CELEX: 62010CJ0571
Območje svobode, varnosti in pravice
Člen 34 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah
Direktiva 2003/109/ES
Status državljanov tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas
Pravica do enakega obravnavanja v zvezi s socialno varnostjo, socialno pomočjo in socialnim varstvom
Odstopanje od načela enakega obravnavanja za ukrepe, ki se nanašajo na socialno pomoč in socialno varstvo
Izključitev ‚osnovnih prejemkov‘ s področja uporabe tega odstopanja
Nacionalna ureditev, ki določa subvencijo za stanovanje za manj premožne najemnike
Višina sredstev, namenjenih državljanom tretjih držav, določena glede na različno tehtano povprečje
Zavrnitev vloge za subvencijo za stanovanje zaradi izčrpanja proračuna, namenjenega državljanom tretjih držav

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 2 PEU in 6 PEU, členov 18 PDEU, 45 PDEU in 49 PDEU, členov 21 in 34 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) ter določb Direktive Sveta 2000/43/ES z dne 29. junija 2000 o izvajanju načela enakega obravnavanja oseb ne glede na raso ali narodnost (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 20, zvezek 1, str. 23) in Direktive Sveta 2003/109/ES z dne 25. novembra 2003 o statusu državljanov tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 272). Predložitveno sodišče postavlja tudi vprašanja v zvezi s členom 14 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisane 4. novembra 1950 v Rimu (v nadaljevanju: EKČP), in členom 1 Protokola št. 12 k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisanega 4. novembra 2000 v Rimu (v nadaljevanju: Protokol št. 12).
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med S. Kamberajem ter Istituto per l’Edilizia sociale della Provincia autonoma di Bolzano (zavod avtonomne pokrajine Bolzano za socialna stanovanja, v nadaljevanju: IPES), Giunta della Provincia autonoma di Bolzano (pokrajinski odbor avtonomne pokrajine Bolzano, v nadaljevanju: Giunta) in Provincia autonoma di Bolzano (avtonomna pokrajina Bolzano) zaradi zavrnitve IPES, da bi S. Kamberaju za leto 2009 odobril subvencijo za stanovanje, ker je bil proračun Provincia autonoma di Bolzano, predviden za dodelitev take subvencije državljanom tretjih držav, izčrpan.
Pravni okvir
Ureditev Unije
Direktiva 2000/43
Člen 1 Direktive 200/43 določa, da je „[n]amen te direktive […] določiti okvir za boj proti diskriminaciji na podlagi rase ali narodnosti, da bi v državah članicah uveljavili načelo enakega obravnavanja“.
Člen 2(1) in (2) te direktive določa:
„1.   V tej direktivi ‚načelo enakega obravnavanja‘ pomeni, da ne sme biti nobene neposredne ali posredne diskriminacije na podlagi rase ali narodnosti.
2.   V odstavku 1:
(a)
se za neposredno diskriminacijo šteje, če se ena oseba obravnava manj ugodno, kakor se obravnava, se je obravnavala ali pa bi se obravnavala druga oseba v primerljivem položaju na podlagi rase ali narodnosti;
(b)
se za posredno diskriminacijo šteje, če bi na videz nevtralna določba, merilo ali praksa postavila osebe neke rase ali narodnosti v posebno neugoden položaj v primerjavi z drugimi osebami, razen če to določbo, merilo ali prakso objektivno upravičuje zakonit cilj in če so sredstva za doseganje tega cilja ustrezna in potrebna.“
Člen 3(2) Direktive 2000/43 določa, da „[t]a direktiva ne zajema različnega obravnavanja, ki temelji na državljanstvu, in ne posega v določbe in pogoje v zvezi z vstopom in prebivanjem državljanov tretjih držav in oseb brez državljanstva na ozemlju držav članic ter v obravnavanje, ki izhaja iz pravnega položaja zadevnih državljanov tretjih držav in oseb brez državljanstva“.
Člen 15 te direktive določa:
„Države članice določijo pravila o sankcijah, ki se uporabljajo pri kršitvah nacionalnih določb, sprejetih v skladu s to direktivo, in sprejmejo vse ukrepe, ki so potrebni za zagotovitev njihove uporabe. Sankcije, ki lahko zajemajo tudi plačilo nadomestila žrtvi, morajo biti učinkovite, sorazmerne in odvračilne. Države članice seznanijo Komisijo s temi določbami najpozneje do 19. julija 2003 in jo nemudoma obvestijo o vsaki njihovi poznejši spremembi ali dopolnitvi.“
Direktiva 2003/109
V uvodnih izjavah od 2 do 4, 6, 12 in 13 Direktive 2003/109 je navedeno:
„(2)
Evropski svet je na svojem posebnem zasedanju v Tampereju 15. in 16. oktobra 1999 izjavil, da bi bilo treba pravni položaj državljanov tretjih držav približati pravnemu položaju državljanov držav članic in da bi bilo treba osebi, ki je zakonito prebivala v neki državi članici za časovno obdobje, ki ga je treba določiti, in ki ima dovoljenje za prebivanje za daljši čas, zagotoviti v tej državi članici sklop enotnih pravic, ki so čim bližje tistim, ki jih uživajo državljani Evropske unije.
(3)
Ta direktiva spoštuje temeljne pravice in upošteva načela, ki jih priznava predvsem [EKČP] ter [Listina].
(4)
Integracija državljanov tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas v državah članicah, je ključni element pri pospeševanju gospodarske in družbene kohezije in temeljni v Pogodbi [ES] naveden cilj Skupnosti.
[…]
(6)
Glavni kriterij za pridobitev statusa rezidenta za daljši čas bi morala biti dolžina prebivanja na ozemlju države članice. Prebivanje bi moralo biti zakonito in nepretrgano, da se dokaže, da je posameznik zaživel v deželi. […]
[…]
(12)
Da bi bilo enakopravno obravnavanje resničen instrument za vključevanje prebivalcev za daljši čas v družbo, v kateri živijo, bi jih morali obravnavati enakopravno z državljani države članice v zvezi [z] vrsto gospodarskih in socialnih zadev pod ustreznimi pogoji, opredeljenimi s to direktivo.
(13)
V zvezi s socialno pomočjo je treba možnost omejevanja prejemkov za prebivalce za daljši čas na osnovne prejemke razumeti tako, da ta pojem obsega vsaj podporo v višini najnižjega dohodka, pomoč ob bolezni, nosečnosti, otroški dodatek in pomoč za dolgoročno oskrbo. Načine dodeljevanja teh prejemkov bi moralo določati nacionalno pravo.“
Poglavje II Direktive 2003/109 se nanaša na status rezidenta za daljši čas v državi članici.
Člen 4(1) te direktive, ki spada v navedeno poglavje II, določa, da države članice podelijo status rezidentov za daljši čas državljanom tretjih držav, ki so pred predložitvijo ustrezne vloge pet let zakonito in neprekinjeno prebivali na njihovem ozemlju.
Člen 5 Direktive 2003/109 določa pogoje za pridobitev statusa rezidenta za daljši čas. Odstavek 1(a) in (b) tega člena določa, da države članice od državljanov tretjih držav zahtevajo, da zagotovijo dokazila o tem, da imajo zase in za vzdrževane družinske člane na eni strani stalne in redne vire, ki zadostujejo za njihovo vzdrževanje in vzdrževanje njihovih družinskih članov, ne da bi uporabljali sistem socialne pomoči zadevne države članice, na drugi strani pa zdravstveno zavarovanje za vsa tveganja, ki so običajno vključena za njihove državljane v zadevnih državah članicah.
Odstavek 2 navedenega člena 5 določa, da lahko države članice od državljanov tretjih držav zahtevajo, da izpolnjujejo pogoje za integracijo v skladu z njihovo nacionalno zakonodajo.
Čeprav lahko države članice na podlagi odstavka 1 člena 6 Direktive 2003/109 odklonijo dodelitev statusa rezidenta za daljši čas zaradi javnega reda in javne varnosti, pa odstavek 2 tega člena določa, da taka odklonitev ne sme temeljiti na ekonomskih razlogih.
Člen 7(1) Direktive 2003/109 določa, da za pridobitev statusa rezidenta za daljši čas državljan tretje države vloži vlogo pri pristojnih organih države članice, v kateri prebiva, ki ji je treba priložiti z nacionalno zakonodajo določene listinske dokaze, da izpolnjuje pogoje, določene v členih 4 in 5 te direktive.
Člen 11(1) navedene direktive določa:
„Rezidenti za daljši čas se obravnavajo enako kot državljani glede:
[…]
(d)
socialnega zavarovanja, socialne pomoči in socialnega varstva, kot določa nacionalna zakonodaja;
[…]
(f)
dostopa do blaga in storitev ter dobav blaga in opravljanja storitev, dostopnih javnosti, ter postopkov za pridobitev nastanitve;
[…]“
Člen 11(4) te direktive določa, da lahko „[d]ržave članice […] omejijo enako obravnavo v zvezi s socialno pomočjo in socialnim varstvom na osnovne prejemke“.
Odstavek 1 člena 12 Direktive 2003/109 določa, da lahko države članice sprejmejo sklep o izgonu rezidenta za daljši čas, samo če predstavlja dejansko in dovolj resno grožnjo za javni red in javno varnost. Odstavek 2 tega člena pa določa, da sklep o izgonu ne sme temeljiti na ekonomskih razlogih.
Člen 26, prvi odstavek, Direktive 2003/109 določa, da države članice sprejmejo zakone in druge predpise, potrebne za uskladitev s to direktivo, najpozneje do 23. januarja 2006.
Nacionalna ureditev
Italijanska ustava
V skladu s členom 117 italijanske ustave lahko država na področju socialne pomoči izključno sprejema zakonodajo samo za določitev osnovnih zneskov prejemkov na podlagi državljanskih in socialnih pravic, ki morajo biti zagotovljeni na celotnem ozemlju. Za druge namene so pristojne dežele.
Zakonska uredba št. 286/1998
Z zakonsko uredbo št. 3 z dne 8. januarja 2007, s katero je bila prenesena Direktiva 2003/109/ES o statusu državljanov tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas (GURI št. 24 z dne 30. januarja 2007, str. 4), so bile določbe te direktive vključene v določbe zakonske uredbe št. 286 z dne 25. julija 1998, ki vsebuje prečiščeno besedilo določb, ki urejajo priseljevanje in status tujcev (redni dodatek h GURI št. 191 z dne 18. avgusta 1998, v nadaljevanju: zakonska uredba št. 286/1998).
Člen 9(1) zakonske uredbe št. 286/1998 določa:
„Tujec, ki ima že vsaj pet let veljavno dovoljenje za prebivanje in dokaže, da ima prihodke, ki niso manjši od letnega zneska socialnega dodatka oziroma so v primeru zahtevka v zvezi z njegovimi družinskimi člani zadostni […], in primerno nastanitev, ter izpolnjuje minimalne pogoje v skladu z [ustreznimi določbami nacionalne zakonodaje], lahko pri prefektu policije zaprosi za dovoljenje za prebivanje ES za rezidente za daljši čas zase in svoje družinske člane […]“
Člen 9(12) zakonske uredbe št. 286/1998 določa:
„Imetnik dovoljenja za prebivanje ES za rezidente za daljši čas lahko poleg določb v zvezi s tujci, ki zakonito prebivajo v Italiji:
[…]
(c)
uživa socialne pomoči, pravice iz socialnega zavarovanja, zdravstveno oskrbo, storitve na področju šolanja in socialne varnosti, dostop do blaga in storitev, ki so na voljo javnosti, vključno s pravico do sodelovanja v postopkih za pridobitev javnih stanovanj, če ni določeno drugače in če dokaže, da dejansko prebiva na nacionalnem ozemlju […]“
Uredba predsednika št. 670/1972
V skladu s členom 3, tretji odstavek, uredbe predsednika št. 670 z dne 31. avgusta 1972 o posebnem statusu dežele Trentinsko – Zgornje Poadižje (GURI št. 301 z dne 20. novembra 1972, v nadaljevanju: uredba predsednika št. 670/1972), ki je uredba na ustavni ravni, je Provincia autonoma di Bolzano zaradi posebne sestave njenega prebivalstva, ki je razdeljeno na tri jezikovne skupine, in sicer italijansko, nemško in ladinsko (v nadaljevanju: tri jezikovne skupine), deležna posebnih ugodnosti avtonomnosti.
V skladu s členom 8, točka 25, uredbe predsednika št. 670/1972 ta avtonomnost med drugim vključuje pooblastilo za sprejetje zakonskih predpisov na področju javne pomoči.
Člen 15(2) uredbe predsednika št. 670/1972 določa, da Provincia autonoma di Bolzano uporablja svoja sredstva za pomoči ter socialne in kulturne namene sorazmerno za vsako jezikovno skupino in glede na njihove potrebe, razen v posebnih primerih.
Pokrajinski zakon
Subvencija za stanovanje je določena v členu 2, prvi odstavek, (k), pokrajinskega zakona št. 13 z dne 17. decembra 1998 v različici, ki se je uporabljala v času dejanskega stanja spora v glavni stvari (v nadaljevanju: pokrajinski zakon). Ta subvencija, ki predstavlja prispevek k plačilu najemnine najmanj premožnim najemnikom, da bi lahko poravnali to najemnino, je razdeljena med tri jezikovne skupine v skladu s členom 15(2) uredbe predsednika št. 670/1972.
Odstavek 1 člena 5 pokrajinskega zakona določa, da morajo biti sredstva za intervencije v smislu člena 2, prvi odstavek, (k), tega zakona razdeljena med prosilce treh jezikovnih skupin v sorazmerju s tehtanim povprečjem njihove številčne zastopanosti in potreb vsake skupine. V skladu z odstavkom 2 tega člena se potrebe vsake jezikovne skupine določijo letno na podlagi vlog, vloženih v zadnjih desetih letih.
Iz predložitvene odločbe je razvidno, da se številčna zastopanost posamezne jezikovne skupine izračuna na podlagi najnovejšega splošnega popisa prebivalstva in izjav o pripadnosti eni od treh jezikovnih skupin, ki jih morajo dati vsi italijanski državljani, starejši od 14 let in s prebivališčem v Provincia autonoma di Bolzano.
Državljani Unije, ki prebivajo na ozemlju pokrajine, opravljajo poklicno dejavnost in izpolnjujejo druge pogoje, ki veljajo za odobritev subvencij za stanovanje, morajo v skladu s členom 5(5) pokrajinskega zakona predložiti izjavo o pripadnosti ali priključenosti k eni od treh jezikovnih skupin.
V skladu s členom 5(7) pokrajinskega zakona Giunta vsako leto določi višino sredstev, namenjenih državljanom tretjih držav in osebam brez državljanstva, ki ob predložitvi vloge stalno in zakonito prebivajo na ozemlju pokrajine najmanj pet let in tam opravljajo poklicno dejavnost najmanj tri leta. Število najemniških stanovanj, ki se lahko dodelijo navedenim državljanom in osebam brez državljanstva, se določi tudi v sorazmerju s tehtanim povprečjem številčne zastopanosti zadnjenavedenih oseb, ki izpolnjujejo zgoraj navedena merila, na eni strani in njihovih potreb na drugi strani.
Sklep št. 1885
Iz sklepa Giunta št. 1885 z dne 20. julija 2009 o višini sredstev, namenjenih državljanom tretjih držav in osebam brez državljanstva za leto 2009 (v nadaljevanju: sklep št. 1885), izhaja, da je v tehtanem povprečju njihovi številčni zastopanosti pripisan količnik 5, njihovim potrebam pa količnik 1.
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
S. Kamberaj je albanski državljan, ki od leta 1994 prebiva in je redno zaposlen v Provincia autonoma di Bolzano. Iz predložitvene odločbe je razvidno, da ima dovoljenje za prebivanje za nedoločen čas.
Tožeča stranka v postopku v glavni stvari je med letoma 1998 in 2008 prejemala subvencijo za stanovanje iz člena 2, prvi odstavek, (k), pokrajinskega zakona.
IPES je v dopisu z dne 22. marca 2010 tožečo stranko v postopku v glavni stvari obvestil o zavrnitvi vloge za subvencijo za leto 2009 z obrazložitvijo, da je proračun, namenjen državljanom tretjih držav in določen v skladu s sklepom št. 1885, izčrpan.
Tožeča stranka v postopku v glavni stvari je v tožbi, vloženi 8. oktobra 2010, predlagala Tribunale di Bolzano, naj ugotovi, da navedena odločba o zavrnitvi pomeni, da so tožene stranke proti njej ravnale diskriminatorno. Po njenem mnenju nacionalna ureditev, kakršna je zajeta v pokrajinskem zakonu in sklepu št. 1885, med drugim ni skladna z direktivama 2000/43 in 2003/109, ker državljane tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas, v zvezi s subvencijo za stanovanje obravnava manj ugodno od državljanov Unije.
Provincia autonoma di Bolzano pred predložitvenim sodiščem trdi, da je treba jezikovnim skupinam v tej pokrajini pomoč razdeliti sorazmerno, da bi se ohranil socialni mir med osebami, ki prosijo za socialno pomoč.
Predložitveno sodišče navaja, da je na podlagi pokrajinskega zakona prebivalstvo Provincia autonoma di Bolzano razdeljeno na dve skupini, in sicer na državljane Unije, Italijane ali druge, za katere je dostop do subvencije za stanovanje brez razlikovanja odvisen od predložitve izjave o pripadnosti eni od treh jezikovnih skupin, in na državljane tretjih držav, od katerih se ta izjava ne zahteva.
Navedeno sodišče navaja, da so bila leta 2009 za zadovoljitev skupnih potreb do dostopa do najemnega ali lastniškega stanovanja za zgoraj navedeno prvo kategorijo, in sicer državljane Unije, Italijane in druge, odobrena sredstva v skupnem znesku 90.812.321,57 EUR, od katerega je bilo 21.546.197,57 EUR namenjenih subvencijam za stanovanje in 69.266.124 EUR subvencijam za nakup, gradnjo in obnovo stanovanj za osnovne stanovanjske potrebe, za drugo kategorijo, in sicer državljane tretjih držav, pa sredstva v skupnem znesku 11.604.595 EUR, od katerega je bilo 10.200.000 EUR namenjenih subvencijam za stanovanje in 1.404.595 EUR subvencijam za nakup, gradnjo in obnovo stanovanj za osnovne stanovanjske potrebe.
Iz predložitvene odločbe je razvidno, da je Tribunale di Bolzano tožeči stranki v postopku v glavni stvari začasno priznalo pravico do zaprošene subvencije za stanovanje za mesece od oktobra 2009 do junija 2010, ki je znašala 453,62 EUR na mesec.
Ker je Tribunale di Bolzano menilo, da je rešitev spora odvisna od razlage prava Unije, je prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.
Ali načelo primarnosti […] prava Unije nalaga nacionalnemu sodišču, da v celoti in takoj uporabi predpise Unije, ki imajo neposredni učinek, in ne uporabi nacionalnih določb, ki so v nasprotju s pravom Unije, čeprav so bile sprejete na podlagi temeljnih načel ustavnega reda države članice?
2.
Ali v primeru nasprotja med notranjim predpisom in [EKČP] sklicevanje na EKČP v členu 6 PEU nalaga nacionalnemu sodišču, da neposredno uporabi njen člen 14 in člen 1 Protokola št. 12 in da ne uporabi neskladnega nacionalnega predpisa, ne da bi predhodno pri nacionalnem ustavnem sodišču vložilo zahtevo za oceno ustavnosti?
3.
Ali pravo Unije, zlasti člena 2 PEU in 6 PEU, člena 21 in 34 Listine […] ter direktivi 2000/43[…] in 2003/109[…], nasprotuje nacionalni (oziroma pokrajinski) zakonodaji, kot je ta v členu 15[(2)] uredbe predsednika […] št. 670/1972, v členih 1 in 5 pokrajinskega zakona […] in v [sklepu št. 1885] v delu, v katerem za zadevne ugodnosti, zlasti za tako imenovane ‚subvencije za stanovanje‘, daje pomembnost nacionalnosti, pri čemer so delavci, ki so rezidenti za daljši čas in niso državljani držav članic EU, in osebe brez državljanstva manj ugodno obravnavani v primerjavi z državljani Unije, ki so rezidenti (Italijani in drugi)?
Če so odgovori na prejšnja vprašanja pritrdilni:
4.
Ali je treba v primeru kršitev splošnih načel prava Unije, kot sta prepoved diskriminacije in zahteva po pravni varnosti – ob nacionalnem izvedbenem predpisu, ki sodišču omogoča, da ‚odredi prenehanje škodljivega ravnanja in glede na okoliščine primera in [za prenehanje] posledic[…] diskriminacije […] sprejme kateri koli drug ustrezen ukrep‘, in mu predpisuje, da ‚odredi prenehanje diskriminatornega ravnanja, delovanja ali dejanja, če še traja, in odpravo posledic‘, ter mu omogoča, da ‚za preprečitev ponovitve v roku, določenem v ukrepu, odredi načrt za odpravo ugotovljene diskriminacije‘ – člen 15 Direktive 2000/43[…] v delu, v katerem določa, da morajo biti sankcije učinkovite, sorazmerne in odvračilne, razlagati tako, da so med ugotovljenimi dejanji diskriminacije in posledicami, ki jih je treba odpraviti tudi zato, da ne bi prišlo do neutemeljene obrnjene diskriminacije, tudi vse kršitve proti subjektom diskriminacije, čeprav niso stranke v sporu?
Če je odgovor na prejšnje vprašanje pritrdilen:
5.
Ali pravo Unije, zlasti člena 2 PEU in 6 PEU, člena 21 in 34 Listine […] ter direktivi 2000/43[…] in 2003/109[…], nasprotuje nacionalni (oziroma pokrajinski) zakonodaji, ki za pridobitev subvencij za stanovanje zahteva izpolnjevanje dodatnega pogoja triletnega opravljanja poklicne dejavnosti le od oseb, ki niso državljani Skupnosti, ne pa tudi od državljanov Skupnosti (Italijani in drugi), pri čemer so oboji izenačeni le glede pogoja prebivanja na ozemlju pokrajine, daljšega od pet let?
6.
Ali pravo Unije, zlasti člena 2 PEU in 6 PEU ter členi 18 PDEU, 45 PDEU, 49 PDEU v povezavi s členi 1, 21 in 34 Listine […], nasprotuje nacionalni (oziroma pokrajinski) zakonodaji, ki za državljane Skupnosti (Italijani in drugi) določa obveznost, da podajo izjavo o narodni pripadnosti ali priključenosti eni od treh jezikovnih skupin v Zgornjem Poadižju/Južni Tirolski, da bi pridobili subvencijo za stanovanje?
7.
Ali pravo Unije, zlasti člena 2 PEU in 6 PEU ter členi 18 PDEU, 45 PDEU in 49 PDEU v povezavi s členoma 21 in 34 Listine […], nasprotuje nacionalni (oziroma pokrajinski) zakonodaji, ki za državljane Skupnosti (Italijani in drugi) določa obveznost najmanj petletnega prebivanja oziroma opravljanja poklicne dejavnosti na pokrajinskem ozemlju, da bi pridobili subvencijo za stanovanje?“
Vprašanja za predhodno odločanje
Dopustnost prvega, četrtega, petega, šestega in sedmega vprašanja
Najprej je treba spomniti, da lahko v skladu z ustaljeno sodno prakso v okviru sodelovanja med Sodiščem in nacionalnimi sodišči, ki ga določa člen 267 PDEU, le nacionalno sodišče, ki odloča o sporu in ki mora prevzeti odgovornost za sodno odločitev, ob upoštevanju posebnosti zadeve presodi potrebo po izdaji predhodne odločbe, da bi lahko izdalo sodbo, in tudi ustreznost vprašanj, ki jih predloži Sodišču. Zato je Sodišče načeloma dolžno odločati, če se predložena vprašanja nanašajo na razlago prava Unije (glej zlasti sodbo z dne 4. julija 2006 v zadevi Adeneler in drugi,
C-212/04, ZOdl., str. I-6057
, točka 41 in navedena sodna praksa).
Vendar mora Sodišče preizkusiti okoliščine, v katerih mu je nacionalno sodišče predložilo zadevo, zato da preveri, ali je zanjo pristojno. Duh medsebojnega sodelovanja, v katerem poteka postopek za sprejetje predhodne odločbe, namreč zahteva tudi, da nacionalno sodišče upošteva funkcijo, zaupano Sodišču, ki je prispevanje k izvajanju sodne oblasti v državah članicah, in ne podajanje posvetovalnih mnenj o splošnih ali hipotetičnih vprašanjih (glej zgoraj navedeno sodbo Adeneler in drugi, točka 42).
V zvezi s tem je zavrnitev predloga nacionalnega sodišča mogoča, samo če je očitno, da zahtevana razlaga prava Unije ni nikakor povezana z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari, če je vprašanje hipotetično ali če Sodišče nima na voljo dejanskih in pravnih elementov, da bi lahko na zastavljena vprašanja uporabno odgovorilo (glej sodbo z dne 23. novembra 2006 v zadevi Asnef-Equifax in Administración del Estado,
C-238/05, ZOdl., str. I-11125
, točka 17).
Sodišče mora dopustnost nekaterih vprašanj predložitvenega sodišča preučiti ob upoštevanju teh načel.
Prvo vprašanje
Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali načelo primarnosti prava Unije nalaga nacionalnemu sodišču, da uporabi določbe prava Unije, ki imajo neposredni učinek, in ne uporabi nobene nacionalne določbe, ki bi bila v nasprotju z njim, tudi če je bila ta določba sprejeta na podlagi temeljnih načel ustavnega reda zadevne države članice.
To vprašanje se nanaša na načelo varstva jezikovnih manjšin, ki je po mnenju nacionalnega sodišča temeljno načelo ustavnega reda navedene države članice. To načelo pa se v postopku v glavni stvari upošteva le glede italijanskih državljanov in državljanov Unije, za katere je, kot je razvidno iz točk od 26 do 28 te sodbe, dostop do subvencije za stanovanje brez razlikovanja odvisen le od predložitve izjave o pripadnosti eni od treh jezikovnih skupin, medtem ko se od državljanov tretjih držav, kot je tožeča stranka v postopku v glavni stvari, ta izjava ne zahteva.
Ker prvo vprašanje v bistvu vodi k temu, da Sodišče poda posvetovalno mnenje o splošnem vprašanju v zvezi s položajem, ki ni nikakor povezan z dejanskim stanjem ali predmetom spora, ki ga obravnava predložitveno sodišče, je treba to vprašanje šteti za nedopustno.
Četrto vprašanje
Predložitveno sodišče s četrtim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali člen 15 Direktive 2000/43, ki določa, da morajo biti sankcije za kršitve načela prepovedi diskriminacije na podlagi rase ali narodnosti učinkovite, sorazmerne in odvračilne, nacionalnemu sodišču nalaga, da kadar ugotovi tako kršitev, odpravi vse kršitve proti žrtvam diskriminacije, čeprav niso stranke v sporu.
V obravnavani zadevi je tako iz predložitvene odločbe kot iz stališč, predloženih Sodišču, jasno razvidno, da različno obravnavanje, katerega žrtev naj bi bila tožeča stranka v postopku v glavni stvari v primerjavi z italijanskimi državljani, temelji na njenem statusu državljana tretje države.
Na podlagi členov 1 ter 2(1) in (2), Direktive 2000/43 pa se ta uporablja le za neposredno ali posredno diskriminacijo na podlagi rase ali narodnosti. Člen 3(2) Direktive 2000/43 določa, da ta ne zajema različnega obravnavanja, ki temelji na državljanstvu, in ne posega v določbe in pogoje v zvezi z vstopom in prebivanjem državljanov tretjih držav in oseb brez državljanstva na ozemlju držav članic niti v obravnavanje, ki izvira iz pravnega položaja državljanov tretjih držav in oseb brez državljanstva.
Iz tega izhaja, da diskriminacija, ki jo zatrjuje tožeča stranka v postopku v glavni stvari, ne spada na področje uporabe Direktive 2000/43 in da četrto vprašanje ni dopustno.
Peto vprašanje
Predložitveno sodišče s petim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali določbe prava Unije, zlasti direktivi 2000/43 in 2003/109, nasprotujejo nacionalni ali regionalni zakonodaji, ki za pridobitev subvencij za stanovanje poleg pogoja, da morajo na ozemlju Provincia autonoma di Bolzano prebivati več kot pet let, zahteva izpolnjevanje dodatnega pogoja triletnega opravljanja poklicne dejavnosti le od državljanov tretjih držav, ne pa tudi od državljanov Unije, Italijanov in drugih.
Spomniti je treba, da se spor v glavni stvari, kot je razvidno iz predložitvene odločbe, nanaša na diskriminacijo, ki jo zatrjuje tožeča stranka v glavni stvari v zvezi z mehanizmom razdelitve sredstev, namenjenih subvencijam za stanovanje, ki ga določata pokrajinski zakon in sklep št. 1885.
V postopku v glavni stvari ni sporno, da je tožeča stranka v postopku v glavni stvari izpolnjevala pogoj, ki je državljanom tretjih držav naložen s členom 5(7) pokrajinskega zakona, in sicer pogoj najmanj triletnega opravljanja poklicne dejavnosti v Provincia autonoma di Bolzano, in da njena vloga za subvencijo za stanovanje ni bila zavrnjena zaradi neizpolnjevanja tega pogoja.
V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da je treba peto vprašanje, ker nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora, ki ga obravnava predložitveno sodišče, zavreči kot nedopustno.
Šesto in sedmo vprašanje
Predložitveno sodišče s šestim in sedmim vprašanjem, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba pravo Unije, zlasti člena 2 PEU in 6 PEU ter člene 18 PDEU, 45 PDEU, 49 PDEU v povezavi s členi 1, 21 in 34 Listine, razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ali regionalni zakonodaji, ki za državljane Unije določa obveznost, da najmanj pet let prebivajo oziroma opravljajo poklicno dejavnost v Provincia autonoma di Bolzano in da dajo izjavo o narodni pripadnosti ali priključenosti eni od treh jezikovnih skupin na tem ozemlju, zato da bi pridobili subvencijo za stanovanje, določeno v tej zakonodaji?
V zvezi s tem je treba spomniti, da je tožeča stranka v postopku v glavni stvari, kot je razvidno iz točk 31 in 52 te sodbe, državljan tretje države, ki že več let prebiva na ozemlju Provincia autonoma di Bolzano in da se postopek v glavni stvari nanaša na zavrnitev vloge za subvencijo zaradi izčrpanja proračuna, namenjenega državljanom tretjih držav, in zaradi nerazpoložljivosti sredstev, potrebnih za izplačilo subvencije tem državljanom.
Predložitveno sodišče ni navedlo, zakaj bi lahko na podlagi prava Unije imela neveljavnost pogojev glede prebivanja ali jezika, naloženih državljanom Unije, zato da bi lahko pridobili subvencijo za stanovanje, določeno v zakonodaji Provincia autonoma di Bolzano, zvezo z dejanskim stanjem ali predmetom spora, ki ga to sodišče obravnava.
V teh okoliščinah je treba šteti, da šesto in sedmo vprašanje, ki ju je postavilo predložitveno sodišče, nista dopustni.
Vsebinska presoja
Drugo vprašanje
Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali v primeru nasprotja med nacionalnim pravnim pravilom in EKČP sklicevanje na EKČP v členu 6 PEU nalaga nacionalnemu sodišču, da neposredno uporabi določbe te konvencije, v obravnavanem primeru njen člen 14 in člen 1 Protokola št. 12 in da ne uporabi neskladnega nacionalnega pravnega pravila, ne da bi predhodno pri Corte costituzionale vložilo zahtevo za oceno ustavnosti.
V skladu s členom 6(3) PEU so temeljne pravice, kakor jih zagotavlja EKČP in kakor izhajajo iz ustavnega izročila, skupnega državam članicam, kot splošna načela del prava Unije.
V tej določbi Pogodbe EU se odraža ustaljena sodna praksa Sodišča, v skladu s katero so temeljne pravice del splošnih pravnih načel, katerih spoštovanje zagotavlja Sodišče (glej med drugim sodbo z dne 29. septembra 2011 v zadevi Elf Aquitaine proti Komisiji,
C-521/09 P, ZOdl., str. I-8947
, točka 112).
Vendar člen 6(3) PEU ne ureja razmerja med EKČP in pravnimi redi držav članic niti ne določa posledic, ki jih mora ugotoviti nacionalno sodišče pri nasprotju med pravicami, ki jih zagotavljata ta konvencija, in nacionalnim pravnim pravilom.
Na drugo vprašanje je torej treba odgovoriti, da v primeru nasprotja med nacionalnim pravnim pravilom in EKČP sklicevanje na EKČP v členu 6(3) PEU ne nalaga nacionalnemu sodišču, da neposredno uporabi določbe navedene konvencije in da ne uporabi nacionalnega pravnega pravila, ki ni skladno s to konvencijo.
Tretje vprašanje
Predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba pravo Unije, zlasti direktivi 2000/43 in 2003/109, razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ali regionalni zakonodaji, kot je ta v postopku v glavni stvari, ki v zvezi s pridobitvijo subvencije za stanovanje različno obravnava državljane tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas, in državljane Unije, Italijane ali druge, rezidente Provincia autonoma di Bolzano.
Iz razlogov, ki so bili navedeni že v točkah od 48 do 50 te sodbe, diskriminacija, ki jo zatrjuje tožeča stranka v postopku v glavni stvari, ne spada na področje uporabe Direktive 2000/43.
V zvezi z Direktivo 2003/109 je najprej treba opozoriti, da sistem, ki ga vzpostavlja, jasno določa, da je za pridobitev statusa rezidenta za daljši čas, dodeljenega na podlagi te direktive, treba opraviti poseben postopek in poleg tega izpolnjevati pogoje, določene v poglavju II te direktive.
Člen 4 Direktive 2003/109 določa, da države članice podelijo status rezidenta za daljši čas državljanom tretjih držav, ki so pred predložitvijo ustrezne vloge pet let zakonito in neprekinjeno prebivali na njihovem ozemlju. Člen 5 te direktive kot pogoj za pridobitev tega statusa določa, da državljani tretjih držav, ki zaprosijo za ta status, dokažejo, da imajo zadostne vire in zdravstveno zavarovanje. Nazadnje, člen 7 te direktive določa postopkovne zahteve za pridobitev navedenega statusa.
V teh okoliščinah mora predložitveno sodišče preveriti, ali ima tožeča stranka v postopku v glavni stvari status rezidenta za daljši čas, ki bi ji omogočal, da je na podlagi navedene direktive upravičena do enakega obravnavanja kot državljani zadevne države članice v skladu z njenim členom 11(1).
Zato je treba preveriti, ali je mehanizem razdelitve sredstev, namenjenih subvencijam za stanovanje, kot je ta v postopku v glavni stvari, skladen z načelom enakega obravnavanja, določenim v členu 11 Direktive 2003/109.
– Različno obravnavanje in primerljivost zadevnih položajev
Prvič, spomniti je treba, da so v postopku v glavni stvari tako državljanom Unije, Italijanom in drugim, kot državljanom tretjih držav na podlagi pokrajinskega zakona sredstva, namenjena za subvencije za stanovanja, razdeljena v sorazmerju s tehtanim povprečjem njihove številčne zastopanosti in potreb vsake skupine.
Vendar čeprav je pri italijanskih državljanih in državljanih Unije – za katere je, kot je razvidno iz točk od 26 do 28 te sodbe, dostop do subvencije za stanovanje brez razlikovanja odvisen od predložitve izjave o pripadnosti eni od treh jezikovnih skupin – obema dejavnikoma, ki se upoštevata pri določitvi tehtanega povprečja, pripisan enak količnik, in sicer količnik 1, pa je pri državljanih tretjih držav na podlagi sklepa št. 1885 dejavniku glede njihove številčne zastopanosti pripisan količnik 5, njihovim potrebam pa količnik 1.
Kot je razvidno iz predložitvene odločbe, se torej od leta 2009 za določitev deleža sredstev za subvencije za stanovanje, odobrenih državljanom Unije na eni strani in državljanom tretjih držav na drugi strani, uporabljata različna načina izračuna. Uporaba različnih količnikov je povzročila manj ugodno obravnavo skupine državljanov tretjih držav, ker je proračun, ki je na voljo za ugoditev njihovim vlogam za subvencijo za stanovanje, manjši in zato obstaja tveganje, da bo prej izčrpan.
Tako je treba poudariti, da razlika med količnikoma glede številčne zastopanosti državljanov tretjih držav na eni strani in državljanov Unije, Italijanov in drugih, ki pripadajo trem jezikovnim skupinam, na drugi strani pomeni različno obravnavanje dveh kategorij upravičencev.
Provincia autonoma di Bolzano glede primerjave med državljani Unije, Italijani in drugimi, ter državljani tretjih držav zatrjuje, da uporaba različnih mehanizmov, zato da se ugotovi številčna zastopanost teh dveh kategorij upravičencev ali da se ocenijo njihove potrebe, dokazuje, da niso v primerljivem položaju.
Vendar tudi če bi predpostavljali, kot zatrjuje Provincia autonoma di Bolzano, da v zvezi z obravnavanjem vlog za subvencijo za stanovanja, ki so jih predložili predvsem državljani tretjih držav, obstajajo statistične in administrativne težave, te ne pojasnjujejo, zakaj položaj teh državljanov – če so pridobili status na podlagi Direktive 2003/109 in izpolnjevali tako postopkovne zahteve kot pogoje iz te direktive ter nimajo zadostnih sredstev za kritje stanovanjskih stroškov – ni primerljiv s položajem državljana Unije, ki ima enake ekonomske potrebe.
– Različno obravnavanje ob upoštevanju člena 11(1) Direktive 2003/109
Drugič, preveriti je treba, ali spada – čemur Provincia autonoma di Bolzano ugovarja – tako ugotovljeno različno obravnavanje na področje uporabe Direktive 2003/109, zlasti njenega člena 11(1)(d), ki določa, da se rezidenti za daljši čas obravnavajo enako glede socialnega zavarovanja, socialne pomoči in socialnega varstva, kot določa nacionalna zakonodaja.
V zvezi s tem je treba spomniti, da kadar se zakonodajalec Unije neposredno sklicuje na nacionalno zakonodajo, kot se v členu 11(1)(d) Direktive 2003/109, Sodišče ne odloča o samostojni in enotni opredelitvi zadevnih izrazov na podlagi prava Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 18. januarja 1984 v zadevi Ekro,
327/82, Recueil, str. 107
, točka 14). To sklicevanje namreč pomeni, da je zakonodajalec Unije želel spoštovati razlike med državami članicami glede opredelitve in natančnega obsega zadevnih pojmov.
Vendar neobstoj samostojne in enotne opredelitve pojmov socialnega zavarovanja, socialne pomoči in socialnega varstva na podlagi prava Unije ter sklicevanje na nacionalno pravo v členu 11(1)(d) Direktive 2003/109 v zvezi z navedenimi pojmi ne pomenita, da lahko države članice pri uporabi načela enakega obravnavanja, določenega v tem členu, posežejo v polni učinek Direktive 2003/109.
Iz uvodne izjave 3 Direktive 2003/109 je razvidno, da se s to direktivo spoštujejo temeljne pravice in upoštevajo načela, ki jih priznava predvsem Listina, ki ima v skladu s členom 6(1), prvi pododstavek, PEU enako pravno veljavnost kot Pogodbi. Člen 51(1) Listine določa, da se določbe Listine za države članice uporabljajo, ko te izvajajo pravo Unije.
Iz tega izhaja, da morajo države članice pri določanju ukrepov socialnega zavarovanja, socialne pomoči in socialnega varstva, ki so opredeljeni v njihovi nacionalni zakonodaji in za katere velja načelo enakega obravnavanja, določeno v členu 11(1)(d) Direktive 2003/109, spoštovati pravice in upoštevati načela, določena v Listini, zlasti tista iz njenega člena 34. Na podlagi odstavka 3 tega člena v boju proti socialni izključenosti in revščini Unija in torej države članice, ko izvajajo pravo Unije, „priznava[jo] in spoštuje[jo] pravico do socialne pomoči in pomoči pri pridobitvi stanovanj, ki naj zagotovita dostojno življenje vsem, ki nimajo zadostnih sredstev, v skladu s pravili, ki jih določajo pravo Unije ter nacionalne zakonodaje in običaji“.
Ker se tako člen 11(1)(d) Direktive 2003/109 kot člen 34(3) Listine sklicujeta na nacionalno pravo, je predložitveno sodišče pristojno, da ob upoštevanju cilja vključevanja, ki ga uresničuje ta direktiva, presodi, ali subvencija za stanovanje, kakršna je ta v pokrajinskem zakonu, ustreza kateri od kategorij iz člena 11(1)(d), čemur Provincia autonoma di Bolzano ugovarja.
– Člen 11(4) Direktive 2003/109
Tretjič, ker bi predložitveno sodišče lahko štelo, da subvencija za stanovanje, ki je sporna v glavni stvari, spada na področje uporabe člena 11(1)(d) Direktive 2003/109, je treba preizkusiti, ali bi Provincia autonoma di Bolzano, kot zatrjuje, na podlagi odstavka 4 tega člena lahko utemeljeno omejila uporabo načela enakega obravnavanja iz odstavka 1.
V zvezi s tem je treba spomniti, da lahko države članice na podlagi te določbe omejijo uporabo navedenega načela v zvezi s socialno pomočjo in socialnim varstvom na osnovne prejemke. Člen 11(4) Direktive 2003/109 pa, nasprotno, ne dovoljuje odstopanja od navedenega načela v zvezi s prejemki socialnega zavarovanja, kot je opredeljeno v nacionalni zakonodaji.
Iz uvodne izjave 13 navedene direktive je razvidno, da pojem osnovnih prejemkov obsega vsaj podporo v višini najnižjega dohodka, pomoč ob bolezni in nosečnosti, otroški dodatek in pomoč za dolgoročno oskrbo. Načine dodeljevanja teh prejemkov bi moralo na podlagi te uvodne izjave določati nacionalno pravo.
Najprej je treba navesti, da seznam iz uvodne izjave 13, kjer je opredeljen pojem „osnovni prejemek“ iz člena 11(4) Direktive 2003/109, ni izčrpen, kot jasno dokazuje uporaba besede „vsaj“. Dejstvo, da v tej uvodni izjavi ni nobenega izrecnega sklicevanja na subvencije za stanovanje, torej ne pomeni, da te niso osnovni prejemki, za katere je treba nujno uporabiti načelo enakega obravnavanja
Nato je treba poudariti, da je integracija državljanov tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas v državah članicah, in pravica teh državljanov do enakega obravnavanja na področjih, naštetih v členu 11(1) Direktive 2003/109, splošno pravilo in da je odstopanje, določeno v členu 11(4), treba razlagati ozko (glej po analogiji sodbo z dne 4. marca 2010 v zadevi Chakroun,
C-578/08, ZOdl., str. I-1839
, točka 43).
V zvezi s tem je treba poudariti, da se lahko javni organ bodisi na nacionalni, regionalni ali lokalni ravni na odstopanje iz člena 11(4) Direktive 2003/109 sklicuje le, če so organi zadevne države članice, ki so pristojni za prenos te direktive, jasno navedli, da so se nameravali sklicevati na to odstopanje.
Iz spisa, predloženega Sodišču, ni razvidno, da bi Italijanska republika izrazila namen, da bo uporabila odstopanje od načela enakega obravnavanja, določenega v členu 11(4) Direktive 2003/109.
Nazadnje je treba poudariti, da je sklicevanje na nacionalno pravo v uvodni izjavi 13 navedene direktive omejeno na načine dodeljevanja zadevnih prejemkov, in sicer na določitev pogojev za dostop do teh prejemkov in njihove višine ter postopkov v zvezi s tem.
Pomen in obseg pojma „osnovni prejemek“ iz člena 11(4) Direktive 2003/109 je torej treba poiskati ob upoštevanju konteksta, v katerega je umeščen ta člen, in cilja, ki ga uresničuje ta direktiva, in sicer integracije državljanov tretjih držav, ki so zakonito in daljši čas prebivali v državah članicah.
Člen 11(4) Direktive 2003/109 je treba razumeti tako, da državam članicam dovoljuje, da omejijo enako obravnavanje, do katerega so upravičeni imetniki statusa, dodeljenega na podlagi Direktive 2003/109, razen v zvezi s prejemki na področju socialne pomoči in socialnega varstva, ki jih podeljujejo javni organi bodisi na nacionalni, regionalni ali lokalni ravni in ki prispevajo k zadovoljitvi osnovnih potreb posameznika, kot so hrana, stanovanje in zdravje.
V zvezi s tem je treba spomniti, da Unija na podlagi člena 34 Listine priznava in spoštuje pravico do socialne pomoči in pomoči pri pridobitvi stanovanj, ki naj zagotovita dostojno življenje vsem, ki nimajo zadostnih sredstev. Iz tega izhaja, da ker se s subvencijo, ki je sporna v postopku v glavni stvari, uresničuje cilj, določen v navedenem členu Listine, na podlagi prava Unije ni mogoče šteti, da ni del osnovnih prejemkov v smislu člena 11(4) Direktive 2003/109. Nacionalno sodišče mora glede tega priti do potrebnih ugotovitev, pri tem pa upoštevati cilj navedene subvencije, njeno višino, pogoje za njeno dodelitev in umestitev te subvencije v italijanskem socialnem sistemu.
Ob upoštevanju zgoraj navedenega je treba na tretje vprašanje odgovoriti, da je treba člen 11(1)(d) Direktive 2003/109 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ali regionalni zakonodaji, kot je ta v postopku v glavni stvari, s katero se v zvezi s pridobitvijo subvencije za stanovanje državljan tretje države, ki ima na podlagi določb te direktive status rezidenta za daljši čas, pri razdelitvi sredstev, namenjenih za navedeno subvencijo, obravnava različno od državljanov, rezidentov iste pokrajine ali regije, če ta subvencija spada v eno od treh kategorij, ki so navedene v tej določbi, in če se ne uporabi odstavek 4 istega člena.
Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:

1.
Prvo, četrto, peto, šesto in sedmo vprašanje, ki jih je postavilo Tribunale di Bolzano v zadevi C-571/10, niso dopustna.

2.
V primeru nasprotja med nacionalnim pravnim pravilom in Evropsko konvencijo o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisano 4. novembra 1950 v Rimu, sklicevanje na to konvencijo v členu 6(3) PEU ne nalaga nacionalnemu sodišču, da neposredno uporabi določbe navedene konvencije in da ne uporabi nacionalnega pravnega pravila, ki ni skladno s to konvencijo.

3.
Člen 11(1)(d) Direktive Sveta 2003/109/ES z dne 25. novembra 2003 o statusu državljanov tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas, je treba razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ali regionalni zakonodaji, kot je ta v postopku v glavni stvari, s katero se v zvezi s pridobitvijo subvencije za stanovanje državljan tretje države, ki ima na podlagi določb te direktive status rezidenta za daljši čas, pri razdelitvi sredstev, namenjenih za navedeno subvencijo, obravnava različno od državljanov, rezidentov iste pokrajine ali regije, če ta subvencija spada v eno od treh kategorij, ki so navedene v tej določbi, in če se ne uporabi odstavek 4 istega člena.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: italijanščina.