CELEX: 62009CJ0410
Acta relativa a las condiciones de adhesión a la Unión Europea
Artículo 58
Directiva 2002/21/CE
Directrices de la Comisión
No publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea en la lengua de un Estado miembro
Oponibilidad

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 58 del Acta relativa a las condiciones
de adhesión de la República Checa, la República de Estonia, la República de Chipre, la República de Letonia, la República
de Lituania, la República de Hungría, la República de Malta, la República de Polonia, la República de Eslovenia y la República
Eslovaca, y a las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta la Unión (DO 2003, L 236, p. 33; en lo sucesivo, «Acta
de Adhesión de 2003»).
Dicha petición se presentó en el marco de un litigio entre Polska Telefonia Cyfrowa sp. z o.o. (en lo sucesivo, «PTC») y Prezes
Urzędu Komunikacji Elektronicznej (presidente de la Oficina de comunicaciones electrónicas, en lo sucesivo, «Prezes»), en
relación con determinadas obligaciones reglamentarias que éste le impuso.

Marco jurídico

El Acta de Adhesión de 2003
Con arreglo al artículo 2 del Acta de Adhesión de 2003:
«Al producirse la adhesión, las disposiciones de los Tratados originarios y los actos adoptados con anterioridad a la adhesión
por las Instituciones y el Banco Central Europeo serán vinculantes para los nuevos Estados miembros y serán aplicables en
dichos Estados en las condiciones establecidas en dichos Tratados y en la presente Acta.»
El artículo 58 del Acta de Adhesión de 2003 dispone:
«Los textos de los actos de las instituciones y del Banco Central Europeo adoptados antes de la adhesión y establecidos por
el Consejo, la Comisión o el Banco Central Europeo, en lengua checa, estonia, húngara, letona, lituana, maltesa, polaca, eslovaca
y eslovena serán auténticos, desde el momento de la adhesión, en las mismas condiciones que los textos redactados en las once
lenguas actuales. Se publicarán en el
Diario Oficial de la Unión Europea
en los casos en que también lo hubiesen sido los respectivos textos en las lenguas actuales.»

El Reglamento nº 1
Según el artículo 1 del Reglamento nº 1 del Consejo, de 15 de abril de 1958, por el que se fija el régimen lingüístico de
la Comunidad Económica Europea (DO 1958, 17, p. 385; EE 01/01, p. 8), en su versión modificada por el Acta de Adhesión de
2003, las lenguas oficiales de la Unión son:
«el alemán, el castellano, el checo, el danés, el eslovaco, el esloveno, el estonio, el finés, el francés, el griego, el húngaro,
el inglés, el italiano, el letón, el lituano, el maltés, el neerlandés, el polaco, el portugués y el sueco».
El artículo 4 de este Reglamento dispone:
«Los reglamentos y demás textos de alcance general se redactarán en las veinte lenguas oficiales.»
El artículo 5 de dicho Reglamento establece:
«El
Diario Oficial de la Unión Europea
se publicará en las veinte lenguas oficiales.»
Con arreglo al artículo 8 del mismo Reglamento:
«Por lo que respecta a los Estados miembros donde existan varias lenguas oficiales, el uso de una lengua se regirá, a petición
del Estado interesado, por las normas generales de la legislación de dicho Estado.»

La Directiva 2002/21/CE
El artículo 1, apartado 1, de la Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa
a un marco regulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva marco) (DO L 108, p. 33),
tiene el siguiente tenor:
«La presente Directiva establece un marco armonizado para la regulación de los servicios de comunicaciones electrónicas, las
redes de comunicaciones electrónicas y los recursos y servicios asociados. Fija misiones de las autoridades nacionales de
reglamentación e instaura una serie de procedimientos para garantizar la aplicación armonizada del marco regulador en toda
la [Unión].»
El artículo 15 de la Directiva 2002/21, que se refiere al procedimiento de definición del mercado, dispone en sus apartados
1 a 3:
«1.       Previa consulta pública y consulta a las autoridades nacionales de reglamentación, la Comisión adoptará una recomendación
sobre mercados pertinentes de productos y servicios (en lo sucesivo denominada “la recomendación”). En la recomendación se
enumerarán, de conformidad con el Anexo I, los mercados de productos y servicios del sector de las comunicaciones electrónicas
cuyas características pueden justificar la imposición de las obligaciones reglamentarias establecidas en las directivas específicas,
sin perjuicio de los mercados que puedan definirse en casos concretos en virtud del Derecho de la competencia. La Comisión
definirá los mercados de conformidad con los principios del Derecho de la competencia.
La Comisión revisará periódicamente la recomendación.
2.       La Comisión publicará, a más tardar en la fecha de entrada en vigor de la presente Directiva, unas directrices de análisis
del mercado y evaluación del peso significativo en el mercado (denominadas en lo sucesivo “las directrices”), que serán acordes
con los principios del Derecho de la competencia.
3.       Las autoridades nacionales de reglamentación, teniendo cuenta en la mayor medida posible la recomendación y las directrices,
definirán los mercados pertinentes apropiados a las circunstancias nacionales, y en particular los mercados geográficos pertinentes
dentro de su territorio, con arreglo a los principios del Derecho de la competencia. Antes de definir los mercados distintos
de los enumerados en la recomendación, las autoridades nacionales de reglamentación observarán los procedimientos contemplados
en los artículos 6 y 7.»
El artículo 16 de la Directiva 2002/21, bajo el epígrafe «Procedimiento de análisis del mercado», establece en sus apartados
1 a 5:
«1.       Lo antes posible tras la adopción de la recomendación o de cualquier actualización de la misma, las autoridades nacionales
de reglamentación efectuarán un análisis de los mercados pertinentes, teniendo en cuenta las directrices en la mayor medida
posible. Los Estados miembros velarán por que este análisis se lleve a cabo, si procede, en colaboración con las autoridades
nacionales responsables en materia de competencia.
2.       Cuando, en virtud de los artículos 16, 17, 18 o 19 de la Directiva 2002/22/CE (Directiva servicio universal), o de los artículos
7 u 8 de la Directiva 2002/19/CE (Directiva acceso), la autoridad nacional de reglamentación [en lo sucesivo, «ANR»] deba
determinar si procede imponer, mantener, modificar o suprimir determinadas obligaciones a las empresas, determinará, sobre
la base de su análisis de mercado a que se refiere el apartado 1 del presente artículo, si un mercado pertinente es realmente
competitivo.
3.       Cuando una [ANR] llegue a la conclusión de que un mercado es realmente competitivo, no impondrá ni mantendrá ninguna de las
obligaciones reglamentarias específicas contempladas en el apartado 2. Si en ese mercado pertinente existen ya obligaciones
reglamentarias sectoriales específicas impuestas a las empresas, deberá suprimir dichas obligaciones. Esta supresión de obligaciones
deberá notificarse a las partes afectadas por ella con la antelación adecuada.
4.       Cuando una [ANR] determine que uno de los mercados pertinentes no es realmente competitivo, establecerá qué empresas tienen
un peso significativo en el mercado, con arreglo al artículo 14, y les impondrá las obligaciones reglamentarias específicas
adecuadas indicadas en el apartado 2 del presente artículo, o mantendrá o modificará dichas obligaciones si ya existen.
5.       En el caso de mercados transnacionales determinados con arreglo a la decisión indicada en el apartado 4 del artículo 15, las
[ANR] afectadas efectuarán un análisis conjunto de mercado, teniendo en cuenta las directrices en la mayor medida posible,
y se pronunciarán concertadamente sobre la imposición, el mantenimiento, la modificación o la supresión de las obligaciones
reglamentarias a las que se refiere el apartado 2 del presente artículo.»
En cumplimiento del artículo 15, apartado 2, de la Directiva 2002/21, la Comisión adoptó las Directrices sobre análisis del
mercado y evaluación del peso significativo en el mercado dentro del marco regulador comunitario de las redes y los servicios
de comunicaciones electrónicas (DO 2002, C 165, p. 6; en lo sucesivo, «Directrices de 2002»).

Litigio principal y cuestión prejudicial
PTC es uno de los principales operadores de telecomunicaciones en Polonia.
El 17 de julio de 2006, el Prezes consideró que PTC disponía de un peso significativo en el mercado de los servicios de terminación
de llamadas vocales y decidió imponer a esta empresa determinadas obligaciones reglamentarias.
El recurso de PTC contra esta decisión del Prezes fue desestimado por los órganos jurisdiccionales de primera instancia y
de apelación. En el recurso de casación interpuesto ante el tribunal remitente, PTC sostiene que no se le pueden oponer las
Directrices de 2002, en las que se basa dicha decisión, al no haber sido publicadas en lengua polaca en el
Diario Oficial de la Unión Europea.
El Sąd Najwyższy alberga dudas acerca de las consecuencias que deben extraerse de esta falta de publicación.
Ese órgano jurisdiccional recuerda que el Tribunal de Justicia ha declarado que si una normativa comunitaria no ha sido publicada
en el
Diario Oficial de la Unión Europea
en la lengua de un nuevo Estado miembro, pese a que la misma es una lengua oficial de la Unión Europea, el artículo 58 del
Acta de Adhesión de 2003 impide imponer las obligaciones contenidas en la mencionada normativa a unos particulares en ese
Estado, aunque éstos hubieran podido tomar conocimiento de dicha normativa por otros medios (sentencias de 11 de diciembre
de 2007, Skoma-Lux, C‑161/06, Rec. p. I‑10841, apartados 57 a 59, y de 4 de junio de 2009, Balbiino, C‑560/07, Rec. p. I‑4447,
apartado 30).
Esta jurisprudencia lleva al tribunal remitente a considerar que las empresas polacas de telecomunicaciones se encuentran
en una situación menos favorable que la de las empresas establecidas en Estados miembros que no sean la República de Polonia,
que pueden tomar conocimiento de las directrices en la lengua oficial de tales Estados.
El tribunal remitente se pregunta si la fórmula «obligaciones contenidas en la mencionada normativa [comunitaria]», empleada
en el apartado 51 de la sentencia Skoma-Lux, antes citada, se refiere exclusivamente a los reglamentos y a las decisiones
que, por naturaleza, crean obligaciones para los particulares o si se extiende también a otros actos de las instituciones
de la Unión que tienen incidencia en los derechos o en las obligaciones de particulares, que se rigen por disposiciones del
Derecho nacional que transponen las directivas comunitarias. A este respecto, señala que, en su sentencia de 10 de marzo de
2009, Heinrich (C‑345/06, Rec. p. I‑1659), el Tribunal de Justicia parece haber interpretado de manera extensiva el concepto
de «normativa comunitaria», concepto que puede englobar todos los actos de las instituciones de la Unión. También subraya
que de la sentencia de 21 de junio de 2007, ROM-projecten (C‑158/06, Rec. p. I‑5103), parece resultar que no sólo deben ser
objeto de publicación los actos jurídicos de la Unión que imponen obligaciones a los particulares, sino que, para que tal
publicación sea necesaria, basta con que un acto obligue a un Estado miembro a realizar una acción concreta con respecto a
los particulares.
El tribunal remitente señala que las Directrices de 2002 crean expectativas jurídicas legítimas para aquellas personas cuya
situación se incluye en su ámbito de aplicación. Además, considera que la adopción de estas Directrices por la Comisión deriva
directamente de una obligación prevista en el artículo 15, apartado 2, de la Directiva 2002/21. Indica que los artículos 15,
apartado 3, y 16, apartado 1, de ésta establecen que las ANR deben «tener en cuenta en la mayor medida posible» las Directrices,
tanto en la definición de los mercados pertinentes como en su análisis.
En estas circunstancias, el Sąd Najwyższy decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la cuestión
prejudicial siguiente:
¿Permite el artículo 58 del [Acta de adhesión de 2003] invocar frente a un particular residente en un Estado miembro dado
[las Directrices de 2002], que la [ANR] debe tener en cuenta en la mayor medida posible al analizar los mercados pertinentes,
con arreglo al artículo 16, apartado 1, de la [Directiva 2002/21], en caso de que dichas Directrices no hayan sido publicadas
en el
Diario Oficial de la Unión Europea
en la lengua de ese Estado, pese a que la misma es una lengua oficial de la Unión Europea?

Sobre la cuestión prejudicial
Mediante su cuestión, el órgano jurisdiccional remitente desea saber, en esencia, si el artículo 58 del Acta de Adhesión de
2003 debe interpretarse en el sentido de que se opone a que una ANR pueda remitirse a las Directrices de 2002 en una decisión
en la que dicha autoridad impone determinadas obligaciones reglamentarias a un operador de servicios de comunicaciones electrónicas,
al no haber sido publicadas dichas Directrices en el
Diario Oficial de la Unión Europea
en la lengua del Estado miembro en cuestión, pese a que la misma es una lengua oficial de la Unión.
Para responder a esta cuestión, procede recordar que un principio fundamental del ordenamiento jurídico de la Unión exige
que un acto que emana de los poderes públicos no sea oponible a los justiciables antes de que éstos tengan la posibilidad
de conocerlo (sentencia de 25 de enero de 1979, Racke, 98/78, Rec. p. 69, apartado 15).
Además, del artículo 2 del Acta de Adhesión de 2003 se desprende que, al producirse la adhesión, los actos adoptados con anterioridad
a la misma por las instituciones son vinculantes para los nuevos Estados miembros y son aplicables en dichos Estados. No obstante,
la posibilidad de oponer dichos actos a las personas físicas y jurídicas en tales Estados está supeditada a la observancia
de las condiciones generales de aplicación del Derecho de la Unión en los Estados miembros, establecidas en los Tratados originarios
y, en el caso de los nuevos Estados miembros, en la propia Acta de Adhesión de 2003 (sentencia Skoma-Lux, antes citada, apartado 32).
En cuanto a los reglamentos del Consejo y de la Comisión y a las directivas de estas instituciones que se dirigen a todos
los Estados miembros, de las disposiciones del artículo 254 CE, apartado 2, resulta que estos actos sólo pueden producir efectos
jurídicos si han sido publicados en el
Diario Oficial de la Unión Europea
(véase, en este sentido, la sentencia Skoma-Lux, antes citada, apartado 33).
Además, dichos actos no son oponibles a las personas físicas y jurídicas en un Estado miembro antes de que éstas tengan la
posibilidad de conocerlos mediante su debida publicación en el
Diario Oficial de la Unión Europea
(sentencias, antes citadas, Racke, apartado 15, y Skoma-Lux, apartado 37).
El respeto de esos principios se impone con las mismas consecuencias cuando una normativa de la Unión obliga a los Estados
miembros a adoptar, para la aplicación de dicha normativa, medidas que impongan obligaciones a los particulares. Por consiguiente,
las medidas nacionales que imponen obligaciones a los particulares en aplicación de una normativa de la Unión deben publicarse
para que estos puedan tener conocimiento de ellas (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de junio de 2002, Mulligan y
otros, C‑313/99, Rec. p. I‑5719, apartados 51 y 52). En esa situación, los interesados también deben tener la posibilidad
de informarse sobre la fuente de las medidas nacionales que les imponen obligaciones. En consecuencia, no sólo debe publicarse
la normativa nacional, sino también el acto del Derecho de la Unión que, en su caso, obliga a los Estados miembros a adoptar
medidas que imponen obligaciones a los particulares (véase, en este sentido, la sentencia Heinrich, antes citada, apartados
45 a 47).
Por otra parte, se deduce de las disposiciones del artículo 58 del Acta de Adhesión de 2003, en relación con los artículos
4, 5 y 8 del Reglamento nº 1, que, para un Estado miembro cuya lengua es una lengua oficial de la Unión, procede considerar
debidamente publicado un reglamento de la Unión cuando dicho acto se publica, en esa lengua, en el
Diario Oficial de la Unión Europea
(sentencia Skoma-Lux, antes citada, apartado 34).
Así, el Tribunal de Justicia ha declarado que si una normativa de la Unión no ha sido publicada en el
Diario Oficial de la Unión Europea
en la lengua de un nuevo Estado miembro, pese a que la misma es una lengua oficial de la Unión, el artículo 58 del Acta de
Adhesión de 2003 impide imponer las obligaciones contenidas en la mencionada normativa a unos particulares en ese Estado,
aunque éstos hubieran podido tomar conocimiento de dicha normativa por otros medios (sentencias, antes citadas, Skoma-Lux,
apartado 51, y Balbiino, apartado 30).
A la luz de la jurisprudencia recordada en los apartados 23 a 29 de la presente sentencia, inspirada en los principios de
seguridad jurídica y de no discriminación, procede comprobar si, por su contenido, las Directrices de 2002 imponen obligaciones
a los particulares. Si así fuera, al no haber publicación en lengua polaca en el
Diario Oficial de la Unión Europea,
estas Directrices no serían oponibles a los particulares en Polonia.
Los artículos 15 y 16 de la Directiva 2002/21, que se dirigen de modo expreso a las ANR, constituyen la base jurídica en la
que se fundamentan las Directrices de 2002. Éstas orientan a las ANR en la definición y en el análisis de los mercados pertinentes
para determinar si deben someterse a una regulación
ex ante.
En efecto, según su apartado 1, estas Directrices establecen los principios que deberán usar las ANR para el análisis de los
mercados y de la competencia efectiva dentro del marco regulador común de las comunicaciones electrónicas. El apartado 6 de
las mencionadas Directrices señala igualmente que el objetivo de las mismas es orientar a las ANR en el ejercicio de sus nuevas
responsabilidades en materia de definición de mercados y evaluación del peso significativo en esos mercados (sentencia de
3 de diciembre de 2009, Comisión/Alemania, C‑424/07, Rec. p. I‑11431, apartados 75 y 76).
Las Directrices de 2002 incluyen, en sus tres primeras secciones, una síntesis de los métodos y criterios útiles para la definición
del mercado, la evaluación del peso significativo en él y la designación de las empresas que tienen un peso significativo
en el mercado. En esencia, se trata de un resumen de la jurisprudencia en la materia, completada con un extracto de tres comunicaciones
de la Comisión que fueron objeto de publicación en el
Diario Oficial de la Unión Europea
en lengua polaca, a saber, respectivamente, la Comunicación de la Comisión relativa a la definición de mercado de referencia
a efectos de la normativa comunitaria en materia de competencia (DO 1997, C 372, p. 5, y edición especial del
Diario Oficial de la Unión Europea
en lengua polaca, tomo 1, capítulo 8, p. 155), las Directrices para la aplicación de las normas comunitarias sobre competencia
en el sector de las telecomunicaciones (DO 1991, C 233, p. 2, y edición especial del
Diario Oficial de la Unión Europea
en lengua polaca, tomo 1, capítulo 8, p. 43), y la Comunicación sobre la aplicación de las normas de competencia a los acuerdos
de acceso en el sector de las telecomunicaciones (DO 1998, C 265, p. 2, y edición especial del
Diario Oficial de la Unión Europea
en lengua polaca, tomo 1, capítulo 8, p. 255).
Las tres últimas secciones se refieren más directamente a la aplicación de la Directiva 2002/21. La sección cuarta, bajo el
epígrafe «Imposición, mantenimiento, modificación o supresión de obligaciones con arreglo al marco regulador», pretende orientar
a las ANR sobre las medidas que deben adoptar una vez analizado el carácter competitivo del mercado. Las secciones quinta
y sexta se refieren, por una parte, a las facultades de investigación y a los procedimientos de cooperación a efectos del
análisis del mercado y, por otra parte, a los procedimientos de consulta y publicación de las decisiones propuestas por las
ANR. Además de recordar las disposiciones pertinentes del marco regulador aplicable, estas tres secciones pretenden precisar
el funcionamiento de los mecanismos de cooperación entre las ANR, las autoridades nacionales de la competencia y la Comisión.
De estos elementos se desprende que las Directrices de 2002 no incluyen ninguna obligación que pueda ser impuesta, directa
o indirectamente, a los particulares. Por consiguiente, la no publicación de estas Directrices en el
Diario Oficial de la Unión Europea
en lengua polaca no obsta para que la ANR de la República de Polonia se refiera a ellas en una decisión dirigida a un particular.
Por otra parte, procede señalar que dichas Directrices se publicaron en 2002 en la serie «C» del
Diario Oficial de la Unión Europea
. Pues bien, al contrario que la serie «L» de éste, la serie «C» no tiene por objeto publicar actos jurídicamente vinculantes,
sino sólo informaciones, recomendaciones y dictámenes relativos a la Unión.
No obstante, PTC considera que, puesto que estas mismas Directrices fueron publicadas en 2002 en el
Diario Oficial de las Comunidades Europeas,
deberían haberlo sido también, de conformidad con el artículo 58 del Acta de Adhesión de 2003, en las lenguas oficiales de
los nuevos Estados miembros, en particular en lengua polaca.
Sin embargo, ha de indicarse que el artículo 58 del Acta de Adhesión de 2003 no obliga al Consejo, a la Comisión ni al Banco
Central Europeo a que traduzcan a las nueve nuevas lenguas enumeradas en este artículo todos los actos de las instituciones
y del Banco Central Europeo adoptados con anterioridad a la adhesión de los nuevos Estados miembros. Dicho artículo, que regula
el régimen lingüístico y las condiciones de publicación de los actos adoptados antes de la adhesión por las instituciones
y el Banco Central Europeo, se limita, en efecto, a establecer que, entre estos actos, sólo aquéllos cuyos textos fueron establecidos
en las lenguas de los nuevos Estados miembros que constituyen lenguas oficiales de la Unión serán auténticos, desde el momento
de la adhesión, en las mismas condiciones que los textos redactados en las otras lenguas oficiales, y se publicarán en el
Diario Oficial de la Unión Europea
en los casos en que éstos también lo hubiesen sido. De este modo, dicho artículo supone que los Estados miembros y las instituciones
realizan una selección de los actos que deben ser objeto de publicación en el
Diario Oficial de la Unión Europea
y no excluye que algunos actos puedan no ser publicados. En consecuencia, el artículo 58 del Acta de Adhesión de 2003 no
exigía la publicación en dicho Diario Oficial de las Directrices de 2002 en su versión en lengua polaca.
Por lo demás, es preciso subrayar que el Tribunal de Justicia ya ha descartado la existencia de un principio general del Derecho
de la Unión en virtud del cual se deba redactar en su lengua todo lo que pueda afectar a los intereses de un ciudadano de
la Unión, sean cuales fueren las circunstancias (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de septiembre de 2003, Kik/OAMI,
C‑361/01 P, Rec. p. I‑8283, apartados 82 y 83).
Considerando lo anterior, procede responder a la cuestión planteada que el artículo 58 del Acta de Adhesión de 2003 debe interpretarse
en el sentido de que no se opone a que una ANR pueda remitirse a las Directrices de 2002 en una decisión en la que dicha autoridad
impone determinadas obligaciones reglamentarias a un operador de servicios de comunicaciones electrónicas, y ello aunque dichas
Directrices no hayan sido publicadas en el
Diario Oficial de la Unión Europea
en la lengua del Estado miembro en cuestión, pese a que la misma es una lengua oficial de la Unión.

Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano
jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes
del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) declara:
El artículo 58 del Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República Checa, la República de Estonia, la República
de Chipre, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Hungría, la República de Malta, la República
de Polonia, la República de Eslovenia y la República Eslovaca, y a las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta
la Unión, debe interpretarse en el sentido de que no se opone a que una autoridad nacional de reglamentación pueda remitirse
a las Directrices de la Comisión sobre análisis del mercado y evaluación del peso significativo en el mercado dentro del marco
regulador comunitario de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas en una decisión en la que dicha autoridad
impone determinadas obligaciones reglamentarias a un operador de servicios de comunicaciones electrónicas, y ello aunque dichas
Directrices no hayan sido publicadas en el
Diario Oficial de la Unión Europea
en la lengua del Estado miembro en cuestión, pese a que la misma es una lengua oficial de la Unión.
Firmas
Lengua de procedimiento: polaco.