CELEX: 62013CJ0456
Hogere voorziening
Beroep tot nietigverklaring
Artikel 263, vierde alinea, VWEU
Recht van beroep
Procesbevoegdheid
Natuurlijke of rechtspersonen
Regelgevingshandeling die geen uitvoeringsmaatregelen met zich brengt
Handeling die rekwiranten individueel raakt
Recht op een effectieve rechterlijke bescherming
Buitengewone maatregelen inzake het op de markt van de Unie brengen van boven de quota geproduceerde suiker en isoglucose
Verkoopseizoen 2010/2011

Met hun hogere voorziening verzoeken T & L Sugars Ltd en Sidul Açúcares Unipessoal Lda (hierna respectievelijk: „T & L Sugars” en „Sidul Açúcares”) om vernietiging van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie T & L Sugars en Sidul Açúcares/Commissie (T‑279/11, EU:T:2013:299; hierna: „bestreden arrest”) houdende verwerping van hun beroep tot nietigverklaring van verordening (EU) nr. 222/2011 van de Commissie van 3 maart 2011 tot vaststelling van buitengewone maatregelen inzake het tegen verlaagde overschotheffing op de markt van de Unie brengen van buiten het quotum geproduceerde suiker en isoglucose in het verkoopseizoen 2010/2011 (
PB L 60, blz. 6
), uitvoeringsverordening (EU) nr. 293/2011 van de Commissie van 23 maart 2011 tot vaststelling van de toewijzingscoëfficiënt, tot afwijzing van verdere aanvragen en tot sluiting van de periode voor de indiening van aanvragen voor beschikbare hoeveelheden buiten het quotum geproduceerde suiker die tegen verlaagde overschotheffing op de markt van de Unie moeten worden verkocht (
PB L 79, blz. 8
), uitvoeringsverordening (EU) nr. 302/2011 van de Commissie van 28 maart 2011 tot opening, voor het verkoopseizoen 2010/2011, van een buitengewoon tariefcontingent voor de invoer van bepaalde hoeveelheden suiker (
PB L 81, blz. 8
) en uitvoeringsverordening (EU) nr. 393/2011 van de Commissie van 19 april 2011 houdende vaststelling van de toewijzingscoëfficiënt voor de afgifte van invoercertificaten die in de periode van 1 tot en met 7 april 2011 zijn aangevraagd voor suikerproducten in het kader van bepaalde tariefcontingenten en houdende schorsing van de indiening van de certificaataanvragen (
PB L 104, blz. 39
) (hierna tezamen: „litigieuze verordeningen”).
Voorgeschiedenis van het geding en litigieuze verordeningen
De voorgeschiedenis van het geding is door het Gerecht in de punten 1 tot en met 5 van het bestreden arrest uiteengezet:
„1
Verzoeksters, T&L Sugars [...] en Sidul Açúcares [...], zijn in de Europese Unie gevestigde ondernemingen die rietsuiker raffineren. Hun gezamenlijke productiecapaciteit is goed voor ongeveer de helft van de traditionele voorzieningsbehoeften van de industrie van de rietsuikerraffinage van de Unie.
Het suikeraanbod op de markt van de Unie omvat enerzijds suiker die wordt geproduceerd tijdens de verwerking van uit de interne productie van de Unie afkomstige suikerbieten en anderzijds suiker die wordt geproduceerd tijdens de raffinage van uit derde landen ingevoerde ruwe rietsuiker, waarbij de chemische samenstelling van het eindproduct in beide gevallen identiek is. De ruwe rietsuiker uit de Unie, te weten uit de Franse overzeese departementen en de Azoren, is goed voor minder dan 2 % van de suikerproductie van de Unie.
De Europese Commissie heeft tussen 3 maart en 19 april 2011 een aantal maatregelen vastgesteld om het suikeraanbod op de markt van de Unie, waar schaarste heerste, te vergroten.
Deze maatregelen beoogden de mogelijkheid te bieden aan producenten in de Unie om een beperkte hoeveelheid suiker en isoglucose boven het nationale productiequotum te verkopen, en voorts te voorzien in een tariefcontingent, zodat elke belangstellende marktdeelnemer met schorsing van invoerrechten een beperkte hoeveelheid suiker kon invoeren.
Deze maatregelen zijn in het kader van de volgende handelingen [...] vastgesteld:
—
verordening [...] nr. 222/2011 [...];
—
uitvoeringsverordening [...] nr. 293/2011 [...];
—
uitvoeringsverordening [...] nr. 302/2011 [...];
—
uitvoeringsverordening [...] nr. 393/2011 [...]”.
Het Gerecht heeft het door de litigieuze verordeningen ingevoerde mechanisme uiteengezet in de punten 39 tot en met 45 van het bestreden arrest:
„39
Artikel 2, lid 4, van verordening nr. 222/2011 bepaalt dat producenten, om aanspraak te kunnen maken op [de] buitengewone hoeveelheid [suiker en isoglucose die buiten het productiequotum op de markt kunnen worden gebracht], certificaten moeten aanvragen bij de bevoegde nationale autoriteiten van de lidstaat waar zij zijn erkend. Overeenkomstig artikel 4 van deze verordening beslissen deze autoriteiten op basis van de in de verordening vastgestelde criteria of de aanvragen ontvankelijk zijn, waarna zij de Commissie in kennis stellen van de ontvankelijke aanvragen.
Uit de artikelen 5 en 6 van verordening nr. 222/2011 blijkt dat de Commissie, wanneer de hoeveelheid die is vastgesteld voor de buiten het quotum geproduceerde suiker wordt overschreden, een toewijzingscoëfficiënt vaststelt om de beschikbare hoeveelheid uniform te verdelen, de nog niet aangemelde aanvragen afwijst en de periode voor de indiening van aanvragen sluit. Elke week geven de nationale autoriteiten certificaten af die recht geven op een verlaging van de heffing voor de aanvragen die de voorgaande week bij de Commissie zijn aangemeld overeenkomstig het bij de verordening in de bijlage opgenomen certificaatmodel.
De Commissie heeft de toewijzingscoëfficiënt die de nationale autoriteiten moeten toepassen op de tussen 14 en 18 maart 2011 ingediende en bij de Commissie aangemelde aanvragen op grond van artikel 1 van uitvoeringsverordening nr. 293/2011 vastgesteld op 67,106224 %. Voorts heeft zij de latere aanvragen afgewezen en de periode voor de indiening van aanvragen gesloten.
Wat, ten tweede, het buitengewone invoertariefcontingent betreft, bepaalt uitvoeringsverordening nr. 302/2011 dat de invoerrechten van 1 april 2011 tot en met 30 september 2011 voor een hoeveelheid van 300000 ton suiker worden geschorst.
Wat het beheer van dat contingent betreft, bevat uitvoeringsverordening nr. 302/2011 een verwijzing naar verordening (EG) nr. 891/2009 van de Commissie van 25 september 2009 houdende opening en vaststelling van de wijze van beheer van communautaire tariefcontingenten in de sector suiker (
PB L 254, blz. 82
), die zelf verwijst naar verordening (EG) nr. 1301/2006 van de Commissie van 31 augustus 2006 houdende gemeenschappelijke voorschriften voor het beheer van door middel van een stelsel van invoercertificaten beheerde invoertariefcontingenten voor landbouwproducten (
PB L 238, blz. 13
) en naar verordening (EG) nr. 376/2008 van de Commissie van 23 april 2008 houdende gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen inzake het stelsel van invoer-, uitvoer- en voorfixatiecertificaten voor landbouwproducten (gecodificeerde versie) (
PB L 114, blz. 3
).
Overeenkomstig de artikelen 5 en 6 van verordening nr. 1301/2006 en artikel 12 van verordening nr. 376/2008 ontvangen de nationale autoriteiten in het kader van het beheer van de contingenten aanvragen voor invoercertificaten en zien zij erop toe dat aan de ontvankelijkheidsvoorwaarden wordt voldaan. Overeenkomstig de artikelen 7 en 11 van verordening nr. 1301/2006 en de artikelen 8 en 9 van verordening nr. 891/2009 stellen zij vervolgens de Commissie in kennis van de ontvangen aanvragen, geven zij invoercertificaten af aan de marktdeelnemers en brengen zij de Commissie op de hoogte van de toegewezen hoeveelheden.
Uitvoeringsverordening nr. 393/2011 stelt de toewijzingscoëfficiënt vast, die 1,8053 % bedraagt, voor de van 1 tot en met 7 april 2011 ingediende aanvragen voor invoercertificaten waarvoor de beschikbare hoeveelheid is overschreden en schorst de indiening van verdere aanvragen tot het einde van het verkoopseizoen 2010/2011.”
Procedure bij het Gerecht en bestreden arrest
Bij een op 30 mei 2011 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift hebben rekwiranten verzocht om nietigverklaring van de litigieuze verordeningen en vergoeding van de schade die zij door de vaststelling van die verordeningen hebben geleden. Op 26 oktober 2011 heeft de Commissie bij afzonderlijke akte een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen.
Ondersteund door de Franse Republiek en de Raad van de Europese Unie heeft de Commissie aangevoerd dat de litigieuze verordeningen weliswaar regelgevingshandelingen waren, maar uitvoeringsmaatregelen met zich brachten en rekwiranten individueel noch rechtstreeks raakten.
Rekwiranten hebben voor het Gerecht aangevoerd dat zij konden opkomen tegen de litigieuze verordeningen doordat het gaat om regelgevingshandelingen die hen rechtstreeks raken en geen uitvoeringsmaatregelen met zich brengen, of, subsidiair, dat die verordeningen hen rechtstreeks en individueel raken.
In het bestreden arrest heeft het Gerecht beslist om uitspraak te doen op de door de Commissie opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid zonder op de zaak ten gronde in te gaan. Het Gerecht heeft het beroep niet-ontvankelijk verklaard voor zover het strekt tot nietigverklaring van de litigieuze verordeningen.
Over het niet-ontvankelijkheidsmiddel dat is gebaseerd op het feit dat de litigieuze verordeningen uitvoeringsmaatregelen met zich brengen, heeft het Gerecht in de punten 46 tot en met 73 van het bestreden arrest geoordeeld dat die verordeningen, zowel die betreffende het op de markt brengen van buiten het quotum geproduceerde suiker als die betreffende het tariefcontingent, ten aanzien van de betrokken marktdeelnemers geen rechtsgevolgen kunnen sorteren wanneer de nationale autoriteiten vooraf geen individuele besluiten hebben vastgesteld. Het Gerecht oordeelde dat dergelijke maatregelen uitvoeringsmaatregelen in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU vormden en verwierp de argumenten van rekwiranten volgens welke die maatregelen een „automatisch en dwingend” karakter hadden.
In punt 60 van het bestreden arrest wees het Gerecht erop dat rekwiranten niet hadden aangevoerd dat zij het recht moesten overtreden om toegang te krijgen tot een rechter, maar enkel hadden aangegeven dat de mogelijkheid om beroep in te stellen tegen de nationale maatregelen die ter uitvoering van de litigieuze verordeningen waren genomen, voor hen op zijn minst onzeker bleef. In de punten 66 en 68 van dat arrest constateerde het Gerecht dat het afgeleide recht van de Unie niet uitdrukkelijk voorziet in een dergelijk rechtsmiddel op nationaal niveau, en dat de lidstaten volgens artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU in de nodige rechtsmiddelen moeten voorzien om daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het Unierecht vallende gebieden te verzekeren. In punt 69 van het bestreden arrest heeft het Gerecht geoordeeld dat de toepassing van de in artikel 263, vierde alinea, VWEU neergelegde voorwaarde inzake het ontbreken van uitvoeringsmaatregelen niet afhankelijk kan worden gesteld van het bestaan in de rechtsstelsels van de lidstaten van een effectief rechtsmiddel waarmee de geldigheid van de bestreden Uniehandeling kan worden betwist. In punt 70 van dat arrest heeft het Gerecht geoordeeld dat de Unierechter bij een dergelijke regeling in elk concreet geval het nationale procesrecht zou moeten onderzoeken en uitleggen, hetgeen de grenzen van zijn bevoegdheid in het kader van het wettigheidstoezicht op de Uniehandelingen te buiten zou gaan.
Over de niet-ontvankelijkheidsexceptie die was gebaseerd op het feit dat rekwiranten niet hadden aangetoond dat zij individueel door de litigieuze verordeningen werden geraakt, heeft het Gerecht in punt 77 van het bestreden arrest vastgesteld dat die verordeningen rechtsgevolgen hadden ten aanzien van op algemene en abstracte wijze aangeduide categorieën van personen, aangezien zij gelden voor alle suikerproducenten in de Unie respectievelijk alle suikerimporteurs, zonder rekwiranten op een of andere manier te individualiseren.
Aangezien rekwiranten hadden betoogd dat zij „minstens” individueel werden geraakt door uitvoeringsverordening nr. 393/2011, door aan te voeren dat deze verordening gevolgen heeft voor een gesloten categorie van marktdeelnemers, doordat daarin een toewijzingscoëfficiënt is vastgesteld, zodat het tariefcontingent alleen over importeurs die hun verzoeken tussen 1 en 7 april 2011 hebben ingediend, kan worden verdeeld, heeft het Gerecht in de punten 84 en 89 van het bestreden arrest geconstateerd dat beide rekwiranten door uitvoeringsverordening nr. 393/2011 op dezelfde wijze worden geraakt uit hoofde van hun objectieve hoedanigheid als producenten die een certificaataanvraag hebben ingediend, en dat het behoren tot een beperkte kring bijgevolg voortvloeide uit de aard van de betrokken regeling en rekwiranten dus niet individualiseerde.
In punt 97 van het bestreden arrest heeft het Gerecht geoordeeld dat aangezien het beroep tot nietigverklaring niet-ontvankelijk was verklaard, de tegen de artikelen 186, onder a), en 187 van verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad van 22 oktober 2007 houdende een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten en specifieke bepalingen voor een aantal landbouwproducten („integrale-GMO-verordening”) (
PB L 299, blz. 1
) opgeworpen exceptie van onwettigheid eveneens moest worden afgewezen.
Conclusies van partijen
T & L Sugars en Sidul Açúcares verzoeken het Hof:
—
het bestreden arrest te vernietigen;
—
de zaak te verwijzen naar het Gerecht voor uitspraak over de grond van de zaak, en
—
de Commissie te verwijzen in de kosten.
De Commissie concludeert tot afwijzing van de hogere voorziening, met verwijzing van T & L Sugars en Sidul Açúcares in de kosten.
De Franse Republiek en de Raad verzoeken het Hof om de hogere voorziening af te wijzen en rekwiranten te verwijzen in de kosten.
Hogere voorziening
Ter ondersteuning van hun hogere voorziening voeren T & L Sugars en Sidul Açúcares drie middelen aan. Met hun eerste middel verwijten zij het Gerecht het begrip „handeling die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt” in de zin van artikel 263, vierde alinea, laatste zinsdeel, VWEU, onjuist te hebben uitgelegd. Met hun tweede middel voeren zij aan dat het Gerecht artikel 263, vierde alinea, VWEU onjuist heeft uitgelegd door te oordelen dat rekwiranten niet individueel door uitvoeringsverordening nr. 393/2011 werden geraakt. Met hun derde middel betogen rekwiranten dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat aangezien het beroep tot nietigverklaring niet-ontvankelijk was verklaard, de in verband met dat beroep opgeworpen exceptie van onwettigheid moest worden afgewezen.
Eerste middel
Argumenten van partijen
Ter ondersteuning van hun eerste middel voeren T & L Sugars en Sidul Açúcares aan dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de maatregelen die de nationale autoriteiten in het kader van de litigieuze verordeningen hebben genomen, uitvoeringsmaatregelen zijn in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU.
Volgens hen heeft de Commissie de litigieuze verordeningen tot in de kleinste details uitgewerkt en fungeerden de lidstaten enkel nog als louter „doorgeefluik”. In deze omstandigheden kunnen rekwiranten niet opkomen tegen de litigieuze verordeningen voor de nationale rechter, aangezien deze niet bevoegd is om die verordeningen nietig te verklaren.
Het Gerecht heeft volgens hen blijk gegeven van een onjuiste opvatting door te oordelen dat elke maatregel die een lidstaat neemt in het kader van een verordening van de Unie, automatisch of bijkomend, een „uitvoeringsmaatregel” van die verordening uitmaakt.
Het Gerecht heeft volgens hen eveneens blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in punt 53 van het bestreden arrest vast te stellen dat de vraag of de lidstaten al dan niet over een beoordelingsbevoegdheid beschikken, irrelevant is wanneer het erom gaat te bepalen of regelgevingshandelingen „uitvoeringsmaatregelen met zich brengen”. Rekwiranten zijn van mening dat het bestaan van een beoordelingsbevoegdheid een relevant criterium is voor de beoordeling of een maatregel van een lidstaat daadwerkelijk iets toevoegt aan de handeling van de Unie krachtens welke zij is genomen. De omschrijving van de term „beslissing” impliceert een handeling die noopt tot een keuze tussen meerdere mogelijkheden, en niet de automatische uitvoering, de doorgifte van bevelen van een derde of een louter bevestigende handeling.
Rekwiranten stellen dat het Gerecht in de punten 58 tot en met 60 van het bestreden arrest het laatste zinsdeel van artikel 263, vierde alinea, VWEU beperkend heeft uitgelegd. Deze bepaling moet worden uitgelegd tegen de achtergrond van het recht op een doeltreffende voorziening in rechte zoals gewaarborgd door artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”). Die bepaling moet ook in het licht van de procedurele doeltreffendheid worden uitgelegd op een wijze die nuttige werking verleent aan de wijzigingen die zijn aangebracht aan de bewoordingen van het VWEU. Deze doelstellingen vereisen dat particulieren zich tot het Gerecht kunnen wenden wanneer zij, wegens het ontbreken van een doeltreffende voorziening in rechte, geen andere mogelijkheid hebben dan het recht te schenden om voor een rechterlijke instantie te kunnen opkomen tegen een handeling van de Unie, zoals volgens hen in casu het geval is en de Commissie zelfs heeft erkend.
De Commissie is van mening dat het laatste zinsdeel van artikel 263 VWEU streeft naar de handhaving van een zeker evenwicht tussen de rol van de nationale rechterlijke instanties en die van de rechterlijke instanties van de Unie in het Unierechtelijke stelsel van effectieve rechterlijke toetsing dat is gebaseerd op het bestaan van handelingen die de lidstaten op nationaal niveau hebben vastgesteld om de betrokken regeling ten uitvoer te leggen, alsook op de mogelijkheid om tegen die handelingen een beroep in rechte in te stellen, in een eerste fase voor de nationale instanties, en daarna in voorkomend geval voor het Hof in het kader van een prejudiciële verwijzingsprocedure op grond van artikel 267 VWEU, wanneer een dergelijke verwijzing noodzakelijk is, met name om de geldigheid te beoordelen van een handeling van de instellingen, organen en instanties van de Unie, alsook om een eenvormige uitlegging en toepassing van het Unierecht te waarborgen.
Uit het feit dat een lidstaat over een beperkte beoordelingsbevoegdheid beschikt met betrekking tot de wijze waarop hij een regelgevingshandeling van de Unie ten uitvoer legt, kan volgens de Commissie niet worden afgeleid dat elke nietigverklaring van bepalingen van die uitvoeringshandeling noodzakelijkerwijs meebrengt dat de regelgevingshandeling van de Unie zelf onrechtmatig moet worden geacht.
De Commissie is van mening dat het Gerecht terecht heeft geoordeeld dat de nationale maatregelen in casu belangrijk en noodzakelijk waren. Hoewel de litigieuze verordeningen regelgevingshandelingen zijn, kunnen zij de betrokken marktdeelnemers enkel indirect raken, met name door middel van de noodzakelijke nationale uitvoeringsmaatregelen. Volgens de Commissie kan niet worden betwist dat de litigieuze verordeningen zonder die maatregelen ten aanzien van de betrokken marktdeelnemers geen rechtsgevolgen konden sorteren.
De bevoegde nationale autoriteiten geven certificaten en invoercertificaten op basis waarvan marktdeelnemers extra hoeveelheden buiten het quotum geproduceerde suiker tegen een verlaagde heffing op de markt kunnen brengen of suiker tegen verlaagde rechten kunnen invoeren, namelijk pas af na identificatie van de aanvragers, vaststelling van de waarachtigheid, volledigheid en nauwkeurigheid van hun aanvragen, verificatie van hun hoedanigheid van daadwerkelijke marktdeelnemer, en na om de gepaste zekerheden te hebben verzocht, de aanvragen te hebben aanvaard of afgewezen en aan de Commissie alle gegevens te hebben meegedeeld die relevant zijn voor de ingewilligde aanvragen. Meerdere van deze taken impliceren de uitoefening van een ruime beoordelingsbevoegdheid door de lidstaten, die eveneens onregelmatigheden of misbruik dienen te voorkomen.
Zou er geen enkel rechtsmiddel bestaan om op te komen tegen de uitvoeringsmaatregelen, dan zij eraan herinnerd dat het Hof in het arrest Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad (C‑583/11 P,
EU:C:2013:625
, punten 97 en 103) heeft bevestigd dat „het VWEU noch artikel 19 VEU [...] naast de reeds door het nationale recht gegeven rechtsmiddelen [heeft] willen voorzien in andere beroepsmogelijkheden voor de handhaving van het Unierecht voor de nationale rechter” en dat artikel 47 van het Handvest geen wijziging beoogt van het systeem van rechterlijke toetsing van de Verdragen, met name de voorschriften inzake de ontvankelijkheid van rechtstreekse beroepen voor de Unierechter.
De Franse Republiek betoogt dat het eerste middel moet worden afgewezen. In de eerste plaats heeft het Gerecht namelijk op goede gronden geoordeeld dat de litigieuze verordeningen uitvoeringsmaatregelen met zich brengen. In de tweede plaats kan aan die uitlegging niet worden afgedaan door het argument van rekwiranten dat geen beroep openstaat tegen de nationale maatregelen die zonder beoordelingsbevoegdheid zijn genomen. In de derde plaats kan aan die uitlegging evenmin worden afgedaan door het argument van rekwiranten dat zij in bepaalde lidstaten niet over een effectief rechtsmiddel beschikken om tegen de litigieuze verordeningen op te komen.
De Raad steunt het betoog van de Commissie.
Beoordeling door het Hof
Het begrip „regelgevingshandelingen [...] die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen” in de zin van artikel 263, vierde alinea, in fine, VWEU moet worden uitgelegd in het licht van het doel van deze bepaling, die, zoals uit de ontstaansgeschiedenis ervan blijkt, beoogt te vermijden dat een particulier wordt gedwongen om het recht te schenden om toegang tot de rechter te krijgen. Wanneer een regelgevingshandeling rechtstreekse gevolgen heeft voor de rechtspositie van een natuurlijke of rechtspersoon, zonder dat daarvoor enige uitvoeringsmaatregel vereist is, loopt deze het risico verstoken te blijven van een effectieve rechterlijke bescherming indien hij niet rechtstreeks beroep kan instellen bij de rechter van de Unie om de rechtmatigheid van deze regelgevingshandeling te betwisten. Bij ontbreken van uitvoeringsmaatregelen zou een natuurlijke of rechtspersoon immers, ook al zou hij rechtstreeks geraakt worden door de betrokken handeling, de bepalingen ervan eerst moeten schenden voordat hij deze handeling door de rechter zou kunnen laten toetsen, door de onwettigheid ervan aan te voeren in het kader van de procedures die voor de nationale rechterlijke instanties tegen hem zouden worden ingesteld (arrest Telefónica/Commissie, C‑274/12 P,
EU:C:2013:852
, punt 27).
Wanneer een regelgevingshandeling uitvoeringsmaatregelen met zich brengt, wordt het rechterlijk toezicht op de eerbiediging van de rechtsorde van de Unie echter verzekerd, ongeacht of deze maatregelen zijn genomen door de Unie of de lidstaten. Natuurlijke of rechtspersonen die wegens de ontvankelijkheidsvoorwaarden van artikel 263, vierde alinea, VWEU een regelgevingshandeling van de Unie niet rechtstreeks voor de Unierechter kunnen aanvechten, kunnen zich tegen de toepassing van deze handeling verweren door beroep in te stellen tegen de uitvoeringsmaatregelen die deze handeling met zich brengt (arrest Telefónica/Commissie, C‑274/12 P,
EU:C:2013:852
, punt 28).
Wanneer de uitvoering van een dergelijke handeling berust bij de instellingen, organen of instanties van de Unie, kunnen natuurlijke of rechtspersonen onder de voorwaarden van artikel 263, vierde alinea, VWEU bij de Unierechter rechtstreeks beroep instellen tegen de uitvoeringsmaatregelen en op grond van artikel 277 VWEU tot staving van dat beroep de onwettigheid van de betrokken basishandeling aanvoeren. Berust die uitvoering bij de lidstaten, dan kunnen deze personen de ongeldigheid van de betrokken basishandeling aanvoeren voor de nationale rechter en deze verzoeken om krachtens artikel 267 VWEU prejudiciële vragen aan het Hof te stellen (arresten Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad, C-583/11 P,
EU:C:2013:625
, punt 93, en Telefónica/Commissie, C‑274/12 P,
EU:C:2013:852
, punt 29).
Zoals het Hof reeds heeft geoordeeld, moet de vraag of een regelgevingshandeling uitvoeringsmaatregelen met zich brengt, worden beschouwd vanuit het gezichtspunt van de persoon die aanspraak maakt op het recht om beroep in te stellen op grond van artikel 263, vierde alinea, in fine, VWEU. Het is dus niet relevant of de betrokken handeling uitvoeringsmaatregelen met zich brengt voor andere justitiabelen (arresten Telefónica/Commissie, C‑274/12 P,
EU:C:2013:852
, punt 30, en Stichting Woonpunt e.a./Commissie, C‑132/12 P,
EU:C:2014:100
, punt 50).
Tegen de achtergrond van deze preciseringen moet een beoordeling worden verricht van het eerste middel dat T & L Sugars en Sidul Açúcares ter ondersteuning van hun hogere voorziening hebben aangevoerd.
Blijkens artikel 1 ervan heeft verordening nr. 222/2011 tot doel om voor het verkoopseizoen 2010/2011 de overschotheffing vast te stellen op 0 EUR per ton voor een buiten het in bijlage VI bij verordening nr. 1234/2007 vastgestelde quotum geproduceerde maximumhoeveelheid van 500000 ton suiker en 26000 ton isoglucose. Volgens artikel 2, lid 2, van verordening nr. 222/2011 mogen certificaataanvragen uitsluitend worden ingediend door bietsuiker-, rietsuiker- of isoglucoseproducerende ondernemingen die overeenkomstig artikel 57 van verordening nr. 1234/2007 zijn erkend en aan welke een productiequotum voor dat verkoopseizoen is toegewezen. Krachtens artikel 6 van verordening nr. 222/2011, gelezen in samenhang met artikel 2, lid 4, van deze verordening, geven de nationale autoriteiten aan de producenten die zulks aanvragen – binnen de perken van de vastgestelde maximumhoeveelheden – certificaten af voor de suiker- en isoglucosehoeveelheden die recht geven op genoemd nulbedrag.
Uit de voorgaande overwegingen volgt dat rekwiranten, wat verordening nr. 222/2011 en uitvoeringsverordening nr. 293/2011 betreft, door deze verordeningen niet rechtstreeks worden geraakt in de zin van artikel 263, vierde alinea, laatste zinsdeel, VWEU, aangezien zij niet de hoedanigheid hebben van suikerproducenten, en die verordeningen om die reden geen rechtstreekse gevolgen hebben voor hun rechtspositie.
Aangezien de hoeveelheden waarop enerzijds de krachtens verordening nr. 222/2011 voor de productie van suiker buiten het quotum ingediende certificaataanvragen en anderzijds de krachtens uitvoeringsverordening nr. 302/2011 ingediende invoercertificaataanvragen betrekking hebben, de in die handelingen vastgestelde hoeveelheden sinds hun eerste week waarin zij van toepassing waren, hebben overschreden, heeft de Commissie in de uitvoeringsverordeningen nr. 293/2011 en nr. 393/2011 toewijzingscoëfficiënten vastgesteld die gevolgen moesten hebben voor certificaataanvragen die reeds krachtens respectievelijk verordening nr. 222/2011 en uitvoeringsverordening nr. 302/2011 waren ingediend.
Uit de voorgaande overwegingen volgt dat rekwiranten, wat verordening nr. 222/2011 en uitvoeringsverordening nr. 293/2011 betreft, niet rechtstreeks door deze verordeningen worden geraakt in de zin van artikel 263, vierde alinea, laatste zinsdeel, VWEU, aangezien zij niet de hoedanigheid van suikerproducent hebben en deze verordeningen geen rechtstreekse gevolgen hebben voor hun rechtspositie (zie arresten Glencore Grain/Commissie, C‑404/96 P,
EU:C:1998:196
, punt 41; Front national/Parlement, C‑486/01 P,
EU:C:2004:394
, punt 34; Commissie/Ente per le Ville Vesuviane en Ente per le Ville Vesuviane/Commissie, C‑445/07 P en C‑455/07 P,
EU:C:2009:529
, punt 45, en Stichting Woonpunt e.a./Commissie, C‑132/12 P,
EU:C:2014:100
, punt 68).
Bijgevolg heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door niet na te gaan of rekwiranten rechtstreeks door die verordeningen werden geraakt en door de niet-ontvankelijkheid van het beroep daarop te baseren dat die verordeningen uitvoeringsmaatregelen met zich brachten in de zin van artikel 263, vierde alinea, laatste zinsdeel, VWEU.
De onjuiste rechtsopvatting van het Gerecht kan evenwel niet tot vernietiging van het bestreden arrest leiden voor zover daarbij het beroep tegen die verordeningen niet-ontvankelijk is verklaard, aangezien rekwiranten – zoals in punt 35 van het onderhavige arrest is vastgesteld – niet rechtstreeks door verordening nr. 222/2011 en uitvoeringsverordening nr. 293/2011 worden geraakt in de zin van artikel 263, vierde alinea, laatste zinsdeel, VWEU.
Uitvoeringsverordeningen nr. 302/2011 en nr. 393/2011 hebben daarentegen slechts rechtsgevolgen voor rekwiranten middels de handelingen die de nationale autoriteiten na de indiening van de certificaataanvragen op grond van uitvoeringsverordening nr. 302/2011 hebben vastgesteld. De beslissingen van de nationale autoriteiten houdende verlening van dergelijke certificaten, waarbij op de betrokken marktdeelnemers de bij uitvoeringsverordening nr. 393/2011 vastgestelde coëfficiënten worden toegepast, en de beslissingen waarbij dergelijke certificaten volledig of deels zijn geweigerd, zijn dus uitvoeringsmaatregelen in de zin van artikel 263, vierde alinea, laatste zinsdeel, VWEU.
Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door het vermeende automatische karakter van de op nationaal niveau genomen maatregelen.
De vraag is, zoals het Gerecht in punt 53 van het bestreden arrest op goede gronden heeft geoordeeld, namelijk irrelevant voor de beoordeling of die verordeningen uitvoeringsmaatregelen met zich brengen in de zin van artikel 263, vierde alinea, laatste zinsdeel, VWEU.
Aangaande het argument dat rekwiranten zich baseren op artikel 47 van het Handvest, blijkt uit vaste rechtspraak – zoals ook volgt uit de toelichting bij dit artikel 47, die overeenkomstig artikel 6, lid 1, derde alinea, VEU en artikel 52, lid 7, van het Handvest voor de uitlegging daarvan in acht moeten worden genomen – dat die bepaling geen wijziging beoogt van het systeem van rechterlijke toetsing van de Verdragen, met name de voorschriften inzake de ontvankelijkheid van rechtstreekse beroepen bij de Unierechter (zie arresten Sky Österreich, C‑283/11,
EU:C:2013:28
, punt 42; Alemo-Herron e.a., C‑426/11,
EU:C:2013:521
, punt 32, en Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad, C‑583/11 P,
EU:C:2013:625
, punt 97).
Derhalve moeten de in artikel 263, vierde alinea, VWEU neergelegde ontvankelijkheidsvoorwaarden worden uitgelegd in het licht van het grondrecht op effectieve rechterlijke bescherming, zonder evenwel de uitdrukkelijk door dat Verdrag gestelde voorwaarden onwerkzaam te maken (zie in die zin arrest Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad, C‑583/11 P,
EU:C:2013:625
, punt 98 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Blijkens artikel 19, lid 1, VEU, wordt het rechterlijk toezicht op de eerbiediging van de rechtsorde van de Unie echter niet alleen verzekerd door het Hof, maar ook door de rechterlijke instanties van de lidstaten. Het VWEU heeft bij, enerzijds, de artikelen 263 en 277 en, anderzijds, artikel 267, namelijk een volledig stelsel van rechtsmiddelen en procedures in het leven geroepen, waarbij aan de Unierechter het toezicht op de wettigheid van de handelingen van de Unie is opgedragen (arresten Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad, C‑583/11 P,
EU:C:2013:625
, punten 90 en 92, en Telefónica/Commissie, C‑274/12 P,
EU:C:2013:852
, punt 57).
In dat opzicht moet worden gepreciseerd dat de justitiabelen in een nationale procedure het recht hebben om tegen iedere beslissing of enigerlei andere nationale handeling waarmee wat hen betreft een handeling van de Unie van algemene strekking wordt toegepast, in rechte op te komen, door de ongeldigheid van deze handeling op te werpen (zie in die zin arresten E en F, C‑550/09,
EU:C:2010:382
, punt 45, en Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad, C‑583/11 P,
EU:C:2013:625
, punt 94).
Bijgevolg is het prejudiciële verzoek om beoordeling van de geldigheid van een handeling, evenals het beroep tot nietigverklaring, een vorm van wettigheidscontrole op de handelingen van de Unie (zie arresten Zuckerfabrik Süderdithmarschen en Zuckerfabrik Soest, C‑143/88 en C‑92/89,
EU:C:1991:65
, punt 18; ABNA e.a., C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 en C‑194/04,
EU:C:2005:741
, punt 103, en Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad, C‑583/11 P,
EU:C:2013:625
, punt 95).
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat wanneer een nationale rechter van oordeel is dat een of meer door partijen aangevoerde of, in voorkomend geval, ambtshalve opgeworpen middelen van ongeldigheid van een handeling van de Unie gegrond zijn, deze nationale rechter de behandeling van de zaak moet schorsen en bij prejudiciële verwijzing het Hof moet verzoeken om beoordeling van de geldigheid, aangezien alleen het Hof bevoegd is om de ongeldigheid van een handeling van de Unie vast te stellen (arresten IATA en ELFAA, C‑344/04,
EU:C:2006:10
, punten 27 en 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad, C‑583/11 P,
EU:C:2013:625
, punt 96).
Ten aanzien van personen die niet voldoen aan de voorwaarden van artikel 263, vierde alinea, VWEU om een beroep in te stellen bij de Unierechter, moeten de lidstaten derhalve voorzien in een stelsel van beroepsmogelijkheden en procedures dat de eerbiediging van het grondrecht op effectieve rechterlijke bescherming kan verzekeren (arrest Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad, C‑583/11 P,
EU:C:2013:625
, punt 100 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Die verplichting van de lidstaten is opnieuw bevestigd bij artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, volgens hetwelk „[d]e lidstaten [...] in de nodige rechtsmiddelen [voorzien] om daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het Unierecht vallende gebieden te verzekeren” (arrest Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad, C‑583/11 P,
EU:C:2013:625
, punt 101). Die verplichting volgt eveneens uit artikel 47 van het Handvest voor maatregelen van de lidstaten houdende tenuitvoerlegging van het Unierecht in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest.
Gelet op al het voorgaande moet het eerste middel worden afgewezen.
Tweede middel
Argumenten van partijen
T & L Sugars en Sidul Açúcares betogen dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat zij niet individueel worden geraakt door uitvoeringsverordening nr. 393/2011.
Zij voeren aan dat uitvoeringsverordening nr. 393/2011 niet geldt voor suikerproducenten of marktdeelnemers in het algemeen, maar specifiek van toepassing is op marktdeelnemers die een invoerlicentie hebben aangevraagd en een individuele aanvraag hebben ingediend. Zij bestaat uit een groot aantal individuele besluiten die naar aanleiding van individuele aanvragen zijn vastgesteld.
Rekwiranten stellen dat hoewel het Verdrag van Lissabon beoogt de ontvankelijkheidsvoorwaarden van beroepen van particulieren tegen verordeningen te versoepelen, het Gerecht het begrip „individueel geraakt” nog op beperktere wijze heeft uitgelegd dan oorspronkelijk in de arresten Plaumann/Commissie (25/62,
EU:C:1963:17
) en Toepfer en Getreide-Import Gesellschaft/Commissie (106/63 en 107/63,
EU:C:1965:65
).
De Commissie is van mening dat moet worden vastgesteld dat uitvoeringsverordening nr. 393/2011, hoewel rekwiranten hun betoog in casu tot deze verordening trachten te beperken, geen op zichzelf staande handeling is, maar het bij uitvoeringsverordening nr. 302/2011 ingevoerde „stelsel” afsluit.
De Commissie brengt in herinnering dat in het arrest Plaumann/Commissie (25/62,
EU:C:1963:17
) is geoordeeld dat personen die niet de adressaat van een handeling zijn, slechts kunnen stellen individueel te worden geraakt indien bij de vaststelling van deze handeling specifiek rekening is gehouden met de situatie van een aanvrager.
De regelingen van uitvoeringsverordeningen nr. 302/2011 en nr. 393/2011, gelezen in samenhang met verordeningen nr. 891/2009 en nr. 1301/2006 die zij aanvullen, zijn maatregelen van algemene gelding die tot alle suikerimporteurs, met inbegrip van importerende suikerbietverwerkers en alle andere handelaars, zijn gericht en op zich niet zijn vastgesteld met inachtneming van enige hoedanigheid of enige specifieke eigenschap van voltijdraffinaderijen, waartoe rekwiranten behoren.
Tot slot verwijst de Commissie naar het arrest Zuckerfabrik Watenstedt/Raad (6/68,
EU:C:1968:43
, 570), waarin het Hof heeft geoordeeld dat een handeling haar verordenend karakter niet verliest doordat het aantal of zelfs de identiteit van de rechtssubjecten op wie zij op een gegeven ogenblik van toepassing is, min of meer nauwkeurig kan worden bepaald, zolang maar vaststaat dat deze toepassing geschiedt op grond van een door de betrokken handeling omschreven objectieve feitelijke of juridische situatie die verband houdt met de doelstelling van deze handeling.
De Franse Republiek is van mening dat het Gerecht geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in punt 93 van het bestreden arrest te oordelen dat uitvoeringsverordening nr. 393/2011 niet kan worden beschouwd als een bundel van individuele besluiten, aangezien de Commissie de vaststelling van de toewijzingscoëfficiënt enkel heeft gebaseerd op de totale suiker- of isoglucosehoeveelheid die voortvloeit uit alle bij de nationale autoriteiten ingediende aanvragen. Aldus laat de vaststelling van de toewijzingscoëfficiënt enkel toe om – op basis van een objectieve norm die losstaat van de individuele aanvragen van alle marktdeelnemers, waarvan de Commissie overigens geenszins in kennis wordt gesteld – vast te stellen in hoeverre de nationale autoriteiten de bij hen ingediende aanvragen inwilligen. Uitvoeringsverordening nr. 393/2011 beoogt enkel de som van de totale suiker- en isoglucosehoeveelheden die voortvloeien uit alle bij de nationale autoriteiten ingediende aanvragen in lijn te brengen met de omvang van het bij uitvoeringsverordening nr. 302/2011 geopende contingent, zonder rekening te houden met eender welke bijzondere omstandigheid van een individuele marktdeelnemer.
De Raad steunt het betoog van de Commissie.
Beoordeling door het Hof
In herinnering moet worden gebracht dat uitvoeringsverordening nr. 393/2011, zoals blijkt uit punt 38 van het onderhavige arrest, uitvoeringsmaatregelen met zich brengt.
Luidens artikel 263, vierde alinea, VWEU, kan een natuurlijke of rechtspersoon slechts beroep instellen tegen een handeling die niet tot hem is gericht en uitvoeringsmaatregelen met zich brengt, indien deze handeling hem rechtstreeks en individueel raakt.
Wat de tweede van deze voorwaarden betreft, namelijk dat de betrokkene individueel door de betrokken handeling wordt geraakt, blijkt uit vaste rechtspraak dat andere personen dan de adressaten van een beslissing slechts kunnen stellen dat zij individueel worden geraakt, indien deze beslissing hen raakt uit hoofde van bepaalde bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie die hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert en hen derhalve individualiseert op soortgelijke wijze als een adressaat (arresten Plaumann/Commissie, 25/62,
EU:C:1963:17
, 211; Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad, C‑583/11 P,
EU:C:2013:625
, punt 72, en Telefónica/Commissie, C‑274/12 P,
EU:C:2013:852
, punt 46).
Uit vaste rechtspraak blijkt eveneens dat de omstandigheid dat het aantal of zelfs de identiteit van de rechtssubjecten op wie een maatregel van toepassing is, min of meer nauwkeurig kan worden bepaald, niet impliceert dat deze subjecten moeten worden geacht individueel door deze maatregel te worden geraakt, wanneer deze toepasselijkheid wordt bepaald op grond van een door de betrokken handeling omschreven objectieve feitelijke of rechtssituatie (zie in die zin arresten Antillean Rice Mills/Raad, C‑451/98 P,
EU:C:2001:622
, punt 52, en Telefónica/Commissie, C‑274/12 P,
EU:C:2013:852
, punt 47).
Geconstateerd moet worden dat dit het geval is voor uitvoeringsverordening nr. 393/2011, waarvan T & L Sugars en Sidul Açúcares om nietigverklaring verzoeken en in het licht waarvan hun procesbevoegdheid dan ook moet worden onderzocht. Aangezien die verordening in artikel 1, lid 1 betrekking heeft op „de hoeveelheden waarvoor [...] invoercertificaataanvragen zijn ingediend in de periode van 1 tot en met 7 april 2011”, kunnen T & L Sugars en Sidul Açúcares niet worden geacht door die bepaling te zijn geïndividualiseerd.
Artikel 1, lid 1, van uitvoeringsverordening nr. 393/2011 heeft namelijk betrekking op alle aanvragers van invoercertificaten die hun aanvraag tussen 1 en 7 april 2011 op Unieniveau hebben ingediend. Zoals het Gerecht in punt 85 van het bestreden arrest terecht heeft opgemerkt, voorziet artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1301/2006 in de vaststelling van een toewijzingscoëfficiënt die afhangt van de beschikbare en de gevraagde hoeveelheid, zonder rekening te houden met de inhoud van de individuele aanvragen of de specifieke situatie van de aanvragers. Blijkens haar eerste overweging is bij de vaststelling van uitvoeringsverordening nr. 393/2011 dan ook geen rekening gehouden met de bijzondere hoedanigheden van rekwiranten, maar uitsluitend met het feit dat de hoeveelheden waarop de tussen 1 en 7 april 2011 bij de bevoegde autoriteiten ingediende aanvragen voor invoercertificaten betrekking hebben, de beschikbare hoeveelheid overschrijden. Bij de vaststelling van die verordening is dus geen rekening gehouden met de certificaataanvraag en evenmin, meer in het algemeen, met de individuele situatie van T & L Sugars en Sidul Açúcares.
Bijgevolg heeft het Gerecht in punt 94 van het bestreden arrest op goede gronden geoordeeld dat T & L Sugars en Sidul Açúcares door uitvoeringsverordening nr. 393/2011 niet individueel worden geraakt in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU.
Gelet op het voorgaande moet ook het tweede middel worden afgewezen.
Derde middel
Argumenten van partijen
Met hun derde middel betwisten rekwiranten de conclusies van het Gerecht in punt 97 van het bestreden arrest, waarin is vastgesteld dat „[a]angezien het beroep tot nietigverklaring niet-ontvankelijk is verklaard, [...] de in verband met dat beroep opgeworpen exceptie van onwettigheid [moet] worden afgewezen”.
Rekwiranten betogen dat indien het Hof zou instemmen met hun argumenten volgens welke de litigieuze verordeningen geen uitvoeringsmaatregelen met zich brengen en hen individueel raken, de gronden waarop het Gerecht de tegen de artikelen 186, onder a), en 187, van verordening nr. 1234/2007 opgeworpen exceptie van onwettigheid heeft afgewezen, volledig zouden worden ontkracht.
De Commissie merkt op dat rekwiranten enkel verklaren dat het Gerecht, wegens de in hun eerste en hun tweede middel uiteengezette fouten, blijk heeft gegeven van een onjuiste opvatting door voormelde exceptie van onwettigheid af te wijzen. Aangezien het Gerecht in dit opzicht geen blijk heeft gegeven van een onjuiste opvatting, moet het derde middel worden afgewezen.
De Franse Republiek en de Raad ondersteunen het betoog van de Commissie.
Beoordeling door het Hof
Rekwiranten zijn in wezen van mening dat het Gerecht de exceptie van onwettigheid niet mocht afwijzen, aangezien het blijk heeft gegeven van de onjuiste rechtsopvattingen die in hun eerste en tweede middel zijn aangevoerd.
Geconstateerd moet echter worden dat het Gerecht, zoals blijkt uit de punten 51 en 68 van het onderhavige arrest, geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat niet was voldaan aan de ontvankelijkheidsvoorwaarden van artikel 263, vierde alinea, VWEU om beroep in te stellen tegen de litigieuze verordeningen die uitvoeringsmaatregelen met zich brachten, en dat uitvoeringsverordening nr. 393/2011 rekwiranten niet individueel raakte. Aangezien het bij het Gerecht ingestelde beroep tot nietigverklaring niet-ontvankelijk is, heeft het Gerecht bijgevolg evenmin blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door de exceptie van onwettigheid van rekwiranten af te wijzen.
Bijgevolg moet het derde middel worden afgewezen.
Aangezien alle door T & L Sugars en Sidul Açúcares ter ondersteuning van hun hogere voorziening opgeworpen middelen zijn afgewezen, moet de hogere voorziening worden afgewezen in haar geheel.
Kosten
Artikel 184, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof bepaalt dat het Hof over de kosten beslist wanneer de hogere voorziening ongegrond is. Volgens artikel 138, lid 1, van dat Reglement voor de procesvoering, dat ingevolge artikel 184, lid 1, van dit Reglement van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd.
Aangezien T & L Sugars en Sidul Açúcares in het ongelijk zijn gesteld, dienen zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten te worden verwezen.

Het Hof (Grote kamer) verklaart:

1)
De hogere voorziening wordt afgewezen.

2)
T & L Sugars Ltd en Sidul Açúcares Unipessoal Lda worden verwezen in de kosten.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Engels.