CELEX: 62010CJ0484
Tavaroiden vapaa liikkuvuus
Määrälliset rajoitukset ja vaikutukseltaan vastaavat toimenpiteet
Direktiivi 89/106/ETY
Rakennusalan tuotteet
Standardit, joita ei ole yhdenmukaistettu
Laatumerkinnät
Varmentamiselimiä koskevat vaatimukset

Ennakkoratkaisupyyntö koskee SEUT 34 ja SEUT 36 artiklan tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat yhtäältä Asociación para la Calidad de los Forjados (Ascafor) ja Asociación de Importadores y Distribuidores de Acero para la Construcción (Asidac) sekä toisaalta Espanjan valtio, Calidad Siderúrgica SL, Colegio de Ingenieros Técnicos Industriales, Asociación Española de Normalización y Certificación (AENOR), Consejo General de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos, Asociación de Investigación de las Industrias de la Construcción (Aidico) Instituto Tecnológico de la Construcción, Asociación Nacional Española de Fabricantes de Hormigón Preparado (Anefhop), Ferrovial Agromán SA, Agrupación de Fabricantes de Cemento de España (Oficemen) ja Asociación de Aceros Corrugados Reglamentarios y su Tecnología y Calidad (Acerteq) ja jossa vaaditaan kumoamaan rakennebetonisäännöstön hyväksymisestä (EHE-08) 18.7.2008 annettu kuninkaan asetus 1247/2008 (BOE nro 203, 22.8.2008, s. 35176).
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Rakennusalan tuotteita koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 21.12.1988 annettua neuvoston direktiiviä 89/106/ETY (
EYVL 1989, L 40, s. 12
), sellaisena kuin se on muutettuna 22.7.1993 annetulla neuvoston direktiivillä 93/68/ETY (
EYVL L 220, s. 1
; jäljempänä direktiivi 89/106), sovelletaan sen 1 artiklan 1 kohdan mukaan ”rakennusalan tuotteisiin”.
Direktiivin 6 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltiot voivat kuitenkin sallia muiden kuin 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen tuotteiden saattamisen markkinoille alueellaan, jos ne täyttävät perustamissopimuksen mukaiset kansalliset säännökset, kunnes II ja III luvussa tarkoitetuissa eurooppalaisissa teknisissä eritelmissä toisin säädetään. – –”
Direktiivin 16 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Jos jollekin tietylle tuotteelle ei ole 4 artiklassa tarkoitettuja teknisiä eritelmiä, voi tuotteen määrämaana oleva jäsenvaltio yksittäistapauksessa pyynnöstä todeta tuotteen olevan voimassa olevien kansallisten säännösten mukainen, jos tuote osoittautuu hyväksytyksi hyväksytyn tarkastuslaitoksen tuotetta valmistavassa jäsenvaltiossa tekemissä testeissä ja tarkastuksissa, jotka on tehty tuotteen määrämaana olevan jäsenvaltion voimassa olevien tai tämän vastaaviksi tunnustamien menetelmien mukaan.
2.   Tuotetta valmistavan jäsenvaltion on ilmoitettava tuotteen määrämaana olevalle jäsenvaltiolle, jonka säännösten mukaisesti testit ja tarkastukset on tehtävä, se tarkastuslaitos, jonka se aikoo hyväksyä tähän tehtävään. Tuotteen määrämaana olevan jäsenvaltion ja tuotetta valmistavan jäsenvaltion on annettava toisilleen kaikki tarvittavat tiedot. Tuotetta valmistavan jäsenvaltion on tietojen vaihdon perusteella hyväksyttävä näin nimetty tarkastuslaitos. Jos jäsenvaltiolla on asian suhteen epäilyjä, sen on perusteltava kantansa ja ilmoitettava tästä komissiolle.
3.   Jäsenvaltioiden on huolehdittava, että hyväksytyt tarkastuslaitokset antavat toisilleen kaiken tarvittavan avun.
4.   Jos jäsenvaltio toteaa, että hyväksytty tarkastuslaitos ei suorita testejä ja tarkastuksia jäsenvaltion kansallisten säännösten mukaan asianmukaisesti, sen on ilmoitettava tästä sille jäsenvaltiolle, jossa tarkastuslaitos on hyväksytty. Tämän jäsenvaltion on kohtuullisessa ajassa ilmoitettava edellä tarkoitetun ilmoituksen tehneelle jäsenvaltiolle, mihin toimenpiteisiin on ryhdytty. Jos ilmoituksen tehnyt jäsenvaltio ei pidä toimenpiteitä riittävinä, se voi kieltää kysymyksessä olevan tuotteen saattamisen markkinoille ja käytön tai asettaa sille erityisehtoja. Jäsenvaltion on ilmoitettava tästä toiselle jäsenvaltiolle ja komissiolle.”
Saman direktiivin 17 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Määrämaana olevien jäsenvaltioiden on pidettävä tuotetta valmistavassa jäsenvaltiossa 16 artiklassa tarkoitetun menettelyn mukaisesti annettuja kertomuksia, selosteita ja todistuksia samanarvoisina kuin vastaavia kansallisia asiakirjoja.”
Direktiivin 89/106 VII lukuun, jonka otsikko on ”Hyväksytyt toimielimet”, kuuluu 18 artikla, jonka 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Varmentamiselinten, tarkastuslaitosten ja testauslaboratorioiden on täytettävä liitteessä IV säädetyt edellytykset.”
Direktiivin 89/106 liitteessä IV ilmoitetaan vähimmäisvaatimukset, jotka varmentamiselinten, tarkastuslaitosten ja testauslaboratorioiden on täytettävä, jotta ne voidaan hyväksyä tässä direktiivissä tarkoitetulla tavalla.
Kansallinen oikeus
Kuninkaan asetuksella 1247/2008 hyväksytyssä rakennebetonisäännöstössä (EHE-08) (jäljempänä betonisäännöstö) säädetään teknisistä eritelmistä, joiden mukaisia betonituotteiden on oltava, jotta niitä voidaan käyttää Espanjassa rakennusalalla.
Betonisäännöstössä säädetään myös pakollisten teknisten eritelmien valvontatavoista.
Betonisäännöstön 87 §:ssä säädetään betoniteräksen osalta kahdesta mahdollisuudesta, joiden avulla tuotteiden voidaan osoittaa olevan teknisten eritelmien mukaisia.
Yhtäältä voidaan osoittaa, että betoniteräs on tuoteturvallisuus- ja laatuvaatimusten mukaista, jos sillä on tämän säännöstön liitteen nro 19 mukainen virallisesti tunnustettu laatumerkintä.
Jos toisaalta tunnustettua laatumerkintää ei ole, teknisten eritelmien mukaisuus todetaan kokeiden ja testien avulla kutakin betoniteräserää hyväksyttäessä.
Betonisäännöstön 4.1 §:ssä säädetään muualta kuin Espanjan kuningaskunnasta peräisin olevasta betoniteräksestä seuraavaa:
”Tämän lain soveltamisalalla voidaan käyttää rakennusalan tuotteita, jotka on valmistettu tai saatettu markkinoille laillisesti Euroopan unionin jäsenvaltioissa – –, jos nämä tuotteet, jotka ovat jonkin – – jäsenvaltion lainsäädännön mukaisia, vastaavat tasoltaan tässä säännöstössä edellytettyä tasoa tuoteturvallisuuden ja käyttötarkoituksen osalta.
Kyseinen vastaava taso vahvistetaan 4.2 §:n tai tilanteen mukaan – – direktiivin 89/106/ETY 16 artiklan säännösten mukaisesti.
– –
Euroopan talousalueen jäsenvaltioiden rakennusalalla toimivaltaiset viranomaiset voivat tunnustaa vapaaehtoiset laatumerkinnät, jotka helpottavat tässä säännöstössä säädettyjen vaatimusten noudattamista, ja laatumerkinnät voivat koskea rakenteiden suunnittelua, tuotteita, rakennusmenettelyjä tai ympäristökriteerien huomioon ottamista.”
Betonisäännöstön 81 §:ssä, jonka otsikko on ”Varmuustasot ja laatumerkinnät”, säädetään seuraavaa:
”Jotta tuotteiden ja toteuttamismenetelmien voidaan katsoa olevan tässä säännöstössä määriteltyjen perusvaatimusten mukaiset, niiden on noudatettava useita eri eritelmiä riittävän tasoisella varmuudella.
[Valmistusvaltiot] voivat vapaaehtoisesti saattaa tuottee[nsa] ja menetelmä[nsä] – – edellytettyä vähimmäistasoa korkeammalle varmuustasolle sisällyttämällä järjestelmiä (kuten laatumerkinnät), jotka osoittavat asianmukaisin tarkastuksin, tutkimuksin ja testauksin, että [niiden] laatujärjestelmä ja tuotevalvonta täyttävät tällaisten merkintöjen myöntämisedellytykset.
Tässä säännöstössä tarkoitetut korkeammat varmuustasot, jotka ylittävät säädetyt vähimmäisvaatimukset, voidaan osoittaa jollakin seuraavista menettelyistä:
a)
tämän lain liitteessä nro 19 säädetyn menettelyn mukaisesti myönnetyn virallisesti tunnustetun laatumerkinnän saannilla tai
b)
rakennuspaikalla valmistettujen tuotteiden tai rakennuspaikalla toteutettujen menetelmien osalta vastaavalla järjestelmällä, joka on hyväksytty ja tarkastettu Dirección Facultativan vastuulla ja jolla varmistetaan vastaavien takeiden täyttyminen kuin liitteessä nro 19 edellytetään virallisesti tunnustettujen laatumerkintöjen osalta.
Tässä säännöstössä säädetään tiettyjen erityisten perusteiden soveltamisesta niiden tuotteiden ja menetelmien hyväksyntään, joiden varmuustaso on korkeampi jommankumman edellisessä momentissa mainitun menettelyn mukaisesti.
Hyväksynnän edellyttämässä valvonnassa voidaan ottaa huomioon takeet, jotka liittyvät laatumerkinnän saamiseen, jos tietyt edellytykset täyttyvät. Toteuttamismenetelmien tapauksessa, samoin kuin niiden tuotteiden tapauksessa, jotka eivät edellytä EY-merkintää direktiivin 89/106/ETY mukaan, tämän säännöstön perusteella niiden hyväksyntään voidaan soveltaa tiettyjä erityisiä perusteita, kun niissä on vapaaehtoinen laatumerkintä, joka on hyväksytty virallisesti jonkin Euroopan unionin jäsenvaltion tai jonkin Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen allekirjoittajavaltion julkishallintoon kuuluvassa rakennustöiden tai julkisten rakennusurakoiden osalta toimivaltaisessa hallintoelimessä.
Edellisessä momentissa säädettyä sovelletaan myös sellaisiin rakennusalan tuotteisiin, jotka on valmistettu tai saatettu markkinoille laillisesti valtiossa, jolla on tulliassosiaatiosopimus Euroopan unionin kanssa, kun tässä sopimuksessa näille tuotteille tunnustetaan sama kohtelu kuin Euroopan unionin jäsenvaltiossa valmistetuille tai markkinoille saatetuille tuotteille. Näissä tapauksissa vastaavuustaso todetaan soveltamalla tässä tarkoituksessa mainitussa direktiivissä säädettyjä menettelyjä.
Tämän säännöstön perusvaatimusten mukaisuutta arvioitaessa laatumerkintöjen on täytettävä liitteessä nro 19 asetetut virallista tunnustamista koskevat edellytykset, jotta ne voidaan tunnustaa virallisesti.
– –”
Betonisäännöstön liitteessä nro 19, jonka otsikko on ”Varmuustaso ja laatumerkintöjen virallista tunnustamista koskevat edellytykset”, mainitaan erityisesti varmentamiselinten organisaatiota ja toimintaa ja niiden osalta toimivaltaisen hallinnon toimivaltaa koskevat säännöt.
Liitteen 1 §:ssä todetaan seuraavaa:
”Tämän säännöstön nojalla on mahdollista, että Dirección Facultativa soveltaa joihinkin tuotteisiin ja menetelmiin erityisiä perusteita, jos niiden varmuustaso on 81 §:n mukaisesti vapaaehtoisesti saatettu säädettyä vähimmäistasoa korkeammaksi.
Yleensä kyseiset korkeammat varmuustasot osoitetaan Euroopan unionin jonkin jäsenvaltion tai Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen jonkin allekirjoittajavaltion tai Euroopan unionin kanssa tulliliittoa koskevan sopimuksen tehneen valtion rakennusalalla toimivaltaisen viranomaisen virallisesti tunnustaman laatumerkinnän saannilla, jolloin vastaavuustaso todetaan direktiivissä 89/106/ETY säädettyjä menettelyjä noudattamalla.”
Betonisäännöstön liitteessä nro 19 olevassa 2 §:ssä säädetään seuraavaa:
”– – Sellaisten tuotteiden ja menetelmien tapauksessa, joille ei ole voimassa EY-merkintää, säädetty varmuustaso on tässä säännöstössä säädetty taso.
Tuotteen valmistaja, menetelmästä vastaava taho tai rakentaja voi lisäksi vapaaehtoisesti valita sellaisen laatumerkinnän saamisen, joka osoittaa tässä säännöstössä edellytettyä vähimmäistasoa korkeamman varmuustason. Tuotteiden, joilla on EY-merkintä, laatumerkintöjen on tuotava lisäarvoa sellaisten ominaisuuksien osalta, joita kyseinen merkintä ei kata.
Koska nämä ovat vapaaehtoisia toimenpiteitä, laatumerkinnöillä voi olla eri myöntämisedellytykset niitä koskevissa erityisissä menettelyissä. Tässä liitteessä vahvistetaan edellytykset sen selvittämiseksi, onko laatumerkintöjen takaama varmuustaso säädettyä vähimmäistasoa korkeampi ja voivatko toimivaltaiset viranomaiset siten tunnustaa ne virallisesti.”
Kyseisen liitteen 3 §:ssä todetaan seuraavaa:
”Laatumerkinnän virallisesta tunnustamisesta vastaavan viranomaisen on varmistettava tässä liitteessä viralliselle tunnustamiselle asetettujen edellytysten täyttyminen ja huolehdittava siitä, että nämä edellytykset täytetään edelleen. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi viranomainen voi tarvittavia luottamuksellisuusvaatimuksia noudattaen valvoa kaikkea laatumerkinnän tunnustamisen kannalta merkitykselliseksi katsomaansa toimintaa.
– –”
Betonisäännöstön liitteessä nro 19 olevassa 4 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Saadakseen virallisen tunnustuksen laatumerkinnän on täytettävä seuraavat edellytykset:
—
Laatumerkinnän on oltava vapaaehtoinen ja tässä liitteessä asetetut edellytykset täyttävän varmentamiselimen myöntämä.
—
Laatumerkinnän on oltava tämän säännöstön mukainen, ja sitä koskevissa määräyksissä on oltava nimenomainen ilmoitus tämän säännöstön noudattamisesta.
—
Laatumerkintä on myönnettävä sellaisten määräysten nojalla, joissa määritetään sitä koskevat erityiset takeet, myöntämismenettely, toimintaa koskeva järjestelmä, tekniset vaatimukset ja päätöksentekoa koskevat säännöt.
—
Kyseisten määräysten on oltava yleisön saatavilla, ne on ilmaistava selvästi ja täsmällisesti ja niissä on annettava yksiselitteistä tietoa sekä varmentajan asiakkaalle että muille tahoille, joita asia koskee. Lisäksi määräyksissä on otettava huomioon erityiset menettelyt sekä rakennuspaikan ulkopuolisten laitosten tapauksessa että rakennuspaikkaan kuuluvien laitosten tai paikalla toteutettavien menetelmien tapauksessa.
—
Kyseisillä määräyksillä on varmistettava merkin myöntävän toimielimen riippumattomuus ja puolueettomuus; niissä on muun muassa kiellettävä asiaan liittyvää neuvonanto- tai konsultointitoimintaa harjoittavia henkilöitä osallistumasta samaa asiaa koskevaan päätöksentekoon.
—
Laatumerkinnän myöntämistä koskevien määräysten on taattava vastaava kohtelu sellaisille varmennetuille tuotteille, joiden osalta laadunvalvonnan testaustulokset eivät täytä vaatimuksia, sen varmistamiseksi, että asianmukaiset korjaavat toimenpiteet toteutetaan välittömästi ja että tarvittaessa tästä on ilmoitettu asiakkaille. Kyseisissä määräyksissä on niin ikään vahvistettava enimmäisaika, joka voi kulua vaatimusten täyttämättä jättämisen toteamisen ja korjaavien toimenpiteiden toteuttamisen välillä.
—
Määräyksissä on vahvistettava vähimmäisvaatimukset, jotka varmentamisen suorittavien laboratorioiden on täytettävä.
—
Laatumerkinnän myöntämisedellytykseksi on asetettava tiedot jatkuvasta laadunvalvonnasta vähintään kuuden kuukauden ajalta, kun tuotteet tai menettelyt kehitetään rakennuspaikan ulkopuolisissa laitoksissa. Rakennuspaikkaan kuuluvien laitosten tapauksessa määräyksissä on vahvistettava kriteerit samantasoisten tuotantotietojen ja käyttäjälle annettavien takeiden varmistamiseksi.
—
Niiden tuotteiden ja menetelmien osalta, jotka eivät kuulu tämän liitteen soveltamisalaan mutta kuuluvat tämän säännöstön soveltamisalaan, määräyksissä on annettava lisätakeita ominaisuuksista, jotka poikkeavat säädetyistä ominaisuuksista mutta voivat myötävaikuttaa tässä säännöstössä asetettujen vaatimusten täyttämiseen.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymys
Ascaforin jäsenet ovat yrityksiä, joiden pääasiallisena toimintana on betoniraudoituksia varten käytettävän teräksen valmistus ja markkinoille saattaminen Espanjassa. Asidacin jäsenet ovat rakennusteräksen espanjalaisia maahantuojia.
Nämä yhteenliittymät katsovat, että betonisäännöstöllä ja erityisesti sen 81 §:llä ja liitteellä nro 19 rajoitetaan niiden mahdollisuutta tuoda muista jäsenvaltioista kuin Espanjan kuningaskunnasta peräisin olevaa betoniterästä.
Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin täsmentää, että betoniteräksen on vastattava Espanjassa tiettyjä teknisiä eritelmiä, jotta sitä voidaan käyttää rakennusalalla.
Betonisäännöstössä säädetään kahdesta mahdollisuudesta sen osoittamiseksi, että nämä vaatimukset täyttyvät, eli joko betoniteräksen voidaan osoittaa olevan teknisten eritelmien mukaista kutakin erää hyväksyttäessä tehtyjen testien ja tarkastusten perusteella tai betoniteräksellä on virallisesti tunnustettu laatumerkintä, eli on osoitettu, että valmistaja on noudattanut valmistusvaiheesta lähtien betonisäännöstössä säädettyjä vaatimuksia.
Kansallinen tuomioistuin korostaa, että ensin mainitussa tapauksessa teknisten eritelmien mukaisuutta koskevat testit ja tarkastukset ovat kalliimpia ja niistä vastaa teräksen loppukäyttäjä eikä valmistaja niin kuin menettelyssä, jossa hankitaan virallisesti tunnustettu laatumerkintä.
Kansallinen tuomioistuin päättelee tästä, että betoniteräksen käyttäjiä kannustetaan käyttämään varmennettuja tuotteita eli tuotteita, joilla on virallisesti tunnustettu laatumerkintä, jotta ne välttyisivät kutakin betoniteräserää hyväksyttäessä suoritettavaan teknisten eritelmien mukaisuuden tarkastukseen liittyviltä haitoilta ja kustannuksilta, joten muissa jäsenvaltioissa kuin Espanjan kuningaskunnassa toimivia valmistajia kannustetaan samoin saattamaan tuotteensa Espanjan markkinoille tällaisen Espanjan viranomaisten virallisesti tunnustaman laatumerkinnän avulla.
Kansallinen tuomioistuin viittaa tässä yhteydessä muiden jäsenvaltioiden kuin Espanjan kuningaskunnan laatumerkintöjen tunnustamismenettelyyn, josta on säädetty betonisäännöstön 81 §:ssä, luettuna yhdessä tämän säännöstön liitteen nro 19 kanssa, ja ilmaisee epäilyksensä siitä, ovatko luetellut edellytykset, jotka näiden jäsenvaltioiden varmentamiselinten on täytettävä, jotta niiden myöntämät laatutodistukset voidaan tunnustaa virallisesti Espanjassa, yhteensopivia SEUT 34 ja 36 artiklan kanssa.
Tribunal Supremo on tässä tilanteessa päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Voidaanko katsoa, että 18.7.2008 annetun kuninkaan asetuksen (Real Decreto) 1247/08 liitteeseen nro 19 – luettuna yhdessä saman asetuksen 81 §:n kanssa – sisältyvät laatumerkintöjen virallisesta tunnustamisesta annetut tyhjentävät säännökset ovat ylimitoitettuja ja suhteettomia tavoiteltuun päämäärään nähden ja merkitsevät todistusten vastaavuuden tunnustamista vaikeuttavaa perusteetonta rajoitusta ja [SEUT 34] ja [SEUT 36] artiklassa kiellettyä tuontitavaroiden markkinoille saattamisen estettä tai rajoitusta?”
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
Tutkittavaksi ottaminen
Calidad Siderúrgica SL, Aidico Instituto Tecnológico de la Construcción ja Acerteq vaativat ennakkoratkaisukysymyksen tutkimatta jättämistä.
Kansallinen tuomioistuin pyytää niiden mukaan todellisuudessa unionin tuomioistuinta ratkaisemaan pääasian tulkitsemalla kansallista oikeutta. Tästä syystä unionin tuomioistuimen on todettava, ettei se ole toimivaltainen.
Niiden mukaan kysymys on muotoiltu hypoteettisesti ja keinotekoisesti, koska kansallinen tuomioistuin ei ole selostanut, mitkä edellä selostetuista kansallisessa lainsäädännössä säädetyistä vaatimuksista olisivat suhteettomia tämän säännöstön tavoitteeseen nähden.
Aluksi on muistutettava, että SEUT 267 artiklassa tarkoitettu menettely perustuu kansallisten tuomioistuinten ja unionin tuomioistuimen tehtävien selkeään jakoon. Yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä on asian erityispiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen unionin tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta. Jos esitetty kysymys koskee unionin oikeuden tulkintaa, unionin tuomioistuimen on siten lähtökohtaisesti vastattava siihen (ks. yhdistetyt asiat
C-290/05 ja C-333/05, Nádasdi ja Németh, tuomio 5.10.2006, Kok., s. I-10115
, 28 kohta ja asia
C-213/07, Michaniki, tuomio 16.12.2008, Kok., s. I-9999
, 32 kohta).
Unionin tuomioistuimella ei kuitenkaan ole ennakkoratkaisumenettelyssä toimivaltaa lausua kansallisten oikeussääntöjen yhteensopivuudesta unionin oikeuden kanssa eikä tulkita kansallisia säännöksiä ja määräyksiä (ks. mm. asia
C-151/02, Jaeger, tuomio 9.9.2003, Kok., s. I-8389
, 43 kohta; asia
C 380/05, Centro Europa 7, tuomio 31.1.2008, Kok., s. I-349
, 49 kohta; yhdistetyt asiat
C-404/08 ja C-409/08, Investitionsbank Sachsen-Anhalt, määräys 17.9.2009, Kok., s. I-144
*, 25 kohta sekä yhdistetyt asiat
C-292/09 ja C-293/09, Calestani ja Lunardi, määräys 13.1.2010, Kok., s. I-1
*, 15 kohta).
Unionin tuomioistuin on kuitenkin toistuvasti todennut, että se on toimivaltainen esittämään kansalliselle tuomioistuimelle kaikki sellaiset unionin oikeuden tulkintaan liittyvät seikat, jotka saattavat auttaa kansallista tuomioistuinta sen arvioidessa tätä yhteensopivuutta sen käsiteltäväksi saatetussa asiassa (ks. mm. asia
C-292/92, Hünermund ym., tuomio 15.12.1993, Kok., s. I-6787
, Kok. Ep. XIV, s. 515, 8 kohta; em. asia Centro Europa 7, tuomion 50 kohta sekä em. yhdistetyt asiat Calestani ja Lunardi, määräyksen 16 kohta).
Käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisukysymys koskee yhtäältä nimenomaisesti SEUT 34 ja SEUT 36 artiklan tulkintaa, koska kansallisella tuomioistuimella on epäselvyyttä siitä, onko riidanalainen kansallinen lainsäädäntö yhteensopivaa kyseisten artiklojen kanssa.
Toisaalta kansallinen tuomioistuin ei ole kylläkään selostanut, mitkä riidanalaisessa kansallisessa lainsäädännössä varmentamiselinten osalta säädetyistä vaatimuksista eivät olisi tarpeen säännöstön tavoitteen saavuttamiseksi, mutta on korostettava, että kyseisen tuomioistuimen epäselvyydet koskevat säädettyjen vaatimusten tyhjentävyyttä eivätkä erityisesti jotakin tiettyä vaatimusta.
Näin ollen ennakkoratkaisupyynnön esittäneelle kansalliselle tuomioistuimelle on annettava hyödyllinen vastaus juuri tässä asiayhteydessä.
Asiakysymys
Alustavia huomautuksia
Aluksi on muistutettava, että direktiivin 89/106 pääasiallisena tavoitteena on poistaa kaupan esteet siten, että luodaan olosuhteet, joissa rakennusalan tuotteita voidaan vapaasti myydä unionissa. Tätä tarkoitusta varten kyseisessä direktiivissä täsmennetään olennaiset vaatimukset, jotka rakennusalan tuotteiden on täytettävä ja jotka pannaan täytäntöön yhdenmukaistetuilla normeilla ja kansallisilla täytäntöönpanosäännöksillä, eurooppalaisilla teknisillä hyväksymisillä ja kansallisilla teknisillä eritelmillä, jotka on tunnustettu unionin tasolla (ks. vastaavasti asia
C-227/06, komissio v. Belgia, tuomio 13.3.2008, Kok., s. I-46
*, 31 kohta).
Asianosaisten kesken on riidatonta, että betoniteräs on direktiivissä 89/106 tarkoitettu rakennusalan tuote, jolle ei ole direktiivin 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua yhdenmukaistettua standardia, eurooppalaista teknistä hyväksymistä eikä unionin tasolla tunnustettua kansallista teknistä eritelmää.
Direktiivin 89/106 6 artiklan 2 kohdassa säädetään niistä rakennusalan tuotteista, joita tämän direktiivin 4 artiklan 2 kohta ei kata, että jäsenvaltiot voivat sallia näiden tuotteiden saattamisen markkinoille alueellaan, jos ne täyttävät perustamissopimuksen mukaiset kansalliset säännökset, kunnes eurooppalaisissa teknisissä eritelmissä toisin säädetään (ks. vastaavasti em. asia komissio v. Belgia, tuomion 33 kohta).
Kuten ennakkoratkaisupyynnöstä käy ilmi, Espanjan lainsäädännössä säädetään kahdesta mahdollisuudesta osoittaa betoniteräksen olevan espanjalaisten tuoteturvallisuus- ja laatuvaatimusten mukaista: se osoitetaan kokeiden ja tarkastusten avulla betoniteräseriä hyväksyttäessä rakennuspaikalla tai esittämällä laatumerkintä, jonka perusteella oletetaan, että teräksen valmistaja on noudattanut korkeampia teknisiä eritelmiä.
Pääasian valittajat vahvistavat ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen arvioinnin ja korostavat, että ensimmäisestä menettelytavasta aiheutuu enemmän tarkastuskustannuksia; Espanjan hallitus toteaa, että tarkastuksia on tässä yhteydessä enemmän ja että niihin liittyvistä kustannuksista vastaavat loppukäyttäjät.
Näissä olosuhteissa betoniteräksen vaatimustenmukaisuuden osoittamista koskevalla toisella menettelytavalla on Espanjassa erityisen tärkeä merkitys, koska loppukäyttäjille on taloudellisesti houkuttelevampaa käyttää laatumerkinnällä varmennettua betoniterästä.
Tässä yhteydessä on huomattava, että betonisäännöstön 81 §:ssä säädetään muissa jäsenvaltioissa kuin Espanjan kuningaskunnassa toimivien elinten siellä valmistetulle betoniteräkselle myöntämien laatumerkintöjen tunnustamismenettelystä. Tässä säännöksessä säädetään erityisesti, että jäsenvaltioiden myöntämien laatumerkintöjen on täytettävä liitteessä nro 19 vahvistetut vaatimukset, jotta ne voidaan virallisesti tunnustaa.
Kyseinen liite sisältää yhtäältä aineellisia edellytyksiä, jotka betoniteräksen on täytettävä, ja toisaalta laatumerkinnän myöntämistä koskevia menettely- ja muotovaatimuksia.
Betonisäännöstön liitteessä nro 19 olevassa 4 §:ssä säädetään erityisesti vaatimukset, jotka muissa jäsenvaltioissa kuin Espanjan kuningaskunnassa toimivien varmentamiselinten on täytettävä, jotta niiden myöntämät laatumerkinnät voidaan tunnustaa virallisesti Espanjassa.
Tässä yhteydessä on muistutettava, että direktiivin 89/106 16 artiklan, jota sovelletaan rakennusalan tuotteisiin, joille ei ole yhdenmukaisia teknisiä eritelmiä, 1 kohdan mukaan tuotteen määrämaana oleva jäsenvaltio voi todeta tuotteen olevan voimassa olevien kansallisten säännösten mukainen, jos tuote osoittautuu hyväksytyksi hyväksytyn tarkastuslaitoksen tuotetta valmistavassa jäsenvaltiossa tekemissä testeissä ja tarkastuksissa, jotka on tehty tuotteen määrämaana olevan jäsenvaltion voimassa olevien tai tämän vastaaviksi tunnustamien menetelmien mukaan.
Direktiivin IV liitteessä vahvistetaan vähimmäisvaatimukset, jotka testauslaboratorioiden, tarkastuslaitosten ja varmentamiselinten on täytettävä, jotta ne voidaan hyväksyä.
On todettava, että betonisäännöstön liitteessä nro 19 olevassa 4 §:ssä varmentamiselinten osalta säädetyillä vaatimuksilla ylitetään nämä vähimmäisvaatimukset.
On kiistatonta, että jäsenvaltiot voivat asettaa sellaisen rakennusalan tuotteen, jota yhdenmukaistetut tai unionin tasolla tunnustetut tekniset eritelmät eivät kata, alueellaan markkinoille saattamisen edellytykseksi vain sellaisia kansallisia säännöksiä, jotka ovat yhteensopivia EUT-sopimuksesta johtuvien velvoitteiden ja erityisesti SEUT 34 ja SEUT 36 artiklassa ilmaistun tavaroiden vapaan liikkuvuuden periaatteen kanssa (ks. em. asia komissio v. Belgia, tuomion 34 kohta).
Näin ollen on selvitettävä, rajoitetaanko, kuten pääasian valittajat väittävät, tavaroiden vapaata liikkuvuutta sillä, että näitä vaatimuksia sovelletaan tyhjentävästi muissa jäsenvaltioissa kuin Espanjan kuningaskunnassa toimiviin varmentamiselimiin.
Tavaroiden vapaan liikkuvuuden rajoittaminen
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 34 artiklassa tarkoitettuja määrällisiä rajoituksia vaikutukseltaan vastaavia toimenpiteitä ovat kaikki kauppaa koskevat jäsenvaltioiden säädökset, jotka voivat tosiasiallisesti tai mahdollisesti rajoittaa unionin sisäistä kauppaa suoraan tai välillisesti (ks. mm. asia
8/74, Dassonville, tuomio 11.7.1974, Kok., s. 837
, Kok. Ep. II, s. 349, 5 kohta ja asia
C-108/09, Ker-Optika, tuomio 2.12.2010, Kok., s. I-12213
, 47 kohta).
Samoin vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että SEUT 34 artikla kuvastaa velvollisuutta noudattaa syrjintäkiellon periaatetta ja muissa jäsenvaltioissa laillisesti valmistettavien ja kaupan pidettävien tuotteiden vastavuoroisen tunnustamisen periaatetta sekä velvollisuutta varmistaa unionin tuotteille vapaa pääsy kansallisille markkinoille (ks. asia
C-110/05, komissio v. Italia, tuomio 10.2.2009, Kok., s. I-519
, 34 kohta ja em. asia Ker-Optika, tuomion 48 kohta).
Käsiteltävässä asiassa betonisäännöstön liitteessä nro 19 olevan 4 §:n mukaan muissa jäsenvaltioissa kuin Espanjan kuningaskunnassa toimivien elinten, jotka myöntävät betoniteräkselle laatumerkintöjä, on täytettävä kaikki kyseisessä säännöstössä säädetyt edellytykset, jotta laatumerkinnät voidaan virallisesti tunnustaa Espanjassa.
Näiden kaikkien vaatimusten edellyttäminen on omiaan saamaan aikaan sen, että muussa jäsenvaltiossa kuin Espanjan kuningaskunnassa myönnettyjen laatumerkintöjen tunnustamista koskevat hakemukset hylätään, jos ne myöntävä elin ei täytä näitä vaatimuksia, varsinkin siksi, että betonisäännöstön liitteessä nro 19 olevassa 4 §:ssä säädetään edellytyksiä, joilla ylitetään direktiivin 89/106 liitteessä IV säädetyt välttämättömät vähimmäisvaatimukset, jotka tässä direktiivissä tarkoitettujen hyväksyttyjen tarkastuslaitosten on täytettävä.
Näin ollen riidanalaiset vaatimukset ovat omiaan rajoittamaan muussa jäsenvaltiossa kuin Espanjan kuningaskunnassa valmistetun betoniteräksen pääsyä Espanjan markkinoille siltä osin kuin valmistusmaan varmentamiselin ei välttämättä täytä niitä.
Koska Espanjan kuningaskuntaan sijoittautuneille taloudellisille toimijoille on vähemmän houkuttelevaa tuoda jossakin toisessa jäsenvaltiossa valmistettua betoniterästä, ja vaikka betonisäännöstön liitteessä nro 19 olevassa 4 §:ssä säädetyt vaatimukset koskevat samalla tavalla sekä muissa jäsenvaltioissa kuin Espanjan kuningaskunnassa toimivia varmistamiselimiä että espanjalaisia varmistamiselimiä, riidanalaista kansallista lainsäädäntöä on pidettävä SEUT 34 artiklassa tarkoitettuna tuonnin määrällistä rajoitusta vaikutukseltaan vastaavana toimenpiteenä.
Tavaroiden vapaan liikkuvuuden rajoittamisen oikeuttaminen
On kiistatonta, että tavaroiden vapaan liikkuvuuden rajoittaminen voidaan katsoa perustelluksi jonkin SEUT 36 artiklassa mainitun yleistä etua koskevan syyn tai pakottavien vaatimusten takia. Kummassakin tapauksessa kansallisen toimenpiteen on oltava sellainen, että sillä voidaan taata sillä tavoitellun päämäärän toteuttaminen, eikä sillä saada ylittää sitä, mikä on tarpeen tämän tavoitteen saavuttamiseksi (ks. em. asia Ker-Optika, tuomion 57 kohta).
Käsiteltävässä asiassa Espanjan hallitus korostaa, että riidanalainen kansallinen lainsäädäntö voidaan katsoa perustelluksi ihmisten terveyden ja elämän suojelua koskevalla tavoitteella, koska sillä pyritään takaamaan rakennelmien ja rakennusten käyttäjien turvallisuus.
Tämän osalta on selvää, että yhdenmukaistettujen oikeussääntöjen puuttuessa jäsenvaltiot voivat päättää haluamastaan ihmisten terveyden ja elämän suojelun tasosta sekä tarpeesta valvoa kyseisiä tuotteita niitä käytettäessä (ks. vastaavasti asia
C-293/94, Brandsma, tuomio 27.6.1996, Kok., s. I-3159
, 11 kohta ja asia
C-432/03, komissio v. Portugali, tuomio 10.11.2005, Kok., s. I-9665
, 44 kohta).
Tässä yhteydessä on huomattava istunnossa esiin tulleet eroavuudet yhtäältä laatumerkintöjä koskevan järjestelmän sisällön tulkinnan, jota osa menettelyn osapuolista on puolustanut suullisesti, ja toisaalta kyseisten kansallisten säännösten sanamuodon ja joidenkin osapuolten esittämien kirjallisten huomautusten välillä.
Betonisäännöstön liitteessä nro 19 olevassa 2 §:ssä säädetään, että ”tuotteen valmistaja, menetelmästä vastaava taho tai rakentaja voi lisäksi vapaaehtoisesti valita sellaisen laatumerkinnän saamisen, joka osoittaa tässä säännöstössä edellytettyä korkeamman varmuustason. – – Tässä liitteessä vahvistetaan edellytykset sen selvittämiseksi, onko laatumerkintöjen takaama varmuustaso säädettyä vähimmäistasoa korkeampi ja voivatko toimivaltaiset viranomaiset siten tunnustaa ne virallisesti”. Espanjan hallitus ja Acerteq ovat väittäneet kirjallisissa huomautuksissaan, että virallisesti tunnustetut laatumerkinnät osoittavat, että varmennetulla tuotteella tarjotaan betonisäännöstössä yleisesti edellytettyä tasoa korkeampi tai huomattavasti korkeampi varmuustaso.
Mikäli kansallinen tuomioistuin omaksuisi tällaisen näkemyksen Espanjan laatumerkintäjärjestelmästä, tästä seuraisi, että Espanjassa virallisesti tunnustetuilla laatumerkinnöillä pyrittäisiin osoittamaan, että varmennettu tuote täyttää edellytykset, jotka ylittävät betonisäännöstössä tuoteturvallisuuden takaamiseksi säädetyt vähimmäisvaatimukset.
Näissä olosuhteissa betonisäännöstön liitteessä nro 19 säädetyillä vaatimuksilla, jotka koskevat laatumerkintöjä myöntäviä elimiä ja menettelyjä, joita on noudatettava, jotta tällaiset merkinnät voidaan tunnustaa virallisesti Espanjassa, ylitetään se, mikä on tarpeen sen osoittamiseksi, että betoniteräs on ihmisten terveyden ja elämän suojelun takaavien vähimmäisvaatimusten mukaista. Näin ollen riidanalaisesta kansallisesta lainsäädännöstä johtuvaa tavaroiden vapaan liikkuvuuden rajoittamista ei voida katsoa perustelluksi tällaisella tavoitteella.
Osa ennakkoratkaisumenettelyyn osallistuneista osapuolista on sitä vastoin väittänyt suullisessa käsittelyssä, että Espanjan laatumerkintäjärjestelmä mahdollistaa sen, että varmennettujen tuotteiden voidaan olettaa olevan betonisäännöstössä säädettyjen vähimmäisvaatimusten mukaisia.
Ennakkoratkaisupyynnön esittäneen kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on ratkaista, kumpi näistä kahdesta kansallisen oikeuden tulkinnasta on merkityksellinen. Mikäli se valitsee osapuolten unionin tuomioistuimessa pidetyssä istunnossa omaksuman tulkinnan, olisi tällöin erotettava toisistaan yhtäältä direktiivissä 89/106 tarkoitettujen hyväksyttyjen tarkastuslaitosten muissa jäsenvaltioissa kuin Espanjan kuningaskunnassa myöntämät laatutodistukset ja toisaalta muunlaisten laitosten myöntämät todistukset.
Viimeksi mainitussa tapauksessa olisi täysin perusteltua, että jäsenvaltio – kun otetaan huomioon ihmisten terveyden ja elämän takaamista koskeva tavoite – varmistaa, että laatutodistuksen myöntänyt laitos noudattaa tarkastustoiminnassaan betonisäännöstön liitteessä nro 19 säädettyjen vaatimusten kaltaisia vaatimuksia.
Oikeuskäytännön mukaan direktiivissä 89/106 tarkoitettujen hyväksyttyjen tarkastuslaitosten muissa jäsenvaltioissa kuin Espanjan kuningaskunnassa myöntämien laatutodistusten vastaavuuden tunnustamismekanismit edellyttävät aktiivista otetta kansalliselta elimeltä, jonka käsiteltävänä on tunnustamista koskeva hakemus. Tällaista aktiivista otetta edellytetään lisäksi myös tarvittaessa tällaisen todistuksen myöntävältä elimeltä, ja jäsenvaltioiden tehtävänä on varmistaa, että toimivaltaiset hyväksytyt elimet toimivat molemminpuolisesti yhteistyössä helpottaakseen niitä menettelyjä, joita on noudatettava tuontijäsenvaltion markkinoille pääsemiseksi (ks. vastaavasti em. asia komissio v. Portugali, tuomion 47 kohta).
Direktiivin 89/106 16 artiklan 2 ja 3 kohdassa korostetaan lisäksi tällaisen yhteistyön tärkeyttä.
Näissä olosuhteissa on todettava, että kun otetaan huomioon tällainen yhteistyö ja edellä tämän tuomion 53 kohdassa selostettu vastavuoroisen tunnustamisen periaate, betonisäännöstön liitteessä nro 19 olevassa 4 §:ssä säädetyillä tietyillä vaatimuksilla saatetaan ylittää se, mikä on tarpeen betonisäännöstössä säädettyjen minimivaatimusten, joilla taataan ihmisten terveyden ja elämän suojelu, noudattamisen takaamiseksi; kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on tehdä pääasiassa tätä koskeva arviointi.
Näin ollen esitettyyn kysymykseen on vastattava, että SEUT 34 ja SEUT 36 artiklaa on tulkittava siten, että betonisäännöstön 81 §:ssä, luettuna yhdessä tämän säännöstön liitteen nro 19 kanssa, säädetyillä vaatimuksilla, jotka ovat edellytyksenä sille, että muussa jäsenvaltiossa kuin Espanjan kuningaskunnassa myönnetyt betoniteräksen laatutason osoittavat todistukset voidaan tunnustaa virallisesti, rajoitetaan tavaroiden vapaata liikkuvuutta. Tällainen rajoitus voidaan katsoa perustelluksi ihmisten elämän ja terveyden suojelua koskevalla tavoitteella, mikäli säädetyt vaatimukset eivät ole betoniteräksen käytölle Espanjassa asetettuja vähimmäisvaatimuksia tiukempia. Tällaisessa tapauksessa – ja mikäli laitos, joka myöntää laatutodistuksen, jonka virallista tunnustamista haetaan Espanjassa, on direktiivissä 89/106 tarkoitettu hyväksytty tarkastuslaitos – on kansallisen tuomioistuimen tehtävänä selvittää, millä näistä vaatimuksista ylitetään se, mikä on tarpeen ihmisten elämän ja terveyden suojelua koskevan tavoitteen toteuttamiseksi.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (viides jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

SEUT 34 ja SEUT 36 artiklaa on tulkittava siten, että kuninkaan asetuksella 1247/2008 hyväksytyn rakennebetonisäännöstön (EHE-08) 81 §:ssä, luettuna yhdessä tämän säännöstön liitteen nro 19 kanssa, säädetyillä vaatimuksilla, jotka ovat edellytyksenä sille, että muussa jäsenvaltiossa kuin Espanjan kuningaskunnassa myönnetyt betoniteräksen laatutason osoittavat todistukset voidaan tunnustaa virallisesti, rajoitetaan tavaroiden vapaata liikkuvuutta. Tällainen rajoitus voidaan katsoa perustelluksi ihmisten elämän ja terveyden suojelua koskevalla tavoitteella, mikäli säädetyt vaatimukset eivät ole betoniteräksen käytölle Espanjassa asetettuja vähimmäisvaatimuksia tiukempia. Tällaisessa tapauksessa – ja mikäli laitos, joka myöntää laatutodistuksen, jonka virallista tunnustamista haetaan Espanjassa, on rakennusalan tuotteita koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 21.12.1988 annetussa neuvoston direktiivissä 89/106/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna 22.7.1993 annetulla neuvoston direktiivillä 93/68/ETY, tarkoitettu hyväksytty tarkastuslaitos – on kansallisen tuomioistuimen asiana selvittää, millä näistä vaatimuksista ylitetään se, mikä on tarpeen ihmisten elämän ja terveyden suojelua koskevan tavoitteen toteuttamiseksi.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: espanja.