CELEX: 62013TJ0623
Acceso a los documentos
Reglamento (CE) nº 1049/2001
Documentos relativos a dos procedimientos nacionales en materia de competencia
Documentos transmitidos a la Comisión por una autoridad nacional de competencia en el marco de la cooperación prevista por las disposiciones del Derecho de la Unión
Denegación de acceso
Excepción relativa a la protección del objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría
Excepción relativa a la protección de los intereses comerciales de terceros
Inexistencia de obligación de la institución de efectuar un examen concreto e individual del contenido de los documentos a que se refiere la solicitud de acceso cuando la investigación se ha dado definitivamente por concluida
Inexistencia de necesidad de una diligencia de ordenación del procedimiento por la que se ordene la presentación de los documentos controvertidos
No consideración de la situación particular del solicitante

Marco jurídico
1.
Normativa de la Unión Europea en materia de acceso a los documentos
El artículo 15 TFUE, apartado 3, establece lo siguiente:
«Todo ciudadano de la Unión, así como toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, tendrá derecho a acceder a los documentos de las instituciones, órganos y organismos de la Unión, cualquiera que sea su soporte, con arreglo a los principios y las condiciones que se establecerán de conformidad con el presente apartado.
[…]»
Dichos principios y condiciones se fijan en el Reglamento (CE) n
o
1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (
DO L 145, p. 43
).
El artículo 2 del Reglamento n
o
1049/2001 dispone:
«1.   Todo ciudadano de la Unión, así como toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, tiene derecho a acceder a los documentos de las instituciones, con arreglo a los principios, condiciones y límites que se definen en el presente Reglamento.
[…]
3.   El presente Reglamento será de aplicación a todos los documentos que obren en poder de una institución; es decir, los documentos por ella elaborados o recibidos y que estén en su posesión, en todos los ámbitos de actividad de la Unión Europea.
[…]»
Con arreglo al artículo 4 del Reglamento n
o
1049/2001, relativo a las excepciones al derecho de acceso:
«[...]
2.   Las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección de:
—
los intereses comerciales de una persona física o jurídica, incluida la propiedad intelectual,
—
los procedimientos judiciales y el asesoramiento jurídico,
—
el objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría,
salvo que su divulgación revista un interés público superior.
3.   Se denegará el acceso a un documento elaborado por una institución para su uso interno o recibido por ella, relacionado con un asunto sobre el que la institución no haya tomado todavía una decisión, si su divulgación perjudicara gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución, salvo que dicha divulgación revista un interés público superior.
Se denegará el acceso a un documento que contenga opiniones para uso interno, en el marco de deliberaciones o consultas previas en el seno de la institución, incluso después de adoptada la decisión, si la divulgación del documento perjudicara gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución, salvo que dicha divulgación revista un interés público superior.
4.   En el caso de documentos de terceros, la institución consultará a los terceros con el fin de verificar si son aplicables las excepciones previstas en los apartados 1 o 2, salvo que se deduzca con claridad que se ha de permitir o denegar la divulgación de los mismos.
5.   Un Estado miembro podrá solicitar a una institución que no divulgue sin su consentimiento previo un documento originario de dicho Estado.
6.   En el caso de que las excepciones previstas se apliquen únicamente a determinadas partes del documento solicitado, las demás partes se divulgarán.
7.   Las excepciones, tal y como se hayan establecido en los apartados 1, 2 y 3[,] sólo se aplicarán durante el período en que esté justificada la protección en función del contenido del documento. Podrán aplicarse las excepciones durante un período máximo de 30 años. En el caso de los documentos cubiertos por las excepciones relativas a la intimidad o a los intereses comerciales, así como en el caso de los documentos sensibles, las excepciones podrán seguir aplicándose después de dicho período, si fuere necesario.»
El artículo 6, apartado 1, del Reglamento n
o
1049/2001 dispone lo siguiente:
«Las solicitudes de acceso a un documento deberán formularse en cualquier forma escrita, incluido el formato electrónico, en una de las lenguas a que se refiere el artículo 314 [CE] y de manera lo suficientemente precisa para permitir que la institución identifique el documento de que se trate. El solicitante no estará obligado a justificar su solicitud.»
Con arreglo al artículo 12, apartado 1, del Reglamento n
o
1049/2001:
«Las instituciones permitirán el acceso directo del público a los documentos, en la medida de lo posible, en forma electrónica o a través de un registro, de conformidad con las normas vigentes de la institución en cuestión.»
2.
Normativa de la Unión en materia de competencia
El artículo 11 del Reglamento (CE) n
o
1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos [101 TFUE] y [102 TFUE] (
DO 2003, L 1, p. 1
), establece lo siguiente:
«1.   La Comisión y las autoridades de competencia de los Estados miembros aplicarán las normas de competencia comunitarias en estrecha colaboración.
[…]
4.   A más tardar 30 días antes de la adopción de una decisión por la que se ordene la cesación de una infracción, por la que se acepten compromisos o por la que se retire la cobertura de un reglamento de exención por categorías, las autoridades competentes de los Estados miembros informarán de ello a la Comisión. A tal efecto, le proporcionarán una exposición resumida del asunto y el texto de la decisión prevista o, en ausencia de ésta, cualquier otro documento en el que se indique la línea de acción propuesta. Esta información podrá ponerse también a disposición de las autoridades de competencia de los demás Estados miembros. A instancias de la Comisión, la autoridad de competencia encargada del asunto deberá poner a disposición de la Comisión otros documentos que se hallen en su poder y que sean necesarios para evaluar el asunto. La información facilitada a la Comisión podrá ponerse a disposición de las autoridades de competencia de los demás Estados miembros. Las autoridades nacionales de competencia podrán asimismo intercambiarse la información necesaria para evaluar el asunto que estén instruyendo al amparo de los artículos [101 TFUE] o [102 TFUE].
[…]»
El artículo 27, apartado 2, del Reglamento n
o
1/2003 dispone:
«Los derechos de la defensa de las partes estarán garantizados plenamente en el curso del procedimiento. Tendrán derecho a acceder al expediente de la Comisión, sin perjuicio del interés legítimo de las empresas en la protección de sus secretos comerciales. No se podrá acceder a información de carácter confidencial ni a los documentos internos de la Comisión o de las autoridades de competencia de los Estados miembros. En particular, el derecho de acceso al expediente no se extiende a los intercambios de correspondencia entre la Comisión y las autoridades de competencia de los Estados miembros o entre estas últimas, incluidos los documentos elaborados en virtud de los artículos 11 y 14. Lo dispuesto en este párrafo no impedirá que la Comisión utilice o difunda la información necesaria para demostrar una infracción.»
A tenor del artículo 28, apartado 2, del Reglamento n
o
1/2003:
«Sin perjuicio del intercambio y uso de la información previstos en los artículos 11, 12, 14, 15 y 27, la Comisión y las autoridades de la competencia de los Estados miembros, así como sus funcionarios, agentes y demás personas que trabajen bajo la supervisión de esas autoridades, y también los funcionarios y agentes de las otras autoridades de los Estados miembros, estarán obligados a no divulgar la información que hayan recopilado o intercambiado en aplicación del presente Reglamento y que, por su naturaleza, esté amparada por el secreto profesional. Esta obligación se aplicará asimismo a todos los representantes de los Estados miembros que asistan a las reuniones del Comité consultivo conforme a lo dispuesto en el artículo 14.»
Antecedentes del litigio
El 25 de febrero de 2013, la demandante, Unión de Almacenistas de Hierros de España, presentó a la Comisión Europea dos solicitudes iniciales de acceso a toda la correspondencia intercambiada en el marco previsto en el artículo 11, apartado 4, del Reglamento n
o
1/2003 entre la Comisión y la Comisión Nacional de la Competencia (en lo sucesivo, «CNC») en relación con dos procedimientos nacionales incoados por esta última en virtud del artículo 101 TFUE.
Una vez obtenida la opinión de la CNC, la Comisión respondió a las solicitudes iniciales de la demandante por carta de 11 de abril de 2013. Concedió el acceso a los acuses de recibo que la Dirección General (DG) de Competencia había enviado a la CNC. Asimismo, señaló que dicha DG no había transmitido ninguna respuesta después de que la CNC le comunicara la información a que se refiere el artículo 11, apartado 4, del Reglamento n
o
1/2003. Por último, denegó el acceso al resto de los documentos solicitados, es decir, por un lado, las propuestas de resolución de la CNC referentes a los dos procedimientos nacionales de que se trata y, por otro, los resúmenes en inglés de esos dos asuntos elaborados por la CNC.
Mediante carta de 25 de abril de 2013, la demandante presentó una solicitud confirmatoria con arreglo al artículo 7, apartado 2, del Reglamento n
o
1049/2001. En dicha carta presentó también una nueva solicitud inicial de acceso al registro y a los resúmenes de posibles conversaciones entre la Comisión y la CNC en relación con los dos procedimientos nacionales incoados por esta última.
Por carta de 18 de septiembre de 2013, la Comisión denegó expresamente la solicitud confirmatoria presentada mediante carta de 25 de abril de 2013 (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
En la Decisión impugnada, la Comisión expuso tres fundamentos basados en las siguientes disposiciones: el primero, en la excepción relativa a la protección de los intereses comerciales, establecida en el artículo 4, apartado 2, primer guion, del Reglamento n
o
1049/2001; el segundo, en la excepción relativa a la protección de las actividades de investigación, prevista en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, de dicho Reglamento, y el tercero, en la excepción fundada en el perjuicio al proceso de toma de decisiones de la institución, recogida en el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del mismo Reglamento. Además, denegó el acceso parcial a los documentos controvertidos sobre la base del artículo 4, apartado 6, del Reglamento n
o
1049/2001.
La Comisión se fundó, en esencia, en la existencia de una presunción general según la cual la divulgación de documentos como los documentos controvertidos supondría un perjuicio para la protección de los intereses comerciales de las empresas afectadas y del objetivo de las actividades de investigación.
La Comisión indicó que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia establece, especialmente en materia de concentraciones, la aplicación de dicha presunción general.
Pues bien, según la Comisión, esa presunción se aplica por analogía a los documentos que le transmite una autoridad nacional de competencia en virtud del artículo 11, apartado 4, del Reglamento n
o
1/2003.
La Comisión justificó también su denegación de acceso parcial a los documentos controvertidos por la existencia de dicha presunción.
Además, la Comisión respondió a las alegaciones que la demandante había expuesto en la solicitud confirmatoria. En particular, señaló que la circunstancia de que la demandante fuera una organización sin ánimo de lucro no afectaba al derecho de acceso a los documentos, ya que el objetivo del Reglamento n
o
1049/2001 es garantizar el derecho de acceso del público en general a los documentos de las instituciones y no dictar normas destinadas a proteger el interés específico de una persona determinada.
La Comisión señaló asimismo que el diálogo que había establecido con las autoridades nacionales de competencia exigía un clima de confianza mutua entre ella y dichas autoridades, y que éstas sólo estaban dispuestas a mantener ese diálogo si las opiniones que emitían en este contexto eran confidenciales.
Por último, la Comisión señaló que ningún interés público superior podía justificar la divulgación de los documentos controvertidos.
Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 27 de noviembre de 2013, la demandante interpuso el presente recurso.
La demandante solicita al Tribunal que:
—
Anule la Decisión impugnada.
—
Ordene a la Comisión que aporte los documentos cuyo acceso se ha denegado, para que el Tribunal pueda examinarlos y comprobar el fundamento de las alegaciones formuladas en la demanda.
—
Condene en costas a la Comisión.
La Comisión solicita al Tribunal que:
—
Desestime el recurso por infundado.
—
Condene en costas a la demandante.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 16 de mayo de 2014, la República Federal de Alemania solicitó intervenir en apoyo de la Comisión.
Mediante auto del Presidente de la Segunda Sala del Tribunal de 9 de julio de 2014, se autorizó a la República Federal de Alemania a intervenir en el presente asunto en apoyo de las pretensiones de la Comisión. Dado que la demanda de intervención fue presentada tras la expiración del plazo previsto en el artículo 115, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, ampliado por razón de la distancia conforme a lo dispuesto en el artículo 102, apartado 2, de dicho Reglamento de Procedimiento, sólo se autorizó a la República Federal de Alemania a presentar sus observaciones en la fase oral, sobre la base del informe para la vista que se le había comunicado.
Fundamentos de Derecho
1.
Sobre la pretensión de anulación
La demandante alega dos motivos. Mediante el primer motivo, sostiene que la Comisión no llevó a cabo un examen concreto e individual de su solicitud. Afirma que esa falta de examen concreto e individual conlleva la ilegalidad de la Decisión impugnada.
Mediante el segundo motivo, refuta cada uno de los tres fundamentos expuestos por la Comisión (véase el apartado 14
supra
). Señala que ninguna de las excepciones en las que la Comisión se basó en la Decisión impugnada le permitía denegar el acceso a los documentos controvertidos y que, en consecuencia, la Decisión impugnada adolece de error de Derecho en la aplicación del artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, del Reglamento n
o
1049/2001, y del artículo 4, apartado 3, de dicho Reglamento.
Sobre el primer motivo, relativo a la falta de examen concreto e individual de la solicitud de acceso presentada por la demandante
Ha de señalarse que en la Decisión impugnada la Comisión no efectuó un examen concreto e individual de la solicitud de acceso presentada por la demandante.
A este respecto, la Comisión sostiene que, puesto que tenía razones fundadas para presumir que el acceso a los documentos controvertidos supondría un perjuicio para los intereses protegidos por el artículo 4, apartados 2, guiones primero y tercero, y 3 del Reglamento n
o
1049/2001, no estaba obligada a examinar de manera concreta e individual si podía concederse dicho acceso a la demandante.
Por consiguiente, debe analizarse si, como afirma la Comisión, la aplicación de una presunción general permitía justificar la denegación de acceso a los documentos controvertidos sin necesidad de examinar individualmente el contenido de cada uno de ellos.
Pues bien, dicho análisis se inscribe en el control del modo en que la Comisión aplicó las disposiciones pertinentes del Reglamento n
o
1049/2001 y, por tanto, en la apreciación de la procedencia del segundo motivo invocado por la demandante. Por consiguiente, es preciso examinar el segundo motivo antes de dar una respuesta definitiva al primero.
Sobre el segundo motivo, relativo a un error de Derecho en la aplicación de las disposiciones del Reglamento n
o
1049/2001
La demandante afirma que el concepto de investigación a efectos del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n
o
1049/2001 se refiere a instituciones u organismos de la Unión, no nacionales.
Alega, además, que la CNC extrajo las consecuencias de las investigaciones que había realizado mediante la adopción de resoluciones finales y que, en consecuencia, la Comisión ya no puede invocar válidamente las excepciones basadas en la protección de las actividades de investigación, de los intereses comerciales y del proceso de toma de decisiones. Considera que la circunstancia de que dichas resoluciones estuvieran recurridas por vía judicial en la fecha de la Decisión impugnada resulta irrelevante a este respecto, ya que una eventual anulación judicial de dichas resoluciones no podría entrañar la reapertura de tales investigaciones, debido a las normas de prescripción de las infracciones establecidas por la legislación española en materia de competencia.
La demandante alega también circunstancias basadas en su situación particular. A este respecto, invoca, en primer lugar, el hecho de que las autoridades nacionales españolas le habían transmitido algunos de los documentos solicitados. Señala también que es la única persona jurídica afectada por los procedimientos de que se trata.
La demandante precisa que es una entidad sin ánimo de lucro y sin actividad comercial. Afirma que, dado que es la única persona jurídica interesada en estos procedimientos, la comunicación de los documentos que solicita no puede suponer un perjuicio para un interés comercial en el sentido del artículo 4, apartado 2, primer guion, del Reglamento n
o
1049/2001.
Por último, la demandante añade que en el presente asunto la Comisión no llevaba a cabo ningún proceso de toma de decisiones en el sentido del artículo 4, apartado 3, del Reglamento n
o
1049/2001, y que, además, los documentos controvertidos no tenían el carácter de documentos internos.
La Comisión, fundándose, en particular, en una presunción general de que la divulgación de documentos como los controvertidos supondría un perjuicio para la protección de los intereses comerciales de las empresas afectadas y del objetivo de las actividades de investigación, sostiene que no pueden estimarse las alegaciones de la demandante.
Antes de nada, ha de examinarse si la Comisión aplicó correctamente lo dispuesto en el artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, del Reglamento n
o
1049/2001. Para ello es preciso, en primer lugar, comprobar si los documentos controvertidos, que fueron transmitidos a la Comisión por una autoridad nacional de competencia con arreglo al artículo 11, apartado 4, del Reglamento n
o
1/2003, se refieren a una actividad mencionada en el artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, del Reglamento n
o
1049/2001 y, en segundo lugar, analizar si puede aplicarse una presunción general a tales documentos.
Documentos referentes a una actividad mencionada en el artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, del Reglamento n
o
1049/2001
Con carácter preliminar, procede recordar que, en virtud de las excepciones enunciadas en el artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, del Reglamento n
o
1049/2001, a menos que un interés público superior justifique la divulgación del documento solicitado, las instituciones denegarán el acceso a un documento cuando su divulgación perjudique, respectivamente, la protección de los intereses comerciales de una persona física o jurídica determinada o la protección del objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría.
Ha quedado acreditado que la CNC transmitió los documentos a la Comisión sobre la base del artículo 11, apartado 4, del Reglamento n
o
1/2003.
El artículo 11, apartado 4, del Reglamento n
o
1/2003 dispone que, antes de la adopción de una decisión por la que se ordene la cesación de una infracción, por la que se acepten compromisos o por la que se retire la cobertura de un reglamento de exención por categorías, las autoridades competentes de los Estados miembros proporcionarán a la Comisión una exposición resumida del asunto, el texto de la decisión prevista y, a instancias de la Comisión, otros documentos que se hallen en su poder y que sean necesarios para evaluar el asunto.
En primer lugar, la CNC recabó la información transmitida a la Comisión en el presente asunto con ocasión de una investigación relativa a la aplicación del artículo 101 TFUE cuya finalidad era recopilar información y pruebas suficientes para sancionar prácticas concretas contrarias a dicha disposición (véase, por analogía, la sentencia de 13 de septiembre de 2013, Países Bajos/Comisión, T‑380/08, Rec,
EU:T:2013:480
, apartado 33).
La circunstancia de que la investigación de que se trata fuera llevada a cabo por una autoridad pública de un Estado miembro y no por una institución no afecta a la inclusión de los documentos en el ámbito de aplicación del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n
o
1049/2001 (véase, en este sentido, la sentencia de 6 de julio de 2006, Franchet y Byk/Comisión, T‑391/03 y T‑70/04, Rec,
EU:T:2006:190
, apartados 121 a 124). En efecto, del tenor de esta disposición no resulta que las actividades de inspección, investigación y auditoría a que se refiere sean únicamente las de las instituciones de la Unión, a diferencia de lo que ocurre con respecto al artículo 4, apartado 3, de dicho Reglamento, que tiene por objeto proteger el proceso de toma de decisiones «de la institución». Además, el Tribunal de Justicia ha declarado que el proceso de decisión establecido por el artículo 4, apartado 5, del Reglamento n
o
1049/2001, relativo a los documentos originarios de un Estado miembro, exige que la institución y el Estado miembro de que se trate se ciñan a las excepciones materiales previstas en el artículo 4, apartados 1 a 3, de dicho Reglamento, y ha añadido que estas excepciones pueden garantizar la protección de los intereses legítimos de los Estados miembros (sentencia de 18 de diciembre de 2007, Suecia/Comisión, C‑64/05 P, Rec,
EU:C:2007:802
, apartado 83). Por consiguiente, debe entenderse que estas excepciones persiguen no sólo proteger las actividades de las instituciones de la Unión, sino también los intereses propios de un Estado miembro, por ejemplo, la protección de las actividades de inspección, investigación y auditoría que llevan a cabo los servicios pertenecientes a las autoridades de tal Estado miembro.
En segundo lugar, cuando comprueba, como sucede en los dos procedimientos nacionales de que se trata en el presente asunto (véase el apartado 10
supra
), si una o varias empresas han incurrido en comportamientos colusorios que puedan afectar de manera significativa a la competencia, la CNC recaba información comercial sensible, relativa a las estrategias comerciales de las empresas implicadas, a los importes de sus ventas, a sus cuotas de mercado o a sus relaciones comerciales, de modo que el acceso a los documentos de tal procedimiento puede perjudicar a la protección de los intereses comerciales de las referidas empresas (véase, por analogía, la sentencia Países Bajos/Comisión, citada en el apartado 43
supra
,
EU:T:2013:480
, apartado 34).
En consecuencia, los documentos controvertidos, que proceden de un procedimiento instruido por una autoridad de competencia de un Estado miembro que actúa en virtud del artículo 101 TFUE, se refieren a una actividad de investigación a efectos del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n
o
1049/2001, y su divulgación puede suponer un perjuicio para la protección de los intereses comerciales de una persona física o jurídica en el sentido del artículo 4, apartado 2, primer guion, de ese Reglamento.
De cuanto antecede resulta que la Comisión estimó fundadamente en la Decisión impugnada que los documentos controvertidos estaban comprendidos en el ámbito de aplicación de las disposiciones citadas en el apartado anterior.
Sin embargo, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, para justificar la denegación de acceso a un documento cuya divulgación se ha solicitado, no basta, en principio, con que dicho documento esté incluido en el ámbito de una actividad mencionada en el artículo 4, apartado 2, del Reglamento n
o
1049/2001. La institución debe también explicar la razón por la que el acceso al citado documento puede perjudicar concreta y efectivamente el interés protegido por una excepción prevista en dicho artículo (véase la sentencia de 27 de febrero de 2014, Comisión/EnBW, C‑365/12 P, Rec,
EU:C:2014:112
, apartado 64 y jurisprudencia citada).
Pues bien, como se ha indicado en el apartado 29 anterior, en la Decisión impugnada la Comisión no efectuó un examen concreto e individual de la solicitud de acceso presentada por la demandante.
Sin embargo, la Comisión justificó su denegación de acceso a los documentos controvertidos basándose en la existencia de una presunción general (véanse los apartados 15 a 18
supra
).
Por lo tanto, debe analizarse si tal presunción es aplicable a los documentos transmitidos a la Comisión por una autoridad nacional de competencia sobre la base del artículo 11, apartado 4, del Reglamento n
o
1/2003.
Aplicación de una presunción general
Es oportuno recordar previamente que, en virtud del artículo 15 TFUE, apartado 3, todo ciudadano de la Unión, así como toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, tendrá derecho a acceder a los documentos de las instituciones, órganos y organismos de la Unión, con arreglo a los principios y las condiciones que se establezcan de conformidad con el procedimiento legislativo ordinario. El Reglamento n
o
1049/2001 tiene por objeto conferir al público el derecho de acceso más amplio posible a los documentos de las instituciones. Asimismo, del citado Reglamento, en particular de su artículo 4, que establece un régimen de excepciones a este respecto, resulta que ese derecho de acceso también está sometido a ciertos límites basados en razones de interés público o privado (sentencia Comisión/EnBW, citada en el apartado 48
supra
,
EU:C:2014:112
, apartado 61).
Así, el Tribunal de Justicia ha reconocido ya la existencia de presunciones generales, en particular en lo que respecta a los documentos del expediente administrativo de un procedimiento de control de ayudas de Estado (sentencia de 29 de junio de 2010, Comisión/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, Rec,
EU:C:2010:376
, apartado 61), a los documentos intercambiados entre la Comisión y las partes notificantes o terceros en el contexto de un procedimiento de control de las operaciones de concentración entre empresas (sentencias de 28 de junio de 2012, Comisión/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, Rec,
EU:C:2012:393
, apartado 123, y Comisión/Agrofert Holding, C‑477/10 P, Rec,
EU:C:2012:394
, apartado 64) y a los documentos obrantes en el expediente de un procedimiento de aplicación del artículo 101 TFUE (sentencia Comisión/EnBW, citada en el apartado 48
supra
,
EU:C:2014:112
, apartado 81).
En materia de control de concentraciones y sanción de cárteles, el Tribunal de Justicia ha declarado que la Comisión estaba facultada para presumir que la divulgación de los documentos de que se trataba en esos asuntos perjudicaba, en principio, tanto a la protección de los intereses comerciales de las empresas interesadas en esos procedimientos como a la protección de los objetivos de las actividades de investigación relacionadas con dichos procedimientos, en el sentido del artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, del Reglamento n
o
1049/2001 (sentencias Comisión/Éditions Odile Jacob, citada en el apartado anterior,
EU:C:2012:393
, apartado 123, y Comisión/EnBW, citada en el apartado 48
supra
,
EU:C:2014:112
, apartado 80). El Tribunal de Justicia también ha señalado que las excepciones relativas a la protección de los intereses comerciales y a la del objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría de las instituciones de la Unión están estrechamente relacionadas (sentencias Comisión/Éditions Odile Jacob, citada en el apartado anterior,
EU:C:2012:393
, apartado 115, y Comisión/EnBW, citada en el apartado 48
supra
,
EU:C:2014:112
, apartado 79).
Para apreciar la existencia de una presunción, el Tribunal de Justicia se ha basado, en particular, en el hecho de que, cuando los documentos a los que se solicita acceso pertenecen a un ámbito específico del Derecho de la Unión, las excepciones al derecho de acceso a los documentos, previstas en el artículo 4 del citado Reglamento, no pueden ser interpretadas sin tener en cuenta las reglas específicas que regulan el acceso a los referidos documentos (sentencia Comisión/EnBW, citada en el apartado 48
supra
,
EU:C:2014:112
, apartado 83).
Pues bien, el acceso a los documentos transmitidos a la Comisión por una autoridad nacional de competencia sobre la base del artículo 11, apartado 4, del Reglamento n
o
1/2003 está regulado por reglas específicas.
De este modo, en el considerando 15 del Reglamento n
o
1/2003 se indica que «conviene que la Comisión y las autoridades de competencia de los Estados miembros formen conjuntamente una red de autoridades públicas que apliquen las normas de competencia [de la Unión en la materia] en estrecha cooperación [y que, a] tal efecto, es necesario crear mecanismos de información y de consulta». Según el considerando 32 del Reglamento n
o
1/2003, «conviene [...] garantizar que se proteja la confidencialidad de las informaciones intercambiadas en la red».
Además, el artículo 27, apartado 2, del Reglamento n
o
1/2003 dispone que ni siquiera las partes afectadas por un procedimiento instruido por la Comisión con arreglo al artículo 101 TFUE tienen acceso a los documentos elaborados en virtud del artículo 11 de dicho Reglamento. El Reglamento n
o
1/2003 excluye, pues, con mayor razón, que cualquier otra persona pueda acceder a tales documentos.
Por último, a tenor del artículo 28, apartado 2, del Reglamento n
o
1/2003, los funcionarios y agentes de la Comisión y de las autoridades de competencia de los Estados miembros estarán obligados a no divulgar la información que hayan recopilado o intercambiado y que, por su naturaleza, esté amparada por el secreto profesional.
Así pues, el Reglamento n
o
1/2003 tiene como objetivo, en particular, garantizar la confidencialidad de la información y el respeto del secreto profesional en los procedimientos de aplicación del artículo 101 TFUE, especialmente en el marco del mecanismo de información instaurado dentro de la red de autoridades públicas que velan por el cumplimiento de las normas de la Unión en materia de competencia.
Este objetivo se justifica principalmente por el hecho de que en esos procedimientos se trata de información comercial eventualmente sensible, como indica el considerando 32 del Reglamento n
o
1/2003, a tenor del cual «es indispensable proteger los secretos comerciales, al tiempo que se garantizan los derechos de defensa de las empresas afectadas, en particular […] el derecho de acceso al expediente».
Por lo tanto, en materia de acceso a los documentos, el Reglamento n
o
1/2003 persigue un objetivo diferente al del Reglamento n
o
1049/2001, el cual pretende facilitar al máximo el ejercicio del derecho de acceso a los documentos y promover las buenas prácticas administrativas, garantizando la mayor transparencia posible del proceso de toma de decisiones de las autoridades públicas y de la información en la que basan sus decisiones (véase, en este sentido, la sentencia Comisión/EnBW, citada en el apartado 48
supra
,
EU:C:2014:112
, apartado 83).
Por otra parte, ha de añadirse que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en el ámbito de la actividad administrativa de la Comisión no es exigible un acceso a los documentos tan amplio como el relativo a la actividad legislativa de una institución de la Unión (sentencia Comisión/EnBW, citada en el apartado 48
supra
,
EU:C:2014:112
, apartado 91). Pues bien, la participación de la Comisión en la red de autoridades públicas que velan por el cumplimiento de las normas de la Unión en materia de competencia se produce en el ámbito de su actividad administrativa.
De todas las consideraciones anteriores resulta que existe una presunción general según la cual la divulgación de los documentos transmitidos en virtud del artículo 11, apartado 4, del Reglamento n
o
1/2003 perjudica, en principio, tanto a la protección de los intereses comerciales de las empresas a las que se refiere la información en cuestión como a la del objetivo de las actividades de investigación de la autoridad nacional de competencia de que se trate, protección que está estrechamente relacionada con la primera (véase el apartado 54
supra
).
La procedencia de las objeciones presentadas por la demandante acerca de los requisitos de aplicación de los guiones primero y tercero del artículo 4, apartado 2, del Reglamento n
o
1049/2001 debe apreciarse en relación con esta presunción.
Sobre las objeciones presentadas por la demandante acerca de los requisitos de aplicación de los guiones primero y tercero del artículo 4, apartado 2, del Reglamento n
o
1049/2001
Con carácter preliminar, debe señalarse que la presunción general antes mencionada no excluye la posibilidad de demostrar que un documento determinado cuya divulgación se solicita no está amparado por esa presunción o que existe un interés público superior que justifica la divulgación de dicho documento en virtud del artículo 4, apartado 2, del Reglamento n
o
1049/2001 (sentencia Comisión/EnBW, citada en el apartado 48
supra
,
EU:C:2014:112
, apartado 100).
A este respecto, en primer lugar, la demandante alega que los procedimientos tramitados por la CNC están definitivamente concluidos. En segundo lugar, la demandante invoca circunstancias basadas en su situación particular, que, según ella, justifican que se le conceda el acceso a los documentos controvertidos.
Procede examinar sucesivamente cada una de estas dos alegaciones.
– Sobre la circunstancia de que los procedimientos tramitados por la CNC están definitivamente concluidos
Para responder a esta alegación, debe determinarse, respecto de documentos como los controvertidos en el presente asunto, el período durante el cual se aplica la presunción general indicada en el apartado 64 anterior.
A este respecto, ha de recordarse que, en materia de control de concentraciones por la Comisión, el Tribunal de Justicia ha declarado que la presunción se aplica con independencia de si la solicitud de acceso se refiere a un procedimiento de control ya concluido o a un procedimiento pendiente (sentencia Comisión/Éditions Odile Jacob, citada en el apartado 53
supra
,
EU:C:2012:393
, apartados 124 y 125).
En efecto, en primer lugar, el acceso del público a la información sensible relativa a las actividades económicas de las empresas implicadas puede perjudicar a sus intereses comerciales, con independencia de que exista un procedimiento de control pendiente. En segundo lugar, la mera perspectiva del acceso del público a esa información tras la conclusión del procedimiento podría afectar a la disponibilidad de las empresas para colaborar cuando esté pendiente un procedimiento de ese tipo. En tercer lugar, con arreglo al artículo 4, apartado 7, del Reglamento n
o
1049/2001, las excepciones relativas a los intereses comerciales o a los documentos sensibles pueden aplicarse durante un período de 30 años, e incluso más allá de dicho período si resulta necesario (sentencia Comisión/Éditions Odile Jacob, citada en el apartado 53
supra
,
EU:C:2012:393
, apartados 124 y 125).
El Tribunal General ha aplicado el mismo razonamiento en materia de control de cárteles por la Comisión (sentencias Países Bajos/Comisión, citada en el apartado 43
supra
,
EU:T:2013:480
, apartados 43 y 44, y de 7 de octubre de 2014, Schenker/Comisión, T‑534/11, Rec,
EU:T:2014:854
, apartados 58 y 59).
Por las mismas razones que las expuestas en el apartado 71 anterior, debe aplicarse también este razonamiento a los documentos controvertidos y, en consecuencia, desestimarse la alegación de la demandante basada en que los procedimientos de que se trata tramitados por la CNC están definitivamente concluidos.
Debe desestimarse también la interpretación de los apartados 98 y 99 de la sentencia Comisión/EnBW, citada en el apartado 48
supra
(
EU:C:2014:112
), que la demandante propuso en la vista.
Según dicha interpretación, el Tribunal de Justicia ha declarado que, cuando la decisión final adoptada tras una investigación en materia de cárteles ha adquirido firmeza, las actividades de investigación pueden considerarse terminadas y ya no son aplicables, por tanto, la excepción relativa a la protección del objetivo de las actividades de investigación ni la relativa a la protección de los intereses comerciales, protección que está estrechamente relacionada con la primera.
Ha de recordarse que, en el citado asunto, en el que se impugnaba la denegación de acceso a documentos del procedimiento que había dado lugar a la adopción por la Comisión de una sanción en materia de cárteles, el Tribunal General concluyó en primera instancia que la divulgación de los documentos solicitados no podía causar un perjuicio a la protección del objetivo de las actividades de investigación relativa a ese procedimiento. Sin embargo, el Tribunal de Justicia, basándose en que el Tribunal General había constatado, por otra parte, que en la fecha de adopción de la decisión impugnada se hallaban pendientes varios recursos contra la sanción adoptada por la Comisión, se limitó a censurar, en el marco del recurso de casación interpuesto ante él, la conclusión a la que había llegado el Tribunal General.
A mayor abundamiento, aun suponiendo que pudiera acogerse la interpretación propuesta por la demandante de los apartados 98 y 99 de la sentencia Comisión/EnBW, citada en el apartado 48
supra
(
EU:C:2014:112
), lo cierto es que, en lo que respecta a los documentos controvertidos, la presunción general indicada en el apartado 64 anterior debería seguir aplicándose después de la conclusión definitiva de los procedimientos tramitados por la CNC.
En efecto, en primer lugar, el buen funcionamiento del mecanismo de intercambio de información instaurado dentro de la red de autoridades públicas que velan por el cumplimiento de las normas de la Unión en materia de competencia exige que la información intercambiada de ese modo siga siendo confidencial (véanse los apartados 57 a 60
supra
). Si cualquier persona pudiera acceder sobre la base del Reglamento n
o
1049/2001 a los documentos comunicados por las autoridades de competencia de los Estados miembros a la Comisión, se pondría en riesgo la garantía de protección reforzada de la información transmitida en la que se basa este mecanismo. Ha de añadirse que el Reglamento n
o
1/2003 no dispone que esa protección deba cesar después de la conclusión definitiva de las actividades de investigación que hayan permitido recabar dicha información.
En segundo lugar, la limitación del período durante el cual se aplica una presunción general no podría justificarse en este contexto particular por la toma en consideración del derecho de indemnización del que gozan las personas perjudicadas por una infracción del artículo 101 TFUE.
Es cierto que ese derecho puede constituir un interés público superior en el sentido del artículo 4, apartado 2, del Reglamento n
o
1049/2001, en particular porque refuerza la operatividad de las normas de la competencia de la Unión y contribuye así al mantenimiento de una competencia efectiva en la Unión Europea (véanse, en este sentido, las sentencias de 14 de junio de 2011, Pfleiderer, C‑360/09, Rec,
EU:C:2011:389
, apartado 29; de 6 de junio de 2013, Donau Chemie y otros, C‑536/11, Rec,
EU:C:2013:366
, apartado 23, y Comisión/EnBW, citada en el apartado 48
supra
,
EU:C:2014:112
, apartados 104 y 108).
A este respecto, debe señalarse que los documentos que figuran en un expediente relativo a un procedimiento de aplicación del artículo 101 TFUE instruido por la Comisión pueden contener información que permita a determinadas personas lograr que se les indemnice por los perjuicios que les haya ocasionado un comportamiento que pueda restringir o falsear la competencia.
Sin embargo, los documentos controvertidos en el presente asunto, a saber, el texto de la resolución prevista por la autoridad nacional de competencia y la exposición resumida del asunto, cuya transmisión se prevé en el artículo 11, apartado 4, del Reglamento n
o
1/2003, no se refieren a una investigación de la Comisión, sino a una investigación efectuada por una autoridad nacional de competencia. Las pruebas necesarias para fundamentar una demanda de indemnización podrían encontrarse, en su caso, en el expediente de investigación de la autoridad nacional de competencia y no en los documentos controvertidos, aunque esos documentos se refiriesen a dichas pruebas. De este modo, las personas que se considerasen perjudicadas por una infracción del artículo 101 TFUE podrían solicitar a la autoridad nacional competente el acceso a los documentos del procedimiento y los órganos jurisdiccionales nacionales que eventualmente conocieran del asunto podrían ponderar en cada caso, con arreglo al Derecho nacional, los intereses que justifican que se comunique la información en cuestión y los que justifican la protección de ésta (véase, en este sentido, la sentencia Donau Chemie y otros, citada en el apartado 80
supra
,
EU:C:2013:366
, apartado 34).
En consecuencia, cuando los documentos controvertidos son la resolución prevista por la autoridad nacional de competencia y la exposición resumida del asunto, el derecho de cualquier persona a obtener la indemnización del perjuicio que le haya ocasionado un comportamiento que puede restringir o falsear la competencia no exige que el período durante el que puede aplicarse la presunción relativa a las excepciones previstas en el artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, del Reglamento n
o
1049/2001 se limite al período anterior a la fecha en que pueda constatarse que la investigación está definitivamente concluida.
De lo anterior resulta que debe desestimarse, en cualquier caso, la alegación de la demandante basada en el carácter definitivo de la conclusión de la investigación.
– Sobre las alegaciones basadas en la situación particular de la demandante
En primer lugar, la demandante alega que las autoridades nacionales españolas le habían transmitido algunos de los documentos solicitados. Señala también que es la única persona jurídica afectada por los procedimientos de que se trata.
A este respecto, debe recordarse que el objetivo del Reglamento n
o
1049/2001 es garantizar el derecho de acceso del público en general a los documentos de las instituciones, y no dictar normas destinadas a proteger el interés específico que tal o cual persona pueda tener en acceder a uno de ellos (sentencia de 1 de febrero de 2007, Sison/Consejo, C‑266/05 P, Rec,
EU:C:2007:75
, apartado 43).
Así se desprende, en particular, de los artículos 2, apartado 1, 6, apartado 1, y 12, apartado 1, del Reglamento n
o
1049/2001, al igual que del título y de los considerandos 4 y 11 del mismo. En efecto, la primera de estas disposiciones garantiza indistintamente el derecho de acceso a todo ciudadano de la Unión y a toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, indicando la segunda a este respecto que el solicitante no estará obligado a justificar su solicitud. El artículo 12, apartado 1, del citado Reglamento establece que las instituciones permitirán el acceso «directo» del público a los documentos, en la medida de lo posible, en forma electrónica o a través de un registro. El título del Reglamento n
o
1049/2001 y sus considerandos 4 y 11 también señalan que el objetivo de éste es lograr que los documentos de las instituciones sean accesibles al «público» (sentencia Sison/Consejo, citada en el apartado anterior,
EU:C:2007:75
, apartado 44).
Además, el examen de los trabajos que llevaron a la adopción del Reglamento n
o
1049/2001 pone de manifiesto que se estudió la posibilidad de ampliar el objeto de este Reglamento disponiendo que se tuvieran en cuenta determinados intereses específicos que podría esgrimir una persona para obtener el acceso a un documento particular. Por ello, concretamente, la trigésimo primera enmienda contenida en la propuesta legislativa incluida en el informe de la Comisión de Libertades y Derechos de los Ciudadanos, Justicia y Asuntos de Interior del Parlamento Europeo sugería que se introdujera un nuevo artículo 4, apartado 1
bis
, en la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2000, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (
DO C 177 E, p. 70
), con arreglo al cual «cuando la institución examine el interés del público en la divulgación del documento, también tendrá en cuenta el interés invocado por un solicitante, un denunciante u otro beneficiario que tenga un derecho, un interés o una obligación en la materia». Asimismo, la séptima enmienda propuesta en el dictamen elaborado por la Comisión de Peticiones del Parlamento Europeo incluido en el mismo informe propugnaba que se incluyera un apartado en el artículo 1 de la mencionada propuesta de la Comisión para precisar que «un solicitante, un denunciante o cualquier otra persona, física o jurídica, cuyos derechos, intereses u obligaciones se cuestionen en un asunto (una parte en este asunto) también tienen derecho a acceder a un documento que no es accesible al público, pero que puede influir en el examen del asunto del modo previsto en el presente Reglamento y en las disposiciones adoptadas por las instituciones». Ahora bien, debe precisarse a este respecto que ninguna de dichas propuestas fue recogida en las disposiciones del Reglamento n
o
1049/2001 (sentencia Sison/Consejo, citada en el apartado 86
supra
,
EU:C:2007:75
, apartado 45).
Por otra parte, si bien el régimen de excepciones previsto en el artículo 4, apartado 2, del Reglamento n
o
1049/2001 se fundamenta en la ponderación de los intereses en conflicto en una situación determinada, a saber, los intereses que serían amenazados por la divulgación de los documentos de que se trate, por una parte, y aquellos otros que serían favorecidos por esa divulgación, en lo que respecta a estos últimos sólo puede tenerse en cuenta un interés público superior.
De las consideraciones anteriores se deriva que el interés particular de un solicitante en obtener la comunicación de documentos y su situación individual no pueden, a menos que guarden relación con un interés público superior, ser tenidos en cuenta por la institución que deba pronunciarse sobre la cuestión de si la divulgación al público de esos documentos supondría un perjuicio para los intereses protegidos por el artículo 4, apartado 2, del Reglamento n
o
1049/2001 (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de octubre de 2010, Umbach/Comisión, T‑474/08,
EU:T:2010:443
, apartado 70).
Es cierto que el Tribunal ha admitido, por un lado, que una institución no puede basarse en el artículo 4, apartado 1, letra b), del Reglamento n
o
1049/2001 para denegar el acceso a documentos alegando que su divulgación supondría un perjuicio para la protección de la intimidad y la integridad de una persona cuando los documentos en cuestión contengan datos personales relativos exclusivamente al solicitante de acceso, y, por otro lado, que, en tal supuesto, el derecho de este último a obtener su divulgación basándose en el derecho de acceso a los documentos de las instituciones no debe tener como consecuencia la concesión de un derecho de acceso del público en general a dichos documentos (sentencia de 22 de mayo de 2012, Internationaler Hilfsfonds/Comisión, T‑300/10, Rec,
EU:T:2012:247
, apartados 107 a 109).
Sin embargo, en el presente asunto la Comisión no se basó en el artículo 4, apartado 1, letra b), del Reglamento n
o
1049/2001 para adoptar la Decisión impugnada.
En consecuencia, la Comisión consideró fundadamente en la Decisión impugnada que las circunstancias que invocaba la demandante, que se basaban en su situación individual y no guardaban relación con ningún interés público superior, no debían tenerse en cuenta para determinar si la divulgación de los documentos controvertidos supondría un perjuicio para los intereses protegidos por el artículo 4, apartado 2, del Reglamento n
o
1049/2001.
En cualquier caso, por lo que respecta a la alegación de que la demandante es la única persona jurídica afectada por los procedimientos de que se trata, ésta admite que uno de los dos procedimientos nacionales incoados por la CNC afecta a otra persona jurídica. Además, no cabe excluir que en los documentos controvertidos figuren datos relativos a personas no sometidas a esos procedimientos. A este respecto, la Comisión indicó, sin que haya sido refutado, que estos documentos contienen información confidencial sobre otras personas físicas y jurídicas. En consecuencia, la alegación de la demandante no puede considerarse acreditada.
En segundo lugar, la demandante precisa que es una entidad sin ánimo de lucro y sin actividad comercial. Afirma que, dado que es la única persona interesada en los procedimientos nacionales de que se trata, no puede causarse un perjuicio a ningún interés comercial en el sentido del artículo 4, apartado 2, primer guion, del Reglamento n
o
1049/2001.
Esta alegación debe desestimarse, ya que no permite acreditar la existencia de un interés público superior en el sentido del artículo 4, apartado 2, del Reglamento n
o
1049/2001.
En cualquier caso, como se ha indicado anteriormente, no se ha demostrado que la demandante sea la única persona afectada por esos procedimientos nacionales. Además, la Comisión responde fundadamente, por una parte, que la demandante es una asociación de empresas y, por otra, que ha sido sancionada en virtud del artículo 101 TFUE, es decir, por actuaciones que se ha estimado que pueden afectar al comercio entre Estados miembros.
De las consideraciones anteriores resulta que debe desestimarse el segundo motivo formulado por la demandante en la medida en que se refiere a los fundamentos de la Decisión impugnada relativos al artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, del Reglamento n
o
1049/2001.
Dichos fundamentos son suficientes en sí mismos para justificar legalmente esa Decisión. Por lo tanto, los vicios de que pudiera adolecer el otro fundamento de la Decisión, relativo al artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento n
o
1049/2001, no afectan, en cualquier caso, a la legalidad de ésta. Las alegaciones formuladas específicamente por la demandante contra este último fundamento son, en consecuencia, inoperantes y deben, por tanto, desestimarse (sentencia de 6 de noviembre de 1990, Italia/Comisión, C‑86/89, Rec,
EU:C:1990:373
, apartado 20).
Por otra parte, ha de señalarse que la solicitud de acceso presentada en el presente asunto por la demandante tenía por objeto obtener el acceso a toda la correspondencia intercambiada en el marco previsto en el artículo 11, apartado 4, del Reglamento n
o
1/2003 entre la Comisión y la CNC en relación con dos procedimientos nacionales incoados por esta última en virtud del artículo 101 TFUE (véase el apartado 10
supra
). Se trataba, por tanto, de una solicitud global. En una situación de este tipo, el reconocimiento de una presunción general según la cual la divulgación de documentos de determinada naturaleza perjudicaría, en principio, la protección de alguno de los intereses enumerados en el artículo 4 del Reglamento n
o
1049/2001 permite que la institución interesada tramite una solicitud global y responda a ella de una manera igualmente global sin llevar a cabo un examen concreto e individual de cada uno de los documentos a los que se haya solicitado acceso (véanse las sentencias Comisión/EnBW, citada en el apartado 48
supra
,
EU:C:2014:112
, apartados 67 y 68 y jurisprudencia citada, y de 19 de noviembre de 2014, Ntouvas/ECDC, T‑223/12,
EU:T:2014:975
, apartado 34 y jurisprudencia citada).
En consecuencia, procede desestimar el segundo motivo en su totalidad.
Por consiguiente, y dado que la presunción general mencionada en el apartado 64 anterior era aplicable en el presente asunto y la demandante no ha acreditado ningún interés público superior que justifique la divulgación de los documentos controvertidos, debe desestimarse el primer motivo, relativo a la falta de examen concreto e individualizado de la solicitud de acceso a esos documentos.
De cuanto antecede resulta que la pretensión de anulación debe desestimarse en su totalidad.
2.
Sobre la pretensión relativa a la adopción de diligencias de ordenación del procedimiento
La demandante solicita al Tribunal que ordene a la Comisión que aporte los documentos cuyo acceso se ha denegado, para que el Tribunal pueda examinarlos y comprobar el fundamento de las alegaciones formuladas en la demanda.
A este respecto, ha de recordarse que el control judicial de una decisión denegatoria de acceso a documentos debe versar sobre la motivación que la fundamenta. Así, si dicha motivación se articula en la ponderación de los efectos que la divulgación del documento ha de producir sobre determinados bienes, valores o intereses, su control sólo será posible en la medida en que el Tribunal pueda formarse su propio juicio acerca del contenido material del documento (conclusiones del Abogado General Cruz Villalón en el asunto IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Comisión, C‑135/11 P, Rec,
EU:C:2012:118
, punto 73). En tal caso, corresponde al Tribunal consultar tales documentos a puerta cerrada (sentencia de 21 de junio de 2012, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Comisión, C‑135/11 P, Rec,
EU:C:2012:376
, apartado 73).
Sin embargo, en virtud de una presunción general, la institución puede responder a una solicitud global sin llevar a cabo un examen concreto e individual de cada uno de los documentos a los que se haya solicitado acceso (sentencia Comisión/EnBW, citada en el apartado 48
supra
,
EU:C:2014:112
, apartados 67, 68, 127 y 128).
Pues bien, tal presunción es aplicable en el presente asunto. Además, la demandante no ha conseguido demostrar ni que alguno de los documentos cuya divulgación se solicita no estaba comprendido en el ámbito de aplicación de esta presunción, ni que existía un interés público superior que justificara la divulgación de ese documento.
Por ello, no corresponde al Tribunal efectuar él mismo una apreciación
in concreto
de cada uno de los documentos solicitados para cerciorarse de que el acceso a esos documentos supondría un perjuicio para los intereses invocados.
De lo anterior resulta que procede desestimar la solicitud de diligencia de ordenación del procedimiento.
En consecuencia, el recurso debe desestimarse en su totalidad.
Costas
A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimadas sus pretensiones, la demandante cargará con sus propias costas y con las de la Comisión.
Por otra parte, con arreglo al artículo 87, apartado 4, párrafo primero, del Reglamento de Procedimiento, los Estados miembros que intervengan en el litigio soportarán sus propias costas. Esta disposición debe aplicarse a la República Federal de Alemania.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda)
decide:

1)
Desestimar el recurso.

2)
La Unión de Almacenistas de Hierros de España cargará con sus propias costas y con las de la Comisión Europea.

3)
La República Federal de Alemania cargará con sus propias costas.

Martins Ribeiro
Gervasoni
Madise
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 12 de mayo de 2015.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: español.