CELEX: 62011TJ0669
Accès aux documents
Règlement (CE) no 1049/2001
Document émanant de l’Allemagne dans le cadre d’une procédure EU Pilot
Article 4, paragraphes 4 et 5
Article 4, paragraphe 2, troisième tiret
Refus d’accès
Violation des formes substantielles
Obligation de procéder à un examen concret et individuel
Accès partiel
Intérêt public supérieur

Les requérants, Darius Nicolai Spirlea et Mihaela Spirlea, sont les parents d’un enfant décédé en août 2010, prétendument à cause d’un traitement thérapeutique à base de cellules souches autologues qui lui a été appliqué dans une clinique privée établie à Düsseldorf (Allemagne) (ci-après la «clinique privée»).
Par lettre du 8 mars 2011, les requérants ont introduit auprès de la direction générale (DG) «Santé» de la Commission européenne une plainte dans laquelle ils soutenaient, en substance, que la clinique privée avait pu mener ses activités thérapeutiques en conséquence de l’inaction des autorités allemandes, qui auraient ainsi violé les dispositions du règlement (CE) n
o
1394/2007 du Parlement européen et du Conseil, du 13 novembre 2007, concernant les médicaments de thérapie innovante et modifiant la directive 2001/83/CE ainsi que le règlement (CE) n
o
726/2004 (
JO L 324, p. 121
).
À la suite de cette plainte, la Commission a ouvert une procédure EU Pilot, sous la référence 2070/11/SNCO, et a contacté les autorités allemandes aux fins de vérifier dans quelle mesure les événements décrits par les requérants dans leur plainte, quant à la pratique de la clinique privée, étaient susceptibles d’enfreindre le règlement n
o
1394/2007.
Le 10 mai et le 10 octobre 2011, la Commission a adressé à la République fédérale d’Allemagne deux demandes d’informations, auxquelles cette dernière a déféré respectivement le 7 juillet et le 4 novembre 2011.
Le 11 août 2011, les requérants ont demandé l’accès, en vertu du règlement n
o
1049/2001, à des informations relatives au traitement de la plainte. En particulier, ils ont sollicité la consultation des observations déposées par la République fédérale d’Allemagne le 7 juillet 2011 (ci-après le «document litigieux»).
Le 12 août 2011, la Commission a informé les autorités allemandes de la demande d’accès des requérants au document litigieux.
Le 19 août 2011, la République fédérale d’Allemagne a informé la Commission qu’elle s’opposait à l’octroi de l’accès au document litigieux sur le fondement des exceptions relatives, d’une part, à la protection des relations internationales, prévue à l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement n
o
1049/2001, et, d’autre part, à la protection des objectifs des activités d’enquête, prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du même règlement.
Le 22 septembre 2011, la Commission a refusé la demande d’accès des requérants au document litigieux.
Le 27 septembre 2011, les requérants ont déposé auprès de la Commission une demande confirmative, au titre de l’article 7, paragraphe 2, du règlement n
o
1049/2001.
Le 9 novembre 2011, la Commission a confirmé sa décision précédente en refusant d’accorder aux requérants l’accès au document litigieux sur le fondement de l’article 4, paragraphe 5, du règlement n
o
1049/2001, lu en combinaison avec l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du même règlement (ci-après la «décision attaquée»).
Tout d’abord, la Commission a expliqué que, après consultation des autorités allemandes, celles-ci s’étaient opposées à la divulgation dudit document en invoquant notamment l’exception relative à la protection des enquêtes prévue au règlement n
o
1049/2001. Ensuite, elle a relevé que, étant donné que cette motivation paraissait fondée à première vue, elle devait refuser l’accès au document litigieux en vertu de l’article 4, paragraphe 5, du règlement n
o
1049/2001. Par ailleurs, elle a considéré qu’un accès partiel au document litigieux au titre de l’article 4, paragraphe 6, du règlement n
o
1049/2001 n’était pas possible en l’espèce. Enfin, elle a constaté qu’il n’existait aucun intérêt public supérieur, au sens de l’article 4, paragraphe 2, dernier membre de phrase, du règlement n
o
1049/2001, justifiant la divulgation dudit document.
Le 27 septembre 2012, la Commission a informé les requérants que la procédure EU Pilot 2070/11/SNCO était définitivement clôturée.
Procédure et conclusions des parties
Par requête déposée au greffe du Tribunal le 27 décembre 2011, les requérants ont introduit le présent recours.
À la suite du renouvellement partiel du Tribunal, le juge rapporteur a été affecté à la huitième chambre, à laquelle la présente affaire a donc été réattribuée.
Par ordonnance du 3 février 2014, le Tribunal a, sur le fondement de l’article 65, sous b), de l’article 66, paragraphe 1, et de l’article 67, paragraphe 3, troisième alinéa, de son règlement de procédure, ordonné à la Commission de produire le document litigieux, tout en prévoyant que ce document ne serait pas communiqué aux requérants dans le cadre de la présente procédure. La Commission a déféré à cette demande dans le délai imparti.
Le 4 février 2014, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 64 du règlement de procédure, le Tribunal a invité les requérants et la Commission à présenter des observations sur les conséquences, pour la solution du présent litige, qu’il convenait de tirer de l’arrêt de la Cour du 21 juin 2012, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commission (C‑135/11 P). Les parties ont déféré à cette invitation dans le délai imparti.
Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal a décidé d’ouvrir la procédure orale.
Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors de l’audience du 6 mars 2014.
Les requérants concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
—
annuler la décision attaquée ;
—
condamner la Commission aux dépens.
La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
—
rejeter le recours comme non fondé ;
—
condamner les requérants aux dépens.
En droit
Les requérants invoquent, en substance, trois moyens, tirés respectivement d’une violation des formes substantielles et de l’obligation de motivation, d’une violation de l’article 4, paragraphe 2, dernier membre de phrase, du règlement n
o
1049/2001 et d’une violation de l’article 4, paragraphe 6, dudit règlement.
Sur le premier moyen, tiré d’une violation des formes substantielles et de l’obligation de motivation
Arguments des parties
Les requérants reprochent, en substance, à la Commission d’avoir considéré, dans la décision attaquée, que la seule opposition de la part de la République fédérale d’Allemagne à la divulgation du document litigieux suffisait pour rejeter leur demande d’accès au titre du règlement n
o
1049/2001. À cet égard, ils avancent que la Commission a commis plusieurs erreurs lors du traitement de leur demande d’accès et n’a pas suffisamment motivé la décision attaquée.
Tout d’abord, les requérants font valoir que, lorsqu’il s’agit d’une demande d’accès à un document émanant d’un État membre, comme dans le cas d’espèce, l’article 4, paragraphe 4, du règlement n
o
1049/2001 accorde à la Commission une marge d’appréciation quant à l’application des exceptions prévues aux paragraphes 1 et 2 de cette même disposition. Ainsi, la Commission ne serait pas tenue de procéder immédiatement à une consultation sur l’accès auprès de l’État membre concerné s’il est clair que le document en cause doit être divulgué. En l’espèce, les requérants relèvent qu’aucun élément de la décision attaquée ne permet de considérer qu’une telle marge d’appréciation ait été exercée par la Commission dans le cadre de leur demande d’accès.
Ensuite, les requérants soutiennent que, même après la consultation de la République fédérale d’Allemagne au titre de l’article 4, paragraphe 5, du règlement n
o
1049/2001, la Commission aurait dû vérifier de manière approfondie si les faits et la motivation invoqués par l’État membre à l’encontre de la divulgation du document litigieux étaient fondés. Selon eux, il appartient à la Commission, non seulement de vérifier si ledit État membre avait formellement motivé son opposition, mais de contrôler également si cette motivation se rattachait aux exceptions prévues à l’article 4 du règlement n
o
1049/2001 et d’apprécier in concreto si les exceptions et les motifs invoqués étaient applicables au document litigieux.
Par ailleurs, les requérants reprochent à la Commission d’adresser une invitation à la République fédérale d’Allemagne à recourir aux exceptions qui sont prévues à l’article 4 du règlement n
o
1049/2001. En effet, ils considèrent que, afin d’éviter l’accès des requérants au document litigieux, la Commission a directement enjoint à l’État membre de s’y opposer et qu’elle l’a même instruit sur la manière d’invoquer les exceptions du règlement n
o
1049/2001. Or, une telle démarche irait à l’encontre de la finalité dudit règlement, à savoir la transparence et l’objectivité des décisions des institutions de l’Union européenne.
En outre, les requérants allèguent que la Commission a violé le principe de l’égalité des armes et du droit d’être entendu dans la procédure ayant donné lieu à la décision attaquée. En effet, ils relèvent que la République fédérale d’Allemagne a été informée des motifs qu’ils invoquaient à l’appui de leur demande d’accès, alors qu’ils n’ont pas été informés des motifs pour lesquels ledit État membre s’opposait à la divulgation du document litigieux. Dans ces circonstances, ils n’auraient pas pu s’exprimer sur le bien-fondé de l’opposition de cet État membre au regard des exceptions prévues à l’article 4 du règlement n
o
1049/2001. Enfin, ils considèrent que, en tant que parties à la procédure au sens dudit règlement, ils auraient dû avoir accès à la réponse de la République fédérale d’Allemagne.
Enfin, les requérants soutiennent que la Commission a étendu à tort le champ d’application de l’article 4, paragraphe 5, du règlement n
o
1049/2001 aux «autorités allemandes», alors que le seul interlocuteur valable pour la Commission dans le cadre dudit article était la «République fédérale d’Allemagne».
La Commission conteste les arguments des requérants.
Appréciation du Tribunal
Dans le cadre du premier moyen, les requérants avancent, en substance, deux griefs, tirés respectivement d’une violation des formes substantielles, telles qu’elles ressortent notamment de l’article 4, paragraphes 4 et 5, du règlement n
o
1049/2001, et d’une violation de l’obligation de motivation.
– Observations liminaires
À titre liminaire, il convient de rappeler que le règlement n
o
1049/2001 vise, comme l’indiquent son considérant 4 et son article 1
er
, à conférer au public un droit d’accès aux documents des institutions qui soit le plus large possible (arrêt de la Cour du 1
er
juillet 2008, Suède et Turco/Conseil,
C-39/05 P et C-52/05 P, Rec. p. I-4723
, point 33, et arrêt du Tribunal du 3 octobre 2012, Jurašinović/Conseil, T‑63/10, point 28). En vertu de l’article 2, paragraphe 3, de ce règlement, ce droit couvre non seulement les documents établis par une institution, mais également ceux reçus par elle de tiers, au nombre desquels figurent les États membres, ainsi que le précise expressément l’article 3, sous b), du même règlement.
Toutefois, ce droit d’accès n’en est pas moins soumis à certaines limites fondées sur des raisons d’intérêt public ou privé (arrêt de la Cour du 1
er
février 2007, Sison/Conseil,
C-266/05 P, Rec. p. I-1233
, point 62, et arrêt Jurašinović/Conseil, précité, point 29). En particulier, l’article 4, paragraphe 5, du règlement n
o
1049/2001 énonce qu’un État membre peut demander à une institution de ne pas divulguer un document émanant de cet État sans l’accord préalable de celui-ci (arrêt IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commission, précité, point 50).
En l’espèce, la République fédérale d’Allemagne a exercé la faculté qui lui est ouverte par l’article 4, paragraphe 5, du règlement n
o
1049/2001 et a demandé à la Commission de ne pas divulguer les observations qu’elle lui avait adressées le 7 juillet 2011 dans le cadre de la procédure EU Pilot 2070/11/SNCO. Cet État membre a fondé son opposition notamment sur l’exception relative aux activités d’enquête, prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, dudit règlement. En conséquence, dans la décision attaquée, la Commission a fondé son refus de donner accès au document litigieux sur l’opposition manifestée par les autorités allemandes en application de l’article 4, paragraphe 5, du règlement n
o
1049/2001.
À cet égard, il convient de relever que la Cour a déjà eu l’occasion de préciser, dans les arrêts du 18 décembre 2007, Suède/Commission (
C-64/05 P, Rec. p. I-11389
), et IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commission, précité, la portée de l’opposition formée par un État membre en vertu de ladite disposition.
À cet égard, la Cour a souligné que l’article 4, paragraphe 5, du règlement n
o
1049/2001 avait un caractère procédural dès lors qu’il se bornait à prévoir l’exigence d’un accord préalable de l’État membre concerné lorsque ce dernier avait formulé une demande spécifique en ce sens et qu’elle était consacrée au processus d’adoption d’une décision de l’Union (arrêts Suède/Commission, précité, points 78 et 81, et IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commission, précité, point 53).
À la différence de l’article 4, paragraphe 4, du règlement n
o
1049/2001, qui n’accorde aux tiers, dans le cas de documents émanant de ceux-ci, que le droit d’être consultés par l’institution concernée au sujet de l’application de l’une des exceptions prévues aux paragraphes 1 et 2 du même article 4, le paragraphe 5 dudit règlement érige l’accord préalable de l’État membre en condition nécessaire à la divulgation d’un document émanant de ce dernier dans le cas où ce même État le demande (arrêt IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commission, précité, point 54).
La Cour a ainsi jugé que, dès lors qu’un État membre avait exercé la faculté qui lui était ouverte par l’article 4, paragraphe 5, du règlement n
o
1049/2001 de demander qu’un document spécifique, émanant de ce même État, ne soit pas divulgué sans son accord préalable, la divulgation éventuelle de ce document par l’institution nécessitait l’obtention préalable d’un accord dudit État membre (arrêts Suède/Commission, précité, point 50, et IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commission, précité, point 55).
Il s’ensuit, a contrario, que l’institution qui ne dispose pas de l’accord de l’État membre concerné n’est pas habilitée à divulguer le document en cause (arrêts Suède/Commission, précité, point 44, et IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commission, précité, point 56).
Toutefois, l’article 4, paragraphe 5, du règlement n
o
1049/2001 n’accorde pas à l’État membre concerné un droit de veto général et inconditionnel lui permettant de s’opposer, de manière purement discrétionnaire et sans avoir à motiver sa décision, à la divulgation de tout document détenu par une institution du seul fait que ledit document émane de cet État membre (arrêts Suède/Commission, précité, point 58, et IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commission, précité, point 57).
En effet, l’exercice du pouvoir dont l’article 4, paragraphe 5, du règlement n
o
1049/2001 investit l’État membre concerné se trouve encadré par les exceptions matérielles qu’énumèrent les paragraphes 1 à 3 de ce même article, cet État membre se voyant à cet égard simplement reconnaître un pouvoir de participation à la décision de l’institution. L’accord préalable de l’État membre concerné auquel se réfère cet article s’apparente ainsi non à un droit de veto discrétionnaire, mais à une forme d’avis conforme quant à l’inexistence de motifs d’exception tirés des paragraphes 1 à 3 du même article. Le processus décisionnel ainsi institué par ledit article exige donc que l’institution et l’État membre concernés s’en tiennent aux exceptions matérielles prévues auxdits paragraphes 1 à 3 (arrêts Suède/Commission, précité, points 76 et 83, et IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commission, précité, point 58).
Par conséquent, l’article 4, paragraphe 5, du règlement n
o
1049/2001 n’autorise l’État membre concerné à s’opposer à la divulgation de documents qui émanent de lui que sur le fondement des exceptions matérielles prévues aux paragraphes 1 à 3 de cet article et en motivant dûment sa position à cet égard (arrêts Suède/Commission, précité, point 99, et IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commission, précité, point 59).
S’agissant, en l’occurrence, de la portée de l’article 4, paragraphe 5, du règlement n
o
1049/2001 à l’égard de l’institution saisie d’une demande d’accès à un document, il y a lieu de rappeler que la Cour a déjà jugé que l’intervention de l’État membre concerné n’affectait pas, au regard du demandeur, le caractère d’acte de l’Union de la décision lui étant adressée ultérieurement par l’institution en réponse à sa demande d’accès à un document détenu par cette dernière (arrêts Suède/Commission, précité, point 94, et IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commission, précité, point 60).
L’institution saisie d’une demande d’accès à un document, en tant qu’auteur d’une décision de refus d’accès à des documents, est donc responsable de la légalité de celle-ci. Ainsi, la Cour a jugé que cette institution ne saurait donner suite à l’opposition manifestée par un État membre à la divulgation d’un document qui émanait de lui si cette opposition était dénuée de toute motivation ou si les motifs sur lesquels se fondait cet État membre pour refuser l’accès au document en cause ne se référaient pas aux exceptions énumérées à l’article 4, paragraphes 1 à 3, du règlement n
o
1049/2001 (arrêts Suède/Commission, précité, point 88, et IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commission, précité, point 61).
Il s’ensuit que, avant de refuser l’accès à un document émanant d’un État membre, il incombe à l’institution concernée d’examiner si ce dernier a fondé son opposition sur les exceptions matérielles prévues à l’article 4, paragraphes 1 à 3, du règlement n
o
1049/2001 et s’il a dûment motivé sa position à cet égard. Dès lors, dans le cadre du processus d’adoption d’une décision de refus d’accès, ladite institution doit s’assurer de l’existence d’une telle motivation et en faire état dans la décision adoptée par elle au terme de la procédure (arrêts Suède/Commission, précité, point 99, et IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commission, précité, point 62).
En revanche, selon la jurisprudence, il n’appartient pas à l’institution saisie d’une demande d’accès à un document de procéder à une appréciation exhaustive de la décision d’opposition de l’État membre concerné, en effectuant un contrôle qui irait au-delà de la vérification de la simple existence d’une motivation faisant référence aux exceptions visées à l’article 4, paragraphes 1 à 3, du règlement n
o
1049/2001 (arrêt IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commission, précité, point 63).
En effet, exiger une telle appréciation exhaustive pourrait aboutir à ce que, celle-ci une fois effectuée, l’institution saisie d’une demande d’accès à un document puisse, à tort, procéder à la communication au demandeur du document en cause nonobstant l’opposition, dûment motivée au sens des points 52 et 53 ci-dessus, de l’État membre dont émane ce document (arrêt IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commission, précité, point 64).
C’est à la lumière de ces principes qu’il convient d’examiner les deux griefs avancés par les requérants dans le cadre du premier moyen.
– Sur la prétendue violation des formes substantielles
S’agissant du grief tiré d’une violation des formes substantielles, les requérants font valoir, en premier lieu, que l’article 4, paragraphe 4, du règlement n
o
1049/2001 doit être interprété en ce sens que la Commission, avant la consultation de l’État membre concerné au sens du paragraphe 5 du même article, est tenue de vérifier, en vertu de sa marge discrétionnaire, si le document dont l’accès est demandé doit ou non être divulgué à la lumière des exceptions prévues dans ledit règlement.
À cet égard, il convient de relever que ladite allégation vise à remettre en question l’assertion de la Commission, formulée tant dans la décision attaquée que dans ses écritures devant le Tribunal, selon laquelle, lorsqu’une demande d’accès concerne un document émanant d’un État membre, elle demande par la suite audit État son accord à la divulgation.
Or, les requérants critiquent à juste titre une telle assertion de la Commission, car l’article 4, paragraphe 4, du règlement n
o
1049/2001 prévoit que, dans le cas de documents de tiers, y inclus les États membres (voir point 40 ci-dessus), l’institution saisie d’une demande d’accès à un document consulte le tiers afin de déterminer si une exception prévue au paragraphe 1 ou 2 du même article est d’application, à moins qu’il ne soit clair que le document doit ou ne doit pas être divulgué.
De surcroît, il convient de relever que la Cour, dans sa jurisprudence, a établi que, conformément à l’article 4, paragraphe 4, du règlement n
o
1049/2001, si l’institution concernée considère qu’il est clair qu’un refus d’accès à un document émanant d’un État membre doit être opposé sur le fondement des exceptions prévues au paragraphe 1 ou 2 du même article, elle refuse l’accès au demandeur sans même devoir consulter l’État membre dont émane le document, et ce, que cet État membre ait ou non antérieurement formulé une demande sur le fondement de l’article 4, paragraphe 5, dudit règlement (voir, en ce sens, arrêt Suède/Commission, précité, point 68).
Ainsi, comme le soutiennent les requérants, si le document émanant d’un État membre auquel l’accès est demandé ne se rapporte d’aucune manière aux exceptions de l’article 4 du règlement n
o
1049/2001, la Commission ne saurait être obligée de consulter cet État membre et devrait procéder directement à la divulgation du document litigieux sans son accord. À cet égard, il importe de souligner que, conformément à la jurisprudence citée au point 48 ci-dessus, les États membres ne jouissent pas d’un droit de veto général et inconditionnel leur permettant de s’opposer à la divulgation de tout document détenu par une institution du seul fait que ledit document émane d’eux-mêmes.
En l’espèce, toutefois, aucune violation de l’article 4, paragraphe 4, du règlement n
o
1049/2001 ne saurait être imputable à la Commission dans la mesure où, ainsi qu’elle l’a indiqué dans la décision attaquée, le document litigieux relevait d’une procédure EU Pilot et l’exception au sens de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n
o
1049/2001 était dès lors susceptible d’être invoquée par la République fédérale d’Allemagne.
À cet égard, il convient de relever, d’emblée, que les requérants ne contestent pas que le document litigieux relève d’une activité d’«enquête» au sens de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n
o
1049/2001.
En tout état de cause, il ressort de la communication du 5 septembre 2007 (voir point 10 ci-dessus) que l’objectif des procédures EU Pilot est de vérifier si le droit de l’UE est respecté et appliqué correctement au sein des États membres. À cette fin, la Commission a recours habituellement à des demandes de renseignements et d’informations, adressées tant aux États membres impliqués qu’aux citoyens et entreprises concernés. En particulier, dans le cadre spécifique de la procédure EU Pilot 2070/11/SNCO, la Commission a examiné si, effectivement, les faits décrits par les requérants dans leur plainte étaient susceptibles de constituer une violation du règlement n
o
1394/2007 par la République fédérale d’Allemagne. À cet égard, elle a, d’abord, envoyé des demandes de renseignements à cet État membre. Puis, elle a effectué une évaluation des réponses obtenues. Enfin, elle a exposé ses conclusions, même à titre provisoire, dans le cadre d’un rapport adressé aux requérants.
Il s’ensuit que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, la Commission s’est acquittée des obligations qui lui incombent en vertu de l’article 4, paragraphe 5, du règlement n
o
1049/2001 lorsqu’elle a consulté la République fédérale d’Allemagne sur la question de savoir si, à son avis, les exceptions prévues aux paragraphes 1 et 2 de l’article 4 du règlement n
o
1049/2001 étaient d’application à leur demande d’accès. De surcroît, il y a lieu de considérer que la décision de la Commission relative à la demande d’accès dépendait de la décision prise par les autorités allemandes dans le cadre du processus d’adoption de la décision attaquée (voir, en ce sens, arrêt IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commission, précité, point 56).
En deuxième lieu, les requérants reprochent à la Commission d’avoir enjoint à la République fédérale d’Allemagne de s’opposer à la divulgation du document litigieux. Cependant, force est de constater qu’une telle allégation n’est nullement étayée. En effet, ainsi qu’il ressort de la lettre de la Commission du 12 août 2011 (voir point 16 ci-dessus), cette dernière a informé la République fédérale d’Allemagne de la demande d’accès des requérants au document litigieux et, dans ce cadre, elle s’est bornée à solliciter son avis quant à la divulgation du document litigieux. Contrairement à ce que font valoir les requérants, cela ne saurait constituer une invitation à s’opposer à leur demande d’accès, mais viserait plutôt à satisfaire à l’obligation qui incombait à la Commission, en vertu de l’article 4, paragraphe 4, du règlement n
o
1049/2011, de consulter l’État membre concerné par ladite demande.
En troisième lieu, les requérants soutiennent que la Commission s’est adressée à tort aux «autorités allemandes» et non à la «République fédérale d’Allemagne». À cet égard, il suffit de relever que cette allégation procède d’une mauvaise compréhension des termes de la décision attaquée. En effet, dans le cadre de sa motivation, la Commission a utilisé l’expression «autorités allemandes» en tant qu’expression équivalente à l’expression «République fédérale d’Allemagne». Dans la mesure où les deux expressions se rapportaient, en l’espèce, à l’État membre concerné dont émanait le document faisant l’objet de la demande d’accès, au sens de l’article 4, paragraphe 5, du règlement n
o
1049/2001, aucune violation dudit article ne saurait être reprochée à la Commission. Il convient de rappeler que cet article vise tous les documents en provenance des États membres que ceux-ci transmettent à une institution, quel qu’en soit l’auteur à l’intérieur desdits États conformément à la répartition nationale de compétences (voir, en ce sens, arrêt Suède/Commission, précité, point 61).
En quatrième lieu, les requérants reprochent, en substance, à la Commission d’avoir violé le principe d’égalité des armes et de ne pas leur avoir permis de connaître l’avis de la République fédérale d’Allemagne à la suite de la consultation effectuée conformément à l’article 4, paragraphe 5, du règlement n
o
1049/2011.
À cet égard, il y a lieu de relever, d’abord, à l’instar de la Commission, que celle-ci n’a pas pour tâche, dans le cadre de l’application de l’article 4, paragraphe 5, du règlement n
o
1049/2001, de statuer, en tenant compte du principe de l’égalité des armes, sur un litige opposant le demandeur d’accès à un document à l’État membre auteur dudit document. En l’espèce, il appartenait justement à la Commission, en tant qu’institution compétente pour décider de l’accès au document litigieux, d’examiner si la République fédérale d’Allemagne avait exposé, à la lumière des exceptions visées à l’article 4 du règlement n
o
1049/2001, les raisons susceptibles de motiver de prime abord le refus de la demande d’accès.
Ensuite, contrairement à ce que soutiennent les requérants, force est de constater que, dans la décision attaquée, la Commission ne s’est pas seulement limitée à exposer la position soutenue par la République fédérale d’Allemagne à l’égard de leur demande d’accès, mais elle a également reproduit, de manière littérale, les extraits de l’avis que cette dernière lui avait fait parvenir à la suite de la consultation (section 3 de la décision attaquée). En particulier, il s’agit des extraits où la République fédérale d’Allemagne expliquait, en substance, que, selon elle, dans le cadre d’une procédure EU Pilot, devait régner un climat de confiance mutuelle avec la Commission permettant d’entamer un processus de négociation et de compromis en vue d’un règlement rapide et intégral du différend. Il ressort également desdits extraits que, selon la République fédérale d’Allemagne, la divulgation du document litigieux n’aurait fait que porter atteinte à la coopération loyale entre elle-même et la Commission, dont la préservation était nécessaire dans le cadre de l’enquête entamée.
Par conséquent, il y a lieu de considérer que la Commission a permis aux requérants de connaître la motivation avancée par la République fédérale d’Allemagne aux fins de s’opposer à la divulgation du document litigieux.
Par ailleurs, il y a lieu de rejeter l’argumentation des requérants selon laquelle, en substance, la Commission a violé leur droit d’être entendu au motif qu’elle ne leur aurait pas offert la possibilité de faire valoir leurs observations sur la réponse donnée par la République fédérale d’Allemagne.
À cet égard, il convient de relever que, dans le cadre du règlement n
o
1049/2001, il est prévu que, à la suite d’une première décision de refus de la part de l’institution saisie d’une demande d’accès à un document, les demandeurs d’accès peuvent présenter, au titre de l’article 7, paragraphe 2, dudit règlement, une demande de décision confirmative. À cette occasion, ils conservent la possibilité de transmettre leurs observations à l’encontre, le cas échéant, de la position soutenue par ladite institution. En particulier, dans le cas où un État membre s’est opposé à la divulgation sollicitée conformément à l’article 4, paragraphe 5, du règlement n
o
1049/2001, en invoquant les exceptions prévues aux paragraphes 1 et 2 de la même disposition, les demandeurs ont, par le biais de la demande de décision confirmative, la possibilité de s’exprimer sur la motivation avancée par ledit État membre.
Or, en l’espèce, après la décision de la Commission du 22 septembre 2011 portant refus de la demande d’accès des requérants au document litigieux (voir point 18 ci-dessus), ces derniers ont déposé auprès de la Commission un demande confirmative au titre de l’article 7, paragraphe 2, du règlement n
o
1049/2001 (voir point 19 ci-dessus). Dès lors, il y a lieu de considérer que, contrairement à leurs allégations, ils ont eu la possibilité de contester tant les démarches de la Commission quant à la consultation de la République fédérale d’Allemagne au titre de l’article 4, paragraphe 5, dudit règlement que la position de cette dernière en défaveur de leur demande. Par ailleurs, il importe de souligner que, dans le cadre de sa motivation, la Commission a répondu de manière concrète aux allégations et observations soumises par les requérants dans la demande confirmative (section 4 de la décision attaquée).
En cinquième lieu, alors que les requérants reprochent à la Commission de ne pas avoir bien identifié le document faisant l’objet de leur demande d’accès, force est de constater, au contraire, que la Commission s’est référée correctement audit document, tant dans le cadre de sa demande à la République fédérale d’Allemagne que dans la décision attaquée, comme étant la réponse que cet État membre avait adressée à la Commission en date du 7 juillet 2011 à la suite de la demande effectuée dans le cadre de la procédure EU Pilot 2070/11/SNCO. L’argument des requérants doit dès lors être rejeté.
Par conséquent, au vu du fait que la Commission a respecté les obligations qui découlent notamment de l’article 4, paragraphes 4 et 5, du règlement n
o
1049/2001 tel qu’interprété par la Cour dans sa jurisprudence, les requérants ne sauraient faire valoir qu’elle a commis une violation des formes substantielles lors du traitement de leur demande d’accès.
Le premier grief doit donc être rejeté.
– Sur la prétendue violation de l’obligation de motivation
S’agissant du grief tiré d’une violation de l’obligation de motivation, les requérants avancent une série d’arguments visant à reprocher à la Commission de s’être limitée à vérifier de manière superficielle la motivation de la République fédérale d’Allemagne invoquée au soutien de son refus de la demande d’accès. Ils estiment que, conformément à une jurisprudence constante, la Commission était tenue d’examiner, de manière concrète et individuelle, ladite motivation et qu’elle aurait dû expliquer, en cas de refus, la raison pour laquelle l’accès au document litigieux aurait pu porter atteinte à la disposition invoquée par la République fédérale d’Allemagne, à savoir l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n
o
1049/2001.
À titre liminaire, il convient de relever que, par ce grief, les requérants soulèvent la question de la nature et de l’intensité de l’examen à effectuer et celle de la motivation à fournir par la Commission lorsqu’elle décide d’invoquer les exceptions prévues à l’article 4 du règlement n
o
1049/2001.
À cet égard, les requérants affirment à juste titre que la Cour a établi, à titre de principe, que, pour justifier le refus d’accès à un document dont la divulgation a été demandée, il ne suffit pas que ce document relève d’une activité mentionnée à l’article 4, paragraphe 2, du règlement n
o
1049/2001. L’institution concernée doit également fournir des explications quant à la question de savoir comment l’accès audit document pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé par une exception prévue à cet article (arrêts de la Cour du 29 juin 2010, Commission/Technische Glaswerke Ilmenau,
C-139/07 P, Rec. p. I-5885
, point 53 ; du 21 septembre 2010, Suède e.a./API et Commission,
C-514/07 P, C-528/07 P et C-532/07 P, Rec. p. I-8533
, point 72, et du 14 novembre 2013, LPN/Commission, C‑514/11 P et C‑605/11 P, point 44).
Or, il convient d’observer que l’obligation d’examen concret et individuel qui découle du principe de transparence tel qu’énoncé dans la jurisprudence précitée n’est pas d’application lorsque la demande d’accès concerne un document émanant d’un État membre au titre de l’article 4, paragraphe 5, du règlement n
o
1049/2001.
En effet, ainsi qu’il ressort des points 53 et 55 ci-dessus, la Cour a dit pour droit que, dans le cadre du processus d’adoption d’une décision de refus d’accès, la Commission devait simplement s’assurer, d’une part, que l’État membre concerné avait fondé son opposition sur les exceptions matérielles prévues à l’article 4, paragraphes 1 à 3, du règlement n
o
1049/2001 et, d’autre part, qu’il avait dûment motivé sa position à cet égard.
Par ailleurs, la Cour a précisé, en réponse à des arguments semblables à ceux avancés par les requérants dans la présente espèce, qu’il n’appartenait pas à l’institution saisie d’une demande d’accès à un document de procéder à une appréciation exhaustive de la décision d’opposition de l’État membre concerné, en effectuant un contrôle qui irait au-delà de la vérification de la simple existence d’une motivation faisant référence aux exceptions visées à l’article 4, paragraphes 1 à 3, du règlement n
o
1049/2001.
En l’espèce, force est de constater que la Commission a vérifié que l’opposition de la République fédérale d’Allemagne faisait référence aux exceptions matérielles prévues à l’article 4, paragraphes 1 à 3, du règlement n
o
1049/2001 et que ladite opposition était dûment motivée à cet égard. Par ailleurs, elle a, tout d’abord, relevé que les autorités allemandes s’étaient opposées à la divulgation du document litigieux en se fondant sur l’exception, prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, de ce règlement, relative à la protection des objectifs des activités d’enquête. À cet égard, elle a même cité littéralement le texte de la réponse de la République fédérale d’Allemagne. Ensuite, elle a relevé que les explications de celle-ci paraissaient prima facie fondées, comme exigé, selon elle, par la Cour dans l’arrêt Suède/Commission, précité. Enfin, elle a répondu aux arguments que les requérants ont avancés dans leur demande de décision confirmative du 27 septembre 2011 (voir point 19 ci-dessus) à l’encontre de la consultation auprès des autorités allemandes.
Il s’ensuit que la Commission a satisfait à son obligation d’examen diligent en respectant le niveau d’intensité requis par la Cour dans sa jurisprudence dans le cadre de l’article 4, paragraphe 5, du règlement n
o
1049/2001 et à son obligation de motivation.
Le second grief doit dès lors être rejeté.
Au vu de ce qui précède, il y a lieu de rejeter le premier moyen dans son ensemble.
Sur le deuxième moyen, tiré d’une violation de l’article 4, paragraphe 2, dernier membre de phrase, du règlement n
o
1049/2001
Arguments des parties
Les requérants allèguent, à titre principal, que la Commission n’a pas suffisamment motivé sa décision quant à l’absence de l’existence d’un intérêt supérieur au sens de l’article 4, paragraphe 2, dernier membre de phrase, du règlement n
o
1049/2001. À titre subsidiaire, ils considèrent que la Commission n’a pas correctement mis en balance les intérêts en conflit dans le cas d’espèce et contestent, dès lors, la conclusion selon laquelle aucun intérêt supérieur à l’intérêt de la procédure EU Pilot n’était susceptible de justifier la divulgation du document litigieux. En substance, ils font valoir que l’objectif de protection de la santé devrait primer sur l’intérêt particulier de la Commission à poursuivre son enquête.
La Commission conteste les arguments des requérants.
Appréciation du Tribunal
À titre liminaire, il convient de relever que, même dans le cas où, comme en l’espèce, la Commission se fonde sur l’article 4, paragraphe 5, du règlement n
o
1049/2001 aux fins de refuser l’accès aux documents demandés, la possibilité de démontrer qu’il existe un intérêt public supérieur justifiant la divulgation desdits documents en vertu du dernier membre de phrase de l’article 4, paragraphe 2, du même règlement, n’est pas exclue. En effet, ainsi qu’il ressort de la jurisprudence citée au point 49 ci-dessus, le processus décisionnel institué par l’article 4, paragraphe 5, du règlement n
o
1049/2001 exige que l’institution et l’État membre concernés s’en tiennent aux exceptions matérielles prévues à l’article 4, paragraphes 1 à 3, du même règlement, ce qui inclut nécessairement l’article 4, paragraphe 2, dernier membre de phrase.
Or, selon la jurisprudence, il incombe à celui qui fait valoir l’existence d’un intérêt public supérieur d’invoquer de manière concrète les circonstances justifiant la divulgation des documents concernés (voir, en ce sens, arrêts de la Cour du 28 juin 2012, Commission/Agrofert Holding, C‑477/10 P, point 68 ; Commission/Technische Glaswerke Ilmenau, précité, point 62 ; Suède e.a./API et Commission, précité, point 103, et LPN/Commission, précité, point 94).
Par ailleurs, l’exposé de considérations d’ordre purement général ne saurait suffire aux fins d’établir qu’un intérêt public supérieur prime les raisons justifiant le refus de divulgation des documents en question (voir, en ce sens, arrêt LPN/Commission, précité, point 93).
En outre, l’intérêt public supérieur susceptible de justifier la divulgation d’un document ne doit pas nécessairement être distinct des principes qui sous-tendent le règlement n
o
1049/2001 (voir, en ce sens, arrêts Suède et Turco/Conseil, précité, points 74 et 75, et LPN/Commission, précité, point 92).
En l’espèce, il convient de relever que, dans la décision attaquée, la Commission a considéré qu’aucun intérêt public supérieur ne justifiait la divulgation des documents au titre de l’article 4, paragraphe 2, dernier membre de phrase, du règlement n
o
1049/2001, car la meilleure manière de servir l’intérêt général en l’occurrence était de mener à son terme la procédure EU Pilot avec la République fédérale d’Allemagne. Selon la Commission, qui a repris, en substance, la motivation avancée à cet égard par les autorités allemandes dans leur lettre du 19 août 2011 (voir point 18 ci-dessus ainsi que points 3 et 6 de la décision attaquée), cela permettrait de vérifier si le droit de l’Union avait été effectivement violé à la lumière des faits avancés par les requérants dans leur plainte à l’encontre des autorités allemandes.
Cette appréciation de la Commission n’est entachée d’aucune erreur.
En effet, premièrement, il y a lieu de considérer que, ainsi qu’il ressort du point 94 ci-dessus, la Commission a motivé sa conclusion selon laquelle un intérêt public supérieur, au sens de l’article 4, paragraphe 2, dernier membre de phrase, du règlement n
o
1049/2001, ne pouvait pas justifier, en l’espèce, la divulgation du document litigieux. Dès lors, l’argument des requérants tiré d’un défaut de motivation de la décision attaquée à cet égard ne saurait prospérer.
Deuxièmement, il importe de relever que les requérants, outre des allégations générales quant à la nécessité de protection de la santé publique et quant au fait que les traitements de la clinique privée ont causé le décès de plusieurs patients en Allemagne, n’étayent pas les motifs concrets qui justifieraient, en l’espèce, la divulgation du document litigieux. En particulier, ils n’expliquent pas dans quelle mesure la divulgation de ce document aux requérants mêmes, à savoir la réponse de la République fédérale d’Allemagne aux questions posées par la Commission dans le cadre de la procédure EU Pilot en cause, serviraient a l’intérêt de protéger la santé publique. Or, il convient de souligner que, comme il ressort de la jurisprudence citée aux points 91 et 92 ci-dessus, bien que, lors de l’application de l’exception de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n
o
1049/2001, la charge de la preuve appartienne à l’institution qui invoque ladite exception, en revanche, s’agissant de l’article 4, paragraphe 2, dernier membre de phrase, dudit règlement, c’est à ceux qui excipent d’un intérêt public supérieur au sens du dernier membre de phrase de ladite disposition qu’il incombe de le démontrer.
Troisièmement, même à supposer que les allégations générales quant à l’existence d’un intérêt général à la protection de la santé dussent être accueillies, la divulgation des documents demandés, dans le cas d’espèce, ne saurait être considérée comme permettant de satisfaire un tel intérêt. En effet, force est de constater qu’il n’appartient pas aux requérants d’établir dans quelle mesure le droit de l’Union, notamment le règlement n
o
1394/2007, avait été respecté par les autorités allemandes au regard du cadre factuel exposé dans leur plainte. Au contraire, il y a lieu d’entériner l’appréciation de la Commission selon laquelle l’intérêt public de clarifier, par elle-même, si le droit de l’Union avait été respecté par la République fédérale d’Allemagne constituait la voie la plus efficace aux fins de protéger la santé publique.
Quatrièmement, les requérants font valoir que le document litigieux serait de nature à fonder l’action en responsabilité extracontractuelle qu’ils pourraient éventuellement intenter devant les tribunaux nationaux allemands. En substance, la demande des requérants vise à obtenir des documents de preuve au soutien de leur action en responsabilité, en utilisant à cette fin la Commission et les pouvoirs d’enquête qu’elle détient en tant que gardienne du traité FUE. Or, l’intérêt des requérants à produire des documents de preuve devant la juridiction nationale ne saurait être considéré comme constituant un «intérêt public supérieur» au sens de l’article 4, paragraphe 2, dernier membre de phrase, du règlement n
o
1049/2001, mais un intérêt privé (voir, en ce sens, arrêt Commission/Agrofert Holding, précité, point 86). Dès lors, il ne saurait être admis que la Commission soit instrumentalisée aux fins d’obtenir l’accès à des preuves non disponibles par d’autres voies.
À cet égard, il y a lieu de relever que, même si les faits qui suscitent l’action des requérants devant les juridictions allemande et européenne sont à l’évidence malheureux et regrettables, la Commission a souligné, à juste titre, que les requérants doivent agir en justice en exerçant les voies de recours et les moyens d’obtention des preuves que leur reconnaît l’ordre juridique national.
Cinquièmement, les requérants reprochent à la Commission de ne pas leur avoir octroyé l’accès au document litigieux, à la lumière de l’intérêt public invoqué, même après la clôture de la procédure EU Pilot 2070/11/SNCO.
À cet égard, il suffit de rappeler qu’il résulte d’une jurisprudence constante que, dans le cadre d’un recours en annulation formé en vertu de l’article 263 TFUE, la légalité de l’acte attaqué doit être appréciée en fonction des éléments de fait et de droit existant à la date à laquelle l’acte a été adopté (voir arrêt du Tribunal du 30 septembre 2009, France/Commission, T‑432/07, non publié au Recueil, point 43, et la jurisprudence citée).
Or, force est de constater que la clôture de la procédure EU Pilot 2070/11/SNCO est intervenue après l’adoption de la décision attaquée. Par conséquent, l’argument des requérants doit être écarté.
En tout état de cause, il ne saurait être exclu, comme il ressort, d’une part, du point 12 de l’arrêt LPN/Commission, précité, et, d’autre part, des indications fournies par la Commission lors de l’audience, que l’accès intégral ou partiel aux documents concernés par la présente espèce pourrait être accordé aux requérants, dans la mesure où l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n
o
1049/2001 cesserait d’être applicable à la suite du classement de la plainte par la Commission, à condition que lesdits documents ne s’avèrent pas couverts par une autre exception au sens de ce règlement. Or, une telle hypothèse ne pourrait être envisageable que si la Commission était saisie d’une nouvelle demande d’accès.
Il s’ensuit que, en l’espèce, la Commission n’a commis ni une violation de l’obligation de motivation ni une erreur d’appréciation lors de l’application de l’article 4, paragraphe 2, dernier membre de phrase, du règlement n
o
1049/2001.
Le deuxième moyen doit donc être rejeté.
Sur le troisième moyen, tiré d’une violation de l’article 4, paragraphe 6, du règlement n
o
1049/2001
Arguments des parties
Les requérants soutiennent que la Commission a méconnu leur droit d’obtenir un accès partiel au document litigieux.
La Commission conteste les arguments des requérants.
Appréciation du Tribunal
En vertu de l’article 21, premier alinéa, du statut de la Cour, applicable à la procédure devant le Tribunal en vertu de l’article 53, premier alinéa, du même statut, et de l’article 44, paragraphe 1, sous c), du règlement de procédure, toute requête doit indiquer l’objet du litige et contenir un exposé sommaire des moyens invoqués. Cette indication doit être suffisamment claire et précise pour permettre à la partie défenderesse de préparer sa défense et au Tribunal d’exercer son contrôle juridictionnel. Afin de garantir la sécurité juridique et une bonne administration de la justice, il est nécessaire que les éléments essentiels de fait et de droit sur lesquels un recours se fonde ressortent, à tout le moins sommairement, mais d’une façon cohérente et compréhensible, du texte de la requête elle-même (ordonnances du Tribunal du 28 avril 1993, De Hoe/Commission,
T-85/92, Rec. p. II-523
, point 20, et du 11 juillet 2005, Internationaler Hilfsfonds/Commission,
T-294/04, Rec. p. II-2719
, point 23).
En l’espèce, force est de constater que, outre l’énonciation abstraite, dans le cadre de la requête, d’un moyen tiré d’une violation de l’article 4, paragraphe 6, du règlement n
o
1049/2001 (voir notamment point 91 de la requête), les requérants ne développent aucune argumentation au soutien de celui-ci. En effet, ils se bornent à alléguer que «la Commission aurait dû indiquer de manière précise l’auteur du document litigieux, le volume de ce dernier ainsi que ses annexes, sa référence, etc., afin de permettre l’identification dudit document» et que, «[e]n l’absence d’une telle identification du [document litigieux] des ‘autorités allemandes’, […] l’on n’est pas en présence d’une procédure équitable».
Or, dans la mesure où cette allégation ne présente aucun rapport avec l’application de l’article 4, paragraphe 6, du règlement n
o
1049/2001 au cas d’espèce, mais plutôt avec l’obligation de motivation telle qu’elle a été examinée aux points 78 à 86 ci-dessus, il convient de la considérer comme étant dénuée de pertinence aux fins de fonder le présent moyen.
Par ailleurs, il y a lieu de considérer que les arguments présentés par les requérants au stade de la réplique ne peuvent pas non plus être examinés, dès lors, notamment, qu’ils se fondent sur des éléments de la décision attaquée qui étaient connus à la date d’introduction du recours (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 21 octobre 2010, Umbach/Commission, T‑474/08, non publié au Recueil, point 60).
Par conséquent, le troisième moyen doit être écarté comme étant irrecevable.
Il y a lieu de rejeter le recours dans son ensemble.
Sur les dépens
Aux termes de l’article 87, paragraphe 3, du règlement de procédure, le Tribunal peut répartir les dépens ou décider que chaque partie supporte ses propres dépens si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs, ou pour des motifs exceptionnels.
Au vu des circonstances de l’espèce, il y a lieu de décider que chaque partie supportera ses propres dépens.

Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (huitième chambre)
déclare et arrête :

1)
Le recours est rejeté.

2)
Chaque partie supportera ses propres dépens.

Gratsias
Kancheva
Wetter
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 25 septembre 2014.
Signatures
(
*1
)	Langue de procédure : l’allemand.