CELEX: 62008CJ0400
Fördragsbrott
Etableringsfrihet
Artikel 43 EG
Nationell lagstiftning om etablering av butiker i Katalonien
Restriktioner
Skäl
Proportionalitet

Europeiska gemenskapernas kommission har yrkat att domstolen ska fastställa att Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla
sina skyldigheter enligt artikel 43 EG genom att föreskriva begränsningar för etablering av butiker i lag 7/1996 om organisering
av detaljhandeln (Ley 7/1996, de ordenación del comercio minorista), av den 15 januari 1996 (BOE nr 15, av den 17 januari 1996,
s. 1243) (nedan kallad lag 7/1996) och i den lagstiftning som utfärdats av den autonoma regionen Katalonien inom samma område,
nämligen lag 18/2005 om kommersiella inrättningar (Ley 18/2005 de equipamientos comerciales), av den 27 december 2005 (DOGC
nr 4543, av den 3 januari 2006, s. 72) (nedan kallad lag 18/2005), dekret 378/2006 om genomförande av lag 18/2005 (Decreto
378/2006 por el que se desarolla la Ley 18/2005), av den 10 oktober 2006 (DOGC nr 4740, av den 16 oktober 2006, s. 42591)
(nedan kallat dekret 378/2006), och dekret 379/2006 om godkännande av detaljplanen om kommersiella inrättningar (Decreto 379/2006
por el que se aprueba el Plan territorial sectorial de equipamientos comerciales) av den 10 oktober 2006, (DOGC nr 4740, av
den 16 oktober 2006, s. 42600) (nedan kallat dekret 379/2006).
I –
Tillämpliga nationella bestämmelser
A –
Lag 7/1996
Artikel 2 i lag 7/1996 har följande lydelse:
”Detaljhandelsbutiker
1.       Med detaljhandelsbutiker avses fasta och permanenta lokaler och konstruktioner eller inrättningar avsedda för stadigvarande
affärsverksamhet, oavsett om denna bedrivs dagligen eller under bestämda dagar eller tidsperioder.
2.       Definitionen i föregående stycke omfattar även kiosker och, i allmänhet, inrättningar av alla slag som har det ändamål som
anges i nämnda definition, under förutsättning att de utgör fastigheter enligt artikel 334 i civillagen.
3.       De autonoma regionerna fastställer villkoren för när detaljhandelsbutiker ska anses utgöra stora detaljhandelsbutiker. Detaljhandelsbutiker
med försäljning av varor, oavsett varuslag, som har en yta för varuexponering och försäljning till allmänheten överstigande
2 500 m² ska emellertid alltid, med avseende på tillstånd och vad som föreskrivs i handelslagstiftningen, anses utgöra stora
detaljhandelsbutiker.”
I artikel 6 i samma lag föreskrivs följande:
”Etablering av stora detaljhandelsbutiker
1.       För att öppna stora detaljhandelsbutiker krävs ett särskilt handelstillstånd som utfärdas av den berörda autonoma regionen,
oberoende av eventuella andra administrativa tillstånd som regionen i vissa fall ställer krav på i samband med affärsverksamheten.
2.       Beslut att bevilja eller avslå en ansökan om sådant tillstånd ska fattas särskilt med beaktande av huruvida det finns tillräckligt
med butiker i det berörda området och den inverkan som den nya butiken skulle kunna ha på områdets kommersiella struktur.
Under alla omständigheter krävs ett utlåtande från konkurrensdomstolen (Tribunal de Defensa de la Competencia), som dock inte
är bindande.
3.       Ett område ska anses ha tillräckligt med butiker om den befintliga och, i förekommande fall, den på medellång sikt förväntade,
befolkningen har tillgång till ett utbud av varor som – i fråga om kvalitet, urval, service, pris och öppettider – är väl
anpassat både till den nuvarande situationen och till utvecklings- och moderniseringstendenserna inom detaljhandeln.
4.       Vid bedömningen av inverkan på den befintliga kommersiella strukturen ska hänsyn tas till såväl de positiva effekter som en
ny stor detaljhandelsbutik i området har på konkurrensen som de negativa effekter som den skulle kunna medföra för den befintliga
småhandeln.
5.       De behöriga autonoma regionerna får inrätta regionala detaljhandelskommittéer (comisiones territoriales de equipamientos comerciales)
som ska avge utlåtanden om etablering av stora detaljhandelsbutiker i enlighet med de bestämmelser som dessa regioner kan
komma att föreskriva.”
I slutbestämmelsen till lag 7/1996 anges de olika artiklarnas konstitutionella status. I bestämmelsen stadgas bland annat
att punkterna 1 och 2 i artikel 6 har antagits med stöd av statens exklusiva behörighet enligt artikel 149.1 punkt 13 i konstitutionen,
medan punkterna 3–5 i samma artikel hör till restkategorin bestämmelser som ”kan vara tillämpliga om de autonoma regionerna
inte har antagit någon speciallagstiftning”.
B –
Lag 18/2005
I artikel 3.1 och 3.2 i lag 18/2005 definieras, med avseende på den autonoma regionen Katalonien, ”stora” och ”medelstora”
detaljhandelsbutiker med utgångspunkt från folkmängden i den kommun där de är belägna. I enlighet med vad generaladvokaten
angav i punkt 11 i sitt förslag till avgörande kan definitionerna sammanfattas enligt följande tabell:
Kommunens invånarantal
Stora detaljhandelsbutiker: minsta försäljningsyta
Medelstora detaljhandelsbutiker: minsta försäljningsyta
Fler än 240 000
2 500 m²
1 000 m²
Mellan 25 001 och 240 000
2 000 m²
800 m²
Mellan 10 001 och 25 000
1 300 m²
600 m²
Upp till 10 000
800 m²
500 m²
I artikel 3.3 i denna lag specificeras att de begränsningar av försäljningsytan som följer av områdesdetaljplanen avseende
kommersiella inrättningar (nedan kallad detaljplanen) ska tillämpas på medelstora detaljhandelsbutiker inom livsmedelsbranschen
och på alla detaljhandelsbutiker med en försäljningsyta på minst 1 000 m² som säljer hushållsapparater eller annan konsumtionselektronik,
sportutrustning eller personlig utrustning, fritidsartiklar eller kulturföremål, oavsett till vilken kategori de hör enligt
kriterierna i artikel 3.1 och 3.2.
Enligt artikel 4.1 i lag 18/2005 får stora detaljhandelsbutiker endast öppnas i tätortsbebyggelse i kommuner som antingen
är administrativa centrum för ett distrikt eller har en folkmängd överstigande 25 000 personer inklusive säsongsturister.
Enligt artikel 4.2 i samma lag gäller denna begränsning, med förbehåll för en möjlighet till undantag, för butiker med en
försäljningsyta på 1 000 m² eller mer, om verksamheten huvudsakligen avser försäljning av hushållsapparater eller annan konsumtionselektronik,
sportartiklar och accessoarer, personlig utrustning, fritidsartiklar eller kulturföremål.
Enligt artikel 4.3 i samma lag ska, vid fastställandet av huruvida ett område utgör tätortsbebyggelse, hänsyn tas till de
områden där den övervägande delen av invånarna är bosatta enligt gällande stadsplan, till områden med sammanhängande flerfamiljshus
och till kommersiell bebyggelse som är integrerad i bostadsområden.
I artikel 4.8 i samma lag anges undantag från de förbud som nämnts i punkterna 7 och 8 i denna dom. Bland dessa undantag kan
särskilt nämnas:
–        inrättningar för försäljning av bilar och andra fordon, maskiner, byggmaterial och gör-det-själv-artiklar samt handelsträdgårdar,
–        försäljningslokaler på stationer för höghastighetståg och vissa flygplatser och i hamnar för passagerartrafik,
–        detaljhandelsbutiker i vissa gränskommuner, och
–        butiker för fabriksförsäljning.
Enligt artikel 6.1 i lag 18/2005 krävs handelstillstånd från kommunen för att
”a)       öppna medelstora detaljhandelsbutiker,
b)       bygga ut detaljhandelsbutiker, om försäljningsytan före eller efter utbyggnaden motsvarar den som föreskrivs för medelstora
detaljhandelsbutiker,
c)       ändra verksamheten i medelstora detaljhandelsbutiker,
d)       flytta detaljhandelsbutiker, om försäljningsytan före eller efter flytten motsvarar den som föreskrivs för medelstora detaljhandelsbutiker.
I dessa fall träder tillståndet i kraft enbart om den ursprungliga butiken rent faktiskt har stängts innan den nya öppnas.”
Enligt artikel 6.4 i samma lag ska ansökan om handelstillstånd från kommunen anses ha avslagits om något beslut inte har meddelats
inom den föreskrivna fristen.
Enligt artikel 7.1 i lag 18/2005 krävs tillstånd från Kataloniens regering (nedan kallad Generalidad) för att
”a)      öppna stora detaljhandelsbutiker,
b)       bygga ut detaljhandelsbutiker, om försäljningsytan före eller efter utbyggnaden överstiger de i artikel 3.1 och 3.4 föreskrivna
gränserna,
c)       ändra verksamheten i stora detaljhandelsbutiker,
d)       flytta detaljhandelsbutiker, om försäljningsytan före eller efter flytten överstiger de i artikel 3.1 och 3.4 föreskrivna
gränserna – i dessa fall träder tillståndet i kraft enbart om den ursprungliga butiken rent faktiskt har stängts innan den
nya öppnas,
e)       överlåta stora detaljhandelsbutiker, såvida inte villkoren i punkt 3 i denna artikel är uppfyllda.”
I artikel 7.8 i samma lag finns följande precisering:
”Under förfarandet för utfärdande av handelstillstånd av Generalidad ska sökanden tillhandahålla ett utlåtande från den kommun
i vilken sökanden önskar öppna, bygga ut eller flytta en stor detaljhandelsbutik eller ändra en sådan butiks verksamhet. Utlåtandet
ska vara godkänt av kommunalstyrelsen i plenum och vara motiverat med beaktande av bedömningskriterierna i artikel 10. Om
utlåtandet är negativt ska det ha bindande verkan. Om inget utlåtande har upprättats tre månader efter sökandens ansökan därom
ska utlåtandet anses negativt.”
Enligt artikel 7.10 ska Generalidad anses ha avslagit ansökan om handelstillstånd om något beslut inte har meddelats före
utgången av den frist på sex månader som gäller för utfärdande av tillståndet.
Artikel 8 i lag 18/2005 har följande lydelse:
”1.       Vid meddelanden om öppnande av detaljhandelsbutiker i Katalonien och vid det förfarande för utfärdande av handelstillstånd
för medelstora och stora detaljhandelsbutiker som regleras i denna lag är det obligatoriskt att inhämta ett utlåtande från
det ministerium som ansvarar för handelsfrågor om etableringen på den berörda marknaden.
2.       Små och medelstora företag är befriade från skyldigheten att inhämta marknadsandelsutlåtande i enlighet med de kriterier till
vilka det hänvisas i första tilläggsbestämmelsen.
3.       Vid tillämpning av denna lag ska marknadsandel förstås som ett företags eller en koncerns inflytande uttryckt i andelar av
den relevanta marknaden.
4.       Om marknadsandelsutlåtandet är negativt är det bindande vid avslag på ansökan om tillstånd och vid sådana meddelanden om öppnande
av butiker som avses i första stycket.
5.       För att fastställa marknadsandelen ska det ministerium som ansvarar för handelsfrågor, i samråd med det ministerium och de
organ vid Generalidad som ansvarar för konkurrensfrågor, definiera begreppen relevant marknad, marknadsandel och upptagningsområde,
vilka ska anges i genomförandebestämmelserna till denna lag. Vid definitionen av dessa begrepp ska hänsyn tas bland annat
till vilka varor och tjänster som konkurrerar med varandra på en och samma marknad, till omsättningen inom de olika sektorerna
och till befintliga butikers yta.
6.       Kriterier, tillämpligt förfarande och bestämmelser om vilket organ som ska vara behörigt att avge marknadsandelsutlåtanden
ska fastställas i förordning. Vid fastställande av nämnda kriterier ska bland annat indikatorerna i den vitbok som avses i
artikel 9 beaktas. I förordningen ska även fastställas de villkor på vilka det ministerium som ansvarar för handelsfrågor,
genom inskrivning i offentligt register, ska offentliggöra beslut att bevilja eller avslå ansökningar om tillstånd eller ingivna
utlåtanden.”
I artikel 10 i lag 18/2005 anges de omständigheter som ska prövas när Generalidad eller de kommunala myndigheterna tar ställning
till en ansökan om handelstillstånd: överensstämmelse med detaljplanen och stadsplaneringen, villkor som reglerar säkerheten
kring projektet och butikens integrering i stadsmiljön, den mobilitet som projektet medför, i synnerhet dess effekter på vägnätet
och på användningen av allmänna och privata transportmedel, antalet tillgängliga parkeringsplatser, beräknat enligt kvoter
som fastställs i förordning i varje enskilt fall, projektets lokalisering inom tätortsbebyggelsen och överensstämmelse med
bestämmelserna i den eventuella kommunala planen för etablering av butiker, ”konsumenternas rätt till ett brett och varierat
utbud vad gäller produkternas kvalitet, kvantitet, pris och egenskaper” samt det tillståndssökande företagets marknadsandel
på den relevanta marknaden.
Genom artikel 11 i samma lag inrättas en rådgivande kommitté av det slag som nämns i artikel 6.5 i lag 7/1996, Comisión de
equipamientos comerciales (nedan kallad detaljhandelskommittén). Denna kommitté ska särskilt avge utlåtanden angående frågor
som uppkommer i samband med Generalidads tillståndsbeslut och angående planeringsfrågor avseende fastställandet av områden
där detaljhandelsbutiker får öppnas, inbegripet utarbetandet av förslag till ändring av detaljplanen.
I artikel 12 i samma lag föreskrivs att avgifter ska tas ut för handläggning av ansökningar om tillstånd och för handläggning
av ansökningar om marknadsandelsutlåtanden. Artikeln ger även kommunerna möjlighet att ta ut avgifter för handläggning av
ansökningar om kommunala handelstillstånd och för tillhandahållande av kommunala utlåtanden till Generalidad rörande ansökningar
om tillstånd från Generalidad.
C –
Dekret 378/2006
I artikel 3 i dekret 378/2006 definieras stormarknader som självbetjäningsbutiker med en försäljningsyta på minst 2 500 m²
som erbjuder ett stort sortiment av basvaror och andra varor och är utrustade med en stor parkering.
I artikel 14 i nämnda dekret regleras förfarandet vid ansökan om handelstillstånd från Generalidad. I artikeln anges ett antal
handlingar som ska inges, däribland, vilket stadgas i artikel 14.1 b, en marknadsundersökning med en analys av projektets
bärkraft mot bakgrund av befintligt utbud och potentiell efterfrågan inom upptagningsområdet, förväntad marknadsandel och
inverkan på nuvarande utbud.
I artikel 26.1 i nämnda dekret regleras sammansättningen av den detaljhandelskommitté som inrättas genom artikel 11 i lag 18/2005:
sju ledamöter från Generalidads ministerier, sex ledamöter från kommunerna, sju ledamöter från handelssektorn, två ledamöter
som är experter utvalda av Generalidads handelsministerium, samt en sekreterare som utses av kommitténs ordförande.
Enligt artikel 27 i samma dekret ska kommittén rådfrågas i de avseenden som nämns i artikel 11 i lag 18/2005 liksom angående
avgränsningen av kommunernas tätortsbebyggelse.
I artikel 28.2 i dekret 378/2006 föreskrivs, vad gäller stora distributionsföretag, att det marknadsandelsutlåtande som avses
i artikel 8 i lag 18/2005 ska omfatta alla butiker som bedrivs i distributionsföretagets namn, vare sig det sker under dess
direkta eller indirekta kontroll.
Enligt artikel 31.4 i samma dekret ska en högsta tillåtna marknadsandel fastställas årligen för varje handelssektor, både
för hela Katalonien och för i regionen ingående områden. Kommissionen har, utan bestridande från Konungariket Spaniens sida,
anfört att denna bestämmelse ännu inte har tillämpats, vilket gör att den högsta tillåtna marknadsandelen för en given distributörs
koncern är den som har fastställts genom den tidigare lagstiftningen, närmare bestämt 25 procent av försäljningsytan i Katalonien
eller 35 procent av försäljningsytan inom upptagningsområdet för den föreslagna butiken.
Enligt artikel 33.2 i det aktuella dekretet ska marknadsandelsutlåtandet vara negativt om den högsta tillåtna marknadsandelen
överskrids. I artikel 33.5 föreskrivs att utlåtandet ska avges inom sex månader. I annat fall ska utlåtandet anses positivt.
I artikel 33.7 föreskrivs att utlåtandet ska vara giltigt i sex månader.
D –
Dekret 379/2006
Detaljplanen återfinns som bilaga till dekret 379/2006. I artikel 7 i bilagan till dekret 379/2006 föreskrivs att de begränsningar
av försäljningsytan som för varje distrikt och kommun föreskrivs i detaljplanen ska vara tillämpliga på stora detaljhandelsbutiker
samt medelstora detaljhandelsbutiker inom livsmedelsbranschen och alla butiker med en försäljningsyta på minst 1 000 m² vars
huvudsakliga verksamhet är försäljning av hushållsapparater eller annan konsumtionselektronik, sportartiklar och sportaccessoarer,
personlig utrustning, fritidsartiklar eller kulturföremål.
I artikel 10.2 i bilagan till samma dekret föreskrivs bland annat följande:
”I de distrikt där ett överskott i utbudet förutses för år 2009 planeras allmänt sett ingen utökning i form av stormarknader.
I övriga distrikt är utökning i form av stormarknader tillåten under förutsättning att denna butiksform inte svarar för tillhandahållandet
av mer än 9 procent av hushållens beräknade konsumtion av basvaror i distriktet år 2009 och 7 procent av deras beräknade konsumtion
av andra varor.”
I bilaga 1 till bilagan till dekret 379/2006 anges särskilt de största ytor för vilka handelstillstånd fick beviljas under
perioden 2006–2009 till snabbköp, stormarknader, specialbutiker samt köpcentra och varuhus i varje geografiskt område.
II –
Det administrativa förfarandet
Ett klagomål från ett antal stora detaljhandelsföretag föranledde kommissionen att betvivla att bestämmelserna om etablering
av stora detaljhandelsbutiker i den autonoma regionen Katalonien är förenliga med artikel 43 EG. Kommissionen sände i detta
avseende en formell underrättelse till Konungariket Spanien den 9 juli 2004.
I sitt svar av den 13 oktober 2004 hävdade medlemsstaten att kommissionens anmärkningar var obefogade.
Den 27 december 2005 antogs lag 18/2005. Kommissionen ansåg att denna lag inte undanröjde oförenligheterna med artikel 43 EG
och att den dessutom innebar nya inskränkningar av etableringsfriheten på det berörda verksamhetsområdet. Kommissionen sände
därför en kompletterande formell underrättelse till Konungariket Spanien den 4 juli 2006. I sitt svar av den 6 oktober 2006
bestred medlemsstaten att den berörda lagstiftningen var inskränkande, obefogad och oproportionerlig.
Kommissionen var inte nöjd med svaret och avgav därför den 23 oktober 2007 ett motiverat yttrande med anmodan om att Konungariket
Spanien skulle ändra lagstiftningen i fråga inom två månader från mottagandet av yttrandet, för att få det påstådda fördragsbrottet
att upphöra. I sitt svar av den 3 januari 2008 angav medlemsstaten att den avsåg att ändra den aktuella lagstiftningen, men
att ändringarna skulle ske i samband med införlivandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006
om tjänster på den inre marknaden (EUT L 376, s. 36). Eftersom inga åtgärder hade vidtagits vid utgången av den ålagda fristen
väckte kommissionen förevarande talan.
Genom beslut av domstolens ordförande den 21 januari 2009 tilläts Konungariket Danmark att intervenera i förevarande mål till
stöd för Konungariket Spaniens yrkanden.
III –
Talan
A –
Upptagande till sakprövning
Domstolen erinrar inledningsvis om att den ex officio kan pröva huruvida de villkor som anges i artikel 226 EG för att väcka
talan om fördragsbrott är uppfyllda (se dom av den 3 juni 2010 i mål C‑487/08, kommissionen mot Spanien, REU 2010, s. I‑0000,
punkt 70 och där angiven rättspraxis).
Det ska även erinras om att det följer av artikel 38.1 c i domstolens rättegångsregler och av rättspraxis avseende dessa regler att
en ansökan genom vilken en talan väcks ska innehålla uppgifter om föremålet för talan och en kortfattad framställning av grunderna
för denna. Dessa uppgifter ska vara så klara och precisa att svaranden kan förbereda sitt försvar och domstolen kan pröva
talan. Av detta följer att de väsentliga faktiska och rättsliga omständigheter på vilka talan grundas på ett konsekvent och
begripligt sätt ska framgå av innehållet i själva ansökan och att yrkandena i ansökan ska vara tydligt utformade för att undvika
att domstolen dömer utöver vad som har yrkats
(ultra petita)
och för att förhindra att en anmärkning inte blir prövad (se dom av den 15 juni 2010 i mål C‑211/08, kommissionen mot Spanien,
REU 2010, s. I‑0000, punkt 32 och där angiven rättspraxis).
Kommissionen har i sin ansökan yrkat att domstolen ska förklara att Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla sina
skyldigheter enligt artikel 43 EG genom att, i fyra lagar och dekret, införa begränsningar för etablering av detaljhandelsbutiker.
Dessa författningstexter omfattar tillsammans, såsom de har ingetts till domstolen, mer än 200 sidor och ansökan är inte fri
från oklarheter.
I punkt 46 i repliken har kommissionen dock tillhandahållit en förteckning över specifika begränsningar som i kombination
med hänvisningar till ansökan underlättar identifieringen av vilka konkreta begränsningar som kommissionen anser följa av
den del av den omtvistade lagstiftningen som har antagits av den autonoma regionen Katalonien, nämligen lag 18/2005 och dekreten
nr 378/2006 och nr 379/2006.
I denna förteckning nämns följande begränsningar:
1)      Förbudet mot etablering av stora detaljhandelsbutiker utanför tätortsbebyggelse i ett begränsat antal kommuner (artikel 4.1
i lag 18/2005).
2)       Begränsningar vad gäller försäljningsytan för varje distrikt och kommun (artikel 7 i dekret 379/2006 i förening med detaljplanen
i bilaga 1 till bilagan till nämnda dekret). Kommissionen har härvid gjort följande preciseringar:
a)      Begränsningen är särskilt kännbar för stormarknader – inga nya stormarknader får tillåtas i 37 av de 41 distrikten (detaljplanen,
bilaga 1.2 till bilagan till dekret 379/2006).
b)       I de återstående fyra distrikten är det enbart tillåtet att etablera stormarknader som tillhandahåller högst 9 procent av
konsumtionen av basvaror och 7 procent av konsumtionen av andra varor (artikel 10.2 i bilagan till dekret 379/2006).
c)      I dessa fyra distrikt utgörs den maximala tillgängliga ytan av knappt 23 667 m² fördelade på sex kommuner (detaljplanen, bilaga 1.2
till bilagan till dekret 379/2006).
3)      Kravet på ett marknadsandelsutlåtande, som är bindande om det är negativt och som ska vara negativt om marknadsandelen överstiger
en viss gräns (artikel 8 i lag 18/2005 och artiklarna 31.4 och 33.2 i dekret 378/2006).
4)      Avsaknaden av en klar definition av de kriterier som tillämpas (artikel 10 i lag 18/2005).
5)       Vissa aspekter av förfarandet för prövning av tillståndsansökningarna:
a)      Bestämmelserna om ”tyst avslag” (artiklarna 6 och 7 i lag 18/2005).
b)      Kravet på att inhämta ett yttrande från en rådgivande kommitté i vilken tillståndssökandens konkurrenter ingår (artikel 11
i lag 18/2005 och artikel 26 i dekret 378/2006).
c)      Uttaget av avgifter som saknar samband med kostnaderna för tillståndsförfarandet (artikel 12 i lag 18/2005).
d)      Förfarandets orimliga längd (artikel 33 i dekret 378/2006 om frister för tillståndets utfärdande och giltigheten av marknadsandelsutlåtandet).
Vid förhandlingen bekräftade kommissionen att de bestämmelser som nämnts i förteckningen utgör samtliga de aspekter av den
autonoma regionen Kataloniens lagstiftning som kommissionen har invändningar mot.
Av ansökan framgår även att kommissionen anser att även artikel 6 i lag 7/1996 är oförenlig med unionslagstiftningen.
I punkterna 1–4 i nämnda artikel föreskrivs att tillstånd krävs för öppnande av stora detaljhandelsbutiker och där stadgas
också de villkor som gäller för utfärdande av sådana tillstånd. I punkt 2 stadgas de grundläggande villkoren i detta avseende
samt ett krav på att konkurrensdomstolen ska rådfrågas. Dessutom föreskrivs det i punkt 5 att de autonoma regionerna kan inrätta
kommittéer med uppdrag att avge utlåtanden angående etableringen av stora detaljhandelsbutiker.
Konungariket Spanien har anfört att det framgår av slutbestämmelsen i nämnda lag att artikel 6.3–6.5 enbart är tillämplig
för det fall de autonoma regionerna inte har antagit någon särskild lagstiftning. Den autonoma regionen Katalonien har emellertid
antagit sådan särskild lagstiftning. När ansökan i förevarande mål lämnades in var nämnda bestämmelser följaktligen inte tillämpliga
i den regionen och kommissionens talan borde enligt Konungariket Spanien således inte ha omfattat dem.
Kommissionen har gjort gällande att talan ska omfatta artikel 6.3–6.5 i lag 7/1996, eftersom den innehåller de grundläggande
villkoren för beviljande av sådana tillstånd som avses i artikel 6.2, vilken utgör en del av den tvingande baslagstiftningen
i hela Spanien. Artikel 6.3–6.5 tillämpas kompletteringsvis i den autonoma regionen Katalonien för att ge verkan åt artikel 6.2
i samma lag. Även om det antas att artikel 6.3–6.5 i dagsläget inte är tillämpliga i Katalonien anser kommissionen att dessa
bestämmelser inte desto mindre innebär att unionsrätten åsidosätts, eftersom de kan bli tillämpliga om den nu gällande lagstiftningen
upphävs eller ändras.
I enlighet med vad domstolen har erinrat om ovan i punkt 36 ankommer det i detta avseende på kommissionen att i ansökan ange
de väsentliga faktiska och rättsliga omständigheter på vilka talan grundas.
Vad gäller artikel 6.3–6.5 i lag 7/1996 är ansökan dock inte tillräckligt tydlig. Det framgår nämligen inte tillräckligt klart
vare sig av ansökan eller av repliken på vilket sätt dessa bestämmelser skulle innebära att Konungariket Spanien har gjort
sig skyldigt till det fördragsbrott som kommissionen har påstått föreligga.
Talan ska således avvisas i den del den avser artikel 6.3–6.5 i lag 7/1996.
Såvitt däremot gäller artikel 6.1 och 6.2 i lag 7/1996 samt de ovan i punkt 39 nämnda bestämmelserna, vilka antagits av den
autonoma regionen Katalonien, finner domstolen att ansökan innehåller tillräckliga uppgifter för att domstolen ska kunna avgöra
omfattningen av den överträdelse av unionsrätten som kommissionen har gjort gällande att Konungariket Spanien har gjort sig
skyldigt till och för att den sålunda ska kunna pröva huruvida det fördragsbrott som kommissionen har gjort gällande verkligen
har ägt rum.
Dessutom framgår det klart vid en granskning av Konungariket Spaniens replik att denna medlemsstat har förstått att kommissionen
har förebrått den för att den genom den omtvistade lagstiftningen har begränsat etableringsfriheten och att nämnda institution
har kritiserat lagstiftningen för att den påverkar stora detaljhandelsbutiker, men inte medelstora – vilket enligt kommissionen
är till nackdel för ekonomiska aktörer från andra medlemsstater – och för att den inte är motiverad. Under dessa omständigheter
har Konungariket Spanien haft möjlighet att göra gällande sina grunder för försvar på ett ändamålsenligt sätt.
Förevarande talan kan följaktligen tas upp till sakprövning i den del den avser artikel 6.1 och 6.2 i lag 7/1996 samt de ovan
i punkt 39 angivna bestämmelserna i lag 18/2005 och dekreten 378/2006 och 379/2006, varav de tre sistnämnda texterna har antagits
av den autonoma regionen Katalonien (nedan kallad den omtvistade lagstiftningen).
B –
Prövning i sak
Kommissionens talan utgörs i huvudsak av tre anmärkningar angående oförenlighet med artikel 43 EG. Den första avser begränsningar
vad gäller stora detaljhandelsbutikers läge och storlek, den andra villkor för beviljande av det särskilda handelstillstånd
som krävs för att öppna sådana butiker och den tredje vissa aspekter av förfarandet för utfärdande av sådana tillstånd.
Den första anmärkningen, rörande begränsningar vad gäller stora detaljhandelsbutikers placering och storlek, avser förbudet
enligt artikel 4.1 i lag 18/2005 mot att etablera sådana butiker utanför tätortsbebyggelse i ett begränsat antal kommuner,
samt de begränsningar av försäljningsytor för varje distrikt och kommun som följer av artikel 7 i bilagan till dekret 379/2006
i förening med bilaga 1 till nämnda bilaga. Vad gäller begränsningarna av försäljningsytorna för varje distrikt och kommun
har kommissionen hävdat att begränsningen är särskilt kännbar för stormarknader. Det framgår nämligen av detaljplanen att
inga nya stormarknader får etableras i 37 av de 41 distrikten. I de återstående fyra distrikten får, med tillämpning av artikel 10.2
i bilagan till dekret 379/2006, stormarknader etableras enbart under förutsättning att denna butiksform inte tillhandahåller
mer än högst 9 procent av konsumtionen av basvaror och 7 procent av konsumtionen av andra varor. Slutligen följer det enligt
kommissionen av detaljplanen att det i dessa fyra distrikt finns maximalt knappt 23 667 m² tillgängliga för stormarknader
fördelade på sex kommuner.
Den andra anmärkningen rör villkoren för beviljande av särskilda handelstillstånd och består av sex delanmärkningar. Den första
avser kravet i artikel 6.1 i lag 7/1996 på ett särskilt handelstillstånd för öppnande av stora detaljhandelsbutiker. Den andra
avser bestämmelsen i artikel 6.2 första stycket i lag 7/1996 om att det vid bedömningen av om sådant tillstånd ska beviljas
ska tas hänsyn till huruvida det finns tillräckligt med detaljhandelsbutiker i det berörda området och till den nya butikens
inverkan på områdets kommersiella struktur. Den tredje delanmärkningen avser kravet, för att ett sådant tillstånd ska beviljas,
på ett marknadsandelsutlåtande, som är bindande om det är negativt och ska vara negativt om marknadsandelen överstiger en
viss gräns, såsom följer av artikel 8 i lag 18/2005 och artiklarna 31.4 och 33.2 i dekret 378/2006. Den fjärde delanmärkningen
rör kravet i artikel 6.2 andra stycket i lag 7/1996 på att konkurrensdomstolen ska rådfrågas. Den femte avser skyldigheten
enligt artikel 11 i lag 18/2005 och artikel 26 i dekret 378/2006 att inhämta yttrande från detaljhandelskommittén, i vilken
ingår ledamöter som är potentiella konkurrenter till tillståndssökanden. Den sjätte delanmärkningen avser avsaknaden av en
klar definition av de kriterier som är tillämpliga enligt artikel 10 i lag 18/2005.
Kommissionens tredje anmärkning, avseende vissa aspekter av förfarandet för utfärdande av handelstillstånd, är uppdelad i
tre delanmärkningar. Den första avser bestämmelserna om tyst avslag i artiklarna 6 och 7 i lag 18/2005, den andra de avgifter
enligt artikel 12 i samma lag som anses sakna samband med kostnaden för förfarandet och den tredje det orimligt långa förfarande
som enligt nämnda institution följer av artikel 33.5 och 33.7 i dekret 378/2006, vilken rör fristen för utfärdande av tillstånd
och giltighetstiden för marknadsandelsutlåtanden.
1.     Parternas argument
Kommissionen har gjort gällande att den omtvistade lagstiftningen utgör en inskränkning i den etableringsfrihet som skyddas
av artikel 43 EG, eftersom den påverkar möjligheterna att etablera stora detaljhandelsbutiker i den autonoma regionen Katalonien.
Den är indirekt diskriminerande genom att den gynnar etablering av medelstora detaljhandelsbutiker framför etablering av stora
detaljhandelsbutiker. De ekonomiska aktörer som vill etablera medelstora detaljhandelsbutiker är enligt kommissionen nämligen
till största delen spanska, medan de som vill etablera stora detaljhandelsbutiker oftare härrör från andra medlemsstater.
Dessutom kan den omtvistade lagstiftningen inte anses vara motiverad av något av de skäl som stadgas i artikel 46.1 EG. Kommissionen
har i andra hand hävdat att de skäl som Konungariket Spanien har åberopat hursomhelst inte kan godtas.
Konungariket Spanien har bestritt det påstådda fördragsbrottet. Denna medlemsstat har medgett att den omtvistade lagstiftningen
innehåller vissa inskränkningar i etableringsfriheten, men har hävdat att dessa inte medför någon diskriminering, vare sig
direkt eller indirekt, på grund av nationalitet. Lagstiftningen grundas på hänsyn till allmänintresset, särskilt konsumentskydd,
miljöskydd och god samhällsplanering. Den är ändamålsenlig för att säkerställa att de eftersträvade målen uppnås och går inte
utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål.
Konungariket Danmark har gjort gällande att en lagstiftning som den nu aktuella inte – under förutsättning att den inte är
diskriminerande – ska anses utgöra en sådan inskränkning i etableringsfriheten som är förbjuden enligt unionsrätten, eftersom
den inte direkt påverkar utländska aktörers tillträde till marknaden. Konungariket Spanien har anslutit sig till denna ståndpunkt.
2.     Domstolens bedömning
a)     Huruvida det föreligger inskränkningar i etableringsfriheten
Det ska erinras om att det följer av fast rättspraxis att kommissionen i mål om fördragsbrott enligt artikel 226 EG har bevisbördan
för det påstådda fördragsbrottet och ska förse domstolen med de uppgifter som den behöver för att kunna kontrollera huruvida
fördragsbrott föreligger. Kommissionen får därvidlag inte stödja sig på någon presumtion (se, för ett liknande resonemang,
bland annat dom av den 5 oktober 1989 i mål 290/87, kommissionen mot Nederländerna, REG 1989, s. 3083, punkterna 11 och 12,
och av den 4 mars 2010 i mål C‑241/08, kommissionen mot Frankrike, REU 2010, s. I‑0000, punkt 22).
För att kommissionens påstående att den omtvistade lagstiftningen medför en indirekt diskriminering av ekonomiska aktörer
från andra medlemsstater än Spanien ska kunna godtas, krävs det att kommissionen styrker att det finns en skillnad i behandling
mellan stora detaljhandelsbutiker och andra detaljhandelsbutiker och att denna skillnad är till nackdel för de stora detaljhandelsbutikerna.
Kommissionen måste även styrka att nämnda skillnad i behandling gynnar spanska aktörer av det skälet att dessa föredrar små
och medelstora butiker medan aktörer från andra medlemsstater föredrar stora detaljhandelsbutiker.
I syfte att styrka nämnda omständigheter har kommissionen lagt fram ett antal sifferuppgifter. Såsom generaladvokaten konstaterade
i punkt 58 i sitt förslag till avgörande är dessa uppgifter emellertid inte kompletta, även om de i viss mån styrker påståendet
att spanska ekonomiska aktörer föredrar medelstora detaljhandelsbutiker och att ekonomiska aktörer från andra medlemsstater
föredrar stora detaljhandelsbutiker. De uppgifter som har inkommit till domstolen gör det nämligen inte möjligt att med säkerhet
fastställa vare sig antalet berörda butiker eller fördelningen, med utgångspunkt i huruvida de står under spansk eller icke-spansk
kontroll, av en betydande del av de butiker som ingår i kategorin stora detaljhandelsbutiker enligt artikel 3.1 i lag 18/2005.
Domstolen har inte heller för någon butikskategori fått information angående fördelningen av aktieinnehavet för de berörda
aktörerna.
Vid förhandlingen anförde kommissionen att det kausalitetsförhållande som ligger till grund för det statistiska sambandet
beror på att utländska ekonomiska aktörer föredrar att öppna större butiker för att uppnå de skalfördelar som krävs för att
optimera chanserna att framgångsrikt etablera sig i ett nytt land. Såsom generaladvokaten angav i punkt 59 i sitt förslag
till avgörande avser detta resonemang dock snarare inträdet på en ny marknad på avstånd från hemmamarknaden snarare än aktörens
nationalitet.
Domstolen konstaterar att kommissionen inte har anfört övertygande bevisning för att de sifferuppgifter som den har lagt fram
till stöd för sitt påstående verkligen bekräftar påståendets riktighet. Kommissionen har inte heller anfört några andra omständigheter
som visar att den omtvistade lagstiftningen medför en indirekt diskriminering av aktörer från andra medlemsstater i förhållande
till spanska aktörer.
Det framgår emellertid av fast rättspraxis att artikel 43 EG utgör hinder för varje nationell åtgärd som, även om den är tillämplig
utan diskriminering på grund av nationalitet, kan göra det svårare eller mindre attraktivt för unionens medborgare att utöva
den etableringsfrihet som garanteras genom fördraget (se, bland annat, dom av den 14 oktober 2004 i mål C‑299/02, kommissionen
mot Nederländerna, REG 2004, s. I‑9761, punkt 15, och av den 21 april 2005 i mål C‑140/03, kommissionen mot Grekland, REG 2005,
s. I‑3177, punkt 27).
I detta sammanhang ska det erinras om att begreppet inskränkning, i den mening som avses i artikel 43 EG, omfattar bestämmelser
som antas av en medlemsstat och som, trots att de är tillämpliga utan åtskillnad, påverkar tillträdet till marknaden för företag
från andra medlemsstater och på så sätt hindrar handeln inom gemenskapen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 oktober 2004
i mål C‑442/02, CaixaBank France, REG 2004, s. I‑8961, punkt 11, av den 28 april 2009 i mål C‑518/06, kommissionen mot Italien,
REG 2009, s. I‑3491, punkt 64, och, analogt, dom av den 10 februari 2009 i mål C‑110/05, kommissionen mot Italien, REG 2009,
s. I‑519, punkt 37).
I denna kategori ingår bland annat nationell lagstiftning enligt vilken ett företag med hemvist i en annan medlemsstat måste
inhämta ett tillstånd innan det har rätt att etablera sig, eftersom en sådan lagstiftning kan medföra att det blir svårare
för detta företag att utöva sin etableringsfrihet genom att det hindras från att fritt bedriva sin verksamhet genom ett fast
driftställe (se dom av den 1 juni 2010 i de förenade målen C‑570/07 och C‑571/07, Blanco Pérez och Chao Gómez, REU 2010, s. I‑0000,
punkt 54).
I det nu aktuella fallet konstaterar domstolen att det genom den omtvistade lagstiftningen betraktad i sin helhet har inrättats
bestämmelser om krav på förhandstillstånd, vilka är tillämpliga varje gång som en stor detaljhandelsbutik ska öppnas i den
autonoma regionen Katalonien.
Lagstiftningen medför för det första en begränsning av antalet områden som är tillgängliga för att etablera nya butiker och
av de försäljningsytor som de nya butikerna kan få tillstånd för.
För det andra innebär den att nya butiker beviljas tillstånd enbart under förutsättning att den befintliga småhandeln inte
påverkas negativt.
För det tredje föreskrivs i lagstiftningen flera förfarandebestämmelser avseende utfärdandet av nämnda tillstånd vilka kan
ha en reell negativ påverkan på antalet inlämnade ansökningar och/eller antalet beviljade tillstånd.
Den omtvistade lagstiftningen betraktad i sin helhet gör det följaktligen svårare eller mindre attraktivt för ekonomiska aktörer
från andra medlemsstater att bedriva sin verksamhet i den autonoma regionen Katalonien genom ett fast driftställe, och den
påverkar således deras etablering på den spanska marknaden.
Konungariket Spanien har för övrigt medgett att den aktuella lagstiftningen medför vissa inskränkningar i etableringsfriheten.
Det kan vidare konstateras att den omtvistade lagstiftningen betraktad i sin helhet utgör en inskränkning i etableringsfriheten,
i den mening som avses i artikel 43 EG.
b)     Huruvida inskränkningarna i etableringsfriheten är motiverade
Det framgår av fast rättspraxis att en inskränkning i etableringsfriheten som är tillämplig utan diskriminering på grund av
nationalitet kan vara motiverad av tvingande skäl av allmänintresse, förutsatt att den är ägnad att säkerställa förverkligandet
av det eftersträvade målet och att den inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (dom av den 10 mars 2009
i mål C‑169/07, Hartlauer, REG 2009, s. I‑1721, punkt 44, av den 19 maj 2009 i de förenade målen C‑171/07 och C‑172/07, Apothekerkammer
des Saarlandes m.fl., REG 2009, s. I‑4171, punkt 25, och domen i de ovannämnda förenade målen Blanco Pérez och Chao Gómez,
punkt 61).
Bland de tvingande skäl som domstolen har godtagit förekommer skyddet för miljön (se, bland annat, dom av den 11 mars 2010
i mål C‑384/08, Attanasio Group, REU 2010, s. I‑0000, punkt 50 och där angiven rättspraxis), god samhällsplanering (se, analogt,
dom av den 1 oktober 2009 i mål C‑567/07, Woningstichting Sint Servatius, REG 2009, s. I‑9021, punkt 29 och där angiven rättspraxis)
samt konsumentskyddet (se, bland annat, dom av den 13 september 2007 i mål C‑260/04, kommissionen mot Italien, REG 2007, s. I‑7083,
punkt 27 och där angiven rättspraxis). Uteslutande ekonomiska överväganden kan däremot inte utgöra tvingande skäl av allmänintresse
(se, för ett liknande resonemang, bland annat dom av den 15 april 2010 i mål C‑96/08, CIBA, REU 2010, s. I‑0000, punkt 48
och där angiven rättspraxis).
Härvid erinrar domstolen om att även om det är riktigt att det är den medlemsstat som åberopar ett tvingande skäl av allmänintresse
för att motivera en inskränkning i den fria rörligheten som ska visa att dess lagstiftning är ändamålsenlig och nödvändig
för att uppnå det legitima mål som eftersträvas, kan denna bevisbörda inte innebära ett krav på att medlemsstaten framlägger
positiv bevisning för att ingen annan tänkbar åtgärd gör det möjligt att uppnå nämnda mål under samma villkor (se, för ett
liknande resonemang, dom av den 10 februari 2009, i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien, punkt 66).
Domstolen ska följaktligen pröva huruvida den omtvistade lagstiftningen, inte betraktad i sin helhet utan med avseende på
de specifika begränsningar som kommissionen har påtalat, är motiverad av tvingande skäl av allmänintresse, såsom dem som Konungariket
Spanien har åberopat och som angetts ovan i punkt 56.
i)     Den första anmärkningen: begränsningar med avseende på stora detaljhandelsbutikers placering och storlek
Kommissionens första anmärkning avser de begränsningar med avseende på stora detaljhandelsbutikers placering och storlek som
följer av förbudet att etablera sådana butiker utanför tätortsbebyggelse i ett begränsat antal kommuner, med tillämpning av
artikel 4.1 i lag 18/2005, och begränsningen vad gäller försäljningsytan för varje distrikt och kommun enligt artiklarna 7
och 10.2 i bilagan till dekret 379/2006 samt bilaga 1.2 till nämnda bilaga.
Konungariket Spanien har hävdat att nämnda bestämmelser är ägnade att säkerställa förverkligandet av de med bestämmelserna
eftersträvade målen god samhällsplanering och miljöskydd. Genom att begränsa etableringen av stora detaljhandelsbutiker till
befolkningscentra, där efterfrågan är som störst, och begränsa butikernas storlek i mindre tätbefolkade områden, syftar den
omtvistade lagstiftningen till att förhindra förorenande bilresor, att motverka att städerna förfaller, att bevara en miljövänlig
stadsmodell, att förhindra nya vägbyggen och att säkerställa att butikerna kan nås med allmänna transportmedel.
Kommissionen anser tvärtom att de aktuella begränsningarna inte är ägnade att säkerställa förverkligandet av de eftersträvade
målen.
Domstolen konstaterar härvid, tvärtemot vad kommissionen har gjort gällande, att inskränkningar med avseende på stora detaljhandelsbutikers
placering och storlek är ägnade att säkerställa förverkligandet av de av Konungariket Spanien åberopade målen god samhällsplanering
och miljöskydd.
Det framgår emellertid av artikel 10.2 i bilagan till dekret 379/2006 att det inte planerades någon utökning av butiksutbudet
i form av stormarknader i de distrikt där ett överskott i utbudet förutsågs för år 2009. Det framgår vidare av bilaga 1.2
till bilagan till nämnda dekret att ett sådant överskott under nämnda år ansågs föreligga i 37 av de 41 distrikten i den autonoma
regionen Katalonien. I de fyra återstående distrikten fick enligt nämnda artikel 10.2 utökning i form av stormarknader enbart
ske under förutsättning att denna butiksform inte tillhandahöll mer än 9 procent av hushållens beräknade konsumtion av basvaror
i distriktet år 2009 och 7 procent av deras beräknade konsumtion av andra varor. Slutligen framgår det av nämnda bilaga 1.2
att maximalt 23 667 m² i försäljningsyta fördelade på sex kommuner fanns tillgängliga för stormarknader i dessa fyra distrikt.
Domstolen konstaterar att dessa specifika begränsningar i den omtvistade lagstiftningen, betraktade som en helhet, på ett
betydande sätt påverkar möjligheterna att öppna stora detaljhandelsbutiker i den autonoma regionen Katalonien.
Under sådana omständigheter ska de skäl som en medlemsstat kan åberopa för att motivera ett undantag från principen om etableringsfrihet
åtföljas av en bedömning av huruvida den inskränkande åtgärd som denna stat har vidtagit är lämplig och proportionerlig samt
av de närmare omständigheter som stöder dess argument (se dom av den 22 december 2008 i mål C‑161/07, kommissionen mot Österrike,
REG 2008, s. I‑10671, punkt 36 och där angiven rättspraxis).
Det kan konstateras att Konungariket Spanien inte har pekat på tillräckligt med omständigheter som kan förklara varför de
aktuella inskränkningarna är nödvändiga för att uppnå de eftersträvade målen.
Med hänsyn till att sådana förklaringar saknas och att de berörda begränsningarna har en betydande inverkan på möjligheterna
att öppna stora detaljhandelsbutiker i den autonoma regionen Katalonien, finner domstolen att de föreskrivna inskränkningarna
i etableringsfriheten inte är motiverade.
Talan ska således vinna bifall såvitt avser den första anmärkningen.
ii)  Den andra anmärkningen: kravet på och villkoren för beviljande av särskilda handelstillstånd för öppnande av stora detaljhandelsbutiker
–       De tre första delanmärkningarna
Genom den andra anmärkningens tre första delanmärkningar har kommissionen bestritt lagenligheten av artikel 6.1 i lag 7/1996,
i vilken det föreskrivs krav på särskilt handelstillstånd för att stora detaljhandelsbutiker ska få öppnas, av artikel 6.2
första stycket, vilken innehåller ett krav på att det, vid bedömningen av huruvida ett sådant tillstånd ska beviljas, ska
beaktas dels huruvida det finns tillräckligt med detaljhandelsbutiker i det berörda området, dels den nya butikens inverkan
på områdets kommersiella struktur, samt av artikel 8 i lag 18/2005 och artiklarna 31.4 och 33.2 i dekret 378/2006, vilka innehåller
ett krav på ett marknadsandelsutlåtande som är bindande om det är negativt och som ska vara negativt om marknadsandelen överstiger
en viss gräns.
Konungariket Spanien har gjort gällande att målen med de bestämmelser som kommissionen har invänt mot allmänt sett är miljöskydd,
god samhällsplanering och konsumentskydd. Med avseende på det sistnämnda målet syftar bestämmelserna till att säkerställa
effektivare konkurrens vad gäller pris, kvalitet och valmöjligheter.
Kommissionen anser däremot att nämnda bestämmelser grundar sig uteslutande på ekonomiska överväganden, eftersom syftet med
dem är att skydda den lokala småhandeln.
Den första delanmärkningen avser det i artikel 6.1 i lag 7/1996 föreskrivna kravet på tillstånd för att öppna en stor detaljhandelsbutik.
Domstolen konstaterar härvid att kommissionen varken i ansökan eller repliken och inte heller vid förhandlingen har redogjort
för på vilket sätt ovannämnda krav i sig uteslutande skulle grunda sig på ekonomiska överväganden.
Konungariket Spanien har å sin sida betonat att det, såvitt avser etablering av stora detaljhandelsbutiker, är nödvändigt
med ett förfarande för förhandstillstånd, om de ovan i punkt 78 beskrivna målen god samhällsplanering och miljöskydd ska kunna
förverkligas. De skador som skulle uppstå om målen inte förverkligas kan enligt medlemsstaten inte repareras i efterhand,
det vill säga när etablering väl har skett.
I likhet med vad generaladvokaten konstaterade i punkt 91 i sitt förslag till avgörande ska, i det aktuella sammanhanget,
preventiva – och således på förhand vidtagna – åtgärder anses ägnade att säkerställa förverkligandet av miljöskyddsmålet.
Att vidta åtgärder i efterhand om det visar sig att etableringen av en redan uppförd detaljhandelsbutik har negativ inverkan
på miljöskyddet är nämligen ett mindre effektivt, och dyrare, alternativ jämfört med systemet med förhandstillstånd. Motsvarande
resonemang är giltigt vad gäller målet god samhällsplanering.
Kommissionen har inte heller förklarat på vilket sätt kravet på tillstånd för öppnande av en stor detaljhandelsbutik i sig
skulle gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de ovan nämnda målen.
Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den andra anmärkningens första del.
Det kan däremot konstateras att den skyldighet som avses i den andra delanmärkningen och som följer av artikel 6.2 första
stycket i lag 7/1996, nämligen skyldigheten att vid bedömningen av om ett sådant tillstånd ska beviljas beakta dels huruvida
det redan finns tillräckligt med detaljhandelsbutiker i det berörda området, dels den nya butikens inverkan på områdets kommersiella
struktur, inte avser konsumentskyddet utan inverkan på den befintliga handeln och marknadsstrukturen.
Detsamma gäller den skyldighet som avses i den tredje delanmärkningen och som följer av artikel 8 i lag 18/2005 och artiklarna 31.4
och 33.2 i dekret 378/2006, nämligen att inom ramen för förfarandet för utfärdande av tillståndet avge ett marknadsandelsutlåtande,
som är bindande om det är negativt och ska vara negativt om marknadsandelen överstiger en viss gräns.
Domstolen konstaterar att dessa bestämmelser kräver en tillämpning av övre gränser vad gäller marknadsandelen och inverkan
på den befintliga detaljhandeln samt att stora detaljhandelsbutiker och/eller medelstora detaljhandelsbutiker inte får öppnas
om dessa gränser överskrids.
Sådana överväganden är uteslutande ekonomiska och kan följaktligen inte, enligt den rättspraxis som domstolen har erinrat
om ovan i punkt 74, utgöra tvingande skäl av allmänintresse.
Talan ska således bifallas såvitt avser den andra anmärkningens andra och tredje del.
–       Den fjärde delanmärkningen
I denna del har kommissionen gjort gällande att artikel 6.2 andra stycket i lag 7/1996, enligt vilken konkurrensdomstolen
måste rådfrågas, är oförenlig med artikel 43 EG.
Konungariket Spanien har rent allmänt gjort gällande att de bestämmelser som rör kravet på ett särskilt handelstillstånd,
bland vilka återfinns bestämmelsen om skyldigheten att rådfråga konkurrensdomstolen, är motiverade med hänsyn till målen god
samhällsplanering, miljöskydd och konsumentskydd, att de är ägnade att säkerställa förverkligandet av dessa mål och inte går
utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dem.
Kommissionen har inte angett varför den anser att de skäl som Konungariket Spanien har åberopat inte kan godtas.
Med hänsyn till frånvaron av konkreta preciseringar inom ramen för denna delanmärkning och eftersom en skyldighet att rådfråga
ett organ för konkurrensfrågor som avger ett icke bindande utlåtande – såsom generaladvokaten konstaterade i punkt 96 i sitt
förslag till avgörande – är ägnad att säkerställa förverkligandet av de mål som åberopats av Konungariket Spanien utan att
gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dem, kan talan inte vinna bifall såvitt avser den andra anmärkningens fjärde
del.
–       Den femte delanmärkningen
Den andra anmärkningens femte delanmärkning avser det krav på att rådfråga detaljhandelskommittén som följer av artikel 11
i lag 18/2005 och artikel 26 i dekret 378/2006.
I detta avseende förefaller kommissionen inte kritisera förekomsten av nämnda kommitté eller själva skyldigheten att rådfråga
den, utan snarare den omständigheten att den består av potentiella konkurrenter till den ekonomiska aktör som vill etablera
en ny stor detaljhandelsbutik i Katalonien.
Konungariket Spanien har, såsom inom ramen för övriga delanmärkningar, gjort gällande att bestämmelserna är motiverade med
hänsyn till målen god samhällsplanering, miljöskydd och konsumentskydd, att de är ägnade att säkerställa förverkligandet av
dessa mål och att de inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målen.
I artikel 11 i lag 18/2005 föreskrivs att detaljhandelskommittén ska avge utlåtanden inte bara rörande frågor om utfärdande
av handelstillstånd från Generalidad, utan även rörande frågor om planering i samband med fastställande av de områden inom
vilka detaljhandelsbutiker får öppnas, inbegripet framläggande av förslag om ändring av detaljplanen och avgränsning av ”kommunernas
tätortsbebyggelse”.
Inrättandet av en sådan kommitté, som har i uppdrag att avge ett utlåtande innan ett beslut om att bevilja eller avslå en
tillståndsansökan antas, varvid den särskilt ska ta hänsyn till god samhällsplanering och skyddet för miljön, är ägnad att
säkerställa förverkligandet av de mål som i detta avseende eftersträvas med nämnda bestämmelse.
Bestämmelserna om förekomsten av denna kommitté och dess uppdrag går inte heller, såsom generaladvokaten konstaterade i punkt 102
i sitt förslag till avgörande, utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de nämnda målen rörande god samhällsplanering och
miljöskydd.
Däremot är artikel 26.1 i dekret 378/2006, enligt vilken kommittén ska vara sammansatt av sju ledamöter som företräder Generalidads
ministerier, sex ledamöter som företräder kommunerna, sju ledamöter som företräder handelssektorn samt två ledamöter som är
experter utvalda av Generalidads handelsministerium och en sekreterare, inte ägnad att säkerställa förverkligandet av de eftersträvade
målen.
Domstolen konstaterar nämligen att det enda branschintresse som finns representerat inom denna kommitté är den befintliga
lokala handeln. Ett organ som är sammansatt på detta sätt, i vilket varken miljöskyddsintressen eller konsumentskyddsintressen
finns representerade, men däremot potentiella konkurrenter till tillståndssökanden, kan inte utgöra ett instrument som är
ägnat att förverkliga målen rörande god samhällsplanering, miljöskydd och konsumentskydd.
Förekomsten av detaljhandelskommittén, som inrättats genom artikel 11 i lag 18/2005, och dess uppdrag såsom detta framgår
av samma artikel kan sålunda anses motiverade. Dess sammansättning enligt bestämmelserna i artikel 26 i dekret 378/2006 är
däremot inte ägnad att säkerställa förverkligandet av de mål som eftersträvas med inrättandet av kommittén.
Härav följer att talan ska bifallas såvitt avser den andra anmärkningens femte del, i den del den rör sammansättningen av
nämnda kommitté enligt artikel 26 i dekret 378/2006.
–       Den sjätte delanmärkningen
Inom ramen för den andra anmärkningens sjätte del har kommissionen gjort gällande att artikel 10 i lag 18/2005 är oförenlig
med unionsrätten.
Nämnda institution menar att vissa av de kriterier som Generalidad eller de kommunala myndigheterna ska använda vid bedömningen
i tillståndsförfarandet är otydliga. Den har närmare bestämt hänvisat till de ”villkor som reglerar säkerheten kring projektet
och butikens integrering i stadsmiljön”, den ”mobilitet som projektet medför” och ”konsumenternas rätt till ett brett och
varierat utbud i fråga om produkternas kvalitet, kvantitet, pris och egenskaper”. Enligt kommissionen hindrar sådana kriterier
sökandena från att exakt bedöma sina chanser att erhålla tillstånd och innebär att tillståndsmyndigheterna ges ett för stort
utrymme för skönsmässig bedömning.
Konungariket Spanien har medgett att kriteriet ”konsumenternas rätt till ett brett och varierat utbud vad gäller produkternas
kvalitet, kvantitet, pris och egenskaper” kan anses vara för otydligt, men har vidhållit att så inte är fallet med de två
andra bestridda kriterierna. Under alla omständigheter har medlemsstaten gjort gällande att avsaknaden av en tydlig definition
inte i sig innebär att kriterierna inte är ägnade att förverkliga målen miljöskydd och konsumentskydd. Unionslagstiftaren
använder enligt Konungariket Spanien för övrigt samma teknik, nämligen att ange tillämpningskriterier utan angivelse av uppgifter
mot bakgrund av vilka det i förväg exakt kan avgöras huruvida en ansökan kommer att beviljas eller ej.
Domstolen påpekar härvid att kommissionen inte har bestritt de aktuella kriterierna i sig, utan bara deras otydlighet. Även
om det medges att integreringen i stadsmiljön, inverkan på användningen av vägnätet och kollektiva transportmedel samt konsumenternas
tillgång till ett varierat utbud utgör legitima kriterier vid beslutet om huruvida tillstånd att öppna en detaljhandelsbutik
ska beviljas, kan det konstateras att det – såsom generaladvokaten angav i punkt 116 i sitt förslag till avgörande – är svårt
att på förhand ange några exakta tröskel- eller gränsvärden utan att samtidigt införa en viss stelbenthet som kan inskränka
etableringsfriheten i än högre grad.
Med hänsyn till att kriterierna i artikel 10 i lag 18/2005 inte är så otydliga att en tillämpning av dem inte kan bidra till
förverkligandet av de av Konungariket Spanien åberopade målen god samhällsplanering, miljöskydd och konsumentskydd, och inte
heller är oproportionerliga i förhållande till dessa mål, kan talan inte vinna bifall såvitt den avser den andra anmärkningens
sjätte del.
iii)  Den tredje anmärkningen: vissa aspekter av förfarandet för utfärdande av handelstillstånd
–       Den första delanmärkningen
Kommissionen har inom ramen för den tredje anmärkningens första del kritiserat bestämmelserna om tyst avslag i artiklarna 6
och 7 i lag 18/2005.
Konungariket Spanien har gjort gällande att bestämmelserna utgör en garanti till förmån för alla som till den behöriga myndigheten
har lämnat in en ansökan om ett sådant handelstillstånd som är nödvändigt för att öppna, bygga ut eller flytta medelstora
och stora detaljhandelsbutiker i enlighet med dessa bestämmelser. Denna mekanism ger nämligen sökanden en möjlighet att agera
vid passivitet från myndighetens sida genom att vända sig till domstol för det fall inget beslut har meddelats vid utgången
av den maximala frist som föreskrivits för prövningen av tillståndsansökan.
Kommissionen anser att denna mekanism är oproportionerlig och att samma mål skulle kunna uppnås genom bestämmelser om ”tyst
beviljande”.
Det är riktigt att en ordning som innebär att en ansökan om tillstånd anses beviljad, och inte avslagen, om inget beslut om
avslag har meddelats inom den föreskrivna fristen skulle kunna förefalla mindre restriktiv. En sådan ordning föreskrivs för
övrigt, såsom generaladvokaten påpekade i punkt 120 i sitt förslag till avgörande, i artikel 33.5 i dekret 378/2006 vad gäller
marknadsandelsutlåtandet.
Det förhåller sig emellertid så, vilket domstolen har erinrat om ovan i punkt 75, att även om det är riktigt att det är den
medlemsstat som åberopar ett tvingande skäl av allmänintresse för att motivera en inskränkning i den fria rörligheten som
ska visa att dess lagstiftning är ändamålsenlig och nödvändig för att uppnå det legitima mål som eftersträvas, kan denna bevisbörda
inte innebära ett krav på att denna medlemsstat framlägger positiv bevisning för att ingen annan tänkbar åtgärd gör det möjligt
att förverkliga nämnda mål under samma villkor.
Medlemsstaterna kan inte nekas möjligheten att förverkliga mål såsom miljöskydd, god samhällsplanering och konsumentskydd
genom att införa bestämmelser som är lätta för de behöriga myndigheterna att administrera och kontrollera efterlevnaden av
(se, analogt, dom av den 16 december 2010 i mål C‑137/09, Josemans, REU 2010, s. I‑0000, punkt 82).
Bestämmelserna om tyst avslag tillämpas i ett förfarande för utfärdande av handelstillstånd som införts med hänsyn till målen
miljöskydd, god samhällsplanering och konsumentskydd. Syftet med bestämmelserna är att trygga rättssäkerheten för det fall
den myndighet som handlägger tillståndsansökan inte meddelar ett uttryckligt beslut inom den föreskrivna fristen och stadgar
i detta syfte att sådan passivitet ska betraktas som ett tyst avslag, vilket således ger den som ansökt om handelstillstånd
möjlighet att vända sig till domstol. Det är lätt för de behöriga myndigheterna att administrera och kontrollera efterlevnaden
av dessa bestämmelser. Konungariket Spanien har dessutom förklarat att myndigheterna, om det inte meddelas något beslut enligt
nämnda bestämmelser, alltjämt är skyldiga att anta en motiverad rättsakt genom vilken förfarandet avslutas.
Härav följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den tredje anmärkningens första del.
–       Den andra delanmärkningen
Inom ramen för den tredje anmärkningens andra del har kommissionen vidhållit att de avgifter som enligt artikel 12 i lag 18/2005
ska debiteras för handläggningen av en tillståndsansökan och för marknadsandelsutlåtandet har en avskräckande verkan på de
ekonomiska aktörer som vill etablera sig i Katalonien. Enligt kommissionen saknar dessa avgifter samband med kostnaden för
tillståndsförfarandet och är således oproportionerliga.
Konungariket Spanien har gjort gällande att avgifterna fastställs till ett visst belopp per kvadratmeter av den planerade
försäljningsytan. Beloppet beräknades enligt denna medlemsstat ursprungligen genom att kostnaderna för förfarandena under
åren 1994 och 1995 dividerades med det i de berörda ansökningarna angivna antalet kvadratmeter, och har sedan dess uppräknats
med inflationen. Detta innebär att de ekonomiska aktörerna på förhand kan göra en säker beräkning av avgifternas storlek.
Konungariket Spanien har tillagt att avgifterna tas ut genom delbetalningar, vilket gör att en sökande som drar tillbaka ett
projekt inte behöver betala full avgift, och att avgifterna i genomsnitt uppgår till cirka 0,1 procent av den totala kostnaden
för projektet.
Domstolen konstaterar att denna metod för att fastställa avgiftsbeloppet återspeglar samtliga kostnader på ett rimligt sätt
utan att det i någon större utsträckning bortses från verkliga kostnader i det enskilda fallet. Sättet att fastställa avgifterna,
vilket innebär att ett fast belopp per kvadratmeter tas ut, har dessutom den fördelen att kostnaden för förfarandet kan förutses
på ett transparent sätt.
Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den tredje anmärkningens andra del.
–       Den tredje delanmärkningen
Med hänsyn till att talan såsom angetts ovan i punkt 99 ska bifallas såvitt avser den andra anmärkningens tredje del, till
följd av att domstolen har konstaterat att ett sådant krav på ett marknadsandelsutlåtande som föreskrivs i artikel 8 i lag 18/2005
och i artiklarna 31.4 och 33.2 i dekret 378/2006 inte kan anses motiverat, saknar domstolen anledning att pröva huruvida fristen
för avgivande av ett sådant utlåtande samt utlåtandets giltighetstid är rimliga, vilket kommissionen har bestritt inom ramen
för den tredje anmärkningens tredje del.

Rättegångskostnader
Enligt artikel 69.3 första stycket i rättegångsreglerna kan domstolen, om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter,
besluta att rättegångskostnaderna ska delas eller att vardera parten ska bära sina rättegångskostnader. Eftersom parterna
ömsom tappat målet på en eller flera punkter, ska vardera parten således bära sina rättegångskostnader.
Enligt artikel 69.4 första stycket i rättegångsreglerna ska Konungariket Danmark, som har intervenerat i målet, bära sina
rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:
1)
Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 43 EG genom att anta och/eller bibehålla
följande bestämmelser:
–
artikel 4.1 i lag 18/2005 om kommersiella inrättningar (Ley 18/2005 de equipamientos comerciales) av den 27 december 2005,
i den del den innehåller ett förbud mot etablering av stora detaljhandelsbutiker utanför tätortsbebyggelsen i ett begränsat
antal kommuner,
–
artiklarna 7 och 10.2 i bilagan till dekret 379/2006 om godkännande av detaljplanen om kommersiella inrättningar (Decreto 379/2006
por el que se aprueba el Plan territorial sectorial de equipamientos comerciales) av den 10 oktober 2006, samt bilaga 1 till
nämnda bilaga, i den del dessa bestämmelser begränsar möjligheten att etablera nya stormarknader till ett begränsat antal
distrikt och innebär att sådana nya stormarknader inte får tillhandahålla mer än 9 procent av hushållens konsumtion av basvaror
och 7 procent av deras konsumtion av andra varor,
–
artikel 6.2 första stycket i lag 7/1996 om organisering av detaljhandeln (Ley 7/1996, de ordenación del comercio minorista)
av den 15 januari 1996, artikel 8 i lag 18/2005 om kommersiella inrättningar av den 27 december 2005 och artiklarna 31.4 och
33.2 i dekret 378/2006 om genomförande av lag 18/2005 (Decreto 378/2006 por el que se desarolla la Ley 18/2005) av den 10 oktober 2006,
i den del dessa bestämmelser innehåller ett krav på tillämpning av övre gränser vad gäller marknadsandelen och inverkan på
den befintliga detaljhandeln och innebär att stora detaljhandelsbutiker och/eller medelstora detaljhandelsbutiker inte får
öppnas om dessa gränser överskrids, och
–
artikel 26 i dekret 378/2006 om genomförande av lag 18/2005 av den 10 oktober 2006, i den del sammansättningen av Comisión
de Equipamientos Comerciales (detaljhandelskommittén) regleras så, att det föreskrivs att den befintliga detaljhandelns intressen
ska vara representerade i kommittén medan det saknas föreskrifter om att sammanslutningar som är aktiva på området för miljöskydd
och intressegrupper som arbetar för att främja konsumentskydd ska vara representerade.
2)
Det saknas anledning att pröva talan såvitt avser frågan huruvida artikel 33.5 och 33.7 i dekret 378/2006 om genomförande
av lag 18/2005 av den 10 oktober 2006 är förenlig med artikel 43 EG.
3)
Talan ogillas i övrigt.
4)
Europeiska kommissionen, Konungariket Spanien och Konungariket Danmark ska bära sina rättegångskostnader.
Underskrifter
*
Rättegångsspråk: spanska.