CELEX: 62012CJ0525
Incumplimiento de Estado
Medio ambiente
Directiva 2000/60/CE
Marco para una política comunitaria en el ámbito del agua
Recuperación de los costes de los servicios relacionados con el agua
Concepto de “servicios relacionados con el agua”

Mediante su recurso, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas (
DO L 327, p. 1
) y, en particular, de los artículos 2, punto 38, y 9 de dicha Directiva al excluir determinados servicios (en particular, el embalse para la producción hidroeléctrica, la navegación y la protección contra las inundaciones, la extracción con fines de irrigación y con fines industriales, así como el autoconsumo) de la aplicación del concepto de «servicios relacionados con el agua».
Marco jurídico
Directiva 2000/60
La Directiva 2000/60 comprende, en particular, los siguientes considerandos:
«(1)
El agua no es un bien comercial como los demás, sino un patrimonio que hay que proteger, defender y tratar como tal.
[...]
(11)
Tal como se establece en el artículo 174 del Tratado, la política de la Comunidad en el ámbito del medio ambiente debe contribuir a alcanzar los objetivos [que constituyen] la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente, y la utilización prudente y racional de los recursos naturales. Asimismo, debe basarse en el principio de cautela y en los principios de acción preventiva, de corrección de los atentados al medio ambiente preferentemente en la fuente misma, y de quien contamina paga.
[...]
(13)
Existen condiciones y necesidades diversas en la Comunidad que requieren soluciones específicas. Esta diversidad debe tenerse en cuenta en la planificación y ejecución de las medidas destinadas a garantizar la protección y el uso sostenible del agua en el marco de la cuenca hidrográfica. Las dediciones deben tomarse al nivel más próximo posible a los lugares donde el agua es usada o se halla degradada. Ha de darse prioridad a las medidas que son responsabilidad de los Estados miembros, elaborando programas de medidas que se ajusten a las condiciones regionales y locales.
[...]
(19)
La presente Directiva tiene por objeto mantener y mejorar el medio acuático de la Comunidad. Este objetivo se refiere principalmente a la calidad de las aguas afectadas. El control cuantitativo es un factor de garantía de una buena calidad de las aguas y, por consiguiente, deben establecerse medidas cuantitativas subordinadas al objetivo de garantizar una buena calidad.
(20)
El estado cuantitativo de una masa de agua subterránea puede tener repercusiones en la calidad ecológica de las aguas superficiales y de los ecosistemas terrestres asociados con dicha masa de agua subterránea.
[...]
(33)
El objetivo de un buen estado de las aguas debe perseguirse en cada cuenca hidrográfica, de modo que se coordinen las medidas relativas a las aguas superficiales y las aguas subterráneas pertenecientes al mismo sistema ecológico, hidrológico e hidrogeológico.
[...]
(38)
El uso de instrumentos económicos por los Estados miembros puede resultar adecuado en el marco de un programa de medidas. El principio de recuperación de los costes de los servicios relacionados con el agua, incluidos los costes medioambientales y los relativos a los recursos asociados a los daños o a los efectos adversos sobre el medio acuático deben tenerse en cuenta, en particular, en virtud del principio de quien contamina paga. Con este fin, será necesario un análisis económico de los servicios del agua basado en previsiones a largo plazo de la oferta y la demanda de agua en la demarcación hidrográfica.
[...]»
A tenor del artículo 2 de la Directiva 2000/60, con la rúbrica «Definiciones»:
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
[...]
38)
“servicios relacionados con el agua”: todos los servicios en beneficio de los hogares, las instituciones públicas o cualquier actividad económica, consistentes en:
a)
la extracción, el embalse, el depósito, el tratamiento y la distribución de aguas superficiales o subterráneas;
b)
la recogida y depuración de aguas residuales, que vierten posteriormente en las aguas superficiales;
39)
“uso del agua”: los servicios relacionados con el agua junto con cualquier otra actividad contemplada en el artículo 5 y en el anexo II que tenga repercusiones significativas en el estado del agua.
Este concepto se aplica a los efectos del artículo 1 y del análisis económico efectuado con arreglo al artículo 5 y a la letra b) del anexo III;
[...]»
El artículo 9 de la Directiva 2000/60, con la rúbrica «Recuperación de los costes de los servicios relacionados con el agua», dispone:
«1.   Los Estados miembros tendrán en cuenta el principio de la recuperación de los costes de los servicios relacionados con el agua, incluidos los costes medioambientales y los relativos a los recursos, a la vista del análisis económico efectuado con arreglo al anexo III, y en particular de conformidad con el principio de que quien contamina paga.
Los Estados miembros garantizarán, a más tardar en 2010:
—
que la política de precios del agua proporcione incentivos adecuados para que los usuarios utilicen de forma eficiente los recursos hídricos y, por tanto, contribuyan a los objetivos medioambientales de la presente Directiva,
—
una contribución adecuada a los diversos usos del agua, desglosados, al menos, en industria, hogares y agricultura, a la recuperación de los costes de los servicios relacionados con el agua, basada en el análisis económico efectuado con arreglo al anexo III y teniendo en cuenta el principio de que quien contamina paga.
Al hacerlo, los Estados miembros podrán tener en cuenta los efectos sociales, medioambientales y económicos de la recuperación y las condiciones geográficas y climáticas de la región o regiones afectadas.
2.   Los Estados miembros incluirán en los planes hidrológicos de cuenca información sobre las medidas que tienen la intención de adoptar para la aplicación del apartado 1 y que contribuyan al logro de los objetivos medioambientales de la presente Directiva, así como sobre la contribución efectuada por los diversos usos del agua a la recuperación de los costes de los servicios relacionados con el agua.
3.   Lo dispuesto en el presente artículo no impedirá la financiación de medidas preventivas o correctivas específicas con objeto de lograr los objetivos de la presente Directiva.
4.   Los Estados miembros no incumplirán la presente Directiva si deciden no aplicar, de acuerdo con prácticas establecidas, las disposiciones de la segunda frase del apartado 1 y, a tal fin, las disposiciones correspondientes del apartado 2, para una determinada actividad de uso del agua, siempre y cuando ello no comprometa ni los fines ni el logro de los objetivos de la presente Directiva. Los Estados miembros informarán en los planes hidrológicos de cuenca de los motivos por los que no han aplicado plenamente la segunda frase del apartado 1.»
El artículo 11 de la Directiva 2000/60, con la rúbrica «Programa de medidas» contiene, en particular, los apartados siguientes:
«1.   Los Estados miembros velarán por que se establezca para cada demarcación hidrográfica, o para la parte de una demarcación hidrográfica internacional situada en su territorio, un programa de medidas, teniendo en cuenta los resultados de los análisis exigidos con arreglo al artículo 5, con el fin de alcanzar los objetivos establecidos en el artículo 4. Estos programas de medidas podrán hacer referencia a medidas derivadas de la legislación adoptada a nivel nacional y que cubran la totalidad del territorio de un Estado miembro. En su caso, un Estado miembro podrá adoptar medidas aplicables a todas las demarcaciones hidrográficas y/o a las partes de demarcaciones hidrográficas internacionales situadas en su territorio.
2.   Cada programa de medidas incluirá las “medidas básicas” especificadas en el apartado 3 del presente artículo y, cuando sea necesario, “medidas complementarias”.
3.   Las “medidas básicas” son los requisitos mínimos que deberán cumplirse y consistirán en:
a)
las medidas necesarias para cumplir la normativa comunitaria sobre protección de las aguas, incluidas las medidas exigidas en virtud de los actos legislativos especificados en el artículo 10 y en la parte A del anexo VI;
b)
las medidas que se consideren adecuadas a efectos del artículo 9;
[...]»
El anexo III de la Directiva 2000/60, con el título «Análisis económico», está redactado en los siguientes términos:
«El análisis económico contendrá la suficiente información lo suficientemente detallada (teniendo en cuenta los costes asociados con la obtención de los datos pertinentes) para:
a)
efectuar los cálculos pertinentes necesarios para tener en cuenta, de conformidad con el artículo 9, el principio de recuperación de los costes de los servicios relacionados con el agua, tomando en consideración los pronósticos a largo plazo de la oferta y la demanda de agua en la demarcación hidrográfica y, en caso necesario:
—
las previsiones del volumen, los precios y los costes asociados con los servicios relacionados con el agua, y
—
las previsiones de la inversión correspondiente, incluidos los pronósticos relativos a dichas inversiones;
b)
estudiar la combinación más rentable de medidas que, sobre el uso del agua, deben incluirse en el programa de medidas de conformidad con el artículo 11, basándose en las previsiones de los costes potenciales de dichas medidas.»
Directiva 2006/123/CE
A tenor del artículo 4 de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (
DO L 376, p. 36
), con la rúbrica «Definiciones»:
«A efectos de la presente Directiva se entenderá por:
1)
“servicio”, cualquier actividad económica por cuenta propia, prestada normalmente a cambio de una remuneración, contemplada en el artículo 50 del Tratado;
2)
“prestador”, cualquier persona física con la nacionalidad de un Estado miembro o cualquier persona jurídica de las contempladas en el artículo 48 del Tratado y establecida en un Estado miembro, que ofrezca o preste un servicio;
3)
“destinatario”, cualquier persona física con la nacionalidad de un Estado miembro o que se beneficie de los derechos concedidos a estas por los actos comunitarios, o cualquier persona jurídica de las contempladas en el artículo 48 del Tratado y establecida en un Estado miembro, que utilice o desee utilizar un servicio con fines profesionales o de otro tipo; [...]»
Directiva 2004/35/CE
Según el artículo 2, punto 13, de la Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales (
DO L 143, p. 56
), con la rúbrica «Definiciones», se entiende por «servicios», a efectos de dicha Directiva, las funciones que desempeña un recurso natural en beneficio de otro recurso natural o del público.
Procedimiento administrativo previo y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
En agosto de 2006 se presentó una denuncia ante la Comisión según la cual la República Federal de Alemania interpretaba la definición de los «servicios relacionados con el agua» prevista en el artículo 2, punto 38, de la Directiva 2000/60 de tal manera que dichos servicios se limitaran al abastecimiento de agua y a la recogida, a la depuración y a la eliminación de las aguas residuales, reduciendo de este modo el ámbito de aplicación del artículo 9 de dicha Directiva, relativo a la recuperación de los costes de los servicios relacionados con el agua.
Se indica en la denuncia, concretamente, que los embalses, en particular para la producción de electricidad mediante energía hidráulica, la navegación y la protección contra las inundaciones, no constituyen, según dicha interpretación, servicios relacionados con el agua y, por lo tanto, no se toman en consideración para la aplicación del principio de recuperación de los costes con arreglo al artículo 9 y al anexo III, letra a), de dicha Directiva.
El 7 de noviembre de 2007 la Comisión remitió a la República Federal de Alemania un escrito de requerimiento en el que expuso que su normativa no era acorde con algunas disposiciones de la Directiva 2000/60 y que no aplicaba correctamente el concepto de «servicios relacionados con el agua». La Comisión consideró, en efecto, esencialmente, que, en interés de la protección de los recursos hídricos, los distintos usos del agua debían tener un precio. Señaló que de ello resulta la obligación de los Estados miembros de establecer una tarificación de los distintos usos del agua, aunque éstos no puedan considerarse prestaciones de servicios en el sentido clásico de la expresión. Así, por ejemplo, la mera navegación debería estar sometida a un canon.
La República Federal de Alemania respondió al escrito de requerimiento el 6 de marzo de 2008 y el 24 de septiembre de 2009.
El 30 de septiembre de 2010 la Comisión remitió un escrito de requerimiento complementario, al que respondió la República Federal de Alemania el 18 de noviembre de 2010. El 27 de julio de 2011 este Estado miembro hizo llegar a la Comisión el Verordnung zum Schutz der Oberflächengewässer (Reglamento relativo a la protección de las aguas superficiales), de 20 de julio de 2011, que transpone el artículo 5 de la Directiva 2000/60.
El 30 de septiembre de 2011 la Comisión remitió a la República Federal de Alemania un dictamen motivado.
Tras una doble prórroga del plazo la República Federal de Alemania respondió a dicho dictamen el 31 de enero de 2012. Posteriormente, en julio de 2012, informó a la Comisión de la transposición, en Derecho nacional, de los artículos 2, puntos 38 y 39, y 9 de la Directiva 2000/60.
Si bien se transpusieron así las disposiciones controvertidas, la Comisión estimó, no obstante, que subsistía el problema relativo a la interpretación discrepante de la definición de los «servicios relacionados con el agua» y, por lo tanto, a su juicio, la aplicación incompleta del artículo 9 de la Directiva 2000/60. En consecuencia, decidió interponer el presente recurso.
Mediantes autos del Presidente del Tribunal de Justicia de los días 2, 5, 8, 11 y 15 de abril de 2013, respectivamente, se admitió la intervención de la República de Austria, el Reino de Suecia, la República de Finlandia, Hungría, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y el Reino de Dinamarca en apoyo de las pretensiones de la República Federal de Alemania.
Sobre el recurso
Sobre la admisibilidad
Alegaciones de las partes
La República Federal de Alemania sostiene que no procede admitir el recurso de la Comisión en la medida en que se limita a pedir al Tribunal de Justicia que aclare una cuestión meramente teórica sin justificar en qué se han incumplido concretamente las obligaciones que se derivan de los Tratados y de la Directiva 2000/60. Afirma que, al alegar que la República Federal de Alemania incumplió tales obligaciones por haber excluido determinados servicios de la aplicación del concepto de «servicios relacionados con el agua», la Comisión comete una imprecisión por cuanto no se refiere a un comportamiento concreto que debería modificarse.
Sostiene que la lista de los servicios que cita la Comisión en sus pretensiones, que se incardinan, a modo de ejemplos, en dicho concepto, no palían la referida imprecisión ya que, si el Tribunal de Justicia acogiera tales pretensiones, la República Federal de Alemania no podría saber si deben calificarse así otros servicios relacionados con el agua. Por lo demás, los aludidos ejemplos no se citaron en el dictamen motivado, cuya parte dispositiva, por lo tanto, era distinta del suplico del presente recurso.
La Comisión alega que su recurso es perfectamente claro en cuanto su objetivo consiste en que se declare que la República Federal de Alemania aplica con carácter acumulativo los elementos enumerados en el artículo 2, punto 38, de la Directiva 2000/60, por lo que quedan excluidos del ámbito de la definición dada por dicha disposición múltiples servicios relacionados con el agua. Considera que, en consecuencia, en el territorio del Estado miembro demandado las actividades citadas en el recurso quedan al margen, en la práctica, de la tarificación.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Con carácter preliminar debe recordarse que en un recurso por incumplimiento la finalidad del procedimiento administrativo previo es dar al Estado miembro interesado la ocasión, por una parte, de cumplir sus obligaciones derivadas del Derecho de la Unión y, por otra, de formular adecuadamente las alegaciones que, en su defensa, estime pertinentes frente a las imputaciones de la Comisión. El procedimiento administrativo previo previsto en el artículo 258 TFUE delimita el objeto de un recurso interpuesto al amparo de dicho artículo. La regularidad de este procedimiento constituye una garantía esencial querida por el Tratado FUE no sólo para la protección de los derechos del Estado miembro de que se trate, sino también para garantizar que el eventual procedimiento contencioso tenga por objeto un litigio claramente definido (véase, en particular, la sentencia Comisión/Países Bajos, C‑508/10,
EU:C:2012:243
, apartados 33 y 34).
En virtud de los artículos 21, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y 120, letra c), del Reglamento de Procedimiento de éste, incumbe a la Comisión, en todo recurso interpuesto con arreglo al artículo 258 TFUE, indicar las imputaciones precisas sobre las que debe pronunciarse el Tribunal de Justicia así como, al menos en forma sumaria, los elementos fácticos y los fundamentos de Derecho sobre los que se basan dichas imputaciones. De ello se deduce que el recurso de la Comisión debe contener una exposición congruente y detallada de las razones que han llevado a la Comisión a la convicción de que el Estado miembro de que se trate ha incumplido alguna de las obligaciones que le incumben en virtud de los Tratados (véase, en particular, la sentencia Comisión/Países Bajos,
EU:C:2012:243
, apartados 35 y 36).
En el presente recurso es forzoso señalar que éste contiene una exposición congruente de los motivos que llevaron a la Comisión a considerar que la República Federal de Alemania había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 2, punto 38, y 9 de la Directiva 2000/60. En efecto, tanto del procedimiento administrativo previo y, en particular, del dictamen motivado remitido por la Comisión a dicho Estado miembro, como de la demanda que se ha presentado ante el Tribunal de Justicia se deriva que la Comisión sostiene esencialmente que, debido a la interpretación que hace dicho Estado miembro del concepto de «servicios relacionados con el agua», algunos de éstos se dejan indebidamente, en la práctica, fuera del ámbito de la obligación establecida por dicha Directiva de someterlos al principio de recuperación de los costes, incluidos los costes medioambientales y los relativos a los recursos.
Pues bien, el procedimiento por incumplimiento permite determinar el alcance exacto de las obligaciones de los Estados miembros en caso de discrepancias de interpretación (véase, en este sentido, la sentencia Comisión/España, C‑196/07,
EU:C:2008:146
, apartado 28).
Por otra parte, debe señalarse que, sin perjuicio de la obligación de asumir la carga de la prueba que recae sobre ella en el marco del procedimiento previsto en el artículo 258 TFUE, nada se opone a que, debido a tal discrepancia de interpretación, la Comisión denuncie ante el Tribunal de Justicia un supuesto incumplimiento del Estado miembro de que se trate invocando las múltiples situaciones que, a su juicio, son contrarias al Derecho de la Unión, aun cuando no determine de manera exhaustiva todas las situaciones pertinentes (véase, por analogía, en particular la sentencia Comisión/Italia, C‑135/05,
EU:C:2007:250
, apartados 20 a 22).
En el presente procedimiento, la interpretación que da el Estado miembro interesado de una disposición del Derecho de la Unión en un sentido que no es el considerado por la Comisión se refleja, en el territorio de ese Estado miembro, en una práctica administrativa cuya existencia no se niega, aun cuando no sea generalizada. Por lo tanto, la circunstancia de que la Comisión haya invocado únicamente en apoyo de su argumentación algunos ejemplos de esta práctica no produce el efecto de privar a su recurso de la precisión necesaria para la apreciación del objeto de ese recurso.
Al respecto, debe además señalarse que, si bien en el suplico de su demanda la Comisión cita, como ejemplos, algunas situaciones que, a su juicio, ilustran el incumplimiento reprochado a la República Federal de Alemania, mientras que tales ejemplos no figuraban en la parte dispositiva del dictamen motivado remitido a dicho Estado miembro, no puede considerarse que tal inclusión sea una ampliación del objeto de dicho recurso, el cual sigue limitándose a la declaración del incumplimiento de las obligaciones que se derivan de los artículos 2, punto 38, y 9, de la Directiva 2000/60.
Por consiguiente, procede admitir el recurso de la Comisión.
Sobre el fondo
Alegaciones de las partes
La Comisión sostiene que, debido a la interpretación en sentido restrictivo que da al concepto de «servicios relacionados con el agua» en el sentido del artículo 2, punto 38, de la Directiva 2000/60, la República Federal de Alemania no aplica correctamente el artículo 9 de dicha Directiva, cuyo ámbito de aplicación se refiere a la recuperación de los costes de tales servicios, la política de precios del agua y la aplicación del principio de que quien contamina paga a los usuarios de las aguas.
Contrariamente a lo que alega dicho Estado miembro, el concepto de «servicios relacionados con el agua» no abarca únicamente el abastecimiento de agua y la depuración de las aguas residuales. El propio texto del artículo 2, punto 38, de la Directiva 2000/60, su contexto y los objetivos que persigue la referida Directiva llevan a considerar que la definición de tales servicios engloba otras actividades como la navegación, la producción de electricidad mediante energía hidráulica y la protección contra las inundaciones.
Al referirse a la extracción, el embalse, el depósito, el tratamiento y la distribución, el artículo 2, punto 38, de la Directiva 2000/60 enumera diversas actividades de las cuales una debe ser predicable del servicio relacionado con el agua, sin que el recurso a las comas entre dichos términos y el uso de la conjunción «y» impliquen un significado distinto. Un servicio relacionado con el agua no exige que todas las actividades enumeradas en el artículo 2, punto 38, letras a) o b), de dicha Directiva se den de forma acumulativa.
La finalidad de ésta es garantizar una utilización eficaz de los recursos hidráulicos, asegurando una participación apropiada de los diversos usos del agua en la recuperación de los costes de los servicios relacionados con ese uso, habida cuenta del principio de que quien contamina paga. No se alcanzaría este objetivo si, como sostiene el Estado miembro demandado, las empresas que realizan la extracción de aguas al margen de las actividades de abastecimiento de agua o de depuración de las aguas residuales como, por ejemplo, en algunos Länder, las empresas de extracción minera al aire libre, no estuvieran obligadas a pagar los costes de tales extracciones.
Según la Comisión, la Directiva 2000/60 y la Directiva 2004/35 tienen la misma base jurídica y persiguen ambas objetivos consistentes en proteger el medio ambiente, lo cual, contrariamente a lo que sostiene la República Federal de Alemania, no permite interpretar de manera distinta el concepto de «Funktion» que figura en la versión en alemán de la Directiva citada en último lugar, y el de «Dienstleitung», que existe en la Directiva 2000/60, para deducir de ello que éste se refiere a una actividad humana. Además, en el Derecho del medio ambiente, los servicios no presuponen la participación de un ser humano, como se desprende del estudio de evaluación de los servicios ecosistémicos que lleva por título «Millennium Ecosystem Assessment», promovido por las Naciones Unidas en el año 2001 (CREDOC, Biotope, Asconit Consultants, 2009).
Para la Comisión, la interpretación en sentido amplio que aplica del concepto de «servicios relacionados con el agua» no hace que sea superflua la distinción que efectúa el artículo 2, punto 39, de la Directiva 2000/60 cuando recurre al concepto de uso del agua. Este último concepto engloba no sólo los servicios relacionados con el agua sino también, de manera más amplia, cualquier actividad que tenga repercusiones significativas en el estado del agua como, por ejemplo, la pesca deportiva, el baño o la navegación en aguas naturales que no hubieran podido ser embalsadas.
La Comisión sostiene que, en estas circunstancias, se incardinan en el concepto de servicios relacionados con el agua la extracción con fines de irrigación, que ejerce una presión importante en el estado de la masa hidráulica, la extracción con fines industriales, el autoabastecimiento, el embalsado para la explotación de la energía hidráulica, para la navegación y para la protección contra las inundaciones, así como el almacenamiento, la depuración y la distribución del agua. Ahora bien, resulta, en particular, que algunos Länder no aplican ningún canon de extracción o aplican amplias excepciones.
Para la República Federal de Alemania el recurso de la Comisión se basa en un planteamiento erróneo de la Directiva 2000/60 en su conjunto, en particular, del instrumento que estriba en la tarificación de los usos del agua que, aunque constituye un medio importante para incentivar más ahorro y prudencia en la gestión de los recursos hidráulicos, no es la única medida que prevé dicha Directiva para alcanzar tal objetivo. Pues bien, las interpretaciones de los artículos 2, punto 38, y 9 de la Directiva 2000/60 a las que recurre la Comisión son independientes del sistema de gestión de dicha Directiva, cuyo hilo conductor es la idea de que las exigencias de protección de las aguas en las cuencas hidrográficas deben ponderarse con los derechos legítimos a la utilización. La Comisión excluye, por lo tanto, el equilibrio existente entre los diferentes instrumentos de gestión que previó la aludida Directiva tanto por razones de subsidiariedad como por razones de eficacia.
La propia estructura del artículo 2, punto 38, letras a) y b), de la Directiva 2000/60 se basa, según la República Federal de Alemania, en un claro reparto entre las actividades de abastecimiento de agua y las de depuración de las aguas residuales, respectivamente. Las primeras actividades constituyen habitualmente las etapas necesarias para el abastecimiento de agua (adquisición, depuración, almacenamiento, conducción, distribución), y si las mismas se detallan en dicha disposición es porque debe precisarse que deben tenerse en cuenta todas las etapas referidas al calcular los costes.
A juicio de la República Federal de Alemania, el concepto de «servicios relacionados con el agua» no comprende las diversas actividades del abastecimiento de agua, sino este abastecimiento en su conjunto. Observa que el hecho de incluir dichas actividades en el aludido concepto equivale a ampliar de manera ilícita el ámbito de aplicación de éste. La referida definición no priva a la Directiva 2000/60 de su eficacia, la cual resulta de un equilibrio entre, por una parte, las exigencias en materia de protección del agua y, por otra, los usos legítimos del agua. No puede deducirse únicamente del hecho de que el artículo 9 de la Directiva 2000/60 mencione el principio de que quien contamina paga que el instrumento, que es la obligación de recuperar los costes, deba ampliarse a todos los usos y las intervenciones que deterioran las aguas, ya que se establecen concretamente otras medidas como las que figuran en el anexo VI, parte B, de dicha Directiva.
Para definir el concepto de «servicios», la República Federal de Alemania considera que procede aplicar la definición que figura en el artículo 57 TFUE y que exige una relación bilateral, que no se encuentra, por ejemplo, en el uso del agua para la navegación o en las medidas de protección contra las inundaciones, pero que está demostrada en las actividades de abastecimiento de agua y de depuración de las aguas residuales.
Señala que esta definición de los servicios no puede buscarse en la Directiva 2004/35, adoptada cuatro años después de la Directiva 2000/60 y que no contiene ninguna remisión a ésta sobre el particular, debiéndose además poner de relieve que se refiere a lo que se califica, en su versión en alemán, no como «Dienstleistung», sino como «Funktionen», que no supone actividad humana alguna. Tampoco puede buscarse, al respecto, en la utilización del concepto de «servicios ecosistémicos», que aparece mucho más tarde que la Directiva 2000/60.
Debe observarse además que la interpretación en sentido amplio que la Comisión defiende del concepto de «servicios relacionados con el agua» lleva a negar en la práctica la existencia de otros usos del agua como los previstos, con todo, en el artículo 2, punto 39, de la Directiva 2000/60. Los trabajos preparatorios del artículo 2, punto 38, de dicha Directiva, que permiten interpretar esta disposición, ponen de relieve, en particular, que la propia Comisión había sostenido que el principio de recuperación de los costes sólo debía aplicarse al abastecimiento de agua potable y a la depuración de las aguas residuales.
En sus escritos de intervención, el Reino de Dinamarca, Hungría, la República de Austria, la República de Finlandia, el Reino de Suecia y el Reino Unido han presentado observaciones en apoyo de las pretensiones de la República Federal de Alemania.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Con carácter preliminar, debe recordarse que, según reiterada jurisprudencia, al interpretar una disposición del Derecho de la Unión debe tomarse en consideración no sólo su redacción y los objetivos que persigue, sino también su contexto y el conjunto de las disposiciones del Derecho de la Unión; la génesis de esa disposición puede igualmente ofrecer elementos pertinentes para su interpretación (véase, en particular, la sentencia Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo, C‑583/11 P,
EU:C:2013:625
, apartado 50 y jurisprudencia citada).
En el presente asunto, del texto del artículo 9 de la Directiva 2000/60 se desprende que los Estados miembros deben tomar en consideración el principio de recuperación de los costes de los servicios relacionados con el agua, incluidos los costes para el medioambiente y los recursos, teniendo en cuenta el análisis económico efectuado de conformidad con el anexo III de dicha Directiva y con arreglo, en particular, al principio de que quien contamina paga. Estos Estados deben, concretamente, velar por que la política de precios del agua estimule a los usuarios a utilizar los recursos de manera eficaz y contribuyan así a la consecución de los objetivos medioambientales establecidos por la Directiva 2000/60. En cuanto al artículo 2, punto 38, de dicha Directiva, define como «servicios relacionados con el agua», todos los servicios en beneficio de los hogares, las instituciones públicas o cualquier actividad económica, consistentes en, por una parte, la extracción, el embalse, el depósito, el tratamiento y la distribución de aguas superficiales o subterráneas y, por otra, la recogida y depuración de aguas residuales, que vierten posteriormente en las aguas superficiales.
Dichas disposiciones, que no definen el concepto de «servicios», no bastan para determinar, en principio, si el legislador de la Unión pretendió someter al principio de recuperación de los costes, como sostiene esencialmente la Comisión, todo servicio relativo a cada una de las actividades citadas en el artículo 2, punto 38, letra a), de la Directiva 2000/60, además de las relacionadas con la depuración de las aguas residuales referidas en el punto 38, letra b), o únicamente, como sostiene la República Federal de Alemania, por una parte, los servicios relacionados con la actividad de abastecimiento de agua, exigiendo que se tengan en cuenta todas las etapas de esta actividad como se enumeran en dicho punto 38, letra a), y, por otra, los relativos a la actividad de depuración de las aguas residuales prevista en este mismo punto, letra b).
En consecuencia, debe analizarse en primer lugar el contexto y la estructura general de las disposiciones de que se trata para comprobar si, como sostiene esencialmente la Comisión, la tarificación de los costes se exige respecto a todas las actividades de extracción, embalse, almacenamiento, tratamiento y distribución de aguas superficiales y de aguas subterráneas.
En primer lugar, de los trabajos preparatorios de la Directiva 2000/60, tal como los ha resumido el Abogado General en los puntos 68 y 69 de sus conclusiones, se deduce que el legislador de la Unión pretendió, por una parte, encomendar a los Estados miembros la tarea de determinar, sobre la base de un análisis económico, las medidas que debían adoptarse para la aplicación del principio de recuperación de los costes y, por otra, promover la tarificación de tales costes sin ampliarla a todos los servicios relacionados con el agua por cuanto existían al respecto prácticas muy divergentes entre los Estados miembros, en particular, en lo tocante a los precios de los servicios de abastecimiento de agua y la depuración de las aguas residuales.
Además, al exigir, según su artículo 9, que los Estados miembros tengan en cuenta el principio de la recuperación de los costes de los servicios relacionados con el agua y que garanticen que la política de precios del agua proporcione incentivos para que los usuarios utilicen de forma eficiente los recursos y, por tanto, contribuyan a los objetivos medioambientales establecidos por ella, la Directiva 2000/60, como tal, no impone una obligación generalizada de tarificación de todas las actividades relacionadas con el agua.
Por consiguiente, es necesario, en segundo lugar, apreciar el alcance de dichas disposiciones a la luz de los objetivos perseguidos por la Directiva 2000/60.
Al respecto, debe recordarse que la Directiva 2000/60 es una directiva marco adoptada sobre la base del artículo 175 CE, apartado 1 (actualmente 192 TFUE). Establece principios comunes y un marco global de actuación para la protección de las aguas y garantiza la coordinación, la integración y, a más largo plazo, el desarrollo de los principios generales y de las estructuras que permiten la protección y un uso ecológicamente viable de las aguas en la Unión Europea. Los principios comunes y el marco global de actuación que instituye deben ser desarrollados con posterioridad por los Estados miembros, quienes deben adoptar una serie de medidas especiales de conformidad con los plazos previstos por la Directiva. Sin embargo, ésta no tiene como objetivo una armonización total de la normativa de los Estados miembros en el ámbito del agua (sentencia Comisión/Luxemburgo, C‑32/05,
EU:C:2006:749
, apartado 41).
Como se desprende del considerando 19 de la Directiva 2000/60, ésta tiene por objeto mantener y mejorar el medio acuático en la Unión. Este objetivo se halla principalmente relacionado con la calidad de las aguas de que se trata. El control de la cantidad constituye un elemento complementario que garantiza una buena calidad del agua y, por consiguiente, deben tomarse igualmente medidas relativas a la cantidad, supeditadas al objetivo de una buena calidad.
Al apreciar que las condiciones y las necesidades que existen requieren soluciones específicas, el legislador de la Unión pretendió, como se deriva, en particular, del considerando 13 de la Directiva 2000/60, que esta diversidad de soluciones se tuviera en cuenta en la planificación y ejecución de las medidas destinadas a la protección y el uso sostenible del agua en el marco de una cuenca hidrográfica y que las decisiones se tomaran al nivel más próximo posible a los lugares donde el agua es usada o se halla degradada. En consecuencia, y sin perjuicio de la importancia de las políticas de precios del agua y del principio de que quien contamina paga, como reafirma dicha Directiva, debería darse prioridad a las acciones que son responsabilidad de los Estados miembros, elaborando programas de actuaciones adaptadas a las condiciones locales y regionales.
Así, como ha señalado el Abogado General, en particular en el punto 72 de sus conclusiones, la Directiva 2000/60 se basa esencialmente en los principios de un plan hidrológico de cuenca, de fijación de objetivos por masa de agua, de planificación y programación, de análisis económico de las modalidades de tarificación del agua, de consideración de los efectos sociales, medioambientales y económicos de la recuperación de los costes, y de las condiciones geográficas y climáticas de la región o de las regiones de que se trate.
Desde este prisma, el artículo 11 de la Directiva 2000/60 dispone que cada Estado miembro debe velar por que se elabore, para cada demarcación hidrográfica o para la parte de la demarcación hidrográfica situada en su territorio, un programa de medidas que tenga en cuenta los resultados de los análisis previstos en el artículo 5 de dicha Directiva con el fin de alcanzar los objetivos establecidos en su artículo 4. Según el apartado 3, letra b), de dicho artículo 11, las medidas relativas a la recuperación de los costes de los servicios relacionados con el uso del agua, como prescribe el artículo 9 de la Directiva 2000/60, figuran entre las exigencias mínimas que debe englobar tal programa.
En consecuencia, resulta patente que las medidas relativas a la recuperación de los costes de los servicios relacionadas con el uso de las aguas constituyen uno de los instrumentos de que disponen los Estados miembros de gestión cualitativa del agua destinada a un uso racional del recurso.
Pues bien, aunque, como sostiene acertadamente la Comisión, las diferentes actividades enumeradas en el artículo 2, punto 38, de la Directiva 2000/60, como la extracción o el embalse, pueden producir efectos en el estado de las masas de agua y, por este motivo, pueden comprometer la consecución de los objetivos perseguidos por dicha Directiva, sin embargo, de ello no puede deducirse que, en todos los casos, la inexistencia de tarificación de tales actividades sea necesariamente nociva para la consecución de tales objetivos.
Al respecto, el artículo 9, apartado 4, de la Directiva 2000/60 prevé que los Estados miembros están autorizados, en determinadas circunstancias, a no aplicar la recuperación de los costes respecto a una actividad de uso del agua determinada, en la medida en que ello no cuestiona los objetivos que dicha Directiva pretende alcanzar ni compromete la consecución de aquéllos.
De ello se desprende que los objetivos perseguidos por la Directiva 2000/60 no implican necesariamente que lo dispuesto en el artículo 2, punto 38, letra a), de ésta deba interpretarse en el sentido de que somete todas las actividades que en él se citan al principio de recuperación de los costes, como sostiene esencialmente la Comisión.
En estas circunstancias, el hecho de que la República Federal de Alemania no someta algunas de dichas actividades al referido principio no permite, por sí solo, al margen de cualquier otra imputación, afirmar que dicho Estado miembro ha incumplido por ello las obligaciones establecidas en los artículos 2, punto 38, y 9 de la Directiva 2000/60.
Teniendo en cuenta todas las consideraciones que preceden, debe desestimarse el recurso de la Comisión.
Costas
En virtud del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. La República Federal de Alemania ha pedido que se condene en costas a la Comisión y, al haber sido desestimados los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas. Con arreglo al artículo 140, apartado 1, del mismo Reglamento, según el cual los Estados miembros que intervengan en el litigio cargarán con sus propias costas, procede resolver que el Reino de Dinamarca, Hungría, la República de Austria, la República de Finlandia, el Reino de Suecia y el Reino Unido carguen con sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) decide:

1)
Desestimar el recurso.

2)
Condenar en costas a la Comisión Europea.

3)
El Reino de Dinamarca, Hungría, La República de Austria, la República de Finlandia, el Reino de Suecia y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte cargarán con sus propias costas.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.