CELEX: 62008TJ0344
A dokumentumokhoz való hozzáférés
1049/2001/EK rendelet
A kartellek tárgyában folytatott eljárás közigazgatási ügyirata
A hozzáférés megtagadása
A vizsgálati tevékenységek céljainak védelmével kapcsolatos kivétel
Harmadik személy kereskedelmi érdekeinek védelmére vonatkozó kivétel
A döntéshozatali eljárás védelmére vonatkozó kivétel
Az érintett intézmény kötelezettsége a hozzáférés iránti kérelemben említett dokumentumok tartalmának konkrét és egyenként történő vizsgálatára

Az ítélet indoklása
A jogvita előzményei
1. A felperes, az EnBW Energie Baden‑Württemberg AG egy energiaelosztó vállalkozás. Úgy ítéli meg, hogy érintette a gázszigetelt kapcsolóberendezések (a továbbiakban: GIS) gyártói közötti azon kartelltevékenység, amelyet a Bizottság az [EK] 81. cikk és az EGT‑Megállapodás 53. cikke értelmében megindított eljárás alapján 2007. január 24‑én hozott C(2006) 6762 végleges határozatban (COMP/F/38.899. „gázszigetelésű kapcsolóberendezések”‑ügy) (a továbbiakban: GIS‑határozat) szankcionált.
2. A GIS‑határozatban az Európai Közösségek Bizottsága megállapította, hogy több vállalkozás megsértette az EK 81. cikk (1) bekezdését és az EGT‑Megállapodás 53. cikkét, mivel a GIS piacán kartellben vettek részt, amelynek keretében összejátszottak az ajánlattételek során, rögzítették az árakat, valamint felosztották a projekteket és a GIS‑piacokat Európában. Következésképpen a Bizottság az e kartellben részt vevő vállalkozásokra bírságokat szabott ki, amelyek teljes összege elérte a 750 millió eurót.
3. A felperes 2007. november 9‑én az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló, 2001. május 30‑i 1049/2001/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 145., 43. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 3. kötet, 331. o.) 2. cikkének (1) bekezdése alapján kérte a Bizottságtól, hogy biztosítson számára hozzáférést a COMP/F/38.899. sz. ügyre vonatkozó eljárással kapcsolatos valamennyi dokumentumhoz.
4. A felperes és a Bizottság közötti egyeztetéseket követően a felperes okafogyottnak nyilvánította e kérelmet, valamint a 2007. december 10‑i megerősítő kérelmet, és 2007. december 13‑án új kérelmet nyújtott be a szóban forgó üggyel kapcsolatos dokumentumokhoz való hozzáférés iránt. 2008. január 11‑i faxában a felperes úgy pontosította kérelmét, hogy abból kizárta a dokumentumok három kategóriáját, nevezetesen az összes, kizárólag az érintett vállalkozások szerkezetével kapcsolatos dokumentumot, az összes, kizárólag a GIS‑határozat címzettjének meghatározására szolgáló dokumentumot, valamint az összes, teljes egészében japán nyelven megfogalmazott dokumentumot.
5. A Bizottság 2008. január 30‑án elutasította a felperes 2008. január 11‑én módosított eredeti kérelmét.
6. A felperes 2008. február 20‑án az 1049/2001 rendelet 7. cikkének (2) bekezdése szerinti megerősítő kérelmet nyújtott be.
7. A Bizottság 2008. június 16‑án elutasította a felperes megerősítő kérelmét (a továbbiakban: megtámadott határozat).
8. A megtámadott határozat 2. pontjában a Bizottság a COMP/F/38.899. sz. ügyiratban szereplő dokumentumokat az alábbi öt kategóriába sorolta:
1) a bírság alóli mentesség, illetve annak enyhítése iránti kérelmekkel kapcsolatos dokumentumok, nevezetesen a szóban forgó vállalkozások nyilatkozatai és a bírság alóli mentesség, illetve annak enyhítése iránti kérelemmel kapcsolatban általuk benyújtott valamennyi dokumentum;
2) tájékoztatáskérések és a felek e kérelmekre adott válaszai;
3) a vizsgálat során megszerzett iratok, nevezetesen az érintett vállalkozásoknál végzett helyszíni vizsgálat során lefoglalt dokumentumok;
4) kifogásközlés és a felek válaszai;
5) belső dokumentumok:
a) a tényekre vonatkozó dokumentumok, nevezetesen elsőként az összegyűjtött bizonyítékokból levonandó következtetésekre vonatkozó érdemi feljegyzések, másodsorban más versenyhatóságokkal folytatott levelezés, harmadsorban a Bizottságnak az ügybe beavatkozó más szolgálataival folytatott konzultáció;
b) eljárási iratok, nevezetesen vizsgálati felhatalmazások, vizsgálati jegyzőkönyvek, vizsgálati jelentések, a vizsgálatok során szerzett dokumentumok jegyzékei, bizonyos dokumentumok közlésével kapcsolatos iratok és az ügyirathoz főzött megjegyzések.
9. Ezt követően a megtámadott határozat 3. pontjában a Bizottság kifejtette, hogy e kategóriák mindegyike az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének harmadik francia bekezdésében szereplő kivétel hatálya alá tartozik, és hogy az 5. kategória a) pontjában említett dokumentumok egyben az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (3) bekezdésében szereplő kivétel hatálya alá is tartoznak.
10. Majd a megtámadott határozat 4. pontjában a Bizottság kifejtette, hogy az 1–4. kategóriába tartozó dokumentumok az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének első francia bekezdésében szereplő kivétel hatálya alá tartoznak.
11. A megtámadott határozat 5. pontjában a Bizottság rámutatott arra, hogy egyetlen olyan ténykörülményt sem tud megállapítani, amely a kérelemmel érintett dokumentumokhoz való hozzáférést az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (2) bekezdése értelmében igazoló nyomós közérdek fennállására utalna.
12. Végül a megtámadott határozat 6. pontjában a Bizottság azzal indokolta az ügyirathoz való részleges hozzáférés megadásának megtagadását, hogy az ügyiratban szereplő valamennyi dokumentum teljes egészében az 1049/2001 rendeletben kimondott kivételek alá tartozik.
Eljárás és a felek kérelmei
13. A Törvényszék Hivatalához 2008. augusztus 25‑én benyújtott keresetlevelével a felperes előterjesztette a jelen keresetet.
14. Ugyanezen a napon érkezett külön beadványában a felperes kérte, hogy a Törvényszék az eljárási szabályzata 76a. cikke 1. §‑ának első bekezdése alapján gyorsított eljárásban határozzon e keresetről. A Bizottság e kérelemre vonatkozó észrevételeit 2008. szeptember 11‑én nyújtotta be. A Törvényszék (második tanács) 2008. október 1‑jei határozatával elutasította a gyorsított eljárás iránti kérelmet.
15. A Svéd Királyság 2008. december 8‑án kérte, hogy a felperes kérelmeinek támogatása végett beavatkozhasson az eljárásba. A Siemens AG 2008. december 9‑én, az ABB Ltd pedig 2008. december 12‑én kérte, hogy a Bizottság kérelmeinek támogatása végett beavatkozhasson az eljárásba.
16. A Törvényszék második tanácsának elnöke 2009. március 13‑i végzésében engedélyezte e beavatkozásokat.
17. A Svéd Királyság és a Siemens 2009. május 27‑én benyújtotta beavatkozási beadványait. Az ABB 2009. május 28‑án nyújtotta be beavatkozási beadványát.
18. A felperes 2009. szeptember 29‑én, a Bizottság pedig szeptember 30‑án benyújtotta a beavatkozási beadványokra vonatkozó észrevételeit.
19. A Törvényszék által elrendelt pervezető intézkedést követően 2009. november 18‑án a Bizottság benyújtotta a COMP/F/38.899. sz. üggyel kapcsolatos ügyirat jegyzékét, az ott hivatkozott mindegyik dokumentum esetében megjelölve, hogy a fenti 8. pontban említett kategóriák közül melyikbe tartozik, elhallgatva a különböző dokumentumok tartalmára vonatkozó információkat.
20. A Törvényszék második tanácsának elnöke a felek meghallgatását követően, 2010. április 26‑i végzésében a Törvényszék T‑399/07. sz., Basell Polyolefine kontra Bizottság ügyben hozandó határozatáig a jelen ügyben felfüggesztette az eljárást. Mivel a Törvényszék törlést elrendelő végzés formájában 2011. január 25‑én meghozta e határozatot, az eljárás e napon folytatódott.
21. Mivel módosult a Törvényszék tanácsainak összetétele, és az előadó bírót a negyedik tanácsba osztották be, következésképpen a jelen ügyet e tanács elé utalták.
22. A Törvényszék által elrendelt pervezető intézkedéseket követően a felperes benyújtotta a 2008. február 20‑i megerősítő kérelmének a másolatát, és a Bizottság válaszolt az írásbeli kérdésekre.
23. A Svéd Királyság által támogatott felperes azt kéri, hogy a Törvényszék:
– semmisítse meg a megtámadott határozatot;
– másodlagosan semmisítse meg a megtámadott határozat azon részét, amelyben a Bizottság megtagadta a felperestől az ügy irataihoz történő részleges hozzáférést is;
– a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
24. A Siemens és az ABB által támogatott Bizottság azt kéri, hogy a Törvényszék:
– utasítsa el a keresetet;
– a felperest kötelezze a költségek viselésére.
Indokolás
25. Keresete alátámasztása érdekében a felperes három jogalapra hivatkozik, az elsőt az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdése első és harmadik francia bekezdésének, valamint 4. cikke (3) bekezdése második albekezdésének megsértésére, a másodikat az említett rendelet 4. cikke (2) bekezdése utolsó tagmondatának megsértésére, a harmadikat pedig ugyanezen rendelet 4. cikke (6) bekezdésének a megsértésére alapítja. Ezenfelül egy negyedik, lényegében a hozzáférés iránti kérelem terjedelmét érintő nyilvánvaló értékelési hibára alapított jogalapot is felhoz.
A – A dokumentumok konkrét és egyenként történő vizsgálatának hiányára alapított kifogás elfogadhatóságról
26. A Svéd Királyság a felperes által kifejezetten nem hivatkozott kifogást hoz fel, azt róva fel a Bizottságnak, hogy nem végezte el az ügyirat dokumentumainak konkrét és egyenként történő vizsgálatát. A Bizottság úgy ítéli meg, hogy ez a kifogás elfogadhatatlan, mivel túllép a kereset felperes által meghatározott tárgyán.
27. A Bíróság alapokmánya 40. cikkének negyedik bekezdése alapján, amely ezen alapokmány 53. cikke értelmében a Törvényszékre is alkalmazandó, a beavatkozási kérelem tárgya nem lehet más, mint az egyik fél kérelmeinek támogatása. Az eljárási szabályzat 116. cikkének 3. §‑a szerint a beavatkozónak a jogvitát a beavatkozáskor fennálló állapotban kell elfogadnia. Az ítélkezési gyakorlat szerint e rendelkezések azzal a feltétellel nem tiltják, hogy a beavatkozó az általa támogatott fél érveitől eltérő érveket adjon elő, ha a jogvita keretét nem módosítja, és a beavatkozás célja ez utóbbi fél kérelmeinek támogatása marad (a Bíróság 30/59. sz., De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg kontra Főhatóság ügyben 1961. február 23‑án hozott ítéletének [EBHT 1961., 1. o.] 37. pontja és a C‑248/99. P. sz., Franciaország kontra Monsanto és Bizottság ügyben 2002. január 8‑án hozott ítéletének [EBHT 2002., I‑1. o.] 56. pontja; a Törvényszék T‑119/02. sz., Royal Philips Electronics kontra Bizottság ügyben 2003. április 3‑án hozott ítéletének [EBHT 2003., II‑1433. o.] 203. és 212. pontja).
28. A jelen esetben emlékeztetni kell arra, hogy az intézmény azon kötelezettsége, hogy az 1049/2001 rendelet alapján benyújtott valamennyi kérelemben említett dokumentum tartalmát konkrétan és egyenként értékelje, elvi megoldást jelent, amely alkalmazandó, bármi is legyen azon terület, amelyhez a kért dokumentumok kapcsolódnak, még ha ezen elvi megoldás nem is jelenti azt, hogy minden körülmények között szükséges e vizsgálat (a Törvényszék T‑2/03. sz., Verein für Konsumenteninformation kontra Bizottság ügyben 2005. április 13‑án hozott ítéletének [EBHT 2005., II‑1121. o.; a továbbiakban: VKI‑ítélet] 74. és 75. pontja).
29. Követ kezésképpen az e kötelezettség megsértésére alapított kifogás vizsgálata előzetes lépésnek minősül az 1049/2001 rendelet 4. cikke rendelkezéseinek megsértésére alapított jogalapok vizsgálatához képest. Ebből következik, hogy a Törvényszéknek az e rendelkezések megsértésére alapított jogalapok vizsgálata keretében mindenképpen ellenőriznie kell, hogy a Bizottság elvégezte‑e mindegyik kért dokumentum konkrét és egyenként történő vizsgálatát, vagy pedig bizonyította‑e, hogy a megtagadott dokumentumok nyilvánvalóan teljes egészükben a hozzáférési jog alóli kivétel hatálya alá tartoznak.
30. Egyébiránt meg kell jegyezni, hogy habár igaz, hogy a Svéd Királyság a beavatkozási beadványa első részében a felperes által hivatkozott jogalapokkal fennálló közvetlen kapcsolat nélkül hivatkozott a konkrét és egyenként történő vizsgálat hiányára alapított kifogásra, e kifogást a későbbiekben az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdése harmadik francia bekezdésének megsértésére alapított jogalappal kapcsolatos érvelés keretében megismételte.
31. Ebből következik, hogy elfogadható a Svéd Királyság által felhozott, a hozzáférhetővé nem tett dokumentumok konkrét és egyenként történő vizsgálatának hiányára alapított jogalap.
B – Az ügy érdeméről
1. A negyedik, a hozzáférés iránti kérelem terjedelmét érintő nyilvánvaló értékelési hibára alapított jogalapról
32. A megtámadott határozat 2. pontjának végéből kiderül, hogy a Bizottság úgy ítélte meg, hogy az 5. kategória b) pontja alá tartozó dokumentumokra (lásd a fenti 8. pontot) nem terjedt ki a felperes által benyújtott hozzáférés iránti kérelem, „mivel e dokumentumok tisztán eljárási jellegűek [voltak], és/vagy a már ismert tényeket egészít[ették] ki”. A Törvényszék által a tárgyaláson feltett kérdésre adott válaszában a Bizottság először is rámutatott arra, hogy e megállapítás azon alapult, hogy a felperes a megerősítő kérelmében nem hozott fel kifogásokat a hozzáférés iránti kérelem terjedelmének azon megszorító meghatározását illetően, ahogyan azt az eredeti hozzáférés iránti kérelemre adott válaszában kifejtette, és még csak nem is említette a belső dokumentumokat. A Bizottság másodsorban az ügyirathoz csatolt, a Versenypolitikai Főigazgatóság tisztviselője és a felperes jogtanácsosai között 2008. január 9‑én folytatott telefonbeszélgetéssel kapcsolatos 2008. január 21‑i feljegyzésre hivatkozott. E feljegyzésből kiderül, hogy a felperes jogtanácsosai rámutattak arra, hogy a hozzáférés iránti kérelmük csupán azokra a dokumentumokra vonatkozik, amelyek a GIS‑kartellben résztvevőknek felrótt jogsértéssel kapcsolatosak, és nem vonatkozik például a belső dokumentumokra. E két elem együttesén alapult a Bizottság azon meggyőződése, miszerint a felperes hozzáférés iránti kérelme nem irányult az 5. kategória b) pontja alá tartozó dokumentumokra.
33. A felperes a keresetében arra hivatkozva vitatta e kizárást, hogy soha nem állította, hogy kizárja e dokumentumokat a kérelméből, és hogy éppen ellenkezőleg, a 2008. január 11‑i faxában kifejezetten megjelölte a kérelméből kizárt dokumentumokat.
34. E tekintetben elsőként meg kell állapítani, hogy a 2007. november 9‑i eredeti kérelmében a felperes további pontosítások vagy korlátozások nélkül kért hozzáférést a GIS‑kartellel kapcsolatos ügyirat összes dokumentumához. Ezt követően a felperes a 2008. január 11‑i faxában korlátozta a kérelmét, kizárva bizonyos kifejezetten felsorolt dokumentumokat – nevezetesen az összes, kizárólag az érintett vállalkozások szerkezetével kapcsolatos dokumentumot, az összes, kizárólag a GIS‑határozat címzettjének meghatározására szolgáló dokumentumot, valamint az összes, teljes egészében japán nyelven megfogalmazott dokumentumot. E kifejezett és írásbeli korlátozás, amelyre a 2008. január 9‑i telefonbeszélgetést követően került sor, nem erősíti meg tehát a Bizottság azon állítólagos korlátozással kapcsolatos állításait, amelyet a felperes szóban közölt a beszélgetés során.
35. Másodsorban a 2008. február 20‑i megerősítő kérelemnek pontosan ugyanaz a terjedelme, mint a 2008. január 11‑i faxban korlátozott eredeti kérelemnek, amennyiben az „a […] Bizottságnak a COMP/F/38.899. sz. üggyel […] kapcsolatos eljárásban a birtokában lévő összes dokumentum” közzétételére vonatkozott, a fent említett 2008. január 11‑i faxban kizárt három dokumentumcsoport kivételével. Ennélfogva legkésőbb a megerősítő kérelem olvasásakor a Bizottságnak meg kellett volna kérdőjeleznie a hozzáférés iránti kérelem terjedelmére vonatkozó megszorító értelmezését.
36. Harmadsorban az 1049/2001 rendelettel kapcsolatban nem relevánsak a Bizottság által a megszorító értelmezésének érdemi igazolására felhozott indokok, nevezetesen azon állítólagos tény, hogy az 5. kategória b) pontjába tartozó dokumentumok tisztán eljárási jellegűek, és csupán kiegészítik az ismert tényeket. Az a személyes érdek ugyanis, amely a kérelmezőt a hozzáférés iránti kérelmében vezérelheti, az 1049/2001 rendelettől teljesen idegen feltétel, oly módon, hogy nem a Bizottság feladata, hogy ezzel kapcsolatban ítéletet hozzon vagy feltételezéseket tegyen, illetve ebből következtetéseket vonjon le a kérelem kezelésével kapcsolatban.
37. Ennélfogva meg kell állapítani, hogy a felperes megalapozottan állította, hogy a hozzáférés iránti kérelme terjedelmének Bizottság általi megszorító értelmezése nyilvánvaló értékelési hibában szenved. Következésképpen meg kell semmisíteni a megtámadott határozat azon részét, amely megtagadta a felperes számára az 5. kategória b) pontja alá tartozó dokumentumokhoz való hozzáférést.
2. Az első, az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdése első és harmadik francia bekezdésének, valamint 4. cikke (3) bekezdése második albekezdésének megsértésére alapított jogalapról
38. E jogalap három részre oszlik. A jogalap első része az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdése harmadik francia bekezdésének megsértésén alapul. A második része az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdése első francia bekezdésének megsértésén alapul. A harmadik része az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdése második albekezdésének megsértésén alapul.
39. Emlékeztetni kell arra, hogy az EK 255. cikk (2) bekezdése alapján elfogadott 1049/2001 rendelet célja – amint azt (4) preambulumbekezdése és 1. cikke kimondja –, hogy a lehető legszélesebb körű hozzáférési jogot biztosítsa a nyilvánosság számára az intézmények dokumentumaihoz. E rendelkezés (2) preambulumbekezdése emlékeztet arra, hogy e hozzáférési jog az intézmények demokratikus jellegéhez kapcsolódik. Az említett rendeletből – különösen annak (11) preambulumbekezdéséből és az erre vonatkozó kivételekről rendelkező 4. cikkéből – továbbá az következik, hogy a dokumentumokhoz való hozzáférési jogra a köz‑ vagy magánérdekkel kapcsolatos okokon alapuló korlátozások vonatkoznak.
40. Az azon dokumentumhoz való hozzáférés megtagadásának alátámasztásához, amelynek hozzáférhetővé tételét kérték, főszabály szerint nem elegendő az, hogy e dokumentum az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (2) bekezdésében említett tevékenységek valamelyikéhez kapcsolódjon. Az érintett intézménynek arra is magyarázatot kell adnia, hogy az említett dokumentumhoz való hozzáférés konkrétan és ténylegesen hogyan sérthetné az e cikkben előírt kivétellel védett érdeket (a Bíróság C‑39/05. P. és C‑52/05. P. sz., Svédország és Turco kontra Tanács egyesített ügyekben 2008. július 1‑jén hozott ítéletének [EBHT 2008., I‑4723. o.] 49. pontja; a C‑139/07. P. sz., Bizottság kontra Technische Glaswerke Ilmenau ügyben 2010. június 29‑én hozott ítéletének [EBHT 2010., I‑5885. o., a továbbiakban: TGI‑ítélet] 53. pontja, és a C‑514/07. P., C‑528/07. P. és C‑532/07. P. sz., Svédország és társai kontra API és Bizottság egyesített ügyekben 2010. szeptember 21‑én hozott ítéletének [EBHT 2010., I‑8533. o.] 72. pontja).
41. Az állandó ítélkezési gyakorlatnak megfelelően az 1049/2001 rendelet 4. cikkében szereplő, a hozzáféréshez való jog alóli kivételeket szigorúan kell értelmezni és alkalmazni, mivel eltérnek a dokumentumokhoz való lehető legszélesebb körű nyilvános hozzáférés elvétől (a Bíróság C‑266/05. P. sz., Sison kontra Tanács ügyben 2007. február 1‑jén hozott ítéletének [EBHT 2007., I‑1233. o.] 63. pontja; a C‑64/05. P. sz., Svédország kontra Bizottság ügyben 2007. december 18‑án hozott ítéletének [EBHT 2007., I‑11389. o.] 66. pontja, valamint a fenti 40. pontban hivatkozott Svédország és Turco kontra Tanács egyesített ügyekben hozott ítélet 36. pontja).
42. Ezen elvek fényében kell megvizsgálni a felperes által felhozott első jogalap három részét.
43. E tekintetben, mivel – amint a fenti 29. pontból kitűnik – a dokumentumok konkrét és egyenként történő vizsgálatának hiányára alapított kifogás az első jogalap mindhárom részén átívelő közös kérdés, e kifogást kell megvizsgálni annak értékelése előtt, hogy a Bizottság megfelelően alkalmazta‑e a megtámadott határozatban hivatkozott különböző kivételeket a kért dokumentumokhoz való hozzáférés megtagadásának alátámasztása céljából. Legelőször is azt kell megvizsgálni, hogy fennálltak‑e a jelen esetben annak a feltételei, hogy a Bizottság mentesülhessen e konkrét és egyenként történő vizsgálat alól.
a) Arról, hogy a jelen esetben fennállnak‑e azok a feltételek, amelyek lehetővé teszik a kért dokumentumok tartalmának konkrét és egyenként történő vizsgálatára vonatkozó kötelezettségtől való eltérést
44. Előzetesen meg kell jegyezni, hogy az ítélkezési gyakorlat több esetben elfogadta a kért dokumentumok tartalmának konkrét és egyenként történő vizsgálatára vonatkozó kötelezettségtől való eltéréseket.
45. Elsőként azokban az esetekben, amikor az adott ügy körülményei alapján egyértelmű volt, hogy a dokumentumokhoz való hozzáférést meg kell tagadni, vagy – éppen ellenkezőleg – meg kell adni. A Törvényszék szerint ez lehet a helyzet többek között akkor, ha egyes dokumentumok vagy nyilvánvalóan teljes egészükben a hozzáférési jog alóli kivétel hatálya alá tartoznak, vagy éppen ellenkezőleg, nyilvánvalóan teljes egészükben hozzáférhetők, vagy a Bizottság azokat ugyanilyen körülmények között már konkrétan és egyenként értékelte (a fenti 28. pontban hivatkozott VKI‑ítélet 75. pontja). Egy ilyen nyilvánvaló esetet a Bíróság is elismert, amikor úgy ítélte meg, hogy az intézmények – annak megindokolása céljából, hogy a kért dokumentumokhoz való hozzáférés mennyiben sérti az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (2) bekezdésében szereplő valamely kivétel által védett érdeket – alapíthatják a dokumentumok bizonyos kategóriáira alkalmazandó általános vélelmekre az álláspontjukat, mivel az azonos természetű dokumentumok hozzáférhetővé tételére irányuló kérelmek esetében hasonló általános megfontolások alkalmazhatók (a fenti 40. pontban hivatkozott Svédország és Turco kontra Tanács egyesített ügyekben hozott ítélet 50. pontja, a fenti 40. pontban hivatkozott TGI‑ítélet 54. és 55. pontja, valamint a fenti 40. pontban hivatkozott Svédország és társai kontra API és Bizottság egyesített ügyekben hozott ítélet 74. pontja). Ezzel összefüggésben egyébként a „dokumentumok kategóriái” és az „azonos természetű dokumentumok” kifejezéseket szélesen kell értelmezni, a dokumentumok tartalmára való tekintet nélkül, amint az kiderül a fenti 40. pontban hivatkozott TGI‑ítéletből – amelyben e kifejezéseket olyan értelemben használta a Bíróság, hogy magukba foglalják a Bizottság előtt az állami támogatásokkal kapcsolatos eljárásra vonatkozó ügyiratban szereplő összes dokumentumot –, valamint a fenti 40. pontban hivatkozott Svédország és társai kontra API és Bizottság egyesített ügyekben hozott ítéletből, amelyben pedig arra a következtetésre jutott a Bíróság, hogy a dokumentumok ugyanabba a kategóriába tartoznak pusztán amiatt, hogy a Bizottság a hozzáférést megtagadó határozat elfogadásának időpontjában folyamatban lévő különböző keresetek részeként fogalmazta meg azokat.
46. Másodsorban egyetlen és ugyanazon igazolás alkalmazható az ugyanabba a kategóriába tartozó dokumentumok esetén, ami többek között akkor áll fenn, ha ugyanolyan típusú információt tartalmaznak. A Törvényszéknek kell a későbbiekben ellenőriznie, hogy a hivatkozott kivétel nyilvánvalóan és teljes egészében kiterjed‑e az e kategóriába tartozó dokumentumokra. Az előző pontban hivatkozott esettől eltérően a szóban forgó dokumentumok közös jellemzője tehát a tartalmukra vonatkozik, mivel a kért dokumentumokban szereplő információk alapján kell a kérelemmel megkeresett intézménynek megindokolnia a hozzáférés megtagadását az 1049/2001 rendelet 4. cikkében szereplő, a hozzáféréshez való jog alóli különböző kivételek címén.
47. Harmadsorban kivételesen és egyedül akkor lehet eltérni e vizsgálati kötelezettségtől, ha a kért dokumentumok konkrét és egyenkénti vizsgálata rendkívül súlyos, az ésszerű elvárhatóság kereteit meghaladó adminisztratív tehernek bizonyul (lásd a fenti 28. pontban hivatkozott VKI‑ítélet 112. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
48. A jelen esetben a megtámadott határozat „Előzetes megjegyzések” című 1. pontjában a Bizottság kifejezetten hivatkozott ezen esetek közül kettőre, nevezetesen egyfelől a fenti 45. pontban említett első esetre, miszerint nyilvánvaló, hogy a hozzáférést meg kell tagadni, ha egyes dokumentumok nyilvánvalóan teljes egészükben valamelyik kivétel hatálya alá tartoznak, és másfelől, a fenti 46. pontban említett második esetre, miszerint az intézmény megjelölheti a hozzáférés megtagadásának indokait az ugyanazon típusú információt tartalmazó dokumentumcsoportokra való hivatkozással.
49. Legelőször is a hivatkozott kivételes esetekre történő ezen utalás elvont és általános jellegét kell megállapítani, amely a szóban forgó kérelem vizsgálatának keretén kívül esik. Ezenfelül a Bizottság nem fejti ki, hogy mely dokumentumokra vonatkozik ez a két kivétel, ily módon azt a következtést kell levonni, hogy az összes kért dokumentumra alkalmazni kívánja. A Bizottság arra hivatkozva erősítette meg ezt az értelmezést az ellenkérelmében, hogy „a [megtámadott] határozatban felsorolt valamennyi dokumentumkategória nyilvánvalóan és teljes egészében a[z 1049/2001 rendelet] 4. cikk[e] (2) bekezdésének első és harmadik francia bekezdésében, valamint [a 4. cikk] (3) bekezdés[é]ben […] szereplő eltérést engedő indokok alá tartozik.”
50. Egyébként a Bizottság az ellenkérelmében arra hivatkozott, hogy a felperes „nem határozta meg kellőképpen a kérelmét, noha a Bizottság szolgálatai felhívták a figyelmét az ügyirat terjedelmére és a kérelme által előidézett munkateherre.” Amennyiben e megjegyzést a fenti 47. pontban meghatározott, a kivételes munkateherre alapított kifogás esetére való hivatkozásként kell érteni, emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint valamely határozat indokolásának magában a határozatban kell szerepelnie, és a Bizottság által később előadott magyarázatok – kivételes körülményektől eltekintve – nem vehetők figyelembe (a Törvényszék T‑61/89. sz., Dansk Pelsdyravlerforening kontra Bizottság ügyben 1992. július 2‑án hozott ítéletének [EBHT 1992., II‑1931. o.] 131. pontja; a T‑295/94. sz., Buchmann kontra Bizottság ügyben 1998. május 14‑én hozott ítéletének [EBHT 1998., II‑813. o.] 171. pontja és a T‑374/94., T‑375/94., T‑384/94. és T‑388/94. sz., European Night Services és társai kontra Bizottság egyesített ügyekben 1998. szeptember 15‑én hozott ítéletének [EBHT 1998., II‑3141. o.] 95. pontja).
51. Márpedig az eredeti kérelmet elutasító 2008. január 30‑i levélben a dokumentumok konkrét és egyenként történő vizsgálatának hiányát nem az e vizsgálat által okozott munkateherrel indokolta a Bizottság, hanem azzal, hogy valamennyi kért dokumentum nyilvánvalóan teljes egészében a Bizottság által hivatkozott kivétel hatálya alá tartozik. A megtámadott határozat pedig semmilyen magyarázatot nem tartalmaz ezzel kapcsolatban. A Bizottság csak az ellenkérelmében hivatkozott először arra, hogy a kérelem felperes által elfogadott korlátozása nem elegendő a konkrét és egyenként történő vizsgálat által megkövetelt munkateher szempontjából. Ennélfogva ez utóbbi érv nem minősül a megtámadott határozat elfogadását megalapozó indoknak.
52. E körülmények között az említett érvet mint hatástalant el kell utasítani.
53. Először tehát azt kell megvizsgálni, hogy a Bizottság a jogilag megkövetelt módon bizonyította‑e azon kivételes körülmények fennállását, amelyekre a megtámadott határozatban a kért dokumentumok konkrét és egyenként történő vizsgálata alóli mentesülés érdekében hivatkozott. Ezt követően a Bizottság által az ellenkérelmében hivatkozott, a munkateherre alapított kivételt is meg kell másodlagosan vizsgálni.
A megtámadott határozatban hivatkozott első, arra alapított kivételről. hogy az általános vélelem alapján nyilvánvaló, hogy a kért dokumentumokhoz való hozzáférést meg kell tagadni
54. Amint a fenti 41. pontban emlékeztettünk rá, az 1049/2001 rendelet 4. cikkében szereplő, a hozzáféréshez való jog alóli kivételeket szigorúan kell értelmezni és alkalmazni, mivel eltérnek a dokumentumokhoz való lehető legszélesebb körű nyilvános hozzáférés elvétől.
55. Mindazonáltal az ítélkezési gyakorlat azt is kimondta, hogy az érintett intézmény e tekintetben támaszkodhat a dokumentumok bizonyos kategóriáira alkalmazandó általános vélelmekre, mivel az azonos természetű dokumentumok hozzáférhetővé tételére irányuló kérelmek esetében hasonló általános megfontolások alkalmazhatók (a fenti 40. pontban hivatkozott Svédország és Turco kontra Tanács egyesített ügyekben hozott ítélet 50. pontja, a fenti 40. pontban hivatkozott TGI‑ítélet 54. pontja, és a fenti 40. pontban hivatkozott Svédország és társai kontra API és Bizottság egyesített ügyekben hozott ítélet 74. pontja). Ebben az esetben meg kell vizsgálni, hogy általános megfontolások alapján levonható‑e az a következtetés, hogy a Bizottság jogosan támaszkodott arra a vélelemre, hogy e beadványok hozzáférhetővé tétele sértené az 1049/2001 rendelet 4. cikkében védett érdekeket, és tette ezt anélkül, hogy lefolytatta volna minden egyes dokumentum tartalmának konkrét értékelését (lásd ebben az értelemben Svédország és társai kontra API és Bizottság egyesített ügyekben hozott ítélet 76. pontját).
56. Márpedig a jelen esetben – ellentétben a Bizottság által a tárgyaláson javasolttal – az ilyen vélelem nem alapulhat a fenti 40. pontban hivatkozott TGI‑ítélet alapjául szolgáló ügyben a Bíróság által követett érveléshez hasonló érvelésen. Abban az ügyben, amelynek tárgya egy állami támogatásokkal kapcsolatos eljárás ügyirataihoz való hozzáférés iránti kérelem volt, a Bíróság kimondta, hogy azon általános vélelem, miszerint valamennyi kért dokumentum valamelyik kivétel hatálya alá tartozik, keletkezhetett a[z EK 88.] cikk alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 1999. március 22‑i 659/1999/EK tanácsi rendeletből (HL L 83., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 1. kötet, 339. o.), valamint a Bizottság közigazgatási ügyirataiban szereplő dokumentumokba való betekintési joggal kapcsolatos ítélkezési gyakorlatból, mivel az említett rendelet az érdekelteken kívüli személyek számára – a támogatás nyújtásáért felelős tagállam kivételével – nem biztosít a fenti dokumentumokhoz semmilyen hozzáférési jogot. Ha ugyanis ezen érdekeltek az 1049/2001 rendelet alapján hozzáférést kapnának a Bizottság igazgatási ügyiratában szereplő dokumentumokhoz, megkérdőjeleződne az állami támogatások vizsgálati rendszere (a fenti 40. pontban hivatkozott TGI‑ítélet 55–58. pontja).
57. E tekintetben egyfelől ki kell emelni, hogy a fenti 40. pontban hivatkozott TGI‑ítélet alapjául szolgáló ügyben – a jelen ügy körülményeivel ellentétben – az ügyirathoz való hozzáférést megtagadó határozat meghozatalának időpontjában a Bizottság még nem hozta meg az azon eljárást lezáró végleges határozatot, amelynek ügyirata a hozzáférés iránti kérelem tárgyát képezte. Egyébként a Bíróság a fenti 40. pontban hivatkozott TGI‑ítéletben alkalmazott érvelésében pontosan abból vezeti le az érvet, hogy a szóban forgó eljárás adott dokumentumaihoz való hozzáférésre vonatkozó rendelkezéseket nem lehet az 1049/2001 rendeletre való hivatkozással azonnal rövidre zárni. Márpedig az adott eljárásra vonatkozó konkrét ügyirathoz való hozzáférés rendszere – akár állami támogatással, akár kartellekkel kapcsolatos eljárásról van szó – csak a szóban forgó eljárás időta rtama alatt alkalmazható. Következésképpen meg kell állapítani, hogy a Bíróságnak a fenti 40. pontban hivatkozott TGI‑ítéletben alkalmazott érvelése nem ültethető át egy olyan helyzetre, amikor – a jelen ügyhöz hasonlóan – az intézmény már elfogadta az azon ügyiratot lezáró végleges határozatot, amelyhez hozzáférést kértek.
58. Másfelől a jelen esetben – a fenti 40. pontban hivatkozott TGI‑ítélet alapjául szolgáló üggyel vont analógia útján – azon általános vélelemnek, miszerint egy versenyjogi eljárás ügyiratában szereplő dokumentumok nem hozhatók nyilvánosságra, a[z EK] 81. és [az EK] 82. cikkben meghatározott versenyszabályok végrehajtásáról szóló, 2002. december 16‑i módosított 1/2003/EK tanácsi rendeletből (HL 2003. L 1., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 2. kötet, 205. o.), valamint a Bizottság közigazgatási ügyirataiban szereplő dokumentumokba való betekintési joggal kapcsolatos ítélkezési gyakorlatból kell következnie.
59. Igaz, hogy ahogyan a 659/1999 rendelet a támogatások területén, úgy a kartellekkel kapcsolatos eljárásban az 1/2003 rendelet sem biztosít az eljárásban részt nem vevő személyek számára a Bizottság közigazgatási ügyirataiban szereplő dokumentumokhoz való hozzáférési jogot. Mindazonáltal az 1/2003 rendelet 27. cikke a védelemhez való jog biztosításának általánosabb összefüggései között biztosít az ügyirathoz való hozzáférést az eljárás alá vont vállalkozások számára. Az ügyirathoz ennek keretében biztosított hozzáférés nem terjedhet ki az intézmény belső dokumentumaira, más vállalkozások üzleti titkaira és más bizalmas információkra (a Törvényszék T‑305/94–T‑307/94., T‑313/94–T‑316/94., T‑318/94., T‑325/94., T‑328/94., T‑329/94. és T‑335/94. sz., Limburgse Vinyl Maatschappij és társai kontra Bizottság egyesített ügyekben 1999. április 20‑án hozott ítéletének [EBHT 1999., II‑931. o.] 1015. pontja és a T‑109/02., T‑118/02., T‑122/02., T‑125/02., T‑126/02., T‑128/02., T‑129/02., T‑132/02. és T‑136/02. sz., Bolloré és társai kontra Bizottság egyesített ügyekben 2007. április 26‑án hozott ítéletének [EBHT 2007., II‑947. o.] 45. pontja).
60. Az 1/2003 rendeletnek a dokumentumokhoz való hozzáférésre vonatkozó rendelkezéseit a Bizottság által a[z EK] 81. és [az EK] 82. cikke alapján folytatott eljárásokról szóló, 2004. április 7‑i 773/2004/EK bizottsági rendelet (HL L 123., 18. o.; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 3. kötet, 81. o.) pontosította, amely a panaszos számára is hozzáférési jogot biztosít, ha elutasították a panaszát. A 773/2004 rendelet 8. cikkének (2) bekezdése és 15. cikkének (4) bekezdése e tekintetben úgy rendelkezik, hogy a panaszos vagy az érintett vállalkozás által megszerzett dokumentumokat csak az EK 81. és az EK 82. cikk alkalmazása céljából folytatott bírósági vagy közigazgatási eljárások céljaira lehet felhasználni.
61. Ebből következik, hogy bár a kartellekkel kapcsolatos eljárással érintett vállalkozások, valamint az olyan panaszok benyújtói, amelyeknek nem adott helyt a Bizottság, betekintési joggal rendelkeznek a Bizottság közigazgatási ügyiratának egyes dokumentumaiba, e jogra bizonyos korlátozások vonatkoznak, amelyek maguk is esetenkénti mérlegelést igényelnek. Ennélfogva, még ha követnénk is a fenti 40. pontban hivatkozott TGI‑ítéletben a Bíróság által alkalmazott azon érvelést, miszerint az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének harmadik francia bekezdésében szereplő kivétel értelmezése céljából figyelembe kell venni az adott eljárás, így az állami támogatásokkal kapcsolatos és a versenyjogi eljárások keretében az ügyirathoz való hozzáférésre vonatkozóan fennálló korlátozásokat, e figyelembevétel alapján nem feltételezhető, hogy a Bizottságnak a kartellek felszámolására irányuló képessége befolyásolásának terhe mellett az ezzel kapcsolatos ügyiratokban szereplő összes dokumentum automatikusan az 1049/2001 rendelet 4. cikkében szereplő valamelyik kivétel hatálya alá tartozik.
62. Ennélfogva a Bizottság az egyes dokumentumok tényleges elemzésének elvégzése nélkül nem feltételezhette volna, hogy az összes kért dokumentum nyilvánvalóan az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének harmadik francia bekezdésében foglalt kivétel hatálya alá tartozik.
63. Következésképpen a Bizottság az első kivétel alapján nem mentesülhetett volna a kért dokumentumok konkrét és egyenként történő vizsgálata alól.
A megtámadott határozatban hivatkozott második, a dokumentumok kategóriánkénti vizsgálatára alapított kivételről
64. Előzetesen pontosítani kell, hogy – amint a fenti 46. pontban említésre került – egyetlen és ugyanazon igazolás alkalmazható az ugyanabba a kategóriába tartozó dokumentumok esetében többek között akkor, ha ugyanolyan típusú információt tartalmaznak. Mindazonáltal a Törvényszéknek kell ellenőriznie, hogy a hivatkozott kivétel nyilvánvalóan és teljes egészében kiterjed‑e az e kategóriába tartozó dokumentumokra.
65. A jelen esetben – amint a megtámadott határozatnak a fenti 48. pontban hivatkozott bekezdéséből kiderül – a Bizottság a fenti 28. pontban hivatkozott VKI‑ítélet 73. pontjára támaszkodott a dokumentumcsoportonként történő indokolás igazolása céljából. Mindazonáltal a Törvényszék ez utóbbi pontban kiemelte, hogy úgy ítéli meg, hogy a dokumentumonként történő vizsgálat mindenképpen szükséges volt a kért dokumentumokhoz való esetleges részleges hozzáférés – az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (6) bekezdése szerint kötelező – vizsgálatának elvégzése céljából (a VKI‑ítélet 73. pontja). Ennélfogva csak abban az esetben mentesülhet az intézmény e dokumentumok egyenként történő vizsgálata alól, ha a hozzáféréshez való jog alóli kivétel nyilvánvalóan és teljes egészében kiterjed a valamely kategóriába tartozó dokumentumokra.
66. Ezenfelül meg kell jegyezni, hogy a szóban forgó intézmény által kialakított dokumentumkategóriákat a dokumentumokban szereplő információk alapján kell meghatározni, e meghatározás pedig nem feltétlenül felel meg a dokumentumtípusoknak. Előfordulhat például, hogy valamely vállalkozásnak a kifogásközlésre adott válasza olyan információkat tartalmaz, amelyek közzététele megtagadható az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (2) bekezdésében szereplő valamelyik kivétel alapján, míg egy másik vállalkozás válasza – annak ellenére, hogy ugyanolyan dokumentumtípusba tartozik  – olyan információkat tartalmaz, amelyek nem igényelnek ilyen védelmet. Különösen abban az esetben ez a helyzet, ha a valamely kategóriába tartozó dokumentumok ugyanolyan típusú információkat tartalmaznak, amelyek esetén az egész dokumentumcsoport hozzáférhetővé tételének a megtagadása egyetlen és ugyanazon igazolás tárgyát képezheti. E körülmények között ugyanis a dokumentumcsoportonként történő igazolás megkönnyíti, illetve egyszerűsíti a Bizottság munkáját a kérelem vizsgálata és a határozatának az indokolása során.
67. Ebből következik, hogy a kategóriánként történő vizsgálat egyik jogszerűségi feltétele az, hogy az ilyen vizsgálat hasznosnak mutatkozik a hozzáférés iránti kérelem kezelése során. A dokumentumkategóriákat tehát olyan kritériumok alapján kell meghatározni, amelyek lehetővé teszik a Bizottság számára, hogy az egy kategóriába tartozó valamennyi dokumentumra közös érvelést alkalmazzon. A jelen esetben az ugyanazon kategóriába tartozó dokumentumoknak tehát releváns közös tulajdonságokkal kell rendelkezniük az esetleges hozzáférhetővé tételükre vonatkozó döntés céljából. Az egyik kategóriára alkalmazott érvelésnek tehát mindenképpen különböznie kell a más kategóriákra alkalmazott érvelésektől. Abban az esetben ugyanis, ha egyetlen és ugyanazon érvelést lehetne alkalmazni két különböző kategóriára, a hozzáférés iránti kérelem vizsgálata szempontjából valójában egyetlen és ugyanazon kategóriáról lenne szó. Ez utóbbi esetben a kategóriákba sorolás mesterséges és felesleges lenne.
68. Márpedig a jelen esetben egyfelől a kért dokumentumoknak a Bizottság általi kategorizálása (lásd a fenti 8. pontot) a megtámadott határozat elfogadása céljából jobbára semmilyen hasznos szerepet nem tölt be. Különösen – amint az alábbi 70–85. pontban a vizsgálati tevékenység céljainak védelmére és a kereskedelemi érdekek védelmére alapított kivételeket illetően kifejtésre kerül – ez a kategorizálás nem könnyíti meg, és nem is egyszerűsíti a Bizottság feladatát a kérelem megvizsgálása és a határozat megindokolása tekintetében, mivel a kategorizálásra a dokumentumok típusai alapján, a szóban forgó dokumentumokban szereplő információktól függetlenül került sor.
69. Másfelől, amint az alábbi 86–91. pontban kifejtésre kerül, a Bizottság döntéshozatali eljárásának védelmére alapított kivételt illetően, azok a dokumentumok, amelyekre vonatkozóan a Bizottság e kivételre hivatkozott, a fenti 64. és 65. pontban megfogalmazott követelménnyel szemben nem tartoztak nyilvánvalóan és teljes egészükben e kivétel alá.
– A megtámadott határozat 3. pontjában szereplő, a vizsgálati tevékenységek céljainak védelmére alapított kivétel vizsgálatáról
70. A megtámadott határozat 3. pontja két részre oszlik. A „Folyamatban lévő vizsgálat” című 3.1 pont a hozzáférés megtagadásának a folyamatban lévő vizsgálat céljainak védelme alapján történő igazolására vonatkozik. „A vizsgálat alá tartozó dokumentumoknak a tényleges vizsgálat utáni védelme” című 3.2 pontban a Bizottság legelőször is kifejti, hogy azok a természetes és jogi személyek, akik vagy amelyek önkéntesen vagy kényszer hatására az 1/2003 rendelet végrehajtása során információkat tesznek hozzáférhetővé, jogszerűen várhatják el, hogy a Bizottság nem teszi hozzáférhetővé a szóban forgó dokumentumokat, és hogy ez utóbbiakat kizárólag a versenyjogi eljárás céljaira használják fel, ideértve az uniós bíróság által végzett felülvizsgálatot. A Bizottság utal továbbá az 1/2003 rendelet azon rendelkezéseire, amelyek kizárják a Bizottság által az említett rendelet alkalmazásával megszerzett, az üzleti titok körébe eső információk hozzáférhetővé tételét. Abban az esetben, ha a Bizottság a kért dokumentumok közzététele révén visszaélne az érintett vállalkozások bizalmával, az említett vállalkozásoknak a vele való együttműködésére irányuló hajlama oly mértékben csökkenne, hogy már nem tudná megfelelően teljesíteni a versenyjog végrehajtására irányuló feladatát. Végül a Bizottság kifejezetten rámutat arra, hogy „[a]z előző indokolás érvényes [a megtámadott határozat 2. pontjában] említett öt dokumentumtípusra.”
71. A megtámadott határozatnak a különböző dokumentumkategóriákkal kapcsolatos pontjainak elemzéséből következik továbbá, hogy a Bizottság által alkalmazott érvelés lényegében nagyrészt megegyezik az 1., a 2. és a 4. kategória, valamint az 5. kategória a) pontja tekintetében.
72. A Bizottság ugyanis e kategóriák mindegyike esetén lényegében azon megfontolásra támaszkodott, miszerint a dokumentumok hozzáférhetővé tétele nyilvánossá teszi a bírság enyhítését kérők, valamint a tájékoztatáskérések címzettjei által adott információkat, ami megkönnyítené az együttműködő vagy a tájékoztatáskérésre válaszoló vállalkozásokkal szembeni kártérítési keresetek indítását, és következésképpen visszatartaná a bírság enyhítését kérő jövőbeli jelölteket és a tájékoztatáskérés jövőbeli címzettjeit a Bizottsággal való együttműködéstől. Az engedékenységi programjának és a vizsgálatainak az effajta meggyengítése megakadályozná a Bizottságot abban, hogy hatékonyan elláthassa az uniós versenyjog betartásának biztosítására irányuló feladatát.
73. Közelebbről az 1. kategóriát illetően a Bizottság megjegyezte, hogy az ügyvédek nagyon pontosan figyelemmel követik a bírságenyhítési gyakorlatát oly módon, hogy az egyik ügyben tett lépései hatással lehetnek a jövőbeli ügyekre. A 2. kategóriát illetően a Bizottság kiemeli, hogy a tájékoztatáskérés 1/2003 rendelet 18. cikke szerinti címzettjei a válaszaikat a legszükségesebb minimumra csökkenthetik, vagy halogató taktikát alkalmazhatnak, ezáltal kényszerítve őt arra, hogy az információk megszerzése érdekében alakszerű határozatot hozzon. A 4. kategóriát illetően a Bizottság kiemelte a vele együttműködő vállalkozások abban megnyilvánuló jogos bizalmát, hogy az általa szolgáltatott információkat csak az 1/2003 rendelet keretein belül teszi hozzáférhetővé. Az 5. kategória a) pontját illetően a Bizottság – anélkül hogy az említett kategóriába tartozó dokumentumok sajátos tartalmával kapcsolatos önálló érvelést javasolt volna – egészen általánosan annak megjegyzésére szorítkozott, hogy e dokumentumok hozzáférhetővé tétele, „amint [az 1–4.] kategóriára vonatkozóan már kifejtette”, sértené a vizsgálati tevékenységek céljait.
74. Az 1., a 2. és a 4. kategóriába, valamint az 5. kategória a) pontjába tartozó dokumentumokhoz való hozzáférés megtagadásának Bizottság által adott igazolása szempontjából tehát nem létezik valódi különbség az e kategóriákba tartozó dokumentumok tartalma között, ily módon a kategóriákba sorolásnak nincs semmilyen hasznos szerepe a megtámadott határozatban.
75. A Bizottság a Törvényszék által a tárgyaláson feltett kérdést követően kétségkívül elismerte, hogy a hozzáférhetővé tétel megtagadása bizonyos alapvető jogelveken alapult, a megtámadott határozatban adott magyarázatok bizonyítják, hogy figyelembe vette a különböző kategóriába tartozó dokumentumok sajátosságait. Mindazonáltal meg kell állapítani, hogy az 1., a 2. és a 4. kategóriára, valamint az 5. kategória a) pontjára vonatkozóan felhozott, a fenti 73. pontban összefoglalt indokok nagyrészt felcserélhetők, és mindegyik dokumentumkategóriára hasonlóképpen alkalmazhatók.
76. A Bizottság általi kategóriákba sorolás tehát az 1., a 2. és a 4. kategória, valamint az 5. kategória a) pontja tekintetében mesterséges volt. A különböző kategóriákba tartozó dokumentumok tartalmát illetően e kategorizálás nem tükrözött valódi különbségeket. Ebből következik, hogy nem teljesültek a fenti 64. pontban szereplő azon feltételek, amelyek alapján a Bizottság mentesülhet az egyes dokumentumok konkrét és egyenként történő vizsgálata alól, ily módon a Bizottság köteles lett volna egyenként megvizsgálni valamennyi e kategóriákba sorolt dokumentumot.
77. Ezzel szemben a 3. kategóriát illetően, amely az érintett vállalkozások üzlethelyiségeiben lefolytatott vizsgálatok során lefoglalt dokumentumokra vonatkozik, a Bizottság különösen a vállalkozások abba vetett jogos bizalmára hivatkozik, hogy a hatásköreinek gyakorlása során általa megszerzett dokumentumokat nem hozza nyilvánosságra, hanem kizárólag a versenyjogi eljárás céljaira használja fel. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a 3. kategóriába tartozó dokumentumok a Bizottság általi megszerzésük körülményeit tekintve különböznek a többi kategóriába tartozó dokumentumoktól, nevezetesen amiatt, hogy az 1/2003 rendelet 20. cikke (2) bekezdése c) pontjának megfelelően, a szóban forgó vállalkozások akarata ellenére szerezte be ezeket a Bizottság az általa bejelentés nélkül végzett ellenőrzések során, míg az összes többi dokumentumot – kivéve azokat, amelyek magától a Bizottságtól származnak – vagy önkéntesen szolgáltatták a vállalkozások, vagy – ha jogilag kötelesek voltak tájékoztatást adni – alapos megfontolást követően, adott esetben jogtanácsosok közreműködésével szolgáltathatták azokat. A 3. kategóriába tartozó dokumentumok ezen kényszerű átadásának tényét figyelembe véve azon bizalom, amelyet a szóban forgó vállalkozások adott esetben abba vethettek, hogy a lefoglalt dokumentumokat kizárólag a Bizottság által az EK 81. cikk szerint folytatott vizsgálat keretében használják fel, jellegét tekintve különbözött a Bizottság által a 4. kategóriába tartozó dokumentumokra vonatkozóan hivatkozott azon bizalomtól, amelyet e vállalkozások állítólagosan abba vethettek, hogy az önkéntesen szolgáltatott dokumentumokat nem teszik hozzáférhetővé, még akkor is, ha ezen bizalom mindkét esetben az 1/2003 rendelet 28. cikkének rendelkezésein nyugodott. A Bizottság által a 3. kategóriába tartozó dokumentumokra vonatkozóan adott igazolás tehát olyan különleges kritériumokon alapul, amelyeket a szóban forgó dokumentumok esetleges hozzáférhetővé tételére vonatkozó döntés meghozatala esetén figyelembe kell venni.
78. Azt a következtetést kell tehát az előzőekből levonni, hogy a 3. kategória volt a Bizottság által meghatározott egyetlen olyan dokumentumkategória, amely a megtámadott határozatban javasolt érvelés szempontjából hasznosnak mutatkozott a hozzáférés iránti kérelem vizsgálata során. Ez a következtetés azonban nem döntheti el előre a Bizottság által az említett kategóriába tartozó dokumentumok hozzáférhetővé tétele megtagadásának igazolására felhozott indokok megalapozottságának vizsgálatát.
79. Következésképpen a Bizottság a megtámadott határozatnak a vizsgálati tevékenységek céljainak védelmére alapított kivétellel kapcsolatos 3. pontjában nem mentesülhetett az 1., a 2. és a 4. kategóriába, illetve az 5. kategória a) pontjába tartozó dokumentumok konkrét és egyenként történő vizsgálata alól.
–  A megtámadott határozat 4. pontjában szereplő, a kereskedelmi érdekek védelmére alapított kivétel vizsgálatáról
80. Legelőször is meg kell jegyezni, hogy – bár a megtámadott határozatnak a kereskedelmi érdekek védelmére alapított kivétellel kapcsolatos 4. pontjában a Bizottság megállapítja, hogy az 1–4. kategóriákba tartozó dokumentumokhoz való hozzáférést az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének első francia bekezdése alapján meg kell tagadni, nem említi az 5. kategóriába tartozó dokumentumokat. Úgy kell tehát tekinteni, hogy a Bizottság ez utóbbi dokumentumok tekintetében nem hivatkozott az említett kivételre.
81. Egyébként a Bizottság által a megtámadott határozat 4. pontjában alkalmazott érvelés nem az e határozat 2. pontjában meghatározott dokumentumkategóriák alapján szerveződik. Két dokumentumcsoportot különböztet meg ugyanis, mégpedig egyfelől az „érintett vállalkozásoktól származó dokumentumokat”, másfelől a „Bizottság dokumentumait.”
82. Márpedig a vizsgálati tevékenységek céljainak védelmére alapított kivétel alkalmazása céljából történő kategóriákba soroláshoz (lásd a fenti 70–76. pontot) hasonlóan e különbségtétel is mesterséges, mivel a hozzáférhetővé tétel megtagadásának igazolására felhozott érvelés valójában megegyezett a két dokumentumcsoport esetén.
83. Így a Bizottság, miután kifejtette, hogy az érintett vállalkozásoktól származó dokumentumok a szóban forgó vállalkozásokra vonatkozó, „különböző jellegű, érzékeny kereskedelmi információkat” és „a kereskedelmi tevékenységre, valamint a piaci magtartásra vonatkozó részletes adatokat tartalmaznak”, és e vállalkozások jogos érdeke, hogy ezen információkat megvédjék az azokat megszerezni kívánó harmadik felektől, annak megállapításával folytatja, hogy „[a]z érintett vállalkozásoktól származó dokumentumokra vonatkozó, a fentiekben kifejtett indokolás ugyanígy érvényes a [Bizottság] dokumentum[ai]ra is.”
84. A dokumentumcsoportonként történő elemzés ürügyét kihasználva a Bizottság érvelése tehát általános, és az 1–4. kategóriába tartozó valamennyi dokumentumra alkalmazandó, megsértve ezáltal a fenti 40. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlatból fakadó azon kötelezettségét, hogy magyarázatot adjon arra, hogy azon egyes dokumentumokhoz való hozzáférés, amelyek közlését kérték, konkrétan és ténylegesen hogyan sértheti a kereskedelmi érdekek védelmét.
85. Következésképpen a megtámadott határozatnak a kereskedelmi érdekek védelmére alapított kivétellel kapcsolatos 4. pontjában a Bizottságnak nem volt joga arra, hogy mentesüljön az 1–4. kategóriába tartozó kért dokumentumok konkrét és egyenként történő vizsgálata alól.
– A megtámadott határozat 3. pontjában szereplő, a Bizottság döntéshozatali eljárásának védelmére alapított kivétel vizsgálatáról
86. Amint a fenti 9. pontban említésre került, a Bizottság csupán az 5. kategória a) pontjában szereplő dokumentumok tekintetében hivatkozott az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének második albekezdésében szereplő, a döntéshozatali eljárásának védelmére alapított kivételre.
87. Az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdése második albekezdésének értelmében „az érintett intézményen belüli tárgyalások és előzetes egyeztetések részét képező, belső használatra korlátozott, állásfoglalásokat [helyesen: véleményeket] tartalmazó dokumentumokhoz való hozzáférést meg kell tagadni a döntés meghozatalát követően is, amennyiben a dokumentum közzététele [helyesen: hozzáférhetővé tétele] az intézmény döntéshozatali eljárását súlyosan veszélyeztetné [helyesen: sértené], kivéve, ha a közzétételhez [helyesen: hozzáférhetővé tételéhez] nyomós közérdek fűződik. ”
88. Először is, a megtámadott határozat 3.2.5 pontjából hallgatólagosan, a Bizottság által a Törvényszék írásbeli kérdéseire 2011. november 11‑én adott válaszból pedig kifejezetten következik, hogy a Bizottság úgy ítélte meg, hogy az 5. kategória a) pontjába tartozó valamennyi dokumentum e rendelkezés értelmében vett belső használatra korlátozott véleményeket tartalmaz.
89. Másodsorban, amint a fenti 64. és 65. pontban kiemelésre került, csak abban az esetben mentesülhet az intézmény e dokumentumok egyenként történő vizsgálata alól, ha a hozzáféréshez való jog alóli kivétel nyilvánvalóan és teljes egészében kiterjed a kategóriába tartozó dokumentumokra.
90. Márpedig a jelen esetben nem feltételezhető, hogy az 5. kategória a) pontjába tartozó valamennyi dokumentum nyilvánvalóan és teljes egészében az említett kivétel hatálya alá tartozik. Éppen ellenkezőleg, az 5. kategória a) pontjának három alcsoportjában szereplő dokumentumoknak a Bizottság által a megtámadott határozat 2. pontjában meghatározott, és a Törvényszék írásbeli kérdéseire adott 2011. november 9‑i válaszban kifejtett jellege alapján az feltételezhető, hogy e dokumentumok nagy része nem tartalmaz az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdése második albekezdésének értelmében vett véleményeket. Ez vonatkozik többek között e dokumentumok címeire, a bevezető részeikre, és a különböző címzettekkel való közlésüket kísérő levelekre.
91. Következésképpen meg kell állapítani, hogy a Bizottságnak a megtámadott határozat 3. pontjában, amely a döntéshozatali eljárása védelmére alapított kivétellel kapcsolatos, nem volt joga arra, hogy mentesüljön az 5. kategória a) pontjába tartozó dokumentumok konkrét és egyenként történő vizsgálata alól, mégpedig anélkül, hogy a vizsgálat e szakaszában meg kellene vizsgálni azt a kérdést, hogy a jogilag megkövetelt módon bizonyította‑e, hogy az 5. kategória a) pontjába tartozó összes dokumentum tartalmaz‑e az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdése második albekezdésének értelmében vett véleményt.
92. Ebből következik, hogy a kért dokumentumok konkrét és egyenként történő vizsgálata alóli mentesülés céljából a Bizottság csak a 3. kategóriába tartozó dokumentumok tekintetében hivatkozhatott a csoportos vizsgálatra.
A Bizottság ellenkérelmében hivatkozott, a kivételes és indokolatlan munkateherre alapított kivételről
93. Amint a fenti 50–52. pontban megállapításra került, e kivétel nem igazolhatja a kért dokumentumok konkrét és egyenként történő vizsgálatának hiányát, mivel a megtámadott határozat nem említi e kivételt. Mindazonáltal másodlagosan célszerűnek tűnik megvizsgálni ezen érv megalapozottságát.
94. A Bizottság ellenkérelmének 103. pontjában arra hivatkozott, hogy anélkül hívta fel a felperes figyelmét az ügyirat terjedelmére és a kérelme által okozott munkateherre, hogy a felperes emiatt kellőképpen pontosította volna a kérelmét. Ugyanakkor a Törvényszék azon ítélkezési gyakorlatára hivatkozott, miszerint kivételes körülmények között a nagyszámú dokumentum konkrét és egyenként történő vizsgálata által jelentett munkamennyiség igazolhatja „méltányos megoldás” keresését a kérelmezővel, a kérelmező érdekei és a gondos ügyintézéshez fűződő érdek kibékítése érdekében (a Törvényszék T‑14/98. sz., Hautala kontra Tanács ügyben 1999. július 19‑én hozott ítéletének [EBHT 1999., II‑2489. o.] 86. pontja és a fenti 28. pontban hivatkozott VKI‑ítélet 101–103. pontja).
95. Márpedig a jelen esetben a Bizottság semmiképpen nem hivatkozhat ezen ítélkezési gyakorlatra annak igazolása érdekében, hogy a megtámadott határozatban elmulasztotta a dokumentumok konkrét és egyenként történő vizsgálatát.
96. Először is – a Bizottság állításával szemben – az ügyiratból következik, hogy a felperes kedvezően reagált a hozzáférés iránti kérelme korlátozására irányuló javaslatra. A felperes ugyanis a keresetéhez csatolva benyújtotta a 2008. január 11‑i faxot, amelyet a Bizottsággal az előző napon folytatott telefonbeszélgetést követően küldött. Ebben a faxban a felperes „a Versenypolitikai Főigazgatóság munkaterhének a lehető legnagyobb mértékben történő csökkentése céljából” korlátozta a hozzáférés iránti kérelmét, kizárva a kérelméből nevezetesen az összes, kizárólag az érintett vállalkozások szerkezetével kapcsolatos dokumentumot, az összes, kizárólag a GIS‑határozat címzettjének meghatározására szolgáló dokumentumot, valamint az összes, teljes egészében japán nyelven megfogalmazott dokumentumot.
97. Ezzel összefüggésben el kell utasítani azt az érvet, amelyet a Bizottság a 2008. januári elektronikus levélváltásra alapít, és amely véleménye szerint bizonyítja, hogy a többször megismételt, a 2008. január 22‑i elektronikus levelében újra megfogalmazott kérése ellenére a felperes nem pontosította a hozzáférés iránti kérelmét. A szóban forgó levélváltás ugyanis a 2008. január 18‑i elektronikus levéllel kezdődik, amelyben a felperes kifejezi elégedetlenségét amiatt, hogy a Bizottság nem válaszolt a 2007. december 13‑i eredeti kérelmére az 1049/2001 rendeletben előírt tizenöt munkanapos határidőn belül. A Bizottság 2008. január 22‑i (10 óra 24 perc) válaszából, valamint a felperes ugyanaznapi (11 óra 51 perc) válaszából kiderül, hogy a Bizottság ebben az időpontban nem vette figyelembe a felperes 2008. január 11‑i faxát, amelyben ez utóbbi korlátozta az eredeti kérelmét, habár a felperes rendelkezett e fax megfelelő elküldéséről szóló visszaigazolással. A levélváltás a Bizottság 2008. január 22‑i elektronikus levelével (16 óra 57 perc) ér véget, amelyben a Bizottság tudomásul vette a felperes együttműködési szándékát, valamint azt, hogy megkapta a hozzáférés iránti kérelem korlátozását.
98. Ennélfogva, noha a Bizottság ezen elektronikus levélváltás során természetesen emlékeztette a felperest a kérelme korlátozására irányuló kötelezettségvállalására, ezen emlékeztető annak volt betudható, hogy nem vett figyelembe egy korábbi faxot, amelyben ilyen korlátozást tett a felperes, amint azt a Bizottság maga is elismerte a levélváltást lezáró elektronikus levelében. E körülmények között a Bizottság nem hivatkozhat megalapozottan arra, hogy a felperes nem reagált a 2008. január 22‑i azon felkérésére, hogy pontosítsa a kérelmét.
99. Továbbá az eredeti kérelmet elutasító, 2008. január 30‑i bizottsági levél 1. pontja arra való hivatkozás nélkül veszi tudomásul a hozzáférés iránti kérelem korlátozását, hogy az nem elegendő a munkaterhének csökkentése szempontjából.
100. Másodsorban a Bizottság egyetlen olyan érvre sem hivatkozott, amely bizonyíthatná, hogy a kért dokumentumok konkrét és egyenként történő vizsgálata által kiváltott munkateher mértéke olyan kivételes szempont lenne, amely igazolná e vizsgálat megtagadását. A Törvényszék e tekintetben megállapította, hogy mivel az intézmények birtokában lévő dokumentumokhoz való hozzáférés joga képezi a főszabályt, a kérelem folytán elvégzendő feladat ésszerűtlenségén alapuló kivételre hivatkozó intézmény köteles az ésszerűtlenség mértékét bizonyítani (a fenti 28. pontban hivatkozott VKI‑ítélet 113. pontja).
101. A kérelem elbírálásához szükséges munkaterhet illetően, annak figyelembevétele főszabály szerint nem játszik szerepet a hozzáférési jog terjedelmének meghatározásában, mivel az 1049/2001 rendelet kifejezetten szabályozta azt a lehetőséget, amikor a kérelem igen nagyszámú dokumentumra vonatkozik, mivel 7. cikkének (3) bekezdésében és 8. cikkének (2) bekezdésében akként rendelkezik, hogy kivételes esetekben, például amikor a kérelem jelentős terjedelmű vagy igen nagyszámú dokumentumra vonatkozik, a kérelem, illetve a megerősítő kérelem elbírálásának határideje meghosszabbítható (a fenti 28. pontban hivatkozott VKI‑ítélet 108. és 110. pontja).
102. Egyébként a kérelem elbírálásához szükséges munkateher nem csupán a kérelemmel érintett dokumentumok számától és terjedelmétől függ, hanem azok jellegétől is. Következésképpen igen nagyszámú dokumentum konkrét és egyenkénti vizsgálatának szükségességéből önmagában még nem állapítható meg, mekkora munkaterhet jelent a hozzáférés iránti kérelem elbírálása, mivel a munkateher a vizsgálat szükséges részletességétől is függ (a fenti 28. pontban hivatkozott VKI‑ítélet 111. pontja).
103. Következésképpen e vizsgálati kötelezettségtől csak kivételesen lehet eltérni, egyedül akkor, ha a dokumentumok konkrét és egyenkénti vizsgálata különösen súlyos, az ésszerű elvárhatóság kereteit meghaladó adminisztratív tehernek bizonyul (lásd analógia útján a Törvényszék T‑211/00. sz., Kuijer kontra Tanács ügyben 2002. február 7‑én hozott ítéletének [EBHT 2002., II‑485. o.] 57. pontját és a fenti 28. pontban hivatkozott VKI‑ítélet 112. pontját).
104. Márpedig a jelen esetben a Bizottság nem bizonyította, de még csak nem is hivatkozott a Törvényszék előtti eljárást megelőzően arra, hogy ilyen kivételes körülmények állnak fenn. Igaz ugyan, hogy a megtámadott határozat bevezető részében megemlítette azt a 2008. április 10‑i levelet, amelyben tájékoztatta a felperest arról, hogy az ügyirat terjedelmére tekintettel, amely több mint 1900 dokumentumot tartalmaz, nem tudja az 1049/2001 rendeletben előírt határidőn belül elbírálni a hozzáférés iránti kérelmet. Ezért az 1049/2001 rendelet 8. cikkének (2) bekezdése alkalmazásával meghosszabbította a hozzáférés iránti megerősítő kérelemre adandó válaszadás határidejét. Mindazonáltal a Bizottság ebben a szakaszban nem hivatkozott arra, hogy a kiváltott munkateher miatt nem lesz lehetséges a dokumentumok konkrét és egyenként történő vizsgálata. Ebből éppen ellenkezőleg azt a következtetést kell levonni, hogy maga sem tekintette úgy, hogy e munkateher ésszerűtlen.
105. Harmadsorban emlékeztetni kell arra, hogy ha az intézmény bizonyította a kérelemmel érintett dokumentumok konkrét és egyenkénti vizsgálatához szükséges adminisztratív teher ésszerűtlen voltát, akkor köteles egyeztetést megkísérelni a kérelmezővel, egyrészt azért, hogy a kérdéses dokumentumok megszerzésére vonatkozó érdekeltségéről tudomást szerezzen, vagy azt a kérelmezővel pontosíttassa, másrészt azért, hogy konkrétan figyelembe vegye a rendelkezésére álló, a dokumentumok konkrét és egyenkénti vizsgálatánál kevésbé kényszerítő lehetőségeket. Mivel azonban a dokumentumokhoz való hozzáférés joga képezi a főszabályt, az intézmény még ebben az összefüggésben is azt a lehetőséget köteles előnyben részesíteni, amelyik nem minősül az ésszerű elvárhatóság kereteit meghaladó adminisztratív tehernek, és egyben a kérelmező hozzáférési joga szempontjából a legkedvezőbb (a fenti 28. pontban hivatkozott VKI‑ítélet 114. pontja).
106. Ebből adódóan az intézmény csak akkor mentesülhet a konkrét és egyenkénti vizsgálat alól, miután minden más figyelembe vehető lehetőséget ténylegesen tanulmányozott, és határozatában aprólékosan kifejtette, miért jelentenek e más lehetőségek is ésszerűtlen munkaterhet (a fenti 28. pontban hivatkozott VKI‑ítélet 115. pontja).
107. Márpedig a jelen esetben a megtámadott határozat indokolásából nem tűnik ki, hogy a Bizottság konkrét, pontos és aprólékos módon értékelte volna egyrészt a munkaterhének korlátozása céljából tekintetbe vehető egyéb lehetőségeket, másrészt a felperes hozzáférési jogára nézve esetleg kevésbé kényszerítő intézkedés elfogadása helyett a vizsgálat alól való mentesülést lehetővé tévő okokat. Különösen az nem tűnik ki a megtámadott határozatból, hogy a Bizottság felbecsülte volna azon néhány dokumentum egyenkénti és konkrét vizsgálatának munkaterhét, amelyek a felperes érdekeinek azonnali és kezdetben esetleg csak részleges kielégítésére a legalkalmasabbak lehettek volna.
108. Következésképpen a Bizottság nem teljesítette a VKI kontra Bizottság ügyben hozott ítéletben meghatározott azon feltételeket, amelyek alapján az e vizsgálat által kiváltott munkateher folytán mentesülhetett volna a kért dokumentumok konkrét és egyenként történő vizsgálata alól.
109. Az előző megállapításokból következik, hogy a Bizottság kizárólag a vizsgálati tevékenységek céljainak védelmére alapított kivétel tekintetében végezhetett volna kategóriánkénti vizsgálatot, mindössze a 3. kategóriába tartozó dokumentumok, nevezetesen a vizsgálatok során szerzett dokumentumok tekintetében (lásd a fenti 77. pontot). E tekintetben tehát a Bizottság mentesülhetett a kért dokumentumok konkrét és egyenként történő vizsgálata alól. E megállapítás mindazonáltal nem befolyásolja azon kérdés megítélését, hogy jogosan alapozta‑e az e dokumentumokhoz való hozzáférés megtagadását az említett kivételre, amely kérdés a lenti 113. és azt követő pontokban kerül megvizsgálásra.
110. Ezzel szemben az összes többi kért dokumentumra és a Bizottság által hivatkozott összes többi kivételre vonatkozóan a Bizottságnak konkrét és egyenként történő vizsgálatot kellett volna elvégeznie. Amennyiben a Bizottság nem végzett ilyen vizsgálatot, a megtámadott határozat tehát jogellenes a kérelemben szereplő dokumentumok konkrét és egyenként történő vizsgálatára vonatkozó kötelezettség megsértése miatt:
– az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdése harmadik francia bekezdésének alkalmazását érintően az 1., a 2. és a 4. kategóriába, valamint az 5. kategória a) pontjába tartozó dokumentumok vonatkozásában;
– az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdése első francia bekezdésének alkalmazását érintően az 1–4. kategóriába tartozó dokumentumok vonatkozásában;
– az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdése második albekezdésének alkalmazását érintően az 5. kategória a) pontja alá tartozó dokumentumok vonatkozásában.
111. Ennélfogva meg kell semmisíteni a megtámadott határozat azon részét, amely megtagadta az 1., a 2. és a 4. kategóriába, valamint az 5. kategória a) pontjába tartozó dokumentumokhoz való hozzáférést.
112. A 3. kategóriába tartozó dokumentumokon kívüli dokumentumok tekintetében mindössze mellékesen kerül az alábbiakban megvizsgálásra a hozzáféréshez való jog alóli, a megtámadott határozatban hivatkozott kivételek megalapozottsága.
b) Az első jogalap első, az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdése harmadik francia bekezdésének megsértésére alapított részéről
113. A Svéd Királyság által támogatott felperes úgy ítéli meg, hogy azon dokumentumok hozzáférhetővé tétele, amelyekhez hozzáférést kért, nem jár azzal a következménnyel, hogy veszélybe sodorja a folyamatban lévő, illetve a jövőbeli vizsgálatokat. A COMP/F/38.899. sz. ügyben folytatott vizsgálatot illetően a felperes úgy ítéli meg, hogy az a GIS‑határozattal lezárult. A vizsgálatnak a határozat uniós bíróság általi megsemmisítése folytán történő esetleges újrakezdése új eljárásnak minősülne. A jövőbeli vizsgálatokat illetően a felperes úgy ítéli meg, hogy a Bizottság érvelése egy újabb eltérést engedő okot hozna létre, amelyet egyáltalán nem alapoz meg az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének szövege, és amely megszünteti a hozzáféréshez való jog minden hatékony érvényesülését.
114. Az ABB és a Siemens mint beavatkozók által támogatott Bizottság azt állítja, hogy a COMP/F/38.899. sz. ügyben folytatott eljárás céljának védelméhez fűződő igény mindaddig fennáll, amíg a GIS‑határozat felülvizsgálható. Ezenfelül véleménye szerint az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdése harmadik francia bekezdésének hatálya általában kiterjed a versenyjog alkalmazására irányuló állandó feladatának védelmére, és többek között az engedékenységi programjának a védelmére. Márpedig a vállalkozások által a bírságenyhítési kérelemben közölt dokumentumok hozzáférhetővé tétele a jövőben visszatarthatja e vállalkozásokat a vele való önkéntes együttműködéstől.
115. A jelen esetben a Bizottság megtagadta a felperes hozzáférését a versenyjogi eljárással kapcsolatos dokumentumokhoz, a hozzáférési jog alól többek között az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének harmadik francia bekezdésében előírt, az ellenőrzési, vizsgálati és könyvvizsgálati tevékenységek céljának védelmén alapuló kivételre hivatkozva. A felek nem vitatják, hogy a kért dokumentumok az e rendelkezés értelmében vett „vizsgálati tevékenység” körébe tartoznak. Mindazonáltal a felperes arra hivatkozik, hogy amint a Bizottság vizsgálati tevékenységei befejeződnek, az ezek védelmére alapított kivétel a továbbiakban nem alkalmazható.
116. Ezzel kapcsolatban elsőként emlékeztetni kell arra, hogy – mint az az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének harmadik francia bekezdése szerinti kivétel megfogalmazásából is kitűnik – e kivétel nem maguknak a vizsgálatoknak, hanem azok céljának védelmére irányul, amely a versenyjogi tárgyú eljárások esetén annak ellenőrzésében áll, hogy megsértették‑e az EK 81. cikket, adott esetben pedig a felelős vállalkozások szankcionálásában. Ezért terjedhet ki továbbra is a szóban forgó kivétel a különböző vizsgálati cselekményekkel kapcsolatos iratokra mindaddig, amíg e cél meg nem valósult, még akkor is, ha már befejeződött az a konkrét vizsgálat vagy ellenőrzés, amelynek alapján az a dokumentum készült, amelyhez hozzáférést kérnek (a Törvényszék T‑36/04. sz., API kontra Bizottság ügyben 2007. szeptember 12‑én hozott ítéletének [EBHT 2007., II‑3201. o.] 133. pontja; lásd analógia útján a Törvényszék T‑391/03. és T‑70/04. sz., Franchet és Byk kontra Bizottság egyesített ügyekben 2006. július 6‑án hozott ítéletének [EBHT 2006., II‑2023. o.] 110. pontját, valamint – az 1993. évi magatartási kódex alkalmazását illetően – a Törvényszék T ‑20/99. sz., Denkavit Nederland kontra Bizottság ügyben 2000. szeptember 13‑án hozott ítéletének [EBHT 2000., II‑3011. o.] 48. pontját).
117. Márpedig a jelen esetben a megtámadott határozat elfogadásának időpontjában a Bizottság már közel tizenhét hónapja elfogadta a GIS‑határozatot, megállapítva a Bizottság által az érintett vállalkozásoknak felrótt jogsértéseket, ezáltal pedig befejezve a COMP/F/38.899. sz. eljárást. Nem vitatható tehát, hogy ebben az időpontban nem volt folyamatban semmilyen vizsgálati tevékenység, amely a szóban forgó jogsértések bizonyítására irányult volna, és amelyet a kért dokumentumok hozzáférhetővé tétele sérthetett volna.
118. Igaz, hogy a megtámadott határozat elfogadásának időpontjában a GIS‑határozat elleni keresetek elbírálása folyamatban volt a Törvényszék előtt, vagyis ez utóbbi határozatnak a Törvényszék általi megsemmisítése esetén az eljárás ismét megindulhatott volna. Ez a helyzet nem változott a szóban forgó ügyekben meghozott ítéletek kihirdetésével, mivel jelenleg több fellebbezés is folyamatban van a Bíróság előtt ezen ítéletekkel szemben.
119. A valamely konkrét ügyben folytatott vizsgálati tevékenységeket azonban a végleges határozat elfogadásának időpontjában lezártnak kell tekinteni, függetlenül attól, hogy e határozatot a bíróságok utóbb esetleg megsemmisíthetik, mivel maga a szóban forgó intézmény ebben az időpontban tekintette befejezettnek az eljárást.
120. Ha ugyanis elfogadnánk, hogy a vizsgálati tevékenységekre vonatkozó különböző dokumentumokra az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének harmadik francia bekezdése szerinti kivétel mindaddig kiterjed, amíg a szóban forgó eljárás valamennyi lehetséges kimenetele le nem zárul, még akkor is, ha olyan keresetet nyújtottak be a Törvényszékhez, amely adott esetben a Bizottság előtti eljárás ismételt megindításához vezet, ez azt jelentené, hogy az említett dokumentumokhoz való hozzáférést bizonytalan eseményektől, vagyis az említett keresetek eredményétől, és a Bizottság által abból levonható következtetésektől tennénk függővé. Mindenesetre ezek jövőbeli és bizonytalan események, amelyek a kartellt szankcionáló határozat címzett vállalkozásainak és a különböző érintett hatóságok döntéseitől függenek.
121. Ez a megoldás ellentétes lenne az intézmények dokumentumaihoz való, lehető legszélesebb nyilvános hozzáférés biztosítására irányuló célkitűzéssel, amely arra szolgál, hogy lehetőséget adjon a polgároknak a közhatalom gyakorlása jogszerűségének hatékonyabb ellenőrzésére (a fenti 116. pontban hivatkozott API kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 140. pontja; lásd ebben az értelemben a fenti 116. pontban hivatkozott Franchet és Byk kontra Bizottság egyesített ügyekben hozott ítélet 112. pontját).
122. Ebből következik, hogy a GIS‑kartellre vonatkozóan a Bizottság által lefolytatott eljárás kapcsán kért dokumentumok hozzáférhetővé tétele nem sérthette a vizsgálati tevékenységek céljának védelmét.
123. Másodszor, az előző pontban tett megállapítást nem vonhatja kétségbe a Bizottság azon érve, mely szerint a „vizsgálati tevékenységek céljainak védelme” fogalom tartalma általánosabb, amennyiben a Bizottság által a kartellek szankcionálására és megelőzésére vonatkozóan kialakított politika egészét felöleli.
124. A Bizottság szerint a „vizsgálatok” fogalma a kartelljog területén lényegében nem korlátozható a tiltó határozat meghozatalát megelőző eljárásra, hanem azt a Bizottságnak az uniós versenyjog alkalmazására irányuló rendes és állandó feladata integráns részeként kell tekinteni. Ennélfogva az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének harmadik francia bekezdése az adott eljárás befejezését követően is alkalmazandó. A Bizottság – arra tekintettel, hogy a kartellek szankcionálására irányuló eljárásban az érintett vállalkozások együttműködésére van utalva – úgy ítéli meg, hogy az e vállalkozások által vele közölt dokumentumok bizalmassága hiányában az említett vállalkozások kevésbé volnának ösztönözve bírságenyhítési kérelmek benyújtására, és többek között a tájékoztatáskérések és a vizsgálatok körében az összes egyéb információ közlése tekintetében beérnék a legszükségesebb minimummal. A bizalmasság védelme tehát a versenyjogi jogsértések hatékony üldözésének egyik feltétele, és ezért a Bizottság versenypolitikájának lényeges eleme.
125. Bizottság által javasolt értelmezés elfogadása azonban azt jelentené, hogy a Bizottság számára időbeli korlátozás nélkül lehetővé tennénk, hogy az engedékenységi programjának lehetséges jövőbeli sérelmére hivatkozva egyszerűen a teljes versenyjogi tevékenységét kivonja az 1049/2001 rendelet alkalmazása alól. E tekintetben figyelembe kell venni azt, hogy azok a következmények, amelyektől a Bizottság az engedékenységi politikáját félti, több bizonytalan tényezőtől függnek, így többek között a megszerzett dokumentumoknak a kartell miatt sérelmet szenvedett felek általi használatától, az általuk indított kártérítési keresetek esetleges eredményességi fokától, a nemzeti bíróságok által számukra megítélt összegektől, valamint a kartellben részt vevő vállalkozások jövőbeli reakcióitól.
126. Meg kell állapítani, hogy a „vizsgálati tevékenységek” fogalmának ilyen széles értelmezése összeegyeztethetetlen azzal az elvvel, mely szerint az 1049/2001 rendelet célja következtében – amely e rendelet (4) preambulumbekezdése szerint az, hogy „a lehető legteljesebb érvényt szerezzen a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés jogának” –az e rendelet 4. cikkében meghatározott kivételeket szigorúan kell értelmezni és alkalmazni (lásd a fenti 41. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
127. Ezzel összefüggésben hangsúlyozni kell, hogy az 1049/2001 rendeletben semmi nem teszi lehetővé annak feltételezését, hogy e rendelet alkalmazása keretében az uniós versenypolitikát egyéb uniós politikákhoz képest eltérő módon kellene kezelni. Semmilyen ok nem támasztja tehát alá, hogy a „vizsgálati tevékenységek céljainak” fogalmát a versenypolitika keretében az egyéb uniós politikákhoz képest eltérően kellene értelmezni.
128. Ezenkívül emlékeztetni kell arra, hogy azok az engedékenységi és együttműködési programok, amelyek hatékonyságát a Bizottság védeni törekszik, az uniós versenyszabályok tiszteletben tartása biztosításának nem az egyedüli eszközei. A nemzeti bíróságok előtt indított kártérítési keresetek ugyanis jelentősen hozzájárulhatnak az Unión belüli hatékony verseny fenntartásához (a Bíróság C‑453/99. sz., Courage és Crehan ügyben 2001. szeptember 20‑án hozott ítéletének [EBHT 2001., I‑6297. o.] 27. pontja).
129. Az előzőekből az következik, hogy a Bizottság tévesen alkalmazta a jogot, amikor a megtámadott határozatban megállapította, hogy a dokumentumokhoz való hozzáféréshez való jog alóli, az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének harmadik francia bekezdésében szereplő kivétel alkalmazható a jelen esetben. Különösen nem tagadhatta volna meg tehát e kivétel alapján a 3. kategóriába tartozó dokumentumokhoz való hozzáférést.
130. Következésképpen helyt kell adni a felperes által felhozott első jogalap első részének az 1., a 2., a 3. és a 4. kategóriába, valamint az 5. kategória a) pontjába tartozó dokumentumok tekintetében.
c) Az első jogalap második, az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdése első francia bekezdésének megsértésére alapított jogalapról
131. A Svéd Királyság által támogatott felperes elsőként lényegében arra hivatkozik, hogy a kért ügyirat részét képező dokumentumok már nem sértik az érintett vállalkozások kereskedelmi érdekeit, mivel régen keletkeztek. Másodsorban úgy ítéli meg, hogy a kartell tagjainak ahhoz fűződő érdeke, hogy az ügyirat dokumentumait titokban tartsák, objektíve tekintve nem érdemes védelemre. Harmadsorban a kartell tagjai nem fűzhettek jogos bizalmat a szóban forgó dokumentumok hozzáférhetővé tételének hiányához.
132. Az ABB és a Siemens által támogatott Bizottság lényegében arra hivatkozik, hogy a „kereskedelmi érdekek védelmének” fogalmát szélesen kell értelmezni. Véleménye szerint a bizalmas jelleg vizsgálatát már elvégezték a versenyjogi vizsgálattal érintett felek ügyirathoz való hozzáférése keretében, ily módon nem szükséges újabb konkrét és kimerítő jellegű vizsgálat. A kereskedelmi adatok érzékeny jellege továbbá nem ítélhető meg pusztán az alapján, hogy régen keletkeztek. Egyébiránt az 1/2003 rendelet, amely kimerítő jelleggel felsorolja azokat a közjogi szankciókat, amelyek a kartellben részt vevő vállalkozásra kiszabhatók, nem írja elő az e vállalkozások kereskedelmi érdekeinek védelmével kapcsolatos jogok megszűnését.
133. Az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének első francia bekezdése értelmében az intézmények megtagadják a dokumentumokhoz való hozzáférést, ha a hozzáférhetővé tétel sértené meghatározott természetes vagy jogi személy kereskedelmi érdekeit, kivéve, ha az érintett dokumentum hozzáférhetővé tételéhez nyomós közérdek fűződik.
134. Meg kell állapítani, hogy jóllehet az ítélkezési gyakorlat nem határozta meg a „kereskedelmi érdekek” fogalmát, ez nem változtat azon, hogy a Törvényszék kimondta, hogy a társaságokra és az üzleti kapcsolataikra vonatkozó nem minden információ tekinthető olyannak, mint amelyre vonatkozik az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének első francia bekezdése értelmében a kereskedelmi érdekeknek biztosítandó védelem, ellenkező esetben ugyanis meghiúsulna azon általános elv alkalmazása, mely szerint az intézmények birtokában lévő dokumentumokhoz a lehető legszélesebb körű nyilvános hozzáférést kell biztosítani (a Törvényszék T‑380/04. sz., Terezakis kontra Bizottság ügyben 2008. január 30‑án hozott ítéletének [az EBHT‑ban nem tették közzé] 93. pontja).
135. Azt kell tehát megvizsgálni, hogy a Bizottság tévedett‑e annak megállapításakor, hogy az 1–4. kategóriába tartozó dokumentumok az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének első francia bekezdése szerinti „kereskedelmi érdekek” hatálya alá tartoznak.
136. A felperes általánosságban nem vitatja, hogy a kért dokumentumok tartalmazhatnak a GIS‑kartellben részt vevő társaságok üzleti kapcsolataira, a termékeik áraira, az árszerkezeteikre, a piaci részesedéseikre vagy hasonló tényekre vonatkozó információkat.
137. Mindazonáltal a felperes első, az információk régi keletűségére vonatkozó érvét illetően meg kell jegyezni, hogy az [EK] 81. és [az EK] 82. cikk, az EGT‑Megállapodás 53., 54. és 57. cikke, valamint a 139/2004/EK tanácsi rendelet alapján folytatott eljárásokban a Bizottság aktájába való betekintés szabályairól szóló bizottsági közlemény (HL 2005. C 325., 7. o.; a továbbiakban: a versenyjogi ügyekben az aktába való betekintés szabályairól szóló közlemény) 23. pontjában a Bizottság maga is úgy ítélte meg, hogy „[a]z olyan információ, amely elveszítette kereskedelmi jelentőségét, például az idő múlása következtében, már nem tekinthető bizalmasnak,” és „[a] Bizottság főszabályként feltételezi, hogy a felek forgalmára, értékesítésére, piaci részesedésére vonatkozó adatok és hasonló információk, melyek 5 évnél régebbiek, már nem bizalmas jellegűek.”
138. A Bizottság e közleménye természetesen nem kötheti a Törvényszéket az 1049/2001 rendelet értelmezése során. E közlemény 2. pontja ugyanis kifejti, hogy az e közleményben meghatározott, az ügyiratokhoz való hozzáférési jog megkülönböztetendő az 1049/2001 rendeletben előírt általános iratbetekintési jogosultságtól, amelyre eltérő kritériumok és kivételek vonatkoznak. Ezenfelül a versenyjogi ügyekben az aktába való betekintés szabályairól szóló közlemény 23. pontja a „bizalmasság”, és nem az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdése első francia bekezdésének értelmében vett „kereskedelmi érdekek” fogalmára vonatkozik. Következésképpen a „kereskedelmi érdekek” fogalma kizárólag az említett rendeletre tekintettel értelmezhető. Mindamellett az említett 23. pont útmutatással szolgálhat azon tartalomra vonatkozóan, amelyet a Bizottság szerint ez utóbbi fogalomnak kell tulajdonítani.
139. Mivel ugyanis a Bizottság a „bizalmasság” fogalmának értelmezésekor a „kereskedelmi jelentőség” fogalmát alkalmazza, amely viszont közel áll a „kereskedelmi érdekek” fogalmához, ebből levezethető, hogy véleménye szerint valamely dokumentum vagy információ bizalmasságának a mértéke azon negatív következmények mértékétől függ, amelytől a szóban forgó társaság esetlegesen tarthat e dokumentum vagy információ hozzáférhetővé tétele esetén. Ennélfogva a versenyjogi ügyekben az aktába való betekintés szabályairól szóló közlemény 23. pontja útmutatással szolgál az érdekeknek a Bizottság szerint azon helyzetekben alkalmazandó értékelésére vonatkozóan, amikor valamely társaság kereskedelmi tevékenységeivel kapcsolatos információk hozzáférhetővé tehetők más olyan gazdasági szereplők számára, amelyek érdekei ellentétesek lehetnek a szóban forgó társaság érdekeivel, ahogyan éppen ez a helyzet a jelen esetben is. E tekintetben a kereskedelmileg érzékeny információ hozzáférhetővé tételéből eredő esetleges negatív következmények mértéke annál kisebb, minél régebbi a szóban forgó információ (lásd ebben az értelemben a Törvényszék T‑1/89–T‑4/89. és T‑6/89–T‑15/89. sz., Rhône‑Poulenc és társai kontra Bizottság egyesített ügyekben 1990. november 15‑én hozott végzésének [EBHT 1990., II‑637. o.] 23. pontját, valamint a T‑134/94., T‑136/94–T‑138/94., T‑141/94., T‑145/94., T‑147/94., T‑148/94., T‑151/94., T‑156/94. és T‑157/94. sz., NMH Stahlwerke és társai kontra Bizottság egyesített ügyekben 1996. június 19‑én hozott végzésének [EBHT 1996., II‑537. o.] 24. és 32. pontját).
140. Márpedig a megtámadott határozat elfogadásának időpontjában, 2008. június 16‑án a kért dokumentumokban szereplő, kereskedelmi szempontból érzékeny információk nagy része öt évnél jóval régebbi volt. Amint ugyanis a felperes azt kiemeli, a GIS‑kartell 1988. április 15‑től 2004. május 11‑ig működött, így a megtámadott határozat elfogadásának időpontjában mindössze a 2003‑as és a 2004‑es évre vonatkozó információk nem voltak még öt évnél régebbiek.
141. A Bizottság arra hivatkozik, hogy a Törvényszék fenti 139. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlata az „üzleti titok” fogalmával, és nem a „kereskedelmi érdekek” jóval szélesebb fogalmával kapcsolatos, és hogy a versenyjogi ügyekben az aktába való betekintés szabályairól szóló közlemény 23. pontja szerinti ötéves határidő nem kötelező szabály, hanem inkább egy „tapasztalati jellegű szabály.” Egyébiránt az ítélkezési gyakorlat azon példáira hivatkozik, amikor ezen időtartam elteltét követően is védendőnek ítélték az adatokat.
142. E tekintetben meg kell jegyezni, hogy – amint azzal helytállóan érvelt a Bizottság – nem lehet kérdéses azon szigorú szabály alkalmazása, miszerint minden, bizonyos idővel korábbi tényekre vonatkozó információt úgy kell tekinteni, mint amely már nem befolyásolja azon társaság kereskedelmi érdekeit, amelyre vonatkozik. Mindazonáltal – amint a fenti 139. pontban már említésre került – az, hogy a szóban forgó információk bizonyos idővel korábbról származnak, növeli annak valószínűségét, hogy az érintett társaságok kereskedelmi érdekeit már nem érintik olyan mértékben, amely igazolná az 1049/2001 irányelvben szereplő átláthatóság elve alóli kivétel alkalmazását. Következésképpen, és figyelembe véve azt, hogy a jelen esetben a szóban forgó társaságok kereskedelmi tevékenységeire vonatkozó információk egy tizenhat éves időszakra (1988–2004) vonatkoznak, meg kell állapítani, hogy a Bizottság mindenképpen köteles lett volna a kért dokumentumok konkrét és egyenként történő vizsgálatát elvégezni a kereskedelmi érdekek védelmére alapított kivétel tekintetében, és nem szorítkozhatott az 1–4. kategóriába tartozó összes dokumentumra vonatkozó általános értékelésekre. Mivel nem végezett ilyen vizsgálatot, nem bizonyította a jogilag megkövetelt módon, hogy a kért dokumentumok hozzáférhetővé tétele sértené meghatározott jogi személyek kereskedelmi érdekeinek védelmét.
143. Ezzel kapcsolatban el kell utasítani a Bizottság azon érvét, miszerint – figyelembe véve azt, hogy a GIS‑határozat nem bizalmas változatának közzététele során, valamint az ügyirathoz való hozzáférésnek az eljárás alatti biztosítása során a COMP/F/38.899. sz. ügyiratban szereplő bizalmas információkat már megvizsgálták annak igazolása céljából, hogy védendők‑e – nem volt szükség arra, hogy újból elvégezze a különböző dokumentumok konkrét és kimerítő jellegű vizsgálatát.
144. Ez az érv ugyanis először is összekeveri a védett információk bizalmasságát szabályozó különböző rendelkezéseket, amelyek alapján azonban különböző kritériumokat kell alkalmazni ezen információk védelme szükségességének értékelésére, valamint a hozzáférés magadása melletti és elleni érdekek mérlegelésére. A Bizottság maga is elismerte ez utóbbi körülményt a fenti 138. pontban hivatkozott, a versenyjogi ügyekben az aktába való betekintés szabályairól szóló közlemény 2. pontjában.
145. Az ügyirat bizonyos irataihoz való azon hozzáférés például, amellyel azok a vállalkozások rendelkeznek, amelyekhez a Bizottság az 1/2003 rendelet 27. cikkének (2) bekezdése alapján kifogásközlést címzett, a védelemhez való joguk gyakorlásának körébe tartozik, és – amint a fenti 60. pontban említésre került – az e címen megszerzett dokumentumokat csak az EK 81. cikk és az EK 82. cikk alkalmazása céljából folytatott bírósági vagy közigazgatási eljárások céljaira lehet felhasználni. Így a védelemhez való jog – mint a szóban forgó vállalkozások alapjogai közé tartozó, különleges jog – kizárólag különleges célokból biztosít hozzáférést olyan különleges dokumentumokhoz, amelyek közül csak az intézmények belső dokumentumai, más vállalkozások üzleti titkai és a más bizalmas információk vannak kizárva. A nyilvánosság számára az 1049/2001 rendelet szerint biztosított hozzáférési jog ezzel szemben általános jogként, a megszerzett dokumentumok felhasználására vonatkozó korlátozás nélkül ad potenciális hozzáférést az intézmények birtokában lévő minden dokumentumhoz, mivel ez a hozzáférés az említett rendelet 4. cikkében felsorolt több ok alapján megtagadható. E különbségekre tekintettel az, hogy a Bizottság korábban már mérlegelte, hogy az ügyirathoz a védelemhez való jog címén való hozzáférés körében milyen mértékben adhat hozzáférést a COMP/F/38.899. sz. ügyiratban szereplő információkhoz, vagy milyen mértékben kell ezeket az információkat közzétenni a GIS‑határozat nem bizalmas változatában, nem mentesítheti a Bizottságot e kérdéseknek az 1049/2001 rendelet szerinti hozzáférési joggal kapcsolatos feltételek alapján történő újbóli vizsgálata alól.
146. Másodsorban a fenti 139–142. pontban kifejtett megfontolásokból következik, hogy az idő puszta múlása alkalmas arra, hogy fokozatosan csökkentse a COMP/F/38.899. sz. ügyiratban szereplő információk kereskedelmi érdekek címén történő védelmének szükségességét. Ennélfogva önmagában az, hogy több mint két év eltelt az ügyirathoz való hozzáférésnek az 1/2003 rendelet 27. cikkének (2) bekezdése alapján történő, 2006. áprilisi megadása, valamint a megtámadott határozat 2008. június 16‑i elfogadása között, elegendő ahhoz, hogy a Bizottság köteles legyen újra megvizsgálni az érintett vállalkozások kereskedelmi érdekeinek védelméből eredő bizalmasság követelményét.
147. Végül meg kell állapítani, hogy a kartellben részt vevő vállalkozások érdekei, így többek között az eljárásba beavatkozó ABB‑nek és Siemensnek a kért dokumentumok hozzáférhetővé tételének hiányához fűződő érdekei nem minősíthetők kereskedelmi érdekeknek a kifejezés szűk értelmében. Figyelembe véve ugyanis többek között a szóban forgó ügyiratban szereplő információk nagy részének régi keletűségét, azon érdek, amellyel a társaságok a kért dokumentumok hozzáférhetővé tételének hiányára vonatkozóan rendelkezhettek, nem kapcsolódhatott az arra irányuló törekvéshez, hogy megőrizzék a GIS‑piacon – ahol aktívak voltak – a versenyjogi helyzetüket, hanem inkább az arra irányuló szándékhoz kapcsolódhatott, hogy elkerüljék az ellenük a nemzeti bíróságokon indítandó kártérítési kereseteket.
148. Márpedig, még ha a kártérítési keresetek indításának kockázata kétségkívül magasabb költségekkel is járhat a társaság számára, akár csak az ügyvédi munkadíjak tekintetében – még abban az esetben is, ha az ilyen kereseteket utóbb megalapozatlanokként elutasítják –, ez nem változtat azon, hogy a kartellben részt vevő társaság ilyen keresetek elkerüléséhez fűződő érdeke nem tekinthető kereskedelmi érdeknek, mindenesetre pedig nem minősül védelemre méltó érdeknek, tekintettel arra, hogy bármely személynek joga van az olyan magatartás által okozott károkért kártérítést követelni, amely alkalmas arra, hogy a versenyt korlátozza vagy torzítsa (a Bíróság fenti 128. pontban hivatkozott Courage és Crehan ügyben hozott ítéletének 24. és 26. pontja, valamint a C‑295/04–C‑298/04. sz., Manfredi és társai egyesített ügyekben 2006. július 13‑án hozott ítéletének [EBHT 2006., I‑6619. o.] 59. és 61. pontja).
149. Az eddigiekből következik, hogy a Bizottság nem bizonyította a jogilag megkövetelt módon, hogy a kért dokumentumokhoz való hozzáférés annak kockázatával járna, hogy konkrétan és ténylegesen érinti a kartellben részt vevő vállalkozások kereskedelmi érdekeit.
150. Következésképpen helyt kell adni a felperes által felhozott első jogalap második részének.
d) Az első jogalap harmadik, az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdése második albekezdésének megsértésére alapított részéről
151. A felperes arra hivatkozik, hogy a Bizottság tévesen alkalmazta jogot, amikor az 5. kategória a) pontjába tartozó dokumentumok tekintetében az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének második albekezdése alapján általánosan kizárta a hozzáféréshez való jogot, és többek között megtagadta az azon dokumentumokhoz való hozzáférést, amelyek nem tartalmaztak az e rendelkezés értelmében vett, belső használatra korlátozott véleményeket. Ezenfelül a Bizottság nem fejtette ki, hogy az e dokumentumokba való felperes általi betekintés hogyan sértené súlyosan a döntéshozatali eljárását az említett rendelkezés által megkövetelt módon. A GIS‑határozat elfogadását követően ugyanis már nem elképzelhető, hogy a belső dokumentumok hozzáférhetővé tétele a vizsgálat kimenetelének befolyásolására tett kísérletekre ösztönözne.
152. Először is emlékeztetni kell arra, hogy az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (3) bekezdése egyértelmű különbséget tesz az alapján, hogy az eljárás befejeződött‑e már, vagy sem. Ekképpen egyfelől e rendelkezés első albekezdése szerint a döntéshozatali eljárás védelmére vonatkozó kivétel hatálya alá tartozik valamennyi, az intézmény által belső használatra összeállított vagy az intézmény által kapott, olyan ügyre vonatkozó dokumentum, amellyel kapcsolatosan az intézmény még nem hozott határozatot. Másfelől ugyanezen rendelkezés második albekezdése úgy rendelkezik, hogy a döntés meghozatalát követően a szóban forgó kivétel kizárólag azon dokumentumokra alkalmazható, amelyek az érintett intézményen belüli tárgyalások és előzetes egyeztetések részét képező, belső használatra korlátozott véleményeket tartalmaznak.
153. Így csupán a belső használatra szánt dokumentumok egyik része, azaz az érintett intézményen belüli tárgyalások és előzetes egyeztetések részét képező, belső használatra korlátozott véleményeket tartalmazó dokumentumok esetében teszi lehetővé az említett (3) bekezdés második albekezdése a döntés meghozatalát követően a hozzáférés megtagadását, amennyiben e dokumentumok hozzáférhetővé tétele súlyosan sértené az intézmény döntéshozatali eljárását.
154. Következésképpen az uniós jogalkotó úgy találta, hogy a határozat elfogadását követően a döntéshozatali eljárás védelmének követelménye kevésbé jelentős, így az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének második albekezdésében említett dokumentumokon kívül valamennyi más dokumentum hozzáférhetővé tétele nem veszélyeztetheti az említett eljárást, és egy ilyen dokumentum hozzáférhetővé tételének megtagadása nem engedélyezhető, még akkor sem, ha a hozzáférhetővé tétel súlyosan sértette volna ezen eljárást, ha arra a szóban forgó határozat elfogadását megelőzően került volna sor (a Bíróság C‑506/08. P. sz., Svédország kontra MyTravel és Bizottság ügyben 2011. július 21‑én hozott ítéletének [EBHT 2011., I‑6237. o.] 78–80. pontja).
155. A jelen esetben ki kell emelni, hogy a Bizottság kizárólag az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének második albekezdésére alapozta a hozzáférés megtagadását, és nem e rendelkezés első albekezdésére.
156. Másodsorban, azon kérdést illetően, hogy a Bizottság a jogilag megkövetelt módon bizonyította‑e, hogy az 5. kategória a) pontjába tartozó valamennyi dokumentum tartalmaz az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdése második albekezdésének értelmében vett, tárgyalások és előzetes egyeztetések részét képező, belső használatra korlátozott véleményeket, a Bizottság a Törvényszék egyik írásbeli kérdésére adott válaszában azt állította, hogy e fogalom magában foglalja először is a tisztviselőinek vagy a szolgálatainak a mérlegelését vagy ítéletét tartalmazó vagy azt kérő dokumentumokat, másodsorban a valamennyi, a határozatának előkészítésére szolgáló dokumentumot, és harmadrészt valamennyi, más szolgálatoknak az eljárásban való részvételét biztosító dokumentumot. Véleménye szerint az 5. kategória a) pontjába tartozó valamennyi dokumentum, amelyet a 2011. november 9‑i válaszában a COMP/F/38.899. sz. ügyiratban oldalszámonként megjelölt, megfelel e meghatározásnak.
157. A Bizottság e tekintetben a tőle kért bizonyos dokumentumoknak az uniós bíróság által más ügyekben meghatározott minősítésére támaszkodott. Így a Bizottság szerint a fenti 154. pontban hivatkozott Svédország kontra MyTravel és Bizottság ügyben hozott ítélet és a Törvényszék T‑403/05. sz., MyTravel kontra Bizottság ügyben 2008. szeptember 9‑én hozott ítéletének (EBHT 2008., II‑2027. o.) értelmezéséből következik, hogy az uniós bíróságok az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdése második albekezdésének értelmében vett, véleményeket tartalmazó belső dokumentumoknak minősítették a Versenypolitikai Főigazgatóság által a tanácsadó bizottságnak küldött feljegyzést, az ügyirathoz csatolt egyik feljegyzést, valamint az ítélet hatásaira vonatkozó jelentést és az e jelentéssel kapcsolatos előkészítő dokumentumokat. A Törvényszék a T‑237/05. sz., Éditions Jacob kontra Bizottság ügyben 2010. június 9‑én hozott ítéltében (EBHT 2010., II‑22245. o.) úgy ítélte meg, hogy a Versenypolitikai Főigazgatóság által a Bizottság jogi szolgálatának küldött, valamely jogi rendelkezés alkalmazására vonatkozó állásfoglalás kérésére vonatkozó feljegyzés, és a Bizottság versenypolitikai biztosa számára készített, az ügy állását összefoglaló feljegyzés ilyen jellegű véleményt tartalmaz.
158. Márpedig e tekintetben meg kell állapítani, hogy a Bizottság, amikor az uniós bíróságoknak bizonyos egyedi dokumentumokkal kapcsolatos értékelésére hivatkozott, az általánosítás és az analógia útján az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdése második albekezdésének értelmében vett „tárgyalások és előzetes egyeztetések részét képező, belső használatra korlátozott állásfoglalások [helyesen: vélemények]” fogalmát az e rendelkezés első albekezdése értelmében vett „az intézmény által belső használatra összeállított […] dokumentum” fogalmának kívánja megfeleltetni. Végeredményben a „tárgyalások és előzetes egyeztetések részét képező, belső használatra korlátozott állásfoglalások [helyesen: vélemények]” fogalom e széles értelmének az elfogadása tehát részben megszüntetné az említett cikk (3) bekezdése két albekezésének hatékony érvényesülését, amelyek rendszere pedig többek között a fenti 154. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlattal megvilágított elven alapul, miszerint a szóban forgó intézmény általi döntéshozatalt követően a hozzáférés megtagadása csak a belső használatra szánt dokumentumok egy részére vonatkozóan lehetséges.
159. A Bizottság tehát nem bizonyította a jogilag megkövetelt módon, hogy az 5. kategória a) pontjába tartozó valamennyi dokumentum az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdése második albekezdésének értelmében vett véleményeket tartalmaz.
160. Továbbá, habár a Bizottság által a Törvényszék előtti eljárásban hivatkozott és a fenti 156. pontban megismételt igazolások kétségkívül alkalmasak lennének azon feltételezés elfogadhatóvá tételére, hogy az 5. kategória a) pontjába tartozó dokumentumok közül számos dokumentum ilyen véleményt tartalmaz, meg kell állapítani, hogy ezen igazolásokra – többek között a COMP/F/38.899.sz. ügyiratban szereplő dokumentumok listájának bizalmas változatára, valamint az 5. kategória a) pontja alá tartozó három alcsoport oldalszámonként történő megjelölésére – nem hivatkozott a Bizottság a megtámadott határozatban, és ezért azok nem tekinthetők úgy, hogy az ez utóbbi elfogadását meghatározó indoknak minősülnek. Következésképpen a jelen jogvita eldöntése céljából meg kell állapítani, hogy a Bizottság nem bizonyította, hogy az 5. kategória a) pontjába tartozó dokumentumok az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdése második albekezdésének értelmében vett véleményeknek minősülnek.
161. Következésképpen a Bizottság tévesen alkalmazta a jogot a megtámadott határozatban, amennyiben úgy ítélte meg, hogy az 5. kategória a) pontjába tartozó valamennyi dokumentum az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdése második albekezdésének értelmében vett véleményeket tartalmaz.
162. Harmadsorban a Bizottság által a hozzáférésnek az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének második albekezdése alapján történő megtagadására vonatkozóan a megtámadott határozatban alkalmazott érvelést illetően emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint e kivétel alkalmazása feltételezi annak alátámasztását, hogy a kérelmezett dokumentumokhoz való hozzáférés konkrétan és ténylegesen sértheti a Bizottság döntéshozatali eljárását, és hogy a sérelem e kockázata ésszerűen előrelátható, és nem pusztán hipotetikus (lásd a Törvényszék T‑144/05. sz., Muñiz kontra Bizottság ügyben 2008. december 18‑án hozott ítéletének [az EBHT‑ban nem tették közzé] 74. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot.)
163. Ezenfelül az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének második albekezdésében foglalt kivétel alkalmazásához a döntéshozatali eljárás sérelmének súlyosnak kell lennie. Ez különösen akkor áll fenn, ha az érintett dokumentumok hozzáférhetővé tétele jelentős hatást gyakorol a döntéshozatali eljárásra. Márpedig a súlyosság értékelése az adott ügy valamennyi körülményétől függ, különösen a döntéshozatali eljárásra gyakorolt azon negatív hatásoktól, amelyekre az intézmény az érintett dokumentumok hozzáférhetővé tételét érintően hivatkozik (a fenti 162. pontban hivatkozott Muñiz kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 75. pontja).
164. A jelen esetben a megtámadott határozat kiemeli, hogy a Bizottság döntéshozatali eljárása megköveteli a bizalom légkörének és a nyílt párbeszédnek a fenntartását annak érdekében, hogy a Bizottság szolgálatai szabadon kifejthessék az álláspontjukat különösen a kartellhez hasonló érzékeny problémákra vonatkozóan. Ez alapvető feltétel ahhoz, hogy az intézmény be tudja tölteni a feladatát. A kartellek területén folytatott vizsgálatra vonatkozó belső és ideiglenes álláspontok nyilvánosságra hozatala sértené e képességet, és leszűkíthetné a meglévő mozgásteret ezen álláspontok újbóli vizsgálata tekintetében.
165. A Bizottság hozzáfűzi, hogy abban az esetben, ha a GIS‑határozatot a GIS‑kartellben részt vevők által indított keresetet követően megsemmisítik, a Bizottságnak folytatnia kell a vizsgálatát. A belső dokumentumok hozzáférhetővé tétele ekképp a vizsgálat kimenetelét befolyásoló kísérletekre ösztönözhetne, és ennélfogva súlyosan torzítaná a Bizottság döntéshozatali eljárását.
166. Meg kell állapítani, hogy ezekre az indokokra a Bizottság általános és absztrakt módon hivatkozik, anélkül hogy azokat a kérdéses dokumentumok tartalmára vonatkozóan részletesen alátámasztaná. E megfontolásokra tehát az ugyanilyen jellegű dokumentumok közül bármelyik esetében hivatkozni lehet. Következésképpen ezek az indokok nem elégségesek a jelen ügyben kérelmezett dokumentumok hozzáférhetővé tételének a megtagadására, máskülönben sérülne az 1049/2001 rendelet 4. cikkében előírt kivételek, és különösen a rendelet 4. cikke (3) bekezdésének második albekezdésében előírt kivétel megszorító értelmezésére vonatkozó elv. E tekintetben különösen ki kell emelni, hogy a Bizottság nem adott semmilyen pontosítást annak módjára vonatkozóan, ahogyan harmadik személyek „befolyásolni [próbálhatják] a vizsgálat eredményét” annak újrakezdése esetén.
167. Egyébként különösen az azon esetre való hivatkozást illetően, miszerint ha megsemmisítik a GIS‑határozatot, a Bizottságnak új határozatot kellene hoznia, meg kell állapítani, hogy a Bizottság megpróbálja a jelen helyzetet, amelyet – amint a fenti 117–119. pontban említésre került – az jellemez, hogy már elfogadott egy határozatot, egy olyan helyzethez hasonlítani, vagy akár azzal azonosítani, amikor még nem hozta meg a határozatot. Márpedig a fenti 152–154. pontban felidézett ítélkezési gyakorlatra tekintettel, amely kiemeli a hozzáférésnek a döntéshozatalt követő megtagadását szabályozó, érzékelhetően jóval súlyosabb feltételeit, el kell kerülni az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdése két albekezdésének alkalmazására vonatkozó ténybeli feltételek bármiféle összekeverését.
168. Ebből következik, hogy mivel az 5. kategória a) pontjába tartozó dokumentumok az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdése második albekezdésének értelmében vett véleményeket tartalmaznak, a Bizottság tévesen ítélte meg úgy, hogy ezek hozzáférhetővé tétele súlyosan sérti a döntéshozatali eljárását.
169. Következésképpen a Bizottság tévesen alkalmazta a jogot a megtámadott határozatban, amennyiben az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének második albekezdésében szereplő kivételre támaszkodott.
170. Ennélfogva helyt kell adni a felperes első jogalapja harmadik részének.
171. A fentiek összességére tekintettel, elsőként a fenti 37. pontban tett megállapításoknak megfelelően, az 5. kategória b) pontjába tartozó dokumentumok tekintetében helyt kell a hozzáférés iránti kérelem terjedelmét érintő nyilvánvaló mérlegelési hibára alapított jogalapnak, és következésképpen meg kell semmisíteni a megtámadott határozatot azon részében, amely megtagadta az e dokumentumokhoz való hozzáférést.
172. Másodsorban a fenti 110–111. pontban tett megállapításoknak megfelelően helyt kell adni a kért dokumentumok konkrét és egyenként történő vizsgálatának hiányára alapított jogalapnak, kizárólag a 3. kategóriába tartozó dokumentumok kivételével, amelyekre egyedül nem vonatkozik az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének harmadik francia bekezdésére alapított kivétel.
173. Harmadsorban a fenti 129–130. pontban tett megállapításoknak megfelelően az 1., a 2., a 3., és a 4. kategóriába, valamint az 5. kategória a) pontjába tartozó dokumentumok tekintetében helyt kell adni az első jogalap első, az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdése harmadik francia bekezdésének megsértésére alapított részének, mivel a Bizottság tévesen ítélte meg úgy, hogy a vizsgálati tevékenységek céljainak védelmére alapított kivétel a jelen esetben alkalmazható volt.
174. Negyedsorban a fenti 149–150. pontban tett megállapításoknak megfelelően helyt kell adni az első jogalap második, az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdése első francia bekezdésének megsértésére alapított részének, mivel a Bizottság tévesen ítélte meg úgy, hogy az 1–4. kategóriába tartozó dokumentumok hozzáférhetővé tétele befolyásolná azon vállalkozások kereskedelmi érdekeit, amelyek a GIS‑kartellben részt vettek.
175. Ötödsorban a fenti 161. és a 168–170. pontban tett megállapításoknak megfelelően helyt kell adni az első jogalap harmadik, az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdése második albekezdésének megsértésre alapított részének, mivel a Bizottság tévesen ítélte meg úgy, hogy az 5. kategória a) pontjába tartozó valamennyi dokumentum e rendelkezés értelmében vett véleményeket tartalmaz, és mivel tévesen ítélte meg úgy, hogy e dokumentumok hozzáférhetővé tétele súlyosan sértené a döntéshozatali eljárását.
176. Ebből következik, hogy a megtámadott határozatot egészében meg kell semmisíteni anélkül, hogy szükséges lenne megvizsgálni a felperes által felhozott második és harmadik jogalapot.
A költségekről
177. Az eljárási szabályzat 87. cikkének 2. §‑a értelmében a Törvényszék a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A Bizottságot, mivel pervesztes lett, a felperes kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.
178. Az eljárási szabályzat 87. cikke 4. §‑ának első és harmadik bekezdése alapján a Svéd Királyság, az ABB és a Siemens maguk viselik saját költségeiket.
Rendelkező rész
A fenti indokok alapján
A TÖRVÉNYSZÉK (negyedik tanács)
a következőképpen határozott:
1) A COMP/F/38.899. „gázszigetelésű kapcsolóberendezések” eljárás ügyiratához való hozzáférést megtagadó, 2008. június 16‑i SG.E.3/MV/psi D (2008) 4931. sz. bizottsági határozatot megsemmisíti.
2) Az Európai Bizottság viseli saját költségeit, valamint az EnBW Energie Baden‑Württemberg AG részéről felmerült költségeket.
3) A Svéd Királyság, az ABB Ltd és a Siemens AG maguk viselik saját költségeiket.