CELEX: 62013CJ0498
Præjudiciel forelæggelse
landbrug
fælles landbrugspolitik
forordning (EØF) nr. 2078/92
miljøvenlige produktionsmetoder i landbruget samt naturpleje
langsigtet udtagning af landbrugsarealer af hensyn til miljøet
støtte til miljøvenligt landbrug udbetalt til landbrugere og medfinansieret af Unionen
egenskab af modtager af en sådan støtte

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af Rådets forordning (EØF) nr. 2078/92 af 30. juni 1992 om miljøvenlige produktionsmetoder i landbruget samt om naturpleje (
EFT L 215, s. 85
) og Kommissionens forordning (EF) nr. 746/96 af 24. april 1996 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 2078/92 (
EFT L 102, s. 19
).
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Agrooikosystimata EPE (herefter »Agrooikosystimata«) på den ene side, og Ypourgos Oikonomias kai Oikonomikon (økonomi- og finansministeriet), Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon (landbrugs- og fødevareministeriet) og Perifereia Thassalias (Perifereaki Enotita Magnisias) (regionen Thessalien, amtet Magnesia), på den anden side, vedrørende udelukkelsen af landbrugsarealer, forpagtet af Agrooikosystimata, fra programmet om langsigtet udtagning af landbrugsarealer af drift (herefter »RTALT-programmet«).
Retsforskrifter
Forordning nr. 2078/92
Anden, fjerde, tiende, ellevte og tolvte betragtning til forordning nr. 2078/92 har følgende ordlyd:
»[D]e foranstaltninger, der tager sigte på at nedbringe landbrugsproduktionen i Fællesskabet, bør indebære gunstige virkninger på miljøet.
[...]
[M]ed en hensigtsmæssig støtteordning som udgangspunkt vil landbrugerne kunne spille en reel rolle til gavn for hele samfundet, fordi der da kan indføres eller opretholdes produktionsmetoder, der er forenelige med det øgede behov for beskyttelse af miljøet og naturressourcerne eller med behovet for bevarelse af naturen og landskabet.
[...]
[S]om følge af problemernes omfang er det nødvendigt, at ordningerne gælder for alle de landbrugere i Fællesskabet, der forpligter sig til at producere på en sådan måde, at miljøet og naturen beskyttes, plejes eller forbedres, og at enhver ny intensivering af landbrugsproduktionen undgås.
[D]et er […] hensigtsmæssigt at indføre en ordning, som åbner mulighed for langsigtet udtagning af landbrugsarealer til miljørelaterede formål og til beskyttelse af naturressourcerne.
[D]e i denne forordning omhandlede ordninger bør tilskynde landbrugerne til at indgå forpligtelser med henblik på et landbrug, der er foreneligt med behovet for miljøbeskyttelse og naturpleje, hvorved de bidrager til, at der skabes markedsligevægt; ordningerne bør sikre landbrugerne godtgørelse for det indkomsttab, de lider som følge af nedsat produktion og/eller øgede produktionsomkostninger, samt for den rolle, de spiller i miljøforbedringen.«
Artikel 1 i forordning nr. 2078/92 har følgende ordlyd:
»Der indføres en EF-støtteordning, som medfinansieres af Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, med det formål:
—
at ledsage ændringerne inden for de fælles markedsordninger
—
at bidrage til at nå målene for Fællesskabets politik på landbrugs- og miljøområdet
—
at bidrage til at sikre landbrugerne en rimelig indkomst:
denne EF-støtteordnings sigte er:
a)
at fremme anvendelsen af produktionsmetoder i landbruget, der kan nedbringe forureningen fra landbruget, hvilket samtidig ved at mindske produktionen bidrager til en bedre markedsligevægt
b)
at fremme en miljøvenlig ekstensivering af den vegetabilske produktion og af kvæg- og fåreopdræt, herunder omstilling af agerjord til arealer til ekstensiv græsning
c)
at fremme en udnyttelse af landbrugsarealerne, hvorved der tages hensyn til beskyttelse og forbedring af miljøet, bevarelse af naturen, landskabet, naturressourcerne, jordbunden og den genetiske diversitet
d)
at tilskynde til pleje af landbrugs- og skovarealer, der er taget ud af drift, hvis en sådan pleje er nødvendig af økologiske grunde eller som følge af risikoen for naturbetingede ødelæggelser eller brande, for derved at imødegå de risici, der er forbundet med en affolkning af landbrugsområderne
e)
at tilskynde til en langsigtet udtagning af landbrugsarealer af hensyn til miljøet
f)
at fremme forvaltningen af jord med henblik på adgang for offentligheden og til fritidsformål
g)
at fremme motivationen hos og uddannelsen af landbrugerne med hensyn til miljøvenlige produktionsmetoder inden for land- og skovbrug samt naturpleje.«
Denne forordnings artikel 2, stk. 1, fastsatte følgende:
»Under forudsætning af positive virkninger på miljøet og naturen kan ordningen omfatte støtte til landbrugere, der forpligter sig til:
[...]
e)
at pleje landbrugs- og skovearealer, der er taget ud af drift
f)
at tage landbrugsarealer ud af produktion i mindst [20] år af hensyn til miljøet, navnlig for at der kan oprettes biotoper eller naturreservater, eller for at beskytte vandmiljøet
[...]«
Forordningens artikel 4, stk. 1, havde følgende ordlyd:
»Der ydes en årlig præmie pr. hektar eller storkreatur, hvormed produktionen reduceres, til landbrugere, der for mindst fem år påtager sig en eller flere af de i artikel 2 nævnte forpligtelser i overensstemmelse med zoneprogrammet for det pågældende område. Ved udtagning af landbrugsarealer er forpligtelsens varighed [20] år.«
Artikel 5 i forordning nr. 2078/92 bestemte følgende:
»1.   For at nå målene i denne forordning inden for de i artikel 3, stk. 4, omhandlede generelle retsforskrifter og/eller zoneprogrammerne fastlægger medlemsstater:
a)
betingelserne for ydelse af støtten
b)
støttebeløbet, idet der tages hensyn til den af modtageren indgåede forpligtelse, til indkomsttabet og til foranstaltningens tilskyndende virkning
c)
betingelserne for, at støtten til pleje af arealer, der er taget ud af drift, som omhandlet i artikel 2, stk. 1, litra e), kan ydes til andre end landbrugere, såfremt der ikke er landbrugere til at varetage opgaven
[...]
2.   Der kan ikke ydes støtte i medfør af denne forordning for arealer, som er omfattet af en fællesskabsordning med udtagning af landbrugsarealer, der anvendes til produktion af produkter, der er bestemt til andre formål end levnedsmiddelfremstilling.
[...]«
Forordning nr. 2078/92 blev ophævet i henhold til artikel 55, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 1257/1999 af 17. maj 1999 om støtte til udvikling af landdistrikter fra Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL) og om ændring og ophævelse af visse forordninger (
EFT L 160, s. 80
).
I henhold til artikel 55, stk. 3, i forordning nr. 1257/1999 blev forordninger og bestemmelser, der blev ophævet ifølge stk. 1 og 2 i denne artikel, imidlertid fortsat anvendt for foranstaltninger, som var blevet godkendt af Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i henhold til de samme forordninger inden den 1. januar 2000.
Forordning nr. 746/96
Artikel 1 i forordning nr. 746/96 fastsatte følgende:
»Støtten til landbrugsbedrifter efter artikel 2, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 2078/92 ydes for forpligtelser, der har positive virkninger for miljøet og naturen. Under hensyntagen til de mål, der er fastsat i forordningens artikel 1, skal forpligtelserne indebære, at produktionsmetoderne bliver mere miljøvenlige, og således bidrage til, at udøvelsen af godt landmandskab forbedres.«
Beslutning 2000/115/EF
Bilag I til Kommissionens beslutning 2000/115/EF af 24. november 1999 om definitionerne af kendetegn, listen over landbrugsprodukter, undtagelserne fra definitionerne og om regioner og områder i forbindelse med undersøgelserne af landbrugsbedrifternes struktur (
EFT 2000 L 38, s. 1
), med overskriften »Definitioner og kommentarer til listen over de kendetegn, der skal anvendes ved fællesskabsundersøgelserne af landbrugsbedrifternes struktur«, definerer landbrugsbedrift på følgende måde:
»Teknisk-økonomisk enhed, der ledes under ét og fremstiller landbrugsprodukter. Andre supplerende (ikke-landbrugsmæssige) produkter og tjenesteydelser kan også leveres af bedriften.«
Punkt B/01 i dette bilag bestemmer:
»Landbrugeren er den fysiske person, gruppe af fysiske personer eller juridiske personer, for hvis regning og i hvis navn bedriften drives, og som har det retlige og økonomiske ansvar for bedriften, dvs. som har den økonomiske risiko for bedriften. Landbrugeren kan være ejer, forpagter, arvefæster, brugshaver eller kurator. Alle partnere i en sammenslutning af landbrugere, som deltager i landbrugsarbejdet på bedriften, betragtes som landbrugere.«
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
Agrooikosystimata er blevet oprettet som et selskab med begrænset ansvar, hvis vedtægtsmæssige formål bl.a. er at projektere og udføre projekter og arbejder i forbindelse med beskyttelse, genopretning og styrkelse af miljøet i land- og naturområder, udvikle miljøbeskyttende initiativer og foranstaltninger, gennemføre miljøkonsekvensanalyser samt at vurdere og gennemføre programmer til udvikling af landdistrikter.
I 1997 forpagtede Agrooikosystimata jordarealer på 237,4 ha. i amtet Magnesia med henblik på dér at oprette bl.a. biotoper og naturparker.
Den 26. januar 1998 indgik Agrooikosystimata med det pågældende amts direktør for afdelingen for landbrugsudvikling, som repræsentant for landbrugs- og fødevareministeriet, en driftsaftale inden for rammerne af RTALT-programmet under forordning nr. 2078/92.
De pågældende jordarealer blev med virkning fra 1998 optaget i dette program for en periode på 20 år. Agrooikosystimata påtog sig forskellige forpligtelser i forbindelse med gennemførelsen under tilsyn af de i programmet fastlagte mål og modtog som modydelse en finansiel basisstøtte pr. hektar samt en yderligere støtte for en periode på fem år med henblik på at oprette en naturpark.
I juni 2005 fandt centralkomitéen for kontrol af RTALT-programmet på græsk område, at Agrooikosystimata på trods af, at de pågældende jordarealer var støtteberettiget i henhold til programmet, ikke opfyldte betingelserne for at være omfattet af denne støtte.
Ifølge denne komité er det fysiske personer eller juridiske personer, som på tidspunktet for optagelsen af deres landbrugsarealer i RTALT-programmet havde en indkomst fra udførelsen af deres landbrugsaktivitet på de støtteberettigede arealer – som disse personer kunne blive frataget på grund af planlagt lavere produktion eller forøgelse af produktionsomkostningerne – som kan blive optaget i programmet.
Derimod kan fysiske eller juridiske personer, som på tidspunktet for optagelsen af deres landbrugsarealer i RTALT-programmet ikke led noget indkomsttab som følge af omstillingen af deres bedrift, eller så meget desto mindre juridiske personer, som blev stiftet med det erhvervsmæssige formål at få adgang til den i samme program fastsatte finansielle støtte på grund af optagelsen heri af landbrugsarealer, som disse personer lejede eller havde til hensigt at leje med henblik herpå, ikke blive optaget i programmet.
Under henvisning til, at Agrooikosystimata er blevet oprettet som et kommercielt selskab, at det ikke led noget indkomsttab som følge af optagelsen af de omhandlede landbrugsarealer i RTALT-programmet, og at disse arealers beliggenhed samt deres optagelse i dette program i øvrigt havde et kommercielt og erhvervsmæssigt formål i strid med bestemmelserne i forordning nr. 2078/92, vurderede centralkomitéen for kontrol af RTALT-programmet, at disse arealer med urette var blevet optaget i programmet og skulle udelukkes herfra.
Ved afgørelse af 14. november 2007 fra direktøren for landbrugsudvikling under Magnesias amtsforvaltning blev driftsaftalen mellem landbrugs- og fødevareministeriet og Agrooikosystimata derfor opsagt, og de pågældende arealer blev udelukket fra RTALT-programmet.
Agrooikosystimata anlagde sag til prøvelse af denne afgørelse. Agrooikosystimata har ved Dioikitiko Efeteio Larisas (Larisa forvaltningsappelret) bl.a. gjort gældende, at det fremgår af både artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 2078/92, og af artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 746/96 samt af Kommissionens beslutning 89/651/EØF af 26. oktober 1989 om definitionerne af kendetegn og om listen over landbrugsprodukter med henblik på en række fællesskabsundersøgelser af landbrugsbedrifternes struktur i perioden fra 1988 til 1997 (
EFT L 391, s. 1
) og 2000/115, at støttemodtagere i henhold til RTALT-programmet er landbrugere, der enten er fysiske eller juridiske personer, hvad enten det er i egenskab af ejere eller af forpagtere, og uanset om de driver landbrug på bedrifter, som allerede er i drift og indbringer en landbrugsindkomst. Ifølge Agrooikosystimata er det på grund af fratagelsen af muligheden for at anvende de pågældende jordarealer i overensstemmelse med deres formål, at landbrugeren indrømmes den i forordning nr. 2078/92 fastsatte finansielle godtgørelse.
Ifølge Dioikitiko Efeteio Larisas fremgår det af bestemmelserne i forordning nr. 2078/92 og nr. 746/96, at kun personer, der har landbrug som hovederhverv og har en indkomst fra driften af de støtteberettigede bedrifter, som vil blive reduceret på grund af de forpligtelser og begrænsninger, som de har påtaget sig, kan optages i RTALT-programmet. Idet den fandt, at Agrooikosystimata ikke drev landbrug og ikke havde noget tab af landbrugsindkomst på grund af udtagningen af de pågældende arealer, fastslog denne ret, at selskabet ikke opfyldte betingelserne for at kunne være omfattet af dette program for disse jordarealer.
Dioikitiko Efeteio Larisas forkastede følgelig det af Agrooikosystimata indgivne søgsmål.
Appellanten i hovedsagen, som har gjort gældende, at nævnte ret har lagt en urigtig fortolkning af forordning nr. 2078/92 og 746/96 til grund, indgav kassationsanke ved den forelæggende ret.
Da Symvoulio tis Epikrateias (den øverste forvaltningsret) finder, at afgørelsen af tvisten i hovedsagen afhænger af en fortolkning af de nævnte forordninger, har den besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Er det nødvendigt at være landbruger for at have ret til at være omfattet af [RTALT-programmet] i henhold til reglerne [i forordning nr. 2078/92 og forordning nr. 746/96], eller er det tilstrækkeligt, at de pågældende har påtaget sig den økonomiske risiko, som er forbundet med de arealer, der er omfattet af planen, og er ansvarlige for driften heraf?«
Om det præjudicielle spørgsmål
Med spørgsmålet ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om støttemodtagere i henhold til RTALT-programmet, der blev indført ved forordning nr. 2078/92, skal være landbrugere, eller om det er tilstrækkeligt, at de pågældende har påtaget sig den økonomiske risiko, som er forbundet med driften af den støtteberettigede bedrift, som de er ansvarlige for.
Agrooikosystimata har for den forelæggende ret bestridt den fortolkning af forordning nr. 2078/92 og nr. 746/96, som Dioikitiko Efeteio Larisas henholdte sig til, hvorefter kun personer, der har landbrug som hovederhverv og har en indkomst fra driften af de støtteberettigede bedrifter, som vil blive reduceret på grund af de forpligtelser og begrænsninger, som de har påtaget sig, kan optages i det nævnte program.
Ifølge Agrooikosystimata fremgår det af artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 2078/92, der ifølge den græske version fastlægger modtagerne af den ved forordningen indførte støtteordning som »κατόχους γεωργικών εκμεταλλεύσεων« (landbrugsdrivende), at det ikke kræves at være landbruger for at kunne blive optaget i RTALT-programmet.
Agrooikosystimata har i denne forbindelse gjort gældende, at der ved nævnte forordning sondres mellem begrebet »γεωργοί« (landbrugere) og begrebet »κατόχους γεωργικών εκμεταλλεύσεων« (landbrugsdrivende). Sidstnævnte begreb, som er mere omfattende end førstnævnte begreb, skal være omfattet af den i punkt B/01 i bilag I til beslutning 2000/115 anførte definition, nemlig »den fysiske person, gruppe af fysiske personer eller juridiske person, for hvis regning og i hvis navn bedriften drives, og som har det retlige og økonomiske ansvar for bedriften, dvs. som har den økonomiske risiko for bedriften«.
Det skal bemærkes, at der foreligger forskelle mellem de forskellige sprogversioner af artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 2078/92.
Mens den græske, den franske, den italienske og den nederlandske sprogversion af denne bestemmelse nemlig henviser til begrebet »landbrugsdrivende« med henblik på at fastlægge modtagerne af den ved denne forordning indførte støtteordning, henviser den spanske, den tyske og den engelske sprogversion af denne bestemmelse til begrebet »landbruger«.
Det bemærkes i denne forbindelse, at de EU-retlige bestemmelser ifølge fast retspraksis skal fortolkes og anvendes ensartet i lyset af de forskellige sproglige versioner, der er udfærdiget på alle EU-sprog, og at i tilfælde af uoverensstemmelse mellem de forskellige sprogversioner af en EU-retlig bestemmelse skal den pågældende bestemmelse fortolkes på baggrund af den almindelige opbygning af og formålet med den ordning, som den er led i (jf. dom GSV, C-74/13,
EU:C:2014:243
, præmis 27 og den deri nævnte retspraksis).
Selv om den græske, den franske, den italienske og den nederlandske sprogversion i artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 2078/92 i det foreliggende tilfælde anvender begrebet »landbrugsdrivende« frem for begrebet »landbruger« med henblik på at udpege modtagerne af den pågældende støtteordning, har disse to begreber, således som det fremgår af opbygningen af denne forordning, den samme betydning.
Dette fremgår både af betragtningerne til forordning nr. 2078/92, der i alle de sprogversioner, som er nævnt i denne doms præmis 32, anvender begrebet »landbruger« uden at anvende udtrykket »landbrugsdrivende«, herunder navnlig ved fastlæggelsen i fjerde og tolvte betragtning af »landbrugere« som modtagerne af den ved forordningen indførte støtteordning, og af denne forordnings artikel 1, hvorefter denne støtteordning har til formål at bidrage til at sikre landbrugerne en rimelig indkomst.
Denne fortolkning støttes af artikel 5, stk. 1, litra c), i forordning nr. 2078/92 om arealer, der er taget ud af drift, hvoraf det fremgår, at støtte i henhold til denne forordnings artikel 2, stk. 1, kun kunne ydes til andre end landbrugere, i det omfang sidstnævnte ikke kunne varetage pleje af landbrugs- og skovarealer, der er taget ud af drift.
Den fortolkning, der følger af de ovenstående betragtninger, hvorefter det kun er personer, som er landbrugere, der kunne gøre krav på at være omfattet af RTALT-programmet, er ligeledes i overensstemmelse med de formål, der forfølges med forordning nr. 2078/92.
Som det således fremgår af anden, tiende og tolvte betragtning hertil, blev der med denne forordning indført en »EF-støtteordning«, hvis hovedmål var at regulere produktionen af landbrugsvarer (jf. i denne retning dom Huber, C-336/00,
EU:C:2002:509
, præmis 35).
Det var bl.a. målet med RTALT-programmet, hvorefter der blev udbetalt en finansiel godtgørelse til de landbrugere, der forpligtede sig til fra deres landbrugsaktivitet at tage en del af deres landbrugsarealer ud af produktion af hensyn til miljøet og beskyttelsen af naturressourcerne.
I denne forbindelse skal det præciseres, at begrebet »landbrugsaktivitet« som defineret i artikel 2, litra c), i Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003 af 29. september 2003 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere og om ændring af forordning (EØF) nr. 2019/93, (EF) nr. 1452/2001, (EF) nr. 1453/2001, (EF) nr. 1454/2001, (EF) nr. 1868/94, (EF) nr. 1251/1999, (EF) nr. 1254/1999, (EF) nr. 1673/2000, (EØF) nr. 2358/71 og (EF) nr. 2529/2001 (
EUT L 270, s. 1
, og berigtigelse i
EUT 2004 L 94, s. 70
), som omfatter bevarelse af jorden i god landbrugs- og miljømæssig stand, ikke kan anvendes med henblik på at fortolke forordning nr. 2078/92, eftersom denne definition blev vedtaget i forbindelse med en afkobling af støtten fra landbrugsproduktionen, dvs. i en helt anden sammenhæng end den, som de faktiske omstændigheder i hovedsagen indgik i. I denne sammenhæng blev landbrugsstøtten således i det væsentlige stadig ydet på grundlag af produktionsmængden.
Det følger af de ovenstående betragtninger, at kun personer, der tidligere rådede over en landbrugsproduktion, kunne være omfattet af RTALT-programmet.
Denne fortolkning støttes af bilag I til beslutning 2000/115, hvorefter »[a]lle partnere i en sammenslutning af landbrugere, som deltager i landbrugsarbejdet på bedriften, betragtes som landbrugere«, idet en landbrugsbedrift defineres som en »[t]eknisk-økonomisk enhed, der ledes under ét og fremstiller landbrugsprodukter«.
Hertil kommer, at selv om Domstolen har fastslået, at miljømål er blandt de formål, der forfølges med forordning nr. 2078/92, præciserede den også, at fremme af produktionsformer, gennem hvilke der i højere grad tages hensyn til miljøet, er underordnet, selv om den udgør et faktisk mål for den fælles landbrugspolitik (jf. i denne retning dom Huber,
EU:C:2002:509
, præmis 32 og 36).
På den baggrund kan det ikke hævdes, således som Agrooikosystimata har gjort, at gennemførelsen af de i forordning nr. 2078/92 fastlagte landbrugsmiljømæssige mål i sig selv er tilstrækkelig til at begrunde, at den deri fastsatte støtte ydes til andre end landbrugere.
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares med, at forordning nr. 2078/92 skal fortolkes således, at kun personer, der tidligere rådede over en landbrugsproduktion, kunne være omfattet af det i dennes artikel 2, stk. 1, litra f), fastsatte RTALT-program.
Sagens omkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Sjette Afdeling) for ret:

Rådets forordning (EØF) nr. 2078/92 af 30. juni 1992 om miljøvenlige produktionsmetoder i landbruget samt om naturpleje skal fortolkes således, at kun personer, der tidligere rådede over en landbrugsproduktion, kunne være omfattet af det i dennes artikel 2, stk. 1, litra f), fastsatte program om langsigtet udtagning af landbrugsarealer af drift.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: græsk.