CELEX: 62010TJ0035
Política exterior y de seguridad común
Medidas restrictivas adoptadas contra Irán a fin de impedir la proliferación nuclear
Congelación de fondos
Obligación de motivación
Derecho de defensa
Derecho a la tutela judicial efectiva
Confianza legítima
Revisión de las medidas restrictivas adoptadas
Error de apreciación
Igualdad de trato
Base jurídica
Requisitos sustanciales de forma
Proporcionalidad

Antecedentes del litigio
El demandante, Bank Melli Iran, es un banco comercial iraní propiedad del Estado iraní.
El presente asunto se inscribe en el marco del régimen de medidas restrictivas establecido con vistas a ejercer presión sobre la República Islámica de Irán con objeto de que ésta ponga fin a las actividades nucleares que crean un riesgo de proliferación y a la consecución de vectores de armas nucleares (en lo sucesivo, «proliferación nuclear»).
El nombre del demandante fue incluido en la lista que figura en el anexo II de la Posición Común 2007/140/PESC del Consejo, de 27 de febrero de 2007, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Irán (
DO L 61, p. 49
), por la Posición Común 2008/479/PESC del Consejo, de 23 de junio de 2008, por la que se modifica la Posición Común 2007/140 (
DO L 163, p. 43
).
Como consecuencia de ello, se incluyó el nombre del demandante en la lista del anexo V del Reglamento (CE) n
o
423/2007 del Consejo, de 19 de abril de 2007, sobre la adopción de medidas restrictivas contra Irán (
DO L 103, p. 1
), en virtud de la Decisión 2008/475/CE del Consejo, de 23 de junio de 2008, relativa a la aplicación del artículo 7, apartado 2, del Reglamento n
o
423/2007 (
DO L 163, p. 29
), que supuso la congelación de sus fondos.
El demandante interpuso recurso ante el Tribunal solicitando, en esencia, la anulación de la inclusión de su nombre en la lista del anexo V del Reglamento n
o
423/2007.
Mediante escritos de 8 y 21 de julio de 2009, el demandante solicitó al Consejo de la Unión Europea que reconsiderara la decisión de incluir su nombre en la lista del anexo V del Reglamento n
o
423/2007, alegando que no estaba implicada en la proliferación nuclear. En el escrito de 8 de julio de 2009, el demandante solicitó, además, tener acceso al expediente del Consejo.
Por medio de escrito de 27 de julio de 2009, el Consejo respondió que se habían impuesto medidas restrictivas al demandante por los motivos expuestos en la Decisión 2008/475. El Consejo denegó el acceso a la propuesta de adopción de medidas restrictivas relativa al demandante (en lo sucesivo, «propuesta inicial»), debido al carácter confidencial de ese documento, pero le facilitó al demandante dos documentos de naturaleza general relativos al procedimiento de adopción de las medidas restrictivas.
Mediante escrito de 11 de septiembre de 2009, el demandante solicitó una vez más el acceso al expediente del Consejo.
Por escrito de 1 de octubre de 2009, el Consejo comunicó al demandante motivos adicionales acerca de la adopción de las medidas restrictivas contra él.
El recurso de anulación del demandante relativo a la inclusión de su nombre en la lista del anexo V del Reglamento n
o
423/2007 fue desestimado por la sentencia del Tribunal de 14 de octubre de 2009, Bank Melli Iran/Consejo (
T-390/08, Rec. p. II-3967
).
Mediante escrito de 15 de octubre de 2009, el demandante presentó sus observaciones acerca de los motivos adicionales comunicados el 1 de octubre de 2009. El demandante alegó, por un lado, que dichos motivos eran insuficientemente precisos y, por otro lado, que los citados motivos no demostraban que estuviera implicado en la proliferación nuclear.
La inclusión del nombre del demandante en el anexo V del Reglamento n
o
423/2007 se mantuvo en el Reglamento (CE) n
o
1100/2009 del Consejo, de 17 de noviembre de 2009, relativo a la aplicación del artículo 7, apartado 2, del Reglamento n
o
423/2007 sobre la adopción de medidas restrictivas contra Irán y por el que se deroga la Decisión 2008/475 (
DO L 303, p. 31
). Se expusieron los siguientes motivos:
«Facilita o intenta facilitar apoyo financiero a empresas que participan o abastecen el programa nuclear y el programa de misiles iraní (AIO, SHIG, SBIG, AEOI, Empresa de Energía Novin, Empresa Eléctrica Mesbah, Empresa Eléctrica Kalaye y DIO). El Banco Melli sirve de facilitador para las actividades sensibles de Irán. Ha facilitado numerosas compras de materiales sensibles para los programas nuclear y de misiles de Irán. Ha facilitado una serie de servicios financieros por cuenta de entidades vinculadas a la industria nuclear y balística iraní, en particular la apertura de líneas de crédito y la gestión de cuentas. Muchas de las empresas enumeradas han sido designadas por las [resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas] 1737(2006) y 1747(2007). El Banco Melli continúa con esta tarea, siguiendo un modelo de conducta que apoya y facilita las actividades sensibles de Irán. Utilizando sus relaciones bancarias, continúa proporcionando apoyo y servicios financieros a las entidades enumeradas por la ONU y la UE en relación con tales actividades. También actúa en nombre, y [bajo] la dirección, de dichas entidades, incluido el Banco Sepah, a menudo actuando a través de sus filiales y socios.»
Mediante escrito de 18 de noviembre de 2009, el Consejo informó al demandante del mantenimiento de su nombre en la lista del anexo V del Reglamento n
o
423/2007. Dicha institución precisó que las observaciones presentadas por el demandante no justificaban el levantamiento de las medidas restrictivas, habida cuenta del apoyo prestado a la proliferación nuclear al suministrar servicios financieros a las entidades que participan en ésta. Por lo que se refiere a las solicitudes de acceso al expediente, por un lado, el Consejo reiteró que la propuesta inicial era confidencial. Por otro lado, la citada institución dirigió al demandante una versión no confidencial de la propuesta de adopción de medidas restrictivas relativa a los motivos adicionales comunicados el 1 de octubre de 2009 (en lo sucesivo, «propuesta adicional»).
A través de escrito de 14 de diciembre de 2009, el demandante solicitó, por una parte, que se celebrara una audiencia, y, por otra parte, el acceso completo al expediente del Consejo. Por escrito de 20 de enero de 2010, el Consejo respondió, por un lado, que el demandante había gozado de un derecho de audiencia al presentarle sus observaciones y, por otro lado, reiteró que la propuesta inicial era confidencial.
Desde la adopción de la Decisión 2010/413/PESC del Consejo, de 26 de julio de 2010, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Irán y que deroga la Posición Común 2007/140 (
DO L 195, p. 39
; corrección de errores
DO L 197, p. 19
), el nombre del demandante fue incluido en la lista del anexo II de la mencionada Decisión. Los motivos formulados en relación con el demandante son los mismos que los que figuran en el Reglamento n
o
1100/2009.
La inclusión del nombre del demandante en el anexo V del Reglamento n
o
423/2007 no se vio afectada por la entrada en vigor del Reglamento de Ejecución (UE) n
o
668/2010 del Consejo, de 26 de julio de 2010, relativo a la aplicación del artículo 7, apartado 2, del Reglamento n
o
423/2007 (
DO L 195, p. 25
).
Mediante escrito de 15 de septiembre de 2010, el demandante presentó al Consejo sus observaciones sobre el mantenimiento de las medidas restrictivas que le afectan. En esa ocasión el demandante reiteró sus peticiones relativas a la celebración de una audiencia y al acceso al expediente del Consejo.
La inclusión del nombre del demandante en el anexo II de la Decisión 2010/413 fue mantenida por la Decisión 2010/644/PESC del Consejo, de 25 de octubre de 2010, por la que se modifica la Decisión 2010/413 (
DO L 281, p. 81
).
Al haber sido derogado el Reglamento n
o
423/2007 por el Reglamento (UE) n
o
961/2010 del Consejo, de 25 de octubre de 2010, relativo a medidas restrictivas contra Irán (
DO L 281, p. 1
), el nombre del demandante fue incluido por el Consejo en el anexo VIII de este último Reglamento.
Los motivos formulados en relación con el demandante en la Decisión 2010/644 y en el Reglamento n
o
961/2010 son los mismos que los que figuran en el Reglamento n
o
1100/2009.
Mediante escrito de 28 de octubre de 2010, el Consejo informó al demandante del mantenimiento de su nombre en la lista del anexo II de la Decisión 2010/413 y de su inclusión en la del anexo VIII del Reglamento n
o
961/2010. A este respecto, el Consejo precisó que no había elementos nuevos que justificaran el levantamiento de las medidas restrictivas que afectan al demandante y que estas últimas medidas no se basaban en información distinta de la de los documentos comunicados con anterioridad.
Por medio de escrito de 28 de julio de 2011, el demandante solicitó al Consejo que reconsiderara la decisión de mantenerla en la lista del anexo II de la Decisión 2010/413 y en la del anexo VIII del Reglamento n
o
961/2010. El demandante reiteró que no estaba involucrado en la proliferación nuclear.
Por la sentencia de 16 de noviembre de 2011, Bank Melli Iran/Consejo (
C-548/09 P, Rec. p. I-11381
), el Tribunal de Justicia desestimó el recurso de casación interpuesto por el demandante contra la sentencia de 14 de octubre de 2009, Bank Melli Iran/Consejo, citada en el apartado 10
supra
.
La inclusión del nombre del demandante en el anexo II de la Decisión 2010/413 y en el anexo VIII del Reglamento n
o
961/2010 no se vio afectada por la entrada en vigor de la Decisión 2011/783/PESC del Consejo, de 1 de diciembre de 2011, por la que se modifica la Decisión 2010/413 (
DO L 319, p. 71
) y del Reglamento de Ejecución (UE) n
o
1245/2011 del Consejo, de 1 de diciembre de 2011, por el que se aplica el Reglamento n
o
961/2010 (
DO L 319, p. 11
).
Mediante escrito de 5 de diciembre de 2011, el Consejo informó al demandante del mantenimiento de su nombre en las listas del anexo II de la Decisión 2010/413 y del anexo VIII del Reglamento n
o
961/2010. El Consejo declaró que las observaciones presentadas por el demandante el 28 de julio de 2011 no justificaban el levantamiento de las medidas restrictivas.
A través de escrito de 16 de enero de 2012, el demandante solicitó el acceso a las pruebas relativas a la adopción de las medidas restrictivas que le afectan y a su mantenimiento. El Consejo respondió por medio de escrito de 21 de febrero de 2012, al cual fueron adjuntados tres documentos que versaban sobre la revisión de las medidas restrictivas.
Al haber sido derogado el Reglamento n
o
961/2010 por el Reglamento (UE) n
o
267/2012 del Consejo, de 23 de marzo de 2012, relativo a medidas restrictivas contra Irán (
DO L 88, p. 1
), el Consejo incluyó el nombre del demandante en el anexo IX de este último Reglamento. Los motivos formulados en relación con el demandante son los mismos que los que figuran en el Reglamento n
o
1100/2009.
Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 29 de enero de 2010, el demandante interpuso el recurso en el asunto T‑35/10, por el que solicita la anulación parcial del Reglamento n
o
1100/2009.
Por auto del Presidente de la Sala Segunda del Tribunal de 4 de mayo de 2010, se suspendió el procedimiento en el asunto T‑35/10 hasta que el Tribunal de Justicia dictara sentencia en el asunto C‑548/09 P, Bank Melli Iran/Consejo.
A través de los escritos presentados en la Secretaría del Tribunal los días 17 y 28 de mayo y 7 de junio de 2010, respectivamente, la Comisión Europea, la República Francesa y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte solicitaron intervenir en el asunto T‑35/10 en apoyo del Consejo.
Al modificarse la composición de las Salas del Tribunal, la Juez Ponente fue adscrita a la Sala Cuarta, a la que se atribuyó en consecuencia el asunto T‑35/10.
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 7 de enero de 2011, el demandante interpuso el recurso en el asunto T‑7/11, por el que solicitaba, en particular, la anulación parcial de la Decisión 2010/644 y del Reglamento n
o
961/2010.
Por medio de escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 4 de abril de 2011, la Comisión solicitó intervenir en el asunto T‑7/11 en apoyo del Consejo. Mediante auto de 9 de junio de 2011, la Presidenta de la Sala Cuarta del Tribunal admitió dicha intervención.
El 24 de noviembre de 2011, el Tribunal (Sala Cuarta) solicitó a las partes, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento previstas en el artículo 64 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal, que le presentaran sus observaciones acerca de las consecuencias que cabía deducir, con respecto al asunto T‑35/10, de la sentencia de 16 de noviembre de 2011, Bank Melli Iran/Consejo, citada en el apartado 23
supra
. Las partes atendieron esa petición.
Mediante auto de 8 de febrero de 2012, la Presidenta de la Sala Cuarta del Tribunal admitió la intervención de la Comisión, de la República Francesa y del Reino Unido en apoyo del Consejo en el asunto T‑35/10.
A través de escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 15 de febrero de 2012, el demandante adaptó sus pretensiones en el asunto T‑7/11 a raíz de la adopción de la Decisión 2011/783, del Reglamento de Ejecución n
o
1245/2011, de la Decisión 2012/35/PESC del Consejo, de 23 de enero de 2012, por la que se modifica la Decisión 2010/413 (
DO L 19, p. 22
), del Reglamento de Ejecución (UE) n
o
54/2012 del Consejo, de 23 de enero de 2012, por el que se aplica el Reglamento n
o
961/2010 (
DO L 19, p. 1
), y del Reglamento (UE) n
o
56/2012 del Consejo, de 23 de enero de 2012, por el que se modifica el Reglamento n
o
961/2010 (
DO L 19, p. 10
).
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 30 de julio de 2012, por una parte, el demandante adaptó sus pretensiones en el asunto T‑7/11 a raíz de la adopción del Reglamento n
o
267/2012. Por otra parte, solicitó que se anulara todo reglamento futuro o toda decisión futura que complemente o modifique cualquiera de los actos impugnados que esté en vigor al término de la fase oral.
Mediante auto de la Presidenta de la Sala Cuarta del Tribunal de 5 de marzo de 2013, se ordenó la acumulación de los asuntos T‑35/10, T‑7/11 y T‑8/11 a efectos de la fase oral del procedimiento, conforme al artículo 50 del Reglamento de Procedimiento.
Visto el informe de la Juez Ponente, el Tribunal (Sala Cuarta) decidió iniciar la fase oral y, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento previstas en el artículo 64 del Reglamento de Procedimiento, formuló preguntas por escrito a las partes. Las partes respondieron a las preguntas del Tribunal en el plazo impartido.
En la vista celebrada el 17 de abril de 2013 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas escritas y orales formuladas por el Tribunal.
En sus escritos, el demandante solicita al Tribunal que:
—
Anule el punto 4 de la parte B del anexo del Reglamento n
o
1100/2009, el punto 5 de la parte B del anexo de la Decisión 2010/644, el punto 5 de la parte B del anexo VIII del Reglamento n
o
961/2010, la Decisión 2011/783, el Reglamento de Ejecución n
o
1245/2011, la Decisión 2012/35, el Reglamento de Ejecución n
o
54/2012, el Reglamento n
o
56/2012 y el punto 5 de la parte I.B del anexo IX del Reglamento n
o
267/2012, en la medida en que dichos actos le afectan.
—
Anule las decisiones del Consejo comunicadas mediante escritos de este último de 18 de noviembre de 2009, de 28 de octubre de 2010 y de 5 de diciembre de 2011.
—
Declare que no le son aplicables el artículo 20, apartado 1, letra b), de la Decisión 2010/413 y el artículo 16, apartado 2, del Reglamento n
o
961/2010.
—
Anule cualquier reglamento futuro o cualquier decisión futura que complemente o modifique uno de los actos impugnados que esté en vigor al término de la fase oral.
—
Condene en costas al Consejo.
En la vista, el demandante, por un lado, desistió de su recurso en la parte que tiene por objeto la anulación de la Decisión 2012/35, del Reglamento de Ejecución n
o
54/2012 y del Reglamento n
o
56/2012. Por otro lado, señaló que en realidad su segunda pretensión se solapaba con la primera y que, en consecuencia, desistía de su recurso en la medida en que persigue la anulación de los escritos de 18 de noviembre de 2009, de 28 de octubre de 2010 y de 5 de diciembre de 2011.
El Consejo, apoyado por la Comisión, solicita al Tribunal que:
—
Desestime los recursos.
—
Condene en costas al demandante.
El Reino Unido solicita al Tribunal que desestime el recurso en el asunto T‑35/10.
La República Francesa solicita al Tribunal que desestime el recurso en el asunto T‑35/10 y condene en costas al demandante.
Fundamentos de Derecho
Con carácter preliminar, habida cuenta de la conexión entre los asuntos T‑35/10 y T‑7/11, el Tribunal decide acumularlos a efectos de la sentencia, con arreglo al artículo 50 del Reglamento de Procedimiento.
Por otro lado, procede señalar que la tercera pretensión, que pretende que se declare la inaplicabilidad al demandante del artículo 20, apartado 1, letra b), de la Decisión 2010/413 y del artículo 16, apartado 2, del Reglamento n
o
961/2010, se confunde, en realidad, con las alegaciones que impugnan la legalidad de la Decisión 2010/413 y del Reglamento n
o
961/2010, formuladas en apoyo de la primera pretensión del demandante. En consecuencia, el Tribunal no debe examinar de manera autónoma la tercera pretensión.
En apoyo de su primera pretensión, el demandante invocó los siguientes motivos en sus escritos:
—
el primer motivo en el asunto T‑35/10 y el tercer motivo en el asunto T‑7/11, basados en el incumplimiento de la obligación de motivación, en la vulneración de su derecho de defensa, de su derecho a una tutela judicial efectiva y de los principios de buena administración y de protección de la confianza legítima así como en el incumplimiento de la obligación del Consejo de revisar las medidas restrictivas adoptadas a la luz de las observaciones formuladas;
—
el segundo motivo en el asunto T‑35/10 y el cuarto motivo en el asunto T‑7/11, fundados en un error de apreciación al considerar el Consejo que el demandante estaba implicada en la proliferación nuclear;
—
el tercer motivo en el asunto T‑35/10, basado en la vulneración de los requisitos sustanciales de forma y en un error de Derecho por lo que se refiere a la base jurídica del Reglamento n
o
1100/2009, y el segundo motivo en el asunto T‑7/11, fundado en un error de Derecho en lo que atañe a la base jurídica de la Decisión 2010/644 y del Reglamento n
o
961/2010;
—
el cuarto motivo en el asunto T‑35/10 y el quinto motivo en el asunto T‑7/11, basados en la vulneración del principio de proporcionalidad y de su derecho de propiedad, derivada del hecho de que el Consejo no tomó en consideración las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas;
—
el primer motivo en el asunto T‑7/11, fundado en la infracción del artículo 215 TFUE y del artículo 40 TUE, y en la vulneración del principio de igualdad de trato;
—
el sexto motivo en el asunto T‑7/11, basado en la ilegalidad del artículo 23, apartado 4, del Reglamento n
o
267/2012.
En la vista, el demandante alegó, además, que el Reglamento n
o
267/2012 no le fue comunicado personalmente.
El Consejo, la República Francesa, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y la Comisión niegan el fundamento de los motivos aducidos por el demandante.
Además, el Consejo y la Comisión sostienen que el demandante es una emanación del Estado iraní y, por tanto, es inadmisible que invoque en su beneficio la protección y las garantías vinculadas a los derechos fundamentales. El Consejo alega igualmente la inadmisibilidad de la cuarta pretensión del demandante.
Además de los motivos y las alegaciones de las partes, procede examinar la admisibilidad de las adaptaciones de las pretensiones efectuadas por el demandante.
Sobre la admisibilidad
Sobre las adaptaciones de las pretensiones del demandante
Según la jurisprudencia, cuando se sustituye durante el procedimiento una decisión o un reglamento que afecta directa e individualmente a un particular por un acto que tiene el mismo objeto, este último debe considerarse un elemento nuevo que permite que el demandante adapte sus pretensiones y motivos. En efecto, obligar al demandante a interponer un nuevo recurso iría en contra de la buena administración de la justicia y de las exigencias de economía procesal. Además, sería injusto que, para hacer frente a las críticas contenidas en un recurso contra un acto presentado ante el juez de la Unión, la institución afectada pudiera adaptar el acto impugnado o sustituirlo por otro e invocar, durante el procedimiento, dicha modificación o sustitución para privar a la otra parte de la posibilidad de hacer extensivas sus pretensiones y motivos iniciales al acto ulterior o de formular nuevos motivos y pretensiones contra este último (véase, por analogía, la sentencia del Tribunal de 23 de octubre de 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Consejo,
T-256/07, Rec. p. II-3019
, apartado 46, y la jurisprudencia citada).
La misma conclusión se aplica a los actos, como la Decisión 2011/783 y el Reglamento de Ejecución n
o
1245/2011, que, sin derogar un acto anterior, mantienen la inclusión de una entidad en las listas de las entidades afectadas por medidas restrictivas, a raíz de un procedimiento de revisión expresamente impuesto por la normativa aplicable.
No obstante, para ser admisible, una solicitud de adaptación de las pretensiones debe presentarse en el plazo de recurso establecido en el artículo 263 TFUE, párrafo sexto. En efecto, según reiterada jurisprudencia, ese plazo de recurso es de orden público y debe ser aplicado por el juez de la Unión de manera que se garantice la seguridad jurídica y la igualdad de los justiciables ante la ley (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 18 de enero de 2007, PKK y KNK/Consejo,
C-229/05 P, Rec. p. I-439
, apartado 101). De esta manera, es competencia del juez verificar, en su caso de oficio, si se ha respetado dicho plazo (véase el auto del Tribunal de 11 de enero de 2012, Ben Ali/Consejo, T‑301/11, apartado 16).
A este respecto, debe recordarse que, según la jurisprudencia, el principio de tutela judicial efectiva exige que la autoridad de la Unión que adopta medidas restrictivas individuales frente a una persona o una entidad comunique los motivos en que se basan dichas medidas, ya sea en el momento en que se adoptan dichas medidas o, al menos, con la máxima brevedad posible una vez adoptadas, a fin de permitir a estas personas o entidades ejercer su derecho de recurso (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de noviembre de 2011, Bank Melli Iran/Consejo, citada en el apartado 23
supra,
apartado 47, y la jurisprudencia citada).
De lo anterior se desprende que el plazo para la interposición de un recurso de anulación contra un acto que impone medidas restrictivas a una persona o entidad empieza a correr únicamente a partir de la fecha de la comunicación de dicho acto al interesado. De igual modo, el plazo para la presentación de una solicitud que tenga por objeto extender las pretensiones y los motivos a un acto que mantenga esas medidas empezará a correr sólo a partir de la fecha de la comunicación de este acto nuevo a la persona o entidad de que se trate.
En el caso de autos, por un lado, la Decisión 2011/783 y el Reglamento de Ejecución n
o
1245/2011 fueron comunicados individualmente al demandante mediante escrito de 5 de diciembre de 2011. Por consiguiente, la solicitud de adaptación de las pretensiones que tienen por objeto dichos últimos actos de 15 de febrero de 2012 fue presentada dentro del plazo de dos meses previsto en el artículo 263 TFUE, párrafo sexto, aumentado en el plazo de diez días por razón de la distancia que establece el artículo 102, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento.
Por otro lado, el Reglamento n
o
267/2012 no se comunicó personalmente al demandante, si bien el Consejo conoce su domicilio. En estas circunstancias, el plazo para la adaptación de las pretensiones del demandante en lo que atañe al Reglamento n
o
267/2012 no ha empezado a correr, de manera que la solicitud del demandante de 30 de julio de 2012 no puede considerarse extemporánea.
A la vista de cuanto antecede, procede concluir que el demandante está legitimado para solicitar la anulación de la Decisión 2011/783, del Reglamento de Ejecución n
o
1245/2011 y del Reglamento n
o
267/2012.
Sobre la pretensión de que se anule todo reglamento futuro o toda decisión futura que complemente o modifique cualquiera de los actos impugnados que esté en vigor al término de la fase oral
El Consejo impugna la admisibilidad de la cuarta pretensión del demandante, dirigida a que se anule cualquier reglamento futuro o cualquier decisión futura que complemente o modifique uno de los actos impugnados que esté en vigor al término de la fase oral.
A este respecto, con arreglo a la jurisprudencia, el Tribunal sólo puede conocer de una pretensión de anulación de un acto existente y lesivo. Si bien el demandante puede reformular sus pretensiones para solicitar la anulación de actos que sustituyen, durante el procedimiento, a los actos inicialmente impugnados, esta solución no permite el control especulativo de la legalidad de actos hipotéticos aún no adoptados (véase la sentencia del Tribunal de 12 de diciembre de 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Consejo,
T-228/02, Rec. p. II-4665
, apartado 32, y la jurisprudencia citada).
En estas circunstancias, debe desestimarse por inadmisible la cuarta pretensión del demandante.
Sobre el fondo
Sobre la posibilidad del demandante de invocar la protección y las garantías vinculadas a los derechos fundamentales
El Consejo y la Comisión alegan que, de conformidad con el Derecho de la Unión, las personas jurídicas que constituyen emanaciones de los Estados terceros no pueden invocar la protección y las garantías vinculadas a los derechos fundamentales. En la medida en que, en opinión de dichas instituciones, el demandante es una emanación del Estado iraní, le es aplicable esa norma.
A este respecto, debe señalarse que ni la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (
DO 2010, C 83, p. 389
) ni el Derecho primario de la Unión prevén disposiciones que excluyan a las personas jurídicas que son emanaciones de los Estados de la protección de los derechos fundamentales. Al contrario, las disposiciones de la citada Carta que son pertinentes respecto a los motivos invocados por el demandante, y, en particular, sus artículos 17, 41 y 47, garantizan los derechos de «toda persona», formulación que incluye a las personas jurídicas, como el demandante.
Sin embargo, el Consejo y la Comisión invocan, en este contexto, el artículo 34 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950 (en lo sucesivo, «CEDH»), que establece la inadmisibilidad de los recursos presentados ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos por organizaciones gubernamentales.
Pues bien, por una parte, el artículo 34 del CEDH es una disposición procesal que no es aplicable a los procedimientos ante el juez de la Unión. Por otra parte, según la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, la finalidad de esa disposición es evitar que un Estado parte en el CEDH sea a la vez demandante y demandado ante ese Tribunal (véase, en este sentido, la sentencia del TEDH de 13 de diciembre de 2007, Compagnie de navigation de la République islamique d’Iran c. Turquía,
Recueil des arrêts et décisions,
2007‑V, § 81). Ese razonamiento no es aplicable en el presente caso.
El Consejo y la Comisión alegan, asimismo, que la norma que invocan está justificada por el hecho de que un Estado es garante del respeto de los derechos fundamentales en su territorio, pero no puede reivindicar esos derechos.
No obstante, aun suponiendo que esa justificación resulte aplicable en relación con una situación interna, la circunstancia de que un Estado sea el garante del respeto de los derechos fundamentales en su propio territorio es irrelevante a efectos del alcance de los derechos que pueden ejercer personas jurídicas que son emanaciones de ese mismo Estado en el territorio de Estados terceros.
Habida cuenta de lo antedicho, procede estimar que no existe en el Derecho de la Unión una norma que impida a las personas jurídicas que son emanaciones de los Estados terceros invocar en su favor la protección y las garantías vinculadas a los derechos fundamentales. Por lo tanto, esos mismos derechos pueden ser invocados por las citadas personas ante el juez de la Unión siempre que sean compatibles con su condición de persona jurídica.
Además y en cualquier caso, el Consejo y la Comisión no han aportado elementos que permitan demostrar que el demandante era efectivamente una emanación del Estado iraní, a saber una entidad que participaba en el ejercicio del poder público o que gestionaba un servicio público bajo el control de las autoridades (véase, en este sentido, la sentencia del TEDH Compagnie de navigation de la République islamique d’Iran c. Turquía, citada en el apartado 67
supra,
§ 79).
A este respecto, en primer lugar, el Consejo sostiene que el demandante gestiona un servicio público bajo el control de las autoridades iraníes en la medida en que presta servicios financieros que son necesarios para el funcionamiento de la economía iraní. Ahora bien, no rebate las alegaciones del demandante según las cuales tales servicios constituyen actividades comerciales ejercidas en un sector competitivo y sometidas al Derecho común. En tales circunstancias, el hecho de que tales actividades sean necesarias para el funcionamiento de la economía de un Estado no les confiere, por sí mismas, la condición de servicio público.
En siguiente lugar, la Comisión sostiene que la circunstancia de que el demandante esté implicado en la proliferación nuclear demuestra que participa en el ejercicio del poder público. Sin embargo, al argumentar de este modo, la Comisión adopta como premisa de hecho una circunstancia cuya realidad discute el demandante y que es el núcleo mismo de los debates ante el Tribunal. Además, la presunta implicación del demandante en la proliferación nuclear, tal como se expone en los actos impugnados, no está comprendida en el ámbito de los poderes estatales, sino en el de las transacciones comerciales efectuadas con entidades que participan en la proliferación nuclear. Por lo tanto, esta alegación no justifica que se califique al demandante de emanación del Estado iraní.
Por último, la Comisión estima que el demandante es una emanación del Estado iraní debido a la participación de éste en su capital. Pues bien, esta circunstancia no implica, en sí misma, que el demandante participe en el ejercicio del poder público o gestione un servicio público.
Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede concluir que el demandante puede invocar en su favor la protección y las garantías vinculadas a los derechos fundamentales.
Sobre el primer motivo en el asunto T‑35/10 y el tercer motivo en el asunto T‑7/11, basados en el incumplimiento de la obligación de motivación, la vulneración del derecho de defensa del demandante, de su derecho a una tutela judicial efectiva, de los principios de buena administración y de protección de la confianza legítima y en el incumplimiento de la obligación del Consejo de revisar las medidas restrictivas adoptadas a la luz de las observaciones formuladas
El demandante sostiene que, en el contexto de la adopción de los actos impugnados, el Consejo incumplió la obligación de motivación, vulneró su derecho de defensa e incumplió la obligación de revisar las medidas restrictivas adoptadas a la luz de las observaciones formuladas. Además, dichas infracciones implican, según el demandante, la vulneración de su derecho a una tutela judicial efectiva así como de los principios de buena administración y de protección de la confianza legítima.
El Consejo, la República Francesa, el Reino Unido y la Comisión rebaten el fundamento de las alegaciones del demandante.
Es preciso recordar, en primer lugar, que la obligación de motivar un acto lesivo, tal como se establece en el artículo 296 TFUE, párrafo segundo, y, más en particular en este caso, en el artículo 24, apartado 3, de la Decisión 2010/413, en el artículo 15, apartado 3, del Reglamento n
o
423/2007, en el artículo 36, apartado 3, del Reglamento n
o
961/2010 y en el artículo 46, apartado 3, del Reglamento n
o
267/2012, tiene como finalidad, por una parte, proporcionar al interesado una indicación suficiente sobre si la decisión está bien fundada o si adolece, en su caso, de algún vicio que permita impugnar su validez ante el juez de la Unión y, por otra parte, permitir a éste ejercer su control sobre la legalidad de dicho acto. La obligación de motivación así establecida constituye un principio fundamental del Derecho de la Unión que sólo admite excepciones en razón de consideraciones imperiosas. En principio, pues, la motivación debe notificarse al interesado al mismo tiempo que el acto lesivo, ya que la falta de motivación no puede quedar subsanada por el hecho de que el interesado descubra los motivos de la decisión en el procedimiento ante el juez de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de octubre de 2009, Bank Melli Iran/Consejo, citada en el apartado 10
supra
, apartado 80, y la jurisprudencia citada).
Por consiguiente, salvo que existan razones imperiosas relacionadas con la seguridad de la Unión o de sus Estados miembros o con la gestión de sus relaciones internacionales que se opongan a la comunicación de determinados elementos, el Consejo debe dar a conocer a la entidad que sea objeto de medidas restrictivas las razones específicas y concretas por las que considera que debían adoptarse tales medidas. Ha de mencionar también los elementos de hecho y de Derecho de los que depende la justificación legal de las medidas de que se trata y las consideraciones que le han llevado a adoptarlas (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de octubre de 2009, Bank Melli Iran/Consejo, citada en el apartado 10
supra,
apartado 81, y la jurisprudencia citada).
Por otra parte, la motivación debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y al contexto en el que éste se haya adoptado. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, concretamente del contenido del acto, la naturaleza de los motivos invocados y el interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por ese acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que el carácter suficiente de una motivación debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate. En particular, un acto lesivo está suficientemente motivado cuando tiene lugar en un contexto conocido por el interesado permitiéndole comprender el alcance de la medida adoptada respecto a él (véase la sentencia de 14 de octubre de 2009, Bank Melli Iran/Consejo, citada en el apartado 10
supra,
apartado 82, y la jurisprudencia citada).
En segundo lugar, según jurisprudencia reiterada, el respeto del derecho de defensa –y, en particular, del derecho a ser oído– en todo procedimiento incoado contra una entidad que pueda terminar en un acto que le sea lesivo constituye un principio fundamental del Derecho de la Unión y debe garantizarse aun cuando no exista ninguna normativa reguladora del procedimiento de que se trate (sentencia de 14 de octubre de 2009, Bank Melli Iran/Consejo, citada en el apartado 10
supra,
apartado 91).
El principio de respeto del derecho de defensa exige, por una parte, que se comuniquen a la entidad afectada los cargos que se le imputan para fundamentar el acto que le es lesivo. Por otra parte, debe dársele la posibilidad de dar a conocer oportunamente su punto de vista sobre esos cargos (véase, por analogía, la sentencia Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Consejo, citada en el apartado 62
supra,
apartado 93).
En consecuencia, por lo que se refiere a un primer acto por el que se congelan los fondos de una entidad, salvo que se opongan a ello razones imperiosas relacionadas con la seguridad de la Unión y de sus Estados miembros, o con el mantenimiento de sus relaciones internacionales, la comunicación de los cargos que se le imputan debe producirse al mismo tiempo que se adopta el acto en cuestión o lo antes posible tras su adopción. A petición de la entidad afectada, ésta tiene, asimismo, el derecho de dar a conocer su punto de vista sobre esos cargos una vez adoptado el acto. Con las mismas reservas, toda decisión subsiguiente de congelación de fondos debe, en principio, ser precedida de una comunicación de las nuevas imputaciones y de una nueva posibilidad para la entidad afectada de dar a conocer su punto de vista (véase, por analogía, la sentencia Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Consejo, citada en el apartado 62
supra,
apartado 137).
Además, es preciso señalar que, cuando se ha comunicado información suficientemente precisa que permite a la entidad interesada dar a conocer oportunamente su punto de vista sobre los cargos que le imputa el Consejo, el principio de respeto del derecho de defensa no implica la obligación de dicha institución de permitir espontáneamente el acceso a los documentos incluidos en su expediente. Sólo cuando así lo solicite la parte interesada estará el Consejo obligado a facilitar el acceso a todos los documentos administrativos no confidenciales relativos a la medida de que se trate (véase la sentencia de 14 de octubre de 2009, Bank Melli Iran/Consejo, citada en el apartado 10
supra,
apartado 97, y la jurisprudencia citada).
En tercer lugar, el principio de tutela judicial efectiva es un principio general del Derecho de la Unión que deriva de las tradiciones constitucionales comunes de los Estados miembros y que ha sido consagrado en los artículos 6 y 13 del CEDH y en el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales. La eficacia del control jurisdiccional implica que la autoridad de la Unión de que se trate está obligada a comunicar las razones de una medida restrictiva a la entidad afectada con el máximo detalle posible, en el momento de su adopción o, al menos, a la mayor brevedad posible una vez adoptada dicha decisión, a fin de permitir a la entidad afectada ejercitar dentro de plazo su derecho de recurso. En efecto, el cumplimiento de la obligación de comunicar tales razones resulta necesario, tanto para permitir que los destinatarios de las medidas restrictivas defiendan sus derechos en las mejores condiciones posibles y decidan con pleno conocimiento de causa sobre la conveniencia de someter el asunto al juez de la Unión como para poner a este último en condiciones de ejercer plenamente el control de la legalidad del acto de que se trate que le incumbe (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia del Tribunal de Justicia de 3 de septiembre de 2008, Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión,
C-402/05 P y C-415/05 P, Rec. p. I-6351
, apartados 335 a 337, y la jurisprudencia citada).
– Sobre la obligación de motivación
En opinión del demandante, la motivación de los actos impugnados es insuficiente. En efecto, según el demandante, los motivos que figuran en el Reglamento n
o
1100/2009, los motivos adicionales que le fueron comunicados el 1 de octubre de 2009 y los motivos señalados en los actos impugnados ulteriores son vagos e imprecisos, de manera que no está en condiciones de verificar dichos motivos ni de responder a los mismos.
El Consejo, la República Francesa, el Reino Unido y la Comisión rebaten el fundamento de las alegaciones del demandante.
Debe recordarse que el demandante era destinatario de medidas restrictivas desde el 23 de junio de 2008. Entre esa fecha y la fecha de adopción del primero de los actos impugnados, a saber, el 17 de noviembre de 2009, el demandante y el Consejo intercambiaron varios documentos, entre ellos el escrito de este último de 1 de octubre de 2009 mediante el cual informó al demandante de los motivos adicionales de adopción de medidas restrictivas que le afectan. Ese documento forma parte del contexto de la adopción de los actos impugnados en los presentes asuntos y puede, por lo tanto, ser tenido en cuenta al examinarlos.
Pues bien, los motivos expresados en los actos impugnados, ampliados y desarrollados por los motivos adicionales comunicados el 1 de octubre de 2009, son suficientemente precisos para cumplir la obligación de motivación que incumbe al Consejo. Por lo tanto, esos motivos permiten identificar las entidades a las que el demandante prestó servicios financieros y a las que afectan las medidas restrictivas adoptadas por la Unión o por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, así como el período durante el que se prestaron los servicios controvertidos y, en algunos casos, las transacciones específicas a las que estaban vinculados.
En estas circunstancias, debe rechazarse el motivo basado en el incumplimiento de la obligación de motivación.
– Sobre la vulneración del principio de respeto del derecho de defensa
El demandante alega que, a pesar de las reiteradas solicitudes, no obtuvo ni acceso suficiente al expediente del Consejo ni una audiencia ante este último, de manera que ignora las pruebas utilizadas respecto de él y, en consecuencia, no puede defenderse. Afirma que, por otro lado, aunque el Consejo le haya comunicado elementos de su expediente, esta comunicación fue extemporánea.
Con carácter preliminar, el Consejo, la República Francesa, el Reino Unido y la Comisión niegan la aplicabilidad del principio de respeto del derecho de defensa en el presente litigio, remitiéndose al hecho de que las medidas restrictivas no afectaban al demandante debido a su propia actividad, sino por su pertenencia a la categoría general de personas y entidades que han prestado apoyo a la proliferación nuclear.
No puede admitirse esta argumentación. En efecto, el artículo 24, apartados 3 y 4, de la Decisión 2010/413, el artículo 15, apartado 3, del Reglamento n
o
423/2007, el artículo 36, apartados 3 y 4, del Reglamento n
o
961/2010 y el artículo 46, apartados 3 y 4, del Reglamento n
o
267/2012 establecen disposiciones que garantizan el derecho de defensa de las entidades afectadas por las medidas restrictivas adoptadas en virtud de esos textos. El respeto de ese derecho es objeto del control del juez de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de octubre de 2009, Bank Melli Iran/Consejo, citada en el apartado 10
supra,
apartado 37).
El Consejo y el Reino Unido sostienen igualmente que el Consejo no puede estar obligado a presentar a las entidades afectadas los elementos de prueba y de información que apoyan los motivos de las medidas restrictivas cuando éstos provienen de fuentes confidenciales y son, como tales, custodiados por los Estados miembros que los guardan, o incluso por terceros Estados con los cuales estos últimos cooperan, y ello en aras de la protección de las fuentes. A este respecto, el Reino Unido precisa que el Reglamento de Procedimiento del Tribunal no recoge disposiciones que permitan al mismo tomar en consideración elementos confidenciales sin revelarlos a las otras partes, lo que implica que no hay modo alguno de preservar la confidencialidad de los elementos que puedan comunicarse y, por tanto, de proteger adecuadamente las consideraciones imperiosas que se oponen a que sean comunicados a la entidad de que se trate. En estas circunstancias, según el Reino Unido, las mencionadas consideraciones deberían prevalecer, incluido en lo que atañe al procedimiento ante el Tribunal.
A este respecto, de la jurisprudencia citada en el apartado 83 anterior se desprende que puede efectivamente prescindirse de la comunicación de los cargos que se le imputan a las entidades afectadas cuando se opongan a ello razones imperiosas relacionadas con la seguridad de la Unión o de sus Estados miembros o con la gestión de sus relaciones internacionales.
No obstante, habida cuenta del papel esencial del control jurisdiccional en el contexto de la adopción y el mantenimiento de las medidas restrictivas, el juez de la Unión debe poder controlar la legalidad y la procedencia de tales medidas, incluido el respeto de las garantías procesales de las que gozan las entidades afectadas (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Consejo, citada en el apartado 62
supra,
apartado 155), si bien el carácter confidencial de determinados elementos puede, a veces, justificar restricciones por lo que se refiere a la comunicación de dichos elementos al demandante o a sus abogados, aplicables al conjunto del procedimiento ante el Tribunal (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Consejo, citada en el apartado 62
supra,
apartado 155).
Por lo demás, en virtud del párrafo tercero del artículo 67, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, «cuando, en el marco de un recurso sobre la legalidad de la denegación por una Institución del acceso a un documento, éste sea presentado al Tribunal General, tal documento no se transmitirá a las demás partes». Esta disposición faculta al Tribunal a controlar la legalidad de la denegación de acceso a un documento que figura en el expediente del Consejo, sin comunicar ese mismo documento a la entidad de que se trate.
Por lo que se refiere a las alegaciones del demandante, en primer lugar debe destacarse que de los apartados 86 a 90 anteriores se desprende que los actos impugnados están suficientemente motivados. En estas circunstancias, el Consejo también acató su obligación de comunicación inicial de las imputaciones.
En segundo lugar, en cuanto al acceso al expediente, ha de señalarse que las medidas restrictivas que afectan al demandante se basan en dos propuestas diferentes. Efectivamente, por un lado, la adopción inicial de las mencionadas medidas, en 2008, que fue objeto de recurso por parte del demandante en el asunto T‑390/08 (véanse los apartados 5, 10 y 23 anteriores), fue efectuada con arreglo a la propuesta inicial, que el Consejo rechazó comunicar al demandante, a pesar de numerosas solicitudes en este sentido. Por otro lado, los motivos adicionales, comunicados al demandante el 1 de octubre de 2009, están respaldados por la propuesta adicional, de la cual se transmitió una copia no confidencial al demandante el 18 de noviembre de 2009, esto es, en el momento en que esta última fue informada de la adopción del Reglamento n
o
1100/2009.
A este respecto, procede considerar que la falta de comunicación de un documento sobre el cual el Consejo se basó para adoptar o para mantener las medidas restrictivas impuestas a una entidad sólo constituye una vulneración del derecho de defensa que justifica la anulación de los actos de que se trate si se demuestra que las medidas restrictivas en cuestión no hubieran podido ser adoptadas o mantenidas fundadamente si el documento no comunicado debe desecharse como prueba de cargo.
En consecuencia, en el caso de autos, aun suponiendo que el Consejo rechazara infundadamente la comunicación de la propuesta inicial al demandante, esta circunstancia sólo puede justificar la anulación de los actos impugnados si se demuestra, además, que el mantenimiento de las medidas restrictivas que afectan al demandante no podía justificarse mediante los elementos comunicados a este último dentro de plazo, a saber, los motivos que figuran en los actos impugnados, los motivos adicionales notificados el 1 de octubre de 2009 y la propuesta adicional, comunicada el 18 de noviembre de 2009.
Pues bien, de los apartados 122 a 150 siguientes se desprende que las alegaciones invocadas por el demandante no permiten cuestionar el fundamento de la justificación de las medidas restrictivas que le afectan, a la que se hace referencia en el apartado 149 posterior, tal como se infiere de los elementos que le fueron comunicados. En estas circunstancias, la falta de comunicación de la propuesta inicial no puede justificar la anulación de los actos impugnados.
En tercer lugar, el demandante sostiene erróneamente que no pudo obtener una audiencia ante el Consejo.
En efecto, por una parte, el demandante no niega que estuvo en condiciones de presentar al Consejo observaciones por escrito los días 8, 21 de julio y 15 de octubre de 2009, 15 de septiembre de 2010 y 28 de julio de 2011.
Por otra parte, al contrario de lo que da a entender el demandante, ni la normativa controvertida ni el principio general de respeto del derecho de defensa le otorgan el derecho a una audiencia formal (véase, por analogía, la sentencia People’s Mojahedin Organization of Iran/Consejo, citada en el apartado 53
supra,
apartado 93, y la jurisprudencia citada), dado que la posibilidad de presentar sus observaciones por escrito es suficiente.
Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede desestimar las alegaciones basadas en la vulneración del principio de respeto del derecho de defensa al ser en parte inoperantes y en parte infundadas.
– Sobre los vicios de que adolece presuntamente la revisión efectuada por el Consejo
Según el demandante, el Consejo infringió la obligación de revisar las medidas restrictivas adoptadas a la luz de sus observaciones. Afirma que, en particular, el Consejo ni revisó efectivamente las mencionadas medidas ni respondió pormenorizadamente a las citadas observaciones, limitándose a enviar circulares. De igual modo, en opinión del demandante, la revisión que el Consejo llevó a cabo no se basó en los elementos de información y de prueba pertinentes.
A este respecto, por un lado, el Consejo alega, sin que el demandante lo contradiga, que, antes de la adopción de los actos impugnados, las delegaciones de los Estados miembros habían recibido las observaciones presentadas por el demandante. Por consiguiente, esas observaciones, que incluyen información detallada relativa a las relaciones del demandante con las entidades mencionadas en la motivación de los actos impugnados, así como elementos de prueba que apoyan esa misma información, pudieron haberse tomado en consideración.
Por otro lado, de los escritos del Consejo de 27 de julio y de 18 de noviembre de 2009, de 28 de octubre de 2010 y de 5 de diciembre de 2011 se desprende que este último examinó las referidas observaciones y que respondió a las mismas, insistiendo, en especial, en el hecho de que el demandante prestó servicios financieros a entidades implicadas en la proliferación nuclear.
En tales circunstancias, procede desestimar por infundadas las alegaciones basadas en la existencia de vicios que afectan presuntamente a la revisión de las medidas restrictivas impuestas al demandante.
– Sobre la falta de comunicación personal del Reglamento n
o
267/2012 al demandante
En la vista, el demandante alegó, sin que el Consejo lo negara, que no se le comunicó personalmente el Reglamento n
o
267/2012.
Pues bien, por un lado, si es cierto que un acto por el que se adoptan o mantienen medidas restrictivas respecto de una persona o entidad debe comunicarse a esta última y que es esta comunicación la que hace correr el plazo para la interposición, por parte de la persona o entidad afectada, de un recurso de anulación contra el acto en cuestión en virtud del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, dicha circunstancia no implica que la falta de tal comunicación justifique, por sí sola, la anulación del mencionado acto.
Por otro lado, el demandante no formula alegaciones para demostrar que, en el caso de autos, la falta de comunicación personal del Reglamento n
o
267/2012 tuvo por consecuencia una vulneración de sus derechos que justifique la anulación de éste, en la medida en que se refiere a él. Además, la existencia de tal vulneración no se infiere de los elementos obrantes en autos, habida cuenta, en primer lugar, de que los motivos expuestos respecto del demandante en el Reglamento n
o
267/2012 son idénticos a los motivos que figuran en los actos anteriores conocidos por él, en siguiente lugar, que estuvo en condiciones de adaptar sus pretensiones en el asunto T‑7/11 para solicitar la anulación del Reglamento n
o
267/2012 y, finalmente, que tuvo la oportunidad de conocer este último por otra fuente y de adjuntar una copia al acto mediante el cual efectuó la adaptación de sus pretensiones.
En estas circunstancias, procede desestimar la alegación del demandante basada en la infracción de la obligación del Consejo de comunicarle el Reglamento n
o
267/2012, sin que sea necesario analizar su admisibilidad.
– Sobre las otras vulneraciones alegadas
En opinión del demandante, el incumplimiento de la obligación de motivación, la vulneración de su derecho de defensa y el incumplimiento de la obligación de revisar las medidas restrictivas adoptadas implican, asimismo, la vulneración de su derecho a una tutela judicial efectiva y de los principios de buena administración y de protección de la confianza legítima, habida cuenta de que el Consejo no actuó de buena fe y con diligencia.
Pues bien, del examen llevado a cabo en los apartados anteriores se desprende que las alegaciones fundadas en el incumplimiento de la obligación de motivación, la vulneración de su derecho de defensa y el incumplimiento de la obligación de revisar las medidas restrictivas no justifican la anulación de los actos impugnados. En estas circunstancias, la alegación basada en la vulneración del derecho del demandante a la tutela judicial efectiva y de los principios de buena administración y de protección de la confianza legítima, que no se respalda mediante argumentos específicos y, por tanto, carece de alcance autónomo, debe igualmente desestimarse.
Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede desestimar el primer motivo en el asunto T‑35/10 y el tercer motivo en el asunto T‑7/11 por ser parcialmente inoperantes y parcialmente infundados.
Sobre el segundo motivo en el asunto T‑35/10 y el cuarto motivo en el asunto T‑7/11, fundados en un error de apreciación al considerar el Consejo que el demandante estaba implicado en la proliferación nuclear
El demandante sostiene que el Consejo incurrió en un error de apreciación al haber considerado que debía imponerle medidas restrictivas. Por un lado, el demandante niega haber prestado servicios financieros a determinadas entidades a las que se alude en la motivación de los actos impugnados. Por otro lado, el demandante estima que los servicios que efectivamente prestó a entidades implicadas en la proliferación nuclear no justifican la adopción de medidas restrictivas, toda vez que dichos servicios no están vinculados con la mencionada proliferación.
Asimismo, según el demandante, el error del Consejo implica un abuso de poder por su parte.
El Consejo, la República Francesa, el Reino Unido y la Comisión niegan el fundamento de las alegaciones aducidas por el demandante.
Con carácter preliminar, debe recordarse que un acto sólo adolece de desviación de poder cuando existen indicios objetivos, pertinentes y concordantes de que dicho acto ha sido adoptado con el fin exclusivo o, al menos, determinante de alcanzar fines distintos de los alegados o de eludir un procedimiento específicamente establecido por el Tratado para hacer frente a las circunstancias del caso (véase la sentencia de 14 de octubre de 2009, Bank Melli Iran/Consejo, citada en el apartado 10
supra,
apartado 50, y la jurisprudencia citada). Pues bien, en el presente asunto, el demandante no ha aportado elementos que sugieran que, al adoptar los actos impugnados, el Consejo persiguiera un fin que no fuese el de impedir la proliferación nuclear y su financiación. Por tanto, procede desestimar, de antemano, la alegación basada en un presunto «abuso de poder» por parte del Consejo.
Por lo que se refiere a las otras alegaciones del demandante, de la jurisprudencia se desprende que el control jurisdiccional de la legalidad de un acto por el que se adoptan medidas restrictivas contra una entidad se extiende a la apreciación de los hechos y de las circunstancias que se han invocado para justificarlo, así como a la comprobación de los elementos de prueba y de información en los que se basa esa apreciación. En el caso de que se discutan, corresponde al Consejo aportar esos elementos para su comprobación por el juez de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de octubre de 2009, Bank Melli Iran/Consejo, citada en el apartado 10
supra,
apartados 37 y 107).
A este respecto, el Consejo y el Reino Unido reiteran la alegación expuesta en el apartado 94 anterior, según la cual el Consejo no puede estar obligado a aportar los elementos de prueba y de información que apoyan los motivos de las medidas restrictivas cuando éstos provienen de fuentes confidenciales y son, como tales, custodiados por los Estados miembros que los custodian, incluso por terceros Estados con los cuales estos últimos cooperan, y ello en aras de la protección de las fuentes. El Consejo y el Reino Unido precisan que, en tales circunstancias, debe restringirse el control jurisdiccional realizado por el Tribunal. Así, según el Consejo, el Tribunal ha de limitarse a verificar la «plausibilidad objetiva» de las alegaciones de los Estados miembros mientras que, en opinión del Reino Unido, el control jurisdiccional del Tribunal no debe referirse a la procedencia material de los actos que adoptan medidas restrictivas.
Pues bien, esta alegación no puede prosperar.
En efecto, la circunstancia de que las medidas restrictivas contra el demandante fueron adoptadas sobre la base de los elementos recabados por un Estado miembro no desvirtúa en absoluto el hecho de que los actos impugnados son actos del Consejo, el cual debe, por lo tanto, asegurarse de que su adopción esté justificada, en su caso pidiendo al Estado miembro afectado que le aporte los elementos de prueba y de información necesarios a tal fin.
Asimismo, el Consejo no puede aprovecharse de que los elementos de que se trata procedan de fuentes confidenciales y no puedan, por lo tanto, ser divulgados. En efecto, si bien esa circunstancia podría, eventualmente, justificar restricciones a la comunicación de dichos elementos al demandante o a sus abogados, no es menos cierto que, habida cuenta del papel esencial del control jurisdiccional en el contexto de la adopción de medidas restrictivas, el juez de la Unión debe poder controlar la legalidad y la procedencia de tales medidas, sin que se le puedan oponer el secreto o la confidencialidad de los elementos de prueba y de información utilizados por el Consejo. Además, el Consejo no puede fundamentar un acto por el que se adoptan medidas restrictivas en información o en elementos del expediente comunicados por un Estado miembro, si ese Estado miembro no está dispuesto a autorizar su comunicación al órgano jurisdiccional de la Unión al que incumbe el control de la legalidad de esa decisión.
En consecuencia, procede examinar el fundamento de la justificación de las medidas restrictivas a la luz de los elementos de información y de prueba comunicados tanto al demandante como al Tribunal.
La motivación de los actos impugnados y los elementos comunicados por el Consejo los días 1 de octubre y 18 de noviembre de 2009 se refieren, en total, a nueve entidades presuntamente implicadas en la proliferación nuclear a las cuales el demandante habría prestado servicios financieros: la Organización de Industrias Aeroespaciales (AIO), el grupo industrial Shahid Hemmat (SHIG), el grupo industrial Shahid Bagheri (SBIG), la Organización de Energía Nuclear (AEOI), Novin Energy Company, Mesbah Energy Company, Kalaye Electric Company, la Organización de Industrias de Defensa (DIO) y el Bank Sepah.
El demandante niega haber prestado servicios financieros al SHIG, al SBIG, a Novin Energy Company y a Kalaye Electric Company. Al no haber presentado el Consejo elementos de prueba o de información para sustentar sus alegaciones relativas a los servicios supuestamente prestados a estas cuatro sociedades, las mencionadas alegaciones no pueden justificar la adopción y el mantenimiento de las medidas restrictivas impuestas al demandante, de conformidad con la jurisprudencia citada en el apartado 122 anterior.
En cambio, el demandante no niega haber prestado servicios financieros a AIO, AEOI, Mesbah Energy Company, DIO y el Bank Sepah. Por tanto, procede examinar si, como sostiene el Consejo, dichos servicios constituyen un apoyo a la proliferación nuclear en el sentido de la Decisión 2010/413, el Reglamento n
o
423/2007, el Reglamento n
o
961/2010 y el Reglamento n
o
267/2012.
A este respecto, debe recordarse que, en virtud del artículo 18 del Reglamento n
o
423/2007, del artículo 39 del Reglamento n
o
961/2010 y del artículo 49 del Reglamento n
o
267/2012, dichos Reglamentos se aplican en el territorio de la Unión, incluido su espacio aéreo, a bordo de toda aeronave o buque que dependa de la jurisdicción de un Estado miembro, a toda persona, ya se encuentre dentro o fuera del territorio de la Unión, que sea nacional de un Estado miembro, a cualquier persona jurídica, entidad u organismo, incorporado o constituido con arreglo al Derecho de un Estado miembro, y a cualquier persona jurídica, entidad u organismo en relación con cualquier operación comercial realizada, total o parcialmente, dentro de la Unión.
Por lo tanto, en cuanto a las transacciones realizadas fuera de la Unión, el Reglamento n
o
423/2007, el Reglamento n
o
961/2010 y el Reglamento n
o
267/2012 no pueden crear obligaciones jurídicas para un establecimiento financiero establecido en un Estado tercero y constituido según el Derecho de ese mismo Estado (en lo sucesivo, «establecimiento financiero extranjero»), como el demandante. Por consiguiente, dicho establecimiento financiero no está obligado, en virtud de los citados Reglamentos, a congelar los fondos de las entidades implicadas en la proliferación nuclear.
No es menos cierto que, si un establecimiento financiero extranjero participa en la proliferación nuclear, está directamente asociado a ella o presta apoyo a la misma, sus fondos y sus recursos económicos situados en territorio de la Unión, implicados en una operación comercial realizada íntegramente o en parte en la Unión o que pertenecen a nacionales de los Estados miembros o a personas jurídicas, entidades u organismos incorporados o constituidos según el Derecho de un Estado miembro, pueden verse afectados por las medidas restrictivas adoptadas en virtud del Reglamento n
o
423/2007, del Reglamento n
o
961/2010 y del Reglamento n
o
267/2012.
De lo antedicho resulta que un establecimiento financiero extranjero tiene interés en garantizar que no participa en la proliferación nuclear, está directamente asociado a ella o presta apoyo a la misma, en particular suministrando servicios financieros a una entidad implicada en ésta. Por consiguiente, cuando sepa o pueda razonablemente sospechar que uno de sus clientes está implicado en la proliferación nuclear, debe dejar de prestar servicios financieros a dicho cliente sin demora, dadas las obligaciones legales aplicables, y no volver a prestarle ningún nuevo servicio.
En el caso de autos, el Consejo no alega que los servicios controvertidos estaban comprendidos en el ámbito de aplicación del Reglamento n
o
423/2007, del Reglamento n
o
961/2010 y del Reglamento n
o
267/2012, como se recuerda en el apartado 131 anterior. En consecuencia, procede examinar si el demandante actuó sin demora al dejar de prestar servicios financieros a cada una de las cinco entidades mencionadas en el apartado 130 anterior una vez supo o pudo razonablemente sospechar que dichas entidades estaban implicadas en la proliferación nuclear.
A este respecto, en primer lugar, el demandante sostiene que sólo efectuó un pago a favor de AIO el 14 de marzo de 2007, es decir, antes de la adopción de medidas restrictivas contra esta última por parte del Consejo, que se produjo el 23 de abril de 2007.
Pues bien, el Consejo no aporta elementos de prueba o de información concretos que sugieran, bien que el demandante prestó servicios a AIO después de la adopción de medidas restrictivas que afectan a ésta, bien que el demandante sabía o podía razonablemente sospechar que AIO participaba en la proliferación nuclear a fecha de 14 de marzo de 2007.
En estas circunstancias, el pago efectuado a favor de AIO no justifica el mantenimiento de las medidas restrictivas respecto del demandante.
En segundo lugar, el demandante admite haber realizado operaciones en nombre del Bank Sepah, de Mesbah Energy Company y de DIO, tanto antes como después de la adopción de medidas restrictivas que afectan a dichas entidades. No obstante, el demandante sostiene que todas las operaciones realizadas resultaban de obligaciones contraídas con anterioridad a la adopción de las mencionadas medidas y que, en cualquier caso, las referidas operaciones no estaban vinculadas a la proliferación nuclear.
A este respecto, procede señalar que el artículo 20, apartado 6, de la Decisión 2010/413, el artículo 9 del Reglamento n
o
423/2007, el artículo 18 del Reglamento n
o
961/2010 y el artículo 25 del Reglamento n
o
267/2012 autorizan, en esencia, que se desbloqueen los fondos de las entidades afectadas por las medidas restrictivas para efectuar pagos en virtud de las obligaciones contraídas por ellas con anterioridad a su designación, en la medida en que dichos pagos no estén vinculados a la proliferación nuclear. En tales circunstancias, no procede exigir al demandante, que no estaba obligado, en el caso de autos, a congelar los fondos del Bank Sepah, de Mesbah Energy Company y de DIO en virtud de los textos antes mencionados, como se desprende de los apartados 132 y 135 anteriores, que aplique un régimen más estricto con respecto a éstas.
Pues bien, el Consejo no aporta elementos de prueba o de información que sugieran, bien que el demandante sabía o podía razonablemente sospechar que Bank Sepah, Mesbah Energy Company y DIO estaban implicadas en la proliferación nuclear antes de la adopción de las medidas restrictivas que les afectan, bien que el demandante realizó operaciones sobre la base de las instrucciones posteriores a la adopción de las citadas medidas, o incluso que las operaciones realizadas después de la adopción de las referidas medidas estaban vinculadas a la proliferación nuclear.
En estas circunstancias, las operaciones realizadas en nombre del Banco Sepah, de Mesbah Energy Company y de DIO tampoco justifican el mantenimiento de las medidas restrictivas impuestas al demandante.
En tercer lugar, el demandante admite haber realizado, hasta el 18 de abril de 2007, operaciones en nombre de AEOI, vinculadas al pago de becas y de gastos relacionados con la educación y por importes que no superan los 8.000 euros.
Pues bien, a AEOI se le aplican medidas restrictivas adoptadas por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas desde el 23 de diciembre de 2006. Así pues, a partir de esta fecha, el demandante podía, por lo menos, sospechar que AEOI estaba implicada en la proliferación nuclear.
Además, el demandante no alega que las operaciones realizadas con posterioridad al 23 de diciembre de 2006 se basaran en instrucciones recibidas antes de esta fecha.
En cualquier caso, en la medida en que AEOI se encarga de las actividades de investigación y de desarrollo en el ámbito nuclear, está justificado considerar que las becas pagadas en su nombre están vinculadas a esas mismas actividades y, por lo tanto, a la proliferación nuclear.
En consecuencia, las consideraciones expuestas en el apartado 140 anterior no son aplicables a las operaciones realizadas en nombre de AEOI.
Por otro lado, el demandante invoca erróneamente la escasa importancia del importe de los pagos realizados en nombre de AEOI. En efecto, por una parte, según las indicaciones proporcionadas por el demandante, el importe total de dichos pagos realizados en 2007 asciende a 17.768 euros, 68.341 dólares estadounidenses (USD) y 2.041 dólares australianos (AUD), es decir, una suma no desdeñable. Por otra parte, en la medida en que el hecho de disponer de personal altamente cualificado tiene una importancia primordial para las actividades de investigación y de desarrollo en el ámbito nuclear, el pago de las becas destinadas a garantizar la educación en dicho ámbito, aunque se trate de cantidades individuales relativamente bajas, constituye un apoyo a las actividades controvertidas y, en consecuencia, a la proliferación nuclear.
En estas circunstancias, procede concluir que el hecho de que el demandante realizara los pagos de las becas y de los gastos relacionados con la educación en nombre de AEOI después de la adopción de las medidas restrictivas impuestas a ésta por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas constituye un apoyo a la proliferación nuclear que justifica las medidas que le afectan.
En consecuencia, procede desestimar por infundados el segundo motivo en el asunto T‑35/10 y el cuarto motivo en el asunto T‑7/11.
Sobre el tercer motivo en el asunto T‑35/10, basado en la vulneración de los requisitos sustanciales de forma y en un error de Derecho por lo que se refiere a la base jurídica del Reglamento n
o
1100/2009, y el segundo motivo en el asunto T‑7/11, fundado en un error de Derecho en lo que atañe a la base jurídica de la Decisión 2010/644 y del Reglamento n
o
961/2010
El demandante alega errores por lo que se refiere a la base jurídica de distintos actos mediante los cuales se adoptaron las medidas restrictivas que le afectan.
El Consejo, la República Francesa, el Reino Unido y la Comisión rebaten el fundamento de las alegaciones del demandante.
En primer lugar, el demandante sostiene, en el asunto T‑35/10, que el Consejo vulneró los requisitos sustanciales de forma e incurrió en errores de Derecho por lo que se refiere a la base jurídica del Reglamento n
o
1100/2009. En efecto, dicho Reglamento encuentra su base jurídica en el Reglamento n
o
423/2007, que según el demandante es ilegal ya que fue adoptado por el Consejo por mayoría cualificada, y no por unanimidad, tal como exigían tanto el artículo 308 CE como la Posición Común 2007/140. En consecuencia, en opinión del demandante el Reglamento n
o
1100/2009 carece de base jurídica. Además, este último Reglamento tendría que haber sido adoptado por el Consejo por unanimidad, y no por mayoría cualificada, tal como se desprende de la Posición Común 2007/140, que constituye su base jurídica.
A este respecto, en primer lugar, en lo que atañe al Reglamento n
o
423/2007, conviene recordar que, de conformidad con la jurisprudencia, los artículos 60 CE y 301 CE constituían una base jurídica suficiente para adoptar el Reglamento n
o
423/2007, sin que fuera necesario el recurso al artículo 308 CE. De igual modo, del artículo 301 CE, al cual reenviaba el artículo 60 CE, se desprendía que la Posición Común 2007/140 no constituía la base jurídica del Reglamento n
o
423/2007 y de los actos que lo desarrollan, como el Reglamento n
o
1100/2009 (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de noviembre de 2011, Bank Melli Iran/Consejo, citada en el apartado 23
supra,
apartados 66 a 72).
Consecuentemente, tanto la regla de voto establecida en el artículo 308 CE como la aplicable para la adopción de la Posición Común 2007/140 y de su modificación carecen de pertinencia por lo que respecta al Reglamento n
o
423/2007. Por tanto, el respeto de la norma de voto apropiada y de los otros requisitos de procedimiento debe verificarse únicamente en relación con el tenor del artículo 301 CE, al cual reenvía el artículo 60 CE.
Con arreglo al artículo 301 CE, «cuando una posición común o una acción común, adoptadas con arreglo a las disposiciones del Tratado de la Unión […] relativas a la política exterior y de seguridad común, impliquen una acción de la Comunidad para interrumpir o reducir parcialmente o en su totalidad las relaciones económicas con uno o varios terceros países, el Consejo adoptará las medidas urgentes necesarias. El Consejo decidirá por mayoría cualificada a propuesta de la Comisión».
En el caso de autos, el demandante no niega que el Reglamento n
o
423/2007 fue adoptado por mayoría cualificada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 301 CE. También es pacífico que la adopción del Reglamento n
o
423/2007 vino precedida de la adopción por unanimidad de la Posición Común 2007/140. En tales circunstancias, procede declarar que se cumplieron los requisitos que establece el artículo 301 CE en lo relativo a la adopción del Reglamento n
o
423/2007.
Segundo, por lo que se refiere al Reglamento n
o
1100/2009, debe señalarse que, por un lado, el demandante no rebate que fue adoptado, sobre la base del artículo 15, apartado 2, del Reglamento n
o
423/2007, por mayoría cualificada y con posterioridad a la inclusión de su nombre en la lista establecida en el anexo II de la Posición Común 2007/140, mediante la Posición Común 2008/479, adoptada, con arreglo al artículo 7, apartado 2, de la Posición Común 2007/140, por unanimidad. Por otro lado, tal como se ha recordado en el apartado 154 anterior, en contra de lo que alega el demandante, la Posición Común 2007/140 no constituía la base jurídica del Reglamento n
o
1100/2009, de manera que la norma de voto que establece dicha Posición Común no es pertinente en lo que atañe a la adopción de este último Reglamento.
En estas circunstancias, deben rechazarse las alegaciones del demandante que tienen por objeto el Reglamento n
o
423/2007 y el Reglamento n
o
1100/2009.
En segundo lugar, según el demandante, en la medida en que la Decisión 2010/644 y el Reglamento n
o
961/2010 establecen medidas restrictivas contra entidades que no están incluidas en las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, éstos no debieron haber sido adoptados en virtud del procedimiento previsto en el artículo 215 TFUE, sino de conformidad con el del artículo 75 TFUE. Alternativamente, los actos impugnados podrían haberse basado en los artículos 75 TFUE y 215 TFUE aplicados conjuntamente.
Según reiterada jurisprudencia, la elección de la base jurídica de un acto de la Unión debe basarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional, entre los que figuran la finalidad y el contenido de dicho acto (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de julio de 2012, Parlamento/Consejo, C‑130/10, apartado 42, y la jurisprudencia citada).
A este respecto, el artículo 75 TFUE está incluido en el título V de la tercera parte del Tratado FUE, consagrado al espacio de libertad, seguridad y justicia en el seno de la Unión. Dicho artículo permite adoptar medidas restrictivas que estén encaminadas a la consecución de los objetivos definidos en el mencionado título, enunciados en el artículo 67 TFUE, y ello únicamente en lo que se refiere a la prevención y lucha contra el terrorismo y las actividades relacionadas con él.
En cuanto al artículo 215 TFUE, éste está comprendido en el título IV de la quinta parte del Tratado FUE, relativo a la acción exterior de la Unión. Dicho artículo permite la adopción de medidas restrictivas respecto de Estados terceros así como personas físicas o jurídicas, grupos o entidades no estatales, a fin de aplicar una resolución adoptada, conforme al capítulo 2 del título V del Tratado UE, en el ámbito de la política exterior y de seguridad común (en lo sucesivo, «PESC»).
En el caso de autos, procede señalar, con carácter preliminar, que el demandante alega erróneamente que la Decisión 2010/644 debió haberse basado en el artículo 75 TFUE, dado que no se trata de un acto adoptado en virtud del Tratado FUE, sino con arreglo al Tratado UE, en particular a su artículo 29.
Por lo que respecta al Reglamento n
o
961/2010, el Consejo alega acertadamente que las medidas restrictivas que aquél establece no se refieren ni a los objetivos enunciados en el artículo 67 TFUE ni,
a fortiori,
a la prevención y lucha contra el terrorismo y las actividades con él relacionadas. Dichas medidas restrictivas tienen por objeto las actividades de la República Islámica de Irán, es decir un Estado tercero, vinculadas a la proliferación nuclear.
Además, el Reglamento n
o
961/2010 fue adoptado con el propósito de aplicar actos incluidos en la PESC, a saber, la Decisión 2010/413 y la Decisión 2010/644.
En estas circunstancias, se ha de concluir que el artículo 215 TFUE constituye una base jurídica apropiada y suficiente para la adopción del Reglamento n
o
961/2010, dado que las medidas restrictivas previstas por éste no están comprendidas en el ámbito de aplicación
ratione materiae
del artículo 75 TFUE.
La circunstancia, alegada por el demandante, de que las medidas restrictivas que se le han impuesto exceden de las adoptadas por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, es inoperante en este contexto.
A este respecto, de la jurisprudencia se desprende que nada en los artículos 60 CE y 301 CE autoriza a considerar que la competencia que dichas disposiciones atribuían a la Comunidad se circunscribiera a la aplicación de las medidas decididas por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de octubre de 2009, Bank Melli Iran/Consejo, citada en el apartado 10
supra,
apartados 51, 52 y 64). Estas afirmaciones son aplicables a las medidas restrictivas adoptadas en virtud del artículo 215 TFUE, que recoge el contenido de los artículos 60 CE y 301 CE (véase, en este sentido, la sentencia Parlamento/Consejo, citada en el apartado 161
supra,
apartado 51).
Por tanto, el hecho de que medidas restrictivas adoptadas en el marco de la PESC exceden de las decididas por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas no tiene impacto sobre el carácter apropiado y suficiente del artículo 215 TFUE como base jurídica de éstas.
Además, según la jurisprudencia, las diferencias que existen entre los procedimientos aplicables en virtud de los artículos 75 TFUE y 215 TFUE, apartado 1, impiden que puedan ser invocadas conjuntamente ambas disposiciones como base jurídica doble de un acto como el Reglamento n
o
961/2010 (véase, por analogía, la sentencia Parlamento/Consejo, citada en el apartado 161
supra,
apartado 49).
En la medida en que el demandante sostiene todavía, en este contexto, que el recurso al artículo 75 TFUE permite garantizar un nivel apropiado de control democrático gracias a la intervención del Parlamento Europeo, procede señalar, en primer lugar, que no son los procedimientos los que definen la base jurídica de un acto, sino que es la base jurídica del acto la que determina el procedimiento que se ha de seguir para adoptarlo (sentencia Parlamento/Consejo, citada en el apartado 161
supra,
apartado 80). Así pues, la voluntad de vincular al Parlamento al proceso de adopción de las medidas restrictivas no puede tener como consecuencia que los actos de que se trate deban fundarse en una base jurídica que no sea aplicable
ratione materiae
, como, en el caso de autos, el artículo 75 TFUE.
En siguiente lugar, la diferencia que existe entre los artículos 75 TFUE y 215 TFUE en lo que atañe a la participación del Parlamento obedece a que los autores del Tratado de Lisboa decidieron atribuirle, respecto de la acción de la Unión en el marco de la PESC, un papel más limitado (sentencia Parlamento/Consejo, citada en el apartado 161
supra,
apartado 82).
Finalmente, a tenor del artículo 215 TFUE, apartado 3, los actos contemplados en este artículo incluirán las disposiciones necesarias en materia de garantías jurídicas (sentencia Parlamento/Consejo, citada en el apartado 161
supra,
apartado 83).
En estas circunstancias, se ha de concluir que el Consejo no incurrió en error en lo que respecta a la base jurídica de la Decisión 2010/644 y del Reglamento n
o
961/2010.
Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede desestimar el tercer motivo en el asunto T‑35/10 y el segundo motivo en el asunto T‑7/11 por ser en parte inoperantes y en parte infundados.
Sobre el cuarto motivo en el asunto T‑35/10 y el quinto motivo en el asunto T‑7/11, basados en la vulneración del principio de proporcionalidad y del derecho de propiedad del demandante, derivada del hecho de que el Consejo no tomó en consideración las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas
El demandante sostiene que el Consejo vulneró el principio de proporcionalidad y su derecho de propiedad.
El Consejo rebate el fundamento de las alegaciones del demandante.
Según la jurisprudencia, en virtud del principio de proporcionalidad, que forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión, la legalidad de la prohibición de una actividad económica está supeditada al requisito de que las medidas de prohibición sean apropiadas y necesarias para alcanzar los objetivos legítimamente perseguidos por la normativa controvertida, entendiéndose que, cuando pueda optarse entre varias medidas adecuadas, deberá recurrirse a la menos onerosa, y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos (sentencia de 14 de octubre de 2009, Bank Melli Iran/Consejo, citada en el apartado 10
supra,
apartado 66).
En el caso de autos, en primer lugar, el demandante sostiene que se le han impuesto medidas restrictivas que exceden de las medidas establecidas en las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, cuando se supone que los actos impugnados deben recoger esas mismas resoluciones. Por tanto, según el demandante, las medidas restrictivas que se le han impuesto son desproporcionadas, habida cuenta de que el Consejo no ha aportado ninguna justificación objetiva en relación con esta disparidad.
A este respecto, ya se ha expuesto en el apartado 169 anterior, por un lado, que, según la jurisprudencia, el Consejo era competente para adoptar, en virtud de los artículos 60 CE y 301 CE, medidas restrictivas que fueran más allá de las decididas por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y, por otro lado, que esta afirmación es aplicable a las medidas restrictivas adoptadas en virtud del artículo 215 TFUE, como las previstas en el Reglamento n
o
961/2010 y en el Reglamento n
o
267/2012.
La misma conclusión debe aplicarse, por analogía, a las medidas restrictivas adoptadas con arreglo al artículo 29 TUE, como aquellas establecidas en la Decisión 2010/413 y en las decisiones adoptadas para su aplicación. En efecto, el artículo 29 TUE tampoco limita los poderes que le confiere al Consejo para la aplicación de las medidas decididas por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.
En consecuencia, el mero hecho de que las medidas restrictivas impuestas al demandante vayan más allá de las adoptadas por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas no implica que el Consejo haya infringido el principio de proporcionalidad.
A mayor abundamiento, el demandante sostiene erróneamente que el Consejo estaba obligado a facilitar una «justificación objetiva» en relación con el hecho de que adoptaba medidas restrictivas autónomas respecto de él. En efecto, según la jurisprudencia, las medidas restrictivas autónomas impuestas a las entidades implicadas en la proliferación nuclear persiguen un objetivo legítimo que corresponde a los objetivos que tratan de alcanzar las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, a saber, impedir la proliferación nuclear y su financiación. Por otro lado, dichas medidas restrictivas son apropiadas y necesarias para lograr el mencionado objetivo (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de octubre de 2009, Bank Melli Iran/Consejo, citada en el apartado 10
supra,
apartados 67 y 68). En estas circunstancias, el Consejo no estaba obligado a presentar al demandante una «justificación objetiva», sino únicamente las razones concretas y específicas por las cuales dicha institución estimaba que el demandante reunía los criterios de adopción de las medidas restrictivas autónomas. Pues bien, tal como se desprende de los anteriores apartados 86 a 90, el Consejo respetó esta obligación.
En estas circunstancias, el motivo basado en que las medidas restrictivas impuestas al demandante son desproporcionadas en la medida en que exceden de aquellas previstas por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas debe desestimarse por carecer de fundamento.
En segundo lugar, el demandante alega que las medidas restrictivas que se le han impuesto afectan no sólo a sus propios fondos, sino también a los de sus depositantes, lo que es incompatible con las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas de que se trata.
Pues bien, por un lado, tal como alega el Consejo, el artículo 20, apartado 6, de la Decisión 2010/413, el artículo 9 del Reglamento n
o
423/2007, el artículo 18 del Reglamento n
o
961/2010 y el artículo 25 del Reglamento n
o
267/2012 permiten a los clientes del demandante que no están a su vez afectados por medidas restrictivas retirar, bajo ciertas condiciones, los fondos que fueron depositado en ésta antes de la adopción de las medidas restrictivas que le afectan. En consecuencia, la alegación del demandante carece de fundamento fáctico respecto de los depositantes que no están afectados por medidas restrictivas.
Por otro lado, por lo que se refiere a los depositantes a los que a su vez se les han impuesto medidas restrictivas, la imposibilidad de retirar sus fondos depositados en el demandante y que son objeto de congelación no es la consecuencia de la adopción de las medidas restrictivas que afectan al demandante, sino de aquellas que afectan a las entidades de que se trata. Por tanto, esta circunstancia no puede poner en entredicho la legalidad de las medidas restrictivas impuestas al demandante.
A la vista de cuanto antecede, procede desestimar por infundados el cuarto motivo en el asunto T‑35/10 y el quinto motivo en el asunto T‑7/11.
Sobre el primer motivo en el asunto T‑7/11, fundado en la infracción del artículo 215 TFUE y del artículo 40 TUE y en la vulneración del principio de igualdad de trato
El demandante sostiene, en el asunto T‑7/11, que, al adoptar el Reglamento n
o
961/2010, el Consejo infringió el artículo 215 TFUE y el artículo 40 TUE y vulneró el principio de igualdad de trato.
El Consejo rebate el fundamento de las alegaciones del demandante.
En primer lugar, el demandante alega que, mientras que el artículo 215 TFUE, apartado 2, establece que el Consejo «podrá» adoptar medidas restrictivas, lo que implica que dispone de una facultad de apreciación a este respecto, la Decisión 2010/413, adoptada en el marco de la PESC, impuso al Consejo la adopción de las medidas restrictivas, infringiendo el artículo 215 TFUE y, en consecuencia, el artículo 40 TUE.
A este respecto, procede señalar que, aunque la adopción previa de una decisión de conformidad con el capítulo 2 del título V del Tratado UE constituye un requisito necesario para que el Consejo pueda adoptar medidas restrictivas en virtud de las facultades que le confiere el artículo 215 TFUE, la mera existencia de tal decisión no puede suponer para el Consejo una obligación de adoptar tales medidas.
En efecto, el Consejo tiene libertad para apreciar, en el marco del ejercicio de las facultades que le confiere el Tratado FUE, las modalidades de aplicación de las decisiones adoptadas de conformidad con el capítulo 2 del título V del Tratado UE, incluida la posible adopción de medidas restrictivas basadas en el artículo 215 TFUE.
En consecuencia, el demandante yerra al sostener que la Decisión 2010/413 impone al Consejo la adopción de medidas restrictivas. Por tanto, no procede declarar la vulneración del artículo 215 TFUE o del artículo 40 TUE.
En segundo lugar, según el demandante, en contra de lo que exige el artículo 29 TUE, la Decisión 2010/413 no define el enfoque de la Unión sobre un asunto concreto de carácter geográfico o temático, sino que impone obligaciones precisas a los Estados miembros y a las personas comprendidas en su jurisdicción. En consecuencia, en opinión del demandante, la mencionada Decisión está desprovista de base legal y el Consejo infringió el artículo 215 TFUE, apartado 2, al basarse en la misma al adoptar el Reglamento n
o
961/2010.
A este respecto, conviene señalar que nada en el artículo 29 TUE excluye que la definición de enfoque geográfico o temático tenga por objeto igualmente las medidas concretas que han de aplicar todos los Estados miembros frente a un acontecimiento o suceso.
Ello es así máxime cuando el artículo 29 TUE impone a los Estados miembros velar por la conformidad de sus políticas nacionales con las posiciones de la Unión. Pues bien, la definición exacta, tanto de las medidas que deben tomarse como de las personas, entidades y organismos afectados por esas mismas medidas, puede resultar necesaria a fin de garantizar una aplicación coherente del enfoque del Consejo por parte de todos los Estados miembros.
En el caso de autos, el objetivo que consiste en impedir la proliferación nuclear y su financiación, que subyace en la adopción de la Decisión 2010/413, se traduce, en especial, en la congelación de fondos de determinadas personas, entidades y organismos. Pues bien, la eficacia de tales medidas depende, en gran medida, de su aplicación uniforme y simultánea por todos los Estados miembros, que depende de una definición precisa tanto de su contenido como de las personas, entidades y organismos afectados.
En estas circunstancias, se ha de concluir que la Decisión 2010/413 es conforme con el artículo 29 TUE. Por tanto, el Consejo no vulneró el artículo 215 TFUE al referirse al mismo cuando adoptó el Reglamento n
o
961/2010.
En tercer lugar, el demandante sostiene que el Reglamento n
o
961/2010 y el Reglamento n
o
267/2012 no recogen las disposiciones necesarias en materia de garantías jurídicas, en contra de lo que exige el artículo 215 TFUE, apartado 3. La falta de tales disposiciones, tanto en el Reglamento n
o
961/2010 y el Reglamento n
o
267/2012 como en la Decisión 2010/413, implica además la vulneración del principio de igualdad de trato respecto de las entidades afectadas por los actos que establecen medidas restrictivas adoptadas en virtud del artículo 75 TFUE. En este contexto, las disposiciones del artículo 24 de la Decisión 2010/413, del artículo 36 del Reglamento n
o
961/2010 y del artículo 46 del Reglamento n
o
267/2012 no constituyen garantías jurídicas suficientes según el demandante, habida cuenta igualmente de que no son efectivamente aplicadas por parte del Consejo.
A este respecto, la alegación basada en la falta de garantías jurídicas en los actos de que se trata carece de fundamento fáctico. En efecto, tal como se recordó en el apartado 93 anterior, el artículo 24, apartados 3 y 4, de la Decisión 2010/413, el artículo 36, apartados 3 y 4, del Reglamento n
o
961/2010 y el artículo 46, apartados 3 y 4, del Reglamento n
o
267/2012 establecen disposiciones que garantizan el derecho de defensa de las entidades afectadas por las medidas restrictivas adoptadas en virtud de esos textos dado que el respecto de ese derecho es, además, objeto del control del juez de la Unión.
En este marco, la cuestión de si la Decisión 2010/413, el Reglamento n
o
961/2010 y el Reglamento n
o
267/2012 establecen garantías jurídicas exigidas por el artículo 215 TFUE, apartado 3, es distinta de la de si esas mismas garantías son efectivamente aplicadas por parte del Consejo al adoptar medidas restrictivas respecto de personas, entidades u organismos concretos. En consecuencia, la alegación basada en la falta de aplicación efectiva de las mencionadas medidas es inoperante en el marco del motivo fundado en la infracción del artículo 215 TFUE, apartado 3, y en la vulneración del principio de igualdad de trato que de ello se deriva. Por otro lado, el respeto de las garantías jurídicas previstas en la Decisión 2010/413, el Reglamento n
o
961/2010 y el Reglamento n
o
267/2012 en el marco de la adopción y del mantenimiento de las medidas restrictivas impuestas al demandante ha sido examinado en los apartados 76 a 117
supra,
sin que el análisis de las alegaciones del demandante haya revelado ilegalidades que justifiquen la anulación de los actos impugnados.
De lo que acaba de exponerse se desprende que el motivo fundado en la vulneración del principio de igualdad de trato debe desestimarse, habida cuenta de que se basa en la premisa fáctica errónea de falta de garantías jurídicas en la Decisión 2010/413, el Reglamento n
o
961/2010 y el Reglamento n
o
267/2012.
Por tanto, debe declararse que el Consejo no infringió ni el artículo 215 TFUE, apartado 3, y no vulneró el principio de igualdad de trato.
A la vista de cuanto antecede, procede desestimar el primer motivo en el asunto T‑7/11 por ser parcialmente inoperante y parcialmente infundado.
Sobre el sexto motivo en el asunto T‑7/11, basado en la ilegalidad del artículo 23, apartado 4, del Reglamento n
o
267/2012
El demandante sostiene, en el asunto T‑7/11, que el artículo 23, apartado 4, del Reglamento n
o
267/2012, que establece una prohibición de prestar servicios de mensajes especializados financieros a las personas o entidades afectadas por las medidas restrictivas, es ilegal.
Dicho esto, se ha de observar que, en su adaptación de las pretensiones en lo que atañe al Reglamento n
o
267/2012, presentada el 30 de julio de 2012, el demandante ni solicitó la anulación del artículo 23, apartado 4, del mencionado Reglamento ni formuló una excepción de ilegalidad contra el mismo, en el sentido del artículo 277 TFUE. En la vista, el demandante precisó que la disposición de que se trata fue mencionada por él únicamente para ilustrar el hecho de que el Reglamento n
o
267/2012 introduce nuevas restricciones respecto de las entidades afectadas por las medidas restrictivas.
En estas circunstancias, procede declarar que, aunque el motivo basado en la ilegalidad del artículo 23, apartado 4, del Reglamento n
o
267/2012 fuese fundado, este hecho no puede llevar a que se estimen las pretensiones formuladas por el demandante.
En consecuencia, procede desestimar por inoperante el sexto motivo en el asunto T‑7/11.
Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, los recursos deben ser desestimados en su totalidad.
Costas
A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimadas las pretensiones del demandante, procede condenarlo en costas, conforme a lo solicitado por el Consejo.
En virtud del artículo 87, apartado 4, párrafo primero, del mismo Reglamento, los Estados miembros y las instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio soportarán sus propias costas. En consecuencia, la República Francesa, el Reino Unido y la Comisión cargarán con sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Cuarta)
decide:

1)
Acumular los asuntos T‑35/10 y T‑7/11 a efectos de la sentencia.

2)
Desestimar los recursos.

3)
Bank Melli Iran cargará con sus propias costas y con las del Consejo de la Unión Europea.

4)
La República Francesa, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y la Comisión Europea cargarán con sus propias costas.

Pelikánová
Jürimäe
van der Woude
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 6 de septiembre de 2013.
Firmas
Índice

Antecedentes del litigio

Procedimiento y pretensiones de las partes

Fundamentos de Derecho

Sobre la admisibilidad

Sobre las adaptaciones de las pretensiones del demandante

Sobre la pretensión de que se anule todo reglamento futuro o toda decisión futura que complemente o modifique cualquiera de los actos impugnados que esté en vigor al término de la fase oral

Sobre el fondo

Sobre la posibilidad del demandante de invocar la protección y las garantías vinculadas a los derechos fundamentales

Sobre el primer motivo en el asunto T‑35/10 y el tercer motivo en el asunto T‑7/11, basados en el incumplimiento de la obligación de motivación, la vulneración del derecho de defensa del demandante, de su derecho a una tutela judicial efectiva, de los principios de buena administración y de protección de la confianza legítima y en el incumplimiento de la obligación del Consejo de revisar las medidas restrictivas adoptadas a la luz de las observaciones formuladas

– Sobre la obligación de motivación

– Sobre la vulneración del principio de respeto del derecho de defensa

– Sobre los vicios de que adolece presuntamente la revisión efectuada por el Consejo

– Sobre la falta de comunicación personal del Reglamento n
o
267/2012 al demandante

– Sobre las otras vulneraciones alegadas

Sobre el segundo motivo en el asunto T‑35/10 y el cuarto motivo en el asunto T‑7/11, fundados en un error de apreciación al considerar el Consejo que el demandante estaba implicado en la proliferación nuclear

Sobre el tercer motivo en el asunto T‑35/10, basado en la vulneración de los requisitos sustanciales de forma y en un error de Derecho por lo que se refiere a la base jurídica del Reglamento n
o
1100/2009, y el segundo motivo en el asunto T‑7/11, fundado en un error de Derecho en lo que atañe a la base jurídica de la Decisión 2010/644 y del Reglamento n
o
961/2010

Sobre el cuarto motivo en el asunto T‑35/10 y el quinto motivo en el asunto T‑7/11, basados en la vulneración del principio de proporcionalidad y del derecho de propiedad del demandante, derivada del hecho de que el Consejo no tomó en consideración las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas

Sobre el primer motivo en el asunto T‑7/11, fundado en la infracción del artículo 215 TFUE y del artículo 40 TUE y en la vulneración del principio de igualdad de trato

Sobre el sexto motivo en el asunto T‑7/11, basado en la ilegalidad del artículo 23, apartado 4, del Reglamento n
o
267/2012

Costas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.