CELEX: 62012TJ0334
Proteção dos consumidores
Alegações de saúde sobre os alimentos
Regulamento (UE) n.° 432/2012
Recurso de anulação
Ato regulamentar que não necessita de medidas de execução
Afetação direta
Admissibilidade
Regulamento (CE) n.° 1924/2006
Exceção de ilegalidade
Registo das alegações de saúde

Antecedentes do litígio
As recorrentes, Plantavis GmbH e NEM, Verband mittelständischer europäischer Hersteller und Distributoren von Nahrungsergänzungsmitteln & Gesundheitsprodukten eV, têm sede na Alemanha e são, respetivamente, uma empresa que produz e comercializa suplementos alimentares e alimentos dietéticos no mercado europeu e uma associação profissional que representa os interesses das empresas que se dedicam a esse tipo de atividade. Estas últimas recorrem quotidianamente a alegações de saúde na rotulagem dos seus produtos e na publicidade dos mesmos.
Na sequência da adoção do Regulamento (CE) n.
o
1924/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de dezembro de 2006, relativo às alegações nutricionais e de saúde sobre os alimentos (
JO L 404, p. 9
), as recorrentes submeteram alegações de saúde às autoridades do seu Estado‑Membro com vista ao procedimento de autorização previsto no artigo 13.
o
, n.
os
1 a 3, deste regulamento. A Comissão das Comunidades Europeias recebeu de seguida um total de cerca de 44000 alegações de saúde da parte dos Estados‑Membros, nos termos do artigo 13.
o
, n.
o
2, do referido regulamento. Neste contexto, foi constituída uma lista consolidada, destinada a integrar todas as alegações de saúde transmitidas pelos Estados‑Membros e a evitar duplicações e repetições, bem como um sistema de codificação destinado a garantir, segundo a Comissão, um tratamento coerente das listas nacionais e a identificação das referidas alegações pela utilização de números «ID».
Em 24 de julho de 2008, a Comissão transmitiu formalmente à Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos (EFSA) um pedido de parecer científico, nos termos do artigo 13.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
1924/2006. Nessa ocasião, a Comissão transmitiu à EFSA uma primeira parte da lista consolidada. As partes seguintes desta lista foram transmitidas em novembro e dezembro de 2008, após consulta dos Estados‑Membros e, posteriormente, através de uma adenda, em março de 2010, o que elevou para 4637 o número final de alegações de saúde a examinar.
Entre outubro de 2009 e julho de 2011, a EFSA procedeu à avaliação científica das alegações de saúde transmitidas pela Comissão.
Em 16 de maio de 2012, ao abrigo do artigo 13.
o
, n.
o
3, do Regulamento (CE) n.
o
1924/2006, a Comissão adotou o Regulamento (UE) n.
o
432/2012, que estabelece uma lista das alegações de saúde permitidas relativas a alimentos diferentes das que referem a redução do risco de doença ou o desenvolvimento e a saúde das crianças (
JO L 136, p. 1
). Nesse regulamento, a Comissão autorizou uma lista parcial de 222 alegações de saúde, correspondentes a 497 entradas inscritas na lista consolidada, relativamente às quais a EFSA tinha chegado à conclusão, em substância, de que os dados apresentados permitiam estabelecer uma relação de causa e efeito entre uma categoria de alimentos, um alimento ou um dos seus constituintes e o efeito alegado (a seguir «lista das alegações permitidas»). As referidas alegações, tal como outras alegações que foram rejeitadas, foram igualmente inscritas no registo da União relativo a alegações nutricionais e de saúde sobre os alimentos, criado pela Comissão nos termos do artigo 20.
o
, n.
o
2, alíneas c) e d), do Regulamento n.
o
1924/2006. Por outro lado, a Comissão previu que o Regulamento n.
o
432/2012 seria aplicável seis meses após a sua data de entrada em vigor, ou seja, a partir de 14 de dezembro de 2012, de forma a permitir às empresas do setor alimentar que utilizam alegações não permitidas adaptarem‑se a essas disposições, nomeadamente à proibição de comercialização prevista no artigo 10.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
1924/2006.
No mesmo dia, a Comissão identificou uma lista de mais de 2000 alegações cuja avaliação não tinha sido terminada pela EFSA ou sobre as quais a própria Comissão ainda não se tinha pronunciado, tendo publicado essa lista no seu sítio Internet (a seguir «lista das alegações em suspenso»). Segundo a Comissão, estas alegações de saúde, relativas, nomeadamente, aos efeitos de substâncias vegetais ou à base de plantas, designadas «substâncias botânicas», permaneciam em suspenso e, por conseguinte, podiam continuar a ser utilizadas em conformidade com o regime transitório previsto no artigo 28.
o
, n.
os
5 e 6, do Regulamento n.
o
1924/2006.
Tramitação processual e pedidos das partes
Por petição entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 25 de julho de 2012, as recorrentes interpuseram o presente recurso.
Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 25 de outubro de 2012, o Conselho da União Europeia requereu que fosse admitida a sua intervenção em apoio dos pedidos da Comissão e da EFSA.
Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 16 de novembro de 2012, o Parlamento Europeu pediu para intervir em apoio dos pedidos da Comissão.
Por despacho de 15 de janeiro de 2013, o presidente da Primeira Secção do Tribunal Geral admitiu essas intervenções.
Tendo a composição das secções do Tribunal Geral sido modificada, o juiz‑relator foi afetado à Oitava Secção, à qual o presente processo foi, por conseguinte, atribuído.
Por impedimento do presidente da Oitava Secção, o presidente do Tribunal Geral designou, segundo a ordem prevista no artigo 6.
o
do Regulamento de Processo, um primeiro juiz para o substituir e, em aplicação do artigo 32.
o
, n.
o
3, do Regulamento de Processo, um segundo juiz para completar a secção.
Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal Geral (Oitava Secção) decidiu dar início à fase oral e, no âmbito das medidas de organização do processo previstas no artigo 64.
o
do Regulamento de Processo, por um lado, convidou as recorrentes, em primeiro lugar, a fornecer ao Tribunal a lista das alegações de saúde que lhes diziam respeito e a indicar de forma precisa o estatuto das referidas alegações, isto é, se as mesmas tinham sido autorizadas, rejeitadas ou colocadas em suspenso na sequência da adoção do Regulamento n.
o
432/2012; em segundo lugar, a precisar de forma concreta os atos visados pelo seu recurso, bem como as disposições dos referidos atos que são objeto do seu pedido de anulação; e, em terceiro lugar, a precisar quais os pedidos formulados no seu recurso a título principal e a título subsidiário. Por outro lado, o Tribunal Geral convidou as partes a indicar se eram de opinião de que o Regulamento n.
o
432/2012 constituía um ato regulamentar que dizia diretamente respeito às recorrentes e que não necessitava de medidas de execução, na aceção da terceira hipótese prevista no artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE. As partes deram cumprimento a estes pedidos no prazo fixado.
Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal na audiência de 23 de outubro de 2014.
As recorrentes concluem pedindo que o Tribunal se digne:
—
anular as proibições previstas pelo Regulamento n.
o
1924/2006, lido em conjugação com o Regulamento n.
o
432/2012 e com o registo das alegações nutricionais e de saúde sobre os alimentos publicado no sítio Internet da Comissão (a seguir «registo das alegações de saúde permitidas»), assim como as avaliações das alegações nutricionais e de saúde efetuadas pela EFSA, nas quais a Comissão se baseia.
A Comissão e a EFSA concluem pedindo que o Tribunal Geral se digne:
—
julgar o recurso inadmissível ou, a título subsidiário, improcedente;
—
condenar as recorrentes nas despesas.
Questão de direito
A título preliminar, importa observar que, em resposta a uma das questões que lhes foram colocadas no quadro das medidas de organização do processo, as recorrentes precisaram ao Tribunal, por um lado, que o seu pedido de anulação se dirigia, a título principal e com fundamento no artigo 263.
o
TFUE, contra o Regulamento n.
o
432/2012. Por outro lado, indicaram que o seu pedido visava, a título incidental e com fundamento no artigo 277.
o
TFUE, que fosse declarada, em apoio dos pedidos de anulação, a inaplicabilidade do Regulamento n.
o
1924/2006. Além disso, nos seus articulados, as recorrentes pedem a anulação do registo das alegações de saúde autorizadas, bem como das alegações nutricionais e de saúde efetuadas pela EFSA, nas quais a Comissão se baseia. Importa, assim, examinar estes três pedidos separadamente.
Quanto ao pedido de anulação do Regulamento n.
o
432/2012
Embora sem suscitar formalmente uma exceção de inadmissibilidade nos termos do artigo 114.
o
do Regulamento de Processo, a Comissão e a EFSA, apoiadas pelo Conselho e pelo Parlamento, sustentam que o pedido de anulação do Regulamento n.
o
432/2012 é inadmissível. Em particular, afirmam que, mesmo que se considere o Regulamento n.
o
432/2012 como um ato regulamentar que não necessita de medidas de execução, na aceção do artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE, as recorrentes não demonstraram que o referido regulamento lhes dizia diretamente respeito. A EFSA acrescenta ainda que, em todo o caso, o referido pedido de anulação deve ser rejeitado na medida em que é dirigido contra si, dado que o Regulamento n.
o
432/2012 foi adotado pela Comissão.
As recorrentes contestam os argumentos da Comissão e da EFSA quanto à inadmissibilidade do recurso. Em primeiro lugar, alegam que o Regulamento n.
o
432/2012 é um ato regulamentar na aceção do artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE, que não necessita de medidas de execução. Em seguida, sustentam que, segundo a jurisprudência, esse regulamento lhes diz diretamente respeito, uma vez que, por um lado, produz diretamente efeitos sobre a sua situação jurídica e, por outro, não deixa qualquer poder de apreciação aos destinatários encarregados da sua execução.
A título preliminar, o Tribunal observa que, como acertadamente alega a EFSA, o pedido de anulação do Regulamento n.
o
432/2012 deve ser declarado inadmissível na medida em que é dirigido contra a referida autoridade, uma vez que esta não é a autora do ato impugnado. A este respeito, basta notar que foi a Comissão que, após consulta da EFSA, adotou a lista das alegações permitidas em conformidade com o procedimento previsto no artigo 13.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
1924/2006, bem como todas as condições necessárias à utilização dessas alegações. Nestas circunstâncias, deve considera‑se que o presente pedido de anulação é dirigido unicamente contra a Comissão.
Nos termos do artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE, qualquer pessoa singular ou coletiva pode interpor, nas condições previstas nos primeiro e segundo parágrafos desse artigo, recursos contra os atos de que seja destinatária ou que lhe digam direta e individualmente respeito, bem como contra os atos regulamentares que lhe digam diretamente respeito e não necessitem de medidas de execução.
Neste caso, está assente que o Regulamento n.
o
432/2012 não foi dirigido às recorrentes, que não são, portanto, destinatárias deste ato. Nestas condições, por força do artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE, as recorrentes só podem interpor um recurso de anulação desse ato se o mesmo constituir um ato regulamentar que lhes diz diretamente respeito e não necessita de medidas de execução ou se lhes disser direta e individualmente respeito.
Assim, em primeiro lugar, há que verificar se o regulamento impugnado constitui um ato regulamentar, na aceção da terceira hipótese prevista no artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE.
Segundo a jurisprudência, o conceito de «ato regulamentar» deve ser entendido como visando atos de alcance geral, com exceção dos atos legislativos (acórdão de 3 de outubro de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Conselho, C‑583/11 P, Colet.,
EU:C:2013:625
, n.
o
60).
No caso vertente, por um lado, o Regulamento n.
o
432/2012 tem por base jurídica o artigo 13.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
1924/2006, o qual confere à Comissão o poder de adotar, de acordo com o procedimento previsto no artigo 25.
o
, n.
o
3, do referido regulamento, uma lista de alegações de saúde autorizadas relativas a alimentos que não referem a redução de um risco de doença ou o desenvolvimento e a saúde das crianças. O artigo 25.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
1924/2006 opera, por sua vez, uma remissão para o artigo 5.
o
‑A, da Decisão 1999/468/CE do Conselho, de 28 de junho de 1999, que fixa as regras de exercício das competências de execução atribuídas à Comissão (
JO L 184, p. 23
), que é reservado à adoção de medidas que tenham por objeto alterar elementos não essenciais de um ato de base adotado de acordo com o procedimento de codecisão. Daqui resulta que o Regulamento n.
o
432/2012 foi adotado pela Comissão no exercício de competências de execução, no quadro do procedimento de regulamentação com controlo, e que, consequentemente, não constitui um ato legislativo no sentido da jurisprudência resultante do acórdão Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Conselho (
EU:C:2013:625
, n.
o
24,
supra
).
Por outro lado, tendo em conta que o Regulamento n.
o
432/2012, lido em conjugação com o artigo 1.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1924/2006, é aplicável a todas as empresas do setor alimentar que utilizam alegações de saúde relativas a alimentos que não referem a redução de um risco de doença ou o desenvolvimento e a saúde das crianças, há que concluir que o referido regulamento tem alcance geral, na medida em que se aplica a situações determinadas objetivamente e produz efeitos jurídicos para uma categoria de pessoas prevista de modo geral e abstrato [v., neste sentido, o acórdão de 25 de outubro de 2011, Microban International e Microban (Europe)/Comissão, T‑262/10, Colet.,
EU:T:2011:623
, n.
o
23].
Assim, o Regulamento n.
o
432/2012 constitui um ato regulamentar na aceção do artigo 263.
o
, quarto parágrafo, in fine, TFUE.
Em segundo lugar, no que diz respeito ao conceito de afetação direta, foi declarado que este requisito exige, em primeiro lugar, que a medida em causa produza diretamente efeitos na situação jurídica do recorrente e, em segundo lugar, que não deixe nenhum poder de apreciação aos destinatários desta medida que estão encarregados da sua execução, uma vez que esta tem caráter puramente automático e decorre exclusivamente da regulamentação em causa, sem aplicação de outras regras intermédias (v. acórdãos de 5 de maio de 1998, Dreyfus/Comissão, C‑386/96 P, Colet.,
EU:C:1998:193
, n.
o
43, e de 10 de setembro de 2009, Comissão /Ente per le Ville Vesuviane e Ente per le Ville Vesuviane/ Comissão, C‑445/07 P e C‑455/07 P, Colet.,
EU:C:2009:529
, n.
o
45).
No caso vertente, importa salientar, em primeiro lugar, que os efeitos decorrentes do Regulamento n.
o
432/2012 consistem, por um lado, em autorizar, por força do seu artigo 1.
o
, um total de 222 alegações de saúde relativas a alimentos que não referem a redução de um risco de doença ou o desenvolvimento e a saúde das crianças. Além disso, como consta dos considerandos 12 e 13 do Regulamento n.
o
432/2012, este último tem como efeito a proibição, por força da sua aplicação conjugada com o artigo 10.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
1924/2006, de algumas alegações do mesmo género, cuja avaliação e verificação à luz do artigo 13.
o
, n.
o
3, do referido regulamento foram concluídas respetivamente pela EFSA e pela Comissão, tendo concluído, em substância, que as mesmas não estavam cientificamente fundamentadas ou que não respeitavam as exigências gerais ou específicas previstas pelo referido regulamento.
Daqui resulta que, na medida em que as recorrentes, na qualidade de empresas do setor alimentar, contestam a legalidade do Regulamento n.
o
432/2012, cabe‑lhes identificar, de forma a demonstrar que são diretamente afetadas na aceção do artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE, as alegações abrangidas pelo referido regulamento que afetam a sua situação jurídica. Mais concretamente, na medida em que, como resulta em substância dos seus articulados, as alegações de saúde permitidas não são o objeto do seu recurso, uma vez que não podem invocar um interesse resultante da sua eventual anulação, as recorrentes têm de demonstrar que, quando interpuseram o seu recurso no Tribunal Geral, utilizavam, nas comunicações de caráter comercial relativas aos seus produtos, alegações proibidas na sequência da adoção do Regulamento n.
o
432/2012.
No caso vertente, em resposta ao pedido dirigido às recorrentes no quadro das medidas de organização do processo, no qual o Tribunal as convidou a fornecer‑lhe a lista das alegações de saúde do Regulamento n.
o
432/2012 que lhes diziam respeito, indicando de forma precisa o estatuto das referidas alegações, as recorrentes limitaram‑se a salientar que as alegações que utilizavam no quadro da sua atividade comercial eram as que constavam do anexo A.1 da sua petição.
Ora, há que salientar que o referido anexo apenas se reporta à lista das alegações de saúde que as recorrentes enviaram às autoridades alemães para efeitos da elaboração das listas nacionais a que se refere o artigo 13.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1924/2006, não tendo as recorrentes apresentado elementos de resposta à questão de saber se cada uma dessas alegações foi permitida ou proibida pelo Regulamento n.
o
432/2012. A este respeito, importa salientar que, ainda que seja verdade que essa informação poderia ser obtida através da consulta, por um lado, do anexo do referido regulamento e, por outro lado, do registo publicado pela Comissão no seu sítio Internet, cujo endereço foi comunicado ao Tribunal no quadro do processo, não cabe a esta jurisdição procurar e identificar as alegações que poderiam, sendo caso disso, constituir o fundamento da admissibilidade do recurso das recorrentes, em particular quando, como no caso presente, estão em causa cerca de 2000 alegações de saúde, das quais 222 foram permitidas, correspondentes a 497 entradas da lista consolidada, tendo 1719 alegações sido proibidas [v., neste sentido, despacho de 8 de julho de 2010, Strålfors/IHMI (ID SOLUTIONS), T‑211/10,
EU:T:2010:301
, n.
o
7 e jurisprudência referida].
Daqui resulta que as recorrentes não conseguiram identificar as alegações de saúde constantes do Regulamento n.
o
432/2012 cuja proibição terá afetado a sua situação jurídica.
A conclusão precedente não é posta em causa pelos outros argumentos apresentados pelas recorrentes em resposta às questões colocadas pelo Tribunal, tanto no quadro das medidas de organização do processo como na audiência.
Primeiramente, as recorrentes alegam que são diretamente afetadas pelo Regulamento n.
o
432/2012 na medida em que, na sequência da sua entrada em vigor, as alegações de saúde que, como as suas, não foram permitidas pela Comissão são necessariamente proibidas, por força do artigo 10.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
1924/2006.
No entanto, mesmo supondo que, como afirmam as recorrentes, as alegações que lhes dizem respeito não foram permitidas pelo Regulamento n.
o
432/2012, tal afirmação não é suficiente para identificar de forma precisa as alegações de saúde não permitidas suscetíveis de fundamentar a afetação direta das recorrentes. Com efeito, há que salientar que, como resulta dos considerandos 10 e 11 do Regulamento n.
o
432/2012, mais de 2000 alegações de saúde previstas no artigo 13.
o
, n.
os
1 a 3, do Regulamento n.
o
1924/2006 aguardam ainda avaliação e podem portanto ser utilizadas em conformidade com as medidas transitórias previstas no artigo 28.
o
, n.
os
5 e 6, do referido regulamento. Neste contexto, não se pode excluir que as alegações de saúde que respeitam às recorrentes façam parte da lista das alegações em suspenso. Por outro lado, importa, a este respeito, salientar que, na medida em que as alegações em suspenso ainda estão a ser avaliadas e que a Comissão não se pronunciou definitivamente sobre as mesmas, quer no sentido da sua autorização, quer da sua proibição, não são suscetíveis de dar lugar a um recurso de anulação. Com efeito, as alegações que permanecem em suspenso continuam a beneficiar do regime jurídico que lhes era aplicável antes da adoção do Regulamento n.
o
432/2012. Consequentemente, as empresas visadas por essas alegações podem continuar a utilizá‑las no quadro das suas atividades de comercialização de alimentos, em conformidade com o artigo 28.
o
, n.
os
5 e 6, do Regulamento n.
o
1924/2006.
Em segundo lugar, as recorrentes sustentam que as alegações rejeitadas não podem ser facilmente identificadas pelos operadores do mercado, que não saberiam, assim, quais as alegações que foram rejeitadas e quais as que ainda podem ser utilizadas, em conformidade com o artigo 28.
o
, n.
os
5 e 6, do Regulamento n.
o
1924/2006.
No entanto, a este respeito, o Tribunal observa que os considerandos 4 e 11 do Regulamento n.
o
432/2012 incluem um reenvio para os sítios Internet respetivos da EFSA e da Comissão, nos quais são postos à disposição do público, por um lado, a lista consolidada contendo o conjunto dos códigos ID das alegações de saúde enviadas pelos Estados‑Membros em aplicação do artigo 13.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1924/2006, e, por outro lado, a lista que enumera os códigos ID das alegações de saúde com avaliação em curso, bem como a lista dos códigos ID das alegações de saúde que foram rejeitadas. Nestas circunstâncias, importa salientar que a identificação das alegações de saúde não autorizadas e das alegações de saúde que permanecem em suspenso resulta da consulta da lista consolidada à luz dos códigos ID fornecidos pela Comissão, pelo que a crítica das recorrentes relativa à falta de clareza ou de precisão a este respeito deve ser rejeitada.
Em terceiro lugar, apesar de as recorrentes pretenderem aplicar ao caso os ensinamentos do acórdão de 30 de abril de 2014, Hagenmeyer e Hahn/Comissão (T‑17/12, Colet.,
EU:T:2014:234
), no qual o Tribunal Geral teria reconhecido a afetação direta de dois recorrentes apenas com base na apresentação pelos mesmos de um pedido de autorização de uma alegação de saúde às autoridades nacionais, em primeiro lugar, há que reconhecer que esse acórdão tem por objeto o procedimento de autorização previsto nos artigos 14.° a 18.° do Regulamento n.
o
1924/2006, aplicável às alegações relativas à redução de um risco de doença e as alegações relativas ao desenvolvimento e à saúde das crianças, que é diferente do procedimento de autorização pertinente no caso concreto, a saber, o previsto no artigo 13.
o
, n.
os
1 a 3, do mesmo regulamento, aplicável às alegações de saúde que não refiram a redução de um risco de doença ou o desenvolvimento e a saúde das crianças. Com efeito, importa notar que, enquanto, como o Tribunal Geral salientou no n.
o
42 do acórdão Hagenmeyer e Hahn/Comissão, já referido (
EU:T:2014:234
), o procedimento previsto nos artigos 14.° a 18.° do Regulamento n.
o
1924/2006 é iniciado pelo pedido de autorização dos particulares, que podem portanto formular observações sobre os pareceres da EFSA e obter uma decisão individual, o procedimento previsto no artigo 13.
o
, n.
os
1 a 3, do mesmo regulamento tem por base as listas de alegações submetidas pelos Estados‑Membros, não podendo os particulares submeter pedidos de autorização a título individual. Em segundo lugar, importa observar que, diferentemente do presente processo, no quadro do acórdão Hagenmeyer e Hahn/Comissão, já referido (
EU:T:2014:234
), o Tribunal Geral declarou a existência de uma afetação direta das recorrentes, na medida em que a decisão definitiva de recusa do seu pedido de autorização figurava no regulamento impugnado. Ora, no caso presente, como resulta da conclusão acima contida no n.
o
33, as recorrentes não conseguiram demonstrar que da adoção do Regulamento n.
o
432/2012 resultava uma decisão de rejeição definitiva das alegações que lhes dizem respeito. Assim, a solução adotada no quadro do acórdão Hagenmeyer e Hahn/Comissão, suprarreferido (
EU:T:2014:234
), não é aplicável ao caso presente.
Em quarto lugar, na audiência, as recorrentes afirmaram mesmo que as alegações que tinham dirigido às autoridades alemãs nunca foram transmitidas à Comissão em aplicação do artigo 13.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1924/2006, e que ignoravam as razões dessa omissão.
A este respeito, importa começar por assinalar que, em conformidade com esta última disposição, cabia às autoridades nacionais dos Estados‑Membros fornecer à Comissão a lista das alegações de saúde que deveriam, em seguida, ser objeto de avaliação científica por parte da EFSA e de verificação das outras condições previstas no Regulamento n.
o
1924/2006 por parte da Comissão. Daqui resulta que, na hipótese de, como sustentam as recorrentes, as autoridades alemãs não terem transmitido a lista das alegações que estas lhes enviaram, qualquer crítica relativa a essa pretensa omissão apenas poderá ser examinada pelas autoridades nacionais competentes.
Em seguida, importa salientar que, como resulta, em substância, da leitura conjugada dos considerandos 13 e 15 e do Regulamento n.
o
432/2012, apenas estão cobertas pelo referido regulamento as alegações que foram enviadas à Comissão, sem terem sido ulteriormente retiradas pelos Estados‑Membros, que foram posteriormente examinadas pela EFSA e sobre as quais a Comissão se pronunciou a final, autorizando‑as ou rejeitando‑as. Ora, caso se verificasse que as alegações enviadas pelas recorrentes às autoridades alemãs não tinham sido transmitidas por estas à Comissão ou até que tinham sido retiradas pelas referidas autoridades, seria então forçoso reconhecer que essas alegações não poderiam ter sido examinadas pela EFSA e pela Comissão e que, assim, não poderiam estar cobertas pelo Regulamento n.
o
432/2012.
Acresce que, como salientou a Comissão na audiência, nada permite excluir que essas alegações tenham sido transmitidas pelas autoridades dos outros Estados‑Membros e que tenham, assim, sido rejeitadas ou suspensas. Neste caso, a afetação direta das recorrentes apenas poderia ser estabelecida, segundo as considerações acima constantes do n.
o
30, na sequência da determinação precisa, por estas, do estatuto de cada uma das referidas alegações.
Finalmente, não pode ser acolhido o argumento das recorrentes de que, neste contexto, estão privadas da possibilidade de obter a autorização das alegações que utilizam diariamente na comercialização dos seus produtos, sendo o recurso contra o Regulamento n.
o
432/2012 a única via para esse efeito. Na verdade, caso se verificasse que as autoridades nacionais não tinham transmitido as referidas alegações à Comissão, de modo que as mesmas não fariam parte do procedimento de autorização em causa, as recorrentes poderiam ainda dirigir‑se às referidas autoridades, as quais têm a faculdade de solicitar à Comissão a modificação, após consulta da EFSA, da lista das alegações permitidas, em conformidade com o artigo 13.
o
, n.
o
4, do Regulamento n.
o
1924/2006.
Tendo em conta o que antecede, as recorrentes não conseguiram demonstrar que o Regulamento n.
o
432/2012 lhes dizia diretamente respeito.
Nestas circunstâncias, o pedido de anulação do Regulamento n.
o
432/2012 deve ser julgado inadmissível, sem que seja necessário examinar as outras condições estabelecidas pelo artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE.
Quanto ao pedido destinado a obter a inaplicabilidade do Regulamento n.
o
1924/2006
A Comissão e a EFSA, apoiadas pelo Conselho e pelo Parlamento, alegam que o pedido de anulação do Regulamento n.
o
1924/2006 é inadmissível, porquanto não preenche as exigências previstas no artigo 277.
o
TFUE para ser considerado uma exceção de ilegalidade.
As recorrentes contestam estes argumentos.
Nos termos do artigo 277.
o
TFUE, «mesmo depois de decorrido o prazo previsto no sexto parágrafo do artigo 263.
o
TFUE, qualquer parte pode, em caso de litígio que ponha em causa um ato de alcance geral adotado por uma instituição, um órgão ou um organismo da União, recorrer aos meios previstos no segundo parágrafo do artigo 263.
o
[TFUE], para arguir, no Tribunal de Justiça da União Europeia, a inaplicabilidade desse ato».
Segundo jurisprudência constante, a possibilidade oferecida pelo artigo 277.
o
TFUE de invocar a ilegalidade de um ato de alcance geral não constitui um direito de ação autónomo e só pode ser exercido por via incidental, pelo que a inadmissibilidade da ação principal acarreta a da exceção de ilegalidade (v., neste sentido, acórdão de 16 de julho de 1981, Albini/Conselho e Comissão, 33/80, Colet.,
EU:C:1981:186
, n.
o
17, e despacho de 16 de novembro de 2000, Schiocchet/Comissão, C‑289/99 P, Colet.,
EU:C:2000:641
, n.
os
11 e 25).
Além disso, uma exceção de ilegalidade deduzida de modo incidental, ao abrigo do artigo 277.
o
TFUE, por ocasião da contestação a título principal da legalidade de outro ato, só é admissível se existir uma conexão entre o ato controvertido e a norma cuja pretensa ilegalidade é arguida. Na medida em que o artigo 277.
o
TFUE não se destina a permitir a uma parte contestar a aplicabilidade de qualquer ato de caráter geral através de qualquer tipo de recurso, o alcance de uma exceção de ilegalidade deve ser limitado ao que é indispensável para a solução do litígio. Daqui resulta que o ato de caráter geral cuja ilegalidade é suscitada deve ser aplicável, direta ou indiretamente, à situação que é objeto do recurso. (v., neste sentido, acórdão de 26 de outubro de 1993, Reinarz/Comissão, T‑6/92 e T‑52/92, Colet.,
EU:T:1993:89
, n.
o
57 e jurisprudência referida).
No presente caso, importa notar que a admissibilidade do pedido formulado com base no artigo 277.
o
TFUE depende, como resulta da jurisprudência acima referida no n.
o
50, da admissibilidade do recurso destinado a obter a anulação do Regulamento n.
o
432/2012.
Tendo em conta que, como acima se concluiu no n.
o
46, o pedido de anulação do Regulamento n.
o
432/2012 foi julgado inadmissível, há que julgar a exceção de ilegalidade igualmente inadmissível.
Quanto ao pedido de anulação do registo das alegações de saúde permitidas, bem como das avaliações efetuadas pela EFSA
A Comissão e a EFSA argumentam que nem o registo das alegações de saúde autorizadas nem as avaliações efetuadas pela EFSA no quadro do procedimento do artigo 13.
o
, n.
os
1 a 3, do Regulamento n.
o
1924/2006 são suscetíveis de recurso, na aceção do artigo 263.
o
TFUE, na medida em que não estão em causa atos que comportem efeitos vinculativos suscetíveis de modificar a situação jurídica das recorrentes.
As recorrentes consideram que tanto as publicações efetuadas pela Comissão no registo das alegações de saúde permitidas como as publicações da EFSA estão sujeitas à fiscalização do juiz da União por força do artigo 263.
o
TFUE. No que diz respeito à EFSA, sustentam que esta exerce na realidade uma função decisória que produz efeitos jurídicos diretos em relação a terceiros no quadro da apreciação dos Regulamentos n.
o
1924/2006 e n.
o
432/2012.
Segundo jurisprudência constante, apenas são atos ou decisões suscetíveis de ser objeto de recurso de anulação, na aceção do artigo 263.
o
TFUE, as medidas que produzem efeitos jurídicos vinculativos de natureza a afetar os interesses das recorrentes, modificando de forma caracterizada a situação jurídica destas (acórdãos de 11 de novembro de 1981, IBM/Comissão, 60/81, Colet.,
EU:C:1981:264
, n.
o
9; de 31 de março de 1998, França e o./Comissão, C‑68/94 e C‑30/95, Colet.,
EU:C:1998:148
, n.
o
62, e de 4 de março de 1999, Assicurazioni Generali e Unicredito/ Comissão, T‑87/96, Colet.,
EU:T:1999:37
, n.
o
37). Para determinar se um ato ou uma decisão produzem tais efeitos, deve atender‑se à sua substância (despacho de 13 de junho de 1991, Sunzest/Comissão, C‑50/90, Colet.,
EU:C:1991:253
, n.
o
12, e acórdão França e o./Comissão, já referido,
EU:C:1998:148
, n.
o
63).
No presente caso, importa salientar que as recorrentes concluem pedindo a anulação «das publicações da Comissão […] que figuram no registo comunitário por ela mantido, bem como das avaliações das alegações nutricionais e de saúde efetuadas pela EFSA, nas quais a Comissão se baseia».
No que diz respeito, em primeiro lugar, ao pedido de anulação do registo das alegações de saúde permitidas, importa salientar que, como defende a Comissão, o referido registo foi criado em conformidade com o artigo 20.
o
do Regulamento n.
o
1924/2006 e que este não constitui, enquanto tal, um ato jurídico no sentido da jurisprudência acima referida no n.
o
56. Com efeito, como resulta do considerando 31 do Regulamento n.
o
1924/2006, o registo das alegações de saúde permitidas consiste num instrumento de comunicação com fins de transparência e de informação, a fim de evitar pedidos para alegações já avaliadas. Ainda que este registo forneça informações sobre os atos jurídicos adotados no domínio das alegações nutricionais e de saúde, a verdade é que não tem por vocação produzir efeitos jurídicos face a terceiros.
Assim, o registo das alegações de saúde permitidas não pode ser objeto de um recurso nos termos do artigo 263.
o
TFUE.
No que diz respeito, em segundo lugar, aos pareceres científicos da EFSA, publicados na sequência das avaliações efetuadas de acordo com o procedimento previsto no artigo 13.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
1924/2006, basta recordar que, como acima indicado no n.
o
20, a EFSA atua enquanto autoridade que realiza tarefas científicas e técnicas, sem qualquer possibilidade de adotar atos que produzam efeitos vinculativos sobre a situação jurídica de terceiros.
A este respeito, importa recordar que os pareceres e recomendações das instituições, órgãos e organismos da União estão expressamente excluídos do campo de aplicação do artigo 263.
o
TFUE e não podem, portanto, ser objeto de um recurso de anulação [ver, neste sentido, despacho de 14 de maio de 2012, Sepracor Pharmaceuticals (Ireland)/Comissão, C‑477/11 P,
EU:C:2012:292
, n.
o
52 e jurisprudência referida].
Além disso, segundo jurisprudência constante, quando se trate de atos ou decisões cuja elaboração se efetue em várias fases, só constituem atos impugnáveis, em princípio, as medidas que fixam definitivamente a posição da instituição no termo desse procedimento, com exclusão das medidas intermédias cujo objetivo é preparar a decisão final (acórdão de 18 de dezembro de 1992, Cimenteries CBR e o./Comissão, T‑10/92 a T‑12/92 e T‑15/92, Colet.,
EU:T:1992:123
, n.
o
28).
Neste caso, é de considerar que, nos termos do artigo 13.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
1924/2006, os pareceres científicos da EFSA constituem etapas intermédias do procedimento, que não são suscetíveis de produzir efeitos sobre a situação jurídica de terceiros. Com efeito, como assinala a EFSA, esta deve emitir pareceres quando, como no caso concreto, o quadro jurídico pertinente o prevê. Ora, em tais casos, a EFSA não está em posição de adotar atos que produzam efeitos jurídicos, sendo assim atos suscetíveis de recurso apenas aqueles que contêm a decisão final adotada pela Comissão quanto à autorização ou à proibição das alegações examinadas.
Por conseguinte, as avaliações efetuadas pela EFSA no quadro do procedimento do artigo 13.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
1924/2006 não podem ser objeto de recurso nos termos ao artigo 263.
o
TFUE.
Daqui resulta que, na medida em que nem o registo das alegações de saúde nem os pareceres da EFSA constituem atos suscetíveis de recurso nos termos do artigo 263.
o
TFUE, o terceiro pedido de anulação das recorrentes deve ser julgado inadmissível.
À luz das considerações precedentes, o recurso deve ser julgado integralmente inadmissível.
Quanto às despesas
Nos termos do artigo 87.
o
, n.
o
2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. No caso em apreço, tendo as recorrentes sido vencidas, há que condená‑las a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela Comissão e pela EFSA, em conformidade com o pedido destas últimas.
Nos termos do artigo 87.
o
, n.
o
4, do Regulamento de Processo, os Estados‑Membros e as instituições que intervenham no processo devem suportar as respetivas despesas e o Tribunal pode determinar que um interveniente suporte as respetivas despesas. Neste caso, o Conselho e o Parlamento suportarão as suas próprias despesas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Oitava Secção)
decide:

1)
É negado provimento ao recurso.

2)
A Plantavis GmbH e a NEM, Verband mittelständischer europäischer Hersteller und Distributoren von Nahrungsergänzungsmitteln & Gesundheitsprodukten eV são condenadas a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas da Comissão Europeia e da Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos (EFSA).

3)
O Conselho da União Europeia e o Parlamento Europeu suportam as suas próprias despesas.

Kancheva
Wetter
Bieliūnas
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 12 de junho de 2015.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: alemão.