CELEX: 62013CJ0356
Manquement d’État
Directive 91/676/CEE
Protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles
Définition insuffisante des eaux polluées ou susceptibles de l’être
Désignation insuffisante des zones vulnérables
Programmes d’action
Mesures lacunaires

Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour de constater que, en ayant défini de manière insuffisante les eaux
susceptibles d’être polluées par les nitrates à partir de sources agricoles, en ayant désigné de manière insuffisante les
zones vulnérables et en ayant adopté des programmes d’action, tels que prévus à l’article 5 de la directive 91/676/CEE du
Conseil, du 12 décembre 1991, concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles
(JO L 375, p. 1), qui comprennent des mesures incompatibles avec cette directive, la République de Pologne a manqué aux obligations
qui lui incombent en vertu de l’article 3 de la directive 91/676, lu en combinaison avec l’annexe I de celle-ci, et de l’article
5 de cette directive, lu en combinaison avec les annexes II, A, point 2, ainsi que III, paragraphe 1, points 1 et 3, de cette
dernière.

Le cadre juridique

Le droit de l’Union
Selon le onzième considérant de la directive 91/676, les programmes d’action «doivent comporter des mesures visant à limiter
l’épandage sur les sols de tout engrais contenant de l’azote et, en particulier, à fixer des limites spécifiques pour l’épandage
d’effluents d’élevage».
L’article 1
er
de cette directive précise que celle-ci vise à réduire la pollution des eaux provoquée ou induite par les nitrates à partir
de sources agricoles et à prévenir toute nouvelle pollution de ce type.
Aux termes de l’article 2, sous e), de ladite directive:
«Aux fins de la présente directive, on entend par:
[...]
e)      ʻfertilisantʼ: toute substance contenant un ou des composés azotés épandue sur les sols afin d’améliorer la croissance de
la végétation, y compris les effluents d’élevage, les résidus des élevages piscicoles et les boues d’épuration».
L’article 3 de la même directive dispose:
«1.      Les eaux atteintes par la pollution et celles qui sont susceptibles de l’être si les mesures prévues à l’article 5 ne sont
pas prises sont définies par les États membres en fonction des critères fixés à l’annexe I.
2.      Dans un délai de deux ans à compter de la notification de la présente directive, les États membres désignent comme zones vulnérables
toutes les zones connues sur leur territoire qui alimentent les eaux définies conformément au paragraphe 1 et qui contribuent
à la pollution. Ils notifient cette désignation initiale à la Commission dans un délai de six mois.
[...]
4.      Les États membres réexaminent et, au besoin, révisent ou complètent en temps opportun, au moins tous les quatre ans, la liste
des zones vulnérables désignées, afin de tenir compte des changements et des facteurs imprévisibles au moment de la désignation
précédente. Ils notifient à la Commission, dans un délai de six mois, toute révision ou ajout apporté à la liste des désignations.
5.      Les États membres sont exemptés de l’obligation de désigner des zones vulnérables spécifiques lorsqu’ils établissent et appliquent
à l’ensemble de leur territoire national les programmes d’action visés à l’article 5 conformément à la présente directive.»
L’article 5 de la directive 91/676 prévoit:
«1.      Pour les besoins des objectifs visés à l’article 1
er
et dans un délai de deux ans à compter de la désignation initiale visée à l’article 3 paragraphe 2 ou d’un an après chaque
nouvelle désignation visée à l’article 3 paragraphe 4, les États membres établissent des programmes d’action portant sur les
zones vulnérables désignées.
2.      Un programme d’action peut porter sur toutes les zones vulnérables situées sur le territoire d’un État membre ou, si cet État
l’estime approprié, des programmes différents peuvent être établis pour diverses zones ou parties de zones vulnérables.
3.      Les programmes d’action tiennent compte:
a)      des données scientifiques et techniques disponibles concernant essentiellement les quantités respectives d’azote d’origine
agricole ou provenant d’autres sources;
b)      des conditions de l’environnement dans les régions concernées de l’État membre en question.
4.      Les programmes d’action sont mis en œuvre dans un délai de quatre ans à compter de leur élaboration et ils contiennent les
mesures obligatoires suivantes:
a)      les mesures visées à l’annexe III;
b)      les mesures que les États membres ont arrêtées dans le(s) code(s) de bonne pratique agricole élaboré(s) conformément à l’article
4, à l’exception de celles qui ont été remplacées par les mesures énoncées à l’annexe III.
5.      En outre, les États membres prennent, dans le cadre des programmes d’action, toutes les mesures supplémentaires ou actions
renforcées qu’ils estiment nécessaires, s’il s’avère, dès le début ou à la lumière de l’expérience acquise lors de la mise
en œuvre des programmes d’action, que les mesures visées au paragraphe 4 ne suffiront pas pour atteindre les objectifs définis
à l’article 1
er
. Dans le choix de ces mesures ou actions, les États membres tiennent compte de leur efficacité et de leur coût par rapport
à d’autres mesures préventives envisageables.
[...]»
L’annexe I de cette directive, intitulée «Critères de définition des eaux visés à l’article 3 paragraphe 1», précise, dans
sa partie A:
«Les eaux visées à l’article 3 paragraphe 1 sont définies en fonction, entre autres, des critères suivants:
1)      si les eaux douces superficielles, notamment celles servant ou destinées au captage d’eau potable, contiennent ou risquent
de contenir, si les mesures prévues à l’article 5 ne sont pas prises, une concentration de nitrates supérieure à celle prévue
par la directive 75/440/CEE [du Conseil, du 16 juin 1975, concernant la qualité requise des eaux superficielles destinées
à la production d’eau alimentaire dans les États membres (JO L 194, p. 26)];
2)      si les eaux souterraines ont, ou risquent d’avoir, une teneur en nitrate supérieure à 50 milligrammes par litre si les mesures
prévues à l’article 5 ne sont pas prises;
3)      si les lacs naturels d’eau douce, les autres masses d’eau douce, les estuaires, les eaux côtières et marines ont subi ou risquent
dans un avenir proche de subir une eutrophisation si les mesures prévues à l’article 5 ne sont pas prises.»
L’annexe II de ladite directive, intitulée «Code(s) de bonne pratique agricole», dispose, dans sa partie A, points 1 à 3:
«Un ou des codes de bonne pratique agricole visant à réduire la pollution par les nitrates et tenant compte des conditions
prévalant dans les différentes régions de la Communauté devraient contenir des règles couvrant les éléments ci-après, pour
autant qu’ils soient pertinents:
1)      les périodes pendant lesquelles l’épandage de fertilisants est inapproprié;
2)      les conditions d’épandage des fertilisants sur les sols en forte pente;
3)      les conditions d’épandage des fertilisants sur les sols détrempés, inondés, gelés ou couverts de neige».
L’annexe III de la même directive est intitulée «Mesures à inclure dans les programmes d’action conformément à l’article 5
paragraphe 4 point a)». Aux termes du paragraphe 1, points 1 et 3, de celle-ci:
«Les mesures comportent des règles concernant:
1)      les périodes durant lesquelles l’épandage de certains types de fertilisants est interdit;
[...]
3)      la limitation de l’épandage des fertilisants, conformément aux bonnes pratiques agricoles et compte tenu des caractéristiques
de la zone vulnérable concernée, notamment:
a)      de l’état des sols, de leur composition et de leur pente;
b)       des conditions climatiques, des précipitations et de l’irrigation;
c)       de l’utilisation des sols et des pratiques agricoles, notamment des systèmes de rotation des cultures;
et fondée sur un équilibre entre:
i)      les besoins prévisibles en azote des cultures
et
ii)      l’azote apporté aux cultures par le sol et les fertilisants correspondant à:
–        la quantité d’azote présente dans le sol au moment où les cultures commencent à l’utiliser dans des proportions importantes
(quantités restant à la fin de l’hiver),
–        l’apport d’azote par la minéralisation nette des réserves d’azote organique dans le sol,
–        les apports de composés azotés provenant des effluents d’élevage,
–        les apports de composés azotés provenant des engrais chimiques et autres composés.»
En vertu de l’article 54 de l’acte relatif aux conditions d’adhésion à l’Union européenne de la République tchèque, de la
République d’Estonie, de la République de Chypre, de la République de Lettonie, de la République de Lituanie, de la République
de Hongrie, de la République de Malte, de la République de Pologne, de la République de Slovénie et de la République slovaque,
et aux adaptations des traités sur lesquels est fondée l’Union européenne (JO 2003, L 236, p. 33), la République de Pologne
était tenue de transposer la directive 91/676 et de satisfaire aux obligations qui en découlent à partir du 1
er
mai 2004, jour de son adhésion à l’Union européenne.

Le droit polonais
La directive 91/676 a été transposée en droit polonais par divers instruments juridiques parmi lesquels figurent:
–        la loi sur le code des eaux (ustawa – prawo wodne), du 18 juillet 2001 (Dz. U. de 2012, n° 145, telle que modifiée (ci-après
la «loi sur le code des eaux»), dont l’article 47 établit les délégations de compétence pour l’adoption de règlements d’exécution;
–        la loi sur les fertilisants et la fertilisation (ustawa o nawozach i nawożeniu), du 10 juillet 2007 (Dz. U. de 2007, n? 147,
position 1033, ci-après la «loi sur les fertilisants et la fertilisation»);
–        le règlement du ministre de l’Environnement portant sur les critères de définition des eaux sensibles à la pollution par des
composés azotés d’origine agricole (rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie kryteriów wyznaczania wód wrażliwych na zanieczyszczenie
związkami azotu ze źródeł rolniczych), du 23 décembre 2002 (Dz. U. de 2002, n° 241, position 2093, ci-après le «règlement
sur la définition des eaux sensibles»);
–        le règlement du ministre de l’Environnement portant les exigences particulières auxquelles devront répondre les programmes
d’action visant à limiter le rejet d’azote à partir de sources agricoles (rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie szczegółowych
wymagań, jakim powinny odpowiadać programy działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych), du 23
décembre 2002 (Dz. U. de 2003, n? 4, position 44, ci-après le «règlement sur les programmes d’action»);
–        le règlement du ministre de l’Agriculture et du Développement rural relatif aux modalités d’épandage des fertilisants et à
la formation dispensée dans ce domaine (rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowego sposobu stosowania
nawozów oraz prowadzenia szkoleń z zakresu ich stosowania), du 16 avril 2008 (Dz. U. de 2008, n? 80, position 479, ci-après
le «règlement sur les modalités d’épandage»);
–        les règlements des directeurs des sept administrations régionales des eaux (ci-après les «ARE»), adoptés au cours des années
2003, 2004 et 2008, définissant les eaux sensibles à la pollution par des composés azotés d’origine agricole et les zones
particulièrement exposées (ci-après les «ZPE») où il convient de limiter le rejet d’azote à partir de sources agricoles dans
les eaux ainsi définies, et
–        les règlements des directeurs des ARE, adoptés au cours de l’année 2008, établissant pour chaque zone désignée un programme
d’action visant à limiter le rejet d’azote à partir des sources agricoles.

La procédure précontentieuse
Au cours du mois d’octobre 2008, la République de Pologne a soumis à la Commission le rapport sur l’exécution des dispositions
de la directive 91/676, en application de l’article 10 de celle-ci. Au cours de l’année 2010, les autorités polonaises ont
transmis à la Commission les règlements des directeurs des ARE relatifs à la désignation des eaux sensibles et des zones vulnérables
ainsi que ceux établissant des programmes d’action pour les zones désignées.
Estimant que ces mesures de transposition étaient insuffisantes et inappropriées au regard des articles 3 et 5 de la directive
91/676, lus à la lumière des annexes I à III de celle-ci, la Commission a, par lettre du 1
er
octobre 2010, adressé une mise en demeure à la République de Pologne.
Les autorités polonaises ont répondu par lettre du 2 décembre 2010, en soutenant que les programmes d’action, la loi sur les
fertilisants et la fertilisation ainsi que les actes d’exécution de ladite loi prévoyaient des mesures répondant aux exigences
de ladite directive.
Le 25 novembre 2011, la Commission a émis un avis motivé, reçu par la République de Pologne le même jour, dans lequel elle
maintenait sa position et invitait cet État membre à prendre les mesures nécessaires pour se conformer à cet avis dans un
délai de deux mois à compter de la réception de celui-ci.
Par lettre du 27 janvier 2012, la République de Pologne a répondu à l’avis motivé en indiquant avoir remédié au manquement
à l’article 3 de la directive 91/676 par l’adoption de nouveaux règlements des directeurs des ARE pour les années 2012 à 2016.
Quant au manquement à l’article 5 de cette directive, les autorités polonaises ont informé la Commission de la formation d’un
groupe de travail chargé d’élaborer un programme d’action type pour les ZPE, reprenant les observations de la Commission.
N’étant pas satisfaite de la réponse des autorités polonaises, la Commission a décidé d’introduire le présent recours.

Sur le recours

Sur le premier grief, tiré de la violation de l’article 3 de la directive 91/676, lu en combinaison avec l’annexe I de celle-ci
Observations liminaires
Par son premier grief, la Commission reproche à la République de Pologne de ne pas avoir défini les eaux sensibles et de ne
pas avoir désigné les zones vulnérables de manière suffisante, conformément à l’article 3, paragraphes 1 et 2, de la directive
91/676 et en fonction des critères énoncés à l’annexe I, A, de celle-ci.
De manière générale, la Commission avance que le fait que seul 1,49 % du territoire polonais soit désigné comme ZPE, alors
que les surfaces agricoles couvrent 18 931 000 hectares de ce territoire, soit 60,5 % de la superficie de la Pologne, permet
de douter que la désignation des ZPE puisse être considérée comme suffisante.
Elle s’appuie sur les analyses réalisées pour les ARE et sur des rapports internationaux dont les conclusions et les données,
bien qu’elles fussent connues des autorités polonaises, n’auraient pas été prises en compte lors de l’adoption des règlements
par les directeurs des ARE. Selon une étude scientifique sur laquelle s’appuie la Commission, l’ensemble du territoire polonais
doit être désigné comme une zone sensible à la pollution par des composés azotés, puisqu’il s’inscrit dans le bassin de drainage
de la mer Baltique. Les autres facteurs plaidant en faveur d’une telle conclusion sont la prédominance et l’importance des
sols sableux, l’omniprésence de lacs et de rivières sensibles, la part relativement importante des effluents d’élevage dans
les pertes dues au lessivage de l’azote et leur dispersion à l’échelle du pays, le drainage général des sols et l’utilisation
croissante des fertilisants azotés.
Ces arguments sont contestés par la République de Pologne, qui estime que la surface agricole de son territoire ne saurait,
en tant que telle, servir d’indicateur aux fins de la désignation des ZPE et affirme avoir correctement et dans les limites
admises par la directive 91/676 défini les eaux sensibles et désigné les ZPE. Cet État membre énumère des actions d’investissement
et de formation ainsi que plusieurs programmes d’action qu’il a adoptés afin de réaliser les objectifs de cette directive.
Il résulte de l’article 3, paragraphe 1, de la directive 91/676 et de l’annexe I, A, de celle-ci que les États membres sont
tenus de définir comme les «eaux atteintes par la pollution» ou «susceptibles de l’être si les mesures prévues à l’article
5 ne sont pas prises» la totalité des eaux douces superficielles et les eaux souterraines qui contiennent ou risquent de contenir
une certaine teneur en nitrates, ainsi que les eaux qui ont subi ou risquent de subir une eutrophisation. En vertu de l’article
3, paragraphes 2 et 5, de cette directive, les États membres doivent désigner, sur la base des eaux définies conformément
au paragraphe 1 de cet article, des «zones vulnérables», à moins qu’ils n’optent pour l’établissement et l’application à l’ensemble
de leur territoire national des programmes d’action visés à l’article 5 de ladite directive.
Afin d’apprécier le bien-fondé du manquement reproché à la République de Pologne dans le cadre de ce premier grief, il convient
d’examiner si les trois critères énoncés à l’annexe I, A, de la directive 91/676, auxquels se réfère l’article 3 de celle-ci,
ont été respectés par la République de Pologne lors de la transposition de ladite directive.
En se fondant sur ces mêmes critères, la Commission a divisé son premier grief en trois branches tirées, respectivement, de
la désignation insuffisante des eaux et des ZPE au regard du critère de l’eutrophisation, de la prise en considération insuffisante
de la teneur en nitrates des eaux douces superficielles et de la prise en considération insuffisante de la teneur en nitrates
des eaux souterraines.
Sur la première branche du premier grief, tirée du non-respect du critère de l’eutrophisation tel que prévu à l’annexe I,
A, point 3, de la directive 91/676
–       Argumentation des parties
La Commission soutient que, lors de la définition des eaux sensibles et de la désignation des ZPE, la République de Pologne
n’a pas suffisamment pris en considération le critère de l’eutrophisation des eaux marines et des eaux douces, prévu à l’annexe I,
A, point 3, de la directive 91/676.
En effet, d’une part, la République de Pologne aurait ignoré la forte eutrophisation de la mer Baltique, l’une des mers les
plus polluées au monde qui drainerait les eaux de 99,7 % des sols polonais. La Commission se réfère au rapport de 2011 de
la Commission pour la protection de l’environnement marin de la mer Baltique (Helcom), intitulé «The Fifth Baltic Sea Pollution
Load Compilation (PLC-5)», selon lequel 24 % des charges d’azote déversées par les eaux dans la mer Baltique proviendraient
du territoire polonais, dont 75 % seraient d’origine agricole.
L’eutrophisation des eaux de la lagune de Szczecin et du littoral occidental serait, par ailleurs, confirmée par l’étude scientifique
menée pour l’ARE de Szczecin, intitulée «Analyse de la région hydrographique de la basse Oder et du littoral occidental sous
l’angle de la définition des eaux sensibles à la pollution par des composés azotés d’origine agricole, et des zones particulièrement
exposées où il convient de limiter le rejet d’azote dans les eaux ainsi définies». La Commission précise que, bien qu’il ne
ressorte pas avec certitude de cette étude que les effets visibles de l’eutrophisation soient dus à la pollution à partir
de sources agricoles, ces eaux doivent être définies comme sensibles, au sens de l’article 3, paragraphe 1, de la directive
91/676, à la lumière du principe de précaution ainsi que de la jurisprudence de la Cour.
Par ailleurs, les plans de gestion des bassins hydrographiques de la Vistule et de l’Oder, deux vastes bassins couvrant quasiment
l’intégralité du territoire polonais, mettraient en évidence l’incidence des activités agricoles dans le processus d’eutrophisation.
D’autre part, la Commission reproche à la République de Pologne de ne pas avoir pris en considération l’eutrophisation des
lacs naturels d’eau douce et des autres masses d’eau douce, lors de la définition des eaux sensibles et de la désignation
des ZPE, alors que le rapport de 2008 relatif à la mise en œuvre de la directive 91/676, transmis à la Commission par les
autorités polonaises, préciserait que l’eutrophisation concernait 52 % des eaux des rivières et 67 % des lacs d’eau douce
polonais.
La Commission s’appuie, à cet égard, sur le rapport destiné à l’ARE de Szczecin, selon lequel l’activité agricole serait l’une
des causes de l’eutrophisation des lacs Morzycko, Bystrzyno, Baczynko, Wądół, Baczyno et Będzin. De même, il ressortirait
du rapport destiné à l’ARE de Varsovie et d’une analyse effectuée par le centre de conseil agricole de Cujavie-Poméranie que
la totalité des eaux de la région de Varsovie ainsi que 69 % des lacs dans la voïvodie de Cujavie-Poméranie sont à l’état
d’eutrophisation ou sensibles à l’eutrophisation et qu’il ne saurait être exclu qu’une part importante de leur pollution soit
d’origine agricole.
La République de Pologne conteste les arguments avancés par la Commission. S’agissant de la mer Baltique, elle soutient que
la contribution de l’agriculture polonaise à la quantité totale d’azote déversée dans cette mer à partir du territoire de
la République de Pologne est de l’ordre de 48 %, et non pas de 75 % comme l’indique la Commission. Cependant, cela résulterait
non pas exclusivement de l’agriculture intensive et de la mauvaise gestion des fertilisants, mais également du fait que les
bassins versants et les terres agricoles couvrent une surface importante du territoire polonais.
Cet État membre soutient que la présence d’eaux urbaines résiduaires constituent la raison principale de l’eutrophisation
de la mer Baltique. Un programme national de traitement de ces eaux aurait été mis en œuvre afin de réduire de manière significative
les charges de polluants déversées dans les eaux de la mer Baltique à partir du territoire polonais.
La République de Pologne rappelle que la Cour a émis une réserve dans son arrêt Standley e.a. (C‑293/97, EU:C:1999:215, point
40), en précisant que doivent être prises en considération non pas toutes les sources agricoles qui contribuent à la pollution,
mais seulement celles qui y contribuent de manière significative. Or, la Commission n’aurait pas démontré que l’alimentation
des eaux par des zones qui n’ont pas été désignées comme ZPE a contribué de manière significative à la pollution de ces eaux.
En ce qui concerne la méthode de désignation des ZPE, la République de Pologne reconnaît que les eaux de la lagune de Szczecin
et de la baie Pomorska sont eutrophisées. Elle avance toutefois qu’il n’est pas certain que cette situation soit due à une
pollution provenant de sources agricoles situées dans la zone polonaise du bassin de la basse Oder, sans analyser les zones
du bassin de l’Oder situées sur les territoires respectifs de la République fédérale d’Allemagne et de la République tchèque.
Quant à l’absence de prise en compte de l’eutrophisation des lacs, la République de Pologne répond que la détérioration de
la qualité de leurs eaux résulte, pour partie, de la gestion déficiente des eaux urbaines résiduaires et des eaux ménagères
usées et, pour partie, du processus irréversible de vieillissement naturel des lacs. En tout état de cause, il ne s’agirait
pas de pollution à partir des sources agricoles.
Elle conteste également que les six lacs dans l’ARE de Szczecin ainsi que la totalité des eaux de la région relevant de l’ARE
de Varsovie doivent être définis comme sensibles à l’eutrophisation et couverts par des programmes d’action, faisant valoir
que, dans la majorité des cas, cette eutrophisation résulterait des processus naturels de vieillissement des lacs, des pollutions
antérieures accumulées dans les sédiments, des pollutions dues au rejet des eaux usées provenant de zones urbaines et des
infrastructures touristiques ainsi que de sources de pollution internes, telles que la libération du phosphore accumulé dans
les sédiments.
–       Appréciation de la Cour
À titre liminaire, il importe de rappeler que les États membres sont tenus, en vertu de l’article 3, paragraphe 1, de la directive
91/676, lu en combinaison avec l’annexe I, A, point 3, de celle-ci, d’identifier, selon les critères exposés à ces dispositions,
les lacs naturels d’eau douce, les autres masses d’eau douce, les estuaires, les eaux côtières et marines qui ont subi ou
risquent, dans un avenir proche, de subir une eutrophisation si les mesures prévues à l’article 5 de cette directive ne sont
pas prises (voir arrêt Commission/Irlande, C‑396/01, EU:C:2004:136, point 43).
À cet égard, si la Cour a, certes, reconnu que les États membres disposent d’un large pouvoir d’appréciation dans la définition
des eaux visées à l’article 3, paragraphe 1, de la directive 91/676, en raison de la complexité des évaluations qu’ils sont
appelés à faire dans ce contexte, elle a cependant également jugé que, lorsqu’ils procèdent à cette définition, ils sont tenus
de respecter les objectifs poursuivis par cette directive, à savoir la réduction de la pollution des eaux par les nitrates
provenant de l’agriculture (voir arrêt Commission/France, C‑258/00, EU:C:2002:400, point 53).
Il ressort des mémoires déposés par les parties que, à l’expiration du délai imparti par l’avis motivé en date du 25 novembre
2011, la définition des eaux sensibles et la désignation des zones vulnérables étaient régies par le règlement sur la définition
des eaux sensibles ainsi que par les règlements des directeurs des ARE pour la période allant de l’année 2008 à l’année 2012.
Il n’est pas contesté par l’État membre défendeur que les ZPE ainsi désignées couvraient seulement 1,49 % de la superficie
totale du territoire national.
En ce qui concerne, en premier lieu, les eaux côtières et marines polonaises, il y a lieu d’observer que la République de
Pologne ne nie pas que la mer Baltique est fortement eutrophisée et reconnaît que la contribution de l’agriculture polonaise
dans la charge totale d’azote rejetée dans cette mer à partir de son territoire s’élève à 48 %.
S’il est vrai, ainsi que le fait valoir la République de Pologne, que, dans son arrêt Standley e.a. (EU:C:1999:215, point
35), la Cour a relevé que la directive 91/676 s’applique aux hypothèses dans lesquelles le rejet de composés azotés d’origine
agricole contribue de manière significative à la pollution, il convient de constater que la contribution de l’agriculture
polonaise à cet égard, de l’ordre de 48 %, est manifestement significative.
Or, l’exercice du pouvoir d’appréciation mentionné au point 38 du présent arrêt ne saurait aboutir, comme en l’espèce, à ce
qu’une partie importante des eaux chargées d’azote et des zones qui alimentent de telles eaux échappent au champ d’application
de la directive 91/676. En conséquence, la République de Pologne aurait dû, lors de la définition des eaux sensibles et des
ZPE, tenir compte de l’eutrophisation de la mer Baltique.
Cette conclusion ne saurait être remise en cause par l’argument de la République de Pologne selon lequel il n’est pas certain
que l’eutrophisation de la mer Baltique ainsi que de la lagune de Szczecin et de la baie de Pomorska soit due à la pollution
à partir de sources agricoles. Il importe de préciser que la Commission s’appuie sur plusieurs études scientifiques dont les
conclusions ne sont pas contestées par l’État membre défendeur.
Par conséquent, il convient de constater que la République de Pologne n’a pas respecté son obligation de tenir compte du critère
de l’eutrophisation lors de la définition des eaux sensibles et de la désignation des zones vulnérables en ce qui concerne
les eaux côtières et marines.
S’agissant, en second lieu, des lacs naturels d’eau douce et des autres masses d’eau douce, la République de Pologne reconnaît
que les six lacs indiqués par la Commission sont eutrophisés et admet que l’eutrophisation résulte aussi bien de l’activité
agricole que du rejet d’eaux usées provenant des zones urbaines et industrielles, mais conteste l’incidence prédominante de
l’agriculture sur ce phénomène. Elle tente de justifier l’absence de définition de ces eaux en tant qu’eaux sensibles par
le fait que les concentrations en nitrates de celles-ci seraient liées à des pollutions antérieures et/ou à des sources ponctuelles
de pollution.
À cet égard, il suffit de constater que la directive 91/676 n’exige pas que la cause de la pollution des eaux soit exclusivement
agricole pour que les États membres soient tenus de qualifier ces eaux en tant qu’eaux sensibles (arrêt Standley e.a., EU:C:1999:215,
point 30). En outre, il ne ressort pas du libellé de cette directive que les pollutions qui se sont produites avant l’entrée
en vigueur de celle-ci dans l’État membre concerné et qui produisent des conséquences après cette date ne doivent pas être
prises en compte.
Admettre le raisonnement de la République de Pologne conduirait à ce que des catégories importantes d’eaux eutrophisées ne
soient jamais désignées comme étant des eaux sensibles au sens de la directive 91/676, bien que la pollution de ces eaux par
l’azote à partir de sources agricoles ou la menace d’une telle pollution soient réelles. Une telle situation serait manifestement
incompatible avec cette directive, qui impose aux États membres d’identifier les eaux polluées ou celles susceptibles de l’être,
afin qu’ils prennent certaines mesures pour réduire la pollution des eaux provoquée ou induite par les nitrates à partir de
sources agricoles, et de prévenir toute nouvelle pollution de ce type (arrêt Commission/France, EU:C:2002:400, point 48).
En conséquence, il y a lieu de constater que la République de Pologne a manqué à son obligation de tenir suffisamment compte
du critère de l’eutrophisation lors de la définition en tant qu’eaux sensibles des lacs naturels d’eau douce et des autres
masses d’eau douce.
S’agissant de la désignation insuffisante des zones vulnérables, également alléguée par la Commission dans le cadre de son
premier grief, il suffit de constater que, l’obligation découlant de l’article 3, paragraphe 1, de la directive 91/676 étant
intrinsèquement liée à celle imposée aux États membres en vertu du paragraphe 2 du même article, une identification insuffisante
des eaux atteintes par la pollution ou susceptibles de l’être en vertu dudit paragraphe 1 aboutit nécessairement à une désignation
incomplète des zones vulnérables en vertu de l’article 3, paragraphe 2, de cette directive (voir, en ce sens, arrêt Commission/France,
EU:C:2002:400, point 51).
Il résulte de ce qui précède que la première branche du premier grief de la Commission est fondée.
Sur la deuxième branche du premier grief, tirée de la prise en considération insuffisante de la teneur en nitrates des eaux
douces superficielles en violation de l’annexe I, A, point 1, de la directive 91/676
–       Argumentation des parties
La Commission fait grief à la République de Pologne de ne pas avoir suffisamment pris en compte le critère énoncé à l’annexe
I, A, point 1, de la directive 91/676 lors de la définition des eaux sensibles et de la désignation subséquente des ZPE. Selon
la Commission, la méthode employée par cet État membre, pour définir ces eaux, exclut la contribution des nitrates d’origine
agricole à la pollution de celles-ci, en dépit des études existantes en la matière.
La Commission se réfère au rapport rédigé pour l’ARE de Gliwice en 2007 qui étudie les caractéristiques de sept zones proposées
pour la désignation en tant que ZPE en raison d’une teneur en nitrates de celles-ci dépassant ou menaçant de dépasser une
concentration en nitrates de 50 mg/l. Il en résulterait que les nitrates d’origine agricole contribuent significativement
à la pollution des six bassins versants des eaux de ladite ARE, dont les points de mesure avaient indiqué une teneur en azote
supérieure à 100 mg/l, alors qu’aucun de ces bassins n’aurait été désigné comme ZPE au cours de la période allant de l’année
2008 à l’année 2012.
La République de Pologne explique avoir analysé, aux fins de la désignation des eaux superficielles sensibles, les valeurs
moyennes et les valeurs maximales relatives aux nitrates mesurées au cours des années 2007 à 2010, en tenant compte de la
manière dont les sols étaient affectés et de la concentration de la production animale. Ainsi, cet État membre aurait décidé
de ne pas désigner comme ZPE une rivière ayant une teneur maximale en nitrates légèrement supérieure à 40 mg NO
/dm
, puisque il ressortirait des études que la teneur en nitrates baisse manifestement et que les anciennes exploitations agricoles
d’État ont été détruites.
S’agissant du rapport rédigé pour l’ARE de Gliwice, l’État membre défendeur soutient qu’il ne ressort pas de ce rapport que
les bassins versants peuvent être considérés comme étant sensibles à l’eutrophisation à partir de sources agricoles. Pour
ce qui est des six bassins qui, selon la Commission, doivent être désignés comme ZPE, la République de Pologne avance, pour
chaque bassin, les raisons qui l’ont conduite à ne pas les désigner comme ZPE. Ces raisons reposent essentiellement sur la
faible proportion de terres agricoles sur le territoire de chaque bassin, le bilan azoté négatif, le rapport peu élevé entre
l’azote d’origine agricole et l’azote dû au traitement des eaux urbaines, la teneur annuelle moyenne en nitrates inférieure
au seuil de 50 mg NO
/dm
, l’absence d’incidence significative de l’agriculture, la part décisive du secteur urbain ou l’incidence équivalente de l’agriculture
et des activités urbaines sur la pollution des eaux du bassin.
–       Appréciation de la Cour
Conformément à l’article 3, paragraphe 1, de la directive 91/676, lu en combinaison avec l’annexe I, A, point 1, de celle-ci,
les États membres sont tenus de définir les eaux visées à cette première disposition, «si les eaux douces superficielles,
notamment celles servant ou destinées au captage d’eau potable, contiennent ou risquent de contenir, si les mesures prévues
à l’article 5 de celle-ci ne sont pas prises, une concentration de nitrates supérieure à celle prévue par la directive [75/440]».
À titre liminaire, s’agissant des bassins versants des eaux de l’ARE de Gliwice, les arguments de la République de Pologne,
en ce qu’ils visent à contester la contribution de sources agricoles dans l’eutrophisation de ces eaux, sont inopérants dans
la mesure où le critère prévu à l’annexe I, A, point 1, de la directive 91/676 est fondé sur une concentration en nitrates
et non sur l’eutrophisation. Ces arguments doivent donc être écartés.
Pour le reste, cet État membre ne nie pas l’allégation de la Commission selon laquelle une teneur en azote supérieure à 100
mg/l a été constatée pour six bassins se trouvant dans l’ARE de Gliwice, ainsi qu’il ressort du rapport soumis par la Commission,
mais explique avoir utilisé une méthode de contrôle alternative fondée sur les valeurs moyennes annuelles et les valeurs maximales
de la teneur en nitrates qui, selon lui, justifie que ces bassins ne doivent pas être désignés en vertu de l’article 3, paragraphe
1, de cette directive.
À cet égard, il convient de relever que, en application de la méthodologie employée par la République de Pologne, certaines
eaux superficielles ayant une teneur en nitrates élevée ne seront pas désignées comme étant sensibles à la pollution, alors
même que les nitrates d’origine agricole contribuent réellement à la pollution de ces eaux, ainsi que le démontrent les rapports
soumis par la Commission. Or, une telle approche serait manifestement incompatible avec ladite directive, à la lumière de
la jurisprudence rappelée au point 47 du présent arrêt.
Il convient de rappeler que la Cour a déjà jugé qu’il serait incompatible avec la directive 91/676 de restreindre la définition
des «eaux atteintes par la pollution», au sens de l’article 3, paragraphe 1, de celle-ci, et la désignation des zones vulnérables,
en application de l’article 3, paragraphe 2, de cette directive, aux cas dans lesquels les sources agricoles contribuent de
manière exclusive à la pollution (voir arrêt Commission/Espagne, C‑416/02, EU:C:2005:511, point 69).
En effet, conformément à la jurisprudence visée au point 41 du présent arrêt, la directive 91/676 s’applique aux cas dans
lesquels le rejet de composés azotés d’origine agricole contribue de manière significative à la pollution.
Par conséquent, le simple fait que des rejets domestiques ou industriels contribuent également à la teneur en nitrates des
eaux douces superficielles polonaises ne suffit pas en soi pour exclure l’application de la directive 91/676 (voir, par analogie,
arrêt Commission/Belgique, C‑221/03, EU:C:2005:573, point 84).
Dès lors, il convient de constater que, en ne définissant pas les eaux de l’ARE de Gliwice en tant qu’eaux atteintes par la
pollution, au sens de l’article 3, paragraphe 1, de la directive 91/676, la République de Pologne a manqué aux obligations
qui lui incombent en vertu de cette directive.
Il s’ensuit que, en vertu de la jurisprudence rappelée au point 49 du présent arrêt, il convient également de constater le
manquement, par la République de Pologne, de son obligation de désigner comme zones vulnérables les zones qui alimentent les
eaux mentionnées au point précédent.
Par conséquent, la deuxième branche du premier grief de la Commission est fondée.
Sur la troisième branche du premier grief, tirée de la prise en considération insuffisante de la teneur en nitrates des eaux
souterraines, conformément au critère énoncé à l’annexe I, A, point 2, de la directive 91/676
–       Argumentation des parties
La Commission soutient que la transposition correcte de l’annexe I, A, point 2, de la directive 91/676, selon laquelle relèvent
des eaux visées à l’article 3, paragraphe 1, de cette directive les eaux souterraines qui ont une teneur en nitrates de 50
mg/l, aurait dû conduire les autorités polonaises à désigner comme étant sensibles plusieurs eaux et zones dans les ARE de
Szczecin, de Gliwice et de Varsovie. La Commission s’appuie sur plusieurs rapports et études élaborés pour les administrations
concernées.
Il ressortirait ainsi des analyses effectuées pour l’ARE de Szczecin que de nombreux points de mesure présentant des teneurs
en azote supérieures à 40 mg ou à 50 mg NO
/l, qui se situeraient dans des zones sensibles à la pollution par des composés azotés ou potentiellement sensibles à cette
pollution, n’ont pas été désignés comme ZPE. En outre, le rapport concernant l’ARE de Varsovie ferait ressortir des négligences
notables dans la pratique agricole du point de vue de la protection des eaux contre les éléments fertilisants d’origine agricole.
La Commission relève que le secteur agricole polonais est caractérisé par de petites exploitations agricoles, dépourvues de
cuves de stockage des effluents d’élevage ou possédant des cuves inadaptées, qui constituent une source d’infiltration dans
les eaux souterraines des composés azotés provenant des élevages.
Dans son mémoire en défense, la République de Pologne explique, pour chaque zone, les raisons pour lesquelles celles-ci n’ont
pas été désignées comme ZPE. Parmi ces raisons, figurent notamment l’absence de lien entre la pollution et l’activité agricole,
l’absence de puits étanches, la gestion désordonnée des eaux usées, le caractère accidentel des dépassements de la teneur
en nitrate, l’impact de l’action néfaste de l’homme à proximité du point de mesure, la contribution décisive des nitrates
d’origine urbaine à la pollution des eaux souterraines, la mauvaise localisation des points de mesure et la perméabilité de
l’aquifère capté, la profondeur insuffisante des puits pollués ainsi que l’absence de pression agricole significative dans
certaines des zones examinées.
–       Appréciation de la Cour
Conformément à l’annexe I, A, point 2, de la directive 91/676, les États membres sont tenus de définir, en tant qu’eaux visées
à l’article 3, paragraphe 1, de celle-ci, les eaux souterraines lorsqu’elles ont ou risquent d’avoir une teneur en nitrates
supérieure à 50 mg/l si les mesures prévues à l’article 5 de cette directive ne sont pas prises.
Il importe de relever que la Commission fonde son argumentation sur des données scientifiques figurant dans plusieurs études.
En revanche, la République de Pologne, bien qu’elle ne conteste pas les conclusions des études avancées par la Commission,
fait état de certaines défaillances d’ordre interne, telles que la mauvaise localisation des points de mesure, la présence
de bâtiments agricoles qui ne sont pas raccordés à un réseau d’égouts, la perméabilité des puits ou de l’aquifère capté et
le caractère non représentatif des secteurs où le dépassement des valeurs a été constaté.
À cet égard, il importe de relever que cet État membre n’a avancé aucune donnée précise permettant de remettre en cause l’allégation
de la Commission selon laquelle la contribution des sources agricoles à la pollution des eaux souterraines par des nitrates
est significative et ne conteste pas non plus la pertinence des données avancées par cette institution.
Il convient, dès lors, de constater que la troisième branche du premier grief de la Commission est fondée.
Par conséquent, le premier grief de la Commission doit être accueilli dans son intégralité.

Sur le second grief, tiré de la violation des dispositions de l’article 5 de la directive 91/676, lu en combinaison avec les
annexes II, A, point 2, ainsi que III, paragraphe 1, points 1 et 3, de celle-ci
Par son second grief, divisé en quatre branches, la Commission soutient que la République de Pologne a méconnu l’article 5
de la directive 91/676 prévoyant l’obligation d’établir des programmes d’action portant sur les zones vulnérables. La première
branche de ce grief porte sur le caractère insuffisant de l’établissement des programmes d’action lié à la désignation insuffisante
des zones vulnérables. Les deuxième à quatrième branches du même grief visent à faire constater que la législation nationale
et les 19 programmes d’action établis sur son fondement ne sont pas conformes aux exigences figurant aux annexes II, A, point
2, ainsi que III, paragraphe 1, points 1 et 3, de la directive 91/676.
Les arguments de la Commission portent, d’une part, sur la non-conformité du cadre juridique général de l’établissement des
programmes d’action, tel qu’il résulte du règlement sur les programmes d’action, et, d’autre part, sur la non-conformité des
programmes d’action eux-mêmes, tels qu’établis par les règlements des directeurs des ARE.
Sur la première branche du second grief, tirée de l’absence de programmes d’action pour des zones qui auraient dû être désignées
comme vulnérables
–       Argumentation des parties
La Commission estime que le caractère insuffisant de la désignation des zones vulnérables, qu’elle a démontré dans le cadre
du premier grief, entraîne l’exécution incomplète des obligations prévues à l’article 5, paragraphes 1 et 2, de la directive
91/676, compte tenu de l’absence de programmes d’action pour des zones qui devraient être considérées comme particulièrement
exposées, conformément à l’article 3 de cette directive.
Selon elle, les dispositions polonaises d’application générale, telles que la loi sur les fertilisants et la fertilisation
et le règlement sur les modalités d’épandage, ne reprennent pas toutes les exigences de l’article 5 de la directive 91/676,
lu en combinaison avec les annexes II et III de celle-ci, et ne constituent pas une transposition correcte de cet article.
En effet, les exigences découlant de ces dispositions nationales ne sauraient être considérées comme des programmes d’action
au sens dudit article, dès lors que, en raison de l’adoption des règlements définissant les ZPE, la possibilité d’adopter
un programme d’action unique, applicable à l’ensemble du territoire national, au sens de l’article 3, paragraphe 5, de cette
directive, a été exclu.
La République de Pologne conteste cette argumentation en faisant valoir que les objectifs poursuivis par la directive 91/676
sont directement ou indirectement réalisés par les actes juridiques d’application générale ainsi que par la mise en œuvre
volontaire d’actions bénéficiant d’un soutien financier dans le cadre du programme de développement rural. Parmi ces actions,
figurerait, notamment, le programme agroenvironnemental, composé de neufs paquets, qui contribuerait à la protection des eaux
contre la pollution d’origine agricole.
Cet État membre ajoute qu’il met également en œuvre le principe de l’écoconditionnalité, lequel soumet le versement de diverses
subventions aux agriculteurs à la condition que ceux-ci respectent certaines obligations. Par conséquent, la République de
Pologne estime avoir assuré la pleine mise en œuvre de la directive 91/676 sur son territoire.
–       Appréciation de la Cour
Il ressort de l’article 5, paragraphe 1, de la directive 91/676 que les États membres sont tenus d’élaborer et de mettre en
œuvre des programmes d’action portant sur des zones vulnérables désignées, conformément à l’article 3, paragraphe 2, de celle-ci.
Quant à la finalité des programmes d’action, la Cour a déjà jugé que ces programmes impliquent de réaliser un examen global,
au niveau des zones vulnérables, des problèmes environnementaux liés à la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles
et d’instaurer un système organisé visant à assurer un niveau général de protection contre une telle pollution (arrêt Terre
wallonne et Inter-Environnement Wallonie, C‑105/09 et C‑110/09, EU:C:2010:355, point 46).
S’agissant du contenu des programmes d’action, il ressort de l’article 5, paragraphes 3 et 4, de la directive 91/676 que ces
programmes d’action contiennent des mesures concrètes et obligatoires, telles que visées aux annexes II et III de cette directive,
et tiennent compte des meilleures connaissances scientifiques et techniques disponibles ainsi que des conditions physiques,
géologiques et climatologiques de chaque région (voir, en ce sens, arrêts Terre wallonne et Inter-Environnement Wallonie,
EU:C:2010:355, point 48, ainsi que Commission/France, C‑237/12, EU:C:2014:2152, points 28 et 29).
Dans ce contexte, la Cour a déjà jugé que, bien que les États membres disposent d’une certaine marge de manœuvre dans le choix
des modalités précises de mise en œuvre des prescriptions de la directive 91/676 (voir, en ce sens, arrêt Commission/Pays-Bas,
C‑322/00, EU:C:2003:532, point 46), ils sont, en toute hypothèse, tenus de veiller à ce que les objectifs de cette directive,
et partant les objectifs de la politique de l’Union dans le domaine de l’environnement, soient atteints, conformément aux
exigences de l’article 191, paragraphes 1 et 2, TFUE (arrêt Commission/France, EU:C:2014:2152, point 30).
Or, il suffit de constater qu’il résulte de l’examen du premier grief que les zones vulnérables ne sont pas désignées en Pologne
de manière suffisante, ce qui a pour conséquence que les programmes d’action ne couvrent pas toutes les zones qui, en application
des critères prévus à l’annexe I, A, de la directive 91/676, auraient dû faire l’objet des mesures de protection.
Ainsi que le fait valoir à juste titre la Commission, ce manquement ne saurait être justifié par l’application de dispositions
régulant de manière générale l’activité agricole sur l’ensemble du territoire de l’État membre concerné, ni par les actions
volontaires bénéficiant d’un soutien financier dans le cadre du programme de développement rural, tel que les mesures agroenvironnementales.
En effet, la République de Pologne n’a pas fait usage de la faculté, prévue à l’article 3, paragraphe 5, de la directive 91/676,
de désigner l’ensemble de son territoire national en tant que zone vulnérable et de mettre en œuvre un programme d’action
couvrant la totalité de son territoire.
Il s’ensuit que la première branche du second grief de la Commission est fondée.
Sur la deuxième branche du second grief, tirée de la non-conformité du droit national et des programmes d’action avec l’annexe
II, A, point 2, de la directive 91/676
–       Argumentation des parties
Selon la Commission, le règlement sur les programmes d’action dispose, à son annexe I, paragraphe 2, point 3, que «[l]es fertilisants
naturels liquides et les fertilisants minéraux azotés ne peuvent pas être épandus sur les champs présentant une pente supérieure
à 10 % si ces champs ne possèdent pas de couverture végétale». Cette règle se trouverait également dans quinze programmes
d’action concernant des ARE de Gdańsk, de Szczecin, de Varsovie, de Poznań et de Wrocław.
À cet égard, la Commission fait valoir que l’interdiction d’épandage sur les sols en pente, au sens de l’annexe II, point
A, de la directive 91/676, devrait porter sur tous les types de fertilisants, conformément à la définition du terme «fertilisant»
figurant à l’article 2, sous e), de celle-ci, telle qu’interprétée par la Cour dans son arrêt Commission/Luxembourg (C‑526/08,
EU:C:2010:379, point 67). Or, en Pologne, cette interdiction ne concerne pas les effluents d’élevage à l’état solide (fumier),
les résidus d’élevage piscicole et les boues d’épuration.
Elle rappelle en outre que les programmes d’action devraient prendre en considération, conformément à l’article 5, paragraphe
3, sous a), de la directive 91/676, les données scientifiques et techniques disponibles. En se référant au document scientifique
et technique intitulé «Évaluation des programmes d’action établis par les États membres en vertu de la directive 91/676/CEE,
ERM 2001», la Commission souligne que l’épandage de fertilisants sur les sols en pente ne devrait pas être interdit uniquement
sur les champs dépourvus de couverture végétale, dès lors que le risque de pollution des eaux par les fertilisants est indépendant
de la présence ou non de végétation. Enfin, la Commission relève que ledit document recommande que les fertilisants liquides
ne soient pas épandus sur des terres présentant une pente supérieure à 7 %.
La République de Pologne répond que, en droit polonais, les conditions de l’épandage des fertilisants sur les sols en forte
pente résultent principalement de la loi sur les fertilisants et la fertilisation qui interdit l’épandage de fertilisants
naturels liquides et de fertilisants minéraux azotés sur les terres présentant une pente supérieure à 10 %, si celles-ci ne
possèdent pas de couverture végétale. En outre, la loi sur le code des eaux interdirait l’épandage des eaux usées sur les
terres arables présentant une pente supérieure à 10 % ainsi que sur les prairies, les pâturages et les plantations d’arbres
forestiers présentant une pente supérieure à 20 %. Par ailleurs, la loi sur les déchets interdirait l’utilisation de boues
d’épuration sur les terres agricoles présentant une pente supérieure à 10 %. Enfin, le règlement du ministre de l’Environnement
du 24 juillet 2006 relatif aux conditions à remplir pour le déversement des eaux usées dans l’eau ou dans le sol ainsi qu’aux
substances particulièrement nocives pour le milieu aquatique énoncerait les conditions de localisation des terrains permettant
l’épandage des eaux usées, en indiquant notamment les distances minimales entre les terres où l’épandage des eaux usées est
pratiqué et les rives des cours d’eau.
Ces actes d’application générale auraient été complétés, dans les programmes d’action, par des obligations supplémentaires
à caractère agrotechnique, applicables à la culture des terres présentant une pente supérieure à 10 %, de manière à réduire
autant que possible le phénomène d’érosion des sols, notamment de manière à empêcher le ruissellement et, en conséquence,
le lessivage d’éléments minéraux, y compris de fertilisants, dans les eaux.
Concernant l’argument de la Commission portant sur l’absence d’interdiction d’épandre des fertilisants sur les terres présentant
une pente supérieure à 7 %, la République de Pologne affirme avoir effectué une analyse qui indique que les surfaces agricoles
significatives présentant ce type de pente se situent principalement dans les voïvodies de Petite Pologne, des Basses-Carpates
et de Silésie, sur des territoires peu exploités à des fins agricoles et n’ayant pas d’impact sur la qualité des eaux, raison
pour laquelle elles n’ont pas été désignées comme ZPE.
–       Appréciation de la Cour
L’article 5, paragraphe 4, de la directive 91/676, lu en combinaison avec l’annexe II, A, point 2, de celle-ci, prévoit que
les programmes d’action doivent contenir des règles couvrant les conditions d’épandage des fertilisants sur les sols en forte
pente.
Il importe de rappeler que, aux termes de l’article 5, paragraphe 3, sous a) et b), de la directive 91/676, ces programmes
d’action tiennent compte des meilleures connaissances scientifiques et techniques disponibles ainsi que des conditions physiques,
géologiques et climatologiques de chaque région (voir, en ce sens, arrêt Commission/France, EU:C:2014:2152, point 29 et jurisprudence
citée).
S’agissant, en premier lieu, de l’argument de la Commission tiré du fait que l’interdiction d’épandre des fertilisants ne
concerne que les fertilisants naturels liquides et les fertilisants minéraux azotés, il ressort tant du onzième considérant
de la directive 91/676 que de la définition de la notion de «fertilisant» figurant à l’article 2, sous e), de celle-ci que
les mesures visant à limiter l’épandage sur les sols des fertilisants doivent s’appliquer à toute substance contenant un ou
des composés azotés, y compris les effluents d’élevage, les résidus d’élevage piscicole et les boues d’épuration.
Par ailleurs, ainsi que le rappelle à juste titre la Commission, la Cour a également jugé que l’annexe II, A, de la directive
91/676 vise l’ensemble des fertilisants (arrêts Commission/Pays-Bas, EU:C:2003:532, point 134, et Commission/Luxembourg, EU:C:2010:379,
point 67).
Or, hormis les boues d’épuration, dont l’utilisation sur les terres agricoles présentant une pente supérieure à 10 % est interdite
par la loi sur les déchets, ainsi qu’il résulte des arguments de la République de Pologne résumés au point 91 du présent arrêt,
cet État membre ne conteste pas que ni sa réglementation d’application générale ni ses programmes d’action ne prévoient une
interdiction couvrant les conditions d’épandage de tout type de fertilisant, et notamment les effluents d’élevage à l’état
solide.
En deuxième lieu, la Commission fait valoir, sans être contredite par la République de Pologne, que la réglementation polonaise
interdit l’épandage de fertilisants uniquement sur les terres dépourvues de couverture végétale. À cet égard, il y a lieu
de constater qu’aucune dérogation justifiant une telle limitation n’est prévue par la directive 91/676 (voir, en ce sens,
Commission/Luxembourg, EU:C:2010:379, point 55).
En troisième lieu, la Commission, en s’appuyant sur une étude scientifique, fait valoir qu’il est recommandé ne pas épandre
les fertilisants liquides sur des terres présentant une pente supérieure à 7 %.
La République de Pologne, bien qu’elle n’avance pas d’arguments s’opposant à ces recommandations scientifiques, justifie son
choix par le fait que les terres présentant une telle pente se trouvent sur des zones peu exploitées à des fins agricoles
qui n’ont pas d’impact sur la qualité des eaux et qui, pour cette raison, n’ont pas été désignées comme ZPE.
La Commission ne conteste pas les arguments de l’État membre défendeur fondés sur des considérations géologiques, mais se
limite à observer, dans son mémoire en réplique, que, dans l’arrêt Commission/Pays-Bas (EU:C:2003:532), la Cour aurait affirmé
que les conditions définies à l’annexe II de la directive 91/676 s’appliquent également au Royaume des Pays-Bas, même si le
territoire de cet État membre présente très peu de relief.
À cet égard, il convient de relever que, dans ledit arrêt, la Cour a accueilli le grief de la Commission, car les mesures
de transposition adoptées par le Royaume des Pays-Bas, à savoir l’imposition d’une taxe en cas de dépassement des normes de
pertes lors de l’apport de fertilisant, n’étaient suffisantes ni pour réduire ni pour prévenir la pollution, comme l’exige
la directive 91/676 (arrêt Commission/Pays-Bas, EU:C:2003:532, points 145 à 147).
Or, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, dans le cadre d’une procédure en manquement, il incombe
à la Commission d’établir l’existence du manquement allégué et d’apporter à la Cour les éléments nécessaires à la vérification
par celle-ci de l’existence de ce manquement, sans que la Commission puisse se fonder sur une présomption quelconque (arrêts
Commission/Chypre, C‑340/10, EU:C:2012:143, point 53, et Commission/France, EU:C:2014:2152, point 32).
En l’espèce, la Commission n’a pas démontré que l’adoption des interdictions d’épandage sur les sols ayant une pente supérieure
à 7 % et inférieure à 10 % était pertinente au vu des conditions géologiques polonaises et n’a pas réfuté les arguments de
la République de Pologne quant à l’absence de risque de pollution dans les régions concernées.
En conséquence, il convient de constater que la deuxième branche du second grief de la Commission est fondée dans la mesure
où la République de Pologne n’a pas correctement transposé les obligations résultant de l’annexe II, A, point 2, de la directive
91/676 en prévoyant une interdiction d’épandage des fertilisants sur les sols en forte pente, qui ne couvre pas tout type
de fertilisant, et en limitant l’application de cette interdiction aux terres dépourvues de couverture végétale. Pour le surplus,
il y a lieu de rejeter la deuxième branche du second grief comme étant non fondée.
Sur la troisième branche du second grief, tirée de la non-conformité du droit national et des programmes d’action avec l’annexe
III, paragraphe 1, point 1, de la directive 91/676
–       Argumentation des parties
La Commission considère que le règlement sur les programmes d’action qui prévoit, à son annexe I, paragraphe 1, point 3, une
interdiction d’épandre des fertilisants indépendamment des conditions climatiques et de l’état des sols, depuis le début du
mois de décembre jusqu’à la fin du mois de février, n’est pas conforme à l’article 5, paragraphe 4, sous a), de la directive
91/676, lu conjointement avec l’annexe III, paragraphe 1, point 1, de celle-ci. Selon elle, cette période d’interdiction ne
prend pas en considération les conditions climatiques polonaises et n’empêche donc pas les agriculteurs d’utiliser des fertilisants
pendant la partie de l’année où les végétaux ne sont pas en phase de croissance et n’absorbent pas d’azote, ce qui crée un
risque élevé de pollution des eaux par rejet ou lessivage de l’azote. En effet, en Pologne, la période de végétation, d’une
durée de 180 à 220 jours, s’étendrait de la fin du mois de mars ou du début du mois d’avril à la fin du mois d’octobre ou
au début du mois de novembre.
La Commission vise les mêmes programmes d’action que ceux invoqués au point 88 du présent arrêt, qui contiendraient une période
d’interdiction identique à celle prévue par le règlement sur les programmes d’action. Elle ajoute que les programmes d’action
concernant les régions de Poméranie occidentale et de Varsovie instaurent en outre une période d’interdiction qui ne s’applique
pas aux engrais chimiques. Or, la Cour aurait déjà considéré ce type de réglementation comme contraire à la directive 91/676
dans son arrêt Commission/Luxembourg (EU:C:2010:379, point 54).
La République de Pologne rétorque que, indépendamment du règlement sur les modalités d’épandage qui prévoit que l’épandage
de fertilisants organiques et minéraux n’est possible qu’entre le début du mois de mars et la fin du mois de novembre, la
loi sur les fertilisants et la fertilisation interdit l’épandage de fertilisants durant les périodes où les conditions climatiques
sont défavorables, à savoir lorsque les sols sont inondés, couverts de neige, gelés jusqu’à une profondeur de 30 centimètres
et en cas de précipitations. Il en résulterait, en pratique, un allongement de la période durant laquelle il est interdit
d’épandre des fertilisants. En outre, les programmes d’action en vigueur auraient également allongé la période d’interdiction,
si bien que les fertilisants naturels et organiques seraient épandus sur les terres arables entre le 1
er
mars et le 15 novembre, les fertilisants liquides naturels seraient épandus sur les prairies permanentes et les pâturages
permanents entre le 1
er
mars et le 15 août et les fertilisants solides naturels seraient épandus sur les prairies permanentes entre le 1
er
mars et le 30 novembre ainsi que sur les pâturages permanents entre le 1
er
mars et le 15 avril et entre le 15 octobre et le 30 novembre.
–       Appréciation de la Cour
À titre liminaire, il importe de relever que l’article 5, paragraphe 4, de la directive 91/676, lu en combinaison avec l’annexe
III, paragraphe 1, point 1, de celle-ci, prévoit l’obligation d’inclure dans les programmes d’action des règles couvrant les
périodes durant lesquelles l’épandage de fertilisants est inapproprié, voire interdit. La Cour a déjà jugé que l’interdiction
d’épandage à certaines périodes de l’année est une disposition essentielle de cette directive, laquelle ne prévoit pas de
dérogations (voir, en ce sens, arrêts Commission/Luxembourg, EU:C:2010:379, points 54, 55 et 57, ainsi que Commission/France,
EU:C:2014:2152, point 58).
Bien que la République de Pologne ne conteste pas que l’interdiction d’épandage entre le début du mois de décembre et la fin
du mois de février n’est pas suffisante, elle soutient cependant que cette période est allongée en vertu de la loi sur les
fertilisants et la fertilisation, laquelle établit une interdiction générale durant les périodes où les conditions climatiques
sont défavorables.
Or, une telle réglementation ne garantit pas l’application des dispositions de la directive 91/676 d’une manière suffisamment
claire et précise, conformément aux exigences du principe de sécurité juridique qui s’impose avec une rigueur particulière
lors de la transposition d’une directive contenant des règles de nature technique dans le domaine de l’environnement telle
que la directive 91/676.
En effet, en vertu d’une jurisprudence bien établie, les États membres sont spécialement tenus de veiller à ce que les dispositions
d’une telle directive soient mises en œuvre avec une force contraignante incontestable, avec la spécificité, la précision
et la clarté requises, afin que soit satisfaite l’exigence de sécurité juridique (voir, en ce sens, arrêts Commission/Pologne,
C‑281/11, EU:C:2013:855, point 101, ainsi que Commission/France, EU:C:2014:2152, point 31 et jurisprudence citée).
Quant aux programmes d’action actuellement en vigueur qui, selon la République de Pologne, ont allongé la période d’interdiction
de l’épandage selon le type de fertilisant employé et le terrain concerné, la Commission relève, à juste titre, que ceux-ci
concernent la période allant de l’année 2012 à l’année 2016, qui ne fait pas l’objet de la présente procédure en manquement.
Enfin, s’agissant de l’exclusion des engrais chimiques de l’interdiction d’épandage prévue par les programmes d’action couvrant
les régions de Poméranie occidentale et de Varsovie, circonstance qui n’est pas contestée par la République de Pologne, il
convient de rappeler, ainsi qu’il a déjà été relevé aux points 96 et 97 du présent arrêt, que la directive 91/676 oblige les
États membres, sans prévoir de dérogation, à établir des périodes d’interdiction pour l’épandage de toutes sortes de fertilisants
et non pas seulement de ceux qui sont d’origine organique (voir arrêt Commission/Luxembourg, EU:C:2010:379, points 54 et 67).
Or, la République de Pologne ne s’est pas conformée à cette obligation en ce qui concerne les régions de Poméranie occidentale
et de Varsovie.
Dès lors, il convient de constater que la République de Pologne n’a pas correctement transposé les dispositions de l’annexe
III, paragraphe 1, point 1, de la directive 91/676.
Dans ces conditions, la troisième branche du second grief de la Commission est fondée.
Sur la quatrième branche du second grief, tirée de la non-conformité du droit national et des programmes d’action avec l’annexe
III, paragraphe 1, point 3, de la directive 91/676
–       Argumentation des parties
La Commission reproche à la République de Pologne de n’avoir inclus ni en droit national ni dans les programmes d’action une
méthode au moyen de laquelle les agriculteurs peuvent calculer les besoins des végétaux en azote. En effet, afin de pouvoir
remplir les objectifs des programmes d’action, les doses de fertilisants épandues devraient être calculées en tenant compte
de l’équilibre entre, d’une part, la quantité d’azote apportée par la fertilisation et contenue dans les sols et, d’autre
part, les besoins en azote de chaque culture.
Selon la Commission, neuf programmes d’action concernant les ARE de Szczecin, de Poznań et de Wrocław ne contiennent aucune
méthode pour la détermination du bilan azoté, alors que trois programmes relatifs à l’ARE de Gdańsk comprennent des tableaux
indiquant des doses maximales de fertilisants azotés à l’épandage, exprimées en kilogramme par hectare de composant pur, qui
sont trop élevées et créent un risque d’épandage excessif et de pollution des eaux.
Par ailleurs, les tableaux concernant l’apport des composants par unité de récolte de végétaux, qui figurent dans les programmes
d’actions relatifs aux ARE de Gdańsk et de Varsovie, seraient très limités et négligeraient une série de cultures typiques
de ces régions comme le tournesol, le lin et le soja.
La République de Pologne conteste les arguments avancés par la Commission. Elle signale que les programmes d’action mis en
œuvre au cours des périodes allant de 2004 à 2007 et de 2008 à 2011 contenaient des modèles permettant à chaque agriculteur
d’établir le bilan azoté indispensable à la préparation du plan de fertilisation.
Cet État membre avance qu’un système d’assistance aux agriculteurs dans le domaine agrochimique est mis en œuvre par le centre
de contrôle agrochimique national et les centres de contrôle agrochimiques locaux, qui sont notamment chargés d’étudier les
ressources du sol et de proposer les plans de fertilisation. En outre, un système d’assistance en matière de fertilisation
serait prévu par les centres de conseil agricole qui organiseraient des formations et proposeraient des services de conseils
directs aux agriculteurs. La promotion des méthodes d’équilibrage correct des éléments fertilisants serait également assurée
par des établissements de recherche, notamment par l’Institut de fertilisation et de pédologie de Puławy, qui mettrait à la
disposition des agriculteurs des programmes informatiques spécialisés afin de les aider à optimiser l’épandage des fertilisants.
La République de Pologne ajoute, dans son mémoire en duplique, que, contrairement à ce qu’affirme la Commission, les annexes
I, paragraphe 9, et II du règlement sur les programmes d’action contiennent des informations relatives au mode de calcul du
bilan azoté. Selon ces dispositions, les bilans azotés prendraient en compte l’azote contenu dans les fertilisants, dans les
sous-produits des plantes et dans les précipitations ainsi que les composés azotés produits naturellement.
Quant à l’argument selon lequel les doses de fertilisants autorisées sont trop importantes par rapport à la dose adaptée à
une récolte moyenne de blé dans le pays, l’État membre défendeur rétorque que la diversité des conditions agrotechniques,
environnementales et organisationnelles entraîne des différences de niveau de récolte, de sorte que les doses de fertilisants
doivent être ajustées aux besoins de chaque exploitation et que les prescriptions en matière de fertilisation ne peuvent donc
se fonder sur les quantités obtenues lors d’une récolte moyenne dans cet État.
–       Appréciation de la Cour
Aux termes de l’article 5, paragraphe 4, de la directive 91/676, lu en combinaison avec l’annexe III, paragraphe 1, point
3, de celle-ci, les mesures à inclure dans les programmes d’action comportent des règles concernant la limitation de l’épandage
des fertilisants fondée sur un équilibre entre les besoins prévisibles en azote des cultures et l’azote apporté aux cultures
par le sol et les fertilisants (voir, en ce sens, arrêts Commission/Pays-Bas, EU:C:2003:532, point 71, et Commission/Belgique,
EU:C:2005:573, point 130).
En l’espèce, il ressort de l’argumentation de la République de Pologne que le règlement sur les programmes d’action, qui contient
des informations sur l’équilibre visé à cet article 5, paragraphe 4, lu en combinaison avec l’annexe III, paragraphe 1, point
3, de celle-ci, ainsi que le système d’assistance aux agriculteurs et les programmes informatiques spécialisés mis à leur
disposition pour déterminer leurs besoins prévisibles en azote constituent des mesures de transposition suffisantes.
En effet, la Commission n’expose pas les raisons pour lesquelles la législation et les programmes d’action polonais méconnaîtraient
les caractéristiques visées à l’annexe III, paragraphe 1, point 3, de la directive 91/676.
En outre, la Commission ne démontre pas en quoi les mesures prises par la République de Pologne seraient insuffisantes au
regard des objectifs fixés par la directive 91/976, mais se borne à critiquer les tableaux concernant l’apport des composants
par unité de récolte qui, selon elle, sont très limités et négligent certaines cultures typiques des régions concernées.
À cet égard, il ne ressort pas du libellé de la disposition en cause que les États membres sont tenus de prévoir, dans les
programmes d’action, les doses exactes des fertilisants à utiliser pour chaque type de culture dans la région concernée.
Certes, l’annexe III, point 2, de la directive 91/676 dispose que les mesures prévues dans les programmes d’action doivent
assurer que, pour chaque exploitation ou élevage, la quantité d’effluents d’élevage épandue annuellement ne dépasse pas 170 kilogrammes
d’azote par hectare. Toutefois, la méconnaissance de cette disposition, bien qu’invoquée lors de la procédure précontentieuse,
a été abandonnée dans le cadre du présent recours.
Au regard du dossier et eu égard à la jurisprudence rappelée au point 104 du présent arrêt, force est de constater que les
arguments de la Commission sont dépourvus de la précision nécessaire à l’établissement d’un manquement et ne sont pas étayés
par des preuves adéquates.
Il s’ensuit que la quatrième branche du second grief n’est pas fondée.
Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de constater que, en ayant défini de manière insuffisante
les eaux susceptibles d’être polluées par des nitrates à partir de sources agricoles, en ayant désigné de manière insuffisante
les zones vulnérables et en ayant adopté des programmes d’action, tels que prévus à l’article 5 de la directive 91/676, qui
comprennent des mesures incompatibles avec cette directive, la République de Pologne a manqué aux obligations qui lui incombent
en vertu de l’article 3 de la directive 91/676, lu en combinaison avec l’annexe I de celle-ci, et de l’article 5 de ladite
directive, lu en combinaison avec les annexes II, A, point 2, ainsi que III, paragraphe 1, point 1, de cette dernière.

Sur les dépens
Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux
dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République de Pologne et cette dernière
ayant succombé en la quasi-totalité de ses moyens, il y a lieu de la condamner à l’ensemble des dépens.
Par ces motifs, la Cour (neuvième chambre) déclare et arrête:
1)
En ayant défini de manière insuffisante les eaux susceptibles d’être polluées par des nitrates à partir de sources agricoles,
en ayant désigné de manière insuffisante les zones vulnérables et en ayant adopté des programmes d’action, tels que prévus
à l’article 5 de la directive 91/676/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991, concernant la protection des eaux contre la pollution
par les nitrates à partir de sources agricoles, qui comprennent des mesures incompatibles avec cette directive, la République
de Pologne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 3 de la directive 91/676, lu en combinaison avec
l’annexe I de celle-ci, et de l’article 5 de ladite directive, lu en combinaison avec les annexes II, A, point 2, ainsi que
III, paragraphe 1, point 1, de cette dernière.
2)
Le recours est rejeté pour le surplus.
3)
La République de Pologne est condamnée aux dépens.
Signatures
*
Langue de procédure: le polonais.