CELEX: 62013CJ0138
Návrh na začatie prejudiciálneho konania
Dohoda o pridružení medzi EHS a Tureckom
Dodatkový protokol
Článok 41 ods. 1
Právo na pobyt rodinných príslušníkov tureckých štátnych príslušníkov
Vnútroštátna právna úprava, ktorá vyžaduje preukázanie základných jazykových znalostí od rodinných príslušníkov, ktorí by chceli vstúpiť na štátne územie
Prípustnosť
Smernica 2003/86/ES
Zlúčenie rodiny
Článok 7 ods. 2
Zlučiteľnosť

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 41 ods. 1 dodatkového protokolu, ktorý bol podpísaný 23. novembra 1970 v Bruseli a uzatvorený, schválený a potvrdený v mene Spoločenstva nariadením Rady (EHS) č. 2760/72 z 19. decembra 1972 o uzatvorení dodatkového protokolu a finančného protokolu podpísaných 23. novembra 1970 a pripojených k Dohode o pridružení medzi Európskym hospodárskym spoločenstvom a Tureckom a o opatreniach, ktoré majú byť prijaté na ich vykonávanie (
Ú. v. ES L 293, s. 1
; Mim. vyd. 11/011, s. 41, ďalej len „dodatkový protokol“). Táto dohoda bola podpísaná 12. septembra 1963 v Ankare na jednej strane Tureckou republikou a na druhej strane členskými štátmi EHS a Spoločenstva, v ktorého mene bola uzatvorená, schválená a potvrdená rozhodnutím Rady 64/732/EHS z 23. decembra 1963 (
Ú. v. ES 1964, 217, s. 3685
, ďalej len „dohoda o pridružení“). Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka tiež výkladu článku 7 ods. 2 prvého pododseku smernice Rady 2003/86/ES z 22. septembra 2003 o práve na zlúčenie rodiny (
Ú. v. ES L 251, s. 12
; Mim. vyd. 19/006, s. 224).
Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi Naime Doganovou a Bundesrepublik Deutschland v súvislosti so zamietnutím sťažnosti pani Doganovej o udelenie víza na účely zlúčenia rodiny.
Právny rámec
Právo Únie
Dohoda o pridružení
Z článku 2 ods. 1 dohody o pridružení vyplýva, že jej cieľom je podporovať stále a vyrovnané posilňovanie obchodných a hospodárskych vzťahov medzi zmluvnými stranami s prihliadnutím najmä na nevyhnutnosť zabezpečiť urýchlený rozvoj hospodárstva Turecka a zvýšenie úrovne zamestnávania a životných podmienok tureckého národa.
Podľa článku 12 dohody o pridružení „zmluvné strany sa dohodli, že budú vychádzať z článkov [39 ES], [40 ES] a [41 ES], aby medzi sebou postupne dosiahli voľný pohyb pracovníkov“ [
neoficiálny preklad
], a podľa článku 13 tejto dohody sa tieto zmluvné strany „dohodli, že budú vychádzať z článkov [43 ES] až [46 ES] vrátane a z článku [48 ES], aby medzi sebou odstránili obmedzenia slobody usadiť sa“ [
neoficiálny preklad
].
Dodatkový protokol
V súlade s článkom 62 dodatkového protokolu tvoria tento protokol a jeho prílohy neoddeliteľnú súčasť dohody o pridružení.
Článok 41 ods. 1 dodatkového protokolu stanovuje:
„Zmluvné strany upustia od vzájomného zavádzania akýchkoľvek nových obmedzení týkajúcich sa voľnosti usadenia a voľnosti poskytovať služby.“
Smernica 2003/86
Článok 1 smernice 2003/86 stanovuje:
„Účelom tejto smernice je určiť podmienky na uplatňovanie práva na zlúčenie rodiny štátnymi príslušníkmi tretích krajín, ktorí sa oprávnene zdržiavajú na území členských štátov.“
Článok 4 ods. 1 tejto smernice stanovuje:
„1.   Členské štáty povolia vstup a pobyt podľa tejto smernice a za predpokladu splnenia podmienok ustanovených v kapitole IV, ako aj článku 16, týmto rodinným príslušníkom:
a)
manželskému partnerovi garanta;
…“
Podľa článku 6 ods. 1 uvedenej smernice:
„Členské štáty môžu zamietnuť žiadosť o vstup a pobyt rodinných príslušníkov z dôvodov verejného poriadku, bezpečnosti štátu a verejného zdravia.“
Článok 7 smernice 2003/86 stanovuje:
„1.   Po podaní žiadosti o zlúčenie rodiny môže príslušný členský štát požiadať osobu, ktorá podala žiadosť, aby predložila dôkaz o tom, že garant:
a)
má ubytovanie považované za bežné pre porovnateľnú rodinu v tom istom regióne, a ktoré spĺňa všeobecné zdravotné a bezpečnostné predpisy platné v dotknutom členskom štáte;
b)
má zdravotné poistenie pokrývajúce všetky riziká, ktoré sú bežne kryté pre vlastných štátnych príslušníkov dotknutého členského štátu, pre seba a pre príslušníkov svojej rodiny;
c)
má trvalý a pravidelný príjem, ktoré sú dostatočné na to, aby uživil seba a svojich rodinných príslušníkov bez toho, aby sa uchýlil k systému sociálnej pomoci príslušného členského štátu. Členské štáty zhodnotia tieto príjmy so zreteľom na ich charakter a pravidelnosť a môžu vziať do úvahy aj úroveň minimálnej vnútroštátnej mzdy a dôchodku, ako aj počet rodinných príslušníkov.
2.   Členské štáty môžu požadovať od štátnych príslušníkov tretích krajín, aby dodržiavali integračné opatrenia v súlade s vnútroštátnym právom.
Pokiaľ ide o utečencov a/alebo rodinných príslušníkov utečencov uvedených v článku 12, integračné opatrenia uvedené v prvom pododseku sa môžu uplatniť iba vtedy, ak bolo dotknutým osobám povolené zlúčenie rodiny.“
Článok 17 tejto smernice stanovuje:
„Členské štáty náležito zohľadnia charakter a pevnosť rodinných vzťahov osoby a trvanie jej pobytu v členskom štáte a existenciu rodinných, kultúrnych a sociálnych väzieb s krajinou jej pôvodu, keď zamietnu žiadosť, odoberú alebo odmietnu obnoviť povolenie na pobyt, alebo rozhodnú nariadiť odsun garanta alebo jeho rodinných príslušníkov.“
Nemecké právo
Ako vyplýva z návrhu na začatie prejudiciálneho konania, udelenie požadovaného víza sa riadi ustanoveniami zákona o pobyte, zamestnávaní a integrácii cudzincov na spolkovom území (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet) v znení vyplývajúcom z oznámenia z 25. februára 2008 (BGBl. 2008 I, s. 162), zmeneného a doplneného prostredníctvom § 2 zákona z 21. januára 2013 (BGBl. 2013 I, s. 86) (ďalej len „zákon o pobyte cudzincov“).
Podľa ustanovenia § 2 ods. 8 tohto zákona:
„Základné znalosti nemeckého jazyka zodpovedajú úrovni A 1 spoločného európskeho referenčného rámca pre jazyky [odporúčania Výboru ministrov Rady Európy č. R (98) 6 zo 17. marca 1998 o spoločnom európskom referenčnom rámci pre jazyky].“
§ 27 ods. 1 zákona o pobyte cudzincov stanovuje:
„Povolenie na pobyt na dobu určitú na účely obnovy a zachovania rodinného spoločenstva na spolkovom území pre cudzích štátnych príslušníkov (zlúčenie rodiny) sa udeľuje a predlžuje na ochranu manželstva a rodiny v súlade s článkom 6 Základného zákona (Grundgesetz).“
§ 30 zákona o pobyte cudzincov s názvom „Nasledovanie manželského partnera“ stanovuje:
„1.   Manželskému partnerovi cudzinca sa udelí povolenie na pobyt, ak:
(1)
obaja manželia dovŕšili vek 18 rokov,
(2)
manželský partner sa dokáže dorozumieť po nemecky aspoň jednoduchým spôsobom a
(3)
cudzinec
a)
má povolenie na pobyt na dobu neurčitú…
Prvá veta body 1 a 2 sú na účely udelenie povolenia na pobyt na dobu určitú irelevantné, ak:
1.
cudzinec má povolenie na pobyt podľa § 19 až 21 tohto zákona [povolenie na pobyt pre určité zárobkové činnosti] a manželstvo už existovalo predtým, než presunul miesto svojich záujmov na územie spolkovej republiky…
Prvá veta bod 2 je na udelenie povolenia na pobyt na dobu určitú irelevantná, ak:
(1)
…
(2)
manželský partner nie je schopný preukázať základné znalosti nemeckého jazyka z dôvodu fyzického, duševného alebo psychického ochorenia alebo zdravotného postihnutia,
…“
Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že § 30 ods. 1 prvá veta bod 2 zákona o pobyte cudzincov bol doplnený zákonom o prebratí smerníc Európskej únie v oblasti práva na pobyt a azylového práva (Gesetz zur Umsetzung aufenthalts‑ und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union) z 19. augusta 2007 (BGBl. 2007 I, s. 1970).
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
Žalobkyňa vo veci samej je tureckou štátnou príslušníčkou narodenou v roku 1970 v Turecku, kde má pobyt. Žiada o udelenie víza na účely zlúčenia rodiny so svojím manželom narodeným v roku 1964, ktorý je tiež turecký štátny príslušník a žije v Nemecku od roku 1998.
Od roku 2002 mal pán Dogan povolenie na pobyt na dobu určitú, ktoré sa následne stalo povolením na pobyt na dobu neurčitú. Je konateľom spoločnosti s ručením obmedzeným, ktorej je väčšinovým spoločníkom. V súčasnosti naďalej pokračuje vo výkone tejto činnosti.
Dňa 18. januára 2011 požiadala pani Dogan na nemeckom veľvyslanectve v Ankare (Turecko) o vydanie víz z dôvodu zlúčenia rodiny manželov a detí pre seba a najprv pre dve zo svojich detí. Na tento účel predložila certifikát Goetheho inštitútu týkajúci sa jazykového testu úrovne A 1, na ktorom sa zúčastnila 28. septembra 2010 a úspešne ho absolvovala so známkou „dostatočný“ (62 bodov zo 100). V písomnej časti testu dosiahla 14,11 z 25 možných bodov.
Podľa nemeckého veľvyslanectva je však žalobkyňa vo veci samej negramotná. Test úspešne absolvovala tak, že náhodne začiarkla odpovede s výberom z rôznych možností a naspamäť sa naučila a zreprodukovala tri vety, ktoré boli vopred sformulované.
Nemecké veľvyslanectvo rozhodnutím z 23. marca 2011 zamietlo žiadosť pani Doganovej z dôvodu nepreukázania znalosti nemeckého jazyka. Žalobkyňa toto rozhodnutie nenapadla, ale 26. júla 2011 toto veľvyslanectvo znovu požiadala o udelenie víza na účely zlúčenia rodiny iba pre seba, pričom túto žiadosť veľvyslanectvo opätovne zamietlo rozhodnutím z 31. októbra 2011.
V nadväznosti na námietku podanú pani Doganovou prostredníctvom advokáta 15. novembra 2011 nemecké veľvyslanectvo v Ankare zrušilo pôvodné rozhodnutie a nahradilo ho rozhodnutím z 24. januára 2012 o námietke, ktorým túto námietku tiež zamietlo s odôvodnením, že žalobkyňa vo veci samej nedisponuje potrebnými jazykovými znalosťami, keďže je negramotná.
Pani Dogan, ktorá sa domnieva, že má nevyhnutné jazykové znalosti a okrem toho že preukázanie znalostí nemeckého jazyka porušuje zákaz
reformatio in peius
vyplývajúci z dohody o pridružení, podala na Verwaltungsgericht Berlin žalobu proti rozhodnutia z 24. januára 2012.
Za týchto okolností Verwaltungsgericht Berlin rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1.
Bráni článok 41 ods. 1 dodatkového protokolu… pre prechodnú etapu asociácie… [vytvorenej dohodou o pridružení] vnútroštátnej právnej úprave prijatej po nadobudnutí účinnosti uvedených ustanovení, podľa ktorej je prvý vstup rodinného príslušníka tureckého štátneho príslušníka požívajúceho právny status podľa článku 41 ods. 1 dodatkového protokolu podmienený tým, že rodinný príslušník pred vstupom na… územie [Spolkovej republiky Nemecko] preukáže, že sa dokáže jednoduchým spôsobom dorozumieť v nemeckom jazyku?
2.
Bráni článok 7 ods. 2 prvý pododsek smernice [2003/86] vnútroštátnej právnej úprave uvedenej v prvej otázke?“
O prejudiciálnych otázkach
O prvej otázke
Svojou prvou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa článok 41 ods. 1 dodatkového protokolu má vykladať v tom zmysle, že klauzula „standstill“ uvedená v tomto ustanovení bráni takému opatreniu vnútroštátneho práva, ktoré bolo prijaté po nadobudnutí účinnosti uvedeného dodatkového protokolu v dotknutom členskom štáte a ktoré stanovuje manželským partnerom tureckých štátnych príslušníkov s pobytom v uvedenom členskom štáte, ktorí by chceli vstúpiť na územie tohto štátu na účely zlúčenia rodiny, podmienku vopred preukázať nadobudnutie základných znalostí úradného jazyka tohto členského štátu.
Na úvod je potrebné pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry je klauzula „standstill“ uvedená v článku 41 ods. 1 dodatkového protokolu vo všeobecnosti prekážkou zavedenia akéhokoľvek nového opatrenia členským štátom, ktorého cieľom alebo účinkom by bolo podriadiť výkon slobody usadiť sa alebo slobodného poskytovania služieb tureckým štátnym príslušníkom na vnútroštátnom území reštriktívnejším podmienkam, než aké platili pri nadobudnutí platnosti dodatkového protokolu pre dotknutý členský štát (rozsudok Dereci a i., C‑256/11,
EU:C:2011:734
, bod 88, ako aj citovaná judikatúra).
Tiež bolo uznané, že toto ustanovenie od nadobudnutia platnosti právneho aktu, ktorého je súčasťou, v hostiteľskom členskom štáte bráni prijatiu akýchkoľvek nových obmedzení výkonu slobody usadiť sa alebo slobodného poskytovania služieb vrátane obmedzení týkajúcich sa vecných alebo procesných podmienok v oblasti prvého vstupu tureckých štátnych príslušníkov na územie dotknutého členského štátu, ktorí tam chcú využívať tieto ekonomické slobody (rozsudok Oguz, C‑186/10,
EU:C:2011:509
, bod 22 a citovaná judikatúra).
Napokon podľa judikatúry Súdneho dvora sa klauzula „standstill“, či už prostredníctvom práva usadiť sa, alebo slobodného poskytovania služieb, môže vzťahovať na podmienky vstupu a pobytu tureckých štátnych príslušníkov na území členských štátov iba v tom rozsahu, v akom súvisí s výkonom hospodárskej činnosti (rozsudok Demirkan, C‑221/11,
EU:C:2013:583
, bod 55).
V prejednávanej veci je nesporné, že vnútroštátne ustanovenie dotknuté vo veci samej bolo prijaté po 1. januári 1973, teda po dni nadobudnutia účinnosti dodatkového protokolu v dotknutom členskom štáte, a že spôsobuje sprísnenie predtým existujúcich podmienok vstupu v oblasti zlúčenia rodiny pre manželských partnerov cudzincov so sídlom v tomto členskom štáte, čím sťažuje toto zlúčenie rodiny.
Navyše z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že pani Dogan si neželá vstúpiť na územie dotknutého členského štátu s cieľom uplatniť slobodné poskytovanie služieb alebo slobodu usadiť sa, ale s cieľom nasledovať svojho manžela, ktorý tam má pobyt, aby tam s ním mohla viesť rodinný život.
Napokon z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že pán Dogan je turecký štátny príslušník s pobytom v dotknutom členskom štáte od roku 1998, ktorý ako konateľ spoločnosti s ručením obmedzeným, ktorej je súčasne väčšinovým spoločníkom, má príjmy pochádzajúce zo samostatnej zárobkovej činnosti (pozri v tomto zmysle rozsudok Asscher, C‑107/94,
EU:C:1996:251
, bod 26). Za týchto podmienok sa na situáciu pána Dogana uplatňuje zásada slobody usadiť sa.
V dôsledku toho sa vo veci samej zlučiteľnosť alebo nezlučiteľnosť dotknutého vnútroštátneho ustanovenia s klauzulou „standstill“ uvedenou v článku 41 ods. 1 dodatkového protokolu musí analyzovať s prihliadnutím na výkon slobody usadiť sa pánom Doganom.
Preto je namieste preskúmať, či v kontexte zlúčenia rodiny prijatie novej právnej úpravy, ktorá sprísňuje podmienky prvého vstupu manželských partnerov tureckého štátneho príslušníka s pobytom v členskom štáte vo vzťahu k podmienkam platným v deň nadobudnutia účinnosti dodatkového protokolu v dotknutom členskom štáte, môže predstavovať „nové obmedzenie“ slobody usadiť sa uvedených tureckých štátnych príslušníkov v zmysle článku 41 ods. 1 dodatkového protokolu.
V tomto ohľade treba zdôrazniť, že Súdny dvor už rozhodol, že zlúčenie rodiny predstavuje nevyhnutný prostriedok na umožnenie rodinného života tureckým pracovníkom, ktorí sú súčasťou trhu práce v členských štátoch, a prispieva tak k zlepšeniu kvality ich pobytu, ako aj k ich integrácii v týchto členských štátoch (pozri rozsudok Dülger, C‑451/11,
EU:C:2012:504
, bod 42).
Rozhodnutie tureckého štátneho príslušníka usadiť sa v členskom štáte s cieľom trvale tam vykonávať hospodársku činnosť môže byť negatívne ovplyvnené v prípade, že právna úprava tohto členského štátu sťažuje alebo znemožňuje zlúčenie rodiny, v dôsledku čoho môže byť uvedený štátny príslušník prípadne nútený vybrať si medzi svojou činnosťou v dotknutom členskom štáte a svojím rodinným životom v Turecku.
Preto je namieste domnievať sa, že taká právna úprava ako úprava dotknutá vo veci samej, ktorá sťažuje zlúčenie rodiny tým, že sprísňuje podmienky prvého vstupu manželských partnerov tureckých štátnych príslušníkov na územie dotknutého členského štátu vo vzťahu k podmienkam platným v deň nadobudnutia účinnosti dodatkového protokolu, predstavuje „nové obmedzenie“ výkonu slobody usadiť sa uvedenými tureckými štátnymi príslušníkmi v zmysle článku 41 ods. 1 dodatkového protokolu.
Nakoniec je potrebné zdôrazniť, že obmedzenie, ktorého cieľom alebo následkom by bolo podmienenie výkonu slobody usadiť sa tureckým štátnym príslušníkom na vnútroštátnom území prísnejšími podmienkami, než sú podmienky, ktoré sa uplatňovali v čase nadobudnutia účinnosti dodatkového protokolu, je zakázané, okrem prípadu, ak je odôvodnené naliehavým dôvodom všeobecného záujmu, je vhodné na zabezpečenie dosiahnutia sledovaného legitímneho cieľa a nejde nad rámec toho, čo je na jeho dosiahnutie nevyhnutné (pozri analogicky rozsudok Demir, C‑225/12,
EU:C:2013:725
, bod 40).
V tomto ohľade aj za predpokladu, že by dôvody uvedené nemeckou vládou, konkrétne zabránenie núteným manželstvám a podpora integrácie, mohli predstavovať naliehavé dôvody všeobecného záujmu, pravdou ostáva, že také vnútroštátne ustanovenie ako ustanovenie dotknuté vo veci samej ide nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie sledovaného cieľa, keďže nepreukázanie nadobudnutia dostatočných jazykových znalostí automaticky spôsobuje zamietnutie žiadosti o zlúčenie rodiny bez toho, aby sa zohľadnili osobitné okolnosti každého prípadu.
Vzhľadom na predchádzajúce úvahy je potrebné na prvú otázku odpovedať tak, že článok 41 ods. 1 dodatkového protokolu sa má vykladať v tom zmysle, že klauzula „standstill“ uvedená v tomto ustanovení bráni takému opatreniu vnútroštátneho práva, ktoré bolo prijaté po nadobudnutí účinnosti uvedeného dodatkového protokolu v dotknutom členskom štáte a ktoré stanovuje manželským partnerom tureckých štátnych príslušníkov s pobytom v uvedenom členskom štáte, ktorí by chceli vstúpiť na územie tohto štátu na účely zlúčenia rodiny, podmienku vopred preukázať nadobudnutie základných znalostí úradného jazyka tohto členského štátu.
O druhej otázke
Vzhľadom na odpoveď na prvú otázku nie je potrebné preskúmať druhú otázku.
O trovách
Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (druhá komora) rozhodol takto:

Článok 41 ods. 1 dodatkového protokolu, ktorý bol podpísaný 23. novembra 1970 v Bruseli a uzatvorený, schválený a potvrdený v mene Spoločenstva nariadením Rady (EHS) č. 2760/72 z 19. decembra 1972 o uzatvorení dodatkového protokolu a finančného protokolu podpísaných 23. novembra 1970 a pripojených k Dohode o pridružení medzi Európskym hospodárskym spoločenstvom a Tureckom a o opatreniach, ktoré majú byť prijaté na ich vykonávanie, sa má vykladať v tom zmysle, že klauzula „standstill“ uvedená v tomto ustanovení bráni takému opatreniu vnútroštátneho práva, ktoré bolo prijaté po nadobudnutí účinnosti uvedeného dodatkového protokolu v dotknutom členskom štáte a ktoré stanovuje manželským partnerom tureckých štátnych príslušníkov s pobytom v uvedenom členskom štáte, ktorí by chceli vstúpiť na územie tohto štátu na účely zlúčenia rodiny, podmienku vopred preukázať nadobudnutie základných znalostí úradného jazyka tohto členského štátu.

Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: nemčina.