CELEX: 62009CJ0410
Acto relativo às condições de adesão à União Europeia
Artigo 58.º
Directiva 2002/21/CE
Orientações da Comissão
Falta de publicação no Jornal Oficial da União Europeia na língua de um Estado-Membro
Oponibilidade

O pedido de decisão prejudicial tem por objecto a interpretação do artigo 58.° do Acto relativo às condições de adesão da
República Checa, da República da Estónia, da República de Chipre, da República da Letónia, da República da Lituânia, da República
da Hungria, da República de Malta, da República da Polónia, da República da Eslovénia e da República Eslovaca e às adaptações
dos Tratados em que se funda a União Europeia (JO 2003, L 236, p. 33, a seguir «acto de adesão de 2003»).
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Polska Telefonia Cyfrowa sp. z o.o. (a seguir «PTC») ao Prezes
Urzędu Komunikacji Elektronicznej (presidente do Serviço das Comunicações Electrónicas, a seguir «Prezes») a propósito de
determinadas obrigações regulamentares que este último lhe impôs.

Quadro jurídico

Acto de adesão de 2003
Nos termos do artigo 2.° do acto de adesão de 2003:
«A partir da data da adesão, as disposições dos Tratados originários e os actos adoptados pelas Instituições e pelo Banco
Central Europeu antes da adesão vinculam os novos Estados‑Membros e são aplicáveis nesses Estados nos termos desses Tratados
e do presente Acto.»
O artigo 58.° do acto de adesão de 2003 dispõe:
«Os textos dos actos das Instituições e do Banco Central Europeu adoptados antes da adesão e que tenham sido estabelecidos
pelo Conselho, pela Comissão ou pelo Banco Central Europeu nas línguas checa, eslovaca, eslovena, estónia, húngara, letã,
lituana, maltesa e polaca fazem fé, a partir da adesão, nas mesmas condições que os textos redigidos nas onze línguas actuais.
Esses textos devem ser publicados no
Jornal Oficial da União Europeia,
sempre que os textos nas línguas actuais também o tenham sido.»

Regulamento n.° 1
Nos termos do artigo 1.° do Regulamento n.° 1 do Conselho, de 15 de Abril de 1958, que estabelece o regime linguístico da
Comunidade Económica Europeia (JO 1958, 17, p. 385; EE 01 F1 p. 8), conforme alterado pelo acto de adesão de 2003, as línguas
oficiais da União são:
«o alemão, o checo, o dinamarquês, o eslovaco, o esloveno, o espanhol, o estónio, o finlandês, o francês, o grego, o húngaro,
o inglês, o italiano, o letão, o lituano, o maltês, o neerlandês, o polaco, o português, e o sueco».
O artigo 4.° deste regulamento dispõe:
«Os regulamentos e os outros textos de carácter geral são redigidos nas vinte línguas oficiais.»
O artigo 5.° do referido regulamento enuncia:
«O
Jornal Oficial da União Europeia
é publicado nas vinte línguas oficiais.»
Nos termos do artigo 8.° do mesmo regulamento:
«Nos Estados‑Membros em que existam várias línguas oficiais, o uso da língua será determinado, a pedido do Estado interessado,
segundo as regras gerais decorrentes da legislação desse Estado.»

Directiva 2002/21/CE
O artigo 1.°, n.° 1, da Directiva 2002/21/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de Março de 2002, relativa a um quadro
regulamentar comum para as redes e serviços de comunicações electrónicas (directiva‑quadro) (JO L 108, p. 33), tem a seguinte
redacção:
«A presente directiva estabelece um quadro harmonizado para a regulamentação dos serviços de comunicações electrónicas, das
redes de comunicações electrónicas e dos recursos e serviços conexos. Define as funções das autoridades reguladoras nacionais
e fixa um conjunto de procedimentos para assegurar a aplicação harmonizada do quadro regulamentar em toda a [União].»
O artigo 15.° da Directiva 2002/21, que diz respeito ao procedimento de definição do mercado, dispõe nos seus n.
os
1 a 3:
«1.      Após consulta pública e consulta às autoridades reguladoras nacionais, a Comissão adoptará uma recomendação sobre os mercados
relevantes de produtos e serviços (a seguir designada por ‘a recomendação’). A recomendação identificará, nos termos do anexo
I, os mercados de produtos e serviços no sector das comunicações electrónicas cujas características podem justificar a imposição
das obrigações regulamentares previstas nas directivas específicas, sem prejuízo dos mercados que possam ser definidos em
casos específicos, no âmbito do direito da concorrência. A Comissão definirá os mercados de acordo com os princípios do direito
da concorrência.
A Comissão reapreciará periodicamente a recomendação.
2.      Até à data de entrada em vigor da presente directiva, a Comissão publicará linhas de orientação para a análise de mercado
e a avaliação do poder de mercado significativo (a seguir designadas por ‘as linhas de orientação’), que deverão respeitar
os princípios do direito da concorrência..
3.      As autoridades reguladoras nacionais tomarão a recomendação e as linhas de orientação na máxima conta ao definirem os mercados
relevantes que correspondem às circunstâncias nacionais, em particular os mercados geográficos relevantes dentro do seu território,
em conformidade com os princípios do direito da concorrência. As autoridades reguladoras nacionais seguirão os procedimentos
previstos nos artigos 6.° e 7.° antes de definirem os mercados que diferem dos definidos na recomendação.»
O artigo 16.° da Directiva 2002/21, intitulado «Procedimento de análise de mercado», prevê nos seus n.
os
1 a 5:
«1.      Logo que possível após a adopção da recomendação ou qualquer actualização da mesma, as autoridades reguladoras nacionais realizarão
uma análise dos mercados relevantes, tendo na máxima conta as linhas de orientação. Os Estados‑Membros assegurarão que essa
análise seja realizada, se for caso disso, em colaboração com as autoridades nacionais reguladoras da concorrência.
2.      Nos casos em que a autoridade reguladora nacional [a seguir ‘ARN’] tenha de pronunciar se, em conformidade com os artigos
16.°, 17.°, 18.° e 19.° da Directiva 2002/22/CE (directiva serviço universal) ou com os artigos 7.° ou 8.° da Directiva 2002/19/CE
(directiva acesso) sobre a imposição, manutenção, modificação ou supressão de obrigações aplicáveis às empresas, as referidas
autoridades determinarão, com base na sua análise do mercado referida no n.° 1 do presente artigo, se um mercado relevante
é efectivamente concorrencial.
3.      Caso a [ARN] conclua que o mercado é efectivamente concorrencial, não imporá nem manterá nenhuma das obrigações regulamentares
específicas referidas no n.° 2. Caso existam já obrigações regulamentares sectoriais, suprimirá essas obrigações para as empresas
desse mercado relevante. As partes abrangidas por esta supressão de obrigações serão informadas com antecedência adequada.
4.      Caso uma [ARN] determine que um mercado relevante não é efectivamente concorrencial, deverá identificar as empresas com poder
de mercado significativo nesse mercado, nos termos do artigo 1[4].°, e impor‑lhes as obrigações regulamentares específicas
adequadas referidas no n.° 2 do presente artigo ou manter ou modificar essas obrigações, caso já existam.
5.      No caso dos mercados transnacionais identificados na decisão referida no n.° 4 do artigo 15.°, as [ARN] em causa procederão
a uma análise conjunta do mercado, tendo na máxima conta as linhas de orientação, e pronunciar‑se‑ão de modo concertado sobre
a imposição, a manutenção, a modificação ou a supressão das obrigações regulamentares referidas no n.° [2 do presente artigo].»
Em aplicação do artigo 15.°, n.° 2, da Directiva 2002/21, a Comissão adoptou as Orientações relativas à análise e avaliação
de poder de mercado significativo no âmbito do quadro regulamentar comunitário para as redes e serviços de comunicações electrónicas
(JO 2002, C 165, p. 6, a seguir «orientações de 2002»).

Litígio no processo principal e questão prejudicial
A PTC é um dos principais operadores de telecomunicações na Polónia.
Em 17 de Julho de 2006, o Prezes entendeu que a PTC dispunha de um poder de mercado significativo no mercado dos serviços
de terminação de chamadas vocais e decidiu impor a essa empresa determinadas obrigações regulamentares.
O recurso da PTC dessa decisão do Prezes foi indeferido pelos órgãos jurisdicionais de primeira e de segunda instância. No
âmbito de um recurso interposto no órgão jurisdicional de reenvio, a PTC defende que as orientações de 2002, nas quais a referida
decisão se baseia, não lhe são oponíveis, na medida em que não foram publicadas em língua polaca no
Jornal Oficial da União Europeia
.
O Sąd Najwyższy tem dúvidas quanto às consequências a retirar dessa falta de publicação.
Esse órgão jurisdicional recorda que o Tribunal de Justiça já decidiu que o artigo 58.° do acto de adesão de 2003 se opõe
a que as obrigações previstas numa regulamentação comunitária que não tenha sido publicada no
Jornal Oficial da União Europeia
na língua de um novo Estado‑Membro, apesar de se tratar de uma língua oficial da União Europeia, possam ser impostas a particulares
nesse Estado, mesmo que essas pessoas pudessem ter tido conhecimento dessa regulamentação por outros meios (acórdãos de 11
de Dezembro de 2007, Skoma‑Lux, C‑161/06, Colect., p. I‑10841, n.
os
57 a 59, e de 4 de Junho de 2009, Balbiino, C‑560/07, Colect., p. I‑4447, n.° 30).
Esta jurisprudência leva o órgão jurisdicional de reenvio a considerar que as empresas polacas de telecomunicações se encontram
numa situação menos favorável que a das empresas estabelecidas em Estados‑Membros diferentes da República da Polónia, que
podem tomar conhecimento das orientações na língua oficial desses Estados.
O órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre se a formulação «obrigações previstas numa regulamentação comunitária»,
utilizada no n.° 51 do acórdão Skoma‑Lux, já referido, visa exclusivamente os regulamentos e as decisões, que, por natureza,
criam obrigações relativamente aos particulares, ou se visa também outros actos das instituições da União que incidem nos
direitos ou nas obrigações de particulares, regulados por disposições do direito nacional que transpõem directivas comunitárias.
Observa a esse respeito que, no seu acórdão de 10 de Março de 2009, Heinrich (C‑345/06, Colect., p. I‑1659), o Tribunal de
Justiça parece ter interpretado de forma extensiva o conceito de «regulamentação comunitária», conceito passível de englobar
todos os actos das instituições da União. Salienta igualmente que parece resultar do acórdão de 21 de Junho de 2007, ROM‑projecten
(C‑158/06, Colect., p. I‑5103), que não devem apenas ser publicados os actos jurídicos da União que impõem obrigações aos
particulares, bastando, para que se exija essa publicação, que um acto imponha como obrigação a um Estado‑Membro realizar
uma acção concreta relativamente aos particulares.
O órgão jurisdicional de reenvio observa que as orientações de 2002 criam expectativas legítimas naqueles cuja situação faça
parte do seu âmbito de aplicação. Além disso, a adopção dessas orientações pela Comissão decorre directamente de uma obrigação
prevista no artigo 15.°, n.° 2, da Directiva 2002/21. Os seus artigos 15.°, n.° 3, e 16.°, n.° 1, prevêem que as ARN devem
tomar «na máxima conta» as orientações, tanto para a definição dos mercados relevantes como para a sua análise.
Nestas condições, o Sąd Najwyższy decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«O artigo 58.° do [acto de adesão de 2003] permite opor a um particular residente num Estado‑Membro as [orientações de 2002],
que, de acordo com o artigo 16.°, n.° 1, da Directiva [2002/21], as [ARN] devem ter na máxima conta ao realizarem uma análise
dos mercados relevantes, caso essas orientações não estejam publicadas no
Jornal Oficial da União Europeia
na língua desse Estado[…], que é uma língua oficial da União Europeia?»

Quanto à questão prejudicial
Através da sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se o artigo 58.° do acto de adesão de 2003
deve ser interpretado no sentido de que se opõe a que uma ARN se baseie nas orientações de 2002 numa decisão através da qual
essa autoridade impõe obrigações regulamentares a um operador de serviços de comunicações electrónicas, na medida em que essas
orientações não foram publicadas no
Jornal Oficial da União Europeia
na língua do Estado‑Membro em questão, apesar de essa ser uma língua oficial da União.
A fim de responder a esta questão, há que recordar que um princípio fundamental da ordem jurídica da União exige que um acto
emanado das autoridades públicas não seja oponível aos cidadãos antes de existir a possibilidade de estes dele terem conhecimento
(acórdão de 25 de Janeiro de 1979, Racke, 98/78, Colect., p. 53, n.° 15).
Além disso, decorre do artigo 2.° do acto de adesão de 2003 que os actos adoptados antes da adesão pelas instituições vinculam
os novos Estados‑Membros e são aplicáveis nesses Estados a partir da data da adesão. No entanto, a sua oponibilidade às pessoas
singulares e colectivas nesses Estados está sujeita às condições gerais de aplicação do direito da União nos Estados‑Membros
tal como previstas nos Tratados originais e, em relação aos novos Estados‑Membros, no próprio acto de adesão (acórdão Skoma‑Lux,
já referido, n.° 32).
Estando em causa regulamentos do Conselho e da Comissão e directivas dessas instituições que sejam dirigidas a todos os Estados‑Membros,
resulta das disposições do artigo 254.°, n.° 2, CE que esses actos apenas produzem efeitos jurídicos se tiverem sido publicados
no
Jornal Oficial da União Europeia
(v., neste sentido, acórdão Skoma‑Lux, já referido, n.° 33).
Além disso, os referidos actos não são oponíveis a pessoas singulares e colectivas num Estado‑Membro antes de estas terem
tido a possibilidade de deles tomar conhecimento através da devida publicação no
Jornal Oficial da União Europeia
(acórdãos, já referidos, Racke, n.° 15, e Skoma‑Lux, n.° 37).
O respeito desses princípios impõe‑se com as mesmas consequências quando uma regulamentação da União obriga os Estados‑Membros
a adoptar, para efeitos da sua implementação, medidas que impõem obrigações aos particulares. Por conseguinte, as medidas
nacionais que, em execução de uma regulamentação da União, impõem obrigações aos particulares devem ser publicadas para que
os interessados as possam conhecer (v., neste sentido, acórdão de 20 de Junho de 2002, Mulligan e o., C‑313/99, Colect., p. I‑5179,
n.
os
51 e 52). Em tal situação, os interessados devem igualmente ter a possibilidade de se informar sobre a fonte das medidas
nacionais que lhes impõem obrigações. Assim, devem ser publicados não só a legislação nacional em causa mas também o acto
do direito da União que, sendo esse o caso, obriga os Estados‑Membros a adoptarem medidas que impõem obrigações aos particulares
(v., neste sentido, acórdão Heinrich, já referido, n.
os
45 a 47).
Por outro lado, resulta das disposições conjugadas do artigo 58.° do acto de adesão de 2003 e dos artigos 4.°, 5.° e 8.° do
Regulamento n.° 1 que se deve entender por devida publicação de um regulamento da União em relação a um Estado‑Membro cuja
língua é uma língua oficial da União Europeia a publicação desse acto, nessa língua, no
Jornal Oficial da União Europeia
(acórdão Skoma‑Lux, já referido, n.° 34).
Assim, o Tribunal de Justiça declarou que o artigo 58.° do acto de adesão de 2003 se opõe a que as obrigações previstas numa
regulamentação da União que não tenha sido publicada no
Jornal Oficial da União Europeia
na língua de um novo Estado‑Membro, apesar de se tratar de uma língua oficial da União, possam ser impostas a particulares
nesse Estado, mesmo que essas pessoas pudessem ter tido conhecimento dessa regulamentação por outros meios (acórdãos, já referidos,
Skoma‑Lux, n.° 51, e Balbiino, n.° 30).
À luz da jurisprudência recordada nos n.
os
23 a 29 do presente acórdão, inspirada pelos princípios da segurança jurídica e da não discriminação, há que verificar se,
pelo seu conteúdo, as orientações de 2002 impõem obrigações aos particulares. Se for esse o caso, na falta de uma publicação
em língua polaca no
Jornal Oficial da União Europeia
, essas orientações serão inoponíveis aos particulares na Polónia.
Os artigos 15.° e 16.° da Directiva 2002/21, que são dirigidos expressamente às ARN, constituem a base jurídica das orientações
de 2002. Estas orientam as ARN na definição e na análise dos mercados relevantes para determinar se os mesmos devem ser submetidos
a uma regulamentação
ex ante
. Com efeito, segundo o seu ponto 1, essas orientações estabelecem os princípios a utilizar pelas ARN na análise dos mercados
e da concorrência efectiva em aplicação do quadro regulamentar comum das comunicações electrónicas. O ponto 6 dessas mesmas
orientações indica igualmente que as mesmas se destinam a guiar as ARN no exercício das suas novas responsabilidades de definição
de mercados e de avaliação do poder de mercado nesses mercados (acórdão de 3 de Dezembro de 2009, Comissão/Alemanha, C‑424/07,
Colect., p. I‑11431, n.
os
75 e 76).
As orientações de 2002 contêm, nas suas três primeiras secções, uma exposição sintética dos métodos e dos critérios úteis
na definição do mercado, na avaliação do poder de mercado significativo e na designação das empresas com poder significativo
no mercado. Trata‑se, essencialmente, de um resumo da jurisprudência na matéria, completado por outro resumo de três comunicações
da Comissão que foram publicadas no
Jornal Oficial da União Europeia
em língua polaca, a saber, respectivamente, a Comunicação da Comissão relativa à definição de mercado relevante para efeitos
do direito comunitário da concorrência (JO 1997, C 372, p. 5, e Edição Especial do
Jornal Oficial da União Europeia
em língua polaca, tomo 1, capítulo 8, p. 155), as Orientações relativas à aplicação das regras comunitárias da concorrência
no sector das telecomunicações (JO 1991, C 233, p. 2, e Edição Especial do
Jornal Oficial da União Europeia
em língua polaca, tomo 1, capítulo 8, p. 43) e a Comunicação da Comissão sobre a aplicação das regras da concorrência aos
acordos de acesso no sector das telecomunicações (JO 1998, C 265, p. 2, e Edição Especial do
Jornal Oficial da União Europeia
em língua polaca, tomo 1, capítulo 8, p. 255).
As últimas três secções dizem mais directamente respeito à implementação da Directiva 2002/21. A quarta secção, intitulada
«Imposição, manutenção, alteração ou supressão de obrigações ao abrigo da directiva‑quadro», visa dar às ARN indicações sobre
as medidas a tomar na sequência da análise do carácter concorrencial do mercado. A quinta e sexta secções dizem respeito,
por um lado, aos poderes de investigação e aos procedimentos de cooperação para fins de análise do mercado e, por outro, aos
procedimentos relativos à consulta e à publicação das decisões propostas pelas ARN. Para além da recordação das disposições
relevantes do quadro regulamentar aplicável, estas três secções visam precisar o funcionamento dos mecanismos de cooperação
entre as ARN, as autoridades nacionais da concorrência e a Comissão.
Resulta destes elementos que as orientações de 2002 não contêm nenhuma obrigação susceptível de ser imposta, directa ou indirectamente,
a particulares. Consequentemente, a falta de publicação no
Jornal Oficial da União Europeia
em língua polaca não se opõe a que a ARN da República da Polónia se baseie nelas numa decisão dirigida a um particular.
Além do mais, há que observar que as referidas orientações foram publicadas em 2002 na série «C» do
Jornal Oficial da União Europeia
. Ora, ao invés da sua série «L», a série «C» não tem por objecto publicar actos juridicamente vinculativos, mas unicamente
informações, recomendações e avisos relativos à União.
Contudo, a PTC entende que, tendo essas mesmas orientações sido publicadas em 2002 no
Jornal Oficial das Comunidades Europeias
, as mesmas deviam, de acordo com o artigo 58.° do acto de adesão de 2003, ser igualmente publicadas nas línguas oficiais
dos novos Estados‑Membros, designadamente na língua polaca.
Há contudo que observar que o artigo 58.° do acto de adesão de 2003 não impõe ao Conselho, à Comissão ou ao Banco Central
Europeu que traduzam para as nove línguas novas enumeradas nesse artigo todos os actos das instituições e do Banco Central
Europeu adoptados antes da adesão dos novos Estados‑Membros. O referido artigo, que regula o regime linguístico e as condições
de publicação dos actos adoptados antes da adesão pelas instituições e pelo Banco Central Europeu, limita‑se, com efeito,
a prever que, entre esses actos, só aqueles cujos textos foram redigidos nas línguas dos novos Estados‑Membros que constituem
línguas oficiais da União fazem fé, desde a adesão, nas mesmas condições que os textos redigidos nas outras línguas oficiais
e são publicados no
Jornal Oficial da União Europeia
se estes também tiverem sido. Assim, o referido artigo implica que os Estados‑Membros e as instituições realizem uma selecção
dos actos que devem ser publicados no
Jornal Oficial da União Europeia
e não exclui a possibilidade de alguns actos não serem publicados. Por conseguinte, o artigo 58.° do acto de adesão de 2003
não exigia a publicação no referido Jornal Oficial das orientações de 2002 na sua versão em língua polaca.
De resto, há que salientar que o Tribunal de Justiça já afastou a existência de um princípio geral do direito da União nos
termos do qual tudo o que seja susceptível de afectar os interesses de um cidadão da União seja redigido na sua língua em
todas as circunstâncias (v., neste sentido, acórdão de 9 de Setembro de 2003, Kik/IHMI, C‑361/01 P, Colect., p. I‑8283, n.
os
82 e 83).
Em face do exposto, há que responder à questão submetida que o artigo 58.° do acto de adesão de 2003 deve ser interpretado
no sentido de que não se opõe a que uma ARN se possa basear nas orientações de 2002 numa decisão através da qual essa autoridade
impõe determinadas obrigações regulamentares a um operador de serviços de comunicações electrónicas, ainda que essas orientações
não tenham sido publicadas no
Jornal Oficial da União Europeia
na língua do Estado‑Membro em questão, mesmo apesar de esta ser uma língua oficial da União.

Quanto às despesas
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional
de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas pelas outras partes para a apresentação de observações
ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) declara:
O artigo 58.° do Acto relativo às condições de adesão da República Checa, da República da Estónia, da República de Chipre,
da República da Letónia, da República da Lituânia, da República da Hungria, da República de Malta, da República da Polónia,
da República da Eslovénia e da República Eslovaca e às adaptações dos Tratados em que se funda a União Europeia deve ser interpretado
no sentido de que não se opõe a que uma autoridade reguladora nacional se possa basear nas Orientações da Comissão relativas
à análise e avaliação de poder de mercado significativo no âmbito do quadro regulamentar comunitário para as redes e serviços
de comunicações electrónicas numa decisão através da qual essa autoridade impõe determinadas obrigações regulamentares a um
operador de serviços de comunicações electrónicas, ainda que essas orientações não tenham sido publicadas no
Jornal Oficial da União Europeia
na língua do Estado‑Membro em questão, mesmo apesar de esta ser uma língua oficial da União.
Assinaturas
*
Língua do processo: polaco.