CELEX: 62011CJ0579
Структурни фондове
Регламент (ЕО) № 1083/2006
Географска допустимост
Осъществяване на инвестиция, съфинансирана от Европейския съюз, от място, което се намира извън регионите, за които се допуска финансиране, и от установен на това място оператор

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на членове 174—176 ДФЕС, както и на Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета от 11 юли 2006 година за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд и Кохезионния фонд и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1260/1999 (
ОВ L 210, стр. 25
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 14, том 2, стр. 64 и поправка в
ОВ L 301, 2008 г., стр. 40
).
Запитването е отправено в рамките на спор между сдружението на общини Grande Área Metropolitana do Porto (наричано по-нататък „GAMP“) и някои национални органи, представлявани от Comissão Directiva do Programa Operacional Potencial Humano (изпълнителен комитет на оперативна програма „Човешки капитал“), Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território, понастоящем Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território (Министерство на околната среда и устройството на територията, понастоящем Министерство на земеделието, морето, околната среда и устройството на територията) и Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social (Министерство на труда и социалната солидарност) относно използването на средства на Европейския съюз.
Правна уредба
Регламент № 1083/2006
Съображение 1 от Регламент № 1083/2006 гласи:
„Член 158 [ЕО] предвижда, че за да засили икономическото си и социално сближаване, Общността следва да има за цел да намали разликата между нивата на развитие на различните региони и изоставането на най-малко облагодетелстваните региони или острови, включително селските райони. Член 159 [ЕО] предвижда тази дейност да се подпомага чрез Структурните фондове, Европейската инвестиционна банка (ЕИБ) и други съществуващи финансови инструменти“.
Член 1 от посочения регламент предвижда, че Регламентът установява „общите правила, които регулират Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР), Европейския социален фонд (ЕСФ) (наричани по-нататък „Структурни фондове“) и Кохезионния фонд“, и определя по-специално „целите, за чието постигане структурните фондове и Кохезионния[т] фонд […] трябва да допринесат, критериите за допустимост на държавите членки и на регионите по отношение на тези фондове, наличните финансови средства и критериите за разпределението им“.
Член 3, параграф 2 от Регламент № 1083/2006 гласи:
„[…] ЕФРР, ЕСФ [и] Кохезионният фонд […] допринасят […] за постигането на следните три цели:
а)
цел „Сближаване“, което има за цел да ускори сближаването на най-слабо развитите държави членки и региони, като се подобрят условията за растеж и заетост чрез увеличаване и подобряване качеството на инвестициите във физическия и човешки капитал, развитието на иновациите и на обществото на знанието, адаптиране към икономическите и социални промени, опазване и подобряване на околната среда и административната ефективност. Тази цел представлява приоритетът на фондовете;
б)
цел „Регионална конкурентоспособност и заетост“, която освен към най-слабо развитите региони е насочена към засилване на конкурентоспособността и привлекателността на регионите[,] както и на заетостта […];
в)
цел „Европейско териториално сътрудничество“, което има за цел засилване на трансграничното сътрудничество […]“.
В дял I от Регламент № 1083/2006 се съдържа глава III, озаглавена „Географска допустимост“, в която фигурират членове 5—8, озаглавени съответно „Сближаване“, „Регионална конкурентоспособност и заетост“, „Европейско териториално сътрудничество“ и „Преходна подкрепа“.
Съгласно член 5:
„1.   Регионите, които отговарят на изискванията за финансиране от структурните фондове по цел „Сближаване“ са регионите, съответстващи на ниво 2 от общата класификация на териториалните единици за статистически цели (наричано по-долу NUTS ниво 2) по смисъла на Регламент (ЕО) № 1059/2003 [на Европейския парламент и на Съвета от 26 май 2003 година за установяване на обща класификация на териториалните единици за статистически цели (NUTS) (
OВ L 154, стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 14, том 1, стр. 101)], чийто брутен вътрешен продукт (БВП) на глава от населението, измерен чрез паритетите на покупателна възможност и изчислен въз основа на цифри на Общността за периода 2000—2002 г., е по-малък от 75 % от средния БВП на ЕС-25 за същия референтен период.
[…]
3.   Незабавно след влизането в сила на настоящия регламент, Комисията приема списък на регионите, които отговарят на критериите по параграф 1 […]. Този списък е валиден от 1 януари 2007 до 31 декември 2013 г.
[…]“.
Член 22 от Регламент № 1083/2006, озаглавен „Непрехвърляемост на средствата“, предвижда:
„Предоставените бюджетни кредити на държава членка по всяка от целите на фондовете и техните компоненти не са прехвърлими между тези компоненти.
[…]“.
Член 32 от посочения регламент гласи:
„1.   Дейностите на фондовете в държавите членки са под формата на оперативни програми в рамките на националната стратегическа референтна рамка. Всяка оперативна програма обхваща период между 1 януари 2007 г. и 31 декември 2013 г. Една оперативна програма се отнася само до една от трите посочени в член 3 цели, освен ако друго не е договорено между Комисията и държавата членка.
[…]
5.   Комисията приема всяка оперативна програма във възможно най-кратък срок, но не по-късно от четири месеца след официалното ѝ предаване от държавата членка […]“.
Член 34 от същия регламент, озаглавен: „Специфичен характер на фондовете“, гласи:
„1.   Оперативните програми се финансират само от един фонд […].
2.   Без да се засягат изключенията, предвидени в специалните регламенти за фондовете, ЕФРР и ЕСФ могат да финансират, по допълващ начин и при спазване на границата от 10 % на финансирането от Общността за пряка приоритетна ос на оперативна програма, действия попадащи в обхвата на помощта от другия фонд, при условие че тези действия са необходими за доброто изпълнение на операцията и са пряко свързани с нея.
[…]“.
Член 35 от Регламент № 1083/2006, озаглавен „Географски обхват“, гласи:
„1.   Оперативните програми, представени по цел „Сближаване“ се изготвят на съответното географско ниво и най-малко на NUTS ниво 2.
Оперативните програми, представени по цел „Сближаване“, с принос от Кохезионния фонд се изготвят на национално равнище.
[…]“.
Член 56 от Регламент № 1083/2006 е озаглавен „Допустимост на разходите“ и параграф 4 от него гласи:
„Правилата за допустимост на разходите се определят на национално ниво, при спазване на изключенията, предвидени в специални регламенти за всеки фонд. Те обхващат всички разходи, декларирани по оперативната програма“.
Решение 2006/595
Съгласно член 1 от Решение 2006/595/ЕО на Комисията от 4 август 2006 година за изготвяне на списък с регионите, за които се допуска финансиране от структурните фондове по линия на цел „Сближаване“ за периода 2007—2013 г. (
ОВ L 243, стр. 44
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 14, том 2, стр. 133) и приложение I към него, в Португалската република регионите от NUTS ниво 2, които отговарят на изискванията за финансиране по смисъла на член 5, параграф 1 от Регламент № 1083/2006, са Северният (Norte), Централният (Centro), Алентежу (Alentejo) и Азорският автономен регион (Região Autónoma dos Açores).
Съгласно член 2 от Решение 2006/595 и приложение II към него регион Алгарве (Algarve) в Португалската република е регион от NUTS ниво 2, за който се допуска финансиране от структурните фондове по линия на цел „Сближаване“, но само при предвидените в член 8 от Регламент № 1083/2006 преходни условия.
Регион Лисабон не се споменава в Решение 2006/595 и следователно за него не се допуска финансиране от структурните фондове по линия на цел „Сближаване“. За него обаче се допуска финансиране по линия на цел „Регионална конкурентоспособност и заетост“.
Националната стратегическа референтна рамка
На 28 юни 2007 г. португалското правителство одобрява „Национална стратегическа референтна рамка“ (наричана по-нататък „НСРР“) по смисъла на член 32, параграф 1 от Регламент № 1083/2006.
Точка 6 от приложение V към НСРР предвижда:
„Разходите за дейности, съвместно финансирани от структурните фондове и Кохезионния фонд, са допустими в рамките на оперативните програми, ако са осъществени в регионите от NUTS ниво 2, включени във всяка от тези [оперативни програми].
Този общ критерий за териториална допустимост на разходите по принцип се прилага в зависимост от местоположението на инвестициите. В случай на материални инвестиции (при които местоположението на инвестицията може да бъде ясно определено), критерият се прилага незабавно. В случай на нематериални инвестиции критерият за териториална допустимост се прилага в зависимост от местоположението на бенефициера, което се определя от мястото на седалището му или на неговия клон (или постоянен обект), където се осъществява дейността.
Прилагат се следните изключения от общото правило за териториална допустимост на разходите:
a)
за дейности, които имат значителен ефект на разпространение на резултатите („spill-over effect“) в областите и при условията, посочени в точки 7 и 8;
b)
[…]“.
Точка 7 от приложение V към НСРР гласи:
„От общото правило за териториална допустимост на разходите се изключват разходите за дейности, които се осъществяват в регион Лисабон от NUTS ниво 2 […], но чиито резултати се разпростират върху останалите региони от континенталната територия на Португалия и които са от ключово значение за развитието на регионите в рамките на цел „Сближаване“ на континенталната територия на Португалия.
[Списък на категориите инвестиции, които попадат в посочените изключения]
Трябва да се отбележи, че тези категории инвестиции представляват изключения, надлежно обосновани от естеството на операциите и от мултиплициращия ефект за региони, различни от тези, в които е направена инвестицията. Като цяло тези категории представляват малък процент от средствата за финансиране на програмите по структурните фондове. Посочените по-долу насоки, установени съвместно от Европейската комисия и португалските власти, могат при необходимост да бъдат уточнени допълнително в рамките на всяка тематична оперативна програма“.
В точка 8 от приложение V към НСРР са установени „специфични методи“ за определяне на допустимостта на разходите предвид ефекта на разпространение на резултатите извън региона на Лисабон.
Оперативна програма „Човешки капитал“
Една от предвидените от НСРР оперативни програми е озаглавена „Човешки капитал“ (наричана по-нататък „ОПЧК“). Една от приоритетните оси (ос 3) на ОПЧК е свързана с професионалното усъвършенстване и включва категория инвестиции, озаглавена „Стратегически обучения за управление и иновации в публичната администрация“ (наричани по-нататък „обученията за публичната администрация“).
Обученията за публичната администрация са сред посочените в точка 7 от приложение V към НСРР категории инвестиции, които представляват изключение от правилото за териториална допустимост. В това отношение в точка 8 от това приложение се пояснява:
„Като се има предвид […], че преследваните цели благоприятстват по-специално намаляването на административните разходи и подобряването на националната конкурентоспособност чрез повишаване на ефективността на администрацията, особено важно е да се посочи, че независимо от значителната концентрация на човешки ресурси в публичната администрация в региона на Лисабон, последиците от действията, които трябва да бъдат извършени, неизбежно оказват влияние върху цялата територия на страната поради естеството на учрежденията и на предоставяните от тях услуги (предназначени за всички граждани и/или за всички икономически оператори).
Посочената концентрация на услуги в региона на столицата обяснява защо значителна част от инвестициите, които трябва да се направят, е концентрирана в този регион […]“.
Посочената точка 8 предвижда следния „специфичен метод“ за тези обучения:
„а)
оценка на ефекта на разпространение на резултатите в регионите по цел „Сближаване“ на континенталната територия на Португалия в зависимост от концентрацията на населението, което живее в тези региони;
b)
количествена оценка на ефекта на разпространение на резултатите:
концентрация на населението, което живее в регионите от NUTS ниво 2 (Северен, Централен и Алентежу), спрямо населението, което живее на континенталната територия на Португалия: 68,5 % […];
c)
количествена оценка на допустимите по [ОПЧК] разходи, направени в региона на Лисабон от NUTS ниво 2:
за всяка инвестиция в размер на 1000 EUR в дейности по стратегическо обучение за управление и иновации в публичната администрация, осъществени в региона на Лисабон от NUTS ниво 2, сумата от 685 EUR от инвестицията ще е допустима въз основа на [ос 3 на ОПЧК].
Недопустимата по [ос 3 на ОПЧК] сума ще се финансира по оста „Лисабон“ (чието население е 27,5 % от населението на континенталната територия на Португалия) и съответно по оста „Алгарве“ (чието население е 4 % от населението на континенталната територия на Португалия) и/или с национални средства“.
На 16 октомври 2007 г. на основание член 32, параграф 5 от Регламент № 1083/2006 Комисията одобрява ОПЧК като „многоцелева“ програма, тоест както по цел „Сближаване“ в регионите Северен, Централен, Алентежу и временно в регион Алгарве, така и по цел „Регионална конкурентоспособност и заетост“ в региона на Лисабон.
Спорът по главното производство и преюдициалните въпроси
С решения от 15 и 26 септември, 15 октомври, 4 ноември и 26 декември 2008 г. Comissão Directiva do Programa Operacional Potencial Humano одобрява кандидатурите на Instituto Nacional de Administração (Национален институт на администрацията), на Sindicato dos Quadros Técnicos do Estado (Синдикат на техническите държавни кадри), на Instituto Superior de Ciências do Trabalho e da Empresa (Висш институт за изучаване на труда и предприемачеството), на Ministério da Saúde (Министерство на здравеопазването) и на Instituto do Desporto de Portugal (Португалски спортен институт) за финансиране на инвестиции по ОПЧК за обучения на публичната администрация.
Тъй като всички кандидати са установени в региона на Лисабон, посочените решения са взети на основание на изключението по точка 6, буква а) от приложение V към НСРР, доколкото исканото финансиране попада в обхвата на цел „Сближаване“ по член 5 от Регламент № 1083/2006.
Тъй като счита, че това изключение е несъвместимо с правото на Съюза и че решенията на Comissão Directiva do Programa Operacional Potencial Humano намаляват незаконосъобразно средствата за заинтересованите организации, установени в допустимите по цел „Сближаване“ португалски региони от NUTS ниво 2, GAMP обжалва тези решения пред Tribunal administrativo e fiscal do Porto.
С определение от 20 декември 2010 г. тази юрисдикция приема, че жалбата е останала без предмет в частта, в която се обжалва решението за одобряване на кандидатурата на Министерството на здравеопазването.
Що се отнася до останалите искания по жалбата, с решение от 19 октомври 2011 г. Tribunal administrativo e fiscal do Porto решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Трябва ли правото на [Съюза], и по-специално разпоредбите на членове 5—8, 22, 32, 34, 35 и 56 от Регламент [№ 1083/2006] и на членове 174—176 ДФЕС, да се тълкува в смисъл, че не допуска изключения от принципа на териториална допустимост на разходите, тоест в смисъл, че разходите, свързани с дейности, финансирани съвместно от структурните фондове и Кохезионния фонд, са допустими в рамките на оперативните програми само ако са осъществени в регионите от NUTS ниво 2, включени във всяка една от тези програми?
2)
По-специално трябва ли горепосочените разпоредби да се тълкуват в смисъл, че не допускат националните органи да приемат норми, които посредством въвеждане на изключения от принципа на териториално разпределение на разходите позволяват инвестиции да бъдат приети за допустими в рамките на оперативните програми, конкретно насочени към цел „Сближаване“, когато местоположението на тези инвестиции или бенефициерът не се намира в регионите от NUTS ниво 2, обхванати от тези оперативни програми?
3)
Обратно, трябва ли правото на [Съюза], и по-специално разпоредбите на членове 5—8, 22, 32, 34, 35 и 56 от Регламент [№ 1083/2006] и на членове 174—176 ДФЕС, да се тълкува в смисъл, че допуска съществуването на изключения от принципа на териториална допустимост на разходите, като дават право на националните органи да приемат норми, позволяващи да се счита, че разходите за дейности, финансирани съвместно от структурните фондове и Кохезионния фонд, са допустими в рамките на оперативните програми, дори да не са направени в регионите от NUTS ниво 2, включени във всяка една от тези програми, по-специално когато става въпрос за разходи/дейности, които имат значителен ефект на разпространение на резултатите („spill-over effect“), тоест които са обосновани с оглед на естеството на дейностите и на мултиплициращия им ефект за региони, различни от тези, в които е направена инвестицията?
4)
По-конкретно, посочените разпоредби допускат ли националните органи да приемат норми, позволяващи в рамките на насочените към цел „Сближаване“ оперативни програми да се считат за допустими инвестиции, чието местоположение или чийто бенефициер не се намира в регионите от NUTS ниво 2, включени в цел „Сближаване“, по-специално когато става въпрос за инвестиции/дейности, които имат значителен ефект на разпространение на резултатите („spill-over effect“), тоест които са обосновани с оглед на естеството на дейностите и на мултиплициращия им ефект за региони, различни от тези, в които е направена инвестицията?“.
По преюдициалните въпроси
Със своите въпроси, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали разпоредбите на първичното право на Съюза относно икономическото, социалното и териториалното сближаване, както и Регламент № 1083/2006 допускат възможността съфинансирана от Съюза инвестиция да бъде осъществена от място, което се намира извън регионите, за които се допуска финансиране, и от установен на това място оператор.
В това отношение от член 174, втора алинея ДФЕС във връзка с член 175, първа алинея ДФЕС следва, че структурните фондове и останалите финансови инструменти на Съюза, които допринасят за икономическото, социалното и териториалното сближаване, имат за цел по-специално да намалят неравенството между нивата на развитие на различните региони и изостаналостта на най-необлагодетелстваните региони. Освен това тази цел е припомнена в съображение 1 от Регламент № 1083/2006 и държавите членки трябва да се съобразяват с нея при осъществяването на инвестициите, съфинансирани чрез посочените фондове и инструменти (що се отнася до последното, вж. Решение от 3 септември 2009 г. по дело Парламент/Съвет,
C-166/07, Сборник, стр. I-7135
, точка 45).
По същия начин в член 3, параграф 2, буква а) от Регламент № 1083/2006 се посочва, че приоритет за структурните фондове и за Кохезионния фонд е ускоряване на сближаването на най-слабо развитите държави членки и региони.
В съответствие с тази цел законодателят на Съюза установява критериите за определяне на регионите и зоните, за които се допуска финансиране. Що се отнася до целта „Сближаване“, член 5 от Регламент № 1083/2006 гласи, че регионите, които отговарят на изискванията за финансиране от структурните фондове, са регионите от NUTS ниво 2, а именно тези, „чийто брутен вътрешен продукт (БВП) на глава от населението, измерен чрез паритетите на покупателна възможност и изчислен въз основа на цифри на Общността за периода 2000—2002 г., е по-малък от 75 % от средния БВП на ЕС-25 за същия референтен период“.
Така, посочената цел и възприетият за осъществяването ѝ критерий недвусмислено сочат, че употребата на структурните фондове за постигането на цел „Сближаване“ трябва да е в полза именно на регионите от NUTS ниво 2. Освен всичко друго това изискване ясно личи в израза „географска допустимост“, използван като заглавие на главата, в която се съдържат членове 5—8 от Регламент № 1083/2006, както и в член 35, параграф 1, първа алинея от този регламент, съгласно който всяка оперативна програма, представена по посочената цел, трябва да се изготвя „на съответното географско ниво и най-малко на NUTS ниво 2“.
За разлика от това Регламент № 1083/2006 и разпоредбите на първичното право относно икономическото, социалното и териториалното сближаване не дават основание да се заключи, че натовареният с осъществяването на инвестицията оператор трябва непременно да бъде установен в региона, за който е предназначена тази инвестиция. Освен това от тези разпоредби не следва, че използването на средствата трябва във всички случаи да се извърши физически в посочения регион.
Както посочват португалското правителство и Европейската комисия, интересът на региона, който би трябвало да черпи ползите от съфинансирането от страна на Съюза, се обслужва най-добре, когато натовареният с осъществяването на инвестицията оператор предлага най-добрите гаранции в качествено и количествено отношение за осъществяването на проекта. Обстоятелството, че този оператор е установен извън посочения регион, не е пречка да му се възложи проектът. В това отношение е важно да се има предвид, че припомнената в точки 30 и 31 от настоящото решение цел на структурните фондове и на останалите финансови инструменти на Съюза е да се ускори сближаването на най-слабо развитите региони, но тази цел не предполага услугите, извършвани по съфинансираните от Съюза програми, да се възлагат единствено на установени в тези региони оператори. Всъщност в съответствие с посочената цел именно тези региони, а не установените в тях оператори, трябва да черпят ползите от съфинансирането от страна на Съюза.
По аналогичен начин, както посочват португалското и нидерландското правителство, понякога интересът на региона, за който се допуска финансиране, е също толкова добре или дори по-добре гарантиран, когато инвестицията е осъществена от място, което се намира извън този регион.
Предвид посочените съображения обстоятелството, че натоварените с осъществяването на инвестицията организации, за които става дума в главното производство, са установени в място извън визираните региони от NUTS ниво 2 и че от това място обучават служителите на публичната администрация, работещи за жителите на тези региони, не засяга правилата за географска допустимост, установени в Регламент № 1083/2006.
Все пак няма съмнение, че доколкото е съфинансирана по цел „Сближаване“, така осъществяваната инвестиция трябва да бъде видимо и конкретно ориентирана към посочените региони от NUTS ниво 2. Запитващата юрисдикция ще трябва да установи дали това изискване е изпълнено по делото в главното производство. По-специално тя ще трябва да провери дали е надлежно обосновано правилото по точка 8 от приложение V към НСРР, съгласно което 68,5 % от направените в Лисабон разходи са допустими, поради факта че ефектът от тези разходи се проявява в регионите Северен, Централен и Алентежу.
Предвид изложеното дотук на поставените въпроси следва да се отговори, че разпоредбите на първичното право на Съюза относно икономическото, социалното и териториалното сближаване, както и Регламент № 1083/2006 трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат възможността съфинансирана от Съюза инвестиция да бъде осъществена от място, което се намира извън регионите, за които се допуска финансиране, и от установен на това място оператор, при условие че тази инвестиция е видимо и конкретно ориентирана към регионите, за които се допуска финансиране.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (трети състав) реши:

Разпоредбите на първичното право на Съюза относно икономическото, социалното и териториалното сближаване, както и Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета от 11 юли 2006 година за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд и Кохезионния фонд и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1260/1999 трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат възможността съфинансирана от Съюза инвестиция да бъде осъществена от място, което се намира извън регионите, за които се допуска финансиране, и от установен на това място оператор, при условие че тази инвестиция е видимо и конкретно ориентирана към регионите, за които се допуска финансиране.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: португалски.