CELEX: 62008TJ0344
Достъп до документи
Регламент (ЕО) № 1049/2001
Административна преписка по дело в областта на картелите
Отказ на достъп
Изключение, свързано със защитата на целите на дейностите по разследване
Изключение, свързано със защитата на търговските интереси на трето лице
Изключение, свързано със защитата на процеса на вземане на решения
Задължение на съответната институция да извърши конкретна и индивидуална проверка на съдържанието на посочените в заявлението за достъп документи

Основания за решението
Фактическа обстановка
1. Жалбоподателят EnBW Energie Baden-Württemberg AG е електроразпределително дружество. То счита, че е засегнато от действието на картел между производителите на комутационни апарати с газова изолация (наричани по-нататък „КАГИ“), санкциониран с Решение С (2006) 6762 окончателен на Комисията от 24 януари 2007 г. относно производство по член 81 [ЕО] и член 53 от Споразумението за ЕИП (дело COMP/F/38.899 — Комутационни апарати с газова изолация) (наричано по-нататък „решението „КАГИ“).
2. В решението „КАГИ“ Комисията на Европейските общности установява, че няколко предприятия са нарушили член 81, параграф 1 ЕО и член 53 от Споразумението за ЕИП, като са участвали в картел на пазара на КАГИ, в рамките на който са манипулирали процедурите за възлагане на поръчки, определяли са цените и са разпределяли помежду си проектите и пазарите на КАГИ в Европа. Поради това Комисията налага на предприятията, участвали в споменатия картел, глоби с общ размер от 750 милиона евро.
3. На 9 ноември 2007 г. въз основа на член 2, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (ОВ L 145, стр. 43; Специално издание на български език, глава 1, том 3, стр. 76) жалбоподателят подава заявление до Комисията за достъп до всички документи, свързани с производството по дело COMP/F/38.899.
4. След разговори между жалбоподателя и Комисията жалбоподателят декларира, че е отпаднал предметът на това заявление, както и на потвърдителното заявление от 10 декември 2007 г., и на 13 декември 2007 г. подава ново заявление за достъп до документите по въпросното дело. С факс от 11 януари 2008 г. жалбоподателят конкретизира заявлението си, в смисъл че изключва от него три категории документи, а именно всички документи, които се отнасят само до структурата на участващите предприятия, всички документи, които са от значение само за определянето на адресата на решението „КАГИ“, и всички документи, съставени изцяло на японски език.
5. На 30 януари 2008 г. Комисията отхвърля първоначалното заявление на жалбоподателя, изменено с факса от 11 януари 2008 г.
6. На 20 февруари 2008 г. жалбоподателят представя потвърдително заявление на основание член 7, параграф 2 от Регламент № 1049/2001.
7. На 16 юни 2008 г. Комисията отхвърля потвърдителното заявление (наричано по-нататък „обжалваното решение“).
8. В точка 2 от обжалваното решение Комисията класифицира съдържащите се в преписката по дело COMP/F/38.899 документи в следните пет категории:
1) документи, предоставени във връзка с искане за освобождаване от глоби или намаляване на техния размер, а именно изявленията на съответните предприятия и всички документи, предоставени от тях във връзка с искането за освобождаване от глоби или намаляване на техния размер;
2) искания за предоставяне на информация и отговори на страните на тези искания;
3) документи, получени при проверки, а именно документи, иззети по време на проверки на място в помещенията на съответните предприятия;
4)	изложение на възраженията и отговори на страните;
5) вътрешни документи:
a) документи относно фактите, а именно, на първо място, бележки по същество относно изводите, които следва да бъдат направени въз основа на събраните доказателства, на второ място, кореспонденция с други органи по конкуренция и на трето място, консултации с други служби на Комисията, взели участие в делото;
б) документи, обективиращи процесуални действия, а именно заповеди за извършване на проверки, протоколи от проверките, доклади от проверките, справки за събраните в хода на проверките документи, документи относно връчването на определени документи и бележки по преписката.
9. По-нататък, в точка 3 от обжалваното решение Комисията посочва, че всяка от тези категории документи попада в обхвата на предвиденото в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 изключение, а документите от категория 5, буква a) попадат и в обхвата на изключението по член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001.
10. В точка 4 от обжалваното решение Комисията обяснява, че документите от категории 1—4 попадат в обхвата на изключението по член 4, параграф 2, първо тире от Регламент № 1049/2001.
11. В точка 5 от обжалваното решение Комисията посочва, че не намира основание да приеме, че е налице по-висш обществен интерес, който да обосновава достъпа до исканите документи по смисъла на член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001.
12. Накрая, в точка 6 от обжалваното решение Комисията мотивира отказа си да предостави частичен достъп до преписката с факта, че всички документи по делото попадат изцяло в обхвата на предвидените в Регламент № 1049/2001 изключения.
Производство и искания на страните
13. Жалбоподателят подава настоящата жалба в секретариата на Общия съд на 25 август 2008 г.
14. С отделна молба от същия ден жалбоподателят прави искане за произнасяне по реда на бързото производство на основание на член 76а, параграф 1, първа алинея от Процедурния правилник на Общия съд. На 11 септември 2008 г. Комисията представя становището си по това искане. С решение от 1 октомври 2008 г. Общият съд (втори състав) отхвърля искането за произнасяне по реда на бързото производство.
15. На 8 декември 2009 г. Кралство Швеция подава молба да встъпи в подкрепа на исканията на жалбоподателя. На 9 и 12 декември 2009 г. съответно Siemens AG и ABB Ltd подават молби да встъпят в подкрепа на исканията на Комисията.
16. С определения от 13 март 2009 г. председателят на втори състав на Общия съд допуска встъпването им.
17. На 27 май 2009 г. Кралство Швеция и Siemens представят своите писмени становища при встъпване. На 28 май 2009 г. ABB представя писменото си становище при встъпване.
18. На 29 и 30 септември 2009 г. съответно жалбоподателят и Комисията представят становищата си по писмените становища при встъпване.
19. На 18 ноември 2009 г. по искане на Общия съд в рамките на процесуално-организационните действия Комисията представя опис на документите по дело COMP/F/38.899, в който се посочва към коя от споменатите в точка 8 по-горе категории принадлежи всеки един от включените в описа документи, но същевременно е заличена информацията относно съдържанието на различните документи.
20. С определение от 26 април 2010 г. и след изслушване на страните председателят на втори състав на Общия съд спира производството по настоящото дело до произнасянето на Общия съд по дело T‑399/07, Basell Polyolefine/Комисия. След като на 25 януари 2011 г. това дело е прекратено с определение за заличаване от регистъра, производството е възобновено от същата дата.
21. Поради промяна в съдебните състави на Общия съд съдията докладчик е включен в четвърти състав и съответно настоящото дело е преразпределено на този състав.
22. В рамките на предприетите от Общия съд процесуално-организационни действия жалбоподателят представя копие от потвърдителното си заявление от 20 февруари 2008 г., а Комисията отговаря на поставените ѝ писмени въпроси.
23. Жалбоподателят, подпомаган от Кралство Швеция, моли Общия съд:
– да отмени обжалваното решение,
– при условията на евентуалност да отмени обжалваното решение, доколкото Комисията е отказала на жалбоподателя и частичен достъп до документите по преписката,
– да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
24. Комисията, подпомагана от Siemens и ABB, моли Общия съд:
– да отхвърли жалбата,
– да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
От правна страна
25. В подкрепа на жалбата си жалбоподателят изтъква три правни основания, изведени, първо, от нарушение на член 4, параграф 2, първо и трето тире и член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001, второ, от нарушение на разпоредбата в последната част от изречението на член 4, параграф 2 от посочения регламент и трето, от нарушение на член 4, параграф 6 от същия регламент. Освен това той изтъква и четвърто правно основание, изведено по същество от явна грешка в преценката на обхвата на заявлението за достъп.
А – По допустимостта на оплакването за липса на конкретна и индивидуална проверка на документите
26. Кралство Швеция твърди, без това оплакване да е посочено изрично и от жалбоподателя, че Комисията не е извършила конкретна и индивидуална проверка на документите по преписката. Комисията счита, че това оплакване е недопустимо, тъй като надхвърля предмета на спора, така както е определен от жалбоподателя.
27. Съгласно член 40, четвърта алинея от Статута на Съда, приложим за Общия съд по силата на член 53 от този статут, искането за встъпване е ограничено до подпомагане по отношение на исканията на една от страните. Съгласно член 116, параграф 3 от Процедурния правилник встъпилата страна е обвързана от спора в състоянието, в което той се намира в момента на встъпването. Съгласно съдебната практика тези разпоредби допускат встъпилата страна да посочи доводи, различни от тези на страната, която подкрепя, при условие че тези доводи не изменят обхвата на съдебния спор и че встъпването пак цели да се подкрепят исканията на тази страна (Решение на Съда от 23 февруари 1961 г. по дело De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Върховен орган, 30/59, Recueil, стр. 1 и 37 и Решение на Съда от 8 януари 2002 г. по дело Франция/Monsanto и Комисия, C‑248/99 P, Recueil, стр. I‑1, точка 56, Решение на Общия съд от 3 април 2003 г. по дело Royal Philips Electronics/Комисия, T‑119/02, Recueil, стр. II‑1433, точки 203 и 212).
28. В настоящия случай следва да се припомни, че задължението на институцията да извърши конкретна и индивидуална проверка на съдържанието на документите, посочени в заявлението за достъп по Регламент № 1049/2001, отразява принципен подход, който се прилага независимо от областта, до която се отнасят исканите документи, без обаче този принципен подход да означава, че такава проверка е необходима във всички случаи (Решение на Общия съд от 13 април 2005 г. по дело Verein für Konsumenteninformation/Комисия, T‑2/03, Recueil, стр. II‑1121, наричано по-нататък „Решение по дело VKI“, точки 74 и 75).
29. Ето защо проверката дали е нарушено това задължение, представлява предварителен етап от проверката по правните основания, изведени от нарушение на разпоредбите на член 4 от Регламент № 1049/2001. От това следва, че при анализа на правните основания, изведени от нарушението на тези разпоредби, Общият съд във всички случаи трябва да провери дали Комисията е направила конкретна и индивидуална проверка на всеки от поисканите документи или съответно дали е доказала, че документите, до които е отказан достъп, явно попадат изцяло в обхвата на някое от изключенията.
30. Освен това следва да се посочи, че макар наистина Кралство Швеция да е включило оплакването за липса на конкретна и индивидуална проверка в първата част от писменото си становище при встъпване без пряка връзка с изтъкнатите от жалбоподателя правни основания, впоследствие то е повторило това оплакване в изложението си по правното основание, изведено от нарушение на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001.
31. От това следва, че развитото от Кралство Швеция оплакване за липса на конкретна и индивидуална проверка на неоповестените документи е допустимо.
Б – По съществото на спора
1. По четвъртото правно основание, изведено от явна грешка в преценката на обхвата на заявлението за достъп
32. От точка 2, in fine от обжалваното решение следва, че според Комисията подаденото от жалбоподателя заявление за достъп не се е отнасяло до документите от категория 5, буква б) (вж. точка 8 по-горе), „тъй като тези документи имат чисто процесуален характер и/или отразяват известни факти“. В отговор на въпрос на Общия съд в съдебното заседание Комисията първо посочва, че това съображение се основава на факта, че в потвърдителното си заявление жалбоподателят не е възразил срещу извода ѝ за ограничения обхват на заявлението за достъп, извод, изложен в отговора на първоначалното заявление за достъп, и дори не е споменал вътрешните документи. Второ, тя посочва една бележка от преписката с дата 21 януари 2008 г. относно телефонен разговор между длъжностно лице от генерална дирекция (ГД) „Конкуренция“ и юридическите съветници на жалбоподателя, проведен на 9 януари 2008 г. От тази бележка личало, че юридическите съветници на жалбоподателя са посочили, че заявлението им за достъп се отнася само до документите, свързани с нарушението, за което се търси отговорност от участниците в картела за КАГИ, а не например до вътрешните документи. Именно комбинацията от тези две обстоятелства обосновала убеждението на Комисията, че заявлението на жалбоподателя за достъп не се отнася до документите от категория 5, буква б).
33. В жалбата жалбоподателят възразява срещу изключването на тези документи, като изтъква, че никога не е заявявал, че ги изключва от заявлението си, и че дори напротив, във факса от 11 януари 2008 г. изрично е посочил документите, които са изключени от заявлението му.
34. В това отношение, на първо място, следва да се констатира, че в първоначалното си заявление от 9 ноември 2007 г. жалбоподателят е поискал достъп до всички документи от преписката относно картела за КАГИ, без други уточнения или ограничения. След това с факс от 11 януари 2008 г. жалбоподателят е ограничил заявлението си, изключвайки някои изрично изброени групи документи, а именно всички документи, които се отнасят само до структурата на участващите предприятия, всички документи, които са от значение само за определянето на адресатите на решението „КАГИ“, и всички документи, съставени изцяло на японски език. Следователно това изрично и писмено ограничаване, направено след телефонния разговор от 9 януари 2008 г., не подкрепя твърденията на Комисията, че жалбоподателят устно е ограничил обхвата на заявлението си по време на телефонния разговор.
35. На второ място, потвърдителното заявление от 20 февруари 2008 г. има съвсем същия обхват като първоначалното заявление, така както е ограничено с факса от 11 януари 2008 г., тъй като се отнася до оповестяването на „всички документи относно производството […] по дело COMP/F/38.899, с които разполага […] Комисията“, с изключение на трите категории документи, изключени с факса от 11 януари 2008 г. Следователно Комисията е трябвало да преразгледа ограничителното си разбиране за обхвата на заявлението за достъп най-късно при разглеждането на потвърдителното заявление.
36. На трето място, причините, които изтъква Комисията, за да обоснове по същество ограничителното си разбиране, а именно съображението ѝ, че документите от категория 5, буква б) имат чисто процесуален характер и отразяват само известни факти, са без значение в контекста на Регламент № 1049/2001. Всъщност личният интерес, който заявителят може да защитава със заявлението си за достъп, е напълно чужд на Регламент № 1049/2001 критерий, така че Комисията не следва да преценява какъв е този интерес или да прави предположения по въпроса, нито въз основа на това да прави изводи относно обработването на заявлението.
37. Следователно трябва да се констатира, че жалбоподателят основателно твърди, че ограничителното разбиране на Комисията за обхвата на заявлението му за достъп се дължи на явна грешка в преценката. Следователно обжалваното решение трябва да се отмени, доколкото отказва на жалбоподателя достъп до документите от категория 5, буква б).
2. По първото правно основание, изведено от нарушение на член 4, параграф 2, първо и трето тире и на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1019/2001
38. Това правно основание се състои от три части. Първата част е изведена от нарушение на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент 1049/2001. Втората част е изведена от нарушение на член 4, параграф 2, първо тире от Регламент № 1049/2001. Третата част е изведена от нарушение на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001.
39. Следва да се припомни, че Регламент № 1049/2001, който е приет на основание член 255, параграф 2 ЕО, има за цел, както се посочва в съображение 4 и в член 1 от него, да учреди право на възможно най-широк публичен достъп до документите на институциите. В съображение 2 от този регламент се припомня, че правото на достъп се свързва с демократичния характер на институциите. От посочения регламент, и по-специално от съображение 11 и от член 4, който предвижда режим на изключения в това отношение, следва също, че за правото на достъп съществуват и определени ограничения, основани на съображения от обществен или частен интерес.
40. За да се обоснове отказът на достъп до документ, чието оповестяване е поискано, по принцип не е достатъчно документът да е свързан с някоя от дейностите, посочени в член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001. Съответната институция трябва и да предостави обяснения за това по какъв начин достъпът до посочения документ може конкретно и действително да засегне интереса, защитен от предвидено в този член изключение (Решение на Съда от 1 юли 2008 г. по дело Швеция и Turco/Съвет, C‑39/05 P и C‑52/05 P, Сборник, стр. I‑4723, точка 49, Решение на Съда от 29 юни 2010 г. по дело Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, Сборник, стр. I‑5885, наричано по-нататък „Решение по дело TGI“, точка 53 и Решение на Съда от 21 септември 2010 г. по дело Швеция и др./API и Комисия, C‑514/07 P, C‑528/07 P и C‑532/07 P, Сборник, стр. I‑8533, точка 72).
41. Съгласно постоянната съдебна практика, тъй като дерогират принципа на възможно най-широк публичен достъп до документите, посочените в член 4 от Регламент № 1049/2001 изключения трябва да се тълкуват и прилагат стриктно (Решение на Съда от 1 февруари 2007 г. по дело Sison/Съвет, C‑266/05 P, Сборник, стр. I‑1233, точка 63, Решение на Съда от 18 декември 2007 г. по дело Швеция/Комисия, C‑64/05 P, Сборник, стр. I‑11389, точка 66 и Решение на Съда по дело Швеция и Turco/Съвет, точка 40 по-горе, точка 36).
42. Именно в светлината на тези принципи следва да се разгледат трите части от първото правно основание на жалбоподателя.
43. В това отношение, като се има предвид, че както следва от точка 29 по-горе, оплакването за липса на конкретна и индивидуална проверка на документите поставя основен въпрос, общ за трите части на първото правно основание, трябва това оплакване да се разгледа, преди да се прецени дали Комисията е приложила правилно различните изключения, въз основа на които отказва в обжалваното решение да оповести поисканите документи. Следователно най-напред следва да се разгледа въпросът дали в настоящия случай са изпълнени необходимите условия, за да може Комисията да се освободи от задължението да извърши такава конкретна и индивидуална проверка.
а) По наличието в настоящия случай на условията, които позволяват да се дерогира задължението за извършване на конкретна и индивидуална проверка на съдържанието на поисканите документи
44. Най-напред следва да се посочи, че съдебната практика допуска изключения от задължението за извършване на конкретна и индивидуална проверка на поисканите документи в различни хипотези.
45. Първо, такава е хипотезата, при която с оглед на обстоятелствата по конкретното дело е очевидно, че достъпът трябва да бъде отказан или, тъкмо напротив, разрешен. Общият съд приема, че такъв би могъл да бъде случаят например, когато определени документи явно попадат изцяло в обхвата на някое от изключенията от правото на достъп или, обратно, явно са изцяло достъпни, или пък, накрая, вече са били предмет на конкретна и индивидуална преценка от Комисията при подобни обстоятелства (Решение по дело VKI, точка 28 по-горе, точка 75). Такъв очевиден случай е признат и от Съда, който приема, че за да обяснят по какъв начин достъпът до поисканите документи може да засегне интереса, защитен с някое от изключенията по член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001, институциите могат да се основат на общи презумпции, които се прилагат за определени категории документи, тъй като сходни съображения от общ характер могат да намерят приложение относно заявления за оповестяване, които се отнасят до документи от едно и също естество (Решение по дело Швеция и Turco/Съвет, точка 40 по-горе, точка 50, Решение по дело TGI, точка 40, по-горе, точки 54 и 55 и Решение по дело Швеция и др./API и Комисия, точка 40, по-горе, точка 74). Освен това в този контекст понятията „категория документи“ и „документи от едно и също естество“ следва да се разбират в широк смисъл и без оглед на съдържанието им, така както следва от посоченото в точка 40 по-горе Решение по дело TGI, в което тези понятия са използвани по такъв начин, че да обхващат всички документи, които се съдържат в преписката на Комисията по дело в областта на държавните помощи, а също и от посоченото в точка 40 по-горе Решение по дело Швеция и др./API и Комисия, в което се достига до извода, че документите принадлежат към една и съща категория само поради факта, че са били съставени от Комисията в качеството ѝ на страна по няколко различни дела, висящи към датата на приемане на решението за отказване на достъп.
46. Второ, към документи, които спадат към една и съща категория, може да се приложи една и съща обосновка, какъвто е например случаят, когато те съдържат един и същ вид информация. По-нататък Общият съд следва да провери дали изключението, на което се позовава институцията, явно обхваща изцяло документите от тази категория. За разлика от случаите, посочени в предходната точка, общият за тези документи критерий се отнася до тяхното съдържание, тъй като институцията, до която е подадено заявлението, трябва да мотивира отказа си да ги оповести на основание на различните изключения от правото на достъп, посочени в член 4 от Регламент № 1049/2001, именно с оглед на съдържащата се в поисканите документи информация.
47. Трето, в изключителни случаи и само ако административната тежест, породена от конкретната и индивидуална проверка на документите, би била прекомерна и в този смисъл подобно изискване би надхвърлило пределите на разумното, може да се допусне дерогация от задължението за извършване на конкретна и индивидуална проверка на поисканите документи (Решение по дело VKI, точка 28 по-горе, точка 112 и цитираната съдебна практика).
48. В настоящия случай в точка 1 от обжалваното решение, озаглавена „Предварителни бележки“, Комисията изрично сочи наличието на две от тези хипотези, а именно, от една страна, на първата хипотеза, посочена в точка 45 по-горе, при която е очевидно, че достъпът трябва да бъде отказан, тъй като определени документи явно попадат изцяло в обхвата на определено изключение, и от друга страна, на втората хипотеза, посочена в точка 46 по-горе, при която институцията може да посочи причините за отказа на достъп чрез препращане към групи документи, съдържащи същия вид информация.
49. Най-напред следва да се посочи, че позоваването на тези изключения е абстрактно и общо, извън контекста на проверката на самото заявление. Освен това Комисията не посочва към кои документи е приложила тези две изключения, което налага извода, че ги е приложила към всички поискани документи. Комисията потвърждава това тълкуване, посочвайки в писмената си защита, че „всички изброени в [обжалваното] решение категории документи явно попадат изцяло в обхвата на основанията за отказ […] по член 4, параграф 2, първо и трето тире и [по член 4,] параграф 3 от [Регламент № 1049/2001]“.
50. Освен това в писмената си защита Комисията изтъква, че жалбоподателят е „пропуснал да конкретизира надлежно заявлението си, въпреки че служителите на Комисията са му обърнали внимание върху обема на преписката и работното натоварване, което предизвиква неговото заявление“. Тъй като това изявление трябва да се разглежда като позоваване на дефинираното в точка 47 по-горе изключение за случаите, водещи до извънредно работно натоварване, следва да се припомни, че според съдебната практика мотивите към всяко решение трябва да се съдържат в самия текст на решението и последващи обяснения, предоставени от Комисията, се вземат предвид само при изключителни обстоятелства (Решение на Общия съд от 2 юли 1992 г. по дело Dansk Pelsdyravlerforening/Комисия, T‑61/89, Recueil, стр. II‑1931, точка 131, Решение на Общия съд от 14 май 1998 г. по дело Buchmann/Комисия, T‑295/94, Recueil, стр. II‑813, точка 171 и Решение на Общия съд от 15 септември 1998 г. по дело European Night Services и др./Комисия, T‑374/94, T‑375/94, T‑384/94 и T‑388/94, Recueil, стр. II‑3141, точка 95).
51. В писмото от 30 януари 2008 г., с което се отхвърля първоначалното заявление, липсата на конкретна и индивидуална проверка на документите обаче е обоснована не с работното натоварване, което ще породи тази проверка, а единствено с факта, че всички поискани документи явно попадат изцяло в обхвата на изтъкнатите от Комисията изключения. Обжалваното решение също не съдържа никакво обяснение в този смисъл. Едва в писмената си защита Комисията за пръв път изтъква, че жалбоподателят не е ограничил достатъчно обхвата на заявлението си, като се има предвид работното натоварване при извършването на конкретна и индивидуална проверка. Следователно последният довод не е бил определящо съображение за приемането на обжалваното решение.
52. При тези условия този довод трябва да се отхвърли като безпредметен.
53. Следователно, на първо място, трябва да се прецени дали Комисията е доказала надлежно наличието на извънредните обстоятелства, на които се позовава в обжалваното решение, за да се освободи от задължението да направи конкретна и индивидуална проверка на поисканите документи. На второ място, по съображения за изчерпателност трябва да се разгледа и посоченото в писмената защита на Комисията изключение във връзка с работното натоварване.
По първото изключение, изтъкнато в обжалваното решение и основано на това, че по обща презумпция явно трябва да се откаже достъп до поисканите документи
54. Както бе припомнено в точка 41 по-горе, тъй като дерогират принципа на възможно най-широк публичен достъп до документите, изключенията, посочени в член 4 от Регламент № 1049/2001, трябва да се тълкуват и прилагат стриктно.
55. Същевременно Съдът е приел и че съответната институция може да се основе в това отношение на общи презумпции, които се прилагат за определени категории документи, тъй като сходни съображения от общ характер могат да намерят приложение относно заявления за оповестяване, които се отнасят до документи от едно и също естество (Решение по дело Швеция и Turco/Съвет, точка 40 по-горе, точка 50, Решение по дело TGI, точка 40 по-горе, точки 54 и 55 и Решение по дело Швеция и др./API и Комисия, точка 40 по-горе, точка 74). В този случай следва да се провери дали съображения от общ характер позволяват да се приеме, че Комисията е имала право да се основе на презумпцията, че оповестяването на документите ще засегне защитените с член 4 от Регламент № 1049/2001 интереси, без при това да е била длъжна да направи конкретна преценка на съдържанието на всеки един от тези документи (вж. в този смисъл решение по дело Швеция и др./API и Комисия, точка 40 по-горе, точка 76).
56. В настоящия случай обаче, противно на изложеното от Комисията в съдебното заседание, такава презумпция не може да се основе на съображения, аналогични на възприетите от Съда в случая, по който е постановено посоченото в точка 40 по-горе Решение по дело TGI. В това дело, в което се разглежда заявление за достъп до преписка по дело в областта на държавните помощи, Съдът приема, че от Регламент № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член [88 ЕО] (OВ L 83, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 41), както и от съдебната практика относно правото на запознаване с документите от административната преписка на Комисията, може да се изведе общата презумпция, че всички поискани документи попадат в обхвата на едно от изключенията, тъй като този регламент не предвижда никакво право на достъп до посочените документи в полза на заинтересовани лица, различни от държавата членка, която носи отговорност за отпускането на помощта. Всъщност, ако тези заинтересовани лица можеха да получат достъп до документите от преписката на основание на Регламент № 1049/2001, това би застрашило режима на контрол върху държавните помощи (Решение по дело TGI, точка 40 по-горе, точки 55—58).
57. В това отношение, от една страна, следва да се подчертае, че за разлика от настоящия случай, в случая, по който е постановено посоченото в точка 40 по-горе Решение по дело TGI, към датата на приемане на решението за отказ на достъп до преписката Комисията все още не е приела окончателно решение, с което слага край на производството по делото, преписката по което е била предмет на заявлението за достъп. Освен това съображенията на Съда в посоченото в точка 40 по-горе Решение по дело TGI се опират именно на разбирането, че специалните разпоредби, уреждащи достъпа до документи при тези производства, не трябва да се заобикалят, като се използват процедурите по Регламент № 1049/2001. Специалният режим на достъп до преписката при конкретни производства обаче, независимо дали са в областта на държавните помощи или в областта на картелите, се прилага само докато тече съответното производство. Следователно трябва да се приеме, че съображенията на Съда по посоченото в точка 40 по-горе Решение по дело TGI не могат да се приложат, когато институцията вече е приела окончателно решение, с което е сложила край на производството по преписката, до която се иска достъп, както е в настоящия случай.
58. От друга страна, в настоящия случай, по аналогия със случая, по който е постановено посоченото в точка 40 по-горе Решение по дело TGI, евентуалната обща презумпция, че не трябва да се оповестяват документите от преписките по дела в областта на конкуренцията, би трябвало да произтича от изменения Регламент (ЕО) № 1/2003 на Съвета от 16 декември 2002 година относно изпълнението на правилата за конкуренция, предвидени в членове 81 [ЕО] и 82 [ЕО] (ОВ L 1, 2003 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 167), както и от съдебната практика относно правото на запознаване с документите от административната преписка на Комисията.
59. Вярно е, че също както Регламент № 659/1999 в областта на помощите Регламент № 1/2003 не предвижда право на лицата, които не са страни в съответното производство, да получат достъп до документите от административната преписка на Комисията по дела в областта на картелите. В по-общия контекст на гарантиране на правото на защита обаче член 27 от Регламент № 1/2003 предвижда достъп до преписката в полза на предприятията, срещу които се води производството. Достъпът до преписката, предоставен в този контекст, не може да обхваща вътрешните документи на институцията, търговските тайни на други предприятия и друга поверителна информация (Решение на Общия съд от 20 април 1999 г. по дело Limburgse Vinyl Maatschappij и др./Комисия, T‑305/94—T‑307/94, T‑313/94—T‑316/94, T‑318/94, T‑325/94, T‑328/94, T‑329/94 и T‑335/94, Recueil, стр. II‑931, точка 1015 и Решение на Общия съд от 26 април 2007 г. по дело Bolloré и др./Комисия, T‑109/02, T‑118/02, T‑122/02, T‑125/02, T‑126/02, T‑128/02, T‑129/02, T‑132/02 и T‑136/02, Сборник, стр. II‑947, точка 45).
60. Разпоредбите на Регламент № 1/2003, които са посветени на достъпа до документи, са уточнени в Регламент (ЕО) № 773/2004 на Комисията от 7 април 2004 година относно водените от Комисията производства съгласно членове 81 [ЕО] и 82 [ЕО] (OВ L 123, стр. 18; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 242), който предвижда и право на достъп в полза на подалото жалба до Комисията лице, в случай че жалбата му бъде отхвърлена. В това отношение член 8, параграф 2 и член 15, параграф 4 от Регламент № 773/2004 предвиждат, че документите, получени от жалбоподателя или от засегнатото предприятие, могат да се използват само за целите на съдебно или административно производство за прилагане на разпоредбите на членове 81 ЕО и 82 ЕО.
61. От това следва, че макар предприятията, срещу които се води производство в областта на картелите, и жалбоподателите, чиито жалби не са били уважени от Комисията, да имат право да се запознаят с определени документи от административната преписка на Комисията, това право подлежи на някои изключения, които сами по себе си изискват преценка във всеки отделен случай. Следователно, дори да се следват съображенията на Съда от посоченото в точка 40 по-горе Решение по дело TGI, съгласно които за целите на тълкуването на предвиденото в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 изключение следва да се вземат предвид ограниченията на достъпа до преписката, предвидени за конкретни производства като производствата в областта на държавните помощи и в областта на конкуренцията, това не позволява да се презумира, че всички съдържащи се в преписките в тази област документи автоматично попадат в обхвата на някое от предвидените в член 4 от Регламент № 1049/2001 изключения, тъй като в противен случай би била накърнена възможността на Комисията да санкционира картелите.
62. Поради това Комисията не може да презумира, без да извърши конкретен анализ на всеки документ, че всички поискани документи явно попадат в обхвата на изключението по член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001.
63. Следователно Комисията не е можела въз основа на първата хипотеза на допускане на изключение да се освободи от задължението да направи конкретна и индивидуална проверка на поисканите документи.
По второто изключение, изтъкнато в обжалваното решение и свързано с проверка на документите по категории
64. В самото начало следва да се уточни, че както бе посочено в точка 46 по-горе, към документи, които спадат към една и съща категория, може да се приложи една и съща обосновка, например когато те съдържат еднакъв вид информация. Общият съд обаче следва да провери дали посоченото изключение явно обхваща изцяло документите от тази категория.
65. В настоящия случай, както следва от цитираната в точка 48 по-горе част от обжалваното решение, Комисията се основава на точка 73 от Решение по дело VKI, точка 28 по-горе, за да приеме, че може да се мотивира по групи документи. В точка 73 от посоченото решение обаче Общият съд подчертава, че според него във всички случаи е необходима проверка документ по документ, за да се прецени възможността за евентуален частичен достъп до поисканите документи — преценка, която е задължителна съгласно член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001 (Решение по дело VKI, точка 73). Следователно само когато съответното изключение от правото на достъп явно обхваща изцяло документите, които попадат в дадена категория, институцията може се освободи от задължението да извърши индивидуална проверка на тези документи.
66. Освен това следва да се отбележи, че обособените от съответната институция категории документи трябва да бъдат определени в зависимост от съдържащата се в документите информация и че тази категоризация не съответства непременно на видовете документи. Например възможно е отговорът на дадено предприятие на изложението на възраженията да съдържа информация, чието оповестяване трябва да бъде отказано на основание на едно от изключенията по член 4, параграф 2 от регламент № 1049/2001, а отговорът на друго предприятие, макар да спада към същия вид документи, да съдържа информация, която не изисква такава защита. Следователно именно когато документите попадат в категория, която съдържа еднакъв вид информация, отказът да се оповести цялата група документи може да има една и съща обосновка. Всъщност при тези обстоятелства обосновката по групи документи улесн ява и опростява задачата на Комисията да разгледа заявлението и да обоснове решението си.
67. От това следва, че ползата от проверката по категории за разглеждането на заявлението за достъп е условие за законосъобразността на тази проверка. Следователно категориите документи трябва да бъдат определени съгласно критерии, които позволяват на Комисията да изложи общи съображения за всички документи, които спадат към една категория. Ето защо в настоящия случай документите, които спадат към една и съща категория, трябва да притежават общи характеристики, релевантни за целите на решението за евентуалното им оповестяване. Така, съображенията, изложени за определена категория, непременно трябва да се различават от съображенията за другите категории. Всъщност, когато за две различни категории могат да се изложат едни и същи съображения, на практика за целите на разглеждането на заявлението за достъп става дума за една и съща категория. Следователно в този случай разделянето на категории би било изкуствено и безполезно.
68. В настоящия случай обаче, от една страна, класифицирането на поисканите документи по категории, така както е направено от Комисията (вж. точка 8 по-горе), в по-голямата си част е безполезно за целите на обжалваното решение. По-специално, както ще бъде посочено в точки 70—85 по-долу, във връзка с изключенията, изведени от защитата на целите на дейностите по разследване и от защитата на търговските интереси, това класифициране не улеснява, нито опростява задачата на Комисията да разгледа заявлението и да обоснове решенето си, тъй като категоризирането е направено по видове документи, независимо от съдържащата се в тези документи информация.
69. От друга страна, както ще бъде посочено в точки 86—91 по-долу, във връзка с изключението, изведено от защитата на процеса на вземане на решения на Комисията, документите, спрямо които Комисията прилага това изключение, не попадат явно и изцяло в неговия обхват в противоречие с формулираното в точки 64 и 65 по-горе изискване.
– По разглеждането на изключението, изведено от защитата на целите на дейностите по разследване, в точка 3 от обжалваното решение
70. Точка 3 от обжалваното решение е разделена на две части. Точка 3.1., озаглавена „Текущо разследване“, се отнася до обосноваването на отказа на достъп със защитата на целите на текущото разследване. В точка 3.2, озаглавена „Защита извън конкретното разследване на свързаните с него документи“, Комисията най-напред посочва, че физическите и юридическите лица, които доброволно или принудително предоставят информация по реда на Регламент № 1/2003, имат основание да очакват, че Комисията няма да оповести въпросните документи и че те ще бъдат използвани само за целите на производството в областта на конкуренцията, включително в рамките на упражнявания от съдилищата на Съюза контрол. Комисията препраща и към разпоредбите на Регламент № 1/2003, които изключват оповестяването на защитена от професионална тайна информация, събрана от Комисията в приложение на посочения регламент. В случай че Комисията не оправдае доверието на съответните предприятия и оповести поисканите документи, готовността на посочените предприятия да ѝ оказват съдействие щяла да намалее до такава степен, че тя повече нямало да може да изпълнява коректно функцията си по прилагане на правото на конкуренция. Накрая, Комисията посочва изрично, че „[и]зложените по-горе мотиви важат по отношение на петте вида документи, изброени [в точка 2 от обжалваното решение]“.
71. От анализа на точките на обжалваното решение, посветени на различните категории документи, следва също, че по същество възприетите от Комисията съображения до голяма степен са едни и същи по отношение на всяка от категории 1, 2, 4 и 5, буква a).
72. Всъщност по отношение на всяка от тези категории Комисията се основава по същество на съображението, че оповестяването на документите ще направи публично достояние информацията, предоставена от лицата, които са подали заявление за освобождаване от глоби или намаляване на техния размер, както и от адресатите на исканията за предоставяне на информация, което щяло да улесни предявяването на искове за обезщетения за вреди срещу предприятията, които са оказали съдействие или са отговорили на искането за предоставяне на информация, и следователно щяло да разубеди бъдещите кандидати за освобождаване от глоби или намаляване на техния размер и бъдещите адресати на искания за предоставяне на информация да ѝ оказват съдействие. Такова отслабване на програмата на Комисията за освобождаване от глоби или намаляване на техния размер и на провежданите от нея разследвания щяло да ѝ попречи да изпълнява ефикасно задачата си да осигурява спазването на конкурентното право на Съюза.
73. По-конкретно, що се отнася до документите от категория 1, Комисията изтъква факта, че адвокатите следят особено внимателно практиката ѝ в областта на освобождаването от глоби или намаляването на техния размер, така че действията ѝ по определено дело могат да повлияят на други дела в бъдеще. По отношение на документите от категория 2 Комисията подчертава, че адресатите на исканията за предоставяне на информация по член 18 от Регламент № 1/2003 могат да ограничат отговорите си до минимално необходимото или да използват отлагателни тактики, принуждавайки я по този начин да приема изрични решения, за да си набави информация. По отношение на документите от категория 4 Комисията изтъква оправданите очаквания на предприятията, които са ѝ оказали съдействие, че предоставената от тях информация ще бъде оповестявана само в рамките на Регламент № 1/2003. Що се отнася до документите от категория 5, буква а), Комисията се ограничава до това да посочи твърде общо, че „както вече е обясн[ила] във връзка с документите от категории [1—4]“, оповестяването на тези документи би застрашило целта на дейностите по разследване, без да посочи отделни причини, свързани с конкретното съдържание на документите от тази категория.
74. Следователно, като се има предвид обосновката, която дава Комисията, за да откаже достъп до документите от категории 1, 2, 4 и 5, буква a), не съществува реална разлика между съдържанието на документите, които попадат във всяка от тези категории, така че разделянето им на категории не изпълнява каквато и да било полезна функция за целите на обжалваното решение.
75. В отговор на въпрос на Общия съд в съдебното заседание Комисията действително заяви, че макар отказът ѝ да оповести поисканите документи да се основава на някои основни принципи на правото, съдържащите се в обжалваното решение обяснения показват, че тя е отчела особеностите на документите, които попадат в различните категории. Трябва да се констатира обаче, че причините, изтъкнати по отношение на документите от категории 1, 2, 4 и 5, буква a), обобщени в точка 73 по-горе, до голяма степен са взаимозаменяеми и могат да се приложат еднакво към всяка категория документи.
76. Следователно, що се отнася до документите от категории 1, 2, 4 и 5, буква a), извършеното от Комисията категоризиране е изкуствено. То не отразява реални разлики в съдържанието на документите от различните категории. От това следва, че не са изпълнени посочените в точка 64 по-горе условия за освобождаване на Комисията от задължението ѝ да извърши конкретна и индивидуална проверка на всеки един от обособените в категории документи.
77. За разлика от това, що се отнася до документите от категория 3, а именно документите, иззети по време на проверки на място в търговските помещения на съответните предприятия, Комисията се позовава конкретно на оправданите очаквания на предприятията, че документите, получени от Комисията при упражняване на предоставените ѝ правомощия, няма да бъдат публично оповестени, а ще се използват единствено за целите на производството в областта на конкуренцията. В това отношение следва да се припомни, че документите, които попадат в категория 3, се различават от документите от останалите категории по начина, по който са били получени от Комисията, а именно по това, че са били събрани по реда на член 20, параграф 2, буква в) от Регламент № 1/2003 против волята на съответното предприятие по време на извършени от Комисията внезапни проверки, докато всички останали документи извън издадените от самата Комисия са ѝ били предоставени доброволно от предприятията или, доколкото тези предприятия носят законово задължение да предоставят информация, са ѝ били предоставени след задълбочено обмисляне или евентуално след консултация с юристи. Предвид този елемент на принуда при предоставянето на документите от категория 3, очакването, което евентуално може да се породи у съответните предприятия, че иззетите документи ще се използват единствено в рамките на провежданото от Комисията разследване на основание член 81 ЕО, се различава по естеството си от очакването, посочено от Комисията по отношение на документите от категория 4, а именно твърдяното от нея очакване на предприятията, че доброволно предоставените от тях документи няма да бъдат оповестявани, въпреки че и в двата случая това очакване би могло да се свърже с разпоредбите на член 28 от Регламент № 1/2003. Следователно обосновката, която дава Комисията по отношение на документите от категория 3, се основава на конкретни критерии, които трябва да се вземат предвид, за да се реши дали е възможно да се оповестят въпросните документи.
78. От гореизложеното се налага изводът, че категория 3 е единствената определена от Комисията категория документи, която с оглед на изложените в обжалваното решение мотиви е от полза за разглеждането на заявлението за достъп. Този извод обаче не може да предопредели резултата от проверката на основателността на мотивите, с които Комисията обосновава отказа да оповести документите от тази категория.
79. Следователно в точка 3 от обжалваното решение, посветена на изключението, изведено от защитата на целите на дейностите по разследване, Комисията не е имала право да приеме, че не е длъжна да извърши конкретна и индивидуална проверка на документите от категории 1, 2, 4 и 5, буква a).
– По разглеждането на изключението, изведено от защитата на търговските интереси, в точка 4 от обжалваното решение
80. Най-напред следва да се посочи, че макар в точка 4 от обжалваното решение, която е посветена на изключението, изведено от защитата на търговските интереси, Комисията да констатира, че на основание член 4, параграф 2, първо тире от Регламент № 1049/2001 трябва да се откаже достъп до документите от категории 1—4, тя не споменава документите, които попадат в категория 5. Следователно трябва да се приеме, че според Комисията това изключение не се прилага по отношение на последните документи.
81. Освен това съображенията на Комисията в точка 4 от обжалваното решение не са структурирани според определените в точка 2 от това решение категории документи. Всъщност в точка 4 са разграничени две групи документи, а именно, първо, „документи от съответното предприятие“ и второ, „документи на Комисията“.
82. Подобно обаче на категоризирането за целите на прилагането на изключението, изведено от защитата на целите на дейностите по разследване (вж. точки 70—76 по-горе), това разграничение също е изкуствено, тъй като съображенията за отказа за оповестяване всъщност са едни и същи за двете групи документи.
83. Така, след като обяснява, че документите от съответните предприятия „съдържат чувствителна търговска информация от различно естество“ и „подробни данни за търговската дейност и пазарното поведение“ на въпросните предприятия, които имат законен интерес да запазят тази информация от третите лица, които биха искали да я получат, Комисията изтъква, че „[и]зложените мотиви относно документите от съответните предприятия важат и по отношение на [нейните] документи“.
84. Следователно, докато уж анализира документите по групи, Комисията всъщност излага общи съображения за всички документи от категории 1—4 в нарушение на задължението си, произтичащо от цитираната в точка 40 по-горе съдебна практика, да обясни по какъв начин достъпът до всеки документ, чието оповестяване се иска, може конкретно и действително да засегне защитата на търговските интереси.
85. Поради това в точка 4 от обжалваното решение, посветена на изключението, изведено от защитата на търговските интереси, Комисията не е имала право да приеме, че не е длъжна да извърши конкретна и индивидуална проверка на поисканите документи от категории 1—4.
– По разглеждането на изключението, изведено от защитата на процеса на вземане на решения на Комисията, в точка 3 от обжалваното решение
86. Както бе посочено в точка 9 по-горе, Комисията се позовава на изключението по член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001, изведено от защитата на процеса на вземане на решения от Комисията, единствено по отношение на документите от категория 5, буква a).
87. Съгласно член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001 „достъпът до документ, съдържащ становища, които са за вътрешно ползване, като част от предварителни обсъждания и консултации на въпросната институция, се отказва дори и след вземането на решение, когато разпространението на документа би засегнало сериозно процеса на вземане на решения от институцията, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ“.
88. Първо, точка 3.2.5 от обжалваното решение мълчаливо сочи, а от отговора на Комисията от 9 ноември 2011 г. на писмените въпроси на Общия съд и изрично следва, че според Комисията всички документи от категория 5, буква a) съдържат становища, които са за вътрешно ползване по смисъл а на тази разпоредба.
89. Второ, както бе подчертано в точки 64 и 65 по-горе, само когато едно изключение от правото на достъп явно обхваща изцяло документите от определена категория, институцията може се освободи от задължението да извърши индивидуална проверка на тези документи.
90. В настоящия случай обаче нищо не позволява да се предположи, че всички документи от категория 5, буква a) попадат явно и изцяло в обхвата на посоченото изключение. Напротив, като се има предвид естеството на документите от трите подкатегории на категория 5, буква а), така както са определени от Комисията в точка 2 от обжалваното решение и уточнени в отговора ѝ от 9 ноември 2011 г. на писмените въпроси на Общия съд, следва да се приеме, че голяма част от тези документи съдържат пасажи, които не са становища по смисъла на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001. Това се отнася по-специално до заглавията на документите, техните встъпителни части и съпроводителните писма, с които тези документи са изпратени на различните адресати.
91. Следователно трябва да се констатира, че в частта от точка 3 от обжалваното решение, посветена на изключението, изведено от защитата на процеса на вземане на решения, Комисията не е имала право да приеме, че не е длъжна да извърши конкретна и индивидуална проверка на документите от категория 5, буква a), и то без да е необходимо на този етап от проверката да се разглежда въпросът дали е доказала надлежно, че всички документи от категория 5, буква а) съдържат становища по смисъла на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001.
92. От това следва, че за да се освободи от задължението да извърши конкретна и индивидуална проверка на поисканите документи, Комисията е можела да използва проверка по групи само за документите от категория 3.
По изключението, посочено в писмената защита на Комисията и свързано с евентуалното извънредно и несъразмерно работно натоварване
93. Както бе констатирано в точки 50—52 по-горе, това изключение не може да обоснове липсата на конкретна и индивидуална проверка на поисканите документи, тъй като не е споменато в обжалваното решение. По съображения за изчерпателност обаче е подходящо да се разгледа основателността на този довод.
94. В точка 103 от писмената си защита Комисията изтъква, че макар да е обърнала внимание на жалбоподателя върху обема на преписката и работното натоварване, което ще породи неговото заявление, той не е конкретизирал надлежно заявлението си. Същевременно Комисията се позовава на практиката на Общия съд, че в изключителни случаи предвид обема на работата по конкретната и индивидуална проверка на голям брой документи може да е обосновано да се потърси „справедливо споразумение“ със заявителя, за да се съгласуват интересите на заявителя и интересите на добрата администрация (Решение на Общия съд от 19 юли 1999 г. по дело Hautala/Съвет, T‑14/98, Recueil, стр. II‑2489, точка 86 и Решение по дело VKI, точка 28 по-горе, точки 101—103).
95. В настоящия случай обаче Комисията изобщо не може да се позове на тази съдебна практика, за да обоснове липсата в обжалваното решение на конкретна и индивидуална преценка на поисканите документи.
96. Първо, противно на твърдяното от Комисията, от преписката е видно, че жалбоподателят се е отнесъл с разбиране към предложението на Комисията да ограничи своето заявление за достъп. Всъщност жалбоподателят прилага към жалбата си факс от 11 януари 2008 г., изпратен след телефонен разговор с Комисията от предишния ден. С този факс жалбоподателят ограничава обхвата на заявлението си за достъп, „за да облекчи във възможно най-голяма степен работното натоварване на генерална дирекция „Конкуренция“, като се отказва от три категории документи, а именно всички документи, които се отнасят само до структурата на участващите предприятия, всички документи, които са от значение само за определянето на адресатите на решението „КАГИ“, и всички документи, съставени изцяло на японски език.
97. В този контекст следва да се отхвърли доводът на Комисията, че няколко изпратени през януари 2008 г. електронни писма доказват, че въпреки многократните ѝ искания, преповторени и в електронно писмо от 22 януари 2008 г., жалбоподателят не е конкретизирал заявлението си за достъп. Всъщност въпросната кореспонденция започва с електронно писмо от 18 януари 2008 г., в което жалбоподателят изразява недоволството си от факта, че Комисията не е отговорила на първоначалното му заявление от 13 декември 2007 г. в предвидения от Регламент № 1049/2001 петнадесетдневен срок. От отговора на Комисията от 22 януари 2008 г. (10,24 ч.), както и от отговора на жалбоподателя от същия ден (11,51 ч.) следва, че на този етап Комисията не е взела предвид факса на жалбоподателя от 11 януари 2008 г., с който последният е ограничил първоначалното си заявление, макар че жалбоподателят разполага с автоматичното известие за успешно изпращане на факса. Кореспонденцията приключва с ново електронно писмо на Комисията от 22 януари 2008 г. (16,57 ч.), в което тя отбелязва желанието на жалбоподателя да сътрудничи и потвърждава, че е получила ограничението на заявлението за достъп.
98. Следователно, въпреки че в тази електронна кореспонденция Комисията наистина е припомнила на жалбоподателя задължението му да ограничи обхвата на заявлението си, това припомняне се е дължало на обстоятелството, че Комисията не е взела предвид по-ранен факс, с който е извършено такова ограничаване, както тя признава в електронното писмо, с което се слага край на кореспонденцията. При тези обстоятелства Комисията не може да твърди, че жалбоподателят не е реагирал на поканата ѝ от 22 януари 2008 г. за конкретизиране на заявлението.
99. Освен това в точка 1 от писмото на Комисията от 30 януари 2008 г., с което се отхвърля първоначалното заявление, е отбелязано ограничаването на обхвата на заявлението за достъп, без да се посочва, че то е недостатъчно, за да се намали работното натоварване на Комисията.
100. Второ, Комисията не изтъква никакъв довод, който да сочи, че обемът на породеното от конкретната и индивидуална проверка на поисканите документи натоварване е дотолкова изключителен, че обосновава отказа да се извърши такава проверка. Общият съд констатира в това отношение, че доколкото правото на достъп до държаните от институциите документи отразява принципен подход, институцията, която се позовава на изключение, свързано с несъразмерността на произтичащата от заявката работа, носи тежестта да докаже нейния обем (Решение по дело VKI, точка 28 по-горе, точка 113).
101. Що се отнася до работното натоварване, с което е свързана обработката на дадено заявление, то по принцип не е основание за изменение на обхвата на правото на достъп, тъй като Регламент № 1049/2001 изрично предвижда възможността дадено заявление да се отнася до голям брой документи, като се има предвид, че в член 7, параграф 3 и член 8, параграф 2 от него се предвижда, че сроковете за обработване съответно на първоначалните и на потвърдителните заявления могат да бъдат удължени по изключение, например когато едно заявление се отнася до много голям документ или до голям брой документи (Решение по дело VKI, точка 28 по-горе, точки 108 и 110).
102. Освен това работното натоварване, с което е свързано разглеждането на дадено заявление, зависи не само от броя на поисканите документи и от техния обем, но и от тяхното естество. Следователно необходимостта от извършването на конкретна и индивидуална проверка на много голям брой документи не предопределя сама по себе си натоварването, с което е свързана обработката на дадено заявление, тъй като това натоварване зависи и от необходимата задълбоченост на тази проверка (Решение по дело VKI, точка 28 по-горе, точка 111).
103. Следователно в изключителни случаи и единствено когато административната тежест, породена от конкретната и индивидуална проверка на документите, би била прекомерна и в този смисъл подобно изискване би надхвърлило пределите на разумното, може да се допусне дерогация от задължението за извършване на такава проверка (вж. по аналогия Решение на Общия съд от 7 февруари 2002 г. по дело Kuijer/Съвет, T‑211/00, Recueil, стр. II‑485, точка 57 и Решение по дело VKI, точка 28 по-горе, точка 112).
104. В настоящия случай обаче Комисията не е доказала, че са налице такива изключителни обстоятелства, нито дори го е твърдяла, преди да започне производството пред Общия съд. Вярно е, че във встъпителната част на обжалваното решение тя споменава писмо от 10 април 2008 г., с което е информирала жалбоподателя, че предвид обема на преписката, която наброява повече от 1 900 документа, не е в състояние да обработи заявлението за достъп в предвидения от Регламент № 1046/2001 срок. Комисията следователно се е позовала на член 8, параграф 2 от Регламент № 1049/2001, за да удължи срока за отговор на потвърдителното заявление за достъп. На този етап обаче Комисията не е посочила, че поради обема на работното натоварване няма да може да извърши конкретна и индивидуална проверка на документите. От това следва да се заключи точно обратното, а именно че тя самата не е счела, че това натоварване е несъразмерно.
105. Трето, следва да се припомни, че когато е доказала несъразмерността на работата, произтичаща от конкретната и индивидуална проверка на посочените в заявлението документи, институцията е длъжна да положи усилия да съгласува действията си със заявителя, за да може, от една страна, да се запознае или да получи разяснения относно неговия интерес от получаване на разглежданите документи, а от друга страна, конкретно да предвиди с какви варианти разполага, за да приложи по-малко обременителна мярка от конкретна и индивидуална проверка на документите. След като правото на достъп до документи представлява принцип, институцията все пак остава длъжна в този контекст да отдаде предпочитание на онзи вариант, който е най-благоприятен за правото на достъп на заявителя, без същевременно сам по себе си да изисква работа, която надхвърля пределите на разумното (Решение по дело VKI, точка 28 по-горе, точка 114).
106. Оттук следва, че институцията може изцяло да се освободи от задължението да извърши конкретна и индивидуална проверка само ако преди това действително е разгледала всички други възможни варианти и ако обстоятелствено е изложила в решението си причините, поради които различните варианти също водят до несъразмерно работно натоварване (Решение по дело VKI, точка 28 по-горе, точка 115).
107. В настоящия случай обаче от мотивите на обжалваното решение не личи Комисията да е разгледала конкретно, точно и обстойно, от една страна, останалите възможни варианти за ограничаване на нейното работно натоварване и от друга страна, причините, поради които има право изобщо да не извърши конкретна и индивидуална проверка, вместо евентуално да приеме мярка, която е по-малко ограничителна за правото на достъп на жалбоподателя. По-конкретно от обжалваното решение не личи Комисията да е преценила какво би било работното натоварване, ако само идентифицира и след това конкретно и индивидуално разгледа няколкото документа, чието предоставяне гарантира най-голяма вероятност да се удовлетворят незабавно и евентуално на първо време частично интересите на жалбоподателя.
108. Следователно Комисията не е изпълнила условията, установени в съдебната практика с Решение по дело VKI/Комисия, за да може да се освободи от извършването на конкретна и индивидуална проверка на поисканите документи поради работното натоварване, свързано с извършването на такава проверка.
109. От гореизложените констатации следва, че Комисията е можела да извърши проверка по категории само за документите от категория 3, а именно получените по време на проверките документи (вж. точка 77 по-горе), и то само във връзка с изключението, изведено от защитата на целите на дейностите по разследване. Следователно в това отношение Комисията е можела да не извършва конкретна и индивидуална проверка на поисканите документи. Тази констатация обаче не предопределя отговора на въпроса дали тя е имала основание да откаже достъп до тези документи въз основа на това изключение — въпрос, който ще бъде разгледан по-нататък в точка 113 и сл.
110. За разлика от това, Комисията е трябвало да извърши конкретна и индивидуална проверка на всички останали поискани документи и във връзка с всички останали изтъкнати от нея изключения. Тъй като Комисията не е извършила такава проверка, обжалваното решение е незаконосъобразно поради нарушаване на задължението за извършване на конкретна и индивидуална проверка на посочените в заявлението документи,
– доколкото се отнася до прилагането на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 по отношение на документите от категории 1, 2, 4 и 5, буква a),
– доколкото се отнася до прилагането на член 4, параграф 2, първо тире от Регламент № 1049/2001 по отношение на документите от категории 1—4,
– доколкото се отнася до прилагането на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001, по отношение на документите от категория 5, буква a).
111. Следователно обжалваното решение следва да се отмени, доколкото с него е отказан достъп до документите от категории 1, 2, 4 и 5, буква a).
112. Що се отнася до документите извън категория 3, по-нататъшният анализ на основателността на изтъкнатите в обжалваното решение изключения от правото на достъп е само за изчерпателност.
б) По първата част от първото правно основание, изведена от нарушение на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001
113. Жалбоподателят, подкрепян от Кралство Швеция, счита, че оповестяването на документите, до които иска достъп, няма да застраши нито текущите, нито бъдещите разследвания. Що се отнася до разследването по дело COMP/F/38.899, жалбоподателят смята, че то е приключило с приемането на решението „КАГИ“. Евентуалното възобновяване на разследването вследствие на отмяна на решението от съд на Съюза би било ново производство. Що се отнася до бъдещите разследвания, жалбоподателят счита, че съображенията на Комисията са равнозначни на въвеждането на ново основание за отказ, което по никакъв начин не намира опора в текста на член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001 и което напълно лишава правото на достъп от полезно действие.
114. Комисията, подкрепяна от ABB и Siemens, поддържа, че необходимостта да се защити целта на производството по дело COMP/F/38.899, съществува до момента, в който решението „КАГИ“ вече не подлежи на обжалване. Освен това според нея в обхвата на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 попада най-общо и защитата на постоянната ѝ задача да прилага правото на конкуренция, и по-конкретно защитата на програмата ѝ за освобождаване от глоби или намаляване на техния размер. Оповестяването на документите, предоставени от предприятията във връзка със заявление за освобождаване от глоби или намаляване на техния размер, можело да разубеди тези предприятия да ѝ оказват доброволно съдействие в бъдеще.
115. В настоящия случай Комисията отказва да предостави на жалбоподателя документи, свързани с производство в областта на конкуренцията, като се позовава по-конкретно на изключението от правото на достъп, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, изведено от защитата на целите на дейностите по инспектиране, разследване и одит. Страните не спорят, че поисканите документи са документи, свързани с „дейността по разследване“ по смисъла на посочената разпоредба. Жалбоподателят изтъква обаче, че след като дейностите по разследване на Комисията са приключили, изключението, изведено от тяхната защита, е неприложимо.
116. В това отношение на първо място следва да се припомни, че от формулировката на изключението по член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 е видно, че то цели да защити не дейностите по разследване като такива, а тяхната цел, която при производствата в областта на конкуренцията е да се провери дали е извършено нарушение на член 81 ЕО и евентуално да се санкционират отговорните дружества. Именно поради тази причина документите от преписката, отнасящи се до различните действия по разследване, могат да останат обхванати от въпросното изключение, докато посочената цел не бъде постигната, дори ако разследването или конкретната проверка, довела до изготвянето на документа, до който се иска достъп, е приключила (Решение на Общия съд от 12 септември 2007 г. по дело API/Комисия, T‑36/04, Сборник, стр. II‑3201, точка 133; вж. по аналогия Решение на Общия съд от 6 юли 2006 г. по дело Franchet и Byk/Комисия, T‑391/03 и T‑70/04, Recueil, стр. II‑2023, точка 110, а що се отнася до прилагането на Кодекса за поведение от 1993 г. — Решение на Общия съд от 13 септември 2000 г. по дело Denkavit Nederland/Комисия, T‑20/99, Recueil, стр. II‑3011, точка 48).
117. В конкретния случай обаче към датата на приемане на обжалваното решение от Комисията са изминали почти 17 месеца от приемането на решението „КАГИ“, с което се установяват твърдените от Комисията нарушения от страна на съответните предприятия и с което се слага край на производството по дело COMP/F/38.899. Следователно е неоспоримо, че към тази дата изобщо не е било в ход разследване, водено с цел доказване на наличието на въпросните нарушения, което да може да бъде застрашено при оповестяването на поисканите документи.
118. Вярно е, че към датата на приемане на обжалваното решение пред Общия съд е имало висящи дела по жалби срещу решението „КАГИ“, поради което в случай на отмяна на това решение производството е можело да бъде възобновено. Това не се променя и с произнасянето на Общия съд, тъй като понастоящем има няколко висящи дела пред Съда по жалби срещу решенията му.
119. Дейностите по разследване във връзка с конкретна преписка обаче трябва да се считат за приключени с приемането на окончателното решение, независимо дали впоследствие съдилищата евентуално могат да отменят това решение, тъй като това е моментът, в който самата съответна институция счита производството за приключило.
120. Всъщност, да се приеме, че отделните документи, свързани с дейностите по разследване, са обхванати от изключението по член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, докато не се изчерпят всички възможности за развитие на процеса след разглежданата процедура, включително ако пред Общия съд е подадена жалба, което евентуално може да доведе до възобновяване на производството пред Комисията, би означавало достъпът до споменатите документи да зависи от неизвестни събития, а именно от изхода на делото по подадената жалба и от предприетите в изпълнение на съдебното решение действия на Комисията. При всички положения това са бъдещи и несигурни събития, зависещи от решенията на дружествата, адресати на решението за санкциониране на картела, и тези на отделните компетентни органи.
121. Подобен подход би влязъл в противоречие с целта за гарантиране на възможно най-широк публичен достъп до документите на институциите, така че да се осигури възможност на гражданите за по-ефикасен контрол за законосъобразното упражняване на публичната власт (Решение по дело API/Комисия, точка 116 по-горе, точка 140; вж. в този смисъл Решение по дело Franchet и Byk/Комисия, точка 116 по-горе, точка 112).
122. Следователно оповестяването на поисканите документи не е можело да засегне защитата на целите на дейностите по разследване, що се отнася до производството пред Комисията във връзка с картела за КАГИ.
123. На второ място, изложената в предходната точка констатация не би могла да бъде опровергана с довода на Комисията, че понятието „цели на дейностите по разследване“ има по-широко значение и обхваща цялостната политика на Комисията в областта на санкционирането на картелите и предотвратяването на тяхното създаване.
124. По същество според Комисията понятието „разследване“ в областта на конкуренцията не се ограничава до производството, в което се издава забранителното решение, а трябва да се счита за неразделна част от обичайната и постоянна задача на Комисията да прилага конкурентното право на Съюза. Следователно член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 трябвало да се прилага и след приключването на конкретната процедура. Като се има предвид, че в производството по санкциониране на картели Комисията е зависима от съдействието на съответните предприятия, тя счита, че при липсата на поверителност на предоставените от тези предприятия документи те отчасти биха изгубили стимул да подават заявления за освобождаване от глоби или намаляване на техния размер и биха се придържали към минимално необходимото при предоставянето на всякаква друга информация, по-специално в отговор на исканията за предоставяне на информация и при проверките. Следователно защитата на поверителността била условие за ефективно санкциониране на нарушенията на правото на конкуренция и поради това съществен елемент от политиката на Комисията в областта на конкуренцията.
125. Да се приеме предложеното от Комисията тълкуване обаче, би означавало да се допусне тя да изключва без ограничение във времето приложимостта на Регламент № 1049/2001 за всички нейни дейности в областта на конкуренцията просто позовавайки се на вероятността това да се отрази неблагоприятно в бъдеще на програмата ѝ за освобождаване от глоби или намаляване на техния размер. В това отношение следва да се вземе предвид фактът, че последиците за програмата за освобождаване от глоби или намаляване на техния размер, от които се опасява Комисията, зависят от множество несигурни фактори, например от начина, по който увредените от картела предприятия ще използват получените документи, от степента на успеваемост на евентуалните искове за обезщетение за вреди, предявени от тези предприятия, от сумите, които ще им бъдат присъдени от националните съдилища, както и от бъдещите действия на участващите в картелите предприятия.
126. Налага се изводът, че дотолкова широко тълкуване на понятието „дейности по разследване“ е несъвместимо с принципа, че поради целта на Регламент № 1049/2001, изложена в съображение 4 от него, „да [се] даде възможно най-голяма гласност на правото на публичен достъп до документите“, предвидените в член 4 от този регламент изключения трябва да се тълкуват и прилагат стриктно (вж. цитираната в точка 41 по-горе съдебна практика).
127. В това отношение е нужно да се подчертае, че нищо в Регламент № 1049/2001 не дава основание да се предположи, че при прилагането на въпросния регламент политиката на Съюза в областта на конкуренцията би трябвало да се третира по-различно, отколкото други политики на Съюза. Ето защо изобщо няма основание за нуждите на политиката в областта на конкуренцията понятието „цели на дейностите по разследване“ да се тълкува по-различно, отколкото при други политики на Съюза.
128. В допълнение следва да се припомни, че програмите за освобождаване от глоби или намаляване на техния размер, ефективността на които Комисията се стреми да защитава, не са единствените средства, с които се гарантира спазването на правилата на конкуренция в Съюза. Всъщност исковете за обезщетение пред националните съдилища могат съществено да допринесат за поддържането на ефективно равнище на конкуренция в Съюза (Решение на Съда от 20 септември 2001 г. по дело Courage и Crehan, C‑453/99, Recueil, стр. I‑6297, точка 27).
129. От гореизложеното следва, че Комисията е допуснала грешка при прилагане на правото, като е приела в обжалваното решение, че в случая е приложимо изключението от правото на достъп до документи, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001. Затова тя в частност не е можела да откаже достъп до документите от категория 3 въз основа на това изключение.
130. Ето защо първата част от първото правно основание на жалбоподателя следва да се уважи по отношение на документите от категории 1, 2, 3, 4 и 5, буква a).
в) По втората част от първото правно основание, изведена от нарушение на член 4, параграф 2, първо тире от Регламент № 1049/2001
131. Първо, жалбоподателят, подкрепян от Кралство Швеция, поддържа по същество, че тъй като са стари, данните в документите по поисканата преписка вече не могат да засегнат търговските интереси на съответните предприятия. Второ, той счита, че обективно погледнато, интересът на членовете на картела от запазване на поверителността на документите по преписката не заслужава защита. Трето, членовете на картела не можели да се позовават на оправдани правни очаквания, че въпросните документи няма да бъдат оповестени.
132. Комисията, подкрепяна от ABB и Siemens, изтъква по същество, че понятието „защита на търговските интереси“ трябва да се тълкува широко. Според нея вече е било проверено дали има поверителни данни, когато се е вземало решение по предоставянето на достъп до преписката на лицата, срещу които е водено разследването в областта на конкуренцията, така че не се е налагало извършването на нова конкретна и изчерпателна проверка. Освен това чувствителният характер на търговските данни не можел да се преценява единствено според това дали са стари. От друга страна, Регламент № 1/2003, в който са изброени изчерпателно публичноправните санкции, които могат да се наложат на участвало в картел предприятие, не предвиждал отнемането на правото на защита на търговските интереси на тези предприятия.
133. Съгласно член 4, параграф 2, първо тире от Регламент № 1049/2001 институциите отказват достъп до документи в случаите, когато оповестяването би засегнало защитата на търговските интереси на физическо или юридическо лице, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ.
134. Въпреки че съдебната практика не е дала определение на понятието „търговски интереси“, все пак Общият съд е уточнил, че не всяка информация за дружеството или за търговските му отношения попада в обхвата на защитата на търговските интереси, която трябва да бъде гарантирана съгласно член 4, параграф 2, първо тире от Регламент № 1049/2001, тъй като в противен случай би се попречило на прилагането на общия принцип за предоставяне на възможно най-широк публичен достъп до документите, държани от институциите (Решение на Общия съд от 30 януари 2008 г. по дело Terezakis/Комисия, T‑380/04, точка 93).
135. Следователно трябва да се провери дали Комисията е допуснала грешка, като е приела, че понятието „търговски интереси“ по смисъла на член 4, параграф 2, първо тире от Регламент № 1049/2001 се отнася до документите от категории 1—4.
136. Жалбоподателят не оспорва общо възможността поисканите документи да съдържат информация относно търговските отношения на участвалите в картела за КАГИ дружества, цените на техните продукти, структурата на разходите им, пазарните им дялове или други подобни сведения.
137. Все пак, що се отнася до първия довод на жалбоподателя, а именно че информацията е стара, следва да се посочи, че в точка 23 от Известието на Комисията относно правилата за достъп до преписката на Комисията при производства по членове 81 [ЕО] и 82 [ЕО], членове 53, 54 и 57 от Споразумението за ЕИП и Регламент (ЕО) № 139/2004 на Съвета (OВ C 325, 2005 г., стр. 7; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 4, стр. 220, наричано по-нататък „Известието относно правилата за достъп до преписката при производства в областта на конкуренцията“) самата Комисия приема, че „[и]нформация, която е загубила търговското си значение, например поради изтичане на определен период от време, повече не може да се разглежда като поверителна“ и че „[п]о принцип Комисията следва презумпцията, че информации за оборота, продажбите и пазарните дялове на страните или други подобни данни престават да бъдат поверителни след изтичане на пет години“.
138. Разбира се, това известие на Комисията не обвързва Общия съд при тълкуването на Регламент № 1049/2001. Всъщност в точка 2 от него се уточнява, че правото на достъп до преписката, определено в споменатото известие, е отделно от общото право на достъп до документи по Регламент № 1049/2001, за което се прилагат различни критерии и изключения. Освен това точка 23 от Известието относно правилата за достъп до преписката при производства в областта на конкуренцията се отнася до понятието „поверителност“, а не до понятието „търговски интереси“ по член 4, параграф 2, първо тире от Регламент № 1049/2001. Ето защо понятието „търговски интереси“ следва да се разглежда единствено от гледна точка на посочения регламент. Все пак точка 23 може да даде сведения относно съдържанието, което следва да се придаде според Комисията на последното понятие.
139. Всъщност, тъй като, за да тълкува понятието „поверителност“, Комисията се опира на понятието „търговско значение“, което на свой ред е близко до понятието „търговски интереси“, може да се достигне до извода, че според нея степента на поверителност на даден документ или информация зависи от значимостта на неблагоприятните последици, които съответното дружество рискува да понесе в случай на оповестяване на този документ или на тази информация. Затова точка 23 от Известието относно правилата за достъп до преписката при производства в областта на конкуренцията дава насоки за претеглянето на интересите, което според самата Комисия трябва да бъде извършено в случаите, когато информацията относно търговската дейност на дадено дружество може да бъде оповестена на други икономически оператори с противоположни на въпросното дружество интереси, какъвто е именно настоящият случай. В тази връзка неблагоприятните последици, които могат да настъпят в резултат от оповестяването на чувствителна търговска информация, са толкова по-маловажни, колкото по-стара е съответната информация (вж. в този смисъл Определение на Общия съд от 15 ноември 1990 г. по дело Rhône-Poulenc и др./Комисия, T‑1/89—T‑4/89 и T‑6/89—T‑15/89, Recueil, стр. II-637, точка 23 и Определение на Общия съд от 19 юни 1996 г. по дело NMH Stahlwerke и др./Комисия, T‑134/94, T‑136/94—T‑138/94, T‑141/94, T‑145/94, T‑147/94, T‑148/94, T‑151/94, T‑156/94 и T‑157/94, Recueil, стр. II‑537, точки 24 и 32).
140. Към датата на приемане на обжалваното решение, 16 юни 2008 г., обаче по-голямата част от чувствителната търговска информация, която се съдържа в поисканите документи, датира отпреди повече от пет години. Всъщност, както подчертава жалбоподателят, тъй като картелът за КАГИ е действал от 15 април 1988 г. до 11 май 2004 г., към датата на приемане на обжалваното решение само по отношение на информацията за 2003 г. и 2004 г. все още не са били изтекли пет години.
141. Комисията изтъква, че практиката на Общия съд, цитирана в точка 139 по-горе, се отнася до понятието „търговска тайна“, а не до значително по-широкото понятие „търговски интереси“ и че ограничението от пет години по точка 23 от Известието относно правилата за достъп до преписката при производства в областта на конкуренцията не е обвързващо, а в най-добрия случай е „емпирично правило“. Освен това тя цитира случаи от съдебната практика, в които е било прието, че определени данни заслужават защита и след изтичането на този срок.
142. В това отношение следва да се посочи, че както правилно изтъква Комисията, изключено е да се прилага някакво стриктно правило, според което всяка информация относно факти, от настъпването на които е изтекло определено време, би трябвало да се счита за информация, която не може да засегне търговските интереси на дружеството, до което се отнася. Както бе посочено в точка 139 по-горе обаче, фактът, че съответната информация е отпреди определено време, увеличава вероятността търговските интереси на съответните дружества да не бъдат засегнати дотолкова, че да е обосновано прилагането на изключение от принципа на прозрачност, предвиден в Регламент № 1049/2001. Следователно, а и като се има предвид фактът, че в случая информацията относно търговската дейност на съответните дружества обхваща период от шестнадесет години (от 1988 г. до 2004 г.), следва да се приеме, че Комисията във всички случаи е била длъжна да извърши конкретна и индивидуална проверка на поисканите документи с оглед на изключението, изведено от защитата на търговските интереси, и не е можела да се ограничи до обща преценка на всички документи от категории 1—4. Тъй като не е извършила такава проверка, тя не е доказала надлежно, че оповестяването на поисканите документи би засегнало защитата на търговските интереси на определени юридически лица.
143. В този контекст следва да се отхвърли доводът на Комисията, че тъй като във връзка с публикуването на неповерителния вариант на решенето „КАГИ“, както и във връзка с предоставянето на достъп до преписката по време на производството, съдържащата се в преписката по дело COMP/F/38.899 поверителна информация вече е била предмет на проверка с цел да се установи дали тази информация заслужава защита, не е било необходимо да се извършва нова конкретна и изчерпателна проверка на отделните документи.
144. Всъщност, първо, този довод смесва различните разпоредби, уреждащи поверителността на защитена информация, които все пак предполагат прилагането на различни критерии за преценка на необходимостта от защита на тази информация и за претеглянето на интересите за и против предоставянето на достъп. Самата Комисията признава това обстоятелство в точка 2 от цитираното в точка 138 по-горе Известие относно правилата за достъп до преписката при производства в областта на конкуренцията.
145. Например достъпът до някои документи от преписката, гарантиран за предприятията, на които Комисията е изпратила изложение на възраженията на основание член 27, параграф 2 от Регламент № 1/2003, е свързан с упражняването на тяхното право на защита и както бе посочено в точка 60 по-горе, документите, получени на това основание, могат да се използват само за целите на съдебно или административно производство за прилагане на разпоредбите на членове 81 ЕО и 82 ЕО. В този смисъл правото на защита като особено право, което е част от основните права на съответните предприятия, е основание единствено с конкретна цел да се даде достъп до конкретни документи, от които са изключени само вътрешните документи на институциите, търговските тайни на други предприятия и други поверителни сведения. Обратно, правото на публичен достъп на основание Регламент № 1049/2001 като общо право е потенциално основание да се даде достъп до всички документи, с които разполагат институциите, без да се ограничава предназначението на така получените документи, като този достъп може да бъде отказан по няколко съображения, изброени в член 4 от споменатия регламент. Предвид тези разлики фактът, че Комисията вече е преценила до каква степен може да предостави достъп до съдържащата се в преписката по дело COMP/F/38.899 информация във връзка с достъпа до преписката на основание правото на защита или до каква степен тази информация трябва да се публикува в неповерителния вариант на решението „КАГИ“, не я освобождава от задължението да прецени отново тези въпроси в светлината на специалните условия за правото на достъп на основание Регламент № 1049/2001.
146. Второ, от изложените в точки 139—142 по-горе съображения следва, че със самото изтичане на определен срок може прогресивно да намалее необходимостта от защита на съдържащата се в преписката по дело COMP/F/38.899 информация с цел опазване на съответните търговски интереси. Следователно само фактът, че са изминали повече от две години между предоставянето на достъп до преписката на основание член 27, параграф 2 от Регламент № 1/2003 през април 2006 г. и приемането на обжалваното решение на 16 юни 2008 г., е достатъчен, за да възникне задължение за Комисията да извърши нова проверка на изискванията за поверителност, произтичащи от защитата на търговските интереси на засегнатите предприятия.
147. Накрая, следва да се констатира, че интересите на участвалите в картела предприятия — и по-специално интересите на встъпилите страни ABB и Siemens — да не се оповестяват поисканите документи, не могат да се квалифицират като търговски интереси в същинския смисъл на понятието. Всъщност, като се има предвид по-специално, че по-голямата част от съдържащата се във въпросната преписка информация е стара, интересът, който биха могли да имат дружествата от неоповестяването на поисканите документи, изглежда произтича не от загриженост за запазване на конкурентното положение на тази дружества на пазара на КАГИ, на който осъществяват дейност, а по-скоро от желанието им да избегнат опасността срещу тях да бъдат предявени искове за обезщетения за вреди пред националните съдилища.
148. Въпреки че предявяването на искове за обезщетение за вреди срещу дружеството безспорно може да доведе до увеличени разходи — дори само под формата на разходи за адвокат и дори ако впоследствие тези искове бъдат отхвърлени като неоснователни, — все пак интересът на участвалото в картела дружество срещу него да не бъдат предявявани подобни искове няма как да се квалифицира като търговски интерес и във всеки случай не е годен за защита интерес предвид по-специално правото на всяко лице да иска обезщетение за вредите, причинени му с действия или бездействия, които могат да ограничат или нарушат конкуренцията (Решение на Съда по дело Courage и Crehan, точка 128 по-горе, точки 24 и 26 и Решение на Съда от 13 юли 2006 г. по дело Manfredi и др., C‑295/04—C‑298/04, Recueil, стр. I‑6619, точки 59 и 61).
149. От предходното следва, че Комисията не е доказала надлежно, че достъпът до поисканите документи би могъл да засегне конкретно и действително търговските интереси на предприятията, участвали в картела.
150. Ето защо втората част от първото правно основание на жалбоподателя трябва да се уважи.
г) По третата част от първото правно основание, изведена от нарушение на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001
151. Жалбоподателят изтъква, че Комисията е допуснала грешка при прилагане на правото, тъй като на основание член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001 е изключила изцяло достъпа до документите от категория 5, буква a), с което е отказала и достъп до документи, които не съдържат становища за вътрешно ползване по смисъла на тази разпоредба. Освен това Комисията не обяснила по какъв начин запознаването на жалбоподателя с тези документи би засегнало сериозно процеса на вземане на решения, както се изисква в хипотезата на посочената разпоредба. Всъщност след приемането на решението „КАГИ“ вече не можело да се счита, че оповестяването на вътрешни документи може да благоприятства опитите да се повлияе на изхода от разследването.
152. На първо място, следва да се припомни, че член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001 провежда ясно разграничение с оглед на това дали дадена процедура е приключила, или не. В този смисъл, от една страна, съгласно първа алинея от тази разпоредба в приложното поле на изключението, с което се цели защита на процеса на вземане на решения, попада всеки документ, който е изготвен от дадена институция за вътрешно ползване или е получен от нея и третира въпрос, по който тя все още не е приела решение. От друга страна, втора алинея от същата разпоредба предвижда, че след приемането на решение разглежданото изключение се отнася единствено до документите, съдържащи становища, които са за вътрешно ползване като част от предварителни обсъждания и консултации на съответната институция.
153. Следователно втора алинея от посочения параграф 3 позволява да се откаже достъп дори след вземането на решение, но само до част от документите за вътрешно ползване, а именно до тези от тях, които съдържат становища за вътрешно ползване като част от предварителни обсъждания и консултации на съответната институция, когато оповестяването на тези документи би засегнало сериозно процеса на вземане на решения от тази институция.
154. Следователно законодателят на Съюза счита, че след приемането на решението нуждата от защита на процеса на вземане на решения не е толкова остра, така че оповестяването на който и да било документ, различен от посочените в член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001, въобще не би могло да засегне споменатия процес, а отказът да се оповести такъв документ е недопустим дори оповестяването на документа да е можело да засегне сериозно същия процес, ако е било извършено преди приемането на разглежданото решение (Решение на Съда от 21 юли 2011 г. по дело Швеция/MyTravel и Комисия, C‑506/08 P, Сборник, стр. I‑6237, точки 78—80).
155. В настоящия случай следва да се подчертае, че Комисията е основала отказа си единствено на втората алинея от член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001, но не и на първата алинея на тази разпоредба.
156. На второ място, що се отнася до въпроса дали Комисията е доказала надлежно, че всички документи от категория 5, буква a) съдържат становища за вътрешно ползване като част от предварителни обсъждания и консултации по смисъла на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001, в отговор на писмен въпрос на Общия съд Комисията заяви, че това понятие включва, първо, всички документи, които съдържат или изискват преценка или оценка на нейните длъжностни лица или служби, второ, всички подготвителни документи по приемане на решението ѝ и трето, всички документи, които гарантират участие на други служби в производството. Според нея всички документи от категория 5, буква а), които е посочила в отговора си от 9 ноември 2011 г. с референция към страницата, на която се намират в преписката по дело COMP/F/38.899, съответстват на това определение.
157. В това отношение Комисията се основава на квалификацията, дадена в практиката на съдилищата на Съюза по отношение на някои документи, които са били поискани от Комисията по други дела. Така според Комисията от тълкуването на Решение по дело Швеция/MyTravel и Комисия, точка 154 по-горе и Решение на Общия съд от 9 септември 2008 г. по дело MyTravel/Комисия (T‑403/05, Сборник, стр. II‑2027) следва, че юрисдикциите на Съюза са квалифицирали бележка от ГД „ Конкуренция“ до консултативния комитет, друга бележка от преписката, както и доклад за последиците от определено съдебно решение и свързаните с подготовката на този доклад документи като документи, които съдържат становища за вътрешно ползване по смисъла на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001. Освен това в Решение от 9 юни 2010 г. по дело Éditions Jacob/Комисия (T‑237/05, Сборник, стр. II‑22245) Общият съд приел, че становища от този вид се сдържат в бележка на ГД „Конкуренция“ до правната служба на Комисията, с която се иска становище относно приложението на законова разпоредба, и в записка, изготвена за члена на Комисията, отговарящ за конкуренцията, която обобщава хода на работата по преписката.
158. В това отношение следва да се констатира, че като се основава на преценката на юрисдикциите на Съюза за някои отделни документи, Комисията се опитва посредством обобщения и аналогии да приравни понятието „становища, които са за вътрешно ползване, като част от предварителни обсъждания и консултации“ по смисъла на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001 на понятието „документ, изготвен от дадена институция за вътрешно ползване“ по смисъла на първа алинея от тази разпоредба. В крайна сметка, ако се приеме такова широко определение за понятието „становища, които са за вътрешно ползване, като част от предварителни обсъждания и консултации“, би се заличил частично полезният ефект на двете алинеи на параграф 3 от посочения член, чиято структура все пак се основава именно на принципа, възприет в цитираната в точка 154 по-горе съдебна практика, че след приемането на решение от съответната институция отказът на достъп е възможен само по отношение на част от документите за вътрешно ползване.
159. Следователно Комисията не е доказала надлежно, че всички документи от категория 5, буква а) съдържат становища по смисъла на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001.
160. Освен това, макар наистина съображенията, с които Комисията се обосновава в производството пред Общия съд и които са възпроизведени в точка 156 по-горе, да потвърждават хипотезата, че множество документи от категория 5, буква а) съдържат такива становища, следва да се констатира, че тези съображения — и по-точно свързаните с поверителния вариант на списъка с документи от преписката по дело COMP/F/38.899, както и посочването на документите от трите подкатегории в категория 5, буква а) с референция към съответните номера на страници — не са изложени от Комисията в обжалваното решение и следователно не може да се разглеждат като определящ мотив за приемане на решението. Поради това за целите на решаването на настоящия спор следва да се заключи, че Комисията не е доказала, че всички документи от категория 5, буква а) са становища по смисъла на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001.
161. Ето защо обжалваното решение е издадено при неправилно прилагане на правото, доколкото Комисията е счела, че всички документи от категория 5, буква a) представляват становища по смисъла на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001.
162. На трето място, що се отнася до съображенията, с които Комисията обосновава в обжалваното решение отказа на достъп на основание член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001, следва да се припомни, че според постоянната съдебна практика прилагането на това изключение предполага да бъде доказано, че достъпът до поисканите документи може да засегне конкретно и действително защитата на процеса за вземане на решения от Комисията и че тази опасност трябва да е разумно предвидима, а не просто хипотетична (вж. Решение на Общия съд от 18 декември 2008 г. по дело Muñiz/Комисия, T‑144/05, точка 74 и цитираната съдебна практика).
163. Освен това, за да може да попадне в обхвата на изключението, предвидено в член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001, засягането на процеса на вземане на решения трябва да е сериозно. Това е така например, когато оповестяването на посочените документи оказва съществено влияние върху процеса на вземане на решения. Преценката на сериозността обаче зависи от всички обстоятелства по съответния случай, и по-специално от отрицателните последици върху процеса на вземане на решения, до които според институцията ще доведе оповестяването на посочените документи (Решение по дело Muñiz/Комисия, точка 162 по-горе, точка 75).
164. В настоящия случай в обжалваното решение се подчертава, че процесът на вземане на решения на Комисията изисква поддържането на атмосфера на доверие и на открити обсъждания, за да могат службите на Комисията свободно да изразяват становището си по-специално по чувствителни въпроси като делата за картели. Това било съществено условие, за да може институцията да изпълнява функциите си. Публикуването на вътрешни и временни становища относно разследване в областта на картелите щяло да засегне тази нейна способност и да стесни възможностите ѝ за действие при повторното разглеждане на тези становища.
165. Комисията добавя, че при евентуална отмяна на решението „КАГИ“ вследствие от обжалването му от участниците в картела за КАГИ, тя ще трябва да продължи разследването по това дело. Така оповестяването на вътрешни документи можело да благоприятства опитите да се повлияе на изхода от разследването и следователно да засегне сериозно процеса на вземане на решения на Комисията.
166. Следва да се констатира, че тези съображения са изтъкнати общо и абстрактно, без да са подкрепени с конкретни доводи с оглед на съдържанието на разглежданите документи. В този смисъл подобни съображения могат да се изтъкнат по отношение на всеки документ от същото естество. При това положение те не са достатъчни, за да обосноват разглеждания отказ на достъп до поисканите документи, тъй като в противен случай ще бъде нарушен принципът на стриктно тълкуване на изключенията, предвидени в член 4 от Регламент № 1049/2001, и по-специално на изключението, предвидено в член 4, параграф 3, втора алинея от посочения регламент. В това отношение следва в частност да се подчертае, че Комисията не е уточнила по какъв начин трети лица биха могли да се опитат да „повлияят на изхода от разследването“, в случай че бъде възобновено.
167. Освен това, що се отнася по-специално до споменатата хипотеза, че ако бъде отменено решението „КАГИ“, Комисията ще трябва да приеме ново решение, следва да се констатира, че Комисията се опитва да разглежда настоящия случай, който — както бе припомнено в точки 117—119 по-горе — се характеризира с факта, че тя вече е приела решение, като сходен или дори тъждествен със случаите, при които все още няма прието решение. Предвид припомнената в точки 152—154 по-горе съдебна практика, която подчертава чувствително по-строгите условия за отказ на достъп след приемането на решение, следва да се избягва всякакво смесване на фактическите предпоставки за прилагане на двете алинеи на член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001.
168. От това следва, че доколкото в документите от категория 5, буква a) се съдържат становища по смисъла на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001, Комисията неправилно е счела, че оповестяването им ще засегне сериозно процеса ѝ на вземане на решения.
169. Следователно, доколкото се основава на изключението по член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001, обжалваното решение е издадено при неправилно прилагане на правото.
170. Поради това третата част от първото правно основание на жалбоподателя следва да се уважи.
171. Предвид всички изложени съображения, първо, в съответствие с направените в точка 37 по-горе констатации следва да се уважи правното основание, изведено от явна грешка в преценката на обхвата на заявлението за достъп, що се отнася до документите от категория 5, буква б), и следователно да се отмени обжалваното решение, доколкото с него се отказва достъп до тези документи.
172. Второ, в съответствие с направените в точки 110 и 111 по-горе констатации следва да се уважи оплакването за липса на конкретна и индивидуална проверка на поисканите документи, като единственото изключение в това отношение са документите от категория 3, и то само що се отнася до изключението, изведено от член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001.
173. Трето, в съответствие с направените в точки 129 и 130 по-горе констатации следва да се уважи първата част от първото правно основание, изведена от нарушение на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, за документите от категории 1, 2, 3, 4 и 5, буква a), доколкото Комисията неправилно е счела, че в настоящия случай е приложимо изключението, изведено от защитата на целите на дейностите по разследване.
174. Четвърто, в съответствие с направените в точки 149 и 150 по-горе констатации следва да се уважи втората част от първото правно основание, изведена от нарушение на член 4, параграф 2, първо тире от Регламент № 1049/2001, доколкото Комисията неправилно е счела, че оповестяването на документите от категории 1—4 ще засегне търговските интереси на участващите в картела за КАГИ предприятия.
175. Пето, в съответствие с направените в точки 161 и 168—170 по-горе констатации следва да се уважи третата част от първото правно основание, изведена от нарушение на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001, доколкото Комисията неправилно е счела, че всички документи от категория 5, буква a) съдържат становища по смисъла на тази разпоредба и че оповестяването на тези документи ще засегне сериозно процеса ѝ на вземане на решения.
176. От това следва, че обжалваното решение трябва да се отмени изцяло, без да е необходимо да се разглеждат второто и третото правно основание.
По съдебните разноски
177. Съгласно член 87, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като е загубила делото, Комисията следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски в съответствие с искането на жалбоподателя.
178. Кралство Швеция, ABB и Siemens понасят направените от тях съдебни разноски в съответствие с разпоредбите на член 87, параграф 4, първа и трета алинея от Процедурния правилник.
Диспозитив
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (четвърти състав)
реши:
1) Отменя Решение SG.E.3/MV/psi D (2008) 4931 на Комисията от 16 юни 2008 г., с което се отказва достъп до преписката по дело COMP/F/38.899 — Комутационни апарати с газова изолация.
2) Европейската комисия понася направените от нея съдебни разноски, както и съдебните разноски, направени от EnBW Energie Baden-Württemberg AG.
3) Кралство Швеция, ABB Ltd и Siemens AG понасят направените от тях съдебни разноски.