CELEX: 62012CJ0313
National forvaltningsprocedure
rent intern situation
forvaltningsakter
begrundelsespligt
mulighed for berigtigelse af manglende begrundelse under en retslig procedure til prøvelse af en forvaltningsakt
fortolkning af artikel 296, stk. 2, TEUF og artikel 41, stk. 2, litra c), i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder
Domstolen ikke kompetent

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af princippet om forvaltningens pligt til at begrunde sine beslutninger i henhold til artikel 296, stk. 2, TEUF og af artikel 41, stk. 2, litra c), i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).
Anmodningen er blevet fremsat i forbindelse med en tvist mellem Giuseppa Romeo og Regione Siciliana vedrørende en beslutning om nedsættelse af pensionsbeløbet til Giuseppa Romeo og tilbagebetaling af beløb, der blev udbetalt i forløbne perioder.
Italiensk ret
Lov nr. 241 af 7. august 1990 om nye bestemmelser vedrørende forvaltningsprocedurer og om retten til aktindsigt i forvaltningsakter (GURI nr. 192 af 18.8.1990, s. 7), som ændret ved lov nr. 15 af 11. februar 2005 (GURI nr. 42 af 21.2.2005, s. 4, herefter »lov nr. 241/1990«), bestemmer i dens artikel 1, stk. 1:
»Forvaltningsmæssig virksomhed forfølger de formål, der er fastsat i lov, og den reguleres af kriterier om økonomi, effektivitet, upartiskhed, offentlighed og åbenhed efter de regler, der er fastsat i denne lov og de øvrige bestemmelser, som regulerer særlige procedurer, samt principper fra fælleskabsretten.«
Artikel 3, stk. 1 og 2, i lov nr. 241/1990 bestemmer for så vidt angår begrundelsespligten:
»1.   Enhver forvaltningsmæssig afgørelse [...] skal begrundes, bortset fra de i stk. 2 nævnte tilfælde. Begrundelsen skal angive de faktiske omstændigheder såvel som de retlige grunde, der har ført til forvaltningens afgørelse, henset til resultaterne af den forudgående undersøgelse i sagen.
2.   Begrundelse er ikke påkrævet for normative retsakter eller for generelle retsakter.«
Artikel 21g, stk. 2, første afsnit, i lov nr. 241/1990 er affattet som følger:
»En afgørelse, der vedtages i strid med procedurereglerne eller med reglerne om formkrav, kan ikke annulleres, når det som følge af den omstændighed, at den henhører under forvaltningens bundne kompetence, er åbenbart, at afgørelsens konklusion ikke kunne have været anderledes end den faktisk vedtagne.«
Artikel 3 i Siciliens regionallov nr. 10 af 30. april 1991 om bestemmelser vedrørende forvaltningsafgørelser, retten til aktindsigt og forbedring af den forvaltningsmæssige virksomhed (herefter »Siciliens regionallov nr. 10/1991«) gengiver ordret artikel 3 i lov nr. 241/1990.
Artikel 37 i Siciliens regionallov nr. 10/1991 bestemmer:
»For så vidt som et forhold ikke er reguleret af denne lov, anvendes, for så vidt som de er forenelige hermed, bestemmelserne i lov nr. 241/1990, herunder de senere ændringer hertil samt de dertil knyttede gennemførelsesforanstaltninger.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
Giuseppa Romeo, der var ansat af Regione Siciliana, oppebærer pension, som udbetales af Regione Siciliana. I et notat fra 2007 underrettede denne myndighed Giuseppa Romeo om, at pensionsbeløbet, som det var fastsat ved et tidligere regionalt dekret, var større end det beløb, som hun rent faktisk var berettiget til, og at dette beløb ville blive nedsat og de uberettiget udbetalte beløb krævet tilbagebetalt.
Giuseppa Romeo anlagde et annullationssøgsmål til prøvelse af dette notat for Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, under påberåbelse af en fuldstændig mangel på begrundelse, der bl.a. ikke gjorde det muligt at fastlægge de faktiske og retlige forhold, som begrundede nedsættelsen af hendes pension og kravet på tilbagebetaling af de uberettiget udbetalte beløb. Under den retslige procedure gjorde Regione Siciliana i henhold til artikel 21g, stk. 2, første afsnit, i lov nr. 241/1990 gældende, at det anfægtede notat var lovligt, og gav supplerede oplysninger om begrundelsen for den anfægtede foranstaltning.
Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, har af egen drift rejst spørgsmålet om, hvorvidt artikel 21g, stk. 2, første afsnit, i lov nr. 241/1990 er forenelig med EU-retten og med princippet om pligten til at begrunde forvaltningsmæssige beslutninger i samme lovs artikel 3 og artikel 3 i Siciliens regionallov nr. 10 af 30. april 1991.
Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, har i forelæggelsesafgørelsen anført visse betragtninger vedrørende Domstolens kompetence til at besvare de forelagte spørgsmål. Den har for det første anført, at den i hovedsagen udøver judicielle funktioner. Den har nemlig en enekompetence på pensionsområdet og har kompetence til at annullere forvaltningsakter. I modsætning til konklusionerne i de sager, der gav anledning til kendelser af 26. november 1999, ANAS (sag
C-192/98, Sml. I, s. 8583
) og RAI (sag
C-440/98, Sml. I, s. 8597
), hvori Domstolen erklærede sig uden kompetence til at træffe afgørelse vedrørende de af Corte dei conti forelagte spørgsmål, skal sidstnævnte i forbindelse med denne sag ikke anses for en administrativ myndighed, men for en ret i artikel 267 TEUF’s forstand.
Denne anmodning om præjudiciel afgørelse er i øvrigt henset til henvisningen til EU-ret i artikel 1, stk. 1, i lov nr. 241/1990 begrundet i nødvendigheden af en ensartet anvendelse af princippet om forvaltningens pligt til at begrunde alle forvaltningsakter som et europæisk forvaltningsretligt princip. Domstolen fastslog ganske vist i en lignende sag, hvor den af Corte dei conti var forelagt spørgsmål, der var identiske med det andet og tredje spørgsmål i denne sag, i dom af 21. december 2011, Cicala (sag
C-482/10, Sml. I, s. 14139
), at artikel 1, stk. 1, i lov nr. 241/1990 ikke indeholder en direkte og ubetinget henvisning til artikel 296, stk. 2, TEUF og chartrets artikel 41, stk. 2, litra c), og fastslog på grund af denne omstændighed, at den ikke havde kompetence til at besvare de forelagte spørgsmål.
Det er alligevel passende på ny at stille Domstolen de samme spørgsmål, sammen med et supplerende spørgsmål, henset til Consiglio di Statos afgørelse af 10. maj 2011 (afgørelse nr. 2755/2011) om de retlige konsekvenser af ulovligheden af en forvaltningsakt på området for planlægning af faunistik og jagt. I henhold til artikel 1 i forvaltningsretsplejeloven, der er vedlagt som bilag til lovdekret nr. 104 af 2. juli 2010 og bestemmer, at »forvaltningsdomstolene skal sikre en fuldstændig og effektiv beskyttelse i henhold til forfatningens og EU-rettens principper«, har sidstnævnte retsinstans anvendt artikel 264 TEUF direkte og ubetinget på en ren intern situation og ikke anvendt de nationale procedureregler.
Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, er af den opfattelse, at Consiglio di Stato på grundlag af Cicala-dommen har antaget, at artikel 264 TEUF finder anvendelse, og stiller i den forbindelse endvidere spørgsmålet, om denne retsinstans har foretaget en korrekt anvendelse af Domstolens praksis i forhold til denne artikel.
Consiglio di Statos afgørelse rejser ifølge Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, spørgsmålet om, hvorvidt en national retsinstans på grundlag af en direkte og ubetinget henvisning i national ret til EU-retten har kompetence til at fortolke og anvende denne ret fejlagtigt.
I den foreliggende sag har Corte dei Conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, vurderet, at artikel 21g i lov nr. 241/1990, som fortolket i national retspraksis, er i strid med Domstolens praksis på området for begrundelse af forvaltningsakter. Såfremt den skulle anvende artikel 21g i overensstemmelse med en sådan fortolkning, ville den afvige fra Domstolens praksis vedrørende begrundelsespligten, selv om den i henhold til artikel 1 i lov nr. 241/1990 er forpligtet til at anvende Domstolens praksis.
Selv om det i det foreliggende tilfælde vedrører en rent intern situation, bør det, henset til ovenstående betragtninger, fastslås, hvorvidt det EU-retlige princip om begrundelsespligt ligeledes finder anvendelse på nationale forvaltningsakter vedrørende nationale pensionsregler.
Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, har under disse omstændigheder besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Kan en national ret på baggrund af nationale bestemmelser, der for så vidt angår rent interne situationer henviser til EU-retten, fortolke og anvende EU-rettens bestemmelser og principper på en sådan måde, at retten fraviger den fortolkning – eller anvender denne urigtigt – som Domstolen har anlagt heraf i sin praksis?
2)
Er det i henhold til artikel 3 i [lov nr. 241/1990] og artikel 3 i [Siciliens regionallov nr. 10/1991], sammenholdt med artikel 1 i [lov nr. 241/1990], hvorefter de italienske myndigheder skal anvende principperne i EU’s retssystem i overensstemmelse med forvaltningens pligt til i henhold til artikel 296, stk. 2, TEUF og [chartrets] artikel 41, stk. 2, litra c), at begrunde sine beslutninger, foreneligt med EU-retten at anvende og fortolke de ovenstående nationale bestemmelser, hvorefter paritetiske beslutninger, dvs. subjektive rettigheder på pensionsområdet, der ikke desto mindre er bindende, kan unddrages begrundelsespligten, og udgør denne situation en væsentlig overtrædelse af den administrative foranstaltning?
3)
Er artikel 21g, stk. 2, første led, i [lov nr. 241/1990], som fortolket i den forvaltningsretlige praksis, sammenholdt med pligten til at begrunde forvaltningsakter, som fastsat i artikel 3 i [lov nr. 2/1990] og artikel 3 i [Siciliens regionallov nr. 10/1991], sammenholdt med pligten for forvaltningen til at begrunde sine beslutninger, som fastsat i artikel 296, stk. 21, i TEUF og i [chartrets] artikel 41, stk. 2, litra c), forenelig med artikel 241 i [lov nr. 241/1990] om forvaltningens pligt til at anvende EU-rettens principper, og er det følgelig foreneligt og tilladt, at forvaltningen anlægger og anvender en fortolkning, hvorefter den har mulighed for først at fremkomme med begrundelsen under retssagen?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Om det andet og det tredje spørgsmål
Det bemærkes indledningsvis, at det andet og det tredje præjudicielle spørgsmål vedrører fortolkningen af bestemmelser i EUF-traktaten og chartret i en situation, som Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, selv oplyser er rent intern.
Under disse omstændigheder skal det af egen drift undersøges, om Domstolen har kompetence til at tage stilling til fortolkningen af de nævnte bestemmelser (jf. i denne retning dom af 22.12.2010, sag
C-245/09, Omalet, Sml. I, s. 13771
, præmis 10 og den deri nævnte retspraksis).
Ifølge fast retspraksis er Domstolen kompetent til at træffe afgørelse om anmodninger om præjudicielle afgørelser, der vedrører EU-retlige bestemmelser, i tilfælde, hvor de faktiske omstændigheder i hovedsagen ligger uden for EU-rettens anvendelsesområde, men hvor national ret henviser til disse EU-retlige bestemmelsers indhold for at fastlægge de bestemmelser, der finder anvendelse på en rent intern situation i denne stat (jf. bl.a. dom af 16.3.2006, sag
C-3/04, Poseidon Chartering, Sml. I, s. 2505
, præmis 15, af 11.12.2007, sag
C-280/06, ETI m.fl., Sml. I, s. 10893
, præmis 22 og 26, og af2.3.2010, forenede sager
C-175/08, C-176/08, C-178/08 og C-179/08, Salahadin Abdulla m.fl., Sml. I, s. 1493
, præmis 48, samt Cicala-dommen, præmis 17, og dom af 18.10.2012, sag C-583/10, Nolan, Sml.,
EU:C:2012:638
, præmis 45).
Det er afgjort i Unionens interesse, at bestemmelser eller begreber, der er hentet fra EU-retten, fortolkes ensartet, således at senere fortolkningsuoverensstemmelser undgås, såfremt den i national ret valgte regulering af situationer, der ikke er omfattet af anvendelsesområdet for den pågældende EU-retsakt, er hentet fra nævnte retsakt, for at sikre en ensartet behandling af interne situationer og situationer omfattet af EU-retten, uanset de vilkår, hvorunder de bestemmelser eller begreber, der er hentet fra EU-retten, skal anvendes (jf. i denne retning dommen i sagen Salahadin Abdulla m.fl., præmis 48, dom af 12.7.2012, sag C-602/10, SC Volksbank România, Sml.,
EU:C:2012:443
, præmis 87 og 88, Nolan-dommen, præmis 46 og den deri nævnte retspraksis, og dom af 14.3.2013, sag C-32/11, Allianz Hungária Biztosító m.fl., Sml.,
EU:C:2013:160
, præmis 20 og 21).
Dette er tilfældet, når de omhandlede EU-retlige bestemmelser ved national ret er blevet gjort anvendelige på direkte og ubetinget vis på sådanne situationer (jf. i denne retning Cicala-dommen præmis 19, og Nolan-dommen, præmis 47).
For så vidt angår den pågældende lovgivning i hovedsagen, har Domstolen, der allerede af Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, i en sammenlignelig sag er blevet forelagt spørgsmål, der er identiske med det andet og tredje spørgsmål i den foreliggende sag, allerede haft mulighed for at behandle spørgsmålet om, hvorvidt artikel 1 i lov nr. 241/1990 indeholder en henvisning til EU-retten som omhandlet i Domstolens førnævnte retspraksis, der gør det muligt for Domstolen at besvare spørgsmål, der vedrører fortolkningen af EU-ret inden for rammerne af rent interne retstvister (jf. Cicala-dommen).
I den dom der blev afsagt i sidstnævnte sag, fastslog Domstolen på baggrund af de oplysninger, der var indeholdt i forelæggelsesafgørelsen, og af de skriftlige indlæg for Domstolen, der var indgivet af Regione Siciliana, den italienske regering og Europa-Kommissionen, bl.a. at lov nr. 241/1990 ikke indeholder angivelser, der er tilstrækkeligt præcise, og hvoraf det kan udledes, at den nationale lovgiver gennem en henvisning i lovens artikel 1 til principper fra EU-retten, hvad angår begrundelsespligten, ønskede at foretage en henvisning til artikel 296, stk. 2, TEUF og chartrets artikel 41, stk. 2, litra c), eller til andre EU-retlige regler vedrørende pligten til at begrunde forvaltningsakter, således at interne situationer og situationer, der reguleres af denne ret, behandles ensartet. Under disse omstændigheder erklærede Domstolen, at den ikke havde kompetence til at besvare de spørgsmål, der var forelagt af Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana.
Domstolen konstaterede i Cicala-dommens præmis 23-25 for det første bl.a., at lov nr. 241/1990 og Siciliens regionallov nr. 10/1991 fastsætter særlige regler for pligten til begrundelse af forvaltningsakter og for tilsidesættelse af denne pligt, og for det andet, at artikel 1 i lov nr. 241/1990 henviser generelt til »principper hentet fra fællesskabsretten« og ikke specifikt til artikel 296, stk. 2, TEUF og chartrets artikel 41, stk. 2, litra c), som er omfattet af de præjudicielle spørgsmål, og heller ikke til øvrige EU-retlige regler vedrørende pligt til begrundelse af forvaltningsakter.
Domstolen konkluderede i dommens præmis 26 og 27, at det ikke kan antages, at artikel 296, stk. 2, TEUF og chartrets artikel 41, stk. 2, litra c), er blevet gjort anvendelige på direkte og ubetinget vis i italiensk ret for at sikre en ensartet behandling af interne situationer og situationer omfattet af EU-retten.
I samme doms præmis 28 tilføjede Domstolen, at Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, ikke havde nævnt noget om, hvorvidt henvisningen i artikel 1 i lov nr. 241/1990 til principper i EU-retten har til følge, at de nationale regler vedrørende begrundelsespligten må vige til fordel for artikel 296, stk. 2, TEUF og chartrets artikel 41, stk. 2, litra c).
I den foreliggende sag har forelæggelsesretten dog ikke, som Kommissionen ligeledes har anført i sine skriftlige indlæg indgivet til Domstolen, fremført grunde, der er i stand til at rejse tvivl om konklusionen om, at Domstolen ikke havde kompetence til at besvare de forelagte spørgsmål.
Henvisningen til Consiglio di Statos afgørelse i forelæggelsesafgørelsen er således uden relevans. Denne afgørelse vedrører nemlig problemstillinger og regler i italiensk ret, der adskiller sig fra dem i hovedsagen, uden at denne afgørelse vedrører spørgsmålet om, hvorvidt artikel 1 i lov nr. 241/1990 indeholder en henvisning som omhandlet i Domstolens praksis til artikel 296, stk. 2, TEUF og chartrets artikel 41, stk. 2, litra c).
Det fremgår i øvrigt ikke af den begrundelse, som Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, har givet til støtte for sin afgørelse om at forelægge Domstolen de samme spørgsmål, som den forlagde i den sag, der gav anledning til Cicala-dommen, at henvisningen i artikel 1 i lov nr. 241/1990 til principper fra EU-retten faktisk har til formål at sikre en ensartet behandling af interne situationer og situationer omfattet af EU-retten.
I overensstemmelse med betragtningerne i bl.a. denne doms præmis 24 fremgår det, når bestemmelser i national ret finder anvendelse på den pågældende interne situation, som de i hovedsagen omhandlede specifikke regler i italiensk ret vedrørende begrundelsespligt og konsekvenser af en tilsidesættelse af denne pligt, at en bestemmelse i den samme nationale lovgivning, der som den i hovedsagen omhandlede bestemmelse henviser til EU-retten, ikke har til formål at sikre en sådan ensartet behandling.
En ensartet behandling er kun sikret, hvis henvisningen i national ret til EU-retten er direkte og ubetinget, uden at bestemmelserne i national ret tillader, at disse bestemmelser, som de fortolkes af Domstolen, fraviges (jf. i denne retning dom af 28.3.1995, sag
C-346/93, Kleinwort Benson, Sml. I, s. 615
, præmis 16, og dommen i sagen Poseidon Chartering, præmis 17 og 18, i sagen ETI m.fl., præmis 25, og i sagen Allianz Hungária Biztosító m.fl., præmis 21).
Når der i national ret både findes specifikke bestemmelser som dem, der er angivet i denne doms præmis 4-7 vedrørende begrundelsespligten, vedrørende løsningen af et spørgsmål om national ret og en bestemmelse, der henviser til EU-retten, som det er tilfældet for den i hovedsagen omhandlede nationale bestemmelse, skal det fremgå klart af denne nationale bestemmelse, at det ikke er de specifikke regler i national ret, men principperne henhørende under EU-retten, der skal finde anvendelse på løsningen af det samme spørgsmål i national ret.
Henset til de betragtninger, som Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, har anført i forelæggelsesafgørelsen i den foreliggende sag, fremgår det ikke, at den italienske lovgiver for så vidt angår begrundelsespligten har haft til hensigt, at artikel 296, stk. 2, TEUF og chartrets artikel 41, stk. 2, litra c), skulle finde anvendelse på rent interne situationer i stedet for de specifikke bestemmelser i italiensk ret vedrørende begrundelsespligten og konsekvenserne af en tilsidesættelse af denne pligt.
Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, har heller ikke fremført elementer, hvoraf det kan udledes, at henvisningen i artikel 1 i lov nr. 241/1990 til EU-retlige principper faktisk henviser til artikel 296, stk. 2, TEUF og chartrets artikel 41, stk. 2, litra c), eller til andre EU-retlige regler vedrørende pligten til at begrunde retsakter.
Under disse omstændigheder kan det ikke antages, at artikel 296, stk. 2, TEUF og chartrets artikel 41, stk. 2, litra c), eller andre EU-retlige regler vedrørende pligten til at begrunde retsakter i sig selv er blevet gjort anvendelige på direkte og ubetinget vis ved artikel 1 i lov nr. 241/1990, således at interne situationer og situationer, der reguleres af EU-retten, behandles ensartet. Det kan således konstateres, at der i det foreliggende tilfælde ikke er nogen klar interesse for Unionen i at bevare en ensartet fortolkning af bestemmelser eller begreber, der er hentet fra EU-retten, uanset de vilkår, hvorunder de skal anvendes.
Det følger heraf, at Domstolen ikke har kompetence til at besvare det andet og det tredje præjudicielle spørgsmål.
Det første spørgsmål
Det følger af ovenstående konstateringer, at det første spørgsmål reelt tilsigter, at Domstolen foranlediges til at udøve responderende virksomhed vedrørende et generelt spørgsmål, der ikke er relevant for afgørelsen af den sag, der verserer for Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana.
Ifølge Domstolens faste praksis er begrundelsen for et præjudicielt spørgsmål dog ikke, at Domstolen skal afgive responsa vedrørende generelle eller hypotetiske spørgsmål, men at der foreligger et behov med henblik på selve afgørelsen af en retstvist, der vedrører EU-retten (jf. dom af 12.3.1998, sag
C-314/96, Djabali, Sml. I, s. 1149
, præmis 19, af 30.3.2004, sag
C-147/02, Alabaster, Sml. I, s. 3101
, præmis 54, og af 26.2.2013, sag C-617/10, Åkerberg Fransson, Sml.,
EU:C:2013:105
, præmis 42).
Det følger heraf, at det første spørgsmål skal afvises.
På denne baggrund er det ufornødent at undersøge spørgsmålet om, hvorvidt Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, i forbindelse med hovedsagen er en ret i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 267 TEUF.
Sagens omkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Femte Afdeling) for ret:

1)
Det første spørgsmål, der er forelagt af Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana (Italien), ved forelæggelsesafgørelse af 19. juni 2012, afvises.

2)
Den Europæiske Unions Domstol har ikke kompetence til at besvare det andet og det tredje spørgsmål, der er forelagt af Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, ved afgørelse af 19. juni 2012.

Underskrifter
(
*1
)   Processprog: italiensk.