CELEX: 62009CJ0275
Директива 85/337/ЕИО
Оценка на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда
Летище с дължина на пистата за излитане най-малко 2 100 метра
Понятие за строителство
Подновяване на разрешението за експлоатация

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на точка 7, буква а) от приложение I към Директива 85/337/ЕИО на Съвета
от 27 юни 1985 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда (ОВ L 175,
стр. 40; Специално издание на български език 2007 г., глава 15, том 1, стр. 174), изменена с Директива 97/11/ЕО на Съвета
от 3 март 1997 година (ОВ L 73, стр. 5; Специално издание на български език 2007 г., глава 15, том 3, стр. 254, наричана по-нататък
„Директива 85/337“).
Запитването е отправено в рамките на спор между Brussels Hoofdstedelijk Gewest (pегион Брюксел-столица) и множество жалбоподатели
от Vlaams Gewest (Фламандски регион) във връзка с решение относно експлоатацията на летище Bruxelles-National.

Правна уредба

Право на Съюза
Член 1, параграф 2 от Директива 85/337 предвижда:
„За целите на настоящата директива:
„проект“ означава:
–        извършването на строителни работи или изграждане на инсталации или схеми,
–        друга намеса в естествената околна среда и ландшафта, включително добив на природни ресурси;
[…]
„разрешение за осъществяване“ означава:
решението на компетентния орган или власти, което дава право на възложителя да развива проекта“.
Съгласно член 2, параграф 1, първа алинея от Директива 85/337 „[д]ържавите членки предприемат всички необходими мерки, за
да гарантират, че преди даване на разрешението за проектите, които е възможно да оказват значително въздействие върху околната
среда inter alia поради своя характер, мащаби или местоположение, е направена оценка на тяхното въздействие“.
Проектите, за които става дума, са посочени в член 4 от Директива 85/337. Тази разпоредба въвежда разграничение между изброените
в приложение І проекти, за които трябва да се направи оценка на въздействието върху околната среда, и изброените в приложение
ІІ към същата директива проекти, за които държавите членки следва да определят, въз основа на отделно разглеждане за всеки
конкретен случай или въз основа на предвидените от държавата членка прагове или критерии, дали за тях трябва да се направи
такава оценка.
Точка 7, буква a) от приложение I към Директива 85/337 посочва „[с]троителство[то] на […] летища с дължина на основната писта
2100 м или повече“.
Точка 13, първо тире от посоченото приложение ІІ се отнася до „[в]сяка промяна или удължаване на проектите, изброени в приложение I
или приложение II, които вече имат разрешително или които са изпълнени или са в процес на изпълнение, ако тази промяна може
да има съществено отрицателно въздействие върху околната среда“.

Национално право
Приложимата във Фламандския регион правна уредба прави разграничение между „урбанистично разрешение“, което позволява осъществяването
на определени строителни работи, и „екологично разрешение“, позволяващо използването на предприятие, класифицирано като неподходящо.
Издаването на екологично разрешение, чиято валидност е винаги ограничена във времето, се урежда от указа на фламандския парламент
от 28 юни 1985 г. относно екологичното разрешение, допълнен от постановление за изпълнение на фламандското правителство от
6 февруари 1991 г.
От влизането в сила на 1 май 1999 г. на нов списък за класифициране, изменен с постановление на фламандското правителство
от 12 януари 1999 г., „терените за летища, разполагащи с писта за излитане и кацане […] от поне 1 900 метра“ са класифицирани
в категорията на неподходящите предприятия, за които е необходимо издаването на екологично разрешение.

Спорът по главното производство и преюдициалните въпроси
Летище Bruxelles-National, намиращо се във Фламандския регион, разполага с три писти за излитане и кацане от повече от 2 100
метра. То съществува от няколко десетилетия, но експлоатацията му е обвързана с издаването на екологично разрешение едва от
1999 г.
Първото екологично разрешение е предоставено на 1 февруари 2000 г. със срок на действие пет години. Това разрешение, което
определя по-специално нормите за шум, е променяно три пъти в посока на по-съществено намаляване на общия шумов фон. Запитващата
юрисдикция посочва, че от досието не е видно това разрешение, както и последвалите го изменения, да са били предмет на оценка
на въздействието върху околната среда.
На 5 януари 2004 г. The Brussels Airport Company NV подава искане за екологично разрешение с оглед на продължаването на експлоатацията
на летището и на неговата промяна, състояща се в добавянето на парцели.
На 8 юли 2004 г. постоянното представителство на провинциалния съвет на Фламандски Брабант предоставя исканото разрешение
за продължаване на експлоатацията на летището, като отхвърля искането за неговото разширяване. Относно осъществяването на
оценка на въздействието върху околната среда постоянното представителство приема, че тя не е необходима.
Срещу това решение е подадена жалба по административен ред. Жалбоподателите посочват по-конкретно, че към искането за екологично
разрешение е трябвало да бъде приложена оценка на въздействието върху околната среда.
На 30 декември 2004 г. фламандският министър на обществените строежи, енергетиката, околната среда и природата потвърждава
решението на постоянното представителство. Той приема, че осъществяването на оценка на въздействието върху околната среда
не е необходимо както съгласно фламандската правна уредба, така и съгласно Директива 85/337.
Brussels Hoofdstedelijk Gewest и множество други жалбоподатели подават жалба срещу това решение пред Raad van State. Те посочват,
че то е опорочено, тъй като издаването на екологичното разрешение е обвързано с осъществяването на оценка на въздействието
върху околната среда, а това задължение не е било спазено.
При тези обстоятелства Raad van State решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1.      Когато се изискват различни разрешения за осъществяване, от една страна, на инфраструктурни дейности на дадено летище с дължина
на основната писта най-малко 2 100 метра, и от друга страна, на експлоатацията на това летище, а последното посочено разрешение —
екологичното разрешение — се предоставя само за определен период, трябва ли терминът „строителство“ по смисъла на точка 7,
буква a) от приложение I към [Директива 85/337/ЕИО] да се тълкува в смисъл, че е необходимо да се извърши оценка на въздействието
върху околната среда не само за осъществяването на инфраструктурни дейности, но и за експлоатацията на летището?
2)      Задължението за извършване на оценка на въздействието върху околната среда в сила ли е и с оглед на подновяването на екологичното
разрешение на летището, т.е. както когато това подновяване не е придружено с промяна или разширяване на експлоатацията, така
и когато се предвижда такава промяна или разширяване?
3)      Различно ли е положението по отношение на задължението за извършване на оценка на въздействието върху околната среда при подновяването
на екологично разрешение за летище в зависимост от това дали във връзка с предходно разрешение за експлоатация вече е извършена
оценка на въздействието върху околната среда и дали летището вече е било в експлоатация към момента, в който общностният или
националният законодател е въвел изискването за оценка на въздействието върху околната среда?“.

По преюдициалните въпроси
За да се отговори на тези въпроси, които следва да се разгледат заедно, трябва да се установи дали експлоатацията на дадено
летище може да бъде „проект“ по смисъла на член 1, параграф 2 от Директива 85/337, a при положителен отговор — дали подобен
проект спада към тези, които са предвидени в приложения I и II към тази директива.
Както Съдът припомня в точка 23 от Решение от 28 февруари 2008 г. по дело Abraham и др. (C‑2/07, Сборник, стр. I‑1197), от
самата формулировка на член 1, параграф 2 от Директива 85/337 следва, че терминът „проект“ се отнася до работа или до намеса
от физическо естество.
В преюдициалното запитване обаче изрично е посочено, че мярката, която е предмет на спора в главното производство, се ограничава
до подновяване на съществуващото разрешение за експлоатация на летище Bruxelles-National без провеждане на работи или намеса,
променящи физическото състояние на летището.
Някои от жалбоподателите в главното производство са посочили все пак, че понятието за намеса от физическо естество следва
да се разшири значително до всяка намеса в естествената околна среда. В това отношение те се позовават на точки 24 и 25 от
Решение от 7 септември 2004 г. по дело Waddenvereniging и Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, Recueil, стр. I‑7405), в
което Съдът е постановил, че дейността механично събиране на миди представлява „проект“ по смисъла на член 1, параграф 2,
второ тире от Директива 85/337.
Тези доводи не могат да бъдат приети. Всъщност, както се посочва от генералния адвокат в точка 22 от неговото заключение,
в делото, по което е произнесено това решение, разглежданата дейност е могла да се приеме като сравнима с добива на природни
ресурси, който е дейност, изрично предвидена в член 1, параграф 2, второ тире от Директива 85/337, тъй като е предполагала
действително физическо изменение на морското дъно.
Следователно подновяване на съществуващото разрешение за експлоатация на летище без провеждането на работи или намеса, променящи
физическото състояние на летището, не може да се квалифицира като „проект“ по смисъла на член 1, параграф 2, второ тире от
Директива 85/337.
Следва да се добави, че във всички случаи член 2, параграф 1 от Директива 85/337 не изисква предвидената в тази директива
процедура за оценка да се прилага по отношение на всеки проект, който може да окаже съществено въздействие върху околната
среда, а изисква прилагането ѝ само по отношение на проектите, упоменати в приложения І и ІІ към посочената директива (Определение
от 10 юли 2008 г. по дело Aeillo и др., C‑156/07, Сборник, стр. I‑5215, точка 34).
В това отношение следва да се отбележи, подобно на генералния адвокат в точка 26 от неговото заключение, че използваната в
точка 7, буква a) от приложение I към Директива 85/337 дума „строителство“ не създава никакво двусмислие и следва да се разбира
в обикновения ѝ смисъл, тоест като позоваване на изграждането на несъществуващи до тогава обекти или на промяната във физическия
смисъл на съществуващи обекти.
Действително, в своята съдебна практика Съдът е дал широко тълкуване на понятието за строителство, приемайки, че рàботи по
реконструкцията на съществуващ път могат да бъдат равностойни според техния обхват и характеристики на изграждането на нов
път (Решение от 25 юли 2008 г. по дело Ecologistas en Acción-CODA, C‑142/07, Сборник, стр. I‑6097, точка 36). Той е направил
тълкуване също и на разпоредбите на точка 13 от приложение ІІ към Директива 85/337, разглеждани във връзка с точка 7 от приложение
І към нея, в смисъл, че те визират и работите по изменение на инфраструктурата на съществуващо летище без удължаване на основната
писта, доколкото по-конкретно поради своето естество, значение и характеристики могат да се считат за изменение на самото
летище (Решение по дело Abraham и др., посочено по-горе, точка 40).
От тези решения е видно въпреки това, че при всяко от делата, по които те са произнесени, са били разглеждани физически работи,
които съгласно предоставените от запитващата юрисдикция сведения, в настоящия случай не са налице в главното производство.
Както обаче припомня генералният адвокат в точка 28 от своето заключение, ако съгласно постоянната съдебна практика приложното
поле на Директива 85/337 е широко и неговата цел е многообхватна (вж. по-специално Решение по дело Abraham и др., посочено
по-горе, точка 32, както и Решение по дело Ecologistas en Acción-CODA, посочено по-горе, точка 28), то телеологичното тълкуване
на Директивата не може да изопачава ясно изразената от страна на законодателя на Европейския съюз воля.
Следователно във всички случаи подновяването на съществуващо разрешение за експлоатация на летище без провеждането на работи
или намеса, променящи физическото състояние на летището, не може да се квалифицира като „строителство“ по смисъла на точка 7,
буква a) от приложение I към Директива 85/337.
Следва все пак да се отбележи, че в производството пред Съда, и по-точно в съдебното заседание, някои от жалбоподателите в
главното производство посочват, че след изтичането на срока за транспониране на Директива 85/337 са били осъществени работи
по изменение на инфраструктурата на летище Bruxelles-National, без да е направена оценка на въздействието върху околната среда.
В този контекст следва да се напомни, че съгласно установената практика на Съда разрешение като това в главното производство,
което формално не се отнася до дейност, подлежаща на оценка на въздействието върху околната среда по смисъла на приложения
I и II към Директива 85/337, може да наложи провеждането на такава оценка, когато тази мярка представлява етап от процедура
по издаване на разрешение за осъществяването на дейност, представляваща част от проект по смисъла на член 2, параграф 1 от
Директивата (вж. в този смисъл Решение по дело Abraham и др., посочено по-горе, точка 25).
Съгласно същата съдебна практика, когато националното право предвижда процедурата по издаване на разрешения да се осъществява
на няколко етапа, оценката на въздействието на определен проект върху околната среда трябва по принцип да бъде извършена веднага
щом стане възможно да се установят и оценят всички въздействия, които този проект може да окаже върху околната среда (вж.
Решение от 7 януари 2004 г. по дело Wells, C‑201/02, Recueil, стр. I‑723, точка 53, както и Решение по дело Abraham и др.,
посочено по-горе, точка 26). Във връзка с това Съдът е установил също, че национална разпоредба, която предвижда да се прави
оценка на въздействието върху околната среда само в начален етап на процедура по издаване на разрешение, а не на по-късен
етап от тази процедура, не е съвместима с Директива 85/337 (вж. в този смисъл Решение от 4 май 2006 г. по дело Комисия/Обединено
кралство, C‑508/03, Recueil, стр. I‑3969, точки 105 и 106).
Поради това на запитващата юрисдикция следва да се посочи, че тя трябва да установи в светлината на припомнената в точки 27,
32 и 33 от настоящото решение съдебна практика, въз основа на приложимите национални разпоредби, дали решение като това в
главното производство може да се счита за етап от процедура по издаване на разрешение, състояща се от множество етапи и която
е за осъществяването на дейности, представляващи част от проект по смисъла на съответните разпоредби от Директива 85/337.
С оглед на разглеждането на обстоятелствата, на запитващата юрисдикция трябва да се припомни произнасянето на Съда, че спрямо
работите по изменение на инфраструктурата на съществуващо летище, без удължаване на основната писта, приложими са разпоредбите
на точка 13 от приложение II към Директива 85/337 във връзка с точка 7 от приложение I към същата директива, доколкото по-конкретно
поради своето естество, значение и характеристики те могат да се считат за изменение на самото летище (Решение по дело Abraham
и др., посочено по-горе, точка 40).
Също така Съдът подчертава, че целта на правната уредба на Съюза не може да бъде заобиколена чрез разделянето на проектите
и че липсата на отчитане на техния кумулативен ефект не трябва да води на практика до освобождаването на всички проекти от
задължението за извършване на оценка, след като, взети заедно, те могат да окажат значително въздействие върху околната среда
по смисъла на член 2, параграф 1 от Директива 85/337 (Решение по дело Abraham и др., посочено по-горе, точка 27).
Ако се окаже, че след влизането в сила на Директива 85/337 рàботи или намеса от физическо естество, които следва да се квалифицират
като проект по смисъла на Директивата, са били осъществени на летището, без да е направена оценка за тяхното въздействие върху
околната среда на по-ранен етап от процедурата по издаване на разрешение, то при етапа на издаване на разрешението за експлоатация
запитващата юрисдикция трябва да ги вземе предвид и да осигури полезното действие на Директивата, като следи такава оценка
да бъде направена поне на този стадий от процедурата.
Следователно на поставените въпроси трябва да се отговори, че член 1, параграф 2, второ тире от Директива 85/337 и точка 7
от приложение I към тази директива следва да се тълкуват в смисъл, че:
–        подновяването на съществуващо разрешение за експлоатация на летище, без провеждането на работи или намеса, променящи физическото
състояние на летището, не може да се квалифицира като „проект“, съответно „строителство“, по смисъла на тези разпоредби,
–        въпреки това запитващата юрисдикция следва да определи въз основа на приложимото национално право и като има предвид евентуално
кумулативния ефект на множество работи или намеси, които са осъществени след влизането в сила на Директивата, дали това разрешение
се вписва в състояща се от няколко етапа процедура по издаване на разрешение, която има за предмет осъществяването на дейности,
представляващи част от проект по смисъла на точка 13, първо тире от приложение II във връзка с точка 7 от приложение I към
тази директива. При липса на оценка на въздействието върху околната среда от подобни работи или намеси на предходния етап
от процедурата по издаване на разрешение запитващата юрисдикция трябва да осигури полезното действие на Директивата, като
следи такава оценка да бъде направена поне на стадия на издаване на разрешението за експлоатация.

По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните в главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход
на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени
за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (първи състав) реши:
Член 1, параграф 2, второ тире и точка 7 от приложение I към Директива 85/337/ЕИО на Съвета от 27 юни 1985 година относно
оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда, изменена с Директива 97/11/ЕО на Съвета
от 3 март 1997 г., трябва да се тълкуват в смисъл, че:
–
подновяването на съществуващо разрешение за експлоатация на летище, без провеждането на работи или намеса, променящи физическото
състояние на летището, не може да се квалифицира като „проект“, съответно „строителство“, по смисъла на тези разпоредби,
–
въпреки това запитващата юрисдикция следва да определи въз основа на приложимото национално право и като има предвид евентуално
кумулативния ефект на множество работи или намеси, които са осъществени след влизането в сила на Директивата, дали това разрешение
се вписва в състояща се от няколко етапа процедура по издаване на разрешение, която има за предмет осъществяването на дейности,
представляващи част от проект по смисъла на точка 13, първо тире от приложение II във връзка с точка 7 от приложение I към
тази директива. При липса на оценка на въздействието върху околната среда от подобни работи или намеси на предходния етап
от процедурата по издаване на разрешение запитващата юрисдикция трябва да осигури полезното действие на Директивата, като
следи такава оценка да бъде направена поне на стадия на издаване на разрешението за експлоатация.
Подписи
*
Език на производството: нидерландски.