CELEX: 62009CJ0375
Konkurencja
Rozporządzenie (WE) nr 1/2003
Artykuł 5
Nadużycie pozycji dominującej
Uprawnienie organów ochrony konkurencji państw członkowskich do stwierdzenia braku naruszenia art. 102 TFUE

Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003
z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 traktatu (Dz.U. 2003,
L 1, s. 1, zwanego dalej „rozporządzeniem”).
Wniosek ten został złożony w ramach sporu, jaki powstał pomiędzy Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (zwanym
dalej „Prezesem UOKiK”) a Tele2 Polska sp. z o.o., obecnie Netia S.A., w przedmiocie wydanej przez Prezesa UOKiK w zastosowaniu
art. 82 WE decyzji.

Ramy prawne

Uregulowania Unii
Motyw 1 zdanie pierwsze rozporządzenia stanowi:
„W celu ustanowienia systemu, który gwarantuje, że konkurencja na wspólnym rynku nie zostanie zakłócona, art. 81 i 82 traktatu
muszą być skutecznie i jednolicie stosowane we Wspólnocie”.
Motyw 8 zdanie pierwsze rozporządzenia brzmi:
„W celu zapewnienia skutecznego stosowania wspólnotowych reguł konkurencji i właściwego funkcjonowania mechanizmów współpracy
zawartych w niniejszym rozporządzeniu konieczne jest zobowiązanie organów ochrony konkurencji i sądów państw członkowskich
do stosowania również art. 81 [WE] i 82 [WE], wtedy gdy stosują krajowe prawo konkurencji, w odniesieniu do porozumień i praktyk,
które mogą wpływać na handel między państwami członkowskimi”.
Zgodnie z motywem 14 rozporządzenia:
„W wyjątkowych wypadkach, jeżeli interes publiczny Wspólnoty tego wymaga, zasadne może być wydanie przez Komisję decyzji o charakterze
deklaratoryjnym, stanowiącej, że zakaz z art. 81 [WE] i 82 [WE] nie ma zastosowania w celu uczynienia prawa jaśniejszym i zapewnienia
jego jednolitego stosowania na całym obszarze Wspólnoty, w szczególności w odniesieniu do nowych typów porozumień i praktyk,
które nie zostały stwierdzone w istniejącym orzecznictwie i praktyce administracyjnej”.
Artykuł 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi:
„Jeżeli organy ochrony konkurencji państw członkowskich lub krajowe sądy stosują krajowe prawo konkurencji do porozumień,
decyzji związków przedsiębiorstw lub praktyk uzgodnionych w rozumieniu art. 81 ust. 1 [WE], które mogą wpływać na handel między
państwami członkowskimi w rozumieniu tego przepisu, stosują również art. 81 [WE] do takich porozumień, decyzji lub praktyk
uzgodnionych. W przypadkach, gdy organy ochrony konkurencji państw członkowskich lub krajowe sądy stosują krajowe prawo konkurencji
do praktyk zakazanych art. 82 [WE], stosują również art. 82 [WE]”.
Artykuł 5 tego samego rozporządzenia, zatytułowany „Uprawnienia organów ochrony konkurencji państw członkowskich”, brzmi:
„Organy ochrony konkurencji państw członkowskich mają prawo stosowania art. 81 [WE] i 82 [WE] w indywidualnych sprawach. W tym
celu, działając z urzędu lub na wniosek, mogą wydać następujące decyzje:
–        domagające się zaprzestania [nakazujące zaprzestanie] naruszenia,
–        zarządzające środki tymczasowe,
–        akceptujące zobowiązania,
–        nakładające grzywny lub okresowe kary pieniężne lub inne kary przewidziane w krajowych przepisach prawa.
Jeżeli na podstawie informacji, które posiadają organy ochrony konkurencji państw członkowskich, [organy te dojdą do wniosku,
iż] warunki ustanowienia zakazu nie zostały spełnione, mogą również zdecydować, że nie ma podstaw do działania z ich strony”.
Zgodnie z brzmieniem art. 10 rozporządzenia:
„Jeżeli interes publiczny Wspólnoty w zakresie stosowania art. 81 [WE] i 82 [WE] tego wymaga, Komisja, działając z urzędu,
może w drodze decyzji stwierdzić, że art. 81 [WE] nie ma zastosowania do porozumienia, decyzji związków przedsiębiorstw lub
praktyki uzgodnionej, ponieważ warunki określone w art. 81 ust. 1 [WE] nie zostały spełnione lub warunki określone w art. 81
ust. 3 [WE] zostały spełnione.
Komisja może podobnie dokonać takiego stwierdzenia odnośnie do art. 82 [WE]”.

Prawo krajowe
Artykuł 8 polskiej ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2005 r., nr 244, poz. 2080)
w brzmieniu obowiązującym w czasie wystąpienia okoliczności faktycznych niniejszej sprawy stanowił:
„1.      Zakazane jest nadużywanie pozycji dominującej na rynku właściwym przez jednego lub kilku przedsiębiorców.
[...]
3.      Czynności prawne będące przejawem nadużywania pozycji dominującej są w całości lub w odpowiedniej części nieważne”.
Artykuł 11 tej ustawy stanowił wówczas:
„1. Prezes [UOKiK] wydaje decyzję o niestwierdzeniu stosowania praktyki ograniczającej konkurencję, jeżeli nie stwierdzi naruszenia
zakazów określonych w art. 5 lub w art. 8.
[…]”.

Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
Prezes UOKiK, działając jako krajowy organ ochrony konkurencji w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia, wszczął postępowanie
przeciwko Telekomunikacji Polskiej S.A., która to spółka miała naruszyć art. 8 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów
oraz art. 82 WE. Po przeprowadzeniu tego postępowania wspomniany organ stwierdził, że zachowanie tego przedsiębiorstwa, zajmującego
na rynku pozycję dominującą, nie stanowi jej nadużycia, a co za tym idzie – naruszenia prawa krajowego oraz art. 82 WE (obecnie
art. 102 TFUE). Prezes UOKiK wydał zatem w zastosowaniu prawa krajowego decyzję, w której stwierdził, że Telekomunikacja Polska
S.A. nie stosowała żadnej praktyki ograniczającej konkurencję; jeśli chodzi o naruszenie art. 102 TFUE, Prezes UOKiK rozstrzygnął,
że postępowanie w sprawie należy umorzyć ze względu na jego bezprzedmiotowość.
Tele2 Polska sp. z o.o., obecnie Netia S.A., zaskarżyła tę decyzję.
Sąd Okręgowy – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów uchylił zaskarżoną decyzję, a Sąd Apelacyjny w Warszawie utrzymał to
rozstrzygnięcie w mocy, uznając, że Prezes UOKiK powinien był wydać decyzję stwierdzającą brak praktyki ograniczającej konkurencję
na podstawie art. 102 TFUE, ponieważ wydał on taką decyzję dotyczącą zakazu nadużywania pozycji dominującej ustanowionego
w prawie krajowym.
Prezes UOKiK zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie wniesioną do Sądu Najwyższego skargą kasacyjną, w której podniósł,
że zgodnie z rozporządzeniem nie ma on kompetencji do wydania negatywnej decyzji merytorycznej w sprawie oceny zgodności praktyk
danego przedsiębiorcy z art. 102 TFUE.
Zdaniem Prezesa UOKiK art. 5 rozporządzenia ustanawia normę kompetencyjną dla krajowych organów ochrony konkurencji i ogranicza
ich możliwości orzecznicze. Zgodnie z tym przepisem Prezes UOKiK nie ma kompetencji do wydania negatywnej decyzji merytorycznej
w sprawie oceny zgodności działań przedsiębiorcy z art. 102 TFUE. Dlatego gdy po przeprowadzeniu postępowania wszczętego przeciwko
Telekomunikacji Polskiej S.A. okazało się, że przedsiębiorca ten nie nadużywa pozycji dominującej w rozumieniu art. 102 TFUE,
Prezes UOKiK wydał decyzję kończącą postępowanie w sposób inny niż przez rozstrzygnięcie co do istoty. Artykuł 5 rozporządzenia
wymienia cztery rodzaje decyzji merytorycznych i w ramach żadnej z nich krajowy organ ochrony konkurencji nie ma możliwości
stwierdzenia braku naruszenia. Ponadto art. 10 rozporządzenia, przyznając Komisji prawo do wydania z urzędu decyzji stwierdzającej,
że art. 102 TFUE nie ma, ze względu na interes publiczny Wspólnoty, zastosowania do określonych zachowań przedsiębiorstwa,
nie przyznaje tego prawa krajowym organom ochrony konkurencji. Zdaniem Prezesa UOKiK celem art. 10 tego rozporządzenia jest
zapobieżenie sytuacji, w której krajowe organy ochrony konkurencji mogłyby zablokować, ze względu na zasadę ne bis in idem,
możliwość stwierdzenia przez Komisję naruszeń art. 101 TFUE lub 102 TFUE, wydając decyzje stwierdzające brak naruszenia tych
postanowień.
Sąd Najwyższy uznaje z jednej strony, że autonomia proceduralna jest w niniejszym wypadku ograniczona i Prezes UOKiK nie ma
możliwości wydania decyzji stwierdzającej brak stosowania praktyki ograniczającej konkurencję, a to z tego względu, że taka
decyzja nie została wymieniona w art. 5 akapit pierwszy zdanie drugie rozporządzenia.
Z drugiej strony Sąd Najwyższy podnosi, że celowościowo‑funkcjonalna wykładnia art. 5 akapit drugi rozporządzenia w związku
z art. 5 akapit pierwszy zdanie drugie oraz innymi przepisami tego rozporządzenia może dopuszczać wydanie przez krajowy organ
ochrony konkurencji decyzji takiej jak ta rozpatrywana. Brzmienie art. 5 akapit drugi rozporządzenia, w którym jest mowa o tym,
iż krajowe organy ochrony konkurencji mogą zdecydować, „że nie ma podstaw do działania z ich strony”, jeśli przesłanki ustanowienia
zakazu nie zostały spełnione, nie wyklucza zdaniem Sądu Najwyższego takiej możliwości.
Uwzględniając powyższe, Sąd Najwyższy postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami
prejudycjalnymi:
„1)      Czy art. 5 rozporządzenia […] należy interpretować w ten sposób, że krajowy organ ochrony konkurencji nie może wydać decyzji
o niestwierdzeniu stosowania praktyki ograniczającej konkurencję w rozumieniu art. 82 [WE], jeżeli po przeprowadzeniu postępowania
uznaje, że przedsiębiorstwo nie naruszyło zakazu nadużywania pozycji dominującej wynikającego z tego przepisu traktatu?
2)      Jeżeli odpowiedź na pierwsze pytanie jest pozytywna, to czy w sytuacji, gdy krajowe prawo ochrony konkurencji upoważnia krajowy
organ ochrony konkurencji do zakończenia postępowania antymonopolowego – w przypadku stwierdzenia, że zachowanie przedsiębiorstwa
nie narusza zakazu z art. 82 [WE] – wyłącznie do [w drodze] wydania decyzji o niestwierdzeniu praktyki ograniczającej konkurencję,
przepis art. 5 [akapit drugi] rozporządzenia […] należy interpretować w ten sposób, że stanowi on bezpośrednią podstawę prawną
do wydania przez ten organ decyzji o »braku podstaw do działania z jego strony«?”.

W przedmiocie pytań prejudycjalnych

W przedmiocie pytania pierwszego
Zadając swe pierwsze pytanie, sąd odsyłający zastanawia się w istocie, czy art. 5 rozporządzenia należy interpretować w taki
sposób, że wyklucza on możliwość wydania przez krajowy organ ochrony konkurencji decyzji stwierdzającej brak naruszenia art. 102 TFUE
w sytuacji, gdy w celu zastosowania tego postanowienia organ ten bada, czy spełnione zostały przesłanki tego zastosowania,
a następnie uznaje, iż nie doszło do nadużycia pozycji dominującej.
Należy na wstępie podnieść, że zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia gdy krajowe organy ochrony konkurencji stosują krajowe
prawo konkurencji do stanowiącego nadużycie zachowania przedsiębiorstwa zajmującego na rynku pozycję dominującą, które to
zachowanie może wpływać na handel między państwami członkowskimi, muszą one również stosować art. 102 TFUE.
Artykuł 5 akapit pierwszy rozporządzenia określa przysługujące organom ochrony konkurencji państw członkowskich uprawnienia
do stosowania art. 101 TFUE i 102 TFUE w indywidualnych sprawach. Zgodnie z tymi przepisami organy te, wydając decyzje merytoryczne,
mogą, działając z urzędu lub na wniosek, wydać decyzje nakazujące zaprzestanie naruszenia, zarządzające środki tymczasowe,
akceptujące zobowiązania czy też nakładające grzywny lub okresowe kary pieniężne lub inne kary przewidziane w krajowych przepisach
prawa.
Zgodnie z art. 5 akapit drugi rozporządzenia w sytuacji, gdy na podstawie informacji, które posiadają, krajowe organy ochrony
konkurencji dojdą do wniosku, iż przesłanki ustanowienia zakazu nie zostały spełnione, mogą również zdecydować, że nie ma
podstaw do działania z ich strony.
Z tego ostatniego przepisu wyraźnie wynika, że w takiej sytuacji przysługujące krajowemu organowi ochrony konkurencji uprawnienie
ogranicza się do wydania decyzji o braku podstaw do działania.
Za przyjęciem takiego ograniczenia przysługujących krajowym organom ochrony konkurencji uprawnień przemawia także przyznanie
Komisji uprawnień do wydania decyzji w wypadkach, gdy nie dochodzi do naruszenia art. 101 TFUE i 102 TFUE. Zgodnie z art. 10
rozporządzenia to, że art. 81 WE i 82 WE nie mają zastosowania, może zostać stwierdzone przez Komisję w drodze decyzji.
W motywie 14 rozporządzenia wyjaśniono, że wydanie przez Komisję takiej decyzji o charakterze deklaratoryjnym może nastąpić
„w wyjątkowych wypadkach”. Zgodnie z tym motywem wydaniu wspomnianej decyzji przyświeca cel w postaci „uczynienia prawa jaśniejszym
i zapewnienia jego jednolitego stosowania na całym obszarze [Unii], w szczególności w odniesieniu do nowych typów porozumień
i praktyk, które nie zostały stwierdzone w istniejącym orzecznictwie i praktyce administracyjnej”.
Ponadto Trybunał stwierdził, że – w ramach ogólnej zasady lojalnej współpracy i w celu zapewnienia spójnego stosowania reguł
konkurencji w państwach członkowskich – w rozporządzeniu ustanowiony został mechanizm współpracy pomiędzy Komisją a krajowymi
organami ochrony konkurencji (zob. podobnie wyrok z dnia 11 czerwca 2009 r. w sprawie C‑429/07 X, Zb.Orz. s. I‑4833, pkt 20,
21).
Wyposażenie krajowych organów ochrony konkurencji w uprawnienie do wydawania decyzji stwierdzających brak naruszenia art. 102 TFUE
podważałoby ten ustanowiony w rozporządzeniu system współpracy i godziłoby w uprawnienia przysługujące Komisji.
Taka „negatywna” decyzja merytoryczna mogłaby bowiem zagrozić osiągnięciu podkreślonego w motywie pierwszym rozporządzenia
celu w postaci zapewnienia jednolitego stosowania art. 101 TFUE i 102 TFUE, a to ze względu na to, że mogłaby ona stanąć na
przeszkodzie późniejszemu stwierdzeniu przez Komisję tego, iż dana praktyka stanowi naruszenie tych postanowień prawa Unii.
Zarówno więc z brzmienia, jak i ze struktury rozporządzenia oraz z jego celu wynika, że stwierdzenie braku naruszenia art. 102 TFUE
pozostaje w wyłącznej gestii Komisji, nawet jeśli artykuł ten jest stosowany w ramach postępowania prowadzonego przez krajowy
organ ochrony konkurencji.
Na pierwsze pytanie należy zatem odpowiedzieć, iż art. 5 rozporządzenia winno się interpretować w taki sposób, że wyklucza
on możliwość wydania przez krajowy organ ochrony konkurencji decyzji stwierdzającej brak naruszenia art. 102 TFUE w sytuacji,
gdy w celu zastosowania tego postanowienia organ ten bada, czy spełnione zostały przesłanki tego zastosowania, a następnie
uznaje, iż nie doszło do nadużycia pozycji dominującej.

W przedmiocie pytania drugiego
Zadając pytanie drugie, sąd odsyłający zastanawia się w istocie, czy art. 5 akapit drugi rozporządzenia podlega bezpośredniemu
stosowaniu i czy na tej podstawie krajowy organ ochrony konkurencji, który uzna, że przesłanki ustanowienia na podstawie art. 102 TFUE
zakazu danej praktyki nie zostały spełnione, może zakończyć wszczęte przeciwko danemu przedsiębiorstwu postępowanie, wydając
decyzję o braku podstaw do działania ze swej strony, jeśli prawo krajowe przewiduje w takich okolicznościach jedynie możliwość
wydania negatywnej decyzji merytorycznej.
Z odpowiedzi udzielonej na pytanie pierwsze wynika, że krajowy organ ochrony konkurencji nie może wydać decyzji stwierdzającej
brak naruszenia art. 102 TFUE. Zgodnie z art. 5 akapit drugi rozporządzenia taki organ może jednak – jeżeli na podstawie informacji,
które posiada, dojdzie do wniosku, iż przesłanki ustanowienia zakazu danej praktyki na podstawie art. 102 TFUE nie zostały
spełnione – zdecydować, że nie ma podstaw do działania z jego strony.
Należy w tym względzie przypomnieć, że krajowy organ ochrony konkurencji może stosować przepisy krajowe jedynie wówczas, gdy
prawo Unii nie przewiduje żadnego uregulowania szczegółowego.
W niniejszym wypadku zaś, ze względu na to, że art. 5 rozporządzenia podlega, zgodnie z art. 288 TFUE, bezpośredniemu stosowaniu
we wszystkich państwach członkowskich, niezgodne z nim jest stosowanie przepisu prawa krajowego nakazującego zakończenie postępowania
prowadzonego na podstawie art. 102 TFUE w drodze decyzji stwierdzającej brak naruszenia tego postanowienia.
Na pytanie drugie należy zatem odpowiedzieć, że art. 5 akapit drugi rozporządzenia podlega bezpośredniemu stosowaniu i niezgodne
z nim jest stosowanie przepisu prawa krajowego nakazującego zakończenie postępowania prowadzonego na podstawie art. 102 TFUE
w drodze decyzji stwierdzającej brak naruszenia tego postanowienia.

W przedmiocie kosztów
Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej
przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi,
inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
1)
Artykuł 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych
w art. 81 i 82 traktatu należy interpretować w taki sposób, iż wyklucza on możliwość wydania przez krajowy organ ochrony konkurencji
decyzji stwierdzającej brak naruszenia art. 102 TFUE w sytuacji, gdy w celu zastosowania tego postanowienia organ ten bada,
czy spełnione zostały przesłanki tego zastosowania, a następnie uznaje, iż nie doszło do nadużycia pozycji dominującej.
2)
Artykuł 5 akapit drugi rozporządzenia nr 1/2003 podlega bezpośredniemu stosowaniu i niezgodne z nim jest stosowanie przepisu
prawa krajowego nakazującego zakończenie postępowania prowadzonego na podstawie art. 102 TFUE w drodze decyzji stwierdzającej
brak naruszenia tego postanowienia.
Podpisy
*
Język postępowania: polski.