CELEX: 62013CJ0140
Zahtjev za prethodnu odluku
Usklađivanje zakonodavstava
Direktiva 2004/39/EZ
Članak 54.
Obveza čuvanja poslovne tajne koja se odnosi na nacionalna tijela nadležna za financijski nadzor
Podaci o investicijskom društvu prijevarnog postupanja i koje je u postupku prisilne likvidacije

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 54. Direktive 2004/39/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 21. travnja 2004. o tržištima financijskih instrumenata te o izmjeni direktiva Vijeća 85/611/EEZ i 93/6/EEZ i Direktive 2000/12/EZ Europskog parlamenta i Vijeća te stavljanju izvan snage Direktive Vijeća 93/22/EEZ (
SL L 145, str.1
.) (
SL L 145, str. 1
.) (Službeni list, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 4., str. 29.).
Zahtjev je podnesen u okviru spora između A. i T. Altmanna, H. Abela, W. i U. Apitzscha, S. Arnold i B. Assheuer, kao i I. i K‑H. Aubelea protiv Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsichta (savezni ured za nadzor financijskih usluga, u daljnjem tekstu: BaFin) povodom odluke potonjeg, donesene 9. listopada 2012., o odbijanju pristupa određenim dokumentima i podacima koji se odnose na Phoenix Kapitaldienst GmbH Gesellschaft für die Durchführung und Vermittlung von Vermögensanlagen (u daljnjem tesktu: Phoenix).
Pravni okvir
Pravo Unije
Uvodne izjave 2. i 63. Direktive 2004/39 glase:
„(2)
[...] Zato je potrebno osigurati neophodan stupanj usklađivanja koji će ulagateljima nuditi visoki stupanj zaštite, a investicijskim društvima omogućiti pružanje usluga u cijeloj Zajednici kao jedinstvenom tržištu na temelju nadzora matične države članice. [...]
[...]
(63)
[...] S obzirom na sve jaču prekograničnu aktivnost, nadležna tijela država članica trebaju međusobno razmjenjivati podatke potrebne za provođenje njihovih zadaća kako bi se osigurala učinkovita provedba ove Direktive, uključujući i situacije kada postoje kršenja ili se u njih sumnja, a mogu biti od važnosti za nadležna tijela u dvije ili više država članica. Prilikom razmjene podataka potrebno je strogo čuvanje poslovnih tajni kako bi se osigurao nesmetani prijenos ovih podataka i zaštita pojedinačnih prava.“
Članak 17. Direktive 2004/39, naslovljen „Opće obveze u vezi s kontinuiranim nadzorom“, u svom stavku 1. propisuje:
„Države članice osiguravaju da nadležna tijela prate aktivnosti investicijskih društava kako bi se provjerila usklađenost s uvjetima poslovanja utvrđenima u ovoj Direktivi. Države članice osiguravaju postojanje odgovarajućih mjera koje bi omogućile nadležnim tijelima da dobiju podatke potrebne za provjeru usklađenosti investicijskih društava s tim obvezama.“
Člankom 50. spomenute direktive, naslovljenim „Ovlasti nadležnih tijela“, predviđeno je:
„1.   Nadležna tijela moraju imati sve nadzorne i istražne ovlasti potrebne za izvršavanje njihovih zadaća. [...]
2.   Ovlasti iz stavka 1. izvršavaju se u skladu s nacionalnim pravom i obuhvaćaju kao minimum prava na:
(a)
pristup dokumentaciji u bilo kojem obliku i dobivanje preslika te dokumentacije;
(b)
traženje podataka od bilo koje osobe te, ako je potrebno, pozivanje osobe na saslušanje radi dobivanja podataka;
[...]“
Člankom 54. Direktive, naslovljenim „Poslovna tajna“, određeno je:
„1.   Države članice osiguravaju da nadležna tijela, sve osobe koje rade ili su radile u nadležnim tijelima [...] podliježu obvezi čuvanja poslovne tajne. Povjerljive podatke koje su saznali tijekom obavljanja svojih dužnosti ne smiju otkriti drugim osobama niti tijelima, osim u sažetom ili općenitom obliku tako da se ne mogu pojedinačno identificirati investicijska društva, tržišni operateri, uređena tržišta i druge osobe, ne dovodeći u pitanje slučajeve iz kaznenog prava ili druge odredbe ove Direktive.
2.   U slučaju [stečaja ili prisilne likvidacije] investicijskog društva, tržišnog operatera ili uređenog tržišta, povjerljivi podaci koji se ne odnose na treće osobe mogu se otkriti u građanskom ili trgovačkom postupku, ako je to potrebno za provođenje postupka.
3.   Ne dovodeći u pitanje slučajeve koje pokriva kazneno pravo, nadležna tijela [...] koja prime povjerljive podatke u skladu s ovom Direktivom, mogu ih koristiti samo u okviru obavljanja svojih dužnosti i izvršavanja svojih zadaća [...] Međutim, ako su nadležno tijelo ili neko drugo tijelo ili osoba koja daje podatke dali svoju suglasnost, tijelo koje prima podatke može ih koristiti u druge svrhe.
4.   Svi povjerljivi podaci primljeni, razmijenjeni ili prenijeti drugima po ovoj Direktivi podliježu obvezi čuvanja poslovne tajne utvrđene u ovom članku. Međutim, ovaj članak ne sprečava nadležna tijela da međusobno razmjenjuju ili prenose povjerljive podatke [...], uz suglasnost nadležnog tijela ili nekog drugog tijela, fizičke ili pravne osobe koji su dostavili podatke.
5.   Ovaj članak ne sprečava nadležna tijela da u skladu sa svojim nacionalnim pravom razmjenjuju ili prenose povjerljive podatke koje nisu primili od nadležnog tijela druge države članice.“
Članak 56. Direktive 2004/39, naslovljen „Obvezna suradnja“, u svom stavku 1. predviđa:
„Nadležna tijela iz različitih država članica međusobno surađuju uvijek kada je to potrebno u svrhu izvršavanja njihovih zadaća po ovoj Direktivi, koristeći se ovlastima utvrđenima u ovoj Direktivi ili nacionalnom pravu.
Nadležna tijela pružaju pomoć nadležnim tijelima drugih država članica. Posebno razmjenjuju podatke i surađuju u istražnim radnjama i nadzornim aktivnostima.
[...]“
Njemačko pravo
Člankom 1. stavkom 1. Zakona o pristupu podacima (Informationsfreiheitsgesetz), od 5. rujna 2005. (BGBl. 2005 I, str. 2722., u daljnjem tekstu: IFG), određeno je:
„Pod uvjetima predviđenim ovim zakonom, svatko od saveznih vlasti može zatražiti pristup službenim podacima.“ [neslužbeni prijevod]
Člankom 3. stavkom 4. IFG‑a, naslovljenim „Zaštita posebnih javnih interesa“, predviđeno je:
„Nije moguće ostvariti pravo na pristup podacima:
[...]
4.
kad za podatke vrijedi obveza čuvanja poslovne ili službene tajne ili obveza povjerljivosti ili diskrecije predviđena zakonskom odredbom ili općim upravnim odredbama o materijalnoj i organizacijskoj zaštiti klasificiranih podataka.“ [neslužbeni prijevod]
Člankom 9. stavkom 1. Zakona o bankarstvu (Kreditwesengesetz), od 9. rujna 1998. (BGBl. 1998 I, str. 2776.), kako je izmijenjen Zakonom od 4. srpnja 2013. (BGBl. 2013 I, str. 1981., u daljnjem tekstu: KWG), naslovljenom „Obveza povjerljivosti“, predviđeno je:
„Pri provedbi ovog zakona u okviru svoje djelatnosti zaposlenici [BaFina] ne smiju bez odobrenja otkriti ili upotrijebiti činjenične elemente za koje su saznali pri obavljanju svoje djelatnosti i u odnosu na koje postoji interes [osoba na koje se odnosi ovaj zakon] ili trećih osoba za očuvanje povjerljivosti (poput, među ostalim, poslovne tajne), uključujući kad više nisu u službi ili je njihova djelatnost okončana. [...]“ [neslužbeni prijevod]
Članak 8. stavak 1. Zakona o trgovanju vrijednosnim papirima (Wertpapierhandelsgesetz), od 9. rujna 1998. (BGBl. 1998 I, str. 2708.), kako je izmijenjen Zakonom od 15. srpnja 2013. (BGBl. 2013 I, str. 2390., u daljnjem tekstu: WpHG), naslovljen „Obveza povjerljivosti“ sročen je jednako kao članak 9. stavak 1. KWG‑a. [neslužbeni prijevod]
Glavni postupak i prethodna pitanja
Iz odluke o upućivanju prethodnog pitanja proizlazi da je nad društvom Phoenix odlukom Amtsgerichta Frankfurt am Main (Općinski sud u Frankfurtu na Majni) od 1. srpnja 2005. otvoren postupak zbog insolventnosti. Time je predmetno društvo prestalo poslovati i od tada se nalazi u postupku prisilne likvidacije. Poslovni model društva Phoenix bio je uglavnom usmjeren na prijevaru ulagatelja. Oštećeno je oko 30.000 ulagatelja, a šteta iznosi 600 milijuna eura.
Presudom Landgerichta Frankfurt am Main (Županijski sud u Frankfurtu na Majni), donesenom 11. srpnja 2006. u kaznenom postupku, dva bivša djelatnika vodećeg kadra Phoenixa proglašena su krivima za zlouporabu povjerenja i prijevaru vezanu uz ulaganja te osuđena na kazne zatvora od sedam godina i četiri mjeseca, odnosno dvije godine i tri mjeseca.
Dana 21. svibnja 2012. tužitelji iz glavnog postupka pozvali su se pred BaFinom na članak 1. stavak 1. IFG‑a kako bi ostvarili uvid u dokumente koji su se odnosili na Phoenix, poput revizorskih izvještaja, ugovora, službenih bilješki, internih izjava, relevantne korespondencije kao i izvještaja o djelatnosti i poslovanju odštetnih fondova investicijskih društava.
Odlukom od 31. srpnja 2012. BaFin je pretežno udovoljio zahtjevu za davanje podataka. Međutim, odbio je tužiteljima iz glavnog postupka uvid u posebni izvještaj koji je 31. ožujka 2002. sastavio Ernst & Young, kao i uvid u revizorske izvještaje Phoenixa, interne izjave, izvještaje, korespondenciju, dokumente, sporazume, ugovore, službene bilješke i dopise koji su se odnosili na Phoenix, kao i sve interne izjave i korespondenciju sastavljene ili vođene nakon spomenutog revizorskog izvještaja.
BaFin je te zahtjeve odbio, među ostalim, s obrazloženjem da obveze povjerljivosti iz članka 9. KWG‑a i članka 8. WpHG‑a, u vezi s člankom 3. stavkom 4. IFG‑a zabranjuju pristup podacima o kojima je riječ. Dana 21. kolovoza 2012. tužitelji iz glavnog postupka podnijeli su žalbu protiv te odluke o odbijanju. Odlukom od 9. listopada 2012. BaFin je tu žalbu odbio.
Dana 12. studenoga 2012. tužitelji iz glavnog postupka podnijeli su sudu koji je uputio zahtjev tužbu protiv te odluke. Odlukom od 11. prosinca 2012. sud koji je uputio zahtjev naložio je BaFinu, na temelju sudske prakse Bundesverwaltungsgerichta (Savezni upravni sud), da odobri pristup jednom dijelu traženih podataka.
Iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da je sud koji je uputio zahtjev, u jednom drugom predmetu koji se također odnosio na pristup podacima ureda BaFin koji se odnose na društvo Phoenix, odlučio 12. ožujka 2008. da se na pravo pristupa podacima u smislu članka 1. stavka 1. IFG‑a moguće pozvati kad svrha zaštite iz članka 9. KWG‑a i članka 8. WpHG‑a više ne zahtijeva povjerljivost. U toj je presudi sud koji je uputio zahtjev utvrdio da nema opravdanog interesa da poslovne tajne Phoenixa ostanu povjerljive s obzirom na to da su se traženi podaci odnosili na kaznena djela ili druge ozbiljne povrede prava.
Sud koji je uputio zahtjev ističe da i dalje drži da, u slučaju poput ovog o kojem je riječ, ne treba štititi interese Phoenixa te da se stoga iznimno može odstupiti od obveza povjerljivosti predviđenih člancima 9. KWG‑a i 8. WpHG‑a.
U tim je uvjetima Verwaltungsgericht Frankfurt am Main odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Je li spojivo s pravom Unije da se obveze povjerljivosti, koje imaju nacionalna tijela koja obavljaju nadzor nad društvima koja pružaju financijske usluge, koje se temelje na više akata prava Unije (Direktiva 2004/109/EZ [Europskog parlamenta i vijeća od 15. prosinca 2004. o usklađivanju zahtjeva za transparentnošću u vezi s informacijama o izdavateljima čiji su vrijednosni papiri uvršteni za trgovanje na uređenom tržištu i o izmjeni Direktive 2001/34/EZ (
SL L 390, str. 38
.) (Službeni list, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 4., str. 73.)], Direktiva 2006/48/EZ [Europskog parlamenta i Vijeća od 14. lipnja 2006. o osnivanju i obavljanju djelatnosti kreditnih institucija (preinačeno) (
SL L 177, str. 1
.) (Službeni list, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 8., str. 58.)] i Direktiva 2009/65/EZ [Europskog parlamenta i vijeća od 13. srpnja 2009. o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na subjekte za zajednička ulaganja u prenosive vrijednosne papire (UCITS) (
SL L 302, str. 32
.) (Službeni list, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 3., str. 213.)] i koje su u nacionalno pravo prenesene člankom 9. [KWG‑a] i člankom 8. [WpHG‑a], krše primjenom i tumačenjem nacionalne postupovne odredbe, poput članka 99. Zakona o upravnom sporu (Verwaltungsgerichtsordnung)?
2.
Može li se nadzorno tijelo poput [BaFina], u odnosu na osobu koja je od njega zatražila pristup podacima o određenom pružatelju financijskih usluga u skladu s [IFG‑om], pozivati na obveze povjerljivosti koje ga, među ostalim, obvezuju na temelju prava Unije (poput obveza iz članka 9. [KWG‑a] i članka 8. [WpHG‑a]) kad se glavni poslovni model tog društva pružatelja financijskih usluga koje je zbog insolventnosti prestalo poslovati i trenutno je u postupku prisilne likvidacije sastojao u prijevari velikih razmjera ciljano usmjerenoj na ulagatelje i kad je više odgovornih osoba tog društva pravomoćnom odlukom proglašeno krivima i osuđeno na kazne zatvora u trajanju od nekoliko godina?“
Postupak pred Sudom
Odlukom od 19. svibnja 2014., koju je tajništvo Suda zaprimilo istoga dana, sud koji je uputio zahtjev obavijestio je da povlači prvo pitanje. Slijedom toga, a u skladu s člankom 100. stavkom 1. Poslovnika Suda, na to pitanje nije potrebno odgovoriti.
Drugo prethodno pitanje
Uvodno, valja pojasniti da, iako se sud koji je uputio zahtjev poziva na direktive 2004/109, 2006/48 i 2009/65, vodeći računa o dodatnim podacima koje je taj sud naveo u odgovoru na zahtjev za pojašnjenje koji mu je bio upućen na temelju članka 101. Poslovnika i vodeći računa o dosegu sporazuma koji je imalo društvo Phoenix, članak 54. Direktive 2004/39 jedini je relevantan u glavnom postupku.
Slijedom navedenog, postavljeno pitanje valja proučiti samo u odnosu na taj članak.
Drugim pitanjem, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 54. stavke 1. i 2. Direktive 2004/39 tumačiti na način da se nacionalno nadzorno tijelo može u okviru upravnog postupka pozvati na obvezu čuvanja poslovne tajne u odnosu na osobu koja je od njega zatražila pristup podacima koji se odnose na investicijsko društvo koje se nalazi u postupku prisilne likvidacije kad se glavni poslovni model tog društva sastojao u prijevari velikih razmjera ciljano usmjerenoj na ulagatelje i kad je više odgovornih osoba predmetnog društva pravomoćnom odlukom proglašeno krivima i osuđeno na kazne zatvora.
Prilikom odgovora na postavljeno pitanje valja imati u vidu ciljeve Direktive 2004/39 kao i kontekst njezinog članka 54.
Iz uvodne izjave 2. Direktive 2004/39 proizlazi da je njezin cilj osigurati neophodan stupanj usklađivanja koji će ulagateljima nuditi visok stupanj zaštite, a investicijskim društvima omogućiti pružanje usluga u cijeloj Zajednici kao jedinstvenom tržištu na temelju nadzora matične države članice.
Usto, iz uvodne izjave 63. spomenute direktive proizlazi da, s obzirom na sve jaču prekograničnu aktivnost, nadležna tijela država članica trebaju međusobno razmjenjivati podatke potrebne za provođenje svojiih zadaća kako bi se osigurala učinkovita provedba ove Direktive.
Tako, u skladu s člankom 17. stavkom 1. Direktive 2004/39, države članice osiguravaju da nadležna tijela trajno prate aktivnosti investicijskih društava kako bi se provjerilo ispunjavaju li ona svoje obveze.
Člankom 50. stavcima 1. i 2. iste direktive predviđeno je da nadležna tijela moraju imati sve nadzorne i istražne ovlasti potrebne za izvršavanje svojih zadaća, uključujući pravo pristupa dokumentaciji u bilo kojem obliku i pravo traženja podataka od bilo koje osobe.
Člankom 56. stavkom 1. Direktive 2004/39 predviđeno je da nadležna tijela pružaju pomoć nadležnim tijelima drugih država članica, a osobito da razmjenjuju podatke i surađuju u istražnim radnjama i nadzornim aktivnostima.
Učinkovito funkcioniranje sustava nadzora djelovanja investicijskih društava, utemeljeno na nadzoru koji se obavlja unutar jedne države članice i na razmjeni podataka između nadležnih tijela više država članica, kako je to ukratko opisano u prethodnim točkama, zahtijeva da kako nadzirana društva tako i nadležna tijela imaju sigurnost da će dani povjerljivi podaci ostati povjerljivi (vidjeti, analogijom, presudu Hillenius, 110/84,
EU:C:1985:495
, t. 27.).
Kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 37. svog mišljenja i kako to također proizlazi iz zadnje rečenice uvodne izjave 63. Direktive 2004/39, nepostojanje takvog povjerenja ugrozilo bi nesmetani prijenos povjerljivih podataka potrebnih za obavljanje djelatnosti nadzora.
Slijedom toga, članak 54. stavak 1. Direktive 2004/39, propisujući kao opće pravilo obvezu čuvanja poslovne tajne, ne štiti samo društva na koja se to izravno odnosi, već i uredno funkcioniranje tržišta financijskih instrumenata Unije.
Posebni slučajevi u kojima opća zabrana otkrivanja povjerljivih podataka obuhvaćenih poslovnom tajnom ne sprečava njihovo prenošenje ili korištenje navedeni su detaljno u članku 54. Direktive 2004/39.
Iz toga proizlazi da nije dopušteno predvidjeti iznimke od opće zabrane otkrivanja povjerljivih podataka izvan situacija izričito predviđenih spomenutim člankom.
U ovom slučaju, vodeći računa o prijevarnom postupanju Phoenixa, kaznenim sankcijama izrečenima njegovim odgovornim osobama kao i činjenici da je u odnosu na njega otvoren postupak prisilne likvidacije, važno je istaknuti, s jedne strane, da članak 54. stavak 1. Direktive 2004/39 određuje da se obveza čuvanja poslovne tajne primjenjuje „ne dovodeći u pitanje slučajeve koje pokriva kazneno pravo“.
S druge strane, valja upozoriti da članak 54. stavak 2. spomenute Direktive predviđa da, u slučaju stečaja ili prisilne likvidacije investicijskog društva, tržišnog operatera ili uređenog tržišta, „povjerljivi podaci koji se ne odnose na treće osobe mogu se otkriti u građanskom ili trgovačkom postupku, ako je to potrebno za provođenje postupka“.
Slijedom navedenog, kad je riječ o podacima koji se odnose na investicijska društva u stečaju ili prisilnoj likvidaciji, poput društva o kojem je riječ u glavnom postupku, obveza čuvanja poslovne tajne može se isključiti, ne dovodeći u pitanje slučajeve koji spadaju u kazneno pravo, samo kad su ispunjena tri uvjeta iz prethodne točke, odnosno kad se povjerljivi podaci ne odnose na treće osobe, kad do otkrivanja tih podataka dolazi u građanskom ili trgovačkom postupku te kad su oni potrebni za odvijanje tih postupaka.
Međutim, iz odluke o upućivanju prethodnog pitanja ne proizlazi da spor o glavnoj stvari, u kojem je riječ o upravnom postupku povodom zahtjeva, na temelju IFG‑a, za pristup podacima i dokumentima koje drži nacionalno nadzorno tijelo, spada u kazneno pravo, s obzirom na to da je taj zahtjev podnesen nakon što su odgovorne osobe Phoenixa proglašene kazneno odgovornima, a ne proizlazi niti da se radi o građanskom ili trgovačkom postupku pokrenutom od strane tužiteljâ iz glavnog postupka.
Ako je to slučaj, a što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri, nijedna od odredaba članka 54. Direktive 2004/39 ne omogućuje da se isključi obveza čuvanja poslovne tajne.
Okolnosti koje ističe sud koji je uputio zahtjev, to jest, s jedne strane, da se glavni model poslovanja društva o kojem je riječ sastojao u prijevari velikih razmjera ciljano usmjerenoj na ulagatelje i, s druge strane, da je više odgovornih osoba tog društva osuđeno na kazne zatvora, nimalo ne mijenjaju odgovor koji valja dati na postavljeno pitanje.
Slijedom navedenog, na drugo pitanje valja odgovoriti da članak 54. stavke 1. i 2. Direktive 2004/39 treba tumačiti na način da se nacionalno nadzorno tijelo može, u okviru upravnog postupka, pozvati na obvezu čuvanja poslovne tajne u odnosu na osobu koja je, izvan slučaja koji spada u kazneno pravo, građanski ili trgovački postupak, od njega zatražila pristup podacima koji se odnose na investicijsko društvo koje se nalazi u postupku prisilne likvidacije, čak i ako se glavni poslovni model tog društva sastojao u prijevari velikih razmjera ciljano usmjerenoj na ulagatelje i kad je više odgovornih osoba predmetnog društva proglašeno krivima i osuđeno na kazne zatvora.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenoga, Sud (drugo vijeće) odlučuje:

Članak 54. stavke 1. i 2. Direktive 2004/39/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 21. travnja 2004. o tržištima financijskih instrumenata te o izmjeni direktiva Vijeća 85/611/EEZ i 93/6/EEZ i Direktive 2000/12/EZ Europskog parlamenta i Vijeća te stavljanju izvan snage Direktive Vijeća 93/22/EEZ valja tumačiti na način da se nacionalno nadzorno tijelo može, u okviru upravnog postupka, pozvati na obvezu čuvanja poslovne tajne u odnosu na osobu koja je, izvan slučaja koji spada u kazneno pravo, građanski ili trgovački postupak, od njega zatražila pristup podacima koji se odnose na investicijsko društvo koje se nalazi u postupku prisilne likvidacije, čak i ako se glavni poslovni model tog društva sastojao u prijevari velikih razmjera ciljano usmjerenoj na ulagatelje i kad je više odgovornih osoba predmetnog društva proglašeno krivima i osuđeno na kazne zatvora.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: njemački