CELEX: 62011CJ0188
Landbouw
Europees Oriëntatie‑ en Garantiefonds voor de Landbouw
Verordeningen (EG) nrs. 1257/1999 en 817/2004
Steun voor milieuvriendelijke landbouwproductiemethoden
Controles
Begunstigde van landbouwsteun
Verhinderen van uitvoering van controle ter plaatse
Nationale regeling die terugbetaling van alle gedurende meerdere jaren verleende steun eist
Verenigbaarheid

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van verordening (EG) nr. 1257/1999 van de Raad van 17 mei 1999 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) en tot wijziging en intrekking van een aantal verordeningen (
PB L 160, blz. 80
), gelezen in samenhang met verordening (EG) nr. 817/2004 van de Commissie van 29 april 2004 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 1257/1999 (
PB L 153, blz. 30
).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen P. Hehenberger, eigenaar van een landbouwbedrijf, en de Republik Österreich over de terugbetaling van landbouwmilieusteun die Hehenberger overeenkomstig verordening nr. 1257/1999 gedurende meerdere jaren van de Oostenrijkse autoriteiten heeft ontvangen.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Artikel 22 van verordening nr. 1257/1999, in hoofdstuk VI „Milieumaatregelen in de landbouw”, luidt:
„Door steunverlening voor landbouwproductiemethoden die zijn ontworpen met het oog op milieubescherming en natuurbeheer (milieumaatregelen in de landbouw), wordt ertoe bijgedragen de communautaire beleidsdoelstellingen op het gebied van landbouw en milieu te bereiken.
Deze steun wordt verleend ter bevordering van:
—
wijzen van gebruik van landbouwgrond die verenigbaar zijn met de bescherming en verbetering van het milieu, het landschap en de kenmerkende elementen daarvan, de natuurlijke hulpbronnen, de bodem en de genetische verscheidenheid,
—
een voor het milieu gunstige extensivering van de landbouw, en beheer van niet erg intensieve graslandsystemen,
—
de instandhouding van milieuvormen met een grote natuurwaarde waar landbouw wordt beoefend en die worden bedreigd,
—
de instandhouding van landschapselementen en van historische elementen op landbouwgrond,
—
de toepassing van milieuplanning bij de agrarische bedrijfsvoering.”
Artikel 23 van die verordening luidt:
„1.   Steun wordt toegekend aan landbouwers die verbintenissen aangaan op het gebied van milieumaatregelen in de landbouw die zij voor een periode van ten minste vijf jaar aangaan. Zo nodig wordt voor bepaalde typen verbintenissen een langere periode bepaald in verband met de milieueffecten van die verbintenissen.
2.   De verbintenissen op het gebied van milieumaatregelen in de landbouw moeten verder gaan dan de toepassing van de gebruikelijke goede landbouwmethoden.
Zij moeten betrekking hebben op dienstverlening waarin niet is voorzien in andere steunregelingen zoals die betreffende marktsteun of de compenserende vergoedingen.”
Artikel 24 van verordening nr. 1257/1999 luidt:
„1.   De steun voor verbintenissen op het gebied van milieumaatregelen in de landbouw wordt jaarlijks toegekend en wordt berekend op basis van:
—
de gederfde inkomsten,
—
de extra kosten die met de verbintenis zijn gemoeid, en
—
de noodzaak een stimulans te geven.
De kosten van niet-productieve investeringen die noodzakelijk zijn voor de nakoming van de verbintenissen, kunnen eveneens in aanmerking worden genomen bij de berekening van het niveau van de jaarlijkse steun.
2.   De maximumbedragen per jaar die voor communautaire steunverlening in aanmerking komen, zijn vastgesteld in de bijlage. Deze bedragen hebben betrekking op de oppervlakte van het bedrijf waarvoor de verbintenissen op het gebied van milieumaatregelen in de landbouw gelden.”
Artikel 67 van verordening nr. 817/2004, in hoofdstuk II, afdeling 6 „Aanvragen, controles en sancties”, luidt:
„1.   Aanvankelijke aanvragen om toetreding tot een regeling en de daaropvolgende betalingsaanvragen worden op zodanige wijze gecontroleerd dat een doeltreffende verificatie van de naleving van de voorwaarden voor toekenning van de steun wordt gewaarborgd.
Rekening houdend met de aard van de steunmaatregelen, bepalen de lidstaten welke methoden en middelen voor de controle ervan moeten worden gebruikt en welke personen moeten worden gecontroleerd.
Telkens wanneer dat passend is, maken de lidstaten gebruik van het bij verordening (EG) nr. 1782/2003 ingestelde geïntegreerd beheers- en controlesysteem.
2.   De controles worden uitgevoerd door middel van administratieve controles en controles ter plaatse.”
Artikel 69 van verordening nr. 817/2004 bepaalt:
„De controles ter plaatse worden uitgevoerd overeenkomstig titel III van verordening (EG) nr. 2419/2001. Zij betreffen elk jaar ten minste 5 % van de begunstigden en bestrijken alle verschillende soorten maatregelen voor plattelandsontwikkeling die in de programmeringsdocumenten zijn vastgesteld. [...]
De controles ter plaatse worden gespreid over het jaar uitgevoerd overeenkomstig een analyse van de risico’s die bij elke maatregel voor plattelandsontwikkeling bestaan. Ten aanzien van de maatregelen ter ondersteuning van de onder titel II, hoofdstukken I, VII, VIII en IX, van verordening (EG) nr. 1257/1999 vallende investeringen kunnen de lidstaten bepalen dat de controles ter plaatse slechts betrekking hebben op de projecten waaraan de laatste hand wordt gelegd.
De controle betreft alle verbintenissen en verplichtingen van een begunstigde die op het ogenblik van het controlebezoek kunnen worden gecontroleerd.”
Artikel 71, lid 2, van verordening nr. 817/2004 luidt:
„De begunstigde aan wie in het kader van een maatregel voor plattelandsontwikkeling onverschuldigd steun is betaald, is verplicht het betrokken bedrag terug te betalen overeenkomstig het bepaalde in artikel 49 van verordening (EG) nr. 2419/2001.”
Artikel 73 van verordening nr. 817/2004 luidt:
„De lidstaten stellen de regeling inzake sancties bij niet-naleving van de bepalingen van de onderhavige verordening vast en nemen alle voor de toepassing van die regeling benodigde maatregelen. De aldus vastgestelde sancties dienen doeltreffend, evenredig en afschrikkend te zijn.”
Artikel 17 van verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen (
PB L 327, blz. 11
), in titel III „Controles”, luidt:
„1.   De controles ter plaatse worden onverwachts uitgevoerd. Zij mogen worden aangekondigd, doch slechts zo lang van tevoren als strikt noodzakelijk is en voor zover het doel van de controle daardoor niet in gevaar komt. Behalve in behoorlijk gemotiveerde gevallen mag de aankondiging nooit meer dan 48 uur tevoren plaatsvinden.
2.   Voor zover dienstig, worden de controles ter plaatse in het kader van deze verordening tegelijk met in andere communautaire regelingen voorgeschreven controles verricht.
3.   De aanvraag (aanvragen) wordt (worden) afgewezen indien het bedrijfshoofd of zijn vertegenwoordiger een controle ter plaatse verhindert.”
Verordening nr. 2419/2001 is ingetrokken bij verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers (
PB L 141, blz. 18
). Verordening nr. 796/2004 is van toepassing op de steunaanvragen betreffende de verkoopseizoenen of premieperioden die ingaan op of na 1 januari 2005, en verwijzingen naar verordening nr. 2419/2001 gelden als verwijzingen naar verordening nr. 796/2004.
Artikel 23, lid 2, van verordening nr. 796/2004, dat in de plaats is gekomen van artikel 17, lid 3, van verordening nr. 2419/2001, luidt:
„Indien de landbouwer of zijn vertegenwoordiger de uitvoering van een controle ter plaatse verhindert, worden de betrokken steunaanvragen afgewezen.”
Nationale regeling
Overeenkomstig verordening nr. 1257/1999 heeft het bevoegde Oostenrijkse ministerie de bijzondere richtlijn betreffende het Oostenrijkse steunprogramma voor een extensieve landbouw die verenigbaar is met de eisen inzake milieubescherming, en betreffende natuurbeheer (ÖPUL 2000) (hierna: „ÖPUL 2000”) vastgesteld. ÖPUL 2000 omvat een aantal milieumaatregelen in de landbouw als bedoeld in die verordening, waaruit de begunstigde bij zijn eerste steunaanvraag kan kiezen en waarvan de uitvoering op het Oostenrijkse grondgebied het hem mogelijk maakt om door de Europese Unie medegefinancierde oppervlaktesteun te ontvangen.
ÖPUL 2000, waaraan talrijke bijlagen zijn gehecht, bestaat uit een algemeen deel dat met name betrekking heeft op de aan de verschillende onderdelen van het programma gemeenschappelijke toekenningsvoorwaarden, de vaststelling van de steun, het controlesysteem en de terugbetaling in geval van niet-inachtneming van de toekenningsvoorwaarden, alsmede uit een deel betreffende de bijzondere voorwaarden voor de toekenning van de steun. ÖPUL 2000 is naar Oostenrijks recht geen abstracte en algemene norm, maar wordt bij het sluiten van een overeenkomst als contractuele clausule in aanmerking genomen.
In het bijzonder gaat de steunaanvrager volgens punt 1.4.4 van ÖPUL 2000, dat zijn grondslag heeft in artikel 23 van verordening nr. 1257/1999, met betrekking tot de gevraagde maatregel door de indiening van zijn eerste aanvraag de verplichting aan om de betrokken percelen overeenkomstig de steunvoorwaarden gedurende vijf jaar te bewerken c.q. te onderhouden, en om gedurende deze periode alle andere steunvoorwaarden te vervullen.
In punt 1.9 van ÖPUL 2000 is een controlesysteem opgezet dat de controleorganen machtigt om toegang te krijgen tot alle percelen van het bedrijf en de steunaanvrager verplicht om de uitvoering van de voorgeschreven controlemaatregelen mogelijk te maken.
Overeenkomstig punt 1.10 van ÖPUL 2000 moet de steunaanvrager de verleende steun terugbetalen, of verliest hij in voorkomend geval zijn recht op betaling van toegekende maar nog niet uitbetaalde steun, wanneer vastgestelde verplichtingen niet zijn nagekomen, in ÖPUL 2000 of in de verbintenisverklaring genoemde voorwaarden niet zijn vervuld, of de steunaanvrager heeft geweigerd om de controleorganen toegang te verlenen tot alle percelen van het bedrijf. Dat punt voorziet tevens in de verplichting tot terugbetaling van de in de verbintenisperiode reeds ontvangen steun indien de voor de duur van vijf jaar aangegane verbintenis niet wordt nagekomen.
Hoofdgeding en prejudiciële vraag
Op 11 september 2000 had Hehenberger voor het eerst bij het Oostenrijkse betaalorgaan, dat optreedt in naam en voor rekening van de Republik Österreich, op grond van ÖPUL 2000 landbouwmilieusteun aangevraagd.
Bij die aanvraag had Hehenberger een verbintenisverklaring ondertekend waarin hij zich overeenkomstig punt 1.4.4 van ÖPUL 2000 ertoe verbond om vanaf 1 januari 2001 vijf jaar lang bepaalde milieumaatregelen in de landbouw als bedoeld in ÖPUL 2000 toe te passen. Door de ondertekening van deze verbintenisverklaring, waarin uitdrukkelijk naar ÖPUL 2000 werd verwezen, had Hehenberger zich ook verplicht tot naleving daarvan, en maakte ÖPUL 2000 dus een integrerend deel uit van elke met het genoemde orgaan gesloten steunovereenkomst. Later werd deze voor de duur van vijf jaar aangegane verbintenis met een jaar verlengd tot en met 31 december 2006.
Op grond van die verbintenis en van de door Hehenberger jaarlijks ingediende betalingsaanvragen verleende het Oostenrijkse betaalorgaan de desbetreffende landbouwmilieusteun voor de jaren 2001 tot en met 2005. Voor 2005 werd de jaarlijkse steunaanvraag op 22 april 2005 ingediend.
Op 12 september 2005 wilden de bevoegde controleorganen bij een controle ter plaatse overeenkomstig punt 1.9 van ÖPUL 2000 de betrokken percelen opmeten. Hehenberger weigerde echter om toegang te verlenen tot die percelen, zodat die controle niet kon worden uitgevoerd.
Bij brief van 9 oktober 2006 deelde het Oostenrijkse betaalorgaan aan Hehenberger mee dat hij geen landbouwmilieusteun uit ÖPUL 2000 voor 2006 zou ontvangen, aangezien die steun alleen voor een extra jaar kan worden toegekend indien de voor de duur van vijf jaar aangegane verbintenis van ÖPUL 2000 wordt nagekomen.
Bij brief van 27 februari 2007 verweet het Oostenrijkse betaalorgaan Hehenberger dat hij de uitvoering van de controle ter plaatse op 12 september 2005 onmogelijk had gemaakt. Derhalve eiste het op grond van punt 1.10 van ÖPUL 2000 de volledige terugbetaling van de uit ÖPUL 2000 aan Hehenberger verleende steun voor de jaren 2001 tot en met 2005, te weten de door hem voordien aangegane verbintenisperiode.
Daarop stelde Hehenberger tegen deze terugbetaling beroep in bij het Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien. Hij voert in wezen aan dat de sanctie, bestaande in de verplichting tot terugbetaling van steun die reeds meerdere jaren wordt ontvangen, onevenredig is. De Republik Österreich vordert dat dit beroep wordt verworpen.
Volgens de verwijzende rechter staat vast dat Hehenberger de toegang tot de betrokken percelen heeft geweigerd en daarmee de uitvoering van een controle ter plaatse heeft verhinderd. Hij is dan ook van oordeel dat het beroep moet worden verworpen, gelet op ÖPUL 2000 en op de op grond daarvan door de partijen in het hoofdgeding gesloten steunovereenkomsten, aangezien de Republik Österreich in de omstandigheden van het onderhavige geval terugbetaling mocht eisen.
De verwijzende rechter heeft evenwel twijfels over de uitlegging van verordening nr. 1257/1999 juncto verordening nr. 817/2004. Hij vraagt zich met name af of deze in punt 1.10 van ÖPUL 2000 vastgestelde bijzonder strenge sanctie verenigbaar is met de doelstellingen van verordening nr. 1257/1999, die voornamelijk betrekking hebben op de instandhouding van landbouwgrond, het behoud van het platteland en een goed functionerende exploitatie van het platteland.
In die omstandigheden heeft het Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld:
„Verzet verordening [...] nr. 1257/1999 [...] juncto verordening [...] nr. 817/2004 [...] zich tegen een regeling van de steunverlener, volgens welke indien de uitvoering van een controle ter plaatse (oppervlaktemeting) onmogelijk wordt gemaakt, alle in het kader van een landbouwmilieumaatregel in de verbintenisperiode reeds verleende subsidies door de steuntrekker moeten worden terugbetaald, ook wanneer deze reeds gedurende verschillende jaren werden toegekend en uitbetaald?”
Beantwoording van de prejudiciële vraag
Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of verordening nr. 1257/1999, gelezen in samenhang met verordening nr. 817/2004, zich verzet tegen een nationale regeling die bepaalt dat, indien de uitvoering van een controle ter plaatse van de betrokken percelen is verhinderd door de landbouwer die steun ontvangt, de hem in de verbintenisperiode reeds verleende steun voor een milieumaatregel in de landbouw dan volledig moet worden terugbetaald, ook wanneer deze steun reeds meerdere jaren is toegekend.
Om te beginnen moet erop worden gewezen dat verordening nr. 1257/1999 noch verordening nr. 817/2004 een uitdrukkelijke bepaling bevat die zich tegen een dergelijke nationale regeling verzet.
In de artikelen 22 tot en met 24 van verordening nr. 1257/1999 worden de algemene voorwaarden voor de steunverlening voor landbouwproductiemethoden die met name met het oog op natuurbeheer zijn ontworpen, omschreven. Uit deze bepalingen blijkt dat milieumaatregelen in de landbouw worden gekenmerkt door de voor de duur van vijf jaar door de betrokken landbouwers aangegane verbintenis om milieuvriendelijke landbouw te bedrijven. De staten kennen de steun voor de voor een minimale duur van vijf jaar aangegane verbintenissen op het gebied van milieumaatregelen in de landbouw jaarlijks toe, waarbij wordt gekeken naar de gederfde inkomsten of de daarmee gemoeide extra kosten (zie arrest van 4 juni 2009, JK Otsa Talu,
C-241/07, Jurispr. blz. I-4323
, punt 36).
Met betrekking tot het systeem voor controle op die meerjarige steun voor milieuvriendelijke landbouwproductiemethoden bepaalt artikel 67 van verordening nr. 817/2004 dat zowel aanvankelijke aanvragen om toetreding tot de regeling als de daaropvolgende betalingsaanvragen op zodanige wijze moeten worden gecontroleerd dat een doeltreffende verificatie van de naleving van de voorwaarden voor toekenning van de steun wordt gewaarborgd. Bovendien bepaalt artikel 69 van die verordening dat de controles ter plaatse betrekking hebben op alle verbintenissen en verplichtingen van een begunstigde die op het ogenblik van het controlebezoek kunnen worden gecontroleerd.
In artikel 69 wordt er verder op gewezen dat die controles ter plaatse worden uitgevoerd overeenkomstig titel III van verordening nr. 2419/2001. In die titel met als opschrift „Controles” wordt in artikel 17, lid 3, dat vervangen is door artikel 23, lid 2, van verordening nr. 796/2004, waarvan de inhoud in wezen dezelfde is als die van artikel 17, lid 3, uiteengezet welke rechtsgevolgen worden verbonden aan het belemmeren van de uitvoering van controles ter plaatse. Deze artikelen bepalen immers uitdrukkelijk dat de betrokken steunaanvragen worden afgewezen indien de landbouwer of zijn vertegenwoordiger de uitvoering van een controle ter plaatse verhindert.
Het Hof is om uitlegging van artikel 23, lid 2, van verordening nr. 796/2004 verzocht in zijn arrest van 16 juni 2011, Omejc (
C-536/09, Jurispr. blz. I-5367
). In punt 27 van dat arrest heeft het Hof het belang van de controles benadrukt en geoordeeld dat het verhinderen van de uitvoering van die controles wel belangrijke rechtsgevolgen moet hebben, zoals de afwijzing van de betrokken steunaanvragen.
Die afwijzing is het rechtsgevolg dat wordt verbonden aan de onmogelijkheid om de naleving van de voorwaarden voor toekenning van de steun doeltreffend te verifiëren, zoals artikel 67 van verordening nr. 817/2004 voorschrijft. Voor steun voor milieumaatregelen in de landbouw waarbij sprake is van een meerjarige verbintenis, gelden deze toekenningsvoorwaarden niet alleen wat betreft het jaar waarin een controle ter plaatse is uitgevoerd, maar gedurende de hele verbintenisperiode waarvoor de steun is toegekend, zodat, zoals artikel 69 van die verordening vereist, de op deze steun betrekking hebbende controles ter plaatse alle verbintenissen betreffen. Een gedraging van de landbouwer waardoor dergelijke controles niet kunnen worden uitgevoerd, verhindert dus dat kan worden nagegaan of deze voorwaarden gedurende de hele verbintenisperiode zijn nageleefd.
Derhalve moeten wat meerjarige milieumaatregelen in de landbouw betreft, wanneer de uitvoering van een controle ter plaatse door de begunstigde van landbouwmilieusteun is verhinderd, zodat niet kan worden nagegaan of de steunvoorwaarden gedurende de hele verbintenisperiode zijn nageleefd, de betrokken steunaanvragen worden afgewezen overeenkomstig artikel 17, lid 3, van verordening nr. 2419/2001 en artikel 23, lid 2, van verordening nr. 796/2004. De betrokken aanvragen als bedoeld in die bepalingen, omvatten dus alle aanvragen die zien op deze steunvoorwaarden, waaraan gedurende de hele periode van het landbouwmilieuproject waarvoor de betrokken begunstigde zich heeft verbonden, moet worden voldaan en waarop de controle ter plaatse betrekking heeft.
Zoals uit artikel 71, lid 2, van verordening nr. 817/2004 blijkt, is de begunstigde verplicht tot volledige terugbetaling van de reeds verleende landbouwmilieusteun waarop de afgewezen aanvragen betrekking hebben.
Voorts moet worden gepreciseerd dat, wanneer de Uniewetgever voorwaarden vaststelt om voor een steunmaatregel in aanmerking te komen, de uitsluiting bij niet-vervulling van een van die voorwaarden geen sanctie is maar het normale gevolg van de niet-vervulling van die wettelijke voorwaarden (zie in die zin arresten van 11 november 2004, Toeters en Verberk,
C-171/03, Jurispr. blz. I-10945
, punt 47, en 24 mei 2007, Maatschap Schonewille-Prins,
C-45/05, Jurispr. blz. I-3997
, punt 47). De afwijzing van een steunaanvraag vanwege de onmogelijkheid tot verificatie van de naleving van de steunvoorwaarden, als gevolg van een gedraging van de landbouwer waardoor de uitvoering van een controle ter plaatse is verhinderd, kan evenmin als een sanctie worden aangemerkt, zodat artikel 73 van verordening nr. 817/2004 daarop niet van toepassing is.
Gelet op een en ander moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat verordening nr. 1257/1999, gelezen in samenhang met verordening nr. 817/2004, zich niet verzet tegen een nationale regeling die bepaalt dat, indien de uitvoering van een controle ter plaatse van de betrokken percelen is verhinderd door de landbouwer die steun ontvangt, de hem in de verbintenisperiode reeds verleende steun voor een milieumaatregel in de landbouw dan volledig moet worden terugbetaald, ook wanneer deze steun reeds meerdere jaren is toegekend.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Zevende kamer) verklaart voor recht:

Verordening (EG) nr. 1257/1999 van de Raad van 17 mei 1999 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) en tot wijziging en intrekking van een aantal verordeningen, gelezen in samenhang met verordening (EG) nr. 817/2004 van de Commissie van 29 april 2004 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 1257/1999, verzet zich niet tegen een nationale regeling die bepaalt dat, indien de uitvoering van een controle ter plaatse van de betrokken percelen is verhinderd door de landbouwer die steun ontvangt, de hem in de verbintenisperiode reeds verleende steun voor een milieumaatregel in de landbouw dan volledig moet worden terugbetaald, ook wanneer deze steun reeds meerdere jaren is toegekend.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Duits.