CELEX: 62014CJ0059
Rinvio pregiudiziale
Regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95
Tutela degli interessi finanziari dell’Unione europea
Articoli 1, paragrafo 2, e 3, paragrafo 1, primo comma
Recupero di una restituzione all’esportazione
Termine di prescrizione
Dies a quo
Azione od omissione dell’operatore economico
Realizzazione del pregiudizio
Infrazione continuata
Infrazione puntuale

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione degli articoli 1, paragrafo 2, e 3, paragrafo 1, primo comma, del regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 del Consiglio, del 18 dicembre 1995, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità (
GU L 312, pag. 1
).
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export e lo Hauptzollamt Hamburg-Jonas (ufficio doganale principale di Amburgo-Jonas; in prosieguo: lo «Hauptzollamt») in merito al rimborso di restituzioni all’esportazione.
Contesto normativo
Il regolamento n. 2988/95
L’articolo 1 del regolamento n. 2988/95 così dispone:
«1.   Ai fini della tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee è adottata una normativa generale relativa a dei controlli omogenei e a delle misure e sanzioni amministrative riguardanti irregolarità relative al diritto comunitario.
2.   Costituisce irregolarità qualsiasi violazione di una disposizione del diritto comunitario derivante da un’azione o un’omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale delle Comunità o ai bilanci da queste gestite, attraverso la diminuzione o la soppressione di entrate provenienti da risorse proprie percepite direttamente per conto delle Comunità, ovvero una spesa indebita».
L’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento in parola prevede quanto segue:
«Il termine di prescrizione delle azioni giudiziarie è di quattro anni a decorrere dall’esecuzione dell’irregolarità di cui all’articolo 1, paragrafo 1. Tuttavia, le normative settoriali possono prevedere un termine inferiore e comunque non inferiore a tre anni.
Per le irregolarità permanenti o ripetute, il termine di prescrizione decorre dal giorno in cui cessa l’irregolarità. (...)
(...)».
L’articolo 4 del suddetto regolamento riguarda le misure amministrative volte alla ripetizione dei vantaggi indebitamente ottenuti. L’articolo 5 del medesimo regolamento enuncia le sanzioni amministrative che possono comportare le irregolarità intenzionali o causate da negligenza.
Il regolamento (CEE) n. 565/80
In forza dell’articolo 5, paragrafo 1, del regolamento (CEE) n. 565/80 del Consiglio, del 4 marzo 1980, relativo al pagamento anticipato delle restituzioni all’esportazione per i prodotti agricoli (
GU L 62, pag. 5
), prima della sua abrogazione da parte del regolamento (CE) n. 1713/2006 della Commissione, del 20 novembre 2006, che abolisce il prefinanziamento delle restituzioni all’esportazione per i prodotti agricoli (
GU L 321, pag. 11
), «a richiesta dell’interessato, viene pagato un importo pari alla restituzione all’esportazione non appena i prodotti o le merci siano sottoposti al regime di deposito doganale o di zona franca ai fini della loro esportazione entro un determinato termine».
L’articolo 6 del medesimo regolamento era del seguente tenore:
«Il beneficio dei regimi previsti dal presente regolamento è subordinato alla costituzione di una cauzione che garantisca il rimborso di un importo pari a quello pagato, maggiorato di un importo supplementare.
A prescindere dai casi di forza maggiore, questa cauzione viene incamerata totalmente o parzialmente:
—
nel caso in cui il rimborso non sia stato effettuato in quanto l’esportazione non ha avuto luogo entro il termine di cui all’articolo 4, paragrafo 1, e all’articolo 5, paragrafo 1,
o
—
se risulta che non è sorto alcun diritto alla restituzione o che il diritto alla restituzione riguardava un importo inferiore».
Il regolamento (CEE) n. 3665/87
L’articolo 17, paragrafo 1, del regolamento (CEE) n. 3665/87 della Commissione, del 27 novembre 1987, recante modalità comuni di applicazione del regime delle restituzioni all’esportazione per i prodotti agricoli (
GU L 351, pag. 1
), prima della sua abrogazione da parte del regolamento (CE) n. 800/1999 della Commissione, del 15 aprile 1999, recante modalità comuni di applicazione del regime delle restituzioni all’esportazione per i prodotti agricoli (
GU L 102, pag. 11
), era redatto nei seguenti termini:
«Il prodotto deve essere stato importato come tale nel paese terzo o in uno dei paesi terzi per i quali è prevista la restituzione entro 12 mesi dalla data di accettazione della dichiarazione d’esportazione (...)».
L’articolo 18, paragrafo 1, di tale regolamento così disponeva:
«La prova dell’espletamento delle formalità doganali di immissione in consumo è costituita:
a)
dalla presentazione del documento doganale o di una copia o fotocopia; tale copia o fotocopia deve essere certificata conforme dall’organismo che ha vistato il documento originale oppure dai servizi ufficiali del paese terzo interessato o di uno degli Stati membri,
o
b)
dalla presentazione del “certificato di sdoganamento” compilato su un modulo conforme al modello riprodotto nell’allegato II; questo modulo deve essere in una o più delle lingue ufficiali della Comunità e in una lingua del paese terzo interessato,
(...)».
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
Con decisioni adottate nel 1992 e 1993, lo Hauptzollamt ha concesso alla ricorrente nel procedimento principale il pagamento anticipato di restituzioni all’esportazione, dietro costituzione di una cauzione, a norma degli articoli 5, paragrafo 1, e 6 del regolamento n. 565/80. Tali anticipi riguardavano vari lotti di carne bovina immagazzinati ai fini della loro esportazione.
Con lettera del 10 agosto 1993, la ricorrente nel procedimento principale ha trasmesso allo Hauptzollamt la dichiarazione doganale n. 79/239 rilasciata dalle autorità doganali giordane il 9 marzo 1993. La suddetta dichiarazione certificava l’immissione in consumo, in Giordania, di un lotto di carne bovina esportato dalla ricorrente nel procedimento principale. In data 30 aprile 1996 e 4 marzo 1998, lo Hauptzollamt ha proceduto allo svincolo delle cauzioni costituite dalla medesima.
Dal 28 febbraio al 14 marzo 1998, l’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) ha eseguito un’ispezione nel corso della quale è emerso che la dichiarazione doganale rilasciata dalle autorità giordane era stata annullata prima della riscossione dei dazi all’importazione e che il lotto di carne bovina di cui trattasi, in realtà, era stato riesportato in Iraq.
Con decisione del 23 settembre 1999, lo Hauptzollamt ha ordinato il recupero di un importo pari a EUR 103289,89. In seguito ad un reclamo proposto dalla ricorrente nel procedimento principale avverso la decisione di recupero, tale somma è stata ridotta a EUR 59545,70, con decisione del 26 settembre 2011. Il reclamo è stato respinto per il resto, con decisione del 23 gennaio 2012.
Il 5 febbraio 2012, la ricorrente nel procedimento principale ha presentato un ricorso dinanzi al Finanzgericht Hamburg (Tribunale finanziario di Amburgo), con cui chiede l’annullamento delle tre decisioni summenzionate. Essa fa valere la prescrizione del diritto a ripetizione. A suo avviso, a norma dell’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 2988/95, il termine di prescrizione decorre non dallo svincolo della cauzione, bensì dall’esecuzione dell’irregolarità. Infatti, l’articolo 1, paragrafo 2, del regolamento in parola collegherebbe la nozione di «irregolarità» ad un’azione o ad un’omissione di un operatore economico. Di conseguenza, occorrerebbe basarsi sulla data di presentazione della dichiarazione doganale rilasciata dalle autorità giordane, ossia il 10 agosto 1993, per determinare se l’azione di ripetizione dell’indebito sia prescritta.
Il giudice del rinvio è propenso a ritenere che, indipendentemente dal momento in cui si verifica il pregiudizio, il termine di prescrizione decorra dall’azione o dall’omissione dell’operatore economico costitutive di una violazione di una disposizione del diritto dell’Unione. Un’interpretazione del genere risulterebbe dalla formulazione degli articoli 1, paragrafo 2, e 3, paragrafo 1, del regolamento n. 2988/95. Infatti, da una parte, la formulazione dell’articolo 1, paragrafo 2, di tale regolamento indicherebbe che il legislatore dell’Unione, che ha scelto l’uso dell’espressione «possa avere» nel redigere tale disposizione, non collega la nozione di «irregolarità» al verificarsi di un pregiudizio, poiché la condotta di un operatore economico può integrare un’irregolarità anche quando «possa avere» come conseguenza un pregiudizio al bilancio dell’Unione. Dall’altra, dalla formulazione dell’articolo 3, paragrafo 1, primo comma, del regolamento in parola, che fa riferimento all’«esecuzione dell’irregolarità», si evincerebbe che il legislatore dell’Unione ha inteso collegare la decorrenza del termine di prescrizione non all’«emergere», bensì all’«esecuzione» dell’irregolarità, ossia a una condotta dell’operatore economico che deve consistere in una violazione di una disposizione del diritto dell’Unione.
Il giudice del rinvio è nondimeno del parere che, nei casi in cui la violazione di disposizioni del diritto dell’Unione sia stata scoperta soltanto dopo il verificarsi del pregiudizio, la questione della determinazione della decorrenza del termine di prescrizione potrebbe essere oggetto di una valutazione diversa. Infatti, si potrebbe considerare che la nozione di «irregolarità», di cui all’articolo 1, paragrafo 2, del regolamento n. 2988/95, presupponga il ricorrere di due condizioni, ossia, da un lato, una condotta dell’operatore economico e, dall’altro, il pregiudizio che ne deriva.
Nell’ipotesi in cui il termine di prescrizione previsto dall’articolo 3, paragrafo 1, primo comma, del regolamento n. 2988/95 inizi a decorrere soltanto alla data in cui si verifica il pregiudizio, il giudice del rinvio si chiede se il «pregiudizio», ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, del regolamento n. 2988/95, insorga sin dal pagamento a titolo di anticipo dell’importo corrispondente alla restituzione all’esportazione o solo alla data della concessione definitiva della restituzione all’esportazione con lo svincolo della cauzione.
Ciò premesso, il Finanzgericht Hamburg ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Qualora la violazione di una disposizione del diritto dell’Unione sia stata scoperta soltanto dopo l’insorgenza di un pregiudizio, se l’irregolarità, necessaria a norma dell’articolo 3, paragrafo 1, primo comma, del regolamento n. 2988/95 affinché inizi a decorrere il termine di prescrizione e definita all’articolo 1, paragrafo 2, dello stesso regolamento, presupponga in via cumulativa, oltre a un’azione o a un’omissione dell’operatore economico, che sia stato arrecato un pregiudizio al bilancio generale dell’Unione o ai bilanci da questa gestiti, cosicché il termine di prescrizione inizia a decorrere soltanto dal momento in cui si è verificato il danno, o se il termine di prescrizione inizi a decorrere con l’azione o l’omissione dell’operatore economico che integra una violazione di una disposizione del diritto dell’Unione, a prescindere dal momento in cui è insorto il pregiudizio.
2)
Qualora si risponda alla prima questione nel senso che il termine di prescrizione inizia a decorrere soltanto con l’insorgere del pregiudizio:
se – rispetto al rimborso di una restituzione all’esportazione concessa in via definitiva – un “pregiudizio” ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, del regolamento n. 2988/95, sussista già a fronte del pagamento a favore di un esportatore di un importo pari alla restituzione all’esportazione ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 1, del regolamento n. 565/80, senza che sia stata già svincolata la cauzione ai sensi dell’articolo 6 del regolamento n. 565/80, o se un pregiudizio insorga soltanto nel momento dello svincolo della cauzione ovvero della definitiva concessione della restituzione all’esportazione».
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla prima questione
Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede sostanzialmente se, in circostanze come quelle di cui trattasi nel procedimento principale, in cui la violazione di una disposizione del diritto dell’Unione sia stata scoperta soltanto dopo il verificarsi di un pregiudizio, gli articoli 1, paragrafo 2, e 3, paragrafo 1, primo comma, del regolamento n. 2988/95 debbano essere interpretati nel senso che il termine di prescrizione inizia a decorrere dalla data in cui si verifica il pregiudizio al bilancio dell’Unione o ai bilanci da questa gestiti oppure che tale termine inizia a decorrere a prescindere da tale data, sin dall’azione o dall’omissione di un operatore economico costitutive di una violazione del diritto dell’Unione.
In via preliminare, va ricordato, da un lato, che la norma di prescrizione quadriennale prevista all’articolo 3, paragrafo 1, primo comma, del regolamento n. 2988/95 è, in assenza di normativa settoriale dell’Unione o di una normativa nazionale che preveda un regime di prescrizione specifico, applicabile alle irregolarità che ledano gli interessi finanziari dell’Unione (v., in tal senso, sentenza Pfeifer & Langen,
C‑564/10
,
EU:C:2012:190
, punti
e
nonché la giurisprudenza ivi citata).
Dall’altro lato, va rilevato che l’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 2988/95 è applicabile nella specie, sebbene i fatti oggetto del procedimento principale risalgano agli anni 1992 e 1993. Infatti, la Corte ha già statuito che il termine di prescrizione previsto dalla disposizione citata si applica a irregolarità commesse prima dell’entrata in vigore del suddetto regolamento (v., in tal senso, sentenza Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb e a.,
da C‑278/07 a C‑280/07
,
EU:C:2009:38
, punto
).
Secondo giurisprudenza costante della Corte, per determinare la portata di disposizioni del diritto dell’Unione, nel caso di specie gli articoli 1, paragrafo 2, e 3, paragrafo 1, primo comma, del regolamento n. 2988/95, occorre tener conto allo stesso tempo del loro tenore letterale, del loro contesto e delle loro finalità (sentenza Angerer,
C‑477/13
,
EU:C:2015:239
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Conformemente alla lettera dell’articolo 3, paragrafo 1, primo comma, del regolamento n. 2988/95, il termine di prescrizione delle azioni giudiziarie è di quattro anni a decorrere dall’esecuzione dell’irregolarità. L’articolo 1, paragrafo 2, del regolamento in parola definisce la nozione di «irregolarità» nel senso che essa riguarda qualsiasi violazione di una disposizione del diritto dell’Unione derivante da un’azione o da un’omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale dell’Unione o ai bilanci da questa gestiti.
L’esecuzione di un’irregolarità, che fa decorrere il termine di prescrizione, presuppone dunque il ricorrere di due condizioni, ossia un’azione o un’omissione di un operatore economico, costitutive di una violazione del diritto dell’Unione, nonché un pregiudizio, o un pregiudizio potenziale, arrecato al bilancio dell’Unione.
In circostanze, come quelle in esame nel procedimento principale, in cui la violazione del diritto dell’Unione sia stata scoperta dopo il verificarsi del pregiudizio, il termine di prescrizione inizia a decorrere dall’esecuzione dell’irregolarità, vale a dire dal momento in cui si sono verificati tanto l’azione o l’omissione di un operatore economico costitutive di una violazione del diritto dell’Unione quanto il pregiudizio arrecato al bilancio dell’Unione o ai bilanci da questa gestiti.
Una siffatta conclusione è conforme all’obiettivo del regolamento n. 2988/95, il quale, in forza del suo articolo 1, paragrafo 1, mira alla tutela degli interessi finanziari dell’Unione. Infatti, il dies a quo si colloca alla data dell’evento sopraggiunto per ultimo, ossia alla data del verificarsi del pregiudizio qualora tale pregiudizio si verifichi dopo l’azione o l’omissione costitutive di una violazione del diritto dell’Unione, oppure alla data di tale azione od omissione, qualora il vantaggio di cui trattasi sia stato concesso prima della suddetta azione od omissione. Viene quindi agevolato il conseguimento dell’obiettivo di tutela degli interessi finanziari dell’Unione.
Inoltre, siffatta conclusione non viene rimessa in discussione dall’argomento del governo ellenico secondo cui il dies a quo si collocherebbe nel giorno della scoperta, da parte delle autorità competenti, dell’irregolarità. Infatti, tale argomento contrasta con la giurisprudenza della Corte secondo cui la data in cui le autorità sono venute a conoscenza di un’irregolarità non influisce sul dies a quo del termine di prescrizione (sentenza Pfeifer & Langen,
C‑52/14
,
EU:C:2015:381
, punto
).
D’altronde, seconda la giurisprudenza della Corte, all’amministrazione incombe un obbligo generale di diligenza nella verifica della regolarità dei pagamenti da essa stessa effettuati e che gravano sul bilancio dell’Unione (sentenza Ze Fu Fleischhandel GmbH e Vion Trading,
C‑201/10 e C‑202/10
,
EU:C:2011:282
, punto
). Ammettere che il dies a quo corrisponde al giorno della scoperta dell’irregolarità di cui trattasi sarebbe contrario a siffatto obbligo di diligenza.
Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre rispondere alla prima questione dichiarando che gli articoli 1, paragrafo 2, e 3, paragrafo 1, primo comma, del regolamento n. 2988/95 devono essere interpretati nel senso che, in circostanze come quelle in esame nel procedimento principale, in cui la violazione di una disposizione del diritto dell’Unione è stata scoperta soltanto dopo il verificarsi di un pregiudizio, il termine di prescrizione inizia a decorrere dal momento in cui si sono verificati tanto l’azione o l’omissione di un operatore economico, costitutive di una violazione del diritto dell’Unione, quanto il pregiudizio arrecato al bilancio dell’Unione o ai bilanci da questa gestiti.
Sulla seconda questione
Con la sua seconda questione, il giudice del rinvio si interroga sul momento in cui si verifica un «pregiudizio», ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, del regolamento n. 2988/95, in circostanze come quelle in esame nel procedimento principale.
Prima di rispondere alla suddetta questione, occorre ricordare la cronologia dei fatti oggetto del procedimento principale. In un primo momento, negli anni 1992 e 1993, alla ricorrente nel procedimento principale è stato concesso il pagamento anticipato di un importo pari alla restituzione all’esportazione a norma dell’articolo 5, paragrafo 1, del regolamento n. 565/80. In un secondo momento, il 10 agosto 1993, la ricorrente nel procedimento principale ha presentato una dichiarazione doganale rilasciata dalle autorità giordane, destinata a comprovare l’espletamento delle formalità doganali di immissione in consumo in Giordania, ai sensi degli articoli 17, paragrafo 3, e 18, paragrafo 1, del regolamento n. 3665/87. In un terzo momento, in data 30 aprile 1996 e 4 marzo 1998, sono state svincolate le cauzioni costituite contestualmente alla concessione dell’anticipo a norma dell’articolo 6 del regolamento n. 565/80.
In siffatte circostanze, va rilevato che un «pregiudizio», ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, del regolamento n. 2988/95, si verifica alla data in cui la decisione di concedere definitivamente il vantaggio di cui trattasi, nella specie le restituzioni all’esportazione, è adottata. Infatti, è a partire da tale momento che sussiste effettivamente un pregiudizio arrecato al bilancio dell’Unione. Non si può ritenere che tale pregiudizio sussista prima della data della concessione definitiva del suddetto vantaggio, salvo ammettere che il termine di prescrizione per recuperare lo stesso vantaggio possa decorrere già in un momento in cui il medesimo non era stato ancora concesso.
Tenuto conto dei rilievi che precedono, occorre rispondere alla seconda questione dichiarando che l’articolo 1, paragrafo 2, del regolamento n. 2988/95 deve essere interpretato nel senso che, in circostanze come quelle in esame nel procedimento principale, un pregiudizio si verifica sin dall’adozione della decisione di concedere la restituzione all’esportazione all’esportatore di cui trattasi.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Quarta Sezione) dichiara:

1)
Gli articoli 1, paragrafo 2, e 3, paragrafo 1, primo comma, del regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 del Consiglio, del 18 dicembre 1995, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità, devono essere interpretati nel senso che, in circostanze come quelle in esame nel procedimento principale, in cui la violazione di una disposizione del diritto dell’Unione è stata scoperta soltanto dopo il verificarsi di un pregiudizio, il termine di prescrizione inizia a decorrere dal momento in cui si sono verificati tanto l’azione o l’omissione di un operatore economico costitutive di una violazione del diritto dell’Unione, quanto il pregiudizio arrecato al bilancio dell’Unione o ai bilanci da questa gestiti.

2)
L’articolo 1, paragrafo 2, del regolamento n. 2988/95 deve essere interpretato nel senso che, in circostanze come quelle in esame nel procedimento principale, un pregiudizio si verifica sin dall’adozione della decisione di concedere la restituzione all’esportazione all’esportatore di cui trattasi.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il tedesco.