CELEX: 62012CJ0313
Procedură administrativă națională
Situație pur internă
Acte administrative
Obligația de motivare
Posibilitatea de a suplini lipsa motivării în cursul unei proceduri jurisdicționale îndreptate împotriva unui act administrativ
Interpretarea articolului 296 al doilea paragraf TFUE și a articolului 41 alineatul (2) litera (c) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene
Necompetenţa Curţii

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea principiului motivării actelor administrației publice, prevăzut la articolul 296 al doilea paragraf TFUE și a articolului 41 alineatul (2) litera (c) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”).
Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între doamna Romeo, pe de o parte, și Regione Siciliana, pe de altă parte, cu privire la o decizie care prevede reducerea cuantumului pensiei doamnei Romeo și recuperarea sumelor plătite pentru perioade anterioare.
Dreptul italian
Legea nr. 241 din 7 august 1990 de instituire a noilor norme în materie administrativă și a accesului la actele administrative (GURI nr. 192 din 18 august 1990, p. 7), astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 15 din 11 februarie 2005 (GURI nr. 42 din 21 februarie 2005, p. 4, denumită în continuare „Legea nr. 241/1990”), prevede, la articolul 1 alineatul 1, următoarele:
„Activitatea administrativă urmărește obiectivele stabilite de lege și este guvernată de criteriile economiei, eficacității, imparțialității, publicității și transparenței, potrivit modalităților prevăzute de prezenta lege și de celelalte dispoziții care reglementează proceduri determinate, precum și de principiile rezultate din ordinea juridică comunitară.”
Articolul 3 alineatele 1 și 2 din Legea nr. 241/1990 prevede, în ceea ce privește obligația de motivare:
„1.   Orice decizie administrativă [...] trebuie să fie motivată, cu excepția cazurilor prevăzute la alineatul 2. Motivarea trebuie să indice împrejurările de fapt, precum și motivele de drept care au determinat administrația să ia această decizie, în raport cu rezultatele examenului prealabil al dosarului.
2.   Motivarea nu este cerută pentru actele normative și pentru actele cu aplicabilitate generală.”
Articolul 21 octies alineatul 2 primul paragraf din Legea nr. 241/1990 are următorul cuprins:
„Decizia adoptată cu încălcarea normelor de procedură sau a celor referitoare la forma actelor nu poate fi anulată dacă, având în vedere faptul că este de competența nediscreționară a administrației, este evident că dispozitivul acesteia nu ar fi putut fi diferit de cel adoptat în realitate.”
Articolul 3 din Legea regională din Sicilia nr. 10 din 30 aprilie 1991 de instituire a unor dispoziții referitoare la deciziile administrative, la dreptul de acces la documentele administrative și la îmbunătățirea funcționării activității administrative (denumită în continuare „Legea regională din Sicilia nr. 10/1991”) reproduce textual articolul 3 din Legea nr. 241/1990.
Articolul 37 din Legea regională din Sicilia nr. 10/1991 prevede:
„Pentru aspectele care nu sunt reglementate de prezenta lege, sunt aplicabile, în măsura în care sunt compatibile, dispozițiile Legii nr. 241/1990, cu modificările și completările ulterioare, precum și măsurile de punere în aplicare aferente acestora.”
Litigiul principal și întrebările preliminare
Doamna Romeo, care a fost angajată a Regione Siciliana, este titulara unei pensii acordate de această regiune administrativă. Printr‑o notă din 2007, Regione Siciliana a informat‑o pe doamna Romeo că cuantumul pensiei sale, astfel cum fusese stabilit printr‑un decret regional anterior, era superior celui la care avea efectiv dreptul și că acest cuantum urma să fie redus, sumele plătite fără a fi datorate urmând să facă obiectul unei recuperări concomitente.
Doamna Romeo a introdus o acțiune în anulare împotriva acestei note la Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, invocând o lipsă totală a motivării actului, care nu permite, printre altele, determinarea elementelor de fapt și de drept care justifică reducerea pensiei sale și recuperarea sumelor plătite fără a fi datorate. În cursul procedurii jurisdicționale, Regione Siciliana a susținut, întemeindu‑se pe articolul 21 octies alineatul 2 primul paragraf din Legea nr. 241/1990, că nota atacată era legală și a furnizat elemente suplimentare în motivarea măsurii atacate.
Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, a ridicat din oficiu problema dacă articolul 21 octies alineatul 2 primul paragraf din Legea nr. 241/1990 este compatibil cu dreptul Uniunii și cu principiul motivării deciziilor administrative, prevăzut la articolul 3 din aceeași lege și la articolul 3 din Legea regională din Sicilia nr. 10/1991.
În decizia de trimitere, Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, expune considerații referitoare la competența Curții de a răspunde la întrebările adresate. Aceasta arată mai întâi că, în contextul cauzei principale, exercită competențe jurisdicționale. Astfel, în materie de pensii, aceasta ar exercita o competență de fond exclusivă și ar fi competentă să anuleze acte administrative. Prin urmare, spre deosebire de cele statuate în cauzele în care s‑au pronunțat Ordonanțele din 26 noiembrie 1999, ANAS (
C-192/98, Rec., p. I-8583
) și RAI (
C-440/98, Rec., p. I-8597
), în care Curtea s‑a declarat necompetentă să se pronunțe cu privire la întrebările adresate de Corte dei conti, aceasta din urmă ar trebui, în cadrul prezentului litigiu, să fie considerată o instanță în sensul articolului 267 TFUE, iar nu o autoritate administrativă.
În plus, având în vedere trimiterea la dreptul Uniunii prevăzută la articolul 1 alineatul 1 din Legea nr. 241/1990, prezenta cerere de decizie preliminară s‑ar justifica prin necesitatea unei aplicări uniforme a principiului motivării pentru toate actele administrației ca principiu de drept administrativ european. Desigur, Curtea, sesizată într‑o cauză comparabilă de Corte dei conti cu întrebări identice cu cea de a doua și cu cea de a treia întrebare adresate în prezenta cauză, a statuat în Hotărârea din 21 decembrie 2011, Cicala (
C-482/10, Rep., p. I-14139
), că articolul 1 alineatul 1 din Legea nr. 241/1990 nu cuprinde o trimitere directă și necondiționată la articolul 296 al doilea paragraf TFUE și la articolul 41 alineatul (2) litera (c) din cartă și, din această cauză, și‑a declinat competența de a răspunde la întrebările adresate.
Cu toate acestea, ar fi necesară o nouă sesizare a Curții cu aceleași întrebări, precum și cu o întrebare suplimentară, având în vedere o decizie a Consiglio di Stato din 10 mai 2011 (Decizia nr. 2755/2011), referitoare la consecințele juridice ale nelegalității unui act administrativ în materie de planificare faunistică și cinegetică. Această din urmă instanță, în temeiul articolului 1 din Codul de procedură administrativă, anexat la Decretul legislativ nr. 104 din 2 iulie 2010, care prevede că „instanțele administrative asigură o protecție deplină și efectivă în conformitate cu principiile consacrate de Constituție și cu dreptul european”, ar fi aplicat în mod direct și necondiționat articolul 264 TFUE într‑o situație pur internă și ar fi lăsat neaplicate normele procedurale naționale.
Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, deduce de aici concluzia că Consiglio di Stato s‑a îndepărtat de la Hotărârea Cicala, citată anterior, prin faptul că a statuat că articolul 264 TFUE era aplicabil și își pune totodată întrebarea dacă această instanță a făcut o aplicare exactă a jurisprudenței Curții referitoare la articolul respectiv.
Având în vedere decizia sus‑menționată a Consiglio di Stato, se pune problema, potrivit Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, dacă o instanță națională poate interpreta și aplica în mod eronat dreptul Uniunii, în temeiul unei reglementări naționale care face trimitere în mod direct și necondiționat la acest drept.
În ceea ce privește prezenta cauză, Corte dei Conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, apreciază că articolul 21 octies din Legea nr. 241/1990, astfel cum a fost interpretat în jurisprudența națională, este în contradicție cu jurisprudența Curții în materie de motivare a actelor administrative. În cazul în care aceasta ar trebui să aplice articolul 21 octies interpretat astfel, s‑ar îndepărta de la jurisprudența Curții referitoare la obligația de motivare, deși ar fi obligată să aplice, având în vedere articolul 1 din Legea nr. 241/1990, jurisprudența Curții.
În plus, deși în speță era vorba, desigur, despre o problematică pur internă, este necesar, având în vedere considerațiile care precedă, să se stabilească dacă principiul dreptului Uniunii privind obligația de motivare trebuie să se aplice și actelor administrative naționale în materie de pensii naționale.
În aceste condiții, Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)
O instanță națională poate interpreta și aplica normele și principiile dreptului european, în temeiul unei reglementări naționale care, pentru situații exclusiv interne, face trimitere la dreptul european, îndepărtându‑se de interpretarea acestora consacrată în jurisprudența Curții de Justiție sau aplicându‑le în mod eronat în raport cu aceasta?
2)
Interpretarea și aplicarea articolului 3 din [Legea nr. 241/1990] și a articolului 3 din [Legea regională din Sicilia nr. 10/1991] în raport cu articolul 1 din [Legea nr. 241/90], care obligă administrația italiană să aplice principiile dreptului Uniunii Europene în conformitate cu obligația de motivare a actelor administrației publice prevăzută la articolul 296 al doilea paragraf TFUE și la articolul 41 alineatul (2) litera (c) din [cartă], potrivit cărora actele de drept privat ale autorităților administrative, respectiv drepturile individuale inerente din domeniul pensiilor, care au, în orice caz, caracter obligatoriu, pot fi scutite de obligația de motivare, sunt compatibile cu dreptul Uniunii Europene și acest caz reprezintă o încălcare a unei norme fundamentale de procedură aplicabile deciziei administrative?
3)
Articolul 21 octies alineatul 2 primul paragraf din [Legea nr. 241/1990], astfel cum este interpretat în jurisprudența administrativă, în raport cu obligația de motivare a actului administrativ prevăzută la articolul 3 din [Legea nr. 241/1990] și la articolul 3 din [Legea regională din Sicilia nr. 10/1991], în conformitate cu obligația de motivare a actelor administrației publice prevăzută la articolul 296 al doilea paragraf TFUE și la articolul 41 alineatul (2) litera (c) din [cartă], este compatibil cu articolul 1 din [Legea nr. 241/1990], care prevede obligația administrației de a aplica principiile dreptului Uniunii Europene, și, în consecință, sunt compatibile și admisibile interpretarea și aplicarea posibilității administrației de a completa motivarea deciziei administrative în cursul procedurii?”
Cu privire la întrebările preliminare
Cu privire la a doua și la a treia întrebare
Trebuie constatat de la bun început că cea de a doua și cea de a treia întrebare au ca obiect interpretarea dispozițiilor Tratatului FUE și ale cartei într‑o situație care, astfel cum arată însăși Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, este pur internă.
În aceste împrejurări, Curtea trebuie să își verifice din oficiu competența de a se pronunța cu privire la interpretarea dispozițiilor menționate (a se vedea în acest sens Hotărârea din 22 decembrie 2010, Omalet,
C-245/09, Rep., p. I-13771
, punctul 10 și jurisprudența citată).
Potrivit unei jurisprudențe constante, Curtea este competentă să statueze asupra cererilor de decizie preliminară referitoare la dispoziții de drept al Uniunii în cazuri în care situația de fapt din cauza principală se situează în afara domeniului de aplicare al dreptului Uniunii, dar în care dreptul național face trimitere la conținutul dispozițiilor menționate de drept al Uniunii pentru a stabili normele aplicabile unei situații pur interne din statul membru în cauză (a se vedea printre altele Hotărârea din 16 martie 2006, Poseidon Chartering,
C-3/04, Rec., p. I-2505
, punctul 15, Hotărârea din 11 decembrie 2007, ETI și alții,
C-280/06, Rep., p. I-10893
, punctele 22 și 26, Hotărârea din 2 martie 2010, Salahadin Abdulla și alții,
C-175/08, C-176/08, C-178/08 și C-179/08, Rep., p. I-1493
, punctul 48, Hotărârea Cicala, citată anterior, punctul 17, precum și Hotărârea din 18 octombrie 2012, Nolan, C‑583/10, punctul 45).
Astfel, există un interes cert al Uniunii ca, pentru evitarea unor viitoare divergențe de interpretare, dispozițiile sau noțiunile preluate din dreptul Uniunii să primească o interpretare uniformă, atunci când o legislație națională se conformează, pentru soluționarea unor situații care nu intră în domeniul de aplicare al unui anumit act al Uniunii, soluțiilor reținute de actul menționat, pentru a asigura un tratament identic situațiilor interne și situațiilor reglementate de dreptul Uniunii, indiferent care ar fi condițiile în care dispozițiile sau noțiunile preluate din dreptul Uniunii urmează să fie aplicate (a se vedea în acest sens Hotărârea Salahadin Abdulla și alții, citată anterior, punctul 48, Hotărârea din 12 iulie 2012, SC Volksbank România, C‑602/10, punctele 87 și 88, Hotărârea Nolan, citată anterior, punctul 46 și jurisprudența citată, precum și Hotărârea din 14 martie 2013, Allianz Hungária Biztosító și alții, C‑32/11, punctele 20 și 21).
Această situație se regăsește în cazul în care aplicabilitatea dispozițiilor de drept al Uniunii în cauză a fost determinată de dreptul național în mod direct și necondiționat în privința unor asemenea situații (a se vedea în acest sens Hotărârea Cicala, citată anterior, punctul 19, și Hotărârea Nolan, citată anterior, punctul 47).
În ceea ce privește legislația în discuție în cauza principală, Curtea, sesizată de Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, cu întrebări identice cu cea de a doua și cu cea de a treia întrebare adresate în prezenta cauză într‑o acțiune comparabilă, a avut deja ocazia să analizeze problema dacă articolul 1 din Legea nr. 241/1990 cuprinde o trimitere la dreptul Uniunii, în sensul jurisprudenței Curții citate anterior, care să permită acesteia din urmă să răspundă la întrebări privind interpretarea dreptului Uniunii în cadrul unor litigii pur interne (a se vedea Hotărârea Cicala, citată anterior).
Prin hotărârea pronunțată în această din urmă cauză, Curtea, pe baza informațiilor furnizate în decizia de trimitere și a observațiilor scrise prezentate Curții de Regione Siciliana, de guvernul italian și de Comisia Europeană, a statuat printre altele că Legea nr. 241/1990 nu cuprinde indicații suficient de precise din care să se poată deduce că, prin trimiterea efectuată în cuprinsul articolului 1 din aceasta la principiile rezultate din dreptul Uniunii, legiuitorul național ar fi intenționat să facă, în ceea ce privește obligația de motivare, o trimitere la conținutul dispozițiilor articolului 296 al doilea paragraf TFUE și ale articolului 41 alineatul (2) litera (c) din cartă sau la alte norme de drept al Uniunii referitoare la obligația de motivare a actelor în vederea aplicării unui tratament identic situațiilor interne și situațiilor care sunt reglementate de acest drept. În aceste condiții, Curtea s‑a declarat necompetentă pentru a statua cu privire la întrebările adresate de Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana.
Printre altele, Curtea a constatat la punctele 23-25 din Hotărârea Cicala, citată anterior, pe de o parte, că Legea nr. 241/1990, precum și Legea regională din Sicilia nr. 10/1991 prevăd norme specifice în ceea ce privește obligația de motivare a actelor administrative și încălcarea acestei obligații și, pe de altă parte, că articolul 1 din Legea nr. 241/1990 face trimitere în general la „principiile rezultate din ordinea juridică comunitară”, iar nu în mod special la articolul 296 al doilea paragraf TFUE și la articolul 41 alineatul (2) litera (c) din cartă, vizate de întrebările preliminare, sau la alte norme de drept al Uniunii referitoare la obligația de motivare a actelor.
De aici, Curtea a concluzionat, la punctele 26 și 27 din hotărârea menționată, că nu se poate considera că articolul 296 al doilea paragraf TFUE și articolul 41 alineatul (2) litera (c) din cartă au devenit aplicabile în mod direct și necondiționat în temeiul dreptului italian, pentru a asigura un tratament identic situațiilor interne și situațiilor reglementate de dreptul Uniunii.
La punctul 28 din aceeași hotărâre, Curtea a adăugat că Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, nu a menționat că trimiterea, prevăzută la articolul 1 din Legea nr. 241/1990, la principiile rezultate din dreptul Uniunii ar avea drept consecință înlăturarea normelor naționale referitoare la obligația de motivare în favoarea articolului 296 al doilea paragraf TFUE și a articolului 41 alineatul (2) litera (c) din cartă.
Or, în prezenta cauză, instanța de trimitere nu a menționat, astfel cum a arătat Comisia în observațiile scrise prezentate Curții, motive susceptibile să repună în discuție concluzia potrivit căreia Curtea nu este competentă sa răspundă la întrebările adresate.
Prin urmare, este lipsită de relevanță referirea la decizia adoptată de Consiglio di Stato și citată în decizia de trimitere. Astfel, această decizie privește problematici și norme de drept italian diferite de cele în discuție în litigiul principal, fără ca decizia menționată să aibă legătură cu problema dacă articolul 1 din Legea nr. 241/1990 cuprinde o trimitere, în sensul jurisprudenței Curții, la articolul 296 al doilea paragraf TFUE și la articolul 41 alineatul (2) litera (c) din cartă.
În plus, nu reiese din motivarea furnizată de Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, în susținerea deciziei sale de sesizare a Curții cu aceleași întrebări precum cele adresate în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea Cicala, citată anterior, că trimiterea pe care articolul 1 din Legea nr. 241/1990 o face la principiile rezultate din dreptul Uniunii vizează efectiv să asigure un tratament identic situațiilor interne și situațiilor reglementate de dreptul Uniunii.
Or, în conformitate cu considerațiile care figurează în special la punctul 24 din prezenta hotărâre, întrucât pentru soluționarea situației interne în cauză se aplică dispozițiile unei reglementări naționale, precum normele specifice de drept italian în discuție în litigiul principal referitoare la obligația de motivare și la consecințele unei încălcări a acestei obligații, o dispoziție a aceleiași reglementări naționale care face trimitere la dreptul Uniunii, precum cea în discuție în litigiul principal, nu vizează să asigure un asemenea tratament identic.
Astfel, un tratament identic nu este asigurat decât în cazul în care trimiterea efectuată de dreptul național la normele Uniunii este directă și necondiționată, fără ca dispoziții de drept național să permită abaterea de la aceste norme, așa cum au fost interpretate de Curte (a se vedea în acest sens Hotărârea din 28 martie 1995, Kleinwort Benson,
C-346/93, Rec., p. I-615
, punctul 16, Hotărârea Poseidon Chartering, citată anterior, punctele 17 și 18, Hotărârea ETI și alții, citată anterior, punctul 25, precum și Hotărârea Allianz Hungária Biztosító și alții, citată anterior, punctul 21).
Prin urmare, din moment ce într‑o reglementare națională figurează în același timp norme speciale, precum cele reproduse la punctele 4-7 din prezenta hotărâre în ceea ce privește obligația de motivare, pentru soluționarea unei chestiuni de drept intern și o dispoziție care face trimitere la principiile rezultate din dreptul Uniunii, precum este cazul în reglementarea națională în discuție în litigiul principal, trebuie să reiasă cu claritate din reglementarea națională respectivă că nu aceste norme speciale de drept național, ci principiile rezultate din dreptul Uniunii, trebuie să fie aplicate pentru soluționarea aceleiași chestiuni de drept intern.
În speță, având în vedere considerațiile menționate de Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, în decizia de trimitere, nu rezultă că legiuitorul italian a intenționat, în ceea ce privește obligația de motivare, să aplice situațiilor pur interne articolul 296 al doilea paragraf TFUE și articolul 41 alineatul (2) litera (c) din cartă, în loc să le aplice normele speciale de drept italian referitoare la obligația de motivare și la consecințele unei încălcări a acestei obligații.
Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, nu a scos în evidență nici elemente din care s‑ar putea deduce că trimiterea, prevăzută la articolul 1 din Legea nr. 241/1990, la principiile rezultate din dreptul Uniunii se referă efectiv la conținutul dispozițiilor articolului 296 al doilea paragraf TFUE și ale articolului 41 alineatul (2) litera (c) din cartă sau la alte norme de drept al Uniunii referitoare la obligația de motivare a actelor.
În aceste condiții, nu poate fi considerat că articolul 296 al doilea paragraf TFUE și articolul 41 alineatul (2) litera (c) din cartă sau alte norme de drept al Uniunii referitoare la obligația de motivare a actelor au devenit aplicabile, ca atare, în mod direct și necondiționat, în temeiul articolului 1 din Legea nr. 241/1990, în vederea aplicării unui tratament identic situațiilor interne și situațiilor reglementate de dreptul Uniunii. Prin urmare, trebuie constatat că, în speță, lipsește un interes cert al Uniunii de a asigura uniformitatea de interpretare a unor dispoziții sau a unor noțiuni preluate din dreptul Uniunii, indiferent de condițiile în care acestea urmează a fi aplicate.
În consecință, Curtea nu este competentă să răspundă la cea de a doua și la cea de a treia întrebare preliminară.
Cu privire la prima întrebare
Rezultă din constatările de mai sus că prima întrebare urmărește, în realitate, să determine Curtea să formuleze o opinie consultativă asupra unei întrebări generale care nu are legătură cu soluționarea litigiului pendinte în fața Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana.
Or, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, justificarea unei cereri de decizie preliminară nu o constituie formularea de opinii consultative cu privire la chestiuni generale sau ipotetice, ci necesitatea inerentă soluționării efective a unui litigiu privind dreptul Uniunii (a se vedea Hotărârea din 12 martie 1998, Djabali,
C-314/96, Rec., p. I-1149
, punctul 19, Hotărârea din 30 martie 2004, Alabaster,
C-147/02, Rec., p. I-3101
, punctul 54, și Hotărârea din 26 februarie 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, punctul 42).
În consecință, prima întrebare trebuie considerată inadmisibilă.
În aceste condiții, nu este necesar să se examineze problema dacă Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, este, în contextul litigiului principal, o instanță în sensul articolului 267 TFUE.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a cincea) declară:

1)
Prima întrebare adresată de Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana (Italia), prin decizia din 19 iunie 2012, este inadmisibilă.

2)
Curtea de Justiție a Uniunii Europene nu este competentă să răspundă la cea de a doua și la cea de a treia întrebare adresate de Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, prin decizia din 19 iunie 2012.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: italiana.