CELEX: 62013CJ0549
Преюдициално запитване
Член 56 ДФЕС
Свободно предоставяне на услуги
Ограничения
Директива 96/71/ЕО
Процедури за възлагане на обществени поръчки за услуги
Национална правна уредба, която налага на оферентите и на техните подизпълнители да се задължат да предоставят определена минимална заплата на персонала, изпълняващ дейностите, предмет на обществената поръчка
Подизпълнител, установен в друга държава членка

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 56 ДФЕС и член 3, параграф 1 от Директива 96/71/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 1996 година относно командироването на работници в рамките на предоставянето на услуги (
ОВ L 18, 1997 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 4, стр. 29).
Запитването е отправено в рамките на спор между Bundesdruckerei GmbH (наричано по-нататък „Bundesdruckerei“) и Stadt Dortmund (град Дортмунд, Германия) относно задължението, предвидено в спецификацията на обществена поръчка за услуги на Stadt Dortmund, на работниците на подизпълнителите на оферентите да се гарантира предоставяне на минималното заплащане, предвидено от правната уредба на провинцията на възлагащия орган, дори и в случаите когато съответният подизпълнител е установен в друга държава членка и всички свързани с изпълнението на поръчката дейности се извършват там.
Правна уредба
Правото на Съюза
Член 1 от Директива 96/71, който е озаглавен „Приложно поле“, гласи:
„1.   Настоящата директива се прилага за предприятия, установени в държава членка, които в рамките на транснационалното предлагане на услуги командироват работници в съответствие с параграф 3 на територията на държава членка.
[…]
3.   Настоящата директива се прилага доколкото предприятията, посочени в параграф 1, предприемат една от следните транснационални мерки:
a)
командироват работници на територията на държава членка за собствена сметка и под свое ръководство по договор, сключен между командироващото предприятие, и страната, за която са предназначени услугите, действаща в тази държава членка, при условие че съществува трудово правоотношение между командироващото предприятие и работника за периода на командироване;
или
б)
командироват работници в организация или предприятие, притежавано от групата на територията на държава членка, при условие че съществува трудово правоотношение между командироващото предприятие и работника за периода на командироване;
или
в)
в качеството на предприятие за временна работа или агенция за посредническа дейност по наемане на работа, предлагат за наемане работник на предприятие-потребител, установено или извършващо дейност на територията на държава членка, при условие че съществува трудово правоотношение между предприятието за временна работа или агенцията за посредническа дейност по наемане на работа и работника за периода на командироване.
[…]“.
Член 3 от посочената директива, който е озаглавен „Условия за работа“, предвижда в параграф 1:
„Държавите членки трябва да осигурят, независимо от приложимия закон по отношение на трудовото правоотношение, предприятията, посочени в член 1, параграф 1, да гарантират на работниците, командировани на тяхна територия, ред и условия на работа, обхващащи следните въпроси, които са определени в държавата членка, в която се извършва работата:
—
от законови, подзаконови или административни разпоредби,
и/или
—
по силата на колективни договори или арбитражни решения, които са били обявени за общоприложими по смисъла на параграф 8 дотолкова, доколкото те засягат дейностите, посочени в приложението:
[…]
в)
минимални ставки на заплащане, включително ставки за извънреден труд; настоящата точка не се отнася за допълнителни професионални пенсионни схеми;
[…]
По смисъла на настоящата директива понятието за минимални ставки на заплащане, посочено в параграф 1, буква в) се определя от националното законодателство и/или практиката на държавата членка, на чиято територия се командирова работникът“.
Член 26 от Директива 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги (
ОВ L 134, стр. 114
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 8, стр. 116), озаглавен „Условия за изпълнение на поръчките“, преди да бъде отменен с Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18 (
ОВ L 94, стр. 65
), гласи:
„Възлагащите органи могат да предвидят специални условия, свързани с изпълнението на поръчката, при условие че те са съвместими с общностното право и са посочени в обявлението за поръчката или в спецификациите. Условията за изпълнение на поръчката могат, по-специално, да са насочени към социалната сфера и опазването на околната среда“.
Германското право
Членове 102—124 от Закона срещу ограниченията на конкуренцията (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen) в редакцията му, публикувана на 26 юни 2013 г. (BGBl. 2013 I, стр. 1750 и 3245) и изменена последно с член 2, параграф 78 от Закона от 7 август 2013 г. (BGBl. 2013 I, стр. 3154, наричан по-нататък „GWB“), установяват редица правила относно обжалването в областта на процедурите за възлагане на обществени поръчки, в това число и пред осъществяващите контрол в това отношение върху възлагащите органи на провинциите Vergabekammern des Länder.
Член 4 от Закона на провинцията Северен Рейн-Вестфалия за гарантиране на спазването на колективните трудови договори и на социалните стандарти, както и на лоялната конкуренция при възлагане на обществени поръчки (Gesetz über die Sicherung von Tariftreue und Sozialstandards sowie fairen Wettbewerb bei der Vergabe öffentlicher Aufträge) от 10 януари 2012 г. (наричан по-нататък „TVgG — NRW“) гласи:
„(1)   Обществените поръчки за услуги, чието изпълнение попада в приложното поле на Закона за командироването на работници, […].
(2)   Обществените поръчки […] в областта на обществения пътнически автомобилен и железопътен транспорт […].
(3)   Обществени поръчки за услуги, извън тези по параграфи 1 и 2, могат да се възлагат само на предприятия, които при подаването на офертата са представили на възлагащия орган писмена декларация, с която са се задължили да предоставят на персонала […], който са наели за изпълнението на услугите, минимално почасово заплащане от поне 8,62 EUR. В декларацията, с която поемат това задължение, предприятията трябва да посочат естеството на поетото от тях задължение в рамките на колективния трудов договор, както и минималното почасово заплащане, което ще предоставят на персонала, който са наели за изпълнението на услугите. Размерът на минималното почасово заплащане може да бъде адаптиран съгласно член 21 с наредба на министъра на труда.“
Спорът по главното производство и преюдициалният въпрос
През май 2013 г. Stadt Dortmund обявява на равнището на Европейския съюз процедура за възлагане на обществена поръчка за дигитализиране на документи и конвертиране на данни за нуждите на службата по градоустройство на града. Обществената поръчка е за сума от близо 300000 EUR.
Точка 2 от специалните условия, предвидени в документацията за обществената поръчка, се отнася до спазването на разпоредбите на TVgG — NRW и съдържа примерен текст на документ, който трябва да бъде подписан от оферента и с който същият се задължава да предоставя на работниците си минимално почасово заплащане от 8,62 EUR, както и да изисква от подизпълнителите си също да се задължат да спазват това минимално заплащане.
С писмо от 24 юни 2013 г. Bundesdruckerei уведомява Stadt Dortmund, че ако поръчката му бъде възложена, услугите, съставляващи нейния предмет, ще бъдат изпълнявани изцяло в друга държава членка, а именно Полша, от подизпълнител, установен в същата държава. В писмото си Bundesdruckerei посочва, че този му подизпълнител не е в състояние да поеме задължението за спазване на минималното заплащане, наложено от разпоредбите на TVgG — NRW, тъй като такова минимално заплащане не е предвидено в колективните трудови договори или от закона в тази държава членка и освен това не е обичайно с оглед преобладаващите в нея условия на живот.
При тези условия Bundesdruckerei иска от Stadt Dortmund да му потвърди, че задълженията относно спазването на разпоредбите на TVgG — NRW по точка 2 от специалните условия, предвидени в документацията за обществената поръчка, няма да са приложими за подизпълнителя, който възнамерява да ангажира. Bundesdruckerei посочва също че счита тези задължения за противоречащи на правото в областта на обществените поръчки.
С писмо от 5 август 2013 г. Stadt Dortmund отговаря, че не може да уважи искането на Bundesdruckerei, тъй като в качеството си на възлагащ орган от провинция Северен Рейн-Вестфалия е длъжен да прилага разпоредбите на TVgG — NRW, които според него не могат да се тълкуват в предложения от Bundesdruckerei смисъл.
Bundesdruckerei сезира Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg (комисията по обществените поръчки на окръжната управа на Арнсберг) с искане по-специално да разпореди на Stadt Dortmund да внесе изменение в документацията за обществената поръчка в смисъл, че задълженията по точка 2 от специалните условия не се прилагат по отношение на установени в друга държава членка подизпълнители, чиито работници извършват само там дейностите по изпълнение на обществената поръчка. В подкрепа на искането си Bundesdruckerei твърди, че посочените задължения представляват необосновано ограничение на установеното с член 56 ДФЕС свободно предоставяне на услуги, тъй като налагат допълнителна икономическа тежест, която може да попречи или да направи по-малко привлекателно трансграничното предоставяне на услуги от съответното предприятие.
Stadt Dortmund поддържа, че наложеното на подизпълнителите задължение за предоставяне на минималното заплащане по член 4, параграф 3 от TVgG — NRW е съвместимо с правото на Съюза. Всъщност в случая то отговаряло на изискванията, изведени в решение Rüffert (C‑346/06,
EU:C:2008:189
), тъй като било основано на закона, и по-специално на TVgG — NRW. В този смисъл посоченото задължение можело да бъде наложено като специално условие, свързано с изпълнението на поръчката, съгласно член 26 от Директива 2004/18. Освен това разглежданото законово задължение било обосновано, тъй като, както отбелязал националният законодател в мотивите за приемането на TVgG — NRW, гарантирало плащането на разумно възнаграждение на работниците, наети за изпълнението на строителни работи, облекчавайки по този начин значително системите за социална сигурност.
Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg най-напред счита, че трябва да бъде квалифицирана като „юрисдикция“ по смисъла на член 267 ДФЕС и че следователно има компетентност да отправя преюдициални запитвания до Съда. В това отношение тя се позовава на решение Forposta (по-рано Praxis) и ABC Direct Contact (C‑465/11,
EU:C:2012:801
).
По-нататък, от текста на член 4, параграф 3 от TVgG — NRW според Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg не следва, че предвиденото в тази разпоредба задължение е приложимо по отношение на оференти за обществена поръчка, които възнамеряват да възложат изпълнението на предмета ѝ на подизпълнители, установени изцяло в друга държава — членка на Европейския съюз, тъй като в разглежданата разпоредба не се указва какъв е териториалният ѝ обхват. Освен това от преследваната от TVgG — NRW цел за гарантиране предоставянето на подходящо възнаграждение на работниците, изпълняващи възлагани в провинция Северен Рейн-Вестфалия обществени поръчки, може да се заключи, че член 4, параграф 3 от същия закон се прилага на територията на цяла Германия.
Накрая, Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg счита, че прилагането на минималното заплащане и за работници, изпълняващи обществени поръчки извън територията на Германия, би означавало ограничаване на свободното предоставяне на услуги и непряко дискриминиране на оферентите, извършващи дейността си в други държави членки със значително по-различни структури на разходите.
Тя счита, че това ограничаване не може да бъде обосновано поради императивното съображение от общ интерес за защита на работниците. Всъщност с оглед на неравенството по отношение на издръжката на живота в различните държави — членки на Съюза, налагането на разглежданото минимално заплащане на работниците не би могло да подпомогне постигането на легитимната цел за гарантиране на подходящо заплащане в рамките на изпълнението на обществените поръчки на възлагащите органи от провинция Северен Рейн-Вестфалия, както и не би могло да е от полза в това отношение. В много държави членки почасовата ставка, съответстваща на разглежданото минимално заплащане, би била значително по-висока от тази, която с оглед на съществуващата издръжка на живота се изисква там за гарантиране на подходящо заплащане. Освен това по отношение на обществените поръчки, които се изпълняват изцяло извън територията на Германия, не може да се изключи възможността общият интерес за защита на работниците да е вече взет предвид от законодателството на държавата членка, в която се извършват съответните дейности.
При тези условия Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Допускат ли член 56 ДФЕС и член 3, параграф 1 от Директива 96/71 национална правна разпоредба и/или условие за възлагане на обществена поръчка да предвижда, че оферент, който иска да му бъде възложена дадена обществена поръчка, 1) трябва да се задължи да заплаща на наетия за изпълнението ѝ персонал заплата съгласно колективния трудов договор или определеното в тази разпоредба минимално възнаграждение и 2) трябва да наложи идентично задължение на подизпълнителя, когото е ангажирал или възнамерява да ангажира, и да представи на възлагащия орган документ, съгласно който подизпълнителят поема такова задължение, при положение че: а) тази разпоредба предвижда такова задължение само при възлагането на обществени поръчки, но не и на договори за поръчки по частното право и б) подизпълнителят е установен в друга държава — членка на Европейския съюз, и работниците му извършват дейностите, предмет на поръчката, само в своята страна на произход?“.
По преюдициалния въпрос
По допустимостта
Най-напред следва да се провери дали Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg е „юрисдикция“ по смисъла на член 267 ДФЕС и следователно дали преюдициалното запитване е допустимо.
Съгласно постоянната практика на Съда, за да се прецени дали запитващият орган притежава качеството на юрисдикция по смисъла на член 267 ДФЕС — въпрос, уреден единствено от правото на Съюза — Съдът взема предвид съвкупност от обстоятелства, а именно дали органът е законоустановен, дали е постояннодействащ, дали юрисдикцията му е задължителна, дали производството е състезателно, дали той прилага правни норми и дали е независим (решения HI, C‑92/00,
EU:C:2002:379
, т. 25 и Forposta (по-рано Praxis) и ABC Direct Contact,
EU:C:2012:801
, т. 17).
В това отношение от членове 104 и 105 от GWB, които уреждат обжалването в областта на процедурите по възлагане на обществени поръчки пред Vergabekammern, очевидно следва, че последните органи, които имат изключителната компетентност да разглежда като първа инстанция спорове между икономически оператори и възлагащи органи, отговарят, когато упражняват тази си компетентност, на критериите, напомнени в точка 21 от настоящото решение (вж. по аналогия по отношение на органите за контрол върху обществените поръчки решения HI,
EU:C:2002:379
, т. 26 и 27 и Forposta (по-рано Praxis) и ABC Direct Contact,
EU:C:2012:801
, т. 18).
От изложеното е видно, че Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg трябва да бъде квалифицирана като „юрисдикция“ по смисъла на член 267 ДФЕС и че следователно преюдициалното запитване е допустимо.
По съществото на спора
По отношение на обхвата на преюдициалния въпрос следва да се констатира, че за разлика от други дела, като например това, по което е постановено решение Rüffert (
EU:C:2008:189
), в случая по главното производство Директива 96/71 не е приложима.
Всъщност е установено, че подалият жалбата в главното производство оферент не възнамерява да изпълнява обществената поръчка посредством командироване на територията на Германия на работниците на подизпълнителя си — дъщерно дружество, изцяло установено в Полша.
Напротив, видно от самия му текст, преюдициалният въпрос се отнася до случай, при който „подизпълнителят е установен в […] държава — членка на Европейския съюз [различна от Германия], и работниците му извършват дейностите, предмет на поръчката, само в своята страна на произход“.
Подобен случай не попада в приложното поле на никоя от трите транснационални мерки по член 1, параграф 3 от Директива 96/71, поради което тази директива не е приложима по отношение на спора в главното производство.
Впрочем, дори и както поддържа Европейската комисия, предвид предмета и сумата разглежданата в главното производство обществена поръчка да изглежда, че попада в приложното поле на Директива 2004/18, и дори и да се предположи, че изискванията в областта на минималното заплащане, предвидени в член 4, параграф 3 от TVgG — NRW, могат да бъдат квалифицирани като „специални условия, свързани с изпълнението на поръчката“, по-специално „насочени към социалната сфера“, които са „посочени в обявлението за поръчката или в спецификациите“ по смисъла на член 26 от тази директива, така или иначе съгласно последната разпоредба такива изисквания могат да бъдат наложени само доколкото са „съвместими с общностното право“.
Следователно с въпроса си Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg по същество иска да установи дали в случай като разглеждания в главното производство, при който оферент иска да изпълни обществена поръчка само с помощта на работници, наети от подизпълнител, установен в държава членка, различна от тази на възлагащия орган, член 56 ДФЕС допуска прилагането на правна уредба на държавата членка на този възлагащ орган, задължаваща подизпълнителя да предоставя на тези работници определеното от същата правна уредба минимално заплащане.
В това отношение от практиката на Съда следва, че налагането по силата на национална правна уредба на минимално възнаграждение на подизпълнители на оферент, установени в държава членка, различна от тази на възлагащия орган, в която минималните ставки на заплащане са по-ниски, представлява допълнителна икономическа тежест, която може да доведе до забрана, затрудняване или по-слаба привлекателност на изпълнението на техните услуги в приемащата държава членка. Поради това мярка като разглежданата в главното производство може да представлява ограничение по смисъла на член 56 ДФЕС (вж. в този смисъл решение Rüffert,
EU:C:2008:189
, т. 37).
Такава национална мярка по принцип би могла да се обоснове с целта за закрила на работниците, на която законодателят на провинция Северен Рейн-Вестфалия изрично се е позовал при приемането на законопроекта на TVgG — NRW, а именно с целта за гарантиране на подходяща заплата на работниците, като се избегне едновременно „социалният дъмпинг“ и санкционирането на конкурентните предприятия, предоставящи подходяща заплата на работниците си.
С оглед на това Съдът вече е приел, че когато такава национална мярка се прилага само при обществените поръчки, с нея не би могла да се постигне посочената цел, ако не съществуват данни, от които да може да се заключи, че наетите на частния пазар работници нямат нужда от същата закрила по отношение на заплатите, както тези, наети за извършването на обществени поръчки (вж. в този смисъл решение Rüffert,
EU:C:2008:189
, т. 38—40).
Доколкото приложното ѝ поле обхваща и случаи като разглеждания в главното производство, при който работници изпълняват обществена поръчка в държава членка, различна от тази на възлагащия орган, и с по-ниски минимални ставки на заплащане, разглежданата в главното производство национална правна уредба при всички обстоятелства изглежда непропорционална.
Всъщност, като налага в посочения случай фиксирано минимално заплащане, съответстващо на това, което се изисква, за да се гарантира подходящо възнаграждение на работниците на държавата членка на възлагащия орган с оглед на съществуващата в нея издръжка на живота, но нямащо никаква връзка с преобладаващата издръжка на живота в държавата членка, в която ще се осъществяват свързаните с разглежданата обществена поръчка дейности, и поради това лишаващо подизпълнителите, установени в последната държава членка, от възможността да извлекат конкурентно предимство от съществуващите разлики между съответните ставки на заплащане, разглежданата правна уредба надхвърля необходимото за гарантиране постигането на целта за закрила на работниците.
Разглежданата в главното производство мярка за закрила по отношение на заплащането не може да бъде обоснована и с оглед на целта за гарантиране на стабилитета на системите за социално осигуряване. Всъщност не се поддържа, а и впрочем не изглежда възможно да се поддържа, че прилагането на тази мярка по отношение на съответните полски работници се налага, за да се избегне рискът от сериозно застрашаване на финансовото равновесие на германската система за социално осигуряване (вж. по аналогия решение Rüffert,
EU:C:2008:189
, т. 42). Дори и да не получават подходяща заплата и поради това да са принудени да прибягнат до системата за социално осигуряване, за да си гарантират минимално ниво на покупателна способност, тези работници биха имали право на полски социални помощи. Това обаче очевидно не би имало каквито и да било последици за германската система за социално осигуряване.
С оглед на всичко изложено на поставения въпрос следва да се отговори, че в случай като разглеждания в главното производство, при който оферент иска да изпълни обществена поръчка само с помощта на работници, наети от подизпълнител, установен в държава членка, различна от тази на възлагащия орган, член 56 ДФЕС не допуска прилагането на правна уредба на държавата членка на този възлагащ орган, задължаваща подизпълнителя да предоставя на тези работници определеното от същата правна уредба минимално заплащане.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (девети състав) реши:

В случай като разглеждания в главното производство, при който оферент иска да изпълни обществена поръчка само с помощта на работници, наети от подизпълнител, установен в държава членка, различна от тази на възлагащия орган, член 56 ДФЕС не допуска прилагането на правна уредба на държавата членка на този възлагащ орган, задължаваща подизпълнителя да предоставя на тези работници определеното от същата правна уредба минимално заплащане.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: немски.