CELEX: 62014CJ0340
Προδικαστική παραπομπή
Οδηγία 2006/123/ΕΚ
Υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά
Ναυσιπλοΐα αναψυχής
Οίκοι ανοχής με βιτρίνα
Άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο δʹ
Πεδίο εφαρμογής
Δεν εμπίπτουν
Υπηρεσίες στον τομέα των μεταφορών
Ελευθερία εγκαταστάσεως
Σύστημα αδειοδοτήσεως
Άρθρο 10, παράγραφος 2, στοιχείο γʹ
Προϋποθέσεις για τη χορήγηση αδείας
Αναλογικότητα
Προϋπόθεση αφορώσα τις γλωσσικές γνώσεις
Άρθρο 11, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ
Διάρκεια της αδείας
Περιορισμός του αριθμού των διαθέσιμων αδειών
Επιτακτικός λόγος γενικού συμφέροντος

Οι αιτήσεις προδικαστικής αποφάσεως αφορούν την ερμηνεία των άρθρων 2, παράγραφος 2, στοιχείο δʹ, 10, παράγραφος 2, στοιχείο γʹ, και 11, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2006/123/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 2006, σχετικά με τις υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά (
ΕΕ L 376, σ. 36
).
Οι αιτήσεις αυτές υποβλήθηκαν στον πλαίσιο ενδίκων διαφορών μεταξύ, αφενός, του R. L. Trijber και του δημάρχου και των αντιδημάρχων του Άμστερνταμ (Κάτω Χώρες) (College van burgemeester en wethouders van Amsterdam, στο εξής: College) και, αφετέρου, του J. Harmsen και του δημάρχου του Άμστερνταμ (Burgemeester van Amsterdam, στο εξής: δήμαρχος), όσον αφορά την άρνηση χορηγήσεως αδείας εκμεταλλεύσεως.
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
Κατά την αιτιολογική σκέψη 2 της οδηγίας 2006/123:
«Για την προώθηση της οικονομικής ανάπτυξης και τη δημιουργία θέσεων εργασίας στην Ευρωπαϊκή Ένωση, είναι απαραίτητη η ύπαρξη μιας ανταγωνιστικής αγοράς υπηρεσιών. [...] Η δημιουργία ελεύθερης αγοράς που επιβάλλει στα κράτη μέλη την άρση των περιορισμών στη διασυνοριακή κυκλοφορία των υπηρεσιών, αυξάνοντας ταυτόχρονα τη διαφάνεια και βελτιώνοντας την ενημέρωση των καταναλωτών, θα συνεπαγόταν περισσότερες επιλογές και καλύτερες υπηρεσίες για τους καταναλωτές σε χαμηλότερες τιμές.»
Η αιτιολογική σκέψη 5 της εν λόγω οδηγίας έχει ως εξής:
«Συνεπώς, θα πρέπει να εξαλειφθούν τα εμπόδια που παρακωλύουν την ελευθερία εγκατάστασης των παρόχων υπηρεσιών στα κράτη μέλη και την ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών μεταξύ των κρατών μελών και να παρασχεθεί στους αποδέκτες και στους παρόχους υπηρεσιών η ασφάλεια δικαίου την οποία χρειάζονται για να ασκήσουν στην πράξη τις δύο αυτές θεμελιώδεις ελευθερίες που κατοχυρώνονται με τη [Σ]υνθήκη. Δεδομένου ότι τα εμπόδια στην εσωτερική αγορά των υπηρεσιών επηρεάζουν τόσο τους φορείς που επιθυμούν να εγκατασταθούν σε άλλα κράτη μέλη όσο και εκείνους που παρέχουν υπηρεσία σε άλλο κράτος μέλος χωρίς να έχουν εγκατασταθεί στο κράτος αυτό, είναι σκόπιμο να επιτρέπεται στον πάροχο υπηρεσιών να αναπτύσσει τις δραστηριότητές του στην εσωτερική αγορά είτε εγκαθιστάμενος σε άλλο κράτος μέλος είτε εκμεταλλευόμενος την ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών. Οι πάροχοι υπηρεσιών θα πρέπει να είναι σε θέση να επιλέγουν μεταξύ των δύο αυτών ελευθεριών βάσει της αναπτυξιακής τους στρατηγικής για κάθε κράτος μέλος.»
Η αιτιολογική σκέψη 7 της εν λόγω οδηγίας ορίζει τα εξής:
«Η παρούσα οδηγία θεσπίζει γενικό νομικό πλαίσιο το οποίο διέπει μεγάλη ποικιλία υπηρεσιών, ενώ παράλληλα λαμβάνει υπόψη τα ειδικά χαρακτηριστικά κάθε είδους δραστηριότητας ή επαγγέλματος και το αντίστοιχο σύστημα κανονιστικής ρύθμισης. […] Η παρούσα οδηγία λαμβάνει επίσης υπόψη άλλους στόχους γενικού συμφέροντος, όπως την προστασία του περιβάλλοντος, τη δημόσια ασφάλεια και τη δημόσια υγεία, καθώς και την ανάγκη συμμόρφωσης με το εργατικό δίκαιο.»
Κατά την αιτιολογική σκέψη 21 της οδηγίας 2006/123:
«Οι υπηρεσίες μεταφορών, συμπεριλαμβανομένων των αστικών συγκοινωνιών, των αγοραίων οχημάτων (ταξί) και των ασθενοφόρων καθώς και οι λιμενικές υπηρεσίες θα πρέπει να αποκλείονται από το πεδίο εφαρμογής της παρούσας οδηγίας.»
Η αιτιολογική σκέψη 33 της οδηγίας αυτής ορίζει τα εξής:
«Οι υπηρεσίες που διέπονται από την παρούσα οδηγία αφορούν ευρύ φάσμα δραστηριοτήτων που μεταβάλλονται […] Διέπονται, επίσης, από την παρούσα οδηγία οι υπηρεσίες προς τους καταναλωτές, όπως είναι οι υπηρεσίες στον τομέα του τουρισμού, περιλαμβανομένων των ξεναγών, οι υπηρεσίες αναψυχής, τα αθλητικά κέντρα και τα πάρκα αναψυχής […] Αυτές οι δραστηριότητες μπορεί να περιλαμβάνουν υπηρεσίες που προϋποθέτουν εγγύτητα μεταξύ παρόχου και αποδέκτη, υπηρεσίες που συνεπάγονται τη μετακίνηση του παρόχου ή του αποδέκτη, καθώς και υπηρεσίες που μπορούν να παρασχεθούν από απόσταση, συμπεριλαμβανομένων των υπηρεσιών που παρέχονται μέσω Διαδικτύου.»
Το άρθρο 2 της εν λόγω οδηγίας, με τίτλο «Πεδίο εφαρμογής», ορίζει τα ακόλουθα:
«1.   Η παρούσα οδηγία εφαρμόζεται στις υπηρεσίες παρόχων εγκατεστημένων σε κράτος μέλος.
2.   Η παρούσα οδηγία δεν εφαρμόζεται στις ακόλουθες δραστηριότητες:
[...]
δ)
υπηρεσίες στον τομέα των μεταφορών […] που εμπίπτουν στο πεδίο του τίτλου V [του τρίτου τμήματος] της Συνθήκης·[νυν τίτλου VI του τρίτου τμήματος της Συνθήκης ΛΕΕ].
[...]»
Το άρθρο 4 της οδηγίας 2006/123, το οποίο τιτλοφορείται «Ορισμοί», προβλέπει τα εξής:
«Για τους σκοπούς της παρούσας οδηγίας:
1)
ως “υπηρεσία” νοείται κάθε μη μισθωτή οικονομική δραστηριότητα, που παρέχεται κατά κανόνα έναντι αμοιβής, κατά το άρθρο [57 ΣΛΕΕ]·
[...]
8)
ως “επιτακτικοί λόγοι δημόσιου συμφέροντος” νοούνται οι λόγοι που αναγνωρίζονται ως τέτοιοι στη νομολογία του Δικαστηρίου, συμπεριλαμβανομένων των ακόλουθων λόγων: δημόσια τάξη· δημόσια ασφάλεια· δημόσια υγεία· προστασία της χρηματοοικονομικής ισορροπίας του συστήματος κοινωνικών ασφαλίσεων· προστασία των καταναλωτών, των αποδεκτών υπηρεσιών και των εργαζομένων· δικαιοσύνη των εμπορικών συναλλαγών· καταπολέμηση της απάτης· προστασία του περιβάλλοντος, περιλαμβανομένου του αστικού περιβάλλοντος· υγεία των ζώων· διανοητική ιδιοκτησία· διατήρηση της εθνικής ιστορικής και καλλιτεχνικής κληρονομιάς· στόχοι κοινωνικής πολιτικής και στόχοι πολιτιστικής πολιτικής·
[...]».
Το κεφάλαιο III της οδηγίας αυτής, τιτλοφορούμενο «Ελευθερία εγκατάστασης των παρόχων υπηρεσιών», περιέχει, στο τμήμα I, τιτλοφορούμενο «Άδειες», τα άρθρα 9 έως 11.
Κατά το άρθρο 9 της εν λόγω οδηγίας, τιτλοφορούμενο «Συστήματα χορήγησης άδειας»:
«1.   Τα κράτη μέλη δεν μπορούν να εξαρτούν την πρόσβαση σε δραστηριότητες παροχής υπηρεσιών και την άσκησή τους από σύστημα χορήγησης άδειας, παρά μόνον εάν πληρούνται οι ακόλουθες προϋποθέσεις:
α)
το σύστημα χορήγησης άδειας δεν εισάγει διακρίσεις εις βάρος του παρόχου της υπηρεσίας·
β)
η ανάγκη ύπαρξης συστήματος χορήγησης άδειας δικαιολογείται από επιτακτικό λόγο δημόσιου συμφέροντος·
γ)
ο επιδιωκόμενος στόχος δεν μπορεί να επιτευχθεί με λιγότερο περιοριστικό μέτρο, ιδίως επειδή οι εκ των υστέρων έλεγχοι θα λάμβαναν χώρα με πολύ μεγάλη καθυστέρηση για να είναι πραγματικά αποτελεσματικοί.
[...]»
Το άρθρο 10 της οδηγίας 2006/123, τιτλοφορούμενο «Προϋποθέσεις για τη χορήγηση άδειας», προβλέπει τα εξής:
«1.   Τα συστήματα χορήγησης άδειας βασίζονται σε κριτήρια τα οποία δεν επιτρέπουν στις αρμόδιες αρχές να ασκούν την εξουσία τους αυθαίρετα.
2.   Τα κριτήρια της παραγράφου 1:
α)
δεν εισάγουν διακρίσεις·
β)
δικαιολογούνται από επιτακτικό λόγο δημόσιου συμφέροντος·
γ)
είναι αναλογικά προς τον προαναφερόμενο στόχο δημόσιου συμφέροντος·
δ)
είναι σαφή και δεν επιδέχονται αμφισβήτηση·
ε)
είναι αντικειμενικά·
στ)
έχουν δημοσιοποιηθεί εκ των προτέρων·
ζ)
είναι διαφανή και προσβάσιμα.»
Κατά το άρθρο 11 της οδηγίας αυτής, το οποίο τιτλοφορείται «Διάρκεια της άδειας»:
«1.   Η άδεια που χορηγείται στον πάροχο υπηρεσιών δεν έχει περιορισμένη διάρκεια, με εξαίρεση τις ακόλουθες περιπτώσεις:
[...]
β)
επιτακτικός λόγος δημοσίου συμφέροντος περιορίζει τον αριθμό των διαθέσιμων αδειών·
[...]».
Το ολλανδικό δίκαιο
Η κανονιστική ρύθμιση που αφορά τις υπηρεσίες
Κατά το άρθρο 33, παράγραφος 1, στοιχεία b και c, του νόμου περί υπηρεσιών (Dienstenwet), ο οποίος μετέφερε εν μέρει την οδηγία 2006/123 στο ολλανδικό δίκαιο, η αρμόδια αρχή δεν περιορίζει τη διάρκεια ισχύος μιας αδείας, την οποία δύναται να χορηγήσει για απεριόριστη διάρκεια, εκτός εάν ο αριθμός των διαθέσιμων αδειών είναι περιορισμένος για επιτακτικό λόγο δημόσιου συμφέροντος ή η περιορισμένη διάρκεια δικαιολογείται από επιτακτικό λόγο δημόσιου συμφέροντος.
Η κανονιστική ρύθμιση που αφορά τις εσωτερικές πλωτές οδούς
Κατά το άρθρο 2.4.5, παράγραφος 1, του δημοτικού κανονισμού του 2010 για τις εσωτερικές πλωτές οδούς (Verordening op het binnenwater 2010), τον οποίο εξέδωσε το δημοτικό συμβούλιο του Άμστερνταμ (Raad van de gemeente Amsterdam), απαγορεύεται η χωρίς άδεια του College ή η κατά παρέκκλιση από άδεια του College μεταφορά εμπορευμάτων ή επιβατών με σκάφος επαγγελματικής χρήσεως. Κατά την παράγραφο 5 του άρθρου αυτού, το College δύναται να αρνηθεί τη χορήγηση αδείας προκειμένου να περιοριστεί ο αριθμός των επιβατικών σκαφών, λαμβανομένων υπόψη των συμφερόντων που εκτίθενται στο άρθρο 2.3.1, παράγραφος 2, του εν λόγω κανονισμού. Κατά τη διάταξη αυτή, είναι δυνατή η άρνηση χορηγήσεως αδείας ελλιμενισμού για λόγους που αφορούν την ευζωία, τη χωροταξία, την ασφάλεια, το περιβάλλον και την ομαλή και ασφαλή διέλευση.
Το άρθρο 2.1, παράγραφος 1, του κανονισμού του Άμστερνταμ για τη μεταφορά επιβατών μέσω των υδάτινων οδών (Regeling passagiersvervoer te water Amsterdam), όπως αυτό ίσχυε κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της κύριας δίκης, ορίζει ότι οι άδειες για τη μεταφορά αυτού του είδους εκδίδονται ανά περιόδους εκδόσεως. Κατά την παράγραφο 3 του άρθρου αυτού, οι αιτήσεις που υποβάλλονται σε ημερομηνία εκτός περιόδου εκδόσεως απορρίπτονται βάσει της ισχύουσας πολιτικής σχετικά με τον αριθμό των αδειών. Κατά την παράγραφο 4 του εν λόγω άρθρου, το College δύναται, κατά παρέκκλιση από την παράγραφο 1, να χορηγεί τέτοιου είδους άδειες, εκτός περιόδου εκδόσεως, όταν πρόκειται για ειδική πρωτοβουλία χρησιμοποιήσεως σκάφους με οικολογικό χαρακτήρα ή για καινοτόμο ιδέα μεταφοράς.
Η κανονιστική ρύθμιση περί πορνείας
Κατά το άρθρο 3.27, παράγραφος 1, του γενικού αστυνομικού κανονισμού του Δήμου του Άμστερνταμ του 2008 (Algemene plaatselijke verordening 2008 van Amsterdam), απαγορεύεται η εκμετάλλευση οίκου ανοχής χωρίς άδεια του δημάρχου. Κατά το άρθρο 3.30, παράγραφος 2, στοιχείο b, του κανονισμού αυτού, ο δήμαρχος δύναται να αρνηθεί τη χορήγηση αδείας αν κατά την κρίση του δεν αποδεικνύεται επαρκώς ότι ο φορέας εκμεταλλεύσεως ή ο διευθύνων θα τηρεί τις κατά το άρθρο 3.32 του εν λόγω κανονισμού υποχρεώσεις.
Η εν λόγω διάταξη προβλέπει, στην παράγραφο 1, ότι ο επιχειρηματίας που εκμεταλλεύεται οίκο ανοχής και ο διευθύνων τον οίκο αυτό μεριμνούν ώστε να μην τελούνται στον εν λόγω οίκο αξιόποινες πράξεις, υπό την έννοια του άρθρου 273f του ποινικού κώδικα (Wetboek van Strafrecht), το οποίο προβλέπει ποινικές κυρώσεις για την εμπορία ανθρώπων, να εργάζονται στον οίκο αυτό μόνον ιερόδουλες που κατέχουν έγκυρο τίτλο διαμονής ή για τις οποίες ο επιχειρηματίας που τον εκμεταλλεύεται διαθέτει άδεια υπό την έννοια του άρθρου 3 του νόμου περί εργασίας των αλλοδαπών (Wet arbeid vremdelingen) και οι πελάτες να μην μπορούν να γίνουν θύματα εγκλημάτων όπως κλοπής, απάτης ή παρόμοιων αξιόποινων πράξεων. Εξάλλου, η παράγραφος 3 της εν λόγω διατάξεως προβλέπει ότι ο επιχειρηματίας που εκμεταλλεύεται οίκο ανοχής με βιτρίνα μεριμνά ώστε οι ιερόδουλες που εργάζονται στον οίκο του ανοχής να μην οχλούν υπερβολικά τον περίγυρο και να μη διαταράσσουν τη δημόσια τάξη.
Οι διαφορές της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
Η υπόθεση C‑340/14
Με αίτησή που υπέβαλε στο College, ο R. L. Trijber ζήτησε τη χορήγηση αδείας εκμεταλλεύσεως για την πλωτή μεταφορά επιβατών, προκειμένου να διενεργεί κατά παραγγελία, έναντι αντιπαροχής, πλωτές περιηγήσεις στο Άμστερνταμ, ιδίως στο πλαίσιο εκδρομών οργανωμένων από επιχειρήσεις ή προς εορτασμό κάποιου γεγονότος, με ανοικτό σκάφος με ηλεκτρικό κινητήρα, κατάλληλο για τη μεταφορά 34 το πολύ ατόμων.
Με απόφαση της 22ας Νοεμβρίου 2011, το College αρνήθηκε να του χορηγήσει την άδεια αυτή βάσει της πολιτικής σχετικά με τον αριθμό των αδειών, σύμφωνα με το άρθρο 2.1 του κανονισμού του Άμστερνταμ για τη μεταφορά επιβατών μέσω των υδάτινων οδών, με την αιτιολογία ότι η αίτηση του R. L. Trijber υποβλήθηκε εκτός περιόδου εκδόσεως, ότι το σκάφος του δεν αποτελεί ειδική πρωτοβουλία και ότι η ιδέα του μεταφοράς δεν είναι καινοτόμος.
Με απόφαση της 27ης Απριλίου 2012, το College απέρριψε τη διοικητική προσφυγή που άσκησε ο R. L. Trijber.
Με απόφαση της 7ης Δεκεμβρίου 2012, το Rechtbank Amsterdam (πρωτοδικείο Άμστερνταμ) απέρριψε την προσφυγή του R. L. Trijber κατά της αποφάσεως αυτής.
Ο R. L. Trijber άσκησε έφεση κατά της αποφάσεως αυτής ενώπιον του Raad van State, υποστηρίζοντας ότι η πολιτική του College σχετικά με τον αριθμό των αδειών δεν είναι σύμφωνη με την οδηγία 2006/123.
Κατά το αιτούν δικαστήριο, η δραστηριότητα μεταφοράς την οποία σκοπεύει να ασκήσει ο R. L. Trijber εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της εν λόγω οδηγίας. Συγκεκριμένα, η δραστηριότητα αυτή δεν σκοπεί στη μεταφορά επιβατών με μόνο σκοπό τη μετάβασή τους από ένα σημείο σε άλλο, αλλά στην ξενάγησή τους στα κανάλια του Άμστερνταμ ή στην παροχή της δυνατότητας συγκεντρώσεως στο σκάφος ενώ αυτό ταξιδεύει, δραστηριότητα στο πλαίσιο της οποίας παρέχονται, κατόπιν παραγγελίας, τροφή και ποτά. Οι υπηρεσίες αυτές πρέπει, κατά το αιτούν δικαστήριο, να θεωρηθούν ως υπηρεσίες προς τους καταναλωτές που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας αυτής. Εντούτοις, ούτε οι διατάξεις της οδηγίας αυτής ούτε οι προπαρασκευαστικές εργασίες παρέχουν καθοριστική απάντηση συναφώς.
Το δικαστήριο αυτό διερωτάται, εντούτοις, αν ο R. L. Trijber μπορεί να επικαλεσθεί απευθείας την οδηγία 2006/123 σε περίπτωση όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη, δεδομένου ότι οι διατάξεις της Συνθήκης που αφορούν την ελευθερία εγκαταστάσεως και την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών δεν έχουν εφαρμογή σε αμιγώς εσωτερικές καταστάσεις. Συναφώς, τίθεται ειδικότερα το ζήτημα αν η εφαρμογή των διατάξεων του κεφαλαίου III της οδηγίας αυτής που αφορούν την ελευθερία εγκαταστάσεως επιβάλλει την ύπαρξη διασυνοριακού στοιχείου και, σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, ποιο είναι το ουσιώδες κριτήριο για να κριθεί αν μια κατάσταση εμπίπτει στην εν λόγω οδηγία ή έχει αμιγώς εσωτερικό χαρακτήρα.
Κατά το μέτρο που ο R. L. Trijber θα μπορούσε να επικαλεσθεί τις διατάξεις του κεφαλαίου III της οδηγίας 2006/123, το αιτούν δικαστήριο κρίνει ότι το επίμαχο σύστημα αδειοδοτήσεως, στον βαθμό που επιδιώκει σκοπούς προστασίας του περιβάλλοντος και ασφάλειας, δικαιολογείται από επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος. Δεδομένου ότι ο σκοπός αυτός δεν μπορεί να επιτευχθεί με λιγότερο επαχθές μέτρο, το εν λόγω σύστημα αδειοδοτήσεως είναι, ως εκ τούτου, σύμφωνο προς το άρθρο 9, παράγραφος 1, στοιχεία βʹ και γʹ, της οδηγίας αυτής.
Εντούτοις, το Raad van State κρίνει ότι το εν λόγω σύστημα, μολονότι φαίνεται αντίθετο προς το άρθρο 10, παράγραφοι 1 και 2, στοιχεία δʹ και ζʹ, της οδηγίας 2006/123, δεδομένου ότι το College χρησιμοποιεί αυθαιρέτως, στην πράξη, το περιθώριο εκτιμήσεως το οποίο έχει για τη χορήγηση αδειών εκτός των περιόδων εκδόσεως, θα μπορούσε επίσης να αντιβαίνει στο άρθρο 11, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, της οδηγίας αυτής. Συγκεκριμένα, λόγω του συνδυασμού του περιορισμένου αριθμού αδειών και της απεριόριστης διάρκειας για την οποία χορηγούνται οι άδειες αυτές, η πρόσβαση στην αγορά δεν είναι πλέον εγγυημένη για όλους τους παρέχοντες υπηρεσίες. Συνεπώς, τίθεται το ζήτημα κατά πόσον οι αρμόδιες αρχές είναι ελεύθερες, σε μια τέτοια περίπτωση, λαμβανομένου υπόψη του σκοπού που επιδιώκει η οδηγία 2006/123, να προσδιορίζουν τη διάρκεια της υπό εξέταση αδείας.
Υπό τις συνθήκες αυτές, το Raad van State αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1)
Αποτελεί η μεταφορά επιβατών με ανοικτό σκάφος μέσω των εσωτερικών πλωτών οδών του Άμστερνταμ, με κύριο σκοπό την έναντι πληρωμής παροχή υπηρεσιών περιηγήσεως και εκμισθώσεως [του σκάφους αυτού] για εορταστικούς λόγους, όπως στην παρούσα περίπτωση, υπηρεσία επί της οποίας έχουν εφαρμογή οι διατάξεις της οδηγίας 2006/123, λαμβανομένης υπόψη της εξαιρέσεως του άρθρου 2, παράγραφος 2, αρχή και στοιχείο δʹ, της οδηγίας [αυτής] όσον αφορά τις υπηρεσίες στον τομέα των μεταφορών;
2)
Αν η απάντηση στο ερώτημα 1 είναι καταφατική:
Μήπως το κεφάλαιο ΙΙΙ της οδηγίας 2006/123 έχει εφαρμογή σε αμιγώς εσωτερικές καταστάσεις [και] μήπως, για την αξιολόγηση του ζητήματος αν είναι εφαρμοστέο το κεφάλαιο αυτό, έχει εφαρμογή η νομολογία του Δικαστηρίου όσον αφορά τις διατάξεις της Συνθήκης σχετικά με την ελευθερία εγκαταστάσεως και την ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών σε αμιγώς εσωτερικές καταστάσεις;
3)
Αν η απάντηση στο ερώτημα 2 είναι ότι η νομολογία του Δικαστηρίου όσον αφορά τις διατάξεις της Συνθήκης σχετικά με την ελευθερία εγκαταστάσεως και την ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών σε αμιγώς εσωτερικές καταστάσεις έχει εφαρμογή για την αξιολόγηση του ζητήματος αν είναι εφαρμοστέο το κεφάλαιο ΙΙΙ της οδηγίας 2006/123:
α)
πρέπει ο εθνικός δικαστής να εφαρμόσει τις διατάξεις του κεφαλαίου III της οδηγίας 2006/123 σε μια κατάσταση όπως η παρούσα, όπου ο πάροχος υπηρεσιών δεν έχει εγκατάσταση με διασυνοριακό χαρακτήρα, ούτε παρέχει διασυνοριακές υπηρεσίες, αλλά παρά ταύτα επικαλείται τις διατάξεις αυτές;
β)
είναι κρίσιμο για την απάντηση σε αυτό το ερώτημα το γεγονός ότι προβλέπεται ότι οι υπηρεσίες θα παρέχονται κυρίως σε κατοίκους Κάτω Χωρών;
γ)
πρέπει για την απάντηση στο ερώτημα αυτό να διαπιστωθεί αν επιχειρήσεις εγκατεστημένες σε άλλα κράτη μέλη έχουν εκδηλώσει ή θα εκδηλώσουν πραγματικό ενδιαφέρον για την παροχή των ίδιων ή παρόμοιων υπηρεσιών;
4)
Έχει το άρθρο 11, παράγραφος 1, [αρχή και] στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2006/123 ως συνέπεια ότι, αν ο αριθμός αδειών είναι περιορισμένος για επιτακτικούς λόγους δημόσιου συμφέροντος, η διάρκεια ισχύος των αδειών πρέπει και αυτή να είναι περιορισμένη, λαμβανομένου υπόψη επίσης του σκοπού της [συγκεκριμένης] οδηγίας να διασφαλιστεί ελεύθερη πρόσβαση στην αγορά των υπηρεσιών, ή απόκειται αυτό στην εκτίμηση της αρμόδιας αρχής του κράτους μέλους;»
Η υπόθεση C‑341/14
Με αίτηση υποβληθείσα στον δήμαρχο, ο J. Harmsen, ο οποίος εκμεταλλεύεται στο Άμστερνταμ οίκο ανοχής με βιτρίνα, ζήτησε νέες άδειες για την εκμετάλλευση δύο ακόμα οίκων ανοχής με βιτρίνα στην ίδια πόλη.
Με απόφαση της 28ης Ιουλίου 2011, ο δήμαρχος αρνήθηκε τη χορήγηση των αδειών αυτών, στηριζόμενος σε συμβάντα τα οποία εκτίθενται σε εννέα αναφορές εποπτών του Δήμου του Άμστερνταμ και σε δύο εκθέσεις συνταχθείσες από την αστυνομία, οι οποίες αφορούν την εκμετάλλευση του υπάρχοντος οίκου ανοχής με βιτρίνα.
Από τις αναφορές και εκθέσεις αυτές προκύπτει ότι ο J. Harmsen εκμίσθωνε, σε αντίθεση προς το επιχειρηματικό σχέδιο το οποίο είχε καταθέσει ως συμπλήρωμα της αιτήσεώς του για τη χορήγηση αδείας και το οποίο εγκρίθηκε από τον δήμαρχο, δωμάτια για τμήματα της ημέρας σε ιερόδουλες από την Ουγγαρία και τη Βουλγαρία, οι οποίες, κατά τη διαδικασία προκαταρκτικής συνεντεύξεως, δεν ήσαν σε θέση να επικοινωνήσουν σε γλώσσα κατανοητή στον J. Harmsen. Συνεπώς, η διαχείριση του υφιστάμενου οίκου ανοχής με βιτρίνα δεν γινόταν κατά τρόπο αποκλείοντα καταχρήσεις. Για τον λόγο αυτό, δεν αναμένεται ότι ο J. Harmsen θα εκμεταλλεύεται τους δύο σχεδιαζόμενους νέους οίκους ανοχής παρέχοντας εγγυήσεις διασφαλίζουσες ότι δεν θα τελούνται αξιόποινες πράξεις εις βάρος των ιεροδούλων που θα εργάζονται εκεί. Για τον λόγο αυτό, κατά τον δήμαρχο, δεν πιθανολογείται επαρκώς ότι ο J. Harmsen θα τηρήσει το άρθρο 3.32, παράγραφος 1, στοιχείο a, του γενικού αστυνομικού κανονισμού του Άμστερνταμ του 2008.
Με απόφαση της 23ης Δεκεμβρίου 2011, ο δήμαρχος απέρριψε τη διοικητική προσφυγή του J. Harmsen.
Με απόφαση της 11ας Ιουλίου 2012, το Rechtbank Amsterdam απέρριψε την προσφυγή που άσκησε ο J. Harmsen κατά της τελευταίας αυτής αποφάσεως.
Το αιτούν δικαστήριο, αφού εξέθεσε τις ίδιες σκέψεις με τις εκτεθείσες στη σκέψη 25 της παρούσας αποφάσεως στο πλαίσιο της υποθέσεως C‑340/14, όσον αφορά την εφαρμογή της οδηγίας 2006/123 στις αμιγώς εσωτερικές καταστάσεις, επισημαίνει ότι, καθόσον ο J. Harmsen μπορεί να επικαλεσθεί τις διατάξεις του κεφαλαίου III της οδηγίας 2006/123, το επίμαχο σύστημα αδειοδοτήσεως, εφόσον δεν έχει αποτέλεσμα συνεπαγόμενο δυσμενή διάκριση και θεσπίσθηκε με σκοπό τη διασφάλιση της δημόσιας τάξεως προς αποτροπή της τελέσεως αξιόποινων πράξεων όπως είναι ο εξαναγκασμός σε πορνεία και η εμπορία ανθρώπων, δικαιολογείται από επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος. Δεδομένου ότι ο σκοπός αυτός δεν είναι δυνατό να επιτευχθεί με λιγότερο επαχθές μέτρο, το εν λόγω σύστημα αδειοδοτήσεως είναι, συνεπώς, σύμφωνο προς το άρθρο 9, παράγραφος 1, στοιχεία αʹ έως γʹ, της οδηγίας αυτής.
Αντιθέτως, το εν λόγω δικαστήριο διερωτάται αν η δέσμευση την οποία ανέλαβε ο J. Harmsen στο επιχειρηματικό του σχέδιο το οποίο εγκρίθηκε από τον δήμαρχο, στη συνέχεια δε περιελήφθη σε μια κοινοτική εγκύκλιο, και η οποία συνίσταται στην εκμίσθωση δωματίων μόνο σε ιερόδουλες που είναι σε θέση να επικοινωνούν σε γλώσσα την οποία γνωρίζει ο επιχειρηματίας είναι «αναλογική», υπό την έννοια του άρθρου 10, παράγραφος 2, στοιχείο γʹ, της εν λόγω οδηγίας, προς τον επιδιωκόμενο επιτακτικό σκοπό γενικού συμφέροντος.
Συναφώς, το αιτούν δικαστήριο παρατηρεί ότι, κατά τον δήμαρχο, η απαίτηση αυτή παρέχει στον επιχειρηματία τη δυνατότητα να διαμορφώσει ο ίδιος άμεση και αξιόπιστη άποψη για το υπόβαθρο και τα κίνητρα της ιερόδουλης, χωρίς την παρουσία τρίτων που θα μπορούσαν να επηρεάσουν τις δηλώσεις της. Κατά τον J. Harmsen, αντιθέτως, το μέτρο αυτό είναι υπερβολικό, δεδομένου ότι ο επιχειρηματίας μπορεί να τύχει της αρωγής διερμηνέων ή να χρησιμοποιήσει μεταφραστικές ιστοσελίδες. Επιπλέον, είναι δυνατή η λήψη λιγότερο επαχθών μέτρων, δεδομένου ότι η γλώσσα δεν αποτελεί το μόνο μέσο συλλογής ενδείξεων περί εξαναγκασμού σε πορνεία ή περί εμπορίας ανθρώπων. Συγκεκριμένα, ο υφιστάμενος οίκος ανοχής τελεί υπό παρακολούθηση με κάμερα. Επιπλέον, ο J. Harmsen φροντίζει να είναι παρών επιτόπου προκειμένου να συλλέγει τις εν λόγω ενδείξεις και, εν ανάγκη, να ειδοποιεί την αστυνομία.
Υπό τις συνθήκες αυτές, το Raad van State αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1)
Μήπως το κεφάλαιο ΙΙΙ της οδηγίας 2006/123 έχει εφαρμογή σε αμιγώς εσωτερικές καταστάσεις [και] μήπως, για την αξιολόγηση του ζητήματος αν είναι εφαρμοστέο το κεφάλαιο αυτό, έχει εφαρμογή η νομολογία του Δικαστηρίου όσον αφορά τις διατάξεις της Συνθήκης σχετικά με την ελευθερία εγκαταστάσεως και την ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών σε αμιγώς εσωτερικές καταστάσεις;
2)
Αν η απάντηση στο ερώτημα 1 είναι ότι η νομολογία του Δικαστηρίου όσον αφορά τις διατάξεις της Συνθήκης σχετικά με την ελευθερία εγκαταστάσεως και την ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών σε αμιγώς εσωτερικές καταστάσεις έχει εφαρμογή για την εκτίμηση του αν είναι εφαρμοστέο το κεφάλαιο ΙΙΙ της οδηγίας 2006/123:
α)
πρέπει ο εθνικός δικαστής να εφαρμόσει τις διατάξεις του κεφαλαίου III της οδηγίας 2006/123 σε μια κατάσταση όπως η παρούσα, όπου ο πάροχος υπηρεσιών δεν έχει εγκατάσταση με διασυνοριακό χαρακτήρα, ούτε παρέχει διασυνοριακές υπηρεσίες, αλλά παρά ταύτα επικαλείται τις διατάξεις αυτές;
β)
είναι κρίσιμο για την απάντηση σε αυτό το ερώτημα το γεγονός ότι ο φορέας εκμεταλλεύσεως παρέχει υπηρεσίες κυρίως σε ιερόδουλες από άλλα κράτη μέλη εκτός [του Βασιλείου] των Κάτω Χωρών, οι οποίες εργάζονται ως ανεξάρτητοι επαγγελματίες;
γ)
πρέπει για την απάντηση στο ερώτημα αυτό να διαπιστωθεί αν επιχειρήσεις εγκατεστημένες σε άλλα κράτη μέλη έχουν εκδηλώσει ή θα εκδηλώσουν πραγματικό ενδιαφέρον για την εγκατάσταση στο Άμστερνταμ οίκου ανοχής με βιτρίνα;
3)
Στο μέτρο που ο πάροχος υπηρεσιών δύναται να επικαλεστεί τις διατάξεις του κεφαλαίου ΙΙΙ της οδηγίας 2006/123 αντιτίθεται το άρθρο 10, παράγραφος 2, [αρχή και] στοιχείο γʹ, της οδηγίας [αυτής] σε μέτρο όπως το επίμαχο στην παρούσα υπόθεση, με το οποίο σε φορέα εκμεταλλεύσεως οίκου ανοχής με βιτρίνα επιτρέπεται να εκμισθώνει δωμάτια για τμήματα της ημέρας μόνο σε ιερόδουλες που είναι σε θέση να επικοινωνήσουν με τον φορέα εκμεταλλεύσεως σε γλώσσα κατανοητή από αυτόν;»
Με απόφαση του Προέδρου του Δικαστηρίου της 16ης Σεπτεμβρίου 2014, οι υποθέσεις C‑340/14 και C‑341/14 ενώθηκαν προς διευκόλυνση της έγγραφης και της προφορικής διαδικασίας και προς έκδοση κοινής αποφάσεως.
Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
Με τα ερωτήματά του, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται, αντιστοίχως, ως προς την εφαρμογή της οδηγίας 2006/123 στις αμιγώς εσωτερικές καταστάσεις (δεύτερο ερώτημα στην υπόθεση C‑340/14 και πρώτο ερώτημα στην υπόθεση C‑341/14) και ως προς τα ουσιώδη κριτήρια για την ύπαρξη τέτοιας καταστάσεως (τρίτο ερώτημα στην υπόθεση C‑340/14 και δεύτερο ερώτημα στην υπόθεση C‑341/14), ως προς την έννοια των «υπηρεσιών στον τομέα των μεταφορών», κατά το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο δʹ, της οδηγίας αυτής (πρώτο ερώτημα στην υπόθεση C‑340/14), ως προς την ερμηνεία του άρθρου 11, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, της εν λόγω οδηγίας, το οποίο αφορά τη διάρκεια των αδειών (τέταρτο ερώτημα στην υπόθεση C‑340/14), και ως προς την ερμηνεία του άρθρου 10, παράγραφος 2, στοιχείο γʹ, της ίδιας αυτής οδηγίας, το οποίο αφορά τις προϋποθέσεις για τη χορήγηση αδείας (τρίτο ερώτημα στην υπόθεση C‑341/14).
Επί της εφαρμογής της οδηγίας 2006/123 στις αμιγώς εσωτερικές καταστάσεις και των ουσιωδών κριτηρίων για την ύπαρξη τέτοιας καταστάσεως
Με το δεύτερο και το τρίτο ερώτημα στην υπόθεση C‑340/14 και με το πρώτο και δεύτερο ερώτημα στην υπόθεση C‑341/14, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινισθεί αν η οδηγία 2006/123 έχει την έννοια ότι οι διατάξεις του κεφαλαίου III της οδηγίας αυτής περί ελευθερίας εγκαταστάσεως έχουν εφαρμογή στις αμιγώς εσωτερικές καταστάσεις και ποια είναι τα ουσιώδη κριτήρια προκειμένου να κριθεί αν υφίσταται τέτοια κατάσταση.
Συναφώς, επισημαίνεται ότι, στην υπόθεση C‑340/14, μολονότι είναι αληθές ότι, κατά το γράμμα του τρίτου ερωτήματος, η υπηρεσία την οποία παρέχει ο R. L. Trijber, η οποία αποτελεί το αντικείμενο της επίμαχης στην κύρια δίκη αιτήσεως χορηγήσεως αδείας, προορίζεται για τους κατοίκους Κάτω Χωρών, γεγονός παραμένει ότι το αιτούν δικαστήριο διαπιστώνει, στην απόφασή του, ότι η υπηρεσία αυτή είναι δυνατόν επίσης να παρασχεθεί στους κατοίκους άλλων κρατών μελών και ότι το επίμαχο σύστημα ενδεχομένως θα παρακώλυε την πρόσβαση στην αγορά όλων των παρεχόντων υπηρεσίες, περιλαμβανομένων των προερχομένων από άλλα κράτη μέλη οι οποίοι επιθυμούν να εγκατασταθούν στις Κάτω Χώρες προκειμένου να παρέχουν τέτοια υπηρεσία. Εξάλλου, όσον αφορά την υπόθεση C‑341/14, το δικαστήριο αυτό διευκρινίζει ρητώς ότι οι λήπτες των υπηρεσιών τις οποίες προσφέρει ο J. Harmsen, οι οποίες αποτελούν το αντικείμενο της επίμαχης στην κύρια δίκη αιτήσεως χορηγήσεως αδείας, είναι υπήκοοι άλλων κρατών μελών πλην του Βασιλείου των Κάτω Χωρών.
Εντεύθεν συνάγεται ότι, δεδομένου ότι οι καταστάσεις τις οποίες αφορούν τα εν λόγω προδικαστικά ερωτήματα δεν είναι αμιγώς εσωτερικές, δεν συντρέχει λόγος να εξετασθούν το δεύτερο και το τρίτο ερώτημα στην υπόθεση C‑340/14 και το πρώτο και το δεύτερο ερώτημα στην υπόθεση C‑341/14.
Επί της εννοίας των
«υπηρεσιών στον τομέα των μεταφορών
», κατά το άρθρο 2, παράγραφος 2, της οδηγίας 2006/123
Με το πρώτο ερώτημα στην υπόθεση C‑340/14, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινισθεί αν το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο δʹ, της οδηγίας 2006/123 έχει την έννοια ότι δραστηριότητα όπως αυτή που αποτελεί το αντικείμενο της επίμαχης στην κύρια δίκη αιτήσεως χορηγήσεως αδείας, η οποία συνίσταται στην παροχή, έναντι αντιπαροχής, υπηρεσίας υποδοχής επιβατών σε σκάφος, προς περιήγησή τους σε πόλη μέσω υδάτινης οδού για εορταστικούς σκοπούς, συνιστά υπηρεσία «στον τομέα των μεταφορών», υπό την έννοια της διατάξεως αυτής, εξαιρούμενη από το πεδίο εφαρμογής της εν λόγω οδηγίας.
Επισημαίνεται συναφώς ότι με την εν λόγω οδηγία, όπως προκύπτει από το άρθρο της 1, σε συνδυασμό με τις αιτιολογικές σκέψεις της 2 και 5, θεσπίζονται γενικές διατάξεις που σκοπούν στην εξάλειψη των περιορισμών της ελευθερίας εγκαταστάσεως των παρεχόντων υπηρεσίες εντός των κρατών μελών και της ελεύθερης κυκλοφορίας των υπηρεσιών μεταξύ των κρατών μελών, με σκοπό τη συμβολή στην πραγμάτωση μιας ελεύθερης και διεπόμενης από τις αρχές του ανταγωνισμού εσωτερικής αγοράς (βλ. απόφαση Femarbel,
C‑57/12
,
EU:C:2013:517
, σκέψη
).
Η οδηγία 2006/123 έχει, επομένως, εφαρμογή, κατά τα άρθρα της 2, παράγραφος 1, και 4, στην περίπτωση οποιασδήποτε μη μισθωτής οικονομικής δραστηριότητας, η οποία παρέχεται κατά κανόνα έναντι αμοιβής από εγκατεστημένο εντός κράτους μέλους παρέχοντα υπηρεσίες, είτε έχει σταθερή και διαρκή εγκατάσταση εντός του κράτους μέλους προορισμού είτε όχι, με την επιφύλαξη των ρητώς εξαιρουμένων δραστηριοτήτων, μεταξύ των οποίων καταλέγονται ιδίως εκείνες που αφορούν τις «υπηρεσίες στον τομέα των μεταφορών, συμπεριλαμβανομένων των λιμενικών υπηρεσιών, που εμπίπτουν στο πεδίο του [τίτλου VI του τρίτου τμήματος της Συνθήκης ΛΕΕ]», κατά το εν λόγω άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο δʹ.
Για να διευκρινισθεί, πρώτον, το εύρος της εξαιρέσεως που προβλέπει το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο δʹ, της οδηγίας 2006/123, η έννοια του όρου «υπηρεσίες στον τομέα των μεταφορών» πρέπει να ερμηνευθεί βάσει όχι μόνον του γράμματος της διατάξεως αυτής, αλλά και του σκοπού και της εν γένει οικονομίας της, στο πλαίσιο του συστήματος που καθιερώνεται με την οδηγία αυτή (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση Femarbel,
C‑57/12
,
EU:C:2013:517
, σκέψη
).
Όσον αφορά, κατ’ αρχάς, το γράμμα του εν λόγω άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο δʹ, επισημαίνεται ότι η έννοια των «υπηρεσιών στον τομέα των μεταφορών», την οποία χρησιμοποιεί ο νομοθέτης της Ένωσης στο πλαίσιο της οδηγίας 2006/123 αντιστοιχεί στις υπηρεσίες που εμπίπτουν στον τίτλο VI του τρίτου τμήματος της Συνθήκης ΛΕΕ, ο οποίος περιλαμβάνει τα άρθρα 90 έως 100 της Συνθήκης αυτής, σχετικά με την κοινή πολιτική μεταφορών, οι οποίες εξαιρούνται, δυνάμει του άρθρου 58, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, από τις διατάξεις της εν λόγω Συνθήκης περί της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών.
Μολονότι οι διατάξεις του εν λόγω τίτλου VI δεν περιέχουν ορισμό της εννοίας της «μεταφοράς», από το άρθρο 100, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ προκύπτει ότι η «πλωτή» μεταφορά εμπίπτει στον τίτλο αυτόν. Ως εκ τούτου, πλείονες υπηρεσίες των θαλασσίων μεταφορών αποτέλεσαν αντικείμενο ειδικών κοινών κανόνων, θεσπισθέντων από τον νομοθέτη της Ένωσης δυνάμει του άρθρου 100, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, μεταξύ των οποίων οι υπηρεσίες που διέπονται από τον κανονισμό (ΕΟΚ) 3577/92 του Συμβουλίου, της 7ης Δεκεμβρίου 1992, για την εφαρμογή της αρχής της ελεύθερης κυκλοφορίας των υπηρεσιών στις θαλάσσιες μεταφορές στο εσωτερικό των κρατών μελών (θαλάσσιες ενδομεταφορές- καμποτάζ) (
ΕΕ L 364, σ. 7
).
Όσον αφορά, στη συνέχεια, τον σκοπό και την οικονομία του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο δʹ, της οδηγίας 2006/123, διαπιστώνεται ότι, όπως εκτίθεται στην αιτιολογική σκέψη 21 της οδηγίας αυτής, η εξαίρεση των υπηρεσιών μεταφορών καλύπτει, μεταξύ άλλων, τις υπηρεσίες αστικών συγκοινωνιών.
Εντούτοις, δεν προκύπτει από την εξαίρεση αυτή ότι κάθε υπηρεσία που συνίσταται στη διασφάλιση της πλωτής μετακινήσεως πρέπει αυτομάτως να χαρακτηρίζεται ως «μεταφορά» ή ως «αστική συγκοινωνία», υπό την έννοια της εν λόγω οδηγίας.
Πράγματι, μια τέτοιου είδους υπηρεσία θα μπορούσε να περιλαμβάνει, πλην της μετακινήσεως, ένα ή περισσότερα άλλα στοιχεία εμπίπτοντα στον οικονομικό τομέα τον οποίο ο νομοθέτης της Ένωσης περιέλαβε στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2006/123. Υπό τις συνθήκες αυτές, πρέπει να εξετασθεί ποιος είναι ο κύριος σκοπός της επίμαχης υπηρεσίας.
Τέλος, όσον αφορά το σύστημα που θεσπίζει η οδηγία 2006/123, υπενθυμίζεται ότι, όπως προκύπτει από την αιτιολογική σκέψη της 7, με την οδηγία αυτή θεσπίσθηκε γενικό νομικό πλαίσιο το οποίο διέπει μεγάλη ποικιλία υπηρεσιών, ενώ παράλληλα λαμβάνει υπόψη τα ειδικά χαρακτηριστικά κάθε είδους δραστηριότητας και το αντίστοιχο σύστημα κανονιστικής ρυθμίσεως, καθώς και άλλους σκοπούς γενικού συμφέροντος, περιλαμβανομένης της προστασίας των καταναλωτών. Ως εκ τούτου, ο νομοθέτης της Ένωσης επιδίωξε ρητώς να διασφαλίσει την ισορροπία μεταξύ, αφενός, του σκοπού άρσεως των εμποδίων στην ελευθερία εγκαταστάσεως των παρεχόντων υπηρεσίες και στην ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών και, αφετέρου, της επιταγής διασφαλίσεως της ιδιαιτερότητας ορισμένων ευαίσθητων δραστηριοτήτων, όπως αυτών που σχετίζονται με την προστασία των καταναλωτών (βλ., υπό την έννοια αυτή, απόφαση Femarbel,
C‑57/12
,
EU:C:2013:517
, σκέψη
).
Συναφώς, επισημαίνεται ότι από την αιτιολογική σκέψη 33 της οδηγίας 2006/123 προκύπτει ότι οι υπηρεσίες προς τους καταναλωτές οι οποίες εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας αυτής περιλαμβάνουν, μεταξύ άλλων, τις υπηρεσίες στον τομέα του τουρισμού, περιλαμβανομένων των ξεναγών.
Στο εθνικό δικαστήριο εναπόκειται να εξακριβώσει, υπό το πρίσμα των διευκρινίσεων αυτών, αν η δραστηριότητα που υπόκειται στην επίμαχη στην κύρια δίκη αίτηση χορηγήσεως αδείας εμπίπτει στην έννοια των «υπηρεσιών στον τομέα των μεταφορών», κατά το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο δʹ, της οδηγίας 2006/123 και αν, ως εκ τούτου, η δραστηριότητα αυτή εξαιρείται από το πεδίο εφαρμογής της εν λόγω οδηγίας (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση Femarbel,
C‑57/12
,
EU:C:2013:517
, σκέψη
).
Πάντως, το Δικαστήριο, το οποίο έχει κληθεί να δώσει χρήσιμη απάντηση στο αιτούν δικαστήριο, είναι αρμόδιο να παράσχει, με βάση τη δικογραφία της κύριας δίκης και τις γραπτές και προφορικές παρατηρήσεις που του υποβλήθηκαν, στοιχεία που θα επιτρέψουν στο εθνικό δικαστήριο να αποφανθεί (βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση Sokoll-Seebacher,
C‑367/12
,
EU:C:2014:68
, σκέψη
).
Εν προκειμένω, από τα στοιχεία που παρέχονται με την απόφαση περί παραπομπής, τα οποία δεν αμφισβητήθηκαν στις γραπτές παρατηρήσεις που κατατέθηκαν ενώπιον του Δικαστηρίου, προκύπτει ότι η επίμαχη στην κύρια δίκη υπηρεσία, μολονότι αποτελεί, εκ πρώτης όψεως, περίπτωση «εσωτερικής πλωτής μεταφοράς», υπό την έννοια του άρθρου 100, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, σκοπεί περισσότερο στην παροχή στους λήπτες της υπηρεσίας αυτής του ευχάριστου πλαισίου ενός εορταστικού γεγονότος παρά στη μεταφορά από ένα σημείο της πόλης του Άμστερνταμ σε άλλο.
Συναφώς, δεν αμφισβητείται ότι η εν λόγω υπηρεσία δεν εμπίπτει σε κανέναν από τους ειδικούς κοινούς κανόνες που θεσπίσθηκαν από τον νομοθέτη της Ένωσης δυνάμει του άρθρου 100, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ.
Εντεύθεν συνάγεται, πράγμα το οποίο πάντως εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να ελέγξει, ότι μια τέτοια δραστηριότητα δεν φαίνεται να έχει ως κύριο αντικείμενο την παροχή υπηρεσίας μεταφοράς, υπό την έννοια του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο δʹ, της οδηγίας 2006/123 και ότι, ως εκ τούτου, η εν λόγω δραστηριότητα εμπίπτει, εφόσον δεν έχουν εφαρμογή οι άλλες εξαιρέσεις που προβλέπονται στο άρθρο 2, παράγραφος 2, στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας αυτής.
Κατά συνέπεια, στο πρώτο ερώτημα στην υπόθεση C‑340/14 πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο δʹ, της οδηγίας 2006/123 έχει την έννοια ότι, υπό την επιφύλαξη των ελέγχων τους οποίους πρέπει να διενεργήσει το αιτούν δικαστήριο, δραστηριότητα όπως αυτή που αποτελεί το αντικείμενο της επίμαχης στην κύρια δίκη αιτήσεως χορηγήσεως αδείας, η οποία συνίσταται στην παροχή, έναντι αντιπαροχής, υπηρεσίας υποδοχής επιβατών σε σκάφος, προς περιήγησή τους σε πόλη μέσω υδάτινης οδού για εορταστικούς σκοπούς, δεν συνιστά υπηρεσία «στον τομέα των μεταφορών», υπό την έννοια της διατάξεως αυτής, εξαιρούμενη από το πεδίο εφαρμογής της εν λόγω οδηγίας.
Επί της ερμηνείας του άρθρου 11, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2006/123 το οποίο αφορά τη διάρκεια των αδειών
Με το τέταρτο ερώτημά του στην υπόθεση C‑340/14, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινισθεί αν το άρθρο 11, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2006/123 έχει την έννοια ότι δεν επιτρέπει την εκ μέρους των αρμοδίων εθνικών αρχών χορήγηση αδειών απεριόριστης διάρκειας για την άσκηση δραστηριότητας όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη, ενώ ο αριθμός των αδειών που χορηγούν προς τούτο οι ίδιες αυτές αρχές είναι περιορισμένος για επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος.
Συναφώς, επισημαίνεται ότι, σύμφωνα με τη ρητή διατύπωση του άρθρου 11, παράγραφος 1, της οδηγίας 2006/123, οι άδειες που χορηγούνται στους παρέχοντες υπηρεσίες δεν πρέπει να έχουν περιορισμένη διάρκεια, πλην των περιοριστικώς απαριθμούμενων στην εν λόγω παράγραφο περιπτώσεων, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνεται η περίπτωση κατά την οποία ο αριθμός των διαθέσιμων αδειών περιορίζεται από επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος.
Εντεύθεν συνάγεται ότι, όταν ο αριθμός των διαθέσιμων αδειών περιορίζεται από επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος, οι άδειες αυτές πρέπει, αντιθέτως, να έχουν περιορισμένη διάρκεια.
Όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 68 των προτάσεών του, καμία εξουσία εκτιμήσεως δεν μπορεί να αναγνωρισθεί προς τούτο στις αρμόδιες εθνικές αρχές, διότι άλλως θα θιγόταν ο σκοπός του άρθρου 11 της οδηγίας 2006/123 ο οποίος συνίσταται στη διασφάλιση της προσβάσεως των παρεχόντων υπηρεσίες στη σχετική αγορά.
Εν προκειμένω, από το περιεχόμενο του προδικαστικού ερωτήματος προκύπτει ότι το αιτούν δικαστήριο έχει ήδη διαπιστώσει ότι η απαίτηση την οποία θέτει η επίμαχη στην κύρια δίκη κανονιστική ρύθμιση, κατά την οποία ο αριθμός των αδειών που χορηγούνται για την άσκηση της υπό εξέταση δραστηριότητας είναι περιορισμένος, επιδιώκει σκοπούς που συνδέονται με επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος, υπό την έννοια του άρθρου 4, σημείο 8, της οδηγίας 2006/123, δηλαδή την προστασία του περιβάλλοντος και τη δημόσια ασφάλεια.
Συνεπώς, υπό τις περιστάσεις της υποθέσεως της κύριας δίκης, οι άδειες που χορηγούνται από τις αρμόδιες αρχές δεν μπορούν να έχουν απεριόριστη διάρκεια.
Κατά συνέπεια, στο τέταρτο ερώτημα στην ερώτηση C‑340/14 πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 11, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2006/123 έχει την έννοια ότι δεν επιτρέπει την εκ μέρους των αρμοδίων εθνικών αρχών χορήγηση αδειών απεριόριστης διάρκειας για την άσκηση δραστηριότητας όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη, ενώ ο αριθμός των αδειών που χορηγούν προς τούτο οι ίδιες αυτές αρχές είναι περιορισμένος για επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος.
Επί της ερμηνείας του άρθρου 10, παράγραφος 2, στοιχείο γʹ, της οδηγίας 2006/123 το οποίο αφορά τις προϋποθέσεις χορηγήσεως των αδειών
Με το τρίτο ερώτημά του στην υπόθεση C‑341/14, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινισθεί αν το άρθρο 10, παράγραφος 2, στοιχείο γʹ, της οδηγίας 2006/123 έχει την έννοια ότι αντιτίθεται σε μέτρο, όπως το επίμαχο στην κύρια δίκη, το οποίο εξαρτά τη χορήγηση αδείας προς άσκηση δραστηριότητας συνιστάμενης στην εκμετάλλευση οίκων ανοχής με βιτρίνα, διά της εκμισθώσεως δωματίων για τμήματα της ημέρας, από την προϋπόθεση ότι ο παρέχων τις υπηρεσίες αυτές είναι σε θέση να επικοινωνήσει σε γλώσσα κατανοητή στους λήπτες των εν λόγω υπηρεσιών, εν προκειμένω τις ιερόδουλες.
Συναφώς, υπογραμμίζεται κατ’ αρχάς ότι το αιτούν δικαστήριο έχει ήδη διαπιστώσει στην απόφασή του ότι η εν λόγω προϋπόθεση επιδιώκει σκοπό ο οποίος εμπίπτει στους «επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος», υπό την έννοια του άρθρου 4, σημείο 8, της οδηγίας 2006/123, δηλαδή τη δημόσια τάξη και, ειδικότερα, στην υπό κρίση υπόθεση, την πρόληψη της διαπράξεως αξιόποινων πράξεων εις βάρος των ιεροδούλων, και συγκεκριμένα εμπορία ανθρώπων, εξαναγκασμό σε πορνεία και έκδοση ανηλίκων και ότι, κατά συνέπεια, η προϋπόθεση αυτή δικαιολογείται από «επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος», υπό την έννοια του άρθρου 10, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, της οδηγίας αυτής.
Υπό τις συνθήκες αυτές, προκειμένου να δοθεί απάντηση στο υποβληθέν ερώτημα, πρέπει να εξετασθεί, όπως έπραξαν η Ολλανδική Κυβέρνηση και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, αν μια τέτοια προϋπόθεση είναι ανάλογη προς τον «σκοπό γενικού συμφέροντος» που επιδιώκεται, υπό την έννοια του άρθρου 10, παράγραφος 2, στοιχείο γʹ, της οδηγίας 2006/123.
Συναφώς, επισημαίνεται ότι, κατά πάγια νομολογία, εθνικό μέτρο που παρακωλύει την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών και επιδιώκει σκοπό γενικού συμφέροντος μπορεί να επιτραπεί μόνον εφόσον είναι κατάλληλο για τη διασφάλιση της υλοποιήσεως του σκοπού αυτού και δεν βαίνει πέραν του αναγκαίου για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού (βλ. υπό την έννοια αυτή, μεταξύ άλλων, απόφαση Las,
C‑202/11
,
EU:C:2013:239
, σκέψη
και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Εναπόκειται εν τέλει στο εθνικό δικαστήριο, το οποίο είναι το μόνο αρμόδιο να εκτιμήσει τα πραγματικά περιστατικά της διαφοράς της κύριας δίκης, να κρίνει αν το μέτρο ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις αυτές. Πάντως, σύμφωνα με τη νομολογία που υπομνήσθηκε στη σκέψη 55 της παρούσας αποφάσεως, το Δικαστήριο, καλούμενο να δώσει χρήσιμη απάντηση στο αιτούν δικαστήριο, είναι αρμόδιο να παράσχει, με βάση τη δικογραφία της κύριας δίκης και τις γραπτές και προφορικές παρατηρήσεις που του υποβλήθηκαν, στοιχεία που θα επιτρέψουν στο εθνικό δικαστήριο να αποφανθεί.
Εν προκειμένω, όσον αφορά, την καταλληλότητα του επίμαχου στην κύρια δίκη μέτρου για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού, επισημαίνεται ότι από τα παρασχεθέντα στο Δικαστήριο στοιχεία προκύπτει ότι η επίμαχη προϋπόθεση που αφορά τις γλωσσικές γνώσεις σκοπεί, κατ’ ουσίαν, στην ενίσχυση της παρακολουθήσεως των εγκληματικών δραστηριοτήτων που συνδέονται με την πορνεία, διά της αναθέσεως μέρους της παρακολουθήσεως αυτής στους επιχειρηματίες που εκμεταλλεύονται οίκους ανοχής, μέσω της παροχής στους επιχειρηματίες αυτούς των μέσων προληπτικού εντοπισμού των ενδείξεων περί της υπάρξεως τέτοιων εγκληματικών δραστηριοτήτων.
Ένα τέτοιο μέτρο φαίνεται κατάλληλο προς επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού εφόσον, επιτρέποντας στις ιερόδουλες να πληροφορούν απευθείας και διά ζώσης τον επιχειρηματία που εκμεταλλεύεται οίκους ανοχής για κάθε στοιχείο ικανό να θεμελιώσει έγκλημα συνδεόμενο με την πορνεία, είναι ικανό να διευκολύνει τη διενέργεια, εκ μέρους των αρμοδίων εθνικών αρχών, των αναγκαίων ελέγχων προς διασφάλιση της τηρήσεως των εθνικών ποινικών διατάξεων (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση Επιτροπή κατά Γερμανίας,
C‑490/04
,
EU:C:2007:430
, σκέψη
).
Όσον αφορά, δεύτερον, το ζήτημα αν το επίμαχο μέτρο βαίνει πέραν του αναγκαίου για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού, πρέπει, κατ’ αρχάς, να διαπιστωθεί ότι το μέτρο αυτό απλώς επιβάλλει τη χρήση γλώσσας που είναι δυνατό να γίνει κατανοητή από τα ενδιαφερόμενα μέρη, πράγμα το οποίο θίγει λιγότερο την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών απ’ ό,τι ένα μέτρο το οποίο επιβάλλει την αποκλειστική χρήση επίσημης γλώσσας του οικείου κράτους μέλους ή άλλης συγκεκριμένης γλώσσας (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση Las,
C‑202/11
,
EU:C:2013:239
, σκέψη
).
Περαιτέρω, το επίμαχο στην κύρια δίκη μέτρο δεν απαιτεί γλωσσικές γνώσεις υψηλού επιπέδου, αλλά απλώς απαιτεί να είναι τα μέρη σε θέση να επικοινωνούν.
Τέλος, φαίνεται ότι δεν υπάρχουν λιγότερο επαχθή μέτρα ικανά να διασφαλίσουν την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού γενικού συμφέροντος. Ειδικότερα, όπως υποστήριξε η Ολλανδική Κυβέρνηση, η ανάμιξη ενός τρίτου προσώπου, την οποία πρότεινε ο J. Harmsen, θα μπορούσε να αποτελεί, λαμβανομένων υπόψη των ιδιαιτεροτήτων του επιμάχου είδους δραστηριοτήτων, πηγή επιβλαβών παρεμβάσεων στη σχέση μεταξύ του επιχειρηματία και των ιεροδούλων, πράγμα το οποίο εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να ελέγξει. Όσον αφορά τον έλεγχο με κάμερα, αυτός δεν επιτρέπει κατ’ ανάγκη την προληπτική επισήμανση αξιόποινων πράξεων.
Κατά συνέπεια, στο τρίτο ερώτημα στην υπόθεση C‑341/14 πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 10, παράγραφος 2, στοιχείο γʹ, της οδηγίας 2006/123 έχει την έννοια ότι δεν αντιτίθεται σε μέτρο, όπως το επίμαχο στην κύρια δίκη, το οποίο εξαρτά τη χορήγηση αδείας προς άσκηση δραστηριότητας, όπως η επίμαχη στην υπόθεση αυτή, συνιστάμενης στην εκμετάλλευση οίκων ανοχής με βιτρίνα, διά της εκμισθώσεως δωματίων για τμήματα της ημέρας, από την προϋπόθεση ότι ο παρέχων τις υπηρεσίες αυτές είναι σε θέση να επικοινωνήσει σε γλώσσα κατανοητή στους λήπτες των εν λόγω υπηρεσιών, εν προκειμένω τις ιερόδουλες, εφόσον η προϋπόθεση αυτή είναι κατάλληλη για τη διασφάλιση της επιτεύξεως του επιδιωκόμενου σκοπού γενικού συμφέροντος, δηλαδή της προλήψεως των συνδεομένων προς την πορνεία αξιόποινων πράξεων, και δεν βαίνει πέραν του αναγκαίου για την επίτευξη του σκοπού αυτού, πράγμα το οποίο εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να ελέγξει.
Επί των δικαστικών εξόδων
Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους των κύριων δικών τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τρίτο τμήμα) αποφαίνεται:

1)
Το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο δʹ, της οδηγίας 2006/123/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 2006, σχετικά με τις υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά, έχει την έννοια ότι, υπό την επιφύλαξη των ελέγχων τους οποίους πρέπει να διενεργήσει το αιτούν δικαστήριο, δραστηριότητα όπως αυτή που αποτελεί το αντικείμενο της επίμαχης στην κύρια δίκη αιτήσεως χορηγήσεως αδείας, η οποία συνίσταται στην παροχή, έναντι αντιπαροχής, υπηρεσίας υποδοχής επιβατών σε σκάφος, προς περιήγησή τους σε πόλη μέσω υδάτινης οδού για εορταστικούς σκοπούς, δεν συνιστά υπηρεσία «στον τομέα των μεταφορών», υπό την έννοια της διατάξεως αυτής, εξαιρούμενη από το πεδίο εφαρμογής της εν λόγω οδηγίας.

2)
Το άρθρο 11, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2006/123 έχει την έννοια ότι δεν επιτρέπει την εκ μέρους των αρμοδίων εθνικών αρχών χορήγηση αδειών απεριόριστης διάρκειας για την άσκηση δραστηριότητας όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη, ενώ ο αριθμός των αδειών που χορηγούν προς τούτο οι ίδιες αυτές αρχές είναι περιορισμένος για επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος.

3)
Το άρθρο 10, παράγραφος 2, στοιχείο γʹ, της οδηγίας 2006/123 έχει την έννοια ότι δεν αντιτίθεται σε μέτρο, όπως το επίμαχο στην κύρια δίκη, το οποίο εξαρτά τη χορήγηση αδείας προς άσκηση δραστηριότητας, όπως η επίμαχη στην υπόθεση C‑341/14, συνιστάμενης στην εκμετάλλευση οίκων ανοχής με βιτρίνα, διά της εκμισθώσεως δωματίων για τμήματα της ημέρας, από την προϋπόθεση ότι ο παρέχων τις υπηρεσίες αυτές είναι σε θέση να επικοινωνήσει σε γλώσσα κατανοητή στους λήπτες των εν λόγω υπηρεσιών, εν προκειμένω τις ιερόδουλες, εφόσον η προϋπόθεση αυτή είναι κατάλληλη για τη διασφάλιση της επιτεύξεως του επιδιωκόμενου σκοπού γενικού συμφέροντος, δηλαδή της προλήψεως των συνδεομένων προς την πορνεία αξιόποινων πράξεων, και δεν βαίνει πέραν του αναγκαίου για την επίτευξη του σκοπού αυτού, πράγμα το οποίο εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να ελέγξει.

(υπογραφές)
(
*
)   Γλώσσα διαδικασίας: η ολλανδική.