CELEX: 62009TJ0099
ΕΤΠΑ
Περιφερειακό επιχειρησιακό πρόγραμμα (ΠΕΠ) 2000-2006 για την Περιφέρεια Καμπανίας
Κανονισμός (EK) 1260/1999
Άρθρο 32, παράγραφος 3, στοιχείο στ΄
Απόφαση περί μη πραγματοποιήσεως των ενδιάμεσων πληρωμών για το μέτρο του ΠΕΠ που αφορά τη διαχείριση και τη διάθεση των αποβλήτων
Διαδικασία διαπιστώσεως παραβάσεως κατά της Ιταλίας

Σκεπτικό της απόφασης
Ιστορικό της διαφοράς
Διαδικασία για την έγκριση της στηρίξεως του επιχειρησιακού προγράμματος «Καμπανία»
1. Με την απόφαση C(2000) 2347, της 8ης Αυγούστου 2000, η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων ενέκρινε το επιχειρησιακό πρόγραμμα «Καμπανία» (στο εξής: ΕΠ Καμπανία) στο πλαίσιο της στηρίξεως των κοινοτικών διαρθρωτικών παρεμβάσεων στις περιφέρειες του στόχου αριθ. 1 στην Ιταλία. Το άρθρο 5 της εν λόγω αποφάσεως προέβλεπε ως ημερομηνίες κατά τις οποίες θα άρχιζε και θα έπαυε η επιλεξιμότητα των δαπανών, αντιστοίχως, την 5η Οκτωβρίου 1999 και την 31η Δεκεμβρίου 2008. Η ως άνω απόφαση υπέστη αργότερα επανειλημμένες τροποποιήσεις.
2. Με έγγραφο της 20ής Μαρτίου 2001, ο πρόεδρος της Περιφέρειας Καμπανίας κοινοποίησε στην Επιτροπή ένα «τελικό συμπλήρωμα του προγραμματισμού».
3. Στις 23 Μαΐου 2006 η Επιτροπή εξέδωσε την απόφαση C(2006) 2165, που τροποποιούσε την απόφαση C(2000) 2347 και στην οποία επισυναπτόταν τροποποιημένο κείμενο του ΕΠ Καμπανία όπου περιγραφόταν το μέτρο 1.7 του ως άνω ΕΠ (στο εξής: μέτρο 1.7).
4. Στις 22 Απριλίου 2008 οι ιταλικές αρχές κοινοποίησαν στην Επιτροπή τροποποιημένο κείμενο του συμπληρώματος προγραμματισμού με τροποποιημένη περιγραφή του μέτρου 1.7, το οποίο εγκρίθηκε από την Επιτροπή με έγγραφο της 30ής Μαΐου 2008.
5. Τέλος, η Επιτροπή τροποποίησε την απόφαση C(2000) 2347 με την απόφαση C(2009) 1112 τελικό, της 18ης Φεβρουαρίου 2009, που παρέτεινε την περίοδο επιλεξιμότητας των δαπανών μέχρι τις 30 Ιουνίου 2009.
6. Το κείμενο του ΕΠ Καμπανία που κοινοποιήθηκε στην Επιτροπή στις 22 Απριλίου 2008 περιέγραφε τις παρεμβάσεις όσον αφορά το μέτρο 1.7, μεταξύ άλλων, ως εξής:
«a) Κατασκευή ποιοτικών εγκαταστάσεων λιπασματοποίησης και οικολογικών νησίδων
[…]
b) Παρεμβάσεις όσον αφορά την κατασκευή χώρων υγειονομικής ταφής για τη διάθεση των εναπομενόντων αποβλήτων μετά τη διαφοροποιημένη συλλογή, τηρουμένων των όρων ασφαλείας, σύμφωνα με τις διατάξεις του νομοθετικού διατάγματος υπ’ αριθ. 36/03, και την αποπεράτωση και/ή την περιβαλλοντική αποκατάσταση των εγκεκριμένων και μη λειτουργούντων χώρων υγειονομικής ταφής, με ιδιαίτερη μέριμνα για την προσαρμογή τους σύμφωνα με το νομοθετικό διάταγμα υπ’ αριθ. 36/03
Στο πλαίσιο της δράσεως αυτής, χρηματοδοτούνται οι παρεμβάσεις κατασκευής χώρων υγειονομικής ταφής για τη διάθεση των εναπομενόντων αποβλήτων μετά τη διαφοροποιημένη συλλογή, τηρουμένων των όρων ασφαλείας, σύμφωνα με τις διατάξεις του νομοθετικού διατάγματος υπ’ αριθ. 36/03, οι παρεμβάσεις αποπερατώσεως και/ή η περιβαλλοντική αποκατάσταση των εγκεκριμένων και μη λειτουργούντων χώρων, που προβλέπονται από τον σχεδιασμό ανά τομέα, προκρίνοντας, τηρουμένων των προτεραιοτήτων του σχεδίου διαχειρίσεως των αποβλήτων, τους υφιστάμενους χώρους υγειονομικής ταφής, και οι παρεμβάσεις περιβαλλοντικής αναβαθμίσεως των ζωνών διά της ταφής ορισμένων τύπων υπολειμματικών αποβλήτων […] Οι χώροι υγειονομικής ταφής πρέπει να θεωρούνται ότι υπηρετούν κατ’ αποκλειστικότητα το ολοκληρωμένο σύστημα διαχειρίσεως των αποβλήτων.
[…]
c) Θέσπιση των βέλτιστων εδαφικών ζωνών και των συναφών σχεδίων διαχειρίσεως και επεξεργασίας (τεχνική στήριξη για την κατάρτιση σχεδίων και προγραμμάτων, αγορά τεχνικού εξοπλισμού και παροχή αρωγής για την εποπτεία των συστημάτων και την ανάπτυξη των γνώσεων για τον οικείο τομέα, σεμινάρια επιμορφώσεως του προσωπικού, δράσεις επικοινωνιακού και ενημερωτικού χαρακτήρα)
[…]
d) Παροχή υποστηρίξεως στους δήμους που σχηματίζουν ενώσεις με σκοπό τη διαχείριση του συστήματος διαφοροποιημένης συλλογής των αστικών αποβλήτων
Η δράση αυτή παρέχει τη δυνατότητα για τη χρηματοδότηση της αγοράς, από τους μετέχοντες στην ένωση δήμους και, με νομικώς δεσμευτικές υποχρεώσεις που έχουν αναληφθεί πριν τις 31 Δεκεμβρίου 2004, επίσης από την [εντεταλμένη επιτροπή], σύμφωνα με τον τύπο και βάσει των λεπτομερών όρων που προβλέπονται από το νομοθετικό διάταγμα υπ’ αριθ. 267/2000, του αναγκαίου τεχνικού εξοπλισμού για τη διαφοροποιημένη συλλογή των αστικών αποβλήτων και των εξομοιούμενων προς αυτά αποβλήτων και για τον εξοπλισμό ζωνών και σημείων συλλογής που προορίζονται για την ως άνω διαφοροποιημένη συλλογή (περιέκτες συλλογής, κάδοι λιπασματοποίησης, δοχεία απορριμμάτων, απορριμματοφόρα οχήματα κ.λπ.), για την εξασφάλιση της αποτελεσματικής συνεργασίας των ΟΤΑ που ευρίσκονται στην ίδια βέλτιστη ζώνη, σύμφωνα με τον τύπο και υπό τις προϋποθέσεις που προβλέπει η ισχύουσα νομοθεσία.
[…]
e) Σύστημα ενισχύσεως των επιχειρήσεων για την προσαρμογή των εγκαταστάσεων που προορίζονται για την ανάκτηση υλών προερχόμενων από τα απόβλητα (επεξεργασία των αδρανών αποβλήτων, των αυτοκινήτων οχημάτων, των μη αναλώσιμων αγαθών, των ογκωδών αντικειμένων, ποιοτική λιπασματοποίηση, ανάκτηση πλαστικών υλών) βάσει δημοσίων στρατηγικών για την υλοποίηση των δραστηριοτήτων ανακτήσεως και για τη βελτίωση των ποιοτικών προδιαγραφών
[…]
f) Σε περιφερειακή κλίμακα, δραστηριότητα συντονισμού, επιμελητείας και υποστηρίξεως των επιχειρήσεων συλλογής και ανακτήσεως αποβλήτων τα οποία προέρχονται από ιδιαίτερες κατηγορίες παραγωγικών δραστηριοτήτων
Η δράση προωθεί τις δραστηριότητες υποστηρίξεως των επιχειρήσεων που παράγουν ιδιαίτερες κατηγορίες αποβλήτων και οι οποίες διαφορετικά δεν θα μπορούσαν να πραγματοποιήσουν οικονομίες κλίμακας που να επιτρέπουν ή να διευκολύνουν την ανάκτηση των ως άνω αποβλήτων, αντί για την απλή απόρριψή τους.
[…]
Επιπλέον, η δράση περιλαμβάνει τη δημιουργία ενός μητρώου παρατηρήσεων με αποστολή επιτηρήσεως της ποιότητας και της ποσότητας των αποβλήτων, σε συντονισμό με τις παρεμβάσεις που συγχρηματοδοτούνται από το μέτρο 1.1, όπως προβλέπεται στη μελέτη σκοπιμότητας στην οποία αναφέρεται η DGR (απόφαση της Giunta Regionale) n° 1508 της 12ης Απριλίου 2002 και στις τυχόν τροποποιήσεις και συμπληρώσεις της, καθώς και δράσεις ευαισθητοποιήσεως και προαγωγής όσον αφορά τη διαφοροποιημένη συλλογή, την ανάκτηση και την ανακύκλωση. Η δράση περιλαμβάνει την πραγματοποίηση εκστρατειών για την ευαισθητοποίηση όσον αφορά τη διαφοροποιημένη συλλογή, την ανάκτηση και την ανακύκλωση. Οι εκστρατείες αυτές αποβλέπουν επίσης στη διευκόλυνση των διαδικασιών για την εφαρμογή των τοπικών σχεδίων.
[…]
g) Καθεστώτα ενισχύσεως των επιχειρήσεων για την κατασκευή εγκαταστάσεων που προορίζονται για την ανάκτηση υλών που προκύπτουν από απόβλητα τα οποία προέρχονται από ιδιαίτερες κατηγορίες παραγωγής και για την κατασκευή εγκαταστάσεων για την ανάκτηση ενέργειας από τα απόβλητα που διαφορετικά θα ήταν μη ανακτήσιμα.
Ο στόχος της δράσεως αυτής είναι να ενθαρρύνει την ανάπτυξη βιομηχανικών δραστηριοτήτων κατόπιν της διαφοροποιημένης συλλογής για την οικονομική αξιοποίηση των επιλεγόμενων μερών.
Η δράση αυτή προβλέπει τη χρηματοδότηση της κατασκευής εγκαταστάσεων που προορίζονται για τις δραστηριότητες ανακτήσεως αποβλήτων οι οποίες προβλέπονται στα άρθρα 31 και 33 του νομοθετικού διατάγματος υπ αριθ. 22/97. Ειδικότερα, χρηματοδοτούνται οι δραστηριότητες ανακτήσεως που προβλέπονται στο παράρτημα 1 –υποπαράρτημα 1 της υπουργικής αποφάσεως της 5ης Φεβρουαρίου 1998, εξαιρουμένων των κατηγοριών 14 (ανακτήσιμα απόβλητα που προέρχονται από αστικά απόβλητα και εξομοιούμενα προς αυτά μη επικίνδυνα ειδικά απόβλητα για την παραγωγή [καυσίμων από υψηλής ποιότητας απόβλητα]), 16 (απόβλητα που μπορούν να λιπασματοποιηθούν) και 17 (απόβλητα ανακτήσιμα μέσω διαδικασιών πυρολύσεως και αεριοποιήσεως), και στο παράρτημα 1 – υποπαράρτημα 1 της υπουργικής αποφάσεως υπ’ αριθ. 161 της 12ης Ιουνίου 2002.
[…]»
7. Οι παρεμβάσεις που πραγματοποιήθηκαν για τη βελτίωση και την προαγωγή του συστήματος συλλογής και διαθέσεως των αποβλήτων σύμφωνα με το μέτρο 1.7 οδήγησαν σε δαπάνες ύψους 93 268 731,59 ευρώ, εκ των οποίων το 50 % –ήτοι 46 634 365,80 ευρώ– συγχρηματοδοτήθηκαν από τα διαρθρωτικά ταμεία.
Διαδικασία διαπιστώσεως παραβάσεως κατά της Ιταλικής Δημοκρατίας
8. Στο πλαίσιο της υπ’ αριθ. 2007/2195 διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως κατά της Ιταλικής Δημοκρατίας, η Επιτροπή απέστειλε στις ιταλικές αρχές, στις 29 Ιουνίου 2007, έγγραφο οχλήσεως με το οποίο τους καταλόγιζε παράβαση των άρθρων 4 και 5 της οδηγίας 2006/12/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 5ης Απριλίου 2006, περί των στερεών αποβλήτων (ΕΕ L 114, σ. 9), για τον λόγο ότι δεν είχαν λάβει, όσον αφορά την Περιφέρεια Καμπανίας, όλα τα αναγκαία μέτρα για να εξασφαλίσουν ότι η διάθεση των αποβλήτων πραγματοποιούνταν χωρίς να τίθεται σε κίνδυνο η υγεία του ανθρώπου και χωρίς να βλάπτεται το περιβάλλον και ιδίως διότι δεν είχαν δημιουργήσει ολοκληρωμένο και κατάλληλο δίκτυο εγκαταστάσεων διαθέσεως των αποβλήτων.
9. Στις 23 Οκτωβρίου 2007 η Επιτροπή απέστειλε στις ιταλικές αρχές συμπληρωματικό έγγραφο οχλήσεως, με ημερομηνία 17 Οκτωβρίου 2007, προκειμένου να διευρύνει τις αιτιάσεις που αποτελούσαν αντικείμενο της διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως. Η ως άνω διεύρυνση των αιτιάσεων αφορούσε την υποτιθέμενη αναποτελεσματικότητα του σχεδίου διαχειρίσεως των αποβλήτων για την Περιφέρεια Καμπανίας που είχε υιοθετηθεί το 1997 προς επίτευξη των στόχων των άρθρων 3, 4, 5 και 7 της οδηγίας 2006/12.
10. Κατόπιν της εγκρίσεως, στις 28 Δεκεμβρίου 2007, ενός νέου σχεδίου διαχειρ ίσεως των αποβλήτων για την Περιφέρεια Καμπανίας, η Επιτροπή εξέδωσε την 1η Φεβρουαρίου 2008 αιτιολογημένη γνώμη που αφορούσε παραβάσεις μόνον των άρθρων 4 και 5 της οδηγίας 2006/12.
11. Με δικόγραφο που πρωτοκολλήθηκε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 4 Ιουλίου 2008 υπό τον αριθμό C-297/08, η Επιτροπή άσκησε προσφυγή δυνάμει του άρθρου 226 ΕΚ και ζήτησε από το Δικαστήριο να διαπιστώσει ότι η Ιταλική Δημοκρατία, μη λαμβάνοντας, για την Περιφέρεια Καμπανίας, όλα τα αναγκαία μέτρα για να εξασφαλίσει ότι η αξιοποίηση και η διάθεση των αποβλήτων πραγματοποιούνταν χωρίς να τίθεται σε κίνδυνο η υγεία του ανθρώπου και χωρίς να βλάπτεται το περιβάλλον, ειδικότερα δε παραλείποντας να δημιουργήσει κατάλληλο και ολοκληρωμένο δίκτυο εγκαταστάσεων διαθέσεως των αποβλήτων, είχε παραβεί τις υποχρεώσεις της από τα άρθρα 4 και 5 της οδηγίας 2006/12.
12. Με την απόφαση της 4ης Μαρτίου 2010, C-297/08, Επιτροπή κατά Ιταλίας (Συλλογή 2010, σ. I-1749), το Δικαστήριο δέχθηκε την ως άνω προσφυγή και διαπίστωσε την παράβαση της Ιταλικής Δημοκρατίας, όπως ζητούσε η Επιτροπή.
Επιπτώσεις της διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως όσον αφορά την εφαρμογή του ΕΠ Καμπανία
13. Με το υπ’ αριθ. 002477 έγγραφο της 31ης Μαρτίου 2008, η Επιτροπή ενημέρωσε τις ιταλικές αρχές για τα συμπεράσματα τα οποία σκόπευε να αντλήσει από την προμνησθείσα στη σκέψη 8 ανωτέρω διαδικασία διαπιστώσεως παραβάσεως 2007/2195 όσον αφορά τη χρηματοδότηση του μέτρου 1.7 στο πλαίσιο της εφαρμογής του ΕΠ Καμπανία. Δεδομένης της ενάρξεως της ως άνω διαδικασίας και του περιεχομένου της αιτιολογημένης γνώμης, η Επιτροπή εκτίμησε ότι δεν μπορούσε πλέον «να προβεί σε ενδιάμεσες πληρωμές για την απόδοση των δαπανών που αφορούν το μέτρο 1.7 του ΕΠ Καμπανία», δυνάμει του άρθρου 32, παράγραφος 3, του κανονισμού 1260/1999 του Συμβουλίου, της 21ης Ιουνίου 1999, περί γενικών διατάξεων για τα διαρθρωτικά ταμεία (ΕΕ L 161, σ. 1). Ειδικότερα, «το μέτρο 1.7 του ΕΠ Καμπανία […] έχει ως αντικείμενο το “Περιφερειακό σύστημα διαχειρίσεως και διαθέσεως των αποβλήτων”, το οποίο αφορά η διαδικασία διαπιστώσεως παραβάσεως, με την οποία επισημαίνεται η έλλειψη αποτελεσματικότητας όσον αφορά την εγκαθίδρυση κατάλληλου και ολοκληρωμένου δικτύου εγκαταστάσεων διαθέσεως των αποβλήτων […]». Κατά την Επιτροπή, προέκυψε ότι «η συνολική διαχείριση των αποβλήτων [ήταν] ανεπαρκής δεδομένης της ανάγκης να εξασφαλισθεί η ορθή συλλογή και διάθεση των αποβλήτων και, ως εκ τούτου, ήταν ανεπαρκείς και δράσεις προβλεπόμενες από το μέτρο 1.7, όπως οι δράσεις που αφορούσαν τις εγκαταστάσεις εναποθηκεύσεως, επεξεργασίας και διαθέσεως των αποβλήτων, τις εγκαταστάσεις αξιοποιήσεως του ξηρού και του υγρού κλάσματος, η αποπεράτωση των χώρων υγειονομικής ταφής, πέρα από τη διαφοροποιημένη συλλογή […], καθώς και τα σχέδια και προγράμματα για επιμέρους τομείς». Συμπέρανε εξ αυτού, κατ’ ουσίαν, ότι ήταν απαράδεκτη οποιαδήποτε αίτηση πληρωμής για δαπάνες σχετικές με το μέτρο 1.7 η οποία υποβλήθηκε μετά το χρονικό σημείο κατά το οποίο η Περιφέρεια Καμπανίας παρέβη τις υποχρεώσεις της από την οδηγία 2006/12, που τέθηκε σε ισχύ στις 17 Μαΐου 2006. Η Επιτροπή ζήτησε έτσι από τις ιταλικές αρχές να αφαιρούν, από την επόμενη αίτηση πληρωμής και μετά, όλες τις δαπάνες που είχαν πραγματοποιηθεί σχετικά με το μέτρο 1.7 μετά τις 17 Μαΐου 2006, εκτός αν η Ιταλική Δημοκρατία θέσπιζε τις αναγκαίες διατάξεις για να επανορθώσει «την κατάσταση».
14. Με το υπ’ αριθ. 0012819 έγγραφο της 9ης Ιουνίου 2008, οι ιταλικές αρχές αμφισβήτησαν την εκτίμηση την οποία διατύπωσε η Επιτροπή στην από 31 Μαρτίου 2008 επιστολή της. Κατά τις ως άνω αρχές, η κήρυξη ως απαράδεκτων των αιτήσεων πληρωμής βάσει του μέτρου 1.7 στερείται νομικού ερείσματος. Εν προκειμένω δεν συντρέχουν οι προϋποθέσεις του άρθρου 32, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 1260/1999. Η Επιτροπή δεν «υπέδειξε κάποια συγκεκριμένη πράξη που να είναι αντίθετη προς το κοινοτικό δίκαιο, αλλά περιορίστηκε να ζητήσει τελείως γενικόλογα την κίνηση διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως στο πλαίσιο της διαχειρίσεως των αποβλήτων, χωρίς να προκύπτει εξ αυτού το πώς η εφαρμογή του μέτρου 1.7 δυνάμει του ΕΠ Καμπανία θα μπορούσε να αποτελεί μέρος μιας τέτοιας παραβιάσεως του κοινοτικού δικαίου». Η άποψη της Επιτροπής ισοδυναμεί έτσι με «αυτόματη και πρόωρη» επιβολή κυρώσεων στην Ιταλική Δημοκρατία πριν ολοκληρωθεί η διαδικασία διαπιστώσεως παραβάσεως με πλήρη τήρηση των δικαιωμάτων άμυνας και της αρχής της εκατέρωθεν ακροάσεως. Εξάλλου, η εκτίμηση της Επιτροπή ήταν παράλογη, εφόσον οι χρηματοδοτούμενες βάσει του μέτρου 1.7 παρεμβάσεις προορίζονταν ακριβώς να επιλύσουν τα προβλήματα όσον αφορά τη συλλογή και τη διάθεση των αποβλήτων στην Καμπανία και εφόσον η αναστολή της χρηματοδοτήσεώς τους αναπόφευκτα θα καθυστερούσε την επίλυση της παρούσας κρίσεως. Οι ιταλικές αρχές κάλεσαν έτσι την Επιτροπή να επανεξετάσει τη θέση που διατύπωνε στην από 31 Μαρτίου 2008 επιστολή της.
15. Με έγγραφο της 20ής Οκτωβρίου 2008, με αντικείμενο τη «στρατηγική περιβαλλοντική εκτίμηση του σχεδίου διαχειρίσεως των αποβλήτων της Περιφέρειας Καμπανίας», η Επιτροπή εξέφρασε στις ιταλικές αρχές τις ανησυχίες της σχετικά με το σχέδιο διαχειρίσεως των αποβλήτων για την Περιφέρεια Καμπανίας που είχε υιοθετηθεί στις 28 Δεκεμβρίου 2007. Κατ’ ουσίαν, η Επιτροπή ζήτησε από τις εν λόγω αρχές την ενημέρωση του ως άνω σχεδίου υπό το φως των νομοθετικών διατάξεων που είχαν προσφάτως θεσπισθεί καθώς και την πραγματοποίηση στρατηγικής περιβαλλοντικής εκτιμήσεως. Σε ό,τι αφορά την ενημέρωση του εν λόγω σχεδίου, η Επιτροπή ζήτησε να περιληφθούν μέτρα για την εγκαθίδρυση μιας τακτικής και επιμελημένης διαχειρίσεως των αποβλήτων, που να μπορεί να αντικαταστήσει την παρούσα διαχείριση εκτάκτου ανάγκης. Τέλος, η Επιτροπή υπενθύμισε ότι, λόγω της υπό εξέλιξη διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως 2007/2195, οι αιτήσεις ενδιάμεσων πληρωμών που αφορούσαν το μέτρο 1.7 δεν ήταν πλέον παραδεκτές.
16. Με το υπ’ αριθ. 012480 έγγραφο της 22ας Δεκεμβρίου 2008, στο οποίο αναγραφόταν ως αντικείμενο «ΠΕΠ Καμπανία 2000-2006 (CCI n° 1999 IT 16 1 PO 007) – Συνέπειες της διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως 2007/2195 όσον αφορά τη διαχείριση των αποβλήτων στην Καμπανία», η Επιτροπή απάντησε στο από 9 Ιουνίου 2008 έγγραφο των ιταλικών αρχών και επανέλαβε τη θέση που είχε διατυπώσει στο από 31 Μαρτίου 2008 έγγραφό της. Το άρθρο 32, παράγραφος 3, του κανονισμού 1260/1999 αποτελούσε εν προκειμένω την εφαρμοστέα νομική βάση, το δε παραδεκτό των ενδιάμεσων πληρωμών εξηρτάτο από διάφορες προϋποθέσεις, μεταξύ άλλων από την προϋπόθεση «η Επιτροπή να μην έχει λάβει απόφαση για κίνηση διαδικασίας επί παραβάσει δυνάμει του άρθρου 226 [ΕΚ]». Η Επιτροπή επισήμανε ακόμη ότι η διαδικασία διαπιστώσεως παραβάσεως 2007/2195 έθετε υπό αμφισβήτηση ολόκληρο το σύστημα διαχειρίσεως των αποβλήτων στην Καμπανία υπό το πρίσμα των άρθρων 4 και 5 της οδηγίας 2006/12. Υπενθύμισε επίσης τις ανησυχίες και επιφυλάξεις τις οποίες είχε εκφράσει στο έγγραφο της 20ής Οκτωβρίου 2008. Η Επιτροπή συνήγαγε εξ αυτών το συμπέρασμα ότι δεν υπήρχαν «επαρκείς εγγυήσεις περί ορθής υλοποιήσεως των πράξεων που συγχρηματοδοτούνται από το ΕΤΠΑ στο πλαίσιο του μέτρου 1.7, οι οποίες, λαμβανομένης υπόψη της διατυπώσεως του μέτρου, αφορού[σα]ν ολόκληρο το περιφερειακό σύστημα διαχειρίσεως και διαθέσεως των αποβλήτων, του οποίου η αποτελεσματικότητα και η καταλληλότητα αποτελού[σα]ν αντικείμενο της [επίμαχης] διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως». Τέλος, η Επιτροπή διευκρίνισε ότι η ημερομηνία από την οποία και μετά θεωρούσε ως μη επιλέξιμες τις δαπάνες του μέτρου 1.7 ήταν η 29η Ιουνίου 2007 και όχι η 17η Μαΐου 2006.
17. Με το υπ’ αριθ. 000841 έγγραφο της 2ας Φεβρουαρίου 2009, το οποίο είχε ως αντικείμενο τις «[π]ληρωμές από την Επιτροπή ποσών διαφορετικών από το αιτηθέν ποσό», η Επιτροπή, παραπέμποντας στα από 31 Μαρτίου και 22 Δεκεμβρίου 2008 έγγραφά της, κήρυξε απαράδεκτη μια αίτηση πληρωμής των ιταλικών αρχών της 18ης Νοεμβρίου 2008, στο μέτρο που περιελάμβανε δαπάνες ύψους 12 700 931,62 ευρώ πραγματοποιηθείσες στο πλαίσιο του μέτρου 1.7 μετά τις 17 Μαΐου 2006, με το αιτιολογικό ότι οι οικείες δράσεις ήταν σχετικές με τη διαδικασία διαπιστώσεως παραβάσεως 2007/2195. Η Επιτροπή διευκρίνισε όμως ότι είχε κοινοποιήσει στην Ιταλική Δημοκρατία την απόφαση για την κίνηση της εν λόγω διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως στις 29 Ιουνίου 2007. Κατά συνέπεια, όπως αναγραφόταν στο έγγραφο της 22ας Δεκεμβρίου 2008, η ημερομηνία από την οποία η Επιτροπή θεωρούσε τις δαπάνες στο πλαίσιο του μέτρου 1.7 ως μη επιλέξιμες ήταν η 29η Ιουνίου 2007 και όχι η 17η Μαΐου 2006. Τέλος, σε περίπτωση που προέκυπτε «θετικό υπόλοιπο ως προς το ποσό των 12 700 931,62 ευρώ», η Επιτροπή καλούσε τις ιταλικές αρχές να το λάβουν υπόψη στο πλαίσιο της επόμενης αιτήσεως πληρωμής.
18. Στις 14 Ιανουαρίου 2009 οι ιταλικές αρχές υπέβαλαν νέα αίτηση για ποσό, μεταξύ άλλων, 18 544 968,76 ευρώ λόγω δαπανών που είχαν πραγματοποιηθεί στο πλαίσιο του μέτρου 1.7.
19. Με το υπ’ αριθ. 001059 έγγραφο της 6ης Φεβρουαρίου 2009, με αντικείμενο «[α]ναστολή της αιτήσεως πληρωμής και αιτήσεις παροχής πληροφοριών σχετικά με τις δημοσιονομικές διορθώσεις κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 39 του κανονισμού 1260/1999», η Επιτροπή επανέλαβε, όπως αναφέρθηκε στις σκέψεις 16 και 17 ανωτέρω, ότι η ημερομηνία από την οποία και μετά θεωρούσε τις πραγματοποιούμενες στο πλαίσιο του μέτρου 1.7 δαπάνες ως μη επιλέξιμες ήταν η 29η Ιουνίου 2007 και όχι η 17η Μαΐου 2006. Για την περίπτωση που θα προέκυπτε εξ αυτού «τροποποίηση ως προς το ποσό των 18 544 968,76 ευρώ», η Επιτροπή κάλεσε τις ιταλικές αρχές να διορθώσουν την οικεία αίτηση πληρωμής.
20. Με το υπ’ αριθ. 004263 έγγραφο της 20ής Μαΐου 2009, με αντικείμενο τις «[π]ληρωμές από την Επιτροπή ποσών διαφορετικών από το αιτηθέν ποσό», το οποίο απηύθυνε στις ιταλικές αρχές, η Επιτροπή, παραπέμποντας στα έγγραφά της της 31ης Μαρτίου και της 22ας Δεκεμβρίου 2008, επανέλαβε τη δήλωσή της ότι το ποσό των 18 544 968,76 ευρώ που αφορούσε τις δαπάνες που είχαν πραγματοποιηθεί μετά τις 17 Μαΐου 2006 στο πλαίσιο του μέτρου 1.7 και είχε ως αντικείμενο το περιφερειακό σύστημα διαχειρίσεως και διαθέσεως των αποβλήτων ήταν μη επιλέξιμο. Εν αναμονή της εκδικάσεως της υποθέσεως T-99/09 που εκκρεμούσε ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου (νυν Γενικού Δικαστηρίου), η Επιτροπή αφαιρούσε το ως άνω ποσό από την υπό κρίση αίτηση πληρωμής. Εντούτοις, όπως είχε αναφέρει στο έγγραφο της 6ης Φεβρουαρίου 2009, η ημερομηνία από την οποία η Επιτροπή θεωρούσε τις δαπάνες στο πλαίσιο του μέτρου 1.7 ως μη επιλέξιμες ήταν η 29η Ιουνίου 2007 και όχι η 17η Μαΐου 2006. Για την περίπτωση που θα προέκυπτε εξ αυτού «τροποποίηση ως προς το ποσό των 18 544 968,76 ευρώ», η Επιτροπή καλούσε τις ιταλικές αρχές να αναφέρουν τούτο στην επόμενη αίτηση ενδιάμεσης πληρωμής.
21. Τα έγγραφα της Επιτροπής της 22ας Δεκεμβρίου 2008, της 2ας και της 6ης Φεβρουαρίου 2009, καθώς και της 20ής Μαΐου 2009 (βλ. σκέψεις 16 έως 20 ανωτέρω) καλούνται στο εξής από κοινού «προσβαλλόμενες πράξεις».
Διαδικασία και αιτήματα των διαδίκων
22. Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου στις 4 Μαρτίου 2009, η Ιταλική Δημοκρατία άσκησε προσφυγή καταχωρισθείσα υπό τον αριθμό T-99/09 κατά των αποφάσεων που περιέχονται στα έγγραφα της 22ας Δεκεμβρίου 2008, της 2ας και της 6ης Φεβρουαρίου 2009.
23. Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου στις 30 Ιουνίου 2009, η Ιταλική Δημοκρατία άσκησε προσφυγή καταχωρισθείσα υπό τον αριθμό T-308/09 κατά της αποφάσεως που περιέχεται στο έγγραφο της 20ής Μαΐου 2009.
24. Με έγγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου στις 25 Αυγούστου 2009, η Επιτροπή ζήτησε την αναστολή της διαδικασίας στην υπόθεση T-308/09, δυνάμει του άρθρου 77, στοιχείο δʹ, του Κανονισμού Διαδικασίας του Γενικού Δικαστηρίου, μέχρι την έκδοση της οριστικής αποφάσεως του Γενικού Δικαστηρίου στην υπόθεση T-99/09, στην οποία οι περισσότεροι από τους προβληθέντες λόγους ήταν ίδιοι με τους λόγους που προβάλλονταν στην υπόθεση T-308/09. Επικουρικώς, η Επιτροπή ζήτησε τη συνεκδίκαση των υποθέσεων T-99/09 και T-308/09 προς διευκόλυνση της προφορικής διαδικασίας, δυνάμει του άρθρου 50, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας.
25. Με έγγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου στις 17 Σεπτεμβρίου 2009, η Ιταλική Δημοκρατία ζήτησε την απόρριψη του αιτήματος αναστολής, αλλά δήλωσε ότι συμφωνούσε στη συνεκδίκαση των δύο υποθέσεων προς διευκόλυνση της προφορικής διαδικασίας.
26. Στις υποθέσεις T-99/09 και T-308/09, η Ιταλική Δημοκρατία ζητεί από το Γενικό Δικαστήριο να ακυρώσει τις προσβαλλόμενες πράξεις.
27. Στις υποθέσεις T-99/09 και T-308/09, η Επιτροπή ζητεί από το Γενικό Δικαστήριο:
– να απορρίψει τις προσφυγές·
– να καταδικάσει την Ιταλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.
28. Κατόπιν εκθέσεως του εισηγητή δικαστή, το Γενικό Δικαστήριο (πρώτο τμήμα) αποφάσισε να προχωρήσει στην προφορική διαδικασία.
29. Λόγω κωλύματος ενός μέλους του τμήματος, ο Πρόεδρος του Γενικού Δικαστηρίου όρισε, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 32, παράγραφος 3, του Κανονισμού Διαδικασίας, άλλον δικαστή για να συμπληρωθεί η σύνθεση του τμήματος.
30. Στο πλαίσιο μέτρων οργανώσεως της διαδικασίας δυνάμει του άρθρου 64 του Κανονισμού Διαδικασίας, το Γενικό Δικαστήριο ζήτησε από τους διαδίκους να προσκομίσουν ορισμένα έγγραφα και να απαντήσουν εγγράφως σε ερωτήματα. Οι διάδικοι συμμορφώθηκαν εμπροθέσμως στα ως άνω μέτρα οργανώσεως της διαδικασίας.
31. Οι διάδικοι αγόρευσαν και απάντησαν στα προφορικά ερωτήματα του Γενικού Δικαστηρίου κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 12ης Σεπτεμβρίου 2012. Κατά την εν λόγω συνεδρίαση, ο πρόεδρος, αφού άκουσε τους διαδίκους, διέταξε, δυνάμει του άρθρου 50, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας, τη συνεκδίκαση των υποθέσεων T-99/09 και T-308/09 προς έκδοση κοινής οριστικής αποφάσεως, πράγμα που σημειώθηκε στα πρακτικά της συνεδριάσεως.
Σκεπτικό
Συνοπτική έκθεση των προβληθέντων λόγων ακυρώσεως στις υποθέσεις T-99/09 και T-308/09
32. Με τον πρώτο λόγο ακυρώσεως στις υποθέσεις T-99/09 και T-308/09, η Ιτα λική Δημοκρατία αιτιάται την Επιτροπή για παράβαση του άρθρου 32, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, στοιχείο στʹ, του κανονισμού 1260/1999. Με τον δεύτερο λόγο ακυρώσεως στις υποθέσεις T-99/09 και T-308/09, η Ιταλική Δημοκρατία προσάπτει στην Επιτροπή παράβαση του άρθρου 32, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, στοιχείο στʹ, και δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 1260/1999, καθώς και παραμόρφωση των πραγματικών περιστατικών. Με τον τρίτο λόγο ακυρώσεως στις υποθέσεις T-99/09 και T-308/09, η Ιταλική Δημοκρατία προβάλλει παράβαση του άρθρου 32, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, στοιχείο στʹ, και δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 1260/1999, καθώς και κατάχρηση εξουσίας. Με τον τέταρτο λόγο ακυρώσεως στις υποθέσεις T-99/09 και T-308/09, η Ιταλική Δημοκρατία προβάλλει παράβαση του άρθρου 32, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, στοιχείο στʹ, και δεύτερο εδάφιο, και του άρθρου 39, παράγραφοι 2 και 3, του κανονισμού 1260/1999 και παραβίαση της αρχής της εκατέρωθεν ακροάσεως καθώς και κατάχρηση εξουσίας. Με τον πέμπτο λόγο ακυρώσεως στις υποθέσεις T-99/09 και T-308/09, η Ιταλική Δημοκρατία προβάλλει έλλειψη αιτιολογίας δυνάμει του άρθρου 253 ΕΚ. Με τον έκτο λόγο ακυρώσεως στην υπόθεση T-308/09, η Ιταλική Δημοκρατία αιτιάται την Επιτροπή για παράβαση των άρθρων 32 και 39 του κανονισμού 1260/1999. Με τον έβδομο λόγο ακυρώσεως στην υπόθεση T-308/09, η Ιταλική Δημοκρατία προβάλλει παράβαση του άρθρου 230 ΕΚ.
33. Δεδομένου ότι οι τέσσερις πρώτοι λόγοι συμπίπτουν σε μεγάλο βαθμό καθόσον ανάγονται στην αιτίαση ότι η Επιτροπή παρέβη το άρθρο 32, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, στοιχείο στʹ, του κανονισμού 1260/1999, πρέπει πρώτα να εκτιμηθεί η αιτίαση αυτή.
Επί της προβαλλόμενης μη τηρήσεως του άρθρου 32, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, στοιχείο στʹ, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1260/1999
Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
34. Στο πλαίσιο του πρώτου λόγου, η Ιταλική Δημοκρατία αιτιάται την Επιτροπή για παράβαση του άρθρου 32, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, στοιχείο στʹ, του κανονισμού 1260/1999, το οποίο επικαλείται στις προσβαλλόμενες πράξεις. Δυνάμει της ως άνω διατάξεως, η αίτηση πληρωμής μπορεί να κηρυχθεί ως απαράδεκτη μόνο σε δύο περιπτώσεις, η μία εκ των οποίων είναι η περίπτωση που η Επιτροπή έχει αποφασίσει να κινήσει διαδικασία διαπιστώσεως παραβάσεως «σχετικά με τα μέτρα που αποτελούν το αντικείμενο της συγκεκριμένης αίτησης» (στο εξής: δεύτερη περίπτωση). Έτσι, το συγκεκριμένο αντικείμενο της διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως πρέπει να συμπίπτει ακριβώς με το αντικείμενο της αιτήσεως πληρωμής. Ειδικότερα, κατά την Ιταλική Δημοκρατία, βάσει των ορισμών των εννοιών «μέτρο» και «πράξη» όπως προκύπτουν από το άρθρο 9, στοιχεία ιʹ και ιαʹ, του κανονισμού 1260/1999, η διαδικασία διαπιστώσεως παραβάσεως «αφορά» ένα «μέτρο» όταν η παραβίαση του δικαίου της Ένωσης που επικρίνεται από την Επιτροπή έγκειται ακριβώς στο γεγονός της θεσπίσεως, κατά τρόπο που κρίνεται αντίθετος προς το δίκαιο της Ένωσης, ενός συγκεκριμένου μέτρου, ή στο γεγονός της εφαρμογής του ως άνω μέτρου με πράξεις που δεν είναι σύμφωνες προς το μέτρο αυτό ή προς το δίκαιο της Ένωσης. Έτσι, η ορθή εφαρμογή του άρθρου 32, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, στοιχείο στʹ, του κανονισμού 1260/1999, σκοπός του οποίου είναι να αποτραπεί το ενδεχόμενο να συνεισφέρουν τα διαρθρωτικά ταμεία στη χρηματοδότηση δράσεων που πραγματοποιούνται κατά παραβίαση του δικαίου της Ένωσης, προϋποθέτει τον προσδιορισμό, καταρχάς, των μέτρων και των πράξεων που αποτελούν αντικείμενο της αιτήσεως πληρωμής και τον έλεγχο εν συνεχεία του αν η εφαρμογή τους αποτελεί αντικείμενο διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως την οποία κίνησε η Επιτροπή. Εν προκειμένω όμως η Επιτροπή αντέστρεψε τη λογική αυτού του τρόπου εξετάσεως.
35. Στις προσβαλλόμενες πράξεις, παρά τις ανωτέρω περιγραφείσες απαιτήσεις, η Επιτροπή δεν έλαβε υπόψη την ειδική σχέση, ή μάλλον την ταύτιση, μεταξύ του αντικειμένου της αιτήσεως πληρωμής και του αντικειμένου της προσαπτόμενης παραβάσεως. Η ως άνω εκτίμηση επιβεβαιώνεται από τη γενική αναφορά, στις εν λόγω πράξεις, στο αντικείμενο της αιτιολογημένης γνώμης, που είναι εν προκειμένω «ολόκληρο το σύστημα διαχειρίσεως των αποβλήτων», και στο αντικείμενο των αιτήσεων πληρωμής, που είναι εν προκειμένω «πράξεις συγχρηματοδοτούμενες από το ΕΤΠΑ […] που […] αφορούν ολόκληρο το περιφερειακό σύστημα διαχειρίσεως και διαθέσεως των αποβλήτων». Οι αιτηθείσες όμως ενδιάμεσες πληρωμές είχαν ακριβώς ως σκοπό τη βελτίωση της διαφοροποιημένης συλλογής και της ανακτήσεως των αποβλήτων, που αποτελούν στάδια που διαφέρουν κατά πολύ, από αντικειμενικής και λειτουργικής απόψεως, από τη γενική διάθεση σε χωματερές των μη διαχωρισθέντων αποβλήτων την οποία αφορά η διαδικασία διαπιστώσεως παραβάσεως.
36. Στο πλαίσιο του δευτέρου λόγου, η Ιταλική Δημοκρατία προβάλλει ότι η καταχωρισθείσα υπό τον αριθμό C-297/08 διαδικασία είχε ως αντικείμενο, κατ’ ουσίαν, παράβαση που αφορούσε το δίκτυο διαθέσεως των αποβλήτων. Ειδικότερα, στα σημεία 86, 87 και 90 της προσφυγής λόγω παραβάσεως, η Επιτροπή επέκρινε την κατάσταση όσον αφορά την τελική διάθεση των αποβλήτων που δεν μπορούσαν να αξιοποιηθούν ή να ανακυκλωθούν κατ’ άλλον τρόπο, για τον λόγο ότι απουσίαζαν οι αναγκαίες δομές (αποτεφρωτές, χώροι υγειονομικής ταφής) για την υλοποίηση αυτού του σταδίου της «αλυσίδας» των αποβλήτων σύμφωνα με την οδηγία 2006/12. Αντιστρόφως, άλλα στάδια της «αλυσίδας» αυτής και άλλοι τρόποι διαχειρίσεως των αποβλήτων, διαφορετικοί από την τελική διάθεση, όπως οι διάφορες διαδικασίες ανακτήσεως των αποβλήτων, κατόπιν της διαλογής τους στο πλαίσιο διαφοροποιημένης συλλογής, και η διοργάνωση της συλλογής αυτής, ήταν προδήλως άσχετοι προς το συγκεκριμένο αντικείμενο της διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως, όπως προκύπτει από τα σημεία 48 και 49 της εν λόγω προσφυγής. Ειδικότερα, λαμβάνοντας υπόψη τη θέσπιση, στις 28 Δεκεμβρίου 2007, ενός νέου σχεδίου διαχειρίσεως των αποβλήτων για την Περιφέρεια Καμπανίας, η Επιτροπή δεν έκρινε σκόπιμο να διατηρήσει τις συναφώς προβληθείσες αιτιάσεις της. Εντούτοις, το μέτρο 1.7, καθώς και οι πράξεις, υπό τη μορφή έργων, τις οποίες περιλαμβάνει, αφορούν ακριβώς τη φάση της ανακτήσεως των αποβλήτων και της διαφοροποιημένης συλλογής που αποτελεί το προστάδιό της. Ειδικότερα, κακώς το έγγραφο της 22ας Δεκεμβρίου 2008 αναφέρεται στην αιτιολογημένη γνώμη της 1ης Φεβρουαρίου 2008 και προσάπτει στην Ιταλική Δημοκρατία παράβαση της οδηγίας 2006/12 «καθόσον παρέλειψε να δημιουργήσει κατάλληλο και ολοκληρωμένο δίκτυο εγκαταστάσεων διαθέσεως των αποβλήτων και να καταρτίσει κατάλληλο και αποτελεσματικό σχέδιο διαχειρίσεως των αποβλήτων προς επίτευξη των σκοπών που διακηρύσσονται στα άρθρα 4 και 5 της [εν λόγω] οδηγίας», από τη στιγμή που η Επιτροπή απέσυρε την αιτίαση περί απουσίας γενικού σχεδίου διαχειρίσεως των αποβλήτων και διατύπωσε επικρίσεις μόνο σχετικά με την ανεπάρκεια των εγκαταστάσεων τελικής διαθέσεως των αποβλήτων.
37. Στο υπόμνημα απαντήσεως, η Ιταλική Δημοκρατία δεν δέχεται ότι το αντικείμενο της διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως και το αντικείμενο των αιτήσεων πληρωμής συμπίπτουν αντικειμενικώς· η σύμπτωση αυτή αφορά, το πολύ, την ανάκτηση, αλλά όχι τη διαφοροποιημένη συλλογή των αποβλήτων που είναι το κύριο αντικείμενο του μέτρου 1.7. Εξ αυτού συνάγεται ότι οι προσβαλλόμενες πράξεις είναι τουλάχιστον «υπερβολικές» καθόσον κηρύσσουν ως εξ ολοκλήρου απαράδεκτες τις βασιζόμενες στο ως άνω μέτρο αιτήσεις πληρωμής. Συναφώς, η Ιταλική Δημοκρατία προβάλλει, επικουρικώς, ένα νέο λόγο, που αντλείται από παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας. Ειδικότερα, είναι προδήλως δυσανάλογο το να κηρύσσονται ως καθ’ ολοκληρίαν μη επιλέξιμες οι πληρωμές για ένα μέτρο το οποίο αφορά τη διαφοροποιημένη συλλογή, τη λιπασματοποίηση και την ανάκτηση των αποβλήτων, λόγω της κινήσεως διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως η οποία, το πολύ, αφορούσε, σε έναν ελάχιστο βαθμό, την ανάκτηση και μόνον. Κατά την Ιταλική Δημοκρατία, ιδίως, η διαδικασία διαπιστώσεως παραβάσεως δεν αφορούσε στην πραγματικότητα ούτε καν την ανάκτηση των αποβλήτων, εφόσον γι’ αυτήν γίνεται λόγος μόνο στα «συμπεράσματα» της αιτιολογημένης γνώμης και στα αιτήματα της προσφυγής λόγω παραβάσεως δυνάμει του άρθρου 226 ΕΚ. Αντιστρόφως, στην αιτιολογία της εν λόγω αιτιολογημένης γνώμης και στην ανάπτυξη των λόγων της ως άνω προσφυγής δεν γίνεται λόγος για την ως άνω ανάκτηση και είναι προφανές ότι το αντικείμενο της διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως αφορούσε μόνο τη διάθεση στους γενικούς χώρους απορρίψεως των μη διαχωρισθέντων αποβλήτων. Ειδικότερα, ενώ αρχικώς η ανάκτηση περιλαμβανόταν στο αντικείμενο της διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως, στη συνέχεια αποκλείσθηκε οριστικώς από το αντικείμενο αυτό με πρωτοβουλία της Επιτροπής.
38. Στο πλαίσιο του τρίτου λόγου, η Ιταλική Δημοκρατία υποστηρίζει, κατ’ ουσίαν, ότι, στο έγγραφο της 22ας Δεκεμβρίου 2008, η Επιτροπή προσπάθησε να συμπληρώσει τις αιτιάσεις της και να ενισχύσει το επιχείρημά της περί συνδέσεως μεταξύ του αντικειμένου της προσφυγής λόγω παραβάσεως και του αντικειμένου των αιτήσεων πληρωμής αναφερόμενη σε «επιφυλάξεις» που είχε εκφράσει στο έγγραφο της 20ής Οκτωβρίου 2008 ως προς το σχέδιο διαχειρίσεως των αποβλήτων της Περιφέρειας Καμπανίας της 28ης Δεκεμβρίου 2007 και διευκρινίζοντας, μεταξύ άλλων, ότι, εφόσον δεν υπήρχε κατάλληλο περιφερειακό σχέδιο διαχειρίσεως των αποβλήτων, δεν υφίσταντο επαρκείς εγγυήσεις για την ορθή διενέργεια των πράξεων που συγχρηματοδοτούνταν από το ΕΤΠΑ στο πλαίσιο του μέτρου 1.7. Εντούτοις, καμία από τις ως άνω επικρίσεις κατά του σχεδίου διαχειρίσεως των αποβλήτων της Περιφέρειας Καμπανίας της 28ης Δεκεμβρίου 2007 δεν αποτέλεσε αντικείμενο της διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως, η οποία βασιζόταν στην κατάσταση που ίσχυε την 1η Μαρτίου 2008, ενώ οι επίμαχες νομοθετικές διατάξεις θεσπίστηκαν στις 23 Μαΐου 2008. Απεναντίας, λόγω της θεσπίσεως του ως άνω σχεδίου η Επιτροπή απέσυρε, στο πλαίσιο της προσφυγής της λόγω παραβάσεως, όλες τις αιτιάσεις σχετικά με τον σχεδιασμό της διαχειρίσεως των αποβλήτων, ιδίως όσον αφορά τη διαφοροποιημένη συλλογή, την ανακύκλωση και την ανάκτηση. Η Ιταλική Δημοκρατία συνάγει εξ αυτού ότι η Επιτροπή δεν είχε την εξουσία να κηρύξει ως απαράδεκτες αιτήσεις πληρωμής για τους λόγους τους οποίους επικαλέσθηκε και με βάση το άρθρο 32, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, στοιχείο στʹ, και δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 1260/1999, εφόσον οι λόγοι αυτοί δεν προκάλεσαν την κίνηση διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως.
39. Στο πλαίσιο του τέταρτου λόγου, η Ιταλική Δημοκρατία υποστηρίζει, κατ’ ουσίαν, ότι η κήρυξη ως απαράδεκτων των αιτήσεων πληρωμής με το σκεπτικό ότι «δεν υφίστανται επαρκείς εγγυήσεις για την ορθή διενέργεια των πράξεων που συγχρηματοδοτούνται από το ΕΤΠΑ στο πλαίσιο του μέτρου 1.7» ήταν αντίθετη προς το άρθρο 32, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, στοιχείο στʹ, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1260/1999 και ότι μπορούσε, το πολύ, να στηριχθεί στην πρώτη περίπτωση την οποία προβλέπει η επίμαχη διάταξη, δηλαδή στην αναστολή των πληρωμών δυνάμει του άρθρου 39, παράγραφος 2, του ως άνω κανονισμού. Εν προκειμένω, η Επιτροπή παρέκαμψε την κατ’ αντιμωλίαν διαδικασία του άρθρου 39, παράγραφος 2, του κανονισμού 1260/1999 για να καταλήξει σε αποτέλεσμα που ισοδυναμούσε με αναστολή κατά την έννοια του άρθρου 32, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, στοιχείο στʹ, πρώτη περίπτωση, του εν λόγω κανονισμού. Κατ’ αυτόν τον τρόπο, όχι μόνο παρέβη τις ως άνω διατάξεις και την αρχή της εκατέρωθεν ακροάσεως εις βάρος της Ιταλικής Δημοκρατίας, η οποία δεν είχε την ευκαιρία να υποβάλει τις παρατηρήσεις της όσον αφορά τους λόγους της αναστολής και να επιτύχει μια συμφωνία για την ολική ή μερική άρση των λόγων αυτών, αλλά παρέκαμψε και τη διαδικασία του άρθρου 39, παράγραφος 3, του κανονισμού 1260/1999 που θα την υποχρέωνε να λάβει οριστική αιτιολογημένη απόφαση εντός προθεσμίας τριών μηνών, διότι διαφορετικά θα έπαυε αυτοδικαίως η αναστολή των πληρωμών.
40. Η Επιτροπή αμφισβητεί τα όσα προβάλλει η Ιταλική Δημοκρατία προς στήριξη του συνόλου των λόγων ακυρώσεως.
41. Το Γενικό Δικαστήριο διαπιστώνει ότι οι ως άνω λόγοι στηρίζονται κατά βάση στην προκείμενη ότι η Επιτροπή αγνόησε εν προκειμένω τις προϋποθέσεις εφαρμογής του άρθρου 32, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, στοιχείο στʹ, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1260/1999. Ως εκ τούτου, πρέπει να εξακριβωθεί, αφενός, αν οι προσβαλλόμενες πράξεις στηρίζονται σε ορθή ερμηνεία των ως άνω προϋποθέσεων και, αφετέρου, αν η Επιτροπή προέβη εν προκειμένω σε ορθή εφαρμογή των προϋποθέσεων αυτών.
Επί του περιεχομένου των προϋποθέσεων εφαρμογής του άρθρου 32, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, στοιχείο στʹ, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1260/1999
42. Προς εξέταση του βασίμου των αιτιάσεων τις οποίες προβάλλει η Ιταλική Δημοκρατία στο πλαίσιο των τεσσάρων πρώτων λόγων ακυρώσεως, πρέπει να πραγματοποιηθεί γραμματική, συστηματική, τελολογική και ιστορική ερμηνεία του άρθρου 32, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, στοιχείο στʹ, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1260/1999, εφόσον η μέθοδος αυτή έχει γίνει δεκτή από πάγια νομολογία (βλ., κατ’ αναλογίαν, αποφάσεις του Γενικού Δικαστηρίου της 20ής Νοεμβρίου 2002, T-251/00, Lagardère και Canal+ κατά Επιτροπής, Συλλογή 2002, σ. II-4825, σκέψεις 72 έως 83, και της 6ης Οκτωβρίου 2005, T-22/02 και T-23/02, Sumitomo Chemical και Sumika Fine Chemicals κατά Επιτροπής, Συλλογή 2005, σ. II-4065, σκέψεις 41 έως 60). Η εν λόγω διάταξη προβλέπει μεταξύ άλλων τα εξής:
«Με τις ενδιάμεσες πληρωμές αποδίδονται από την Επιτροπή οι δαπάνες που έχουν πράγματι καταβληθεί στο πλαίσιο των Ταμείων και πιστοποιηθεί από την αρχή πληρωμής. Οι πληρωμές αυτές πραγματοποιούνται στο επίπεδο κάθε παρέμβασης και υπολογίζονται στο επίπεδο των μέτρων που περιέχονται στο σχέδιο χρηματοδότησης του συμπληρώματος προγραμματισμού. Οι εν λόγω πληρωμές υπόκεινται στην τήρηση των ακόλουθων όρων:
[…]
στ) να μην έχει επέλθει αναστολή πληρωμών δυνάμει του άρθρου 39, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, και η Επιτροπή να μην έχει λάβει απόφαση για κίνηση διαδικασίας επί παραβάσει δυνάμει του άρθρου 226 [ΕΚ], σχετικά με τα μέτρα που αποτελούν το αντικείμενο της συγκεκριμένης αίτησης.
Το κράτος μέλος και η αρχή πληρωμής ενημερώνονται αμελλητί από την Επιτροπή εάν δεν πληρούται ένας από τους όρους αυτούς και δεν είναι, ως εκ τούτου, παραδεκτή η αίτηση πληρωμής, και λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα για να επανορθώσουν την κατάσταση.»
43. Το άρθρο 32, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1260/1999 εξουσιοδοτεί έτσι την Επιτροπή να πραγματοποιεί ενδιάμεσες πληρωμές προς απόδοση των δαπανών στο πλαίσιο των ταμείων οι οποίες πληρούν τις διευκρινιζόμενες στην ως άνω διάταξη θετικές και αρνητικές προϋποθέσεις επιλεξιμότητας. Κατά τη δεύτερη περίοδο της ως άνω διατάξεως, οι πληρωμές αυτές «πραγματοποιούνται στο επίπεδο κάθε παρέμβασης και υπολογίζονται στο επίπεδο των μέτρων που περιέχονται στο σχέδιο χρηματοδότησης του συμπληρώματος προγραμματισμού». Επιπλέον, κατά τη δεύτερη περίπτωση του άρθρου 32, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, στοιχείο στʹ, του ως άνω κανονισμού απαιτείται, ως αρνητική προϋπόθεση της επιλεξιμότητας, «η Επιτροπή να μην έχει λάβει απόφαση για κίνηση διαδικασίας επί παραβάσει δυνάμει του άρθρου 226 [ΕΚ], σχετικά με τα μέτρα που αποτελούν το αντικείμενο της συγκεκριμένης αίτησης [αποδόσεως/πληρωμής]».
44. Όσον αφορά το κανονιστικό πλαίσιο στο οποίο εντάσσονται οι ως άνω διατάξεις, επισημαίνεται ότι το περιεχόμενο της έννοιας του «μέτρου» αποσαφηνίζεται περαιτέρω από τον νομοθετικό ορισμό του άρθρου 9, στοιχείο ιʹ, του κανονισμού 1260/1999, κατά τον οποίο το μέτρο είναι το «μέσο με το οποίο υλοποιείται ένας άξονας προτεραιότητας σε πολυετή βάση και το οποίο επιτρέπει τη χρηματοδότηση των πράξεων». Η δε έννοια της «πράξεως» ορίζεται στο άρθρο 9, στοιχείο ιαʹ, ως «κάθε έργο ή δράση που εκτελείται από τους τελικούς δικαιούχους των παρεμβάσεων». Τέλος, η έννοια της «παρεμβάσεως», που ορίζεται στο άρθρο 9, στοιχείο εʹ, αφορά «τις [διάφορες] μορφές παρέμβασης των ταμείων».
45. Εξ αυτού προκύπτει ότι η έννοια του «μέτρου» έχει γενικό περιεχόμενο, συνδεόμενο με στρατηγική προτεραιότητα που καθορίζεται από έναν «άξονα προτεραιότητας», του οποίου αποτελεί το μέσο εφαρμογής σε πολυετή βάση επιτρέποντας τη χρηματοδότηση των «πράξεων». Εφόσον ένα τέτοιο «μέτρο» μπορεί να καλύπτει περισσότερες «πράξεις», το «μέτρο» έχει περιεχόμενο ευρύτερο από εκείνο της «πράξεως», στη δε «πράξη» εμπίπτουν έργα ή δράσεις που μπορούν να επωφεληθούν από την παρέμβαση των ταμείων. Η υπ’ αυτήν την έννοια κατανόηση του περιεχομένου της έννοιας του «μέτρου» αντιστοιχεί προς την έννοια που πρέπει να προσδίδεται στο περιεχόμενο του μέτρου 1.7, το οποίο επίσης καλύπτει περισσότερες πράξεις και παρεμβάσεις προς επίτευξη ορισμένων στόχων ή επιμέρους στόχων στο πλαίσιο της διαμορφώσεως ενός συστήματος διαχειρίσεως των αποβλήτων στην Καμπανία (βλ., μεταξύ άλλων, σκέψη 6 ανωτέρω).
46. Κατά συνέπεια, προκειμένου να κριθεί μια αίτηση πληρωμής ως απαράδεκτη, το άρθρο 32, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, στοιχείο στʹ, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1260/1999 επιβάλλει να συγκριθεί το αντικείμενο της κινηθείσας από την Επιτροπή διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως με το αντικείμενο «των μέτρων» –και όχι «των πράξεων»– «που αποτελούν το αντικείμενο της [εν λόγω] αίτησης». Έτσι, δεν μπορεί να γίνει δεκτό το επιχείρημα της Ιταλικής Δημοκρατίας κατά το οποίο θα έπρεπε να συγκριθεί το αντικείμενο της διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως, ή και οι διάφορες αιτιάσεις που προβλήθηκαν στο πλαίσιό της, με τις «πράξεις» οι οποίες αποτελούσαν αντικείμενο των αιτήσεων πληρωμής που κηρύχθηκαν απαράδεκτες. Ομοίως, είναι αλυσιτελές το επιχείρημά της ότι, δεδομένου του νομοθετικού ορισμού της έννοιας του «μέτρου», η Επιτροπή πρέπει, στο πλαίσιο της ως άνω συγκρίσεως, υποχρεωτικώς να γνωρίζει και να συμπεριλάβει στην εκτίμησή της τις συγκεκριμένες «πράξεις» που καλύπτονται από το επίμαχο «μέτρο». Ειδικότερα, το γεγονός και μόνον ότι μια αίτηση πληρωμής μπορεί να αναφέρεται σε περισσότερες συγκεκριμένες πράξεις, που διενεργούνται στο πλαίσιο ενός (πολυετούς) μέτρου, εν προκειμένω του μέτρου 1.7, δεν επιτρέπει την contra legem ερμηνεία του σαφούς και ακριβούς γράμματος του άρθρου 32, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, στοιχείο στʹ, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1260/1999, υπό την έννοια ότι είναι απαραίτητο να πραγματοποιείται η σύγκριση αυτή ως προς το αντικείμενο της καθεμίας από τις διάφορες πράξεις αυτές καθεαυτές, και όχι ως προς το επίμαχο «μέτρο» ή τα επίμαχα «μέτρα». Τέλος, παρά τα όσα προβάλλει η Ιταλική Δημοκρατία, η φράση «σχετικά με [το μέτρο που αποτελεί] το αντικείμενο της […] αίτησης [πληρωμής]», με την οποία συμφωνούν οι άλλες γλωσσικές αποδόσεις της ως άνω διατάξεως, δεν εκφράζει ούτε αυτή μια απαίτηση για ειδική σχέση ή για πλήρη σύμπτωση, αλλά, το πολύ, δηλώνει μια απλή σχέση με το εν λόγω μέτρο ή τα εν λόγω μέτρα ή μια γενική αναφορά στο μέτρο ή στα μέτρα αυτά.
47. Εξάλλου, από συστηματικής απόψεως, η ανωτέρω διενεργηθείσα εκτίμηση επιβεβαιώνεται τόσο από το άρθρο 32, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, δεύτερη περίοδος, όσο και από το άρθρο 18, παράγραφος 2, στοιχεία βʹ και γʹ, του κανονισμού 1260/1999. Δυνάμει του άρθρου 32, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, δεύτερη περίοδος, του ως άνω κανονισμού, οι ενδιάμεσες πληρωμές –που πρέπει να πραγματοποιούνται σε απάντηση μιας συγκεκριμένης αιτήσεως αποδόσεως– «υπολογίζονται στο επίπεδο των μέτρων που περιέχονται στο σχέδιο χρηματοδότησης του συμπληρώματος προγραμματισμού» και όχι στο επίπεδο των «πράξεων» που εμπίπτουν στα εν λόγω μέτρα. Η ως άνω ερμηνεία συμφωνεί με την αρχή κατά την οποία το κατά το άρθρο 18, παράγραφος 2, στοιχείο γʹ, του ως άνω κανονισμού ενδεικτικό σχέδιο χρηματοδοτήσεως, που αναφέρεται στους «άξονες προτεραιότητας», πρέπει να βασίζεται στην περιγραφή των επίμαχων μέτρων, ενώ για τις «πράξεις» δεν ισχύει τέτοια απαίτηση. Ειδικότερα, κατά το άρθρο 18, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 1260/1999, «[κ]άθε επιχειρησιακό πρόγραμμα περιλαμβάνει […] συνοπτική περιγραφή των μέτρων που μελετώνται για την εφαρμογή των αξόνων προτεραιότητας». Εξ αυτού συνάγεται ότι, εφόσον ο νομοθέτης δεν απαιτεί περαιτέρω προσδιορισμό του περιεχομένου των εν λόγω «μέτρων», τα οποία και μόνο πρέπει να συγκριθούν με το αντικείμενο της διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως, δυνάμει του άρθρου 32, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, στοιχείο στʹ, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1260/1999, μια τέτοια απαίτηση ακρίβειας δεν συντρέχει, κατά μείζονα λόγο, ούτε όσον αφορά τις διάφορες «πράξεις» που καλύπτονται από ένα τέτοιο «μέτρο». Τέλος, το άρθρο 31, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 1260/1999 δεν μπορεί να ανατρέψει την εκτίμηση αυτή, εφόσον η ανάληψη υποχρεώσεων από τον κοινοτικό προϋπολογισμό δεν συνδέεται με την έννοια της «πράξεως», αλλά μάλλον με αυτήν της «παρεμβάσεως», όπως προκύπτει επίσης και από το άρθρο 31, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, του ως άνω κανονισμού.
48. Στο πλαίσιο αυτό, το άρθρο 86, παράγραφος 1, στοιχείο δʹ, του κανονισμού (ΕΚ) 1083/2006 του Συμβουλίου, της 11ης Ιουλίου 2006, περί καθορισμού γενικών διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο και το Ταμείο Συνοχής και την κατάργηση του κανονισμού αριθ. 1260/1999 (ΕΕ L 210, σ. 25), δεν ασκεί επιρροή. Αυτή η νέα διάταξη, που αντικαθιστά το άρθρο 32, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, στοιχείο στʹ, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1260/1999, στερείται αναδρομικότητας και, ως εκ τούτου, δεν έχει ούτε εφαρμογή στην παρούσα υπόθεση ούτε επηρεάζει την επίλυση της υπό κρίση διαφοράς. Έτσι, η προβλεπόμενη στη διάταξη αυτή αρνητική προϋπόθεση επιλεξιμότητας των πληρωμών, κατά την οποία «[κ]άθε ενδιάμεση πληρωμή που διενεργείται από την Επιτροπή υπόκειται στην τήρηση [του όρου ότι] η Επιτροπή δεν έχει διατυπώσει αιτιολογημένη γνώμη όσον αφορά παράβαση δυνάμει του άρθρου 226 [ΕΚ], όσον αφορά την ή τις πράξεις για τις οποίες δηλώνεται η δαπάνη σύμφωνα με τη σχετική αίτηση πληρωμής», δεν ασκεί επιρροή στην ερμηνεία προγενέστερης διατάξεως. Εξάλλου, επαλλήλως επισημαίνεται ότι, αφενός, αυτή η νέα διάταξη περιέχει διευκρίνιση η οποία δεν προβλεπόταν στην προγενέστερη διάταξη, χωρίς η Επιτροπή να παράσχει συναφώς αιτιολογία στην αρχική της πρόταση της 14ης Ιουλίου 2004 [COM(2004) 492 τελικό], η οποία και περιλήφθηκε, κατ’ ουσίαν, στον τελικώς εκδοθέντα κανονισμό, και ότι, αφετέρου, ο κανονισμός 1083/2006 εγκατέλειψε πλήρως την έννοια του «μέτρου», το δε άρθρο 2 του εν λόγω κανονισμού περιορίζεται στον ορισμό των εννοιών του «άξονα προτεραιότητας» («μια από τις προτεραιότητες της στρατηγικής στα πλαίσια επιχειρησιακού προγράμματος που περιλαμβάνει ομάδα πράξεων οι οποίες σχετίζονται μεταξύ τους και έχουν συγκεκριμένους μετρήσιμους στόχους») και της «πράξεως» («έργο ή ομάδα έργων […] [με σκοπό] να επιτευχθούν οι στόχοι του άξονα προτεραιότητας με τον οποίο σχετίζονται»), καθώς και στον προσδιορισμό της σχέσεως μεταξύ των δύο αυτών εννοιών. Στο νέο αυτό κανονιστικό πλαίσιο, η έννοια της «πράξεως» αντικαθιστά συνεπώς τόσο την έννοια του «μέτρου» όσο και αυτήν της «πράξεως» κατά την έννοια του προγενέστερου κανονισμού 1260/1999 και συνδέεται άμεσα με την έννοια του «άξονα προτεραιότητας». Υπ’ αυτές τις συνθήκες, η Ιταλική Δημοκρατία δεν μπορεί να αντλήσει επιχείρημα από τον κανονισμό 1083/2006 προς στήριξη της βασικής της θέσεως ότι απαιτείται σύμπτωση μεταξύ του αντικειμένου της διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως και των πράξεων τις οποίες αφορούν οι αιτήσεις πληρωμής που κηρύχθηκαν απαράδεκτες.
49. Ως εκ τούτου, η επιχειρηματολογία της Ιταλικής Δημοκρατίας περί υπάρξεως ειδικής σχέσεως μεταξύ του αντικειμένου της διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως και του αντικειμένου της πράξεως την οποία αφορά η αίτηση πληρωμής πρέπει να απορριφθεί. Κατά μείζονα λόγο, δεν μπορεί να ευδοκιμήσει το επιχείρημά της ότι το άρθρο 32, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, στοιχείο στʹ, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1260/1999 απαιτεί πλήρη σύμπτωση ή ταύτιση μεταξύ των πράξεων, είτε πρόκειται για έργα είτε για δράσεις, που αποτελούν το αντικείμενο των αιτήσεων πληρωμής οι οποίες κηρύχθηκαν απαράδεκτες και των αιτιάσεων που προβάλλονται από την Επιτροπή στο πλαίσιο της διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως 2007/2195. Η Επιτροπή πρέπει όμως να αποδείξει αρκούντως άμεσο σύνδεσμο μεταξύ του οικείου «μέτρου», εν προκειμένω του μέτρου 1.7, αφενός, και του αντικειμένου της διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως 2007/2195, αφετέρου, απαίτηση της οποίας την ορθότητα δέχθηκαν τελικώς οι διάδικοι κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση.
50. Οι εκτιμήσεις αυτές ανταποκρίνονται στον σκοπό των οικείων διατάξεων του κανονισμού 1260/1999. Ασφαλώς, όπως υποστηρίζει η Ιταλική Δημοκρατία, το άρθρο 32, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, στοιχείο στʹ, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1260/1999 έχει ως σκοπό να αποτρέψει το ενδεχόμενο να χρηματοδοτήσουν τα διαρθρωτικά ταμεία πράξεις των κρατών μελών που παραβιάζουν το δίκαιο της Ένωσης, πλην όμως εξ αυτού δεν συνάγεται ότι ο συνακόλουθος κίνδυνος μιας ανεπίτρεπτης απώλειας κοινοτικών κεφαλαίων πρέπει να καταλογισθεί ειδικώς στον παράνομο χαρακτήρα ή την παράνομη υλοποίηση συγκεκριμένων πράξεων (έργων ή δράσεων) που αποτελούσαν αντικείμενο της αιτήσεως πληρωμής, ούτε ότι η Επιτροπή οφείλει να αποδείξει ότι ο κίνδυνος αυτός απορρέει ακριβώς και απευθείας από τις εν λόγω παράνομες πράξεις, που αμφισβητούνται στο πλαίσιο διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως. Ειδικότερα, μια τέτοια στενή ερμηνεία θα μείωνε την πρακτική αποτελεσματικότητα των επίμαχων διατάξεων, που απονέμουν στην Επιτροπή, προσωρινά και μόνον, εξουσία αναστολής των πληρωμών βάσει χρηματοοικονομικών υποχρεώσεων των διαρθρωτικών ταμείων που έχουν αναληφθεί στο πλαίσιο επιχειρησιακού προγράμματος, όταν διαπιστώνει ότι το κράτος μέλος λήπτης έχει υποπέσει σε παράβαση του δικαίου της Ένωσης η οποία εμφανίζει αρκούντως στενό σύνδεσμο με το μέτρο που αποτελεί αντικείμενο της προβλεπόμενης χρηματοδοτήσεως, μέχρι η διαπίστωση της εν λόγω παραβάσεως να επικυρωθεί ή να απορριφθεί αμετακλήτως με απόφαση του Δικαστηρίου.
51. Αντιθέτως προς ό,τι υποστηρίζει η Ιταλική Δημοκρατία, η εκτίμηση αυτή δεν αναιρείται ούτε από την πρώτη περίπτωση του άρθρου 32, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, στοιχείο στʹ, του κανονισμού 1260/1999, που προβλέπει κατά τρόπο ανάλογο τη δυνατότητα της Επιτροπής να προκαλέσει αναστολή των ενδιάμεσων πληρωμών, μέσω της διαδικασίας αναστολής κατά το άρθρο 39, παράγραφος 2, του ως άνω κανονισμού, ήτοι εκτός του πλαισίου της διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως. Ειδικότερα, πέρα από το γεγονός ότι στην τελευταία διάταξη επίσης δεν γίνεται αναφορά στην έννοια της «πράξεως», η πρώτη περίπτωση του άρθρου 32, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, στοιχείο στʹ, του κανονισμού 1260/1999 προβλέπει, όπως και η δεύτερη περίπτωση, ότι η «[μη επέλευση] αναστολ[ής] πληρωμών» πρέπει να αφορά «τα μέτρα που αποτελούν το αντικείμενο της [συγκεκριμένης] αίτησης». Ως εκ τούτου, η ως άνω πρώτη περίπτωση πρέπει να τύχει της ίδιας ερμηνείας με εκείνη που αναπτύχθηκε στις σκέψεις 43 επ. ανωτέρω και, ακριβώς, δεν συνιστά απόδειξη ότι πρέπει να στοιχειοθετηθεί ειδικός σύνδεσμος με συγκεκριμένες «πράξεις». Τέλος, από το γράμμα των δύο περιπτώσεων που προβλέπονται στο άρθρο 32, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, στοιχείο στʹ, του κανονισμού 1260/1999 προκύπτει σαφώς ότι είναι αρκετό να επικαλεσθεί η Επιτροπή μία και μόνον από τις περιπτώσεις αυτές προκειμένου να αρνηθεί προσωρινώς μια ενδιάμεση πληρωμή.
52. Από την άποψη του ιστορικού της θεσπίσεως του άρθρου 32, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, στοιχείο στʹ, του κανονισμού 1260/1999, επισημαίνεται ότι η νομοθετική πρόταση την οποία υπέβαλε η Επιτροπή περί των γενικών διατάξεων για τα διαρθρωτικά ταμεία (ΕΕ 1998, C 176, σ. 1) περιελάμβανε το άρθρο 31, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, στοιχείο στʹ, που προέβλεπε δύο περιπτώσεις, εκ των οποίων η δεύτερη είχε την ακόλουθη διατύπωση: «να μην έχει ληφθεί απόφαση της Επιτροπής για κίνηση διαδικασίας παράβασης δυνάμει του άρθρου 169 της Συνθήκης, σχετικά με την εν λόγω παρέμβαση και το οικείο μέτρο». Η μεταγενέστερη όμως απάλειψη, κατά τη διάρκεια της διαδικασίας λήψεως αποφάσεως, της αναφοράς στην πιο συγκεκριμένη έννοια της «παρεμβάσεως» αποδεικνύει a contrario ότι ο νομοθέτης τελικώς αρκέσθηκε να απαιτήσει τη συνδρομή ενός επαρκώς άμεσου συνδέσμου μεταξύ του αντικειμένου της διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως, αφενός, και του μέτρου ή των μέτρων που αφορά η επίμαχη αίτηση πληρωμής, αφετέρου, ως προς τα οποία οι προταθέντες νομοθετικοί ορισμοί αντιστοιχούσαν σε εκείνους που περιλήφθηκαν τελικώς στο άρθρο 9 του κανονισμού 1260/1999.
53. Ως εκ τούτου, από το γράμμα, το κανονιστικό πλαίσιο, τον σκοπό και το ιστορικό της θεσπίσεως των οικείων διατάξεων προκύπτει σαφώς ότι, προκειμένου να δικαιολογηθεί η κήρυξη ενδιάμεσων πληρωμών ως απαράδεκτων βάσει μιας υπό εξέλιξη διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως, είναι αρκετό να αποδείξει η Επιτροπή ότι το αντικείμενο της ως άνω διαδικασίας εμφανίζει αρκούντως στενό σύνδεσμο με το «μέτρο» στο οποίο εμπίπτουν οι «πράξεις» τις οποίες αφορούν οι οικείες αιτήσεις πληρωμής.
54. Κατά συνέπεια, αφενός, η Επιτροπή είχε τη δυνατότητα να θεμελιώσει τις προσβαλλόμενες πράξεις στο άρθρο 32, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, στοιχείο στʹ, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1260/1999 και, αφετέρου, βάσει της εξουσίας που της παρεχόταν κατ’ αυτόν τον τρόπο να αρνηθεί προσωρινώς ενδιάμεσες πληρωμές, δεν ήταν υποχρεωμένη να ακολουθήσει τη διαδικασία την οποία προβλέπει η πρώτη περίπτωση του άρθρου 32, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, στοιχείο στʹ, του κανονισμού 1260/1999, σε συνδυασμό με το άρθρο 39, παράγραφοι 2 και 3, του ως άνω κανονισμού. Ως εκ τούτου, δεν μπορεί να προσαφθεί στην Επιτροπή ότι παρέκαμψε την ως άνω διαδικασία.
55. Πρέπει έτσι να εξετασθεί αν, εν προκειμένω, η Επιτροπή εκτίμησε ορθώς κατά πόσον υφίστατο επαρκώς άμεσος σύνδεσμος μεταξύ του αντικειμένου της διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως 2007/2195 και του αντικειμένου του μέτρου 1.7, στο οποίο ενέπιπταν οι αιτήσεις πληρωμής που κηρύχθηκαν απαράδεκτες.
Επί της εφαρμογής στην προκειμένη περίπτωση του άρθρου 32, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, στοιχείο στʹ, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1260/1999
56. Πρώτον, εν προκειμένω, δεν αμφισβητείται ότι, στο πλαίσιο της διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως 2007/2195, η Επιτροπή απέστειλε στις ιταλικές αρχές, στις 29 Ιουνίου 2007, έγγραφο οχλήσεως και, την 1η Φεβρουαρίου 2008, αιτιολογημένη γνώμη με την οποία τούς προσήπτε παράβαση των άρθρων 4 και 5 της οδηγίας 2006/12, καθόσον παρέλειψαν να λάβουν για την Περιφέρεια Καμπανίας όλα τα αναγκαία μέτρα για να εξασφαλίσουν ότι η αξιοποίηση και η διάθεση των αποβλήτων πραγματοποιούνταν χωρίς να τίθεται σε κίνδυνο η υγεία του ανθρώπου και χωρίς να βλάπτεται το περιβάλλον, ειδικότερα δε καθόσον παρέλειψαν να δημιουργήσουν ολοκληρωμένο και κατάλληλο δίκτυο εγκαταστάσεων διαθέσεως των αποβλήτων, σε συνέχεια δε της ως άνω αιτιολογημένης γνώμης άσκησε στις 4 Ιουλίου 2008 προσφυγή λόγω παραβάσεως ενώπιον του Δικαστηρίου (βλ. σκέψεις 8 έως 11 ανωτέρω και απόφαση Επιτροπή κατά Ιταλίας, σκέψη 12 ανωτέρω, σκέψεις 20 επ.).
57. Διαπιστώνεται ότι η Ιταλική Δημοκρατία δεν αμφισβητεί ότι εν προκειμένω πληρούνταν η προϋπόθεση εφαρμογής που αφορά την ύπαρξη «[αποφάσεως της Επιτροπής] για κίνηση διαδικασίας επί παραβάσει δυνάμει του άρθρου 226 [ΕΚ]», βάσει του άρθρου 32, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, στοιχείο στʹ, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1260/1999, ούτε και την ορθότητα της ημερομηνίας της 29ης Ιουνίου 2007, από την οποία η Επιτροπή κήρυξε απαράδεκτες τις επίμαχες αιτήσεις πληρωμής, πράγμα που καταχωρίσθηκε στα πρακτικά της συνεδριάσεως. Εν πάση περιπτώσει, εφόσον όλες οι προσβαλλόμενες πράξεις εκδόθηκαν μετά την κατάθεση του δικογράφου της προσφυγής λόγω παραβάσεως, παρέλκει η εξέταση του ζητήματος ποιο από τα μέτρα που παρατίθεντ αι στη σκέψη 56 ανωτέρω αποτελεί «απόφαση της Επιτροπής» βάσει της προπαρατεθείσας διατάξεως.
58. Δεύτερον, όσον αφορά την παράβαση των άρθρων 4 και 5 της οδηγίας 2006/12 που αποτελούσε αντικείμενο της διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως 2007/2195, προκύπτει σαφώς τόσο από την απόφαση Επιτροπή κατά Ιταλίας, σκέψη 12 ανωτέρω (ιδίως σκέψεις 35, 36, 41, 76, 100 και 113, καθώς και σημείο 1 του διατακτικού), όσο και από το δικόγραφο της προσφυγής της Επιτροπής (σημείο 58, τέταρτη και πέμπτη παύλα, και σημεία 82, 84, 86, 87 και 102) ότι η ως άνω διαδικασία αφορούσε το σύνολο του συστήματος διαχειρίσεως και διαθέσεως των αποβλήτων στην Περιφέρεια Καμπανίας, περιλαμβανομένων, αφενός, της ανακτήσεως ή αξιοποιήσεως και, αφετέρου, της ελλείψεως αποτελεσματικότητας της διαφοροποιημένης συλλογής, στην οποία η Ιταλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι δεν γινόταν αναφορά (βλ. σκέψεις 36 και 37 ανωτέρω). Όσον αφορά ειδικότερα την παράβαση του άρθρου 4 της οδηγίας 2006/12, επισημαίνεται ότι, στη σκέψη 76 της αποφάσεως Επιτροπή κατά Ιταλίας, σκέψη 12 ανωτέρω, το Δικαστήριο ρητώς διαπίστωσε ότι το χαμηλό ποσοστό διαφοροποιημένης συλλογής των απορριμμάτων στην Περιφέρεια Καμπανίας, σε σύγκριση με τον εθνικό και τον κοινοτικό μέσο όρο, επιδείνωσε την κατάσταση, και εξήγαγε μεταξύ άλλων το συμπέρασμα, στη σκέψη 78 της εν λόγω αποφάσεως, ότι οι υφιστάμενες λειτουργικές εγκαταστάσεις στην ως άνω περιφέρεια απείχαν πολύ από το να καλύπτουν τις πραγματικές ανάγκες της όσον αφορά τη διάθεση των αποβλήτων. Εξ αυτού προκύπτει ότι, παρά τα όσα προβάλλει η Ιταλική Δημοκρατία, το αντικείμενο της διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως 2007/2195 περιελάμβανε πράγματι τις ελλείψεις της διαφοροποιημένης συλλογής ως στοιχείο το οποίο τοποθετούνταν σε προγενέστερο στάδιο και επιδείνωνε τις συνολικές αστοχίες του συστήματος διαχειρίσεως των αποβλήτων. Ομοίως, στο σημείο 1 του διατακτικού της αποφάσεως Επιτροπή κατά Ιταλίας, σκέψη 12 ανωτέρω, το Δικαστήριο διαπίστωσε ρητώς, σύμφωνα με το πρώτο αίτημα της προσφυγής της Επιτροπής, παράβαση της Ιταλικής Δημοκρατίας, ιδίως, καθόσον παρέλειψε να λάβει όλα τα αναγκαία μέτρα για να εξασφαλίσει ότι η αξιοποίηση και η διάθεση των αποβλήτων πραγματοποιούνταν χωρίς να τίθεται σε κίνδυνο η υγεία του ανθρώπου και χωρίς να βλάπτεται το περιβάλλον. Κακώς επομένως υποστηρίζει η Ιταλική Δημοκρατία ότι η ανάκτηση ή αξιοποίηση και η διαφοροποιημένη συλλογή δεν καλύπτονταν από το αντικείμενο της διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως 2007/2195 και ότι δεν υφίστατο ένας αρκούντως άμεσος σύνδεσμος μεταξύ του ως άνω αντικειμένου και του αντικειμένου των αιτήσεων πληρωμής που κηρύχθηκαν απαράδεκτες. Συναφώς, επισημαίνεται ότι η Ιταλική Δημοκρατία δέχθηκε, στο υπόμνημα απαντήσεως, ότι τα αντικείμενα της διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως και των επίμαχων προσωρινών αιτήσεων πληρωμής αλληλοεπικαλύπτονταν, τουλάχιστον όσον αφορά την ανάκτηση ή αξιοποίηση, εξ αυτού δε του λόγου επικαλέσθηκε επικουρικώς έναν νέο λόγο ακυρώσεως, που αντλείται από παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας (βλ. σκέψη 37 ανωτέρω και σκέψη 63 κατωτέρω).
59. Τρίτον, επισημαίνεται ότι οι παρεμβάσεις που προβλέπονταν βάσει του μέτρου 1.7, όπως εκτίθενται στην περιγραφή του εν λόγω μέτρου στο τροποποιημένο κείμενο του ΕΠ Καμπανία, πέρα από μια σειρά παρεμβάσεων για τη στήριξη της ανακτήσεως ή αξιοποιήσεως των αποβλήτων κατόπιν της διαφοροποιημένης συλλογής [παράγραφος 5, στοιχεία e έως f, της περιγραφής του μέτρου 1.7], περιελάμβαναν και παρεμβάσεις όσον αφορά ενισχύσεις για την εγκαθίδρυση συστήματος διαφοροποιημένης συλλογής των αστικών αποβλήτων [παράγραφος 5, στοιχείο d, της περιγραφής του μέτρου 1.7] και όσον αφορά την κατασκευή χώρων υγειονομικής ταφής για τη διάθεση των αποβλήτων μετά τη διαφοροποιημένη συλλογή [παράγραφος 5, στοιχείο b, της περιγραφής του μέτρου 1.7]. Όπως όμως υπομνήσθηκε στη σκέψη 56 ανωτέρω, η διαδικασία διαπιστώσεως παραβάσεως 2007/2195 είχε ρητώς ως αντικείμενο παραβάσεις σχετικές τόσο με την ανάκτηση ή αξιοποίηση όσο και με την έλλειψη αποτελεσματικότητας της διαφοροποιημένης συλλογής. Υπ’ αυτές τις συνθήκες, η Ιταλική Δημοκρατία δεν μπορεί να προσάπτει στην Επιτροπή ότι το αντικείμενο του μέτρου 1.7 και, ως εκ τούτου, των αιτήσεων πληρωμής που κηρύχθηκαν απαράδεκτες δεν συνδεόταν επαρκώς με το αντικείμενο της διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως. Επιπλέον, η Ιταλική Δημοκρατία δεν κατάφερε μεν να εκθέσει επαρκώς αν και σε ποιον βαθμό οι πράξεις τις οποίες αφορούσαν οι εν λόγω αιτήσεις πληρωμής συνδέονταν ειδικώς με παρεμβάσεις προβλεπόμενες στην παράγραφο 5, στοιχεία b έως g, της περιγραφής του μέτρου 1.7, πλην όμως δέχθηκε ότι οι αιτηθείσες ενδιάμεσες πληρωμές είχαν ακριβώς ως σκοπό τη βελτίωση, μεταξύ άλλων, της διαφοροποιημένης συλλογής βάσει της παραγράφου 5, στοιχείο d, της περιγραφής του μέτρου 1.7.
60. Έτσι, η Ιταλική Δημοκρατία δεν μπορεί να υποστηρίξει ότι οι πράξεις που αποτελούσαν αντικείμενο των αιτήσεων πληρωμής οι οποίες κηρύχθηκαν απαράδεκτες δεν αποτελούσαν ειδικώς αντικείμενο της διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως 2007/2195 ούτε αντέβαιναν, αυτές καθεαυτές, στα άρθρα 4 και 5 της οδηγίας 2006/12 και δεν μπορεί να προβάλει ότι οι προσβαλλόμενες πράξεις υπήρχε κίνδυνος να φαλκιδεύσουν τον σκοπό χρηματοδοτήσεως του μέτρου 1.7, αφού οι αιτηθείσες πληρωμές είχαν ακριβώς ως σκοπό να εξαλείψουν την προσαπτόμενη παράβαση. Ειδικότερα, όπως διαπιστώθηκε στις σκέψεις 43 έως 54 ανωτέρω, σύμφωνα με το άρθρο 32, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, στοιχείο στʹ, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1260/1999, είναι αρκετό να αποδείξει η Επιτροπή την ύπαρξη ενός επαρκώς άμεσου συνδέσμου μεταξύ του αντικειμένου της διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως και του αντικειμένου των αιτήσεων πληρωμής που κηρύχθηκαν απαράδεκτες, πράγμα που έπραξε εν προκειμένω η Επιτροπή υποδεικνύοντας, κατ’ ουσίαν, ότι οι δράσεις ή πράξεις που αποτελούσαν αντικείμενο των εν λόγω αιτήσεων πληρωμής είχαν προορισμό να επιτύχουν ορισμένους από τους στόχους ή τους επιμέρους στόχους του μέτρου 1.7 και ότι η διαδικασία διαπιστώσεως παραβάσεως 2007/2195 αφορούσε την εφαρμογή του εν λόγω μέτρου. Ειδικότερα, συναφώς, η Επιτροπή δεν υποχρεούτο να αποδείξει ότι η χρηματοδότηση των πράξεων που ενέπιπταν στο μέτρο 1.7 και που αποτελούσαν αντικείμενο των εν λόγω αιτήσεων πληρωμής υπήρχε πράγματι κίνδυνος να θίξει τον προϋπολογισμό της Ένωσης (βλ. σκέψη 50 ανωτέρω).
Συμπεράσματα όσον αφορά τους τέσσερις πρώτους λόγους
61. Βάσει του συνόλου των ανωτέρω σκέψεων, ο πρώτος λόγος πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος.
62. Όσον αφορά τον δεύτερο και τον τρίτο λόγο, που αντλούνται από παράβαση του άρθρου 32, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, στοιχείο στʹ, και δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 1260/1999, αφενός, και παραμόρφωση των πραγματικών περιστατικών καθώς και κατάχρηση εξουσίας, αφετέρου, αρκεί η διαπίστωση ότι, βάσει των όσων εκτέθηκαν στις σκέψεις 56 έως 60 ανωτέρω, η Ιταλική Δημοκρατία δεν απέδειξε ότι η Επιτροπή ερμήνευσε κατά τρόπο εσφαλμένο, ή και παραμόρφωσε, τα πραγματικά περιστατικά ή χρησιμοποίησε την κατά την προπαρατεθείσα διάταξη διαδικασία για σκοπό άλλον από εκείνον που προβλέπουν οι σχετικές προϋποθέσεις εφαρμογής της, και ιδίως οι προϋποθέσεις εφαρμογής του άρθρου 32, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, στοιχείο στʹ, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1260/1999. Συναφώς, είναι αλυσιτελής η αιτίαση της Ιταλικής Δημοκρατίας ότι η Επιτροπή περιέλαβε εσφαλμένως, στην εκτίμησή της επί της οποίας θεμελιώθηκαν οι προσβαλλόμενες πράξεις, την έλλειψη γενικού σχεδίου διαχειρίσεως των αποβλήτων (βλ. σκέψη 38 ανωτέρω). Η έλλειψη αυτή έγινε άλλωστε δεκτή από την Επιτροπή, η οποία υπογραμμίζει ότι δεν έχει σημασία για την επίλυση της υπό κρίση διαφοράς. Ειδικότερα, η αιτίαση αυτή δεν μπορεί να ανατρέψει την απόδειξη εκ μέρους της Επιτροπής της υπάρξεως ενός επαρκώς άμεσου συνδέσμου μεταξύ του αντικειμένου της διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως 2007/2195 και του αντικειμένου των αιτήσεων πληρωμής που κηρύχθηκαν απαράδεκτες, ο δε σύνδεσμος αυτός δικαιολογεί, αυτός καθεαυτόν, την εφαρμογή του άρθρου 32, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, στοιχείο στʹ, και δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 1260/1999. Υπ’ αυτές τις συνθήκες, δεν είναι δυνατόν να προσαφθεί στην Επιτροπή ότι επιδίωξε να επιτύχει, εν προκειμένω, ένα αποτέλεσμα που δεν μπορούσε να εξασφαλίσει παρά μόνον εφαρμόζοντας είτε τη διαδικασία διαπιστώσεως παραβάσεως είτε τη διαδικασία αναστολής δυνάμει του άρθρου 39, παράγραφοι 2 και 3, του ως άνω κανονισμού.
63. Επιπλέον, στο πλαίσιο αυτό, όπως ορθώς υποστηρίζει η Επιτροπή, δεν μπορεί να επιτραπεί στην Ιταλική Δημοκρατία να επικαλεσθεί, στο υπόμνημα απαντήσεως, νέο λόγο, που αντλείται από παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας (βλ. σκέψη 37 ανωτέρω), εφόσον προδήλως δεν συντρέχουν εν προκειμένω οι κατά το άρθρο 48, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, του Κανονισμού Διαδικασίας εξαιρετικές συνθήκες. Ειδικότερα, η Ιταλική Δημοκρατία δεν επικαλείται κάποιο κρίσιμο νομικό και πραγματικό στοιχείο που να μην ανέκυψε παρά κατά τη διάρκεια της δίκης, διότι όλα τα στοιχεία επί των οποίων στήριξε την άμυνά της η Επιτροπή συνέτρεχαν ήδη και ήταν γνωστά στην Ιταλική Δημοκρατία κατά τη διοικητική διαδικασία. Συναφώς, παρά τα όσα υποστήριξε η Ιταλική Δημοκρατία κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, απλώς και μόνον ο τρόπος με τον οποίο η Επιτροπή παρουσίασε τα ως άνω πραγματικά και νομικά στοιχεία στο πλαίσιο του υπομνήματός της αντικρούσεως δεν δικαιολογεί παρέκκλιση από την προπαρατεθείσα διάταξη, οπότε αυτός ο νέος λόγος πρέπει να απορριφθεί ως απαράδεκτος (βλ., επ’ αυτού, απόφαση του Δικαστηρίου της 14ης Οκτωβρίου 1999, C-104/97 P, Atlanta κατά Ευρωπαϊκής Κοινότητας, Συλλογή 1999, σ. I-6983, σκέψη 29).
64. Ως εκ τούτου, ο δεύτερος και ο τρίτος λόγος ακυρώσεως, καθώς και ο επικουρικώς προβληθείς νέος λόγος που αντλείται από παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας, πρέπει επίσης να απορριφθούν.
65. Όσον αφορά τον τέταρτο λόγο, που αντλείται από παράβαση του άρθρου 32, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, στοιχείο στʹ, και δεύτερο εδάφιο, και του άρθρου 39, παράγραφοι 2 και 3, του κανονισμού 1260/1999, καθώς και παραβίαση της αρχής της εκατέρωθεν ακροάσεως και κατάχρηση εξουσίας, από τα όσα εκτέθηκαν στις σκέψεις 43 έως 60 ανωτέρω προκύπτει ότι η πρώτη από τις ως άνω διατάξεις αποτελούσε κατάλληλη νομική βάση για την έκδοση των προσβαλλομένων πράξεων. Έτσι, η Ιταλική Δημοκρατία δεν μπορεί να προσάψει στην Επιτροπή ότι καταστρατήγησε τη διαδικασία αναστολής του άρθρου 39, παράγραφοι 2 και 3, του ως άνω κανονισμού, ούτε ότι αγνόησε τα δικαιώματά της άμυνας όσον αφορά τις επίδικες αιτιολογίες βάσει των οποίων κρίθηκαν ως απαράδεκτες οι αιτήσεις ενδιάμεσων πληρωμών και οι οποίες διατυπώθηκαν, καταρχάς, στο έγγραφο της 31ης Μαρτίου 2008 και κατόπιν επαναλήφθηκαν στις προσβαλλόμενες πράξεις. Όπως υποστηρίζει η Επιτροπή, από τον συνδυασμό του ως άνω εγγράφου και των προσβαλλομένων πράξεων προκύπτει ότι ορισμένες από τις ανησυχίες και επιφυλάξεις σχετικά με το σχέδιο διαχειρίσεως των αποβλήτων για την Περιφέρεια Καμπανίας της 28ης Δεκεμβρίου 2007, οι οποίες διατυπώθηκαν στο έγγραφο της 20ής Οκτωβρίου 2008 και επαναλήφθηκαν εν συντομία στο έγγραφο της 22ας Δεκεμβρίου 2008, δεν αποτέλεσαν αντικείμενο επίσημης αμφισβητήσεως, σε αντίθεση με τις επίδικες αιτιολογίες περί απαραδέκτου, ούτε στο πλαίσιο της διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως 2007/2195, ούτε στο πλαίσιο της διαδικασίας εφαρμογής του ΕΠ Καμπανία επί της οποίας εκδόθηκαν οι προσβαλλόμενες πράξεις. Ως εκ τούτου, οι προσβαλλόμενες πράξεις δεν μπορούν να θεωρηθούν ότι πάσχουν λόγω παραβιάσεως των δικαιωμάτων άμυνας της Ιταλικής Δημοκρατίας ή λόγω άλλου τυπικού ή ουσιαστικού ελαττώματος που θίγει τη νομιμότητά τους στο μέτρο που εκφράζουν τις εν λόγω ανησυχίες και επιφυλάξεις.
66. Κατά συνέπεια, ο τέταρτος λόγος ακυρώσεως πρέπει επίσης να απορριφθεί.
Επί του πέμπτου λόγου ακυρώσεως, που αντλείται από έλλειψη αιτιολογίας βάσει του άρθρου 253 ΕΚ
67. Στο πλαίσιο του υπό κρίση λόγου, η Ιταλική Δημοκρατία υποστηρίζει, κατ’ ουσίαν, ότι το έγγραφο της 22ας Δεκεμβρίου 2008 πάσχει έλλειψη αιτιολογίας ως προς ουσιώδη πραγματικά ζητήματα, εφόσον η Επιτροπή παρέλειψε να απαντήσει καταλλήλως στις παρατηρήσεις τις οποίες υπέβαλαν οι ιταλικές αρχές στο έγγραφό τους της 9ης Ιουνίου 2008. Έτσι, στο έγγραφο της 22ας Δεκεμβρίου 2008 δεν ελήφθη υπόψη το γεγονός ότι τα σχετικά με το μέτρο 1.7 έργα συνεισέφεραν και μπορούσαν να συνεισφέρουν κατά το μέλλον στην επίλυση του προβλήματος της διαθέσεως των αποβλήτων, εφόσον επρόκειτο για έργα που είχαν σκοπό να διευρύνουν τη διαφοροποιημένη συλλογή και την ανάκτηση υλών και ενέργειας από τα υποβαλλόμενα στην επεξεργασία αυτή απόβλητα. Η ως άνω παράμετρος όμως αποτέλεσε βασικό στοιχείο του συνδέσμου, αν όχι της πλήρους συμφωνίας, μεταξύ του αντικειμένου και των σκοπών της διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως και του αντικειμένου και των σκοπών των έργων που ενέπιπταν στο μέτρο 1.7. Επιπλέον, εφόσον οι στόχοι και τα έργα του μέτρου 1.7 καθορίζονταν λεπτομερώς στο ΕΠ Καμπανία, η Επιτροπή όφειλε να στηρίξει την απόφασή της σε κατάλληλη σχετική εξέταση και να εξηγήσει τους λόγους για τους οποίους εκτιμούσε ότι η κατάσταση που έδωσε αφορμή για την κίνηση της διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως παρακώλυε την αποτελεσματική υλοποίηση του εν λόγω μέτρου.
68. Η Επιτροπή ζητεί την απόρριψη του υπό κρίση λόγου.
69. Καταρχάς, υπενθυμίζεται ότι, με το από 31 Μαρτίου 2008 έγγραφό της, μη προσβληθέν στο πλαίσιο των υπό κρίση προσφυγών, η Επιτροπή ενημέρωσε τις ιταλικές αρχές για τα συμπεράσματα τα οποία σκόπευε να αντλήσει από τη διαδικασία διαπιστώσεως παραβάσεως 2007/2195 όσον αφορά τη χρηματοδότηση του μέτρου 1.7 στο πλαίσιο της εφαρμογής του ΕΠ Καμπανία (βλ. σκέψη 13 ανωτέρω). Στο έγγραφο αυτό, η Επιτροπή εξέθεσε ότι δεν μπορούσε πλέον να προβεί, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 32, παράγραφος 3, του κανονισμού 1260/1999, «σε ενδιάμεσες πληρωμές για την απόδοση των δαπανών που αφορούν το μέτρο 1.7» που «[έχει] ως αντικείμενο το “Περιφερειακό σύστημα διαχειρίσεως και διαθέσεως των αποβλήτων”, το οποίο αφορά η [επίμαχη] διαδικασία διαπιστώσεως παραβάσεως». Συναφώς, η Επιτροπή διευκρίνισε ότι «η συνολική διαχείριση των αποβλήτων [ήταν] ανεπαρκής δεδομένης της ανάγκης να εξασφαλισθεί η ορθή συλλογή και διάθεση των αποβλήτων και, ως εκ τούτου, ήταν ανεπαρκείς και δράσεις προβλεπόμενες από το μέτρο 1.7, όπως οι δράσεις που αφορούσαν τις εγκαταστάσεις εναποθηκεύσεως, επεξεργασίας και διαθέσεως των αποβλήτων, τις εγκαταστάσεις αξιοποιήσεως του ξηρού και του υγρού κλάσματος, η αποπεράτωση των χώρων υγειονομικής ταφής, πέρα από τη διαφοροποιημένη συλλογή […], καθώς και τα σχέδια και προγράμματα για επιμέρους τομείς». Η Επιτροπή έκρινε συνεπώς, κατ’ ουσίαν, ότι ήταν απαράδεκτη οποιαδήποτε αίτηση πληρωμής για δαπάνες που αφορούσαν το μέτρο 1.7 η οποία υποβαλλόταν μετά το χρονικό σημείο κατά το οποίο η Περιφέρεια Καμπανίας παρέβη τις υποχρεώσεις της από την οδηγία 2006/12.
70. Η Επιτροπή παρέπεμψε στην ως άνω αιτιολογία (βλ. σκέψεις 13 έως 21 ανωτέρω) σε όλες τις προσβαλλόμενες πράξεις, οπότε αυτή πρέπει να θεωρηθεί ως αναπόσπαστο μέρος της αιτιολογίας των εν λόγω πράξεων για τις ανάγκες του ελέγχου της νομιμότητάς τους, πράγμα που δέχθηκαν οι διάδικοι κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση και το οποίο καταχωρίσθηκε στα πρακτικά της συνεδριάσεως. Επιπλέον, στο από 22 Δεκεμβρίου 2008 έγγραφό της, η Επιτροπή επισήμανε ότι η διαδικασία διαπιστώσεως παραβάσεως 2007/2195 έθετε υπό αμφισβήτηση όλο το σύστημα διαχειρίσεως των αποβλήτων στην Καμπανία υπό το πρίσμα των άρθρων 4 και 5 της οδηγίας 2006/12 και συμπέρανε ότι δεν υφίσταντο «επαρκείς εγγυήσεις για την ορθή υλοποίηση των πράξεων που συγχρηματοδοτούνται από το ΕΤΠΑ στο πλαίσιο του μέτρου 1.7, οι οποίες, βάσει και της διατυπώσεως του μέτρου, αφορού[σα]ν ολόκληρο το περιφερειακό σύστημα διαχειρίσεως και διαθέσεως των αποβλήτων, η αποτελεσματικότητα και η καταλληλότητα του οποίου αποτελ[ού σα]ν αντικείμενο της [επίμαχης] διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως».
71. Όπως έχει γίνει δεκτό από πάγια νομολογία, η υποχρέωση αιτιολογήσεως ατομικής αποφάσεως έχει σκοπό να παράσχει στον ενδιαφερόμενο στοιχεία επαρκή προκειμένου να εκτιμήσει αν η απόφαση είναι αρκούντως θεμελιωμένη ή αν πάσχει ενδεχομένως πλημμέλεια επιτρέπουσα την αμφισβήτηση του κύρους της, καθώς και να παράσχει στον δικαστή της Ευρωπαϊκής Ένωσης τη δυνατότητα να ασκήσει έλεγχο επί της νομιμότητάς της. Η έκταση της υποχρεώσεως αυτής εξαρτάται από τη φύση της οικείας πράξεως και από το πλαίσιο εντός του οποίου εκδόθηκε. Δεδομένου ότι μια απόφαση της Επιτροπής, που έχει εκδοθεί στο πλαίσιο της εφαρμογής του ΕΤΠΑ και αφορά τον προσωρινώς απαράδεκτο χαρακτήρα αιτήσεων ενδιάμεσων πληρωμών, έχει οικονομικές επιπτώσεις τόσο για το αιτούν κράτος μέλος όσο και για τους τελικούς αποδέκτες των εν λόγω πληρωμών, από την αιτιολογία της ως άνω αποφάσεως πρέπει να προκύπτουν σαφώς οι λόγοι που δικαιολογούν την κήρυξη των αιτήσεων αυτών ως απαράδεκτων (βλ., συναφώς, απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 13ης Ιουλίου 2011, T-81/09, Ελλάδα κατά Επιτροπής, που δεν έχει δημοσιευθεί στη Συλλογή, σκέψη 41· βλ., συναφώς και κατ’ αναλογίαν, απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 17ης Σεπτεμβρίου 2003, T-137/01, Stadtsportverband Neuss κατά Επιτροπής, Συλλογή 2003, σ. II-3103, σκέψεις 52 έως 54). Δεν απαιτείται όμως να διασαφηνίζει η αιτιολογία όλα τα ουσιώδη πραγματικά και νομικά στοιχεία, καθόσον το ζήτημα αν η αιτιολογία μιας πράξεως ικανοποιεί τις απαιτήσεις του άρθρου 253 ΕΚ πρέπει να εκτιμάται όχι μόνο βάσει της διατυπώσεώς της, αλλά και του πλαισίου στο οποίο εντάσσεται, καθώς και του συνόλου των κανόνων δικαίου που διέπουν το σχετικό ζήτημα (απόφαση του Δικαστηρίου της 2ας Δεκεμβρίου 2009, C-89/08 P, Επιτροπή κατά Ιρλανδίας κ.λπ., Συλλογή 2009, σ. I-11245, σκέψη 77).
72. Δεδομένου ότι η αιτιολογία των προσβαλλομένων πράξεων συμπεριλαμβάνει την αιτιολογία που περιέχεται στο έγγραφο της 31ης Μαρτίου 2008, αρκεί η διαπίστωση ότι, βάσει της ως άνω αιτιολογίας και της παρουσιάσεως όλων των κρίσιμων στοιχείων που δικαιολογούν την εφαρμογή του άρθρου 32, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, στοιχείο στʹ, του κανονισμού 1260/1999, όχι μόνο είχε τη δυνατότητα η Ιταλική Δημοκρατία να αμφισβητήσει λυσιτελώς την επί της ουσίας νομιμότητα των προσβαλλομένων πράξεων, αλλά και το Γενικό Δικαστήριο έχει πλήρως τη δυνατότητα να ασκήσει τον έλεγχό του (βλ. σκέψεις 42 έως 66 ανωτέρω). Επιπλέον, βάσει της νομολογίας που παρατίθεται στη σκέψη 71 ανωτέρω, η Επιτροπή δεν υποχρεούτο να απαντήσει ρητώς, στις προσβαλλόμενες πράξεις, σε όλα τα επιχειρήματα που προβλήθηκαν στο έγγραφο της Ιταλικής Δημοκρατίας της 9ης Ιουνίου 2008, εφόσον στις πράξεις αυτές εκτίθεντο επαρκώς τα απαραίτητα στοιχεία για τη θεμελίωσή τους. Όσον αφορά το πλαίσιο εντός του οποίου εκδόθηκαν οι προσβαλλόμενες πράξεις, πρέπει να διευκρινισθεί ότι οι ιταλικές αρχές, εφόσον σε αυτές απευθυνόταν η διαδικασία διαπιστώσεως παραβάσεως 2007/2195, είχαν γνώση του αντικειμένου των αντιρρήσεων της Επιτροπής και ήταν έτσι ικανές να προβούν σε σύγκριση μεταξύ του αντικειμένου του μέτρου 1.7, του αντικειμένου των αιτήσεων πληρωμής που κηρύχθηκαν απαράδεκτες και του αντικειμένου της κηρύξεως των αιτήσεων αυτών ως απαραδέκτων στις προσβαλλόμενες πράξεις, οπότε δεν ήταν απαραίτητη μια αιτιολογία λεπτομερέστερη εκείνης που διατυπωνόταν στις ως άνω πράξεις. Συναφώς, πρέπει να διευκρινισθεί ότι απλώς και μόνο το γεγονός ότι η Ιταλική Δημοκρατία θεώρησε εσφαλμένως ορισμένα στοιχεία ως απαραίτητα, όπως την πλήρη σύμπτωση μεταξύ του αντικειμένου των αιτήσεων πληρωμής που κηρύχθηκαν ως απαράδεκτες και του αντικειμένου της διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως (βλ. σκέψεις 42 έως 54 ανωτέρω), πράγμα που αποτελεί επί της ουσίας εκτίμηση, δεν μπορεί να μεταβάλει την έκταση της τυπικής υποχρεώσεως αιτιολογήσεως που βαρύνει την Επιτροπή.
73. Υπ’ αυτές τις συνθήκες, ο πέμπτος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος.
Επί του έκτου και του έβδομου λόγου ακυρώσεως, που προβλήθηκαν στην υπόθεση T-308/09 και αντλούνται, αντιστοίχως, από παράβαση των άρθρων 32 και 39 του κανονισμού 1260/1999 και του άρθρου 230 ΕΚ
74. Στο πλαίσιο του έκτου λόγου, η Ιταλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι ο πρόσθετος λόγος απαραδέκτου τον οποίο προέβαλε η Επιτροπή στο έγγραφο της 20ής Μαΐου 2009 κατά της επίμαχης αιτήσεως πληρωμής, ο οποίος αντλείται από εκκρεμοδικία λόγω της εκκρεμούς υποθέσεως T-99/09, αντιβαίνει στα άρθρα 32 και 39 του κανονισμού 1260/1999, όπου απαριθμούνται περιοριστικώς οι περιπτώσεις κατά τις οποίες η Επιτροπή έχει την εξουσία να αναστείλει ενδιάμεση πληρωμή και να κηρύξει την αίτηση πληρωμής ως απαράδεκτη. Η ύπαρξη όμως προσφυγής βάσει του άρθρου 230 ΕΚ κατά παρόμοιων μέτρων τα οποία έχει λάβει η Επιτροπή δεν περιλαμβάνεται μεταξύ των περιπτώσεων αυτών.
75. Στο πλαίσιο του εβδόμου λόγου, η Ιταλική Δημοκρατία προβάλλει ότι, στο μέτρο που η Επιτροπή αρνείται την ενδιάμεση πληρωμή για τον λόγο ότι εκκρεμεί προσφυγή βάσει του άρθρου 230 ΕΚ, το έγγραφο της 20ής Μαΐου 2009 βαρύνεται επίσης με παράβαση του άρθρου 230 ΕΚ καθόσον η διάταξη αυτή συνιστά εκδήλωση του θεμελιώδους δικαιώματος σε παροχή αποτελεσματικής ένδικης προστασίας εκ μέρους του δικαστή της Ένωσης. Η προσέγγιση που υιοθετεί η Επιτροπή αποτρέπει τα κράτη μέλη από την άσκηση προσφυγών κατά των αποφάσεων περί απορρίψεως αιτήσεων πληρωμής, δεδομένου του κινδύνου να ανασταλούν οι ενδιάμεσες πληρωμές μέχρι την έκδοση της αποφάσεως επί της προσφυγής, και, ως εκ τούτου, αποτελεί ανεπίτρεπτο περιορισμό της ασκήσεως του δικαιώματός τους σε ένδικη προστασία.
76. Η Επιτροπή ζητεί την απόρριψη των ως άνω λόγων.
77. Όσον αφορά τον έκτο λόγο, που αντλείται από παράβαση των άρθρων 32 και 39 του κανονισμού 1260/1999, αρκεί η διαπίστωση ότι ο ως άνω λόγος βασίζεται σε εσφαλμένη ερμηνεία του εγγράφου της 20ής Μαΐου 2009, το οποίο προσβλήθηκε στην υπόθεση T-308/09 και στο οποίο προβάλλονται οι ίδιοι λόγοι απαραδέκτου με εκείνους που διατυπώνονται στα έγγραφα της 31ης Μαρτίου και της 22ας Δεκεμβρίου 2008. Ειδικότερα, όπως υποστηρίζει η Επιτροπή, η αναφορά στην εκκρεμή συναφή υπόθεση T-99/09 δεν αποτελεί παρά την περιγραφή της νομικής καταστάσεως κατά το ως άνω στάδιο της διαδικασίας και δεν μπορεί να νοείται ως πρόσθετος λόγος απαραδέκτου, μη προβλεπόμενος από τα άρθρα 32 και 39 του κανονισμού 1260/1999. Έτσι, η Επιτροπή περιορίστηκε να επιστήσει την προσοχή της Ιταλικής Δημοκρατίας στο γεγονός ότι, αφενός, η έκβαση της δίκης στην υπόθεση T-99/09, που έχει ως αντικείμενο τη νομιμότητα των ίδιων λόγων απαραδέκτου, είναι αναγκαστικώς ικανή να προκρίνει την έκβαση της δίκης στην υπόθεση T-308/09 και ότι, αφετέρου, η ίδια θα εξακολουθήσει να θεωρεί τις επίμαχες αιτήσεις ενδιάμεσων πληρωμών ως απαράδεκτες μέχρι να αποφανθεί συναφώς αμετάκλητα ο δικαστής της Ένωσης.
78. Ομοίως, όσον αφορά τον έβδομο λόγο, που αντλείται από παράβαση του άρθρου 230 ΕΚ, επισημαίνεται ότι η Επιτροπή δεν αναφέρθηκε στο άρθρο 230 ΕΚ για να προβάλει πρόσθετο λόγο απαραδέκτου δυνάμει των άρθρων 32 και 39 του κανονισμού 1260/1999 ή για να αποτρέψει την Ιταλική Δημοκρατία από την άσκηση ένδικης προσφυγής, αλλά μόνο για να λάβει υπόψη την ύπαρξη της συναφούς υποθέσεως T-99/09 και το γεγονός ότι η έκβασή της ήταν ικανή να προκρίνει την έκβαση της υποθέσεως T-308/09.
79. Κατά συνέπεια, ο έκτος και ο έβδομος λόγος πρέπει να απορριφθούν ως προδήλως αβάσιμοι.
80. Κατόπιν όλων των ανωτέρω σκέψεων, οι υπό κρίση προσφυγές πρέπει να απορριφθούν στο σύνολό τους.
Επί των δικαστικών εξόδων
81. Κατά το άρθρο 87, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου.
82. Δεδομένου ότι όλοι οι λόγοι ακυρώσεως που προέβαλε η Ιταλική Δημοκρατία απορρίφθηκαν και ότι η Επιτροπή ζήτησε την καταδίκη της στα δικαστικά έξοδα, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδά της καθώς και στα δικαστικά έξοδα της Επιτροπής.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΓΕΝΙΚΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πρώτο τμήμα)
αποφασίζει:
1) Απορρίπτει τις προσφυγές.
2) Η Ιταλική Δημοκρατία φέρει τα δικαστικά έξοδά της καθώς και τα δικαστικά έξοδα της Ευρωπαϊκής Επιτροπής.