAV
Zur Frage von CAV, einem öffentlich-privaten Unternehmen, an dem ANAS und die Region Venetien beteiligt sind, und zur Frage, welche Maßnahmen Aiscat zum Schutz des Marktes für den Bau und die Verwaltung der Autobahninfrastruktur ergreifen kann, erklärt der Vorsitzende, dass [die Klägerin] die Pflicht habe, rechtliche Schritte einzuleiten und eine Klage zu erheben, die sich darauf stütze, dass die Durchführung von Art. 2 Abs. 290 des Gesetzes Nr. 244 vom 24. Dezember 2007 unter zahlreichen Gesichtspunkten gegen das Gemeinschaftsrecht verstoße.
Der Rat stimmt zu.“
52. Dieses Protokoll lässt den Schluss zu, dass die Vertreter der Mitglieder der Klägerin, die an der Sitzung vom 22. Mai 2008 teilnahmen, von dem Grundsatz ausgingen, dass die satzungsmäßigen Aufgaben der Klägerin gegebenenfalls auch die Erhebung einer Klage umfassten. Unter diesen Umständen ist es entgegen dem Vorbringen der Kommission unerheblich, dass in dem Protokoll dieser Sitzung keine konkrete Ermächtigung zur Erhebung der vorliegenden Klage gegen den angefochtenen Beschluss erwähnt wird, der zum Zeitpunkt der Sitzung vom 22. Mai 2008 noch nicht erlassen worden war.
53. Überdies ist es entgegen der offenbar von der Kommission vertretenen Auffassung nicht erforderlich, dass ein Verband, dessen satzungsmäßige Aufgaben die Vertretung der Interessen seiner Mitglieder umfasst, zusätzlich noch über einen konkreten Auftrag oder eine konkrete Vollmacht seitens der Mitglieder, deren Interessen er vertritt, verfügt, um bei den Gerichten der Union klagebefugt zu sein.
54. Da die Klageerhebung von den satzungsmäßigen Aufgaben der Klägerin umfasst ist, entfällt ihr Rechtsschutzinteresse auch nicht, wenn sich einige ihrer Mitglieder in der Folge möglicherweise von der Klageerhebung distanzieren. Daher ist das von der Streithelferin vorgelegte Schreiben des Vertreters von Autovie Venete vom 31. Juli 2012, in dem er erklärt, Autovie Venete habe kein Interesse an der vorliegenden Klage, für die Beurteilung des Rechtsschutzinteresses der Klägerin unerheblich.
55. Schließlich geht aus den Aktenstücken eindeutig hervor, dass die Klägerin im Rahmen der vorliegenden Klage nicht auftritt, um ihre eigenen Interessen als Verband, sondern um die Interessen ihrer Mitglieder zu schützen. Hierzu ist zum einen darauf hinzuweisen, dass die Klägerin in der Klageschrift die Wettbewerbsverzerrung erwähnt, mit der „die auf dem Markt [für Autobahnkonzessionen] tätigen Akteure“ aufgrund der ausschreibungslosen Vergabe der Konzession an CAV konfrontiert seien. Zum anderen nennt sie drei Gesellschaften, die besonders von den Mauterhöhungen auf der Tangenziale betroffen seien, da sie jeweils die Konzession für einen Abschnitt der Tangenziale besäßen, nämlich SAVP, Autovie Venete und Autostrade per l’Italia. Die Ausführungen der Klägerin in der Stellungnahme zur Einrede der Unzulässigkeit, wo sie ausdrücklich erklärt, nicht ihre eigenen Interessen, sondern die ihrer Mitglieder zu schützen, bestätigen demnach nur die bereits in der Klageschrift gemachten Angaben.
56. Zwar ist entgegen dem Vorbringen der Klägerin in der Klageschrift zu den drei von ihr als Konzessionäre von verschiedenen Abschnitten der Tangenziale genannten Gesellschaften die Konzession von SAVP auf einem Abschnitt der Tangenziale am 30. November 2009 ausgelaufen, und die Gesellschaft gehört seit diesem Zeitpunkt nicht mehr zu ihren Mitgliedern. Die Klägerin hat diese Tatsachen im Rahmen ihrer Beantwortung der schriftlichen Fragen des Gerichts bestätigt.
57. Es bleiben jedoch zwei weitere Gesellschaften, die Mitglieder der Klägerin sind und über die sie vorgetragen hat, dass ihre Interessen durch die in der Beschwerde beanstandeten Maßnahmen beeinträchtigt seien, nämlich Autovie Venete und Autostrade per l’Italia.
58. Somit ist festzuhalten, dass die Klägerin zum einen im Sinne der oben in Randnr. 48 angeführten Rechtsprechung ein Berufsverband ist, der mit der Wahrnehmung der Kollektivinteressen seiner Mitglieder betraut ist, und zum anderen in ihrer Klageschrift klar ausgeführt hat, dass die Klage bezwecke, die Interessen einiger ihrer Mitglieder wahrzunehmen.
Die individuelle Betroffenheit der Mitglieder der Klägerin
59. Nach der oben in Randnr. 48 angeführten Rechtsprechung ist weiter zu prüfen, ob die Mitglieder der Klägerin eine Sonderstellung im Sinne des Urteils Plaumann/Kommission (oben in Randnr. 40 angeführt) hatten.
60. Einleitend ist zum Umfang der richterlichen Kontrolle darauf hinzuweisen, dass es nicht Sache des Unionsrichters ist, im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung endgültig zum Wettbewerbsverhältnis zwischen den Mitgliedern der Klägerin und dem Unternehmen, das die Subvention erhalten hat, Stellung zu nehmen. In diesem Zusammenhang hat die Klägerin, als Verband von Gesellschaften, Einrichtungen und Vereinigungen, die Konzessionen für den Bau und/oder die Verwaltung von Autobahnen und Autotunneln in Italien erhalten haben, lediglich in stichhaltiger Weise darzulegen, aus welchen Gründen die mutmaßliche Beihilfe die berechtigten Interessen eines oder mehrerer ihrer Mitglieder durch eine spürbare Beeinträchtigung ihrer Stellung auf dem betreffenden Markt verletzen kann (vgl. entsprechend Urteil Cofaz u. a./Kommission, oben in Randnr. 43 angeführt, Randnr. 28, und Urteil des Gerichts vom 21. Oktober 2004, Lenzing/Kommission, T-36/99, Slg. 2004, II-3597, Randnr. 80).
61. Außerdem können im Bereich staatlicher Beihilfen andere Personen als die Adressaten, wenn sie die Begründetheit eines Beschlusses, mit dem die Beihilfe beurteilt wird, in Frage stellen, von diesem Beschluss insoweit individuell betroffen sein, als ihre Marktstellung durch die Beihilfe, die Gegenstand des fraglichen Beschlusses ist, spürbar beeinträchtigt wird (vgl. in diesem Sinne Urteile Cofaz u. a., oben in Randnr. 43 angeführt, Randnrn. 22 bis 25, sowie Kommission/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, oben in Randnr. 40 angeführt, Randnrn. 37 und 70).
62. Diese Frage ist getrennt für die beiden von der Klägerin vor dem Gericht beanstandeten Maßnahmen, nämlich für die ausschreibungslose Vergabe der Konze ssion für den Passante und für die Mauterhöhung auf der Tangenziale, zu prüfen.
– Die ausschreibungslose Vergabe der Konzession für den Passante
63. In Ermangelung von Angaben der Verfahrensbeteiligten zum relevanten Markt ist als solcher der Markt für Autobahnkonzessionen in Italien festzustellen, auf dem die 23 Mitglieder der Klägerin, Betreiber von Mautautobahnen, gegenüber dem durch ANAS vertretenen Staat, der die Konzessionen vergibt, die Nachfrage bilden. Nach den Statistiken, die von der Klägerin vorgelegt wurden, umfasste das Mautautobahnnetz in Italien im November 2009 ungefähr 5 500 km.
64. Zur Ermittlung einer spürbaren Beeinträchtigung der Marktstellung hat der Gerichtshof dargelegt, dass ein Unternehmen jedenfalls nicht schon dann als durch eine Handlung wie den angefochtenen Beschluss individuell betroffen angesehen werden kann, wenn diese Handlung geeignet war, die auf dem betreffenden Markt bestehenden Wettbewerbsverhältnisse zu beeinflussen, und das betroffene Unternehmen in einer irgendwie gearteten Wettbewerbsbeziehung zum Begünstigten des Beschlusses stand (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichtshofs vom 10. Dezember 1969, Eridania u. a./Kommission, 10/68 und 18/68, Slg. 1969, 459, Randnr. 7, Beschluss des Gerichtshofs vom 21. Februar 2006, Deutsche Post und DHL Express/Kommission, C-367/04 P, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 40, und Urteil des Gerichtshofs vom 22. November 2007, Spanien/Lenzing, C-525/04 P, Slg. 2007, I-9947, Randnr. 32).
65. Es reicht also nicht aus, wenn sich ein Unternehmen lediglich auf seine Eigenschaft als Wettbewerber des begünstigten Unternehmens beruft, sondern es muss darüber hinaus darlegen, dass tatsächliche Umstände vorliegen, die es in ähnlicher Weise individualisieren wie den Adressaten (Urteil vom 23. Mai 2000, Comité d’entreprise de la Société française de production u. a./Kommission, C-106/98 P, Slg. 2000, I-3659, Randnr. 41, Beschluss Deutsche Post und DHL Express/Kommission, oben in Randnr. 64 angeführt, Randnr. 41, und Urteil Spanien/Lenzing, oben in Randnr. 64 angeführt, Randnr. 33).
66. Der Nachweis einer spürbaren Beeinträchtigung der Stellung eines Wettbewerbers auf dem Markt kann dabei nicht auf das Vorliegen bestimmter Anhaltspunkte für eine Verschlechterung seiner kommerziellen oder finanziellen Leistungen beschränkt werden, kann aber erbracht werden, indem man das Eintreten von Einnahmeausfällen oder eine weniger günstige Entwicklung als jene, die ohne eine solche Beihilfe zu verzeichnen gewesen wäre, nachweist (Urteil Spanien/Lenzing, oben in Randnr. 64 angeführt, Randnr. 35).
67. Im vorliegenden Fall ist zur spürbaren Beeinträchtigung der Marktstellung der Mitglieder der Klägerin durch die ausschreibungslose Vergabe der Konzession für den Passante festzustellen, dass die Klägerin in der Klageschrift die Gründe darlegt, aus denen sie die Auffassung vertritt, dass eine solche Direktvergabe einen Verstoß gegen das grundsätzliche Verbot staatlicher Beihilfen darstelle. Im Rahmen ihrer Stellungnahme zur Einrede der Unzulässigkeit macht sie das Interesse ihrer 23 Mitglieder geltend, denen die Möglichkeit verwehrt worden sei, an einer Ausschreibung zur Vergabe der Konzession für die Verwaltung des Passante teilzunehmen.
68. Auf einem Markt mit insgesamt 5 500 km Mautautobahnen kann jedoch die ausschreibungslose Vergabe der Konzession für einen Autobahnabschnitt mit einer Länge von ca. 32 km zwar eine gewisse Auswirkung auf den Wettbewerb dahin gehend haben, dass die anderen Akteure nicht die Gelegenheit hatten, das jeweils von ihnen betriebene Netz auszuweiten, als solche aber nicht als spürbare Beeinträchtigung der Wettbewerbsposition dieser anderen Akteure angesehen werden. Demnach ist es der Klägerin nicht gelungen, nachzuweisen, dass ihre Mitglieder durch den angefochtenen Beschluss anders berührt werden als jeder andere Wirtschaftsteilnehmer, der die Konzession für den Passante betreiben möchte.
69. Somit ist festzustellen, dass die Mitglieder der Klägerin in Bezug auf die ausschreibungslose Vergabe der Konzession für den Passante von dem angefochtenen Beschluss nicht individuell betroffen waren. Folglich hätten sie insoweit nicht selbst klagen können, und auch die Klägerin kann nicht zur Vertretung der Interessen ihrer Mitglieder klagen.
– Die Mauterhöhung auf der Tangenziale
70. In Ermangelung von Angaben der Verfahrensbeteiligten ist als relevanter Markt jener der Bereitstellung von Autobahnverbindungen für den Transitverkehr gegen Entrichtung einer Maut auf den zwei Routen zu nennen, hinsichtlich deren zwischen der Tangenziale und dem Passante Wettbewerb herrscht. Es handelt sich zunächst um die Strecke in beide Richtungen zwischen der Stelle auf der von Padua kommenden Autobahn A4, wo sich die Tangenziale und der Passante gabeln, und dem Knoten des Passante mit der Autobahn A27 in Richtung Belluno. Diese Strecke kann entweder über den Passante bis zu seinem Knoten mit der A27 in Richtung Belluno oder zunächst auf der Autobahn A57 und dann nördlich auf die A27 abzweigend in Richtung Belluno zurückgelegt werden. Zweitens geht es um die Strecke in beide Richtungen zwischen der Stelle auf der von Padua kommenden Autobahn A4, wo sich die Tangenziale und der Passante gabeln, und der Stelle auf der Autobahn A4 Richtung Triest, wo die Tangenziale wieder auf die Autobahn A4 trifft. Diese Strecke kann entweder über den Passante auf seiner Gesamtlänge oder über die Autobahn A57 auf ihrer Gesamtlänge zurückgelegt werden.
71. Auf diesen beiden Routen, die entweder über die Tangenziale oder über den Passante gefahren werden können, stehen die jeweiligen Konzessionärinnen auf diesen Teilstrecken miteinander im Wettbewerb. Dieser Markt ist insbesondere dadurch gekennzeichnet, dass die Fahrer nur zwischen zwei konkurrierenden Angeboten wählen können. Es besteht daher ein unmittelbares Wettbewerbsverhältnis zwischen der Konzessionärin auf dem Passante und den Konzessionärinnen auf der Tangenziale.
72. Wie oben in Randnr. 56 festgestellt, war SAVP zum Zeitpunkt der Klageerhebung nicht mehr Inhaberin einer Autobahnkonzession auf der Tangenziale und auch nicht mehr Mitglied der Klägerin. Hinsichtlich der individuellen Betroffenheit der Mitglieder der Klägerin ist im Rahmen der Prüfung der Zulässigkeit der vorliegenden Klage somit nur die Situation von Autovie Venete und Autostrade per l’Italia zu berücksichtigen. Während Autovie Venete Konzessionärin einer Teilstrecke von ca. 10 km der Tangenziale ist, die sich zwischen Mestre (Italien) und dem Zubringer zum Passante in Richtung Triest befindet, ist Autostrade per l’Italia Konzessionärin der ungefähr 6 km langen Teilstrecke der Autobahn A27 in Richtung Belluno (Italien), die die Autobahn A57 mit dem Passante verbindet.
73. Zum Nachweis einer deutlichen Verringerung des Verkehrsaufkommens auf der Tangenziale seit der Inbetriebnahme des Passante hat die Klägerin Daten zur Verkehrsentwicklung für die Monate Januar bis Juli 2009 im Vergleich zum selben Zeitraum im Jahr 2008 vorgelegt. Diese Daten zeigen für die ersten sieben Monate des Jahres 2009 eine Verringerung der Fahrzeugkilometer um ca. 13 % bei Leichtfahrzeugen und um ca. 28 % bei Schwerfahrzeugen für den damals von SAVP verwalteten Netzanteil, der sich zum größten Teil (16 km der von SAVP verwalteten 23,3 km) auf der Tangenziale befindet (der andere Teil besteht aus dem Autobahnzubringer zwischen der Tangenziale und dem Flughafen Venedig-Tessera). Auch wenn diese Daten zum einen nur über einen Teil der Tangenziale Auskunft geben und zum anderen Verkehrsströme enthalten, die nicht die Tangenziale betreffen, kann daraus abgeleitet werden, dass der Verkehr auf der Tangenziale seit der Inbetriebnahme des Passante erheblich zurückgegangen ist. Diese Zahlen sind nicht wirksam bestritten worden. Die Streithelferin hat nämlich in der mündlichen Verhandlung behauptet, dass sie über „andere Zahlen“ verfüge, ohne diese jedoch anzugeben oder zu belegen. Die Kommission hat ihrerseits die von der Klägerin gelieferten Daten nicht in Frage gestellt. Sie hat sich darauf beschränkt, den Kausalzusammenhang zwischen der Mauterhöhung auf der Tangenziale und der Verringerung des Verkehrsaufkommens auf dieser Teilstrecke zu bestreiten, da Letztere ihres Erachtens schlicht auf die Inbetriebnahme des Passante als Konkurrenzroute zurückzuführen ist.
74. In diesem Zusammenhang ist einzuräumen, dass ein spürbarer Rückgang des Verkehrsstroms auf der Tangenziale bereits durch die bloße Eröffnung des Passante zu erwarten war und nicht bestimmbar scheint, in welchem Ausmaß dieser Rückgang dadurch verstärkt wurde, dass außerdem die Maut auf der Tangenziale erhöht wurde. Es kann jedoch vernünftigerweise angenommen werden, dass der verzeichnete Rückgang höher ist, als er es wäre, wenn die Maut nicht erhöht worden wäre. Im Übrigen steht zwischen den Verfahrensbeteiligten außer Streit, dass das gemeinsame Ziel der beiden Maßnahmen genau darin bestand, den Transitverkehr auf den Passante umzuleiten, um die Tangenziale davon zu entlasten. Die italienischen Behörden gingen somit ganz offensichtlich davon aus, dass, wenn die Maut für die Durchfahrt auf der Tangenziale niedriger wäre als die Maut für die Durchfahrt auf dem Passante, die bloße Inbetriebnahme des Passante als Alternativroute nicht ausreichen würde, um den Verkehr im gewünschten Ausmaß auf diese neue Strecke umzuleiten. Andernfalls wäre es nämlich nicht erforderlich gewesen, diese Mauterhöhung vorzunehmen.
75. Daher ist das von der Kommission in der mündlichen Verhandlung vorgebrachte Argument zurückzuweisen, dass die Umleitung des Verkehrs von der Tangenziale auf den Passante in derselben Weise erfolgt wäre, wenn die Maut auf diesen beiden Routen nicht gleich hoch gewesen wäre, da die Fahrer ihre Wahl ausschließlich nach der Verkehrssituation träfen.
76. Da außerdem der relevante Markt, wie oben in Randnr. 70 ausgeführt, jener der Bereitstellung von Autobahnverbindungen für den Transitverkehr gegen Entrichtung einer Maut auf den beiden Routen ist, hinsichtlich deren zwischen der Tangenziale und dem Passante Wettbewerb herrscht, ist die Frage, ob die Marktstellung von Autovie Venete und Autostrade per l’Italia spürbar beeinträchtigt ist, in Bezug auf diesen begrenzten Markt zu beurteilen und nicht in Bezug auf den viel größeren Markt der Autobahnkonzessionen in ganz Italien. Daher ist das von der Kommission in der mündlichen Verhandlung vorgebrachte Argument zurückzuweisen, dass angesichts der von Autovie Venete und Autostrade per l’Italia verwalteten Autobahnnetze mit einer Gesamtlänge von 230 km bzw. 3 000 km eine Mauterhöhung auf den von ihnen verwalteten kurzen Abschnitten auf der Tangenziale, wie sie oben in Randnr. 72 genannt worden sind, nicht auf eine spürbare Beeinträchtigung ihrer Marktstellung schließen lassen könne.
77. Schließlich stellt der Lastkraftwagenverkehr, bei dem der Rückgang am höchsten ausfiel, das einträglichste Segment für die Autobahnkonzessionäre dar, so dass ein Rückgang in diesem Segment besonders geeignet ist, ihre Betriebseinnahmen spürbar zu beeinträchtigen.
78. Vor diesem Hintergrund ist festzustellen, dass die Klägerin rechtlich hinreichend nachgewiesen hat, dass sich aufgrund der Mauterhöhung auf der Tangenziale, die Gegenstand der Beschwerde war, zwei ihrer Mitglieder, nämlich Autovie Venete und Autostrade per l’Italia, in einer tatsächlichen Lage befinden, die sie im Sinne der oben in Randnr. 65 angeführten Rechtsprechung in ähnlicher Weise individualisiert wie den Adressaten des angefochtenen Beschlusses, und dass im Sinne der oben in Randnr. 66 angeführten Rechtsprechung ihre Geschäftsergebnisse eine weniger günstige Entwicklung erfahren haben, als sie ohne eine solche Maßnahme zu verzeichnen gewesen wäre. Hinzu kommt, dass diese beiden Gesellschaften als Konzessionärinnen auf der Tangenziale zusammen mit SAVP als Einzige von dieser Mauterhöhung negativ betroffen wurden und diese Mauterhöhung ihrem einzigen Wettbewerber auf dem relevanten Markt, nämlich CAV als Konzessionärin auf dem Passante, genützt hat.
79. Folglich hätten sowohl Autovie Venete als auch Autostrade per l’Italia selbst gegen den angefochtenen Beschluss klagen können, da darin abgelehnt wurde, das förmliche Prüfverfahren hinsichtlich der Mauterhöhung zu eröffnen. Daher ist die von der Klägerin in Vertretung der Interessen dieser Mitglieder erhobene Klage auch in Bezug auf die Mauterhöhung zulässig.
80. Demnach ist der zweiten Unzulässigkeitseinrede stattzugeben, soweit es um die Direktvergabe der Konzession für die Verwaltung des Passante geht, während sie hinsichtlich der Mauterhöhung auf der Tangenziale zurückzuweisen ist.
3. Ergebnis zur Zulässigkeit
81. Folglich ist der Einrede der Unzulässigkeit hinsichtlich der Direktvergabe der Konzession für den Passante stattzugeben; im Übrigen ist sie zurückzuweisen. Die Klage ist daher insoweit zulässig, als sie sich gegen die im angefochtenen Beschluss getroffene Feststellung wendet, dass die Mauterhöhung auf der Tangenziale keine staatliche Beihilfe darstelle. Sie ist hingegen unzulässig, soweit sie sich gegen die Feststellung wendet, dass die Direktvergabe der Konzession für den Passante keine staatliche Beihilfe darstelle.
B – Zur Begründetheit
82. Die Klägerin macht zwei Klagegründe geltend, mit denen sie im Wesentlichen die Verletzung wesentlicher Formvorschriften, die Verletzung der Begründungspflicht, einen Verstoß gegen Art. 107 AEUV und die Verfälschung von Tatsachen beanstandet.
1. Erster Klagegrund: Verletzung wesentlicher Formvorschriften, Mangel und Widersprüchlichkeit der Begründung und Verstoß gegen Art. 107 AEUV hinsichtlich der Direktvergabe der Konzession für den Bau und die Verwaltung des Passante an CAV
83. Der erste Klagegrund, der sich ausschließlich gegen die Feststellung richtet, dass die Direktvergabe der Konzession für den Passante keine staatliche Beihilfe darstelle, kann nicht mit Erfolg gegen die Feststellung geltend gemacht werden, dass die Mauterhöhung auf der Tangenziale keine staatliche Beihilfe darstelle. Angesichts von Randnr. 81 des vorliegenden Urteils ist er daher als ins Leere gehend zurückzuweisen.
2. Zweiter Klagegrund: Verletzung wesentlicher Formvorschriften, Mangel und Widersprüchlichkeit der Begründung, Verfälschung von Tatsachen und Verstoß gegen Art. 107 AEUV hinsichtlich der Mauterhöhung auf der Tangenziale
a) Die Rügen der Verletzung wesentlicher Formvorschriften, der Verletzung der Begründungspflicht und der Verfälschung von Tatsachen
84. Zu diesen von der Klägerin im Rahmen ihres zweiten Klagegrundes erhobenen Rügen ist festzustellen, dass sie, wie die Kommission zu Recht hinsichtlich der Begründungspflicht geltend gemacht hat, nur in der Überschrift des zweiten Klagegrundes erwähnt und weder in der Klageschrift noch in der Erwiderung durch ein Vorbringen gestützt werden.
85. Daher sind gemäß Art. 44 § 1 Buchst. c der Verfahrensordnung die im Rahmen des zweiten Klagegrundes erhobenen Rügen der Verletzung wesentlicher Formvorschriften, der Verletzung der Begründungspflicht und der Verfälschung von Tatsachen als unzulässig zurückzuweisen.
b) Die Rüge eines Verstoßes gegen Art. 107 AEUV
86. Die Klägerin macht geltend, dass der Bau des Passante über eine Gebührenerhöhung auf der Tangenziale finanziert worden sei und dass diese Erhöhung, die zur selben Mauthöhe für die beiden Teilstrecken geführt habe, wettbewerbsverzerrende Wirkung gehabt habe, indem sie den Verkehr von der Tangenziale zugunsten des Passante umgeleitet habe.
87. Nach Auffassung der Kommission bedingt weder die Tatsache, dass der Konzessionär einer Autobahnteilstrecke eine Maut erhebt, noch die Tatsache, dass diese Maut erhöht wird, einen Transfer staatlicher Mittel.
88. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die Klägerin nicht vorträgt, dass die Bedingungen der am 30. Januar 2009 zwischen ANAS und CAV getroffenen Konzessionsvereinbarung für den Passante eine staatliche Beihilfe darstellten, weil zwischen den Verpflichtungen von CAV aus dieser Vereinbarung und dem Nutzen, den sie aus dieser Konzession ziehen könne, ein Ungleichgewicht herrsche. Die von der Klägerin erhobene Rüge beschränkt sich auf die Fragen der Mauterhöhung auf der Tangenziale und der Verwendung der Einnahmen aus dieser Erhöhung für die Erstattung der Baukosten des Passante.
89. Wie oben in Randnr. 33 festgestellt, ist der angefochtene Beschluss eine Entscheidung nach Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 659/1999, da er in der am Ende der Vorprüfungsphase getroffenen Feststellung der Kommission besteht, dass die Mauterhöhung auf der Tangenziale keine Beihilfe darstelle. Die Klägerin macht im Wesentlichen geltend, dass die Kommission im Gegenteil hätte feststellen müssen, dass diese Maßnahme eine staatliche Beihilfe darstelle.
90. Art. 107 Abs. 1 AEUV erklärt staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, für mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
Die tatsächlichen Umstände des vorliegenden Falles
91. Einleitend sind die Modalitäten der fraglichen Mauterhöhung und die Verwendung des Ertrags aus dieser Erhöhung zu umreißen.
92. Die Mauterhöhung auf der Tangenziale wurde erstmals durch die Delibera (Verwaltungsbeschluss) Nr. 128 des Comitato interministeriale per la programmazione economica (Interministerieller Ausschuss für Wirtschaftsplanung, CIPE) vom 6. April 2006 (GURI Nr. 142 vom 21. Juni 2006, S. 16) beschlossen. Dieser Rechtsakt erlaubt es, „in … Rechtsakte zur Ergänzung der geltenden Vereinbarungen mit den Gesellschaften, die Autobahnen verwalten, die zum Passante di Mestre in Konkurrenz stehen, Klauseln aufzunehmen, die eine Mautgleichheit … vorsehen, um langfristig die Einnahme von Mitteln zu sichern, die für den Bau des Passante erforderlich sind“. Nach den Akten bedeutet der Grundsatz der „Mautgleichheit“, dass der Transitverkehr in beiden Richtungen zwischen Padua und Triest sowie zwischen Padua und Belluno zwischen zwei Routen wählen kann, ohne dass ein Unterschied in der Mauthöhe besteht.
93. Der Umfang der Mauterhöhung wurde durch die Delibera Nr. 3 des CIPE vom 26. Januar 2007 (GURI Nr. 96 vom 26. April 2007, S. 79) festgelegt. Gemäß diesem Rechtsakt hatte die Erhöhung auf die Weise zu erfolgen, dass auf die tatsächlich vom Transitverkehr in beide Richtungen auf der Tangenziale sowohl auf der Teilstrecke Padua–Triest als auch auf der Teilstrecke Padua–Belluno zurückgelegten Kilometer ab dem 1. Februar 2007 eine fiktive Strecke von 10,14 km und ab dem 1. Januar 2008 eine fiktive Strecke von 20,28 km aufgeschlagen wurde.
94. Da sich die Inbetriebnahme des Passante verzögerte, wurden diese Zeitpunkte später durch die Delibera Nr. 24 des CIPE vom 27. März 2008 (GURI Nr. 157 vom 7. Juli 2008, S. 55) auf den 1. Mai 2008 und den 1. Januar 2009 verschoben.
95. Entsprechend den Bestimmungen der in den vorstehenden Randnummern angeführten Delibere wurden die Modalitäten der Mauterhöhung in die Konzessionsvereinbarungen zwischen ANAS und den Betreibergesellschaften der Tangenziale und des Passante aufgenommen.
96. Gemäß Art. 4 der am 30. Januar 2009 zwischen ANAS und CAV getroffenen Konzessionsvereinbarung für den Passante (im Folgenden: Vereinbarung) endet die Konzession für den Passante am 31. Dezember 2032. Nach Art. 6.2 der Vereinbarung hat sich CAV u. a. verpflichtet, ANAS bis zum 30. Juni 2010 sämtliche von Letzterer für den Bau des Passante ausgelegten Kosten zu erstatten. Aus der Akte und insbesondere aus Art. 3.2 Buchst. d der Vereinbarung ergibt sich, dass der Bau des Passante zunächst von ANAS finanziert wurde.
97. Aus Art. 6.4 der Vereinbarung geht hervor, dass CAV im Gegenzug Folgendes erhält:
– erstens den Ertrag aus der auf der Tangenziale eingeführten Mauterhöhung;
– zweitens die Mauteinnahmen auf dem Passante;
– drittens ab dem 30. November 2009 die Einnahmen der von CAV übernommenen ehemaligen Konzession von SAVP auf einem Teilstück der Tangenziale;
– viertens die Einnahmen aus den Unterkonzessionen für die Raststätten.
98. So ermöglichen letztlich der Ertrag aus der auf der Tangenziale eingeführten Mauterhöhung und die übrigen in der vorstehenden Randnummer erwähnten Faktoren dem italienischen Staat, die Beträge wiederzuerlangen, die er für den Bau des Passante ausgegeben hat.
99. Was die Details der Mauterhöhung betrifft, so übernimmt Art. 6.4 der Vereinbarung im Wesentlichen die Bestimmungen der oben in den Randnrn. 93 und 94 angeführten Delibere des CIPE, indem er festlegt, dass auf die tatsächlich vom Transitverkehr in beide Richtungen auf der Tangenziale sowohl auf der Teilstrecke Padua–Triest als auch auf der Teilstrecke Padua–Belluno zurückgelegten Kilometer ab dem 1. Mai 2008 eine fiktive Strecke von 10,14 km und ab dem 1. Januar 2009 eine fiktive Strecke von 20,28 km aufzuschlagen ist. Nach den Angaben, die CAV in Beantwortung der schriftlichen Fragen des Gerichts gemacht hat und die von den Verfahrensbeteiligten in der mündlichen Verhandlung bestätigt worden sind, wird diese Erhöhung nach dem Wirtschafts- und Finanzplan in der Anlage zur Vereinbarung bis zum Ende der Geltungsdauer der Vereinbarung progressiv sinken. So lag die zusätzliche Kilometerzahl im Jahr 2010 bei 19,88 km, im Jahr 2011 bei 19,48 km und ab dem 1. Januar 2012 bei 19,1 km.
100. Hinsichtlich der Modalitäten der Erhebung und der Weiterleitung der auf die zusätzliche Kilometerzahl erhobenen Beträge haben die Verfahrensbeteiligten in Beantwortung der schriftlichen Fragen des Gerichts übereinstimmend ausgeführt, dass die fraglichen Beträge von den die betreffenden Mautstellen betreibenden Konzessionärinnen – d. h. von Autovie Venete an der Mautstelle Venezia-Est, von Autostrade per l’Italia an der Mautstelle Venezia-Nord und von CAV an der Mautstelle Venezia–Padova – oder in ihrem jeweiligen Namen von einer von Autostrade per l’Italia gehaltenen Gesellschaft erhoben würden, um dann nach den Modalitäten, die in der die verschiedenen Konzessionäre bindenden Vernetzungsvereinbarung festgelegt seien, an CAV weitergeleitet zu werden.
101. Diese Modalitäten sind je nach Zahlungsmittel, das der Straßenbenutzer verwendet, unterschiedlich:
– bei Zahlung mit Bargeld oder Kreditkarte werden die betreffenden Beträge vom Konzessionär, der die jeweilige Mautstelle betreibt, einkassiert und unmittelbar an CAV weitergeleitet (im Fall der Mautstelle Venezia–Padova, die von CAV betrieben wird, handelt es sich um einen internen Buchungsvorgang innerhalb von CAV);
– bei Zahlung über Telemaut (telepass) oder Prepaid Card (Viacard), bei denen es sich um Systeme handelt, die von der von Autostrade per l’Italia beherrschten Telepass SpA verwaltet werden, werden die betreffenden Beträge von Telepass einkassiert und dann an CAV weitergeleitet.
Das Kriterium der staatlichen Mittel
102. In Bezug auf die Frage, ob die Mauterhöhung auf der Tangenziale als staatliche Beihilfe einzustufen ist, streiten die Verfahrensbeteiligten vor allem darüber, ob diese Maßnahme einen Transfer staatlicher Mittel zugunsten von CAV als Konzessionärin des Passante bedingt.
103. Erstens sind nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs nur unmittelbar oder mittelbar aus staatlichen Mitteln gewährte Vorteile als Beihilfen im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV anzusehen. Die in dieser Bestimmung vorgenommene Unterscheidung zwischen „staatlichen“ und „aus staatlichen Mitteln gewährten“ Beihilfen bedeutet nicht, dass alle von einem Staat gewährten Vorteile unabhängig davon Beihilfen darstellen, ob sie aus staatlichen Mitteln finanziert werden oder nicht, sondern dient nur dazu, in den Beihilfebegriff die unmittelbar vom Staat gewährten Vorteile sowie diejenigen, die über eine vom Staat benannte oder errichtete öffentliche oder private Einrichtung gewährt werden, einzubeziehen (vgl. Urteil des Gerichtshofs vom 13. März 2001, PreussenElektra, C-379/98, Slg. 2001, I-2099, Randnr. 58 und die dort angeführte Rechtsprechung).
104. Zweitens ist zum Begriff der staatlichen Mittel darauf hinzuweisen, dass Art. 107 Abs. 1 AEUV nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs sämtliche Geldmittel erfasst, die die öffentlichen Stellen tatsächlich zur Unterstützung von Unternehmen verwenden können, ohne dass es darauf ankommt, dass diese Mittel dauerhaft zum Staatsvermögen gehören. Auch wenn die der fraglichen Maßnahme entsprechenden Beträge nicht dauerhaft im Besitz der öffentlichen Stellen sind, genügt daher der Umstand, dass sie unter ständiger öffentlicher Kontrolle und somit den zuständigen nationalen Stellen zur Verfügung stehen, damit sie als staatliche Mittel eingestuft werden können (vgl. in diesem Sinne Urteile des Gerichtshofs vom 16. Mai 2000, Frankreich/Ladbroke Racing und Kommission, C-83/98 P, Slg. 2000, I-3271, Randnr. 50, und vom 16. Mai 2002, Frankreich/Kommission, C-482/99, Slg. 2002, I-4397, Randnr. 37).
105. Wie oben in den Randnrn. 100 und 101 festgestellt, werden im vorliegenden Fall die Beträge, die dem Ertrag aus der Mauterhöhung entsprechen, entweder von Autovie Venete und Autostrade per l’Italia oder von Telepass als privaten Gesellschaften unmittelbar an CAV gezahlt. Die fraglichen Beträge fließen also unmittelbar und ausschließlich zwischen privaten Gesellschaften, ohne dass irgendeine öffentliche Einrichtung, und sei es vorübergehend, in ihren Besitz gelangt oder sie unter ihre Kontrolle bringt. Daher handelt es sich nicht um staatliche Mittel im Sinne der oben in den Randnrn. 103 und 104 angeführten Rechtsprechung.
106. Da das Kriterium der Verwendung staatlicher Mittel nicht erfüllt ist, ist ohne Prüfung der weiteren Voraussetzungen für das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe festzustellen, dass die Mauterhöhung auf der Tangenziale sowie die Verwendung des Ertrags aus dieser Erhöhung für die vereinbarungsgemäße Erstattung der Baukosten des Passante keine staatliche Beihilfe darstellen.
107. Folglich sind die Rüge eines Verstoßes gegen Art. 107 Abs. 1 AEUV sowie der zweite Klagegrund zurückzuweisen und ist die Klage insgesamt abzuweisen.
Kosten
108. Nach Art. 87 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Darüber hinaus kann das Gericht nach Art. 87 § 3 Abs. 1 der Verfahrensordnung die Kosten teilen oder beschließen, dass jede Partei ihre eigenen Kosten trägt, wenn jede Partei teils obsiegt, teils unterliegt.
109. Da die Klägerin materiell und die Kommission teilweise hinsichtlich der von ihr erhobenen Einreden der Unzulässigkeit unterlegen sind, ist zu beschließen, dass jede Partei die Hälfte der Kosten der anderen Partei trägt. Die Klägerin trägt außerdem die Kosten von CAV als Streithelferin.
Tenor
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Vierte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Associazione italiana delle società concessionarie per la costruzione e l’esercizio di autostrade e trafori stradali (Aiscat) trägt die Hälfte ihrer eigenen Kosten, die Hälfte der Kosten, die der Europäischen Kommission entstanden sind, sowie die gesamten Kosten, die der Concessioni Autostradali Venete – CAV SpA entstanden sind.
3. Die Kommission trägt die Hälfte ihrer eigenen Kosten sowie die Hälfte der Kosten, die Aiscat entstanden sind.