CELEX: 62011CJ0313
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego
Rozporządzenie (WE) nr 1829/2003
Żywienie zwierząt
Pasze genetycznie zmodyfikowane
Wytwarzanie, wprowadzanie do obrotu lub stosowanie
Krajowy zakaz, który jeszcze nie wszedł w życie

Komisja Europejska wnosi w skardze do Trybunału o stwierdzenie, że wprowadzając zakaz wytwarzania, wprowadzania do obrotu i stosowania w żywieniu zwierząt w Polsce pasz genetycznie zmodyfikowanych oraz organizmów genetycznie zmodyfikowanych przeznaczonych do użytku paszowego, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 16 ust. 5, art. 19, 20 i 34 rozporządzenia (WE) nr 1829/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 września 2003 r. w sprawie genetycznie zmodyfikowanej żywności i paszy (
Dz.U. L 268, s. 1
).
Ramy prawne
Prawo Unii
Jak wynika z motywów 3, 4, 7 i 30 rozporządzenia nr 1829/2003, w celu ochrony zdrowia ludzi i zwierząt oraz zapewnienia warunków równej i uczciwej konkurencji żywność i pasze zawierające genetycznie zmodyfikowane organizmy (zwane dalej „GMO”), składające się z takich organizmów lub wyprodukowane z nich (zwane dalej „żywnością i paszami genetycznie zmodyfikowanymi”) należy poddać ocenie bezpieczeństwa przed ich wprowadzeniem do obrotu w Unii Europejskiej zgodnie z jednolitą, skuteczną i przejrzystą procedurą wspólnotową.
W motywie 31 tego rozporządzenia jest mowa o tym, że w celu zapewnienia zharmonizowanej naukowej oceny genetycznie zmodyfikowanej żywności i paszy ocenę tę powinien przeprowadzać Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności.
Artykuł 15 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „Zakres [stosowania]”, przewiduje, że przepisy odnoszące się do zezwolenia dotyczącego pasz genetycznie zmodyfikowanych, jak też reguły dotyczące nadzoru stosuje się do:
„[…]
a)
GMO do użytku paszowego;
b)
paszy zawierającej lub składającej się z GMO;
c)
paszy wyprodukowanej z GMO”.
Artykuł 16 tego rozporządzenia, zatytułowany „Wymagania”, w ust. 1 lit. a) oraz ust. 2, 3 i 5 stanowi:
„1.   Pasza określona w art. [15] ust. 1 nie może:
a)
wywierać szkodliwych skutków dla zdrowia ludzi, zwierząt lub środowiska naturalnego;
[…]
2.   Żadna osoba nie wprowadza do obrotu, używa lub przetwarza produktu określonego w art. 15 ust. 1, o ile nie jest on objęty zezwoleniem wydanym zgodnie z niniejszą sekcją oraz spełnione są [nie są spełnione] właściwe warunki zezwolenia.
3.   Nie należy zatwierdzać żadnego produktu określonego w art. 15 ust. 1, o ile wnioskodawca takiego zezwolenia nie wykaże w sposób właściwy i wystarczający, że spełnione są wymagania ust. 1 niniejszego artykułu.
[…]
5.   Zezwolenia określonego w ust. 2 nie wydaje się, odrzuca, odnawia, zmienia, zawiesza lub cofa, z wyjątkiem podania podstawy oraz na podstawie procedur ustalonych w niniejszym rozporządzeniu. [Zezwolenie określone w ust. 2 wydaje się, odrzuca, odnawia, zmienia, zawiesza lub cofa wyłącznie na podstawie powodów i procedur ustalonych w niniejszym rozporządzeniu].
[…]”.
Artykuły 17–19 omawianego rozporządzenia regulują procedurę wydania zezwolenia. Artykuł 19 określa w szczególności, że do wydania zezwolenia uprawniona jest Komisja.
Artykuł 20 rozporządzenia nr 1829/2003 reguluje status produktów i przewiduje warunki, według których, jeżeli produkty te zostały wprowadzone do obrotu przed terminem stosowania rozporządzenia nr 1829/2003, można nadal wprowadzać je do obrotu, można ich używać i przetwarzać je – z zastrzeżeniem spełnienia pewnych warunków.
Artykuł 34 wspomnianego rozporządzenia przewiduje możliwość przyjęcia środków nadzwyczajnych zgodnie z procedurami określonymi w art. 53 i 54 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (
Dz.U. L 31, s. 1
) w wypadku istotnego zagrożenia dla zdrowia ludzi, zwierząt lub środowiska naturalnego.
Artkuły 53 i 54 rozporządzenia nr 178/2002 przewidują, że w takim wypadku przyjęcie odpowiednich środków jest zastrzeżone dla Komisji i że państwo członkowskie może je przyjąć wyłącznie w braku podjęcia działań przez tę instytucję.
Prawo polskie
Zgodnie z art. 15 ust. l pkt 4 ustawy o paszach z dnia 22 lipca 2006 r. (Dz.U. nr 144, poz. 1045) zabrania się wytwarzania, wprowadzania do obrotu i stosowania w żywieniu zwierząt w Polsce pasz genetycznie zmodyfikowanych oraz GMO przeznaczonych do użytku paszowego (zakaz zwany dalej „spornym zakazem”).
Na mocy art. 53 ustawy o paszach naruszenie spornego zakazu podlega karze grzywny.
Zgodnie z art. 65 ustawy o paszach sporny zakaz miał wejść w życie po upływie 2 lat od dnia ogłoszenia, czyli w dniu 12 sierpnia 2008 r.
W dniu 26 czerwca 2008 r. polski ustawodawca uchwalił ustawę o zmianie ustawy o paszach (Dz.U. nr 144, poz. 899), która weszła w życie w dniu 12 sierpnia 2008 r. i zmieniła art. 65 ustawy o paszach, przesuwając datę wejścia w życie spornego zakazu na dzień 1 stycznia 2013 r.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
Dowiedziawszy się o dacie wejścia w życie ustawy o paszach, Komisja w dniu 24 października 2006 r. skierowała do Rzeczypospolitej Polskiej pismo, w którym stwierdziła, że sporny zakaz stanowi naruszenie przepisów rozporządzenia nr 1829/2003, ponieważ wpływa na swobodne wprowadzanie na rynek pasz zatwierdzonych na mocy wspomnianego rozporządzenia, obrót nimi oraz ich stosowanie.
W piśmie z dnia 28 listopada 2006 r. Rzeczpospolita Polska udzieliła odpowiedzi, podkreślając stanowisko ramowe przyjęte przez polską Radę Ministrów w ramach trwającej w Polsce debaty politycznej i społecznej wokół pasz genetycznie zmodyfikowanych, w którym organ ten opowiedział się przeciw wprowadzeniu tych pasz do obrotu. Państwo to powiadomiło Komisję o trwających badaniach nad wpływem takiego zakazu na produkcję i podaż pasz genetycznie zmodyfikowanych oraz nad możliwością ich zastąpienia, oświadczając, że ostateczna decyzja w sprawie spornego przepisu ma zostać podjęta przed dniem jego wejścia w życie, to znaczy przed dniem 12 sierpnia 2008 r.
W dniu 23 marca 2007 r. Komisja skierowała do Rzeczypospolitej Polskiej wezwanie do usunięcia uchybienia, w którym wyjaśnia, że GMO w rozumieniu rozporządzenia nr 1829/2003 mogą zostać zabronione jedynie w wyjątkowych wypadkach, których warunki nie są spełnione w tej konkretnej sytuacji. W konsekwencji, zabraniając wytwarzania, wprowadzania do obrotu i stosowania w żywieniu zwierząt w Polsce pasz genetycznie zmodyfikowanych oraz GMO przeznaczonych do użytku paszowego, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy rozporządzenia nr 1829/2003.
W dniu 22 maja 2007 r. Rzeczpospolita Polska skierowała do Komisji wniosek o przesunięcie terminu na udzielenie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia uchybienia do dnia 22 czerwca 2007 r., oświadczając, że „istnieją silne obawy dotyczące zagrożeń dla ludzi zwierząt i środowiska związanych ze stosowaniem genetycznie zmodyfikowanych produktów”. Oświadczyła ona również, że przygotowując odpowiedź, ma obowiązek uwzględnić opinie i uwagi różnych ekspertów, co wymaga przeprowadzenia konsultacji, badań, spotkań i analizy dużej liczby dokumentów. Komisja uwzględniła ten wniosek pismem z dnia 31 maja 2007 r.
Pismem z dnia 22 czerwca 2007 r. Rzeczpospolita Polska udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia uchybienia, powtarzając w istocie argumenty przedstawione w piśmie z dnia 28 listopada 2006 r.
Ponieważ Komisja nie uznała tej odpowiedzi za satysfakcjonującą, wystosowała do Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 23 października 2007 r. uzasadnioną opinię, wzywając ją do przyjęcia środków niezbędnych do zastosowania się do jej zobowiązań w terminie dwóch miesięcy od otrzymania tej opinii, które nastąpiło również 23 października 2007 r.
W dniu 13 grudnia 2007 r. Rzeczpospolita Polska złożyła wniosek o przesunięcie terminu na przedstawienie odpowiedzi na uzasadnioną opinię, powołując się na trudności w terminowym podjęciu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji co do ostatecznego stanowiska wobec zarzucanego naruszenia ze względu na jego niedawne powołanie. Komisja wniosek ten oddaliła ze względu na brak spełnienia wymaganych warunków.
W odpowiedzi na uzasadnioną opinię z dnia 21 stycznia 2008 r. Rzeczpospolita Polska zapowiedziała uchylenie art. 15 ust. 4 ustawy o paszach.
Nie otrzymawszy informacji o takim uchyleniu, Komisja zwróciła się pismem z dnia 16 czerwca 2008 r. o przekazanie jej w trybie pilnym informacji dotyczących uchylenia spornego zakazu.
Pismem z dnia 26 czerwca 2008 r. Rzeczpospolita Polska poinformowała o trwających pracach legislacyjnych dotyczących projektu zmiany ustawy o paszach, zgodnie z którym sporny zakaz miał wejść w życie nie w dniu 12 sierpnia 2008 r., a w dniu l stycznia 2012 r. W rzeczywistości zmiana uchwalona przez ustawodawcę polskiego przesunęła ten termin na dzień l stycznia 2013 r.
W tych okolicznościach Komisja postanowiła wnieść niniejszą skargę.
W przedmiocie skargi
Argumentacja stron
Na wstępie, odnośnie do podniesionego przez Rzeczpospolitą Polską argumentu, iż vacatio legis dotycząca spornego zakazu przewidziana do dnia 1 stycznia 2013 r. pozwala na zachowanie możliwości wytwarzania, wprowadzania do obrotu i stosowania pasz genetycznie zmodyfikowanych zgodnie z rozporządzeniem nr 1829/2006, Komisja w oparciu w szczególności o wyroki z dnia 29 października 1998 r. w sprawie
C-185/96 Komisja przeciwko Grecji, Rec. s. I-6601
, i z dnia 28 listopada 2002 r. w sprawie
C-259/01 Komisja przeciwko Francji, Rec. s. I-11093
, twierdzi, że przyjęcie spornego zakazu i przesunięcie jego wejścia w życie jest sprzeczne z zasadą pewności prawa.
Komisja wyjaśnia w tym względzie, że z powodu nieuchylenia spornego zakazu przez Rzeczpospolitą Polską zainteresowani producenci pasz, którzy muszą szukać nowych źródeł surowców, znajdują się w niepewnej sytuacji prawnej ze względu na ryzyko ponownego przesunięcia wejścia w życie tego zakazu.
W tym kontekście, opierając się na orzecznictwie Trybunału, Komisja przypomina, że państwo członkowskie narusza prawo Unii nie tylko gdy utrzymuje sprzeczny z nim przepis prawny, nawet jeżeli danego przepisu nie wprowadzono w życie, lecz również w sytuacji, kiedy ustanawia przepisy prawne sprzeczne z dyrektywą, nawet jeżeli tych przepisów nie zastosowano jeszcze do konkretnych sytuacji.
Ponadto państwo członkowskie nie może usprawiedliwiać nieprzestrzegania prawa Unii faktem, iż nie wywołuje to negatywnych konsekwencji, jeżeli z różnych dokumentów wynika, że sporny zakaz po wejściu w życie takie konsekwencje wywoła.
Komisja podkreśla również, że przysługujące państwu członkowskiemu prawo do wolnego wyboru techniki legislacyjnej nie obejmuje prawa do przyjmowania przepisów sprzecznych z prawem Unii.
Ponadto Komisja przypomina, że uzasadnioną opinię skierowała do Rzeczypospolitej Polskiej przed przewidzianym na dzień 12 sierpnia 2008 r. wejściem w życie spornego zakazu i że zmiana przez Rzeczpospolitą Polską daty wejścia w życie tego zakazu, ustalonej obecnie na dzień l stycznia 2013 r., nie wpływa w niniejszej sprawie w żaden sposób na istotę naruszenia.
Następnie w odniesieniu do ewentualnego uzasadnienia opartego na względach moralności publicznej przewidzianego w art. 36 TFUE Komisja podkreśla w pierwszej kolejności, że rozporządzenie nr 1829/2003 jest środkiem dokonującym pełnej harmonizacji w dziedzinie pasz genetycznie zmodyfikowanych oraz GMO przeznaczonych do użytku paszowego. Środek krajowy należy tym samym oceniać w świetle tego środka harmonizującego, nie zaś w świetle przepisów prawa pierwotnego.
Nawet przy zastosowaniu procedury nadzwyczajnej przewidzianej w art. 34 rozporządzenia nr 1829/2003, który odsyła do złożonej procedury przewidzianej w rozporządzeniu nr 178/2002, w wypadku gdy występuje istotne zagrożenie dla zdrowia ludzi, zwierząt lub środowiska naturalnego, przyjęcie odpowiednich środków jest zastrzeżone dla Komisji, a państwo członkowskie jest uprawnione do wprowadzenia tymczasowych środków ochronnych wyłącznie w braku podjęcia działań przez tę instytucję.
Wyrażając wątpliwości co do faktu, czy państwo członkowskie może, tak jak w niniejszej sprawie, powoływać się na wyjątki określone w art. 36 TFUE, Komisja twierdzi poza tym, że w każdym razie Rzeczpospolita Polska nie wykazała – jak tego wymaga utrwalone orzecznictwo – iż spełnione zostały przesłanki zastosowania odstępstwa na podstawie art. 36 TFUE.
Instytucja ta zarzuca w tym kontekście Rzeczypospolitej Polskiej, że nie przywołuje ona moralności publicznej w sposób odrębny, lecz łączy ją z uzasadnieniem związanym z ochroną zdrowia i środowiska naturalnego. Ponadto państwo to nie wykazało związku między spornym zakazem a moralnością publiczną, a fakt, iż nie przedstawiono żadnych badań w tym względzie, jest zdaniem Komisji sprzeczny z orzecznictwem Trybunału, zgodnie z którym państwo członkowskie nie może opierać się na poglądzie części opinii publicznej w celu jednostronnego zakwestionowania środka harmonizacji przyjętego przez instytucje wspólnotowe.
W końcu, podkreślając, że państwo członkowskie, które korzysta ze środków przewidzianych w art. 36 TFUE, jest zgodnie z orzecznictwem Trybunału zobowiązane do przestrzegania zasady proporcjonalności, Komisja twierdzi, że sporny zakaz jest w każdym wypadku rażąco nieproporcjonalny.
Rzeczpospolita Polska odpiera, że w niniejszej sprawie nie można uznać za naruszenie prawa Unii samego faktu przyjęcia przez ustawodawcę krajowego przepisów prawnych, które nie weszły i nie wejdą w życie.
W tym względzie wspomniane państwo kwestionuje to, czy przytoczone przez Komisję na poparcie jej argumentów orzecznictwo ma znaczenie w tej sprawie, podkreślając, że wyroki, o których mowa, dotyczą wyłącznie sytuacji, w których Trybunał wypowiedział się w przedmiocie naruszenia prawa Unii przez przepisy obowiązujące w danych państwach członkowskich, co akurat nie ma miejsca w niniejszej sprawie.
Skutek tego rzekomego naruszenia mógłby ewentualnie nastąpić po upływie vacatio legis określonej w ustawie, a zatem w odległym terminie. Zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej skutek ten ma jednak charakter hipotetyczny, gdyż do czasu upływu tej vacatio legis sporny zakaz może zostać zmieniony lub uchylony przez polskiego ustawodawcę. Komisja nie może więc opierać postępowania przewidzianego w art. 258 TFUE na takich ewentualnych i hipotetycznych naruszeniach.
Rzeczpospolita Polska twierdzi – podkreślając swobodę wyboru przez państwo członkowskie techniki legislacyjnej, w szczególności w odniesieniu do terminu wejścia w życie przepisu – że kwestionowanie przez Komisję przepisów, które nie weszły jeszcze w życie, mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której Komisja miałaby możliwość podważania technik legislacyjnych przyjętych na gruncie obowiązującego w danym państwie członkowskim systemu prawnego mimo faktycznej zgodności uregulowania danego państwa członkowskiego z prawem unijnym.
Rzeczpospolita Polska stwierdza na tej podstawie, że skoro obowiązujące ustawodawstwo krajowe gwarantuje w pełni możliwość wytwarzania, wprowadzania do obrotu i stosowania w żywieniu zwierząt pasz genetycznie zmodyfikowanych oraz GMO przeznaczonych do użytku paszowego, to nie występuje ryzyko niepewności prawnej, jak utrzymuje Komisja.
Ponadto państwo to twierdzi, że wspomniana vacatio legis jest wyrazem ostrożnego stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej w odniesieniu do stosowania produktów genetycznie zmodyfikowanych i że przepisy te zostały zgłoszone zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 17–19 rozporządzenia nr 1829/2003.
Ostatecznie Rzeczpospolita Polska informuje w duplice, że ustawa o paszach zostanie poddana na początku 2012 r. nowelizacji, przewidującej w szczególności przedłużenie do dnia 1 stycznia 2017 r. vacatio legis spornego zakazu, który, wbrew temu, co twierdzi Komisja, nie wejdzie w związku z tym w życie w dniu 1 stycznia 2013 r.
Ocena Trybunału
Na wstępie należy stwierdzić, że Rzeczpospolita Polska przywołuje jako główny środek obrony fakt, iż w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii sporny zakaz nie wszedł jeszcze w życie i że wobec tego prawo Unii nie zostało naruszone.
Choć Komisja nie kwestionuje vacatio legis art. 15 ust. 1 pkt 4 ustawy o paszach, to jednak jej zdaniem sam fakt przyjęcia i ogłoszenia tego przepisu stanowi uchybienie zobowiązaniom Rzeczypospolitej Polskiej określonym w rozporządzeniu nr 1829/2003.
W tym zakresie wystarczy przypomnieć, że Trybunał wielokrotnie już orzekł, iż istnienie uchybienia powinno być oceniane według stanu faktycznego w państwie członkowskim w momencie upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, a zmiany, które nastąpiły w okresie późniejszym, nie mogą być przez niego uwzględniane (zob. w szczególności wyroki: z dnia 17 stycznia 2008 r. w sprawie
C-152/05 Komisja przeciwko Niemcom, Zb.Orz. s. I-39
, pkt 15; a także z dnia 6 listopada 2012 r. w sprawie C‑286/12 Komisja przeciwko Węgrom, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo).
Należy więc stwierdzić, że zgodnie z tym orzecznictwem datą, względem której Trybunał ma ocenić istnienie uchybienia zarzucanego Rzeczypospolitej Polskiej, jest dzień 23 grudnia 2007 r.
Tymczasem w niniejszej sprawie jest bezsporne, że w chwili upływu wspomnianego terminu sporny zakaz nie obowiązywał, gdyż zgodnie z art. 65 ustawy o paszach miał wejść w życie dwa lata po jej ogłoszeniu, to jest 12 sierpnia 2008 r., a więc po upływie terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, wobec czego nie może być przedmiotem niniejszej skargi.
Skarga Komisji mogłaby zostać uwzględniona wyłącznie w wypadku, gdyby rozporządzenie nr 1829/2003 wymagało jednak od Rzeczypospolitej Polskiej przed dniem 12 sierpnia 2008 r. poszanowania pewnych zobowiązań. Takie zobowiązania w kontekście niniejszego sporu oznaczałyby w szczególności, że państwa członkowskie musiałyby powstrzymać się od przyjęcia uregulowań, które mogłyby wywołać negatywne skutki sprzeczne z celami tego rozporządzenia nawet przed jego wejściem w życie (zob. podobnie wyrok z dnia 28 października 2010 r. w sprawie
C-508/08 Komisja przeciwko Malcie, Zb.Orz. s. I-10589
, pkt 21). Należy jednak stwierdzić, że Komisja nie oparła zarzutów podniesionych na poparcie swojej skargi na istnieniu zobowiązań wynikających bezpośrednio z tego rozporządzenia.
Poza tym, co się tyczy ewentualnych zobowiązań wynikających z innych przepisów unijnych, Komisja podnosi naruszenie zasady pewności prawa przez sporny zakaz, przywołując szereg wyroków Trybunału.
W tym względzie wystarczy stwierdzić, że orzecznictwo cytowane przez Komisję dotyczy z jednej strony sytuacji, w których Trybunał wypowiedział się w przedmiocie naruszenia prawa Unii przez prawo krajowe obowiązujące w danych państwach członkowskich, a z drugiej strony transpozycji dyrektyw. Ponieważ nie chodzi tutaj o sytuacje identyczne z sytuacją w niniejszej sprawie, Komisja nie wykazała wystarczająco dokładnie, że w konkretnych okolicznościach tej sprawy miało miejsce naruszenie zasady pewności prawa.
Poza tym Komisja nie powołała się również na fakt, że na państwie członkowskim w kontekście niniejszej sprawy ciążą inne zobowiązania, które byłyby naruszone w tym wypadku, takie jak na przykład zobowiązanie wynikające z zasady lojalnej współpracy zapisanej w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy TUE.
Wobec powyższego należy oddalić skargę Komisji bez konieczności orzekania w przedmiocie pozostałych zarzutów podniesionych zarówno przez Komisję, jak i Rzeczpospolitą Polską.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Biorąc pod uwagę, że Rzeczpospolita Polska wniosła o obciążenie Komisji kosztami postępowania, a Komisja przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania.

Z powyższych względów Trybunał (piąta izba) orzeka, co następuje:

1)
Skarga zostaje oddalona.

2)
Komisja Europejska zostaje obciążona kosztami postępowania.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: polski.