CELEX: 62011CJ0313
Tagállami kötelezettségszegés
1829/2003/EK rendelet
Takarmányozás
Géntechnológiával módosított takarmányok
Előállítás, forgalomba hozatal és felhasználás
Még hatályba nem lépett nemzeti tilalom

Keresetében az Európai Bizottság arra kéri a Bíróságot, hogy állapítsa meg, hogy a Lengyel Köztársaság – azáltal, hogy Lengyelországban betiltotta a géntechnológiával módosított takarmányok előállítását, forgalomba hozatalát és takarmányozás során való felhasználását, valamint a takarmányokban felhasználni kívánt, géntechnológiával módosított szervezeteket – megszegte a géntechnológiával módosított élelmiszerekről és takarmányokról szóló, 2003. szeptember 22-i 1829/2003/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (
HL L 268., 1. o.
; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 32. kötet, 432. o.) 16. cikke (5) bekezdéséből, 19., 20. és 34. cikkéből eredő kötelezettségeit.
Jogi háttér
Az uniós jog
Az 1829/2003 rendelet (3), (4), (7) és (30) preambulumbekezdése szerint az emberi és állati egészség védelme érdekében, valamint az egyenlő és tisztességes versenyfeltételek biztosítása érdekében a géntechnológiával módosított szervezetekből (a továbbiakban: GMO-kból) álló, azokat tartalmazó vagy azokból előállított élelmiszereken és takarmányokon (a továbbiakban: géntechnológiával módosított élelmiszereken és takarmányokon) az Európai Unión belül történő forgalomba hozatalt megelőzően egységes, hatékony és átlátható közösségi eljárással biztonsági értékelést kell végezni.
Az említett rendelet, a (31) preambulumbekezdésében kimondja, hogy a géntechnológiával módosított élelmiszerek és takarmányok összehangolt tudományos értékelésének biztosítása érdekében ezeket az értékeléseket az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóságnak kell elvégeznie.
Az említett rendelet „Hatály” című 15. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy a géntechnológiával módosított takarmányokra vonatkozó engedélyezéssel kapcsolatos rendelkezéseket, valamint a felügyelettel kapcsolatos szabályokat a következőkre kell alkalmazni:
„[...]
a)
takarmányként való felhasználásra szánt GMO-k;
b)
GMO-kat tartalmazó vagy azokból álló takarmány;
c)
GMO-kból előállított takarmány.”
E rendelet „Követelmények” című 16. cikkének (1) bekezdése a) pontja, valamint (2), (3) és (5) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„(1)   A 15. cikk (1) bekezdésében említett takarmány:
a)
nem gyakorolhat kedvezőtlen hatást az emberi egészségre, az állati egészségre vagy a környezetre;
[...]
(2)   A 15. cikk (1) bekezdésében említett terméket csak akkor lehet forgalomba hozni, felhasználni vagy feldolgozni, ha az rendelkezik az e szakasszal összhangban megadott engedéllyel, és az engedélyezés vonatkozó feltételei teljesülnek.
(3)   A 15. cikk (1) bekezdésében említett termékeket csak akkor lehet engedélyezni, ha az ilyen engedély kérelmezője megfelelő és kielégítő mértékben bizonyította, hogy a termék megfelel e cikk (1) bekezdése feltételeinek.
[...]
(5)   A (2) bekezdésben említettnek megfelelő engedélyt csak az e rendeletben megállapított alapon és eljárások szerint lehet megadni, visszautasítani, megújítani, módosítani, felfüggeszteni vagy visszavonni.
[…]”
Az említett rendelet 17. és 19. cikke szabályozza az engedélyezési eljárást. A 19. cikk többek között pontosítja, hogy az engedély megadására kizárólag a Bizottság rendelkezik hatáskörrel.
Az 1829/2003 rendelet 20. cikke szabályozza a létező [helyesebben: már forgalomban lévő] termékek helyzetét, és meghatározza azokat a feltételeket, amelyek teljesülése esetén ezen termékek, amennyiben azokat az 1829/2003 rendelet alkalmazásának időpontját megelőzően jogszerűen hozták forgalomba, továbbra is forgalomban maradhatnak, azokat felhasználhatják és feldolgozhatják, feltéve hogy megfelelnek bizonyos feltételeknek.
Az említett rendelet 34. cikke úgy rendelkezik, hogy abban az esetben, ha valamely termék az emberi vagy állati egészséget, illetve a környezetet súlyosan veszélyezteti, az élelmiszerjog általános elveiről és követelményeiről, az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóság létrehozásáról és az élelmiszerbiztonságra vonatkozó eljárások megállapításáról szóló, 2002. január 28-i 178/2002/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (
HL L 31., 1. o.
; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 6. kötet. 463. o.) 53. és 54. cikkében foglalt eljárásoknak megfelelően sürgősségi intézkedések fogadhatók el.
A 178/2002 rendelet 53. és 54. cikke úgy rendelkezik, hogy ilyen esetben a megfelelő intézkedések elfogadása a Bizottság feladata, a tagállamok csak akkor hozhatnak ilyen intézkedéseket, ha az említett intézmény nem jár el.
A lengyel jog
A takarmányokról szóló, 2006. július 22-i törvény (Dz. U 144. sz., 1045. poz., a továbbiakban: Tak.) úgy rendelkezik, hogy a géntechnológiával módosított takarmányok Lengyelországban történő előállítása, forgalomba hozatala és takarmányozás során való felhasználása, valamint a takarmányokban való felhasználásra szánt GMO-k használata tilos (a továbbiakban: szóban forgó tilalom).
A Tak. 53. cikke értelmében a szóban forgó tilalmat megsértő személyek bírsággal sújthatók.
E tilalomnak a Tak. 65. cikke értelmében két évvel a törvény kihirdetése után, tehát 2008. augusztus 12-én kellett volna hatályba lépnie.
2008. június 26-án a lengyel jogalkotó elfogadta a Tak. módosításáról szóló törvényt (Dz. U 144. sz., 899. poz.), amely 2008. augusztus 12-én lépett hatályba, és amely a Tak. 65. cikkét akként módosította, hogy a szóban forgó tilalom hatálybalépésének időpontját 2013. január 1-jére módosította.
A pert megelőző eljárás
2006. október 24-én a Bizottság, miután tudomást szerzett a Tak. hatálybalépésének időpontjáról, levéllel fordult a Lengyel Köztársasághoz, amelyben kifejtette, hogy szerinte a szóban forgó tilalom sérti az 1829/2003 rendeletet, és sérti az e rendelet értelmében már jóváhagyott takarmányok szabad forgalmazását, mozgását és felhasználását.
2006. november 28-i levelében a Lengyel Köztársaság válaszként felhívta a figyelmet a géntechnológiával módosított takarmányok ügyében Lengyelországban folyt politikai és társadalmi vita keretében a lengyel minisztertanács által elfogadott keret-állásfoglalásra, amelyben a minisztertanács az említett takarmányok forgalomba hozatalával szemben foglalt állást. E tagállam tájékoztatta a Bizottságot az említett tilalomnak a géntechnológiával módosított takarmányok előállítására és kínálatára gyakorolt hatására, valamint az azok helyettesítésének lehetőségére vonatkozó, folyamatban lévő vizsgálatokról, megerősítve, hogy a vitatott rendelkezésre vonatkozó végleges határozatot annak hatálybalépése előtt, vagyis 2008. augusztus 12. előtt kell elfogadni.
A Bizottság 2007. március 23-án felszólító levelet küldött a Lengyel Köztársaságnak, amelyben kifejtette, hogy az 1829/2003 rendelet értelmében vett GMO-k csak kivételes esetekben tilthatók be, és ennek feltételei a jelen esetben nem állnak fenn. Ennélfogva, szerinte a Lengyel Köztársaság – azáltal, hogy Lengyelországban betiltotta a géntechnológiával módosított takarmányok előállítását, forgalomba hozatalát és takarmányozás során való felhasználását, valamint a takarmányokban felhasználni kívánt GMO-kat – megszegte az 1829/2003 rendeletből eredő kötelezettségeit.
2007. május 22-én a Lengyel Köztársaság azt kérte a Bizottságtól, hogy a felszólító levélre adandó válasz határidejét módosítsa 2007. június 22-re, és egyúttal megerősítette, hogy „a géntechnológiával módosított termékek használatával járó – az emberi és állati egészséget, valamint a környezetet érintő – kockázatok komoly aggodalomra adnak okot”. A Lengyel Köztársaság azt is megerősíti, hogy válaszának megírásakor felelősséggel tartozik azért, hogy abban figyelembevételre kerüljenek a különféle szakértői észrevételek és vélemények, amelyek konzultációk, vizsgálatok és megbeszélések lefolytatását, valamint nagy mennyiségű iratanyag elemzését teszik szükségessé. A Bizottság a 2007. május 31-i levelében helyt adott e kérelemnek.
2007. június 22-i levelében a Lengyel Köztársaság megküldte a felszólító levélre adott válaszát, amelyben lényegében a 2006. november 28-i levelében foglalt érveket ismételte meg.
Mivel a Bizottság nem találta kielégítőnek ezt a választ, 2007. október 23-án indokolással ellátott véleményt küldött a Lengyel Köztársaság részére, és felszólította arra, hogy a vélemény kézhezvételétől – amely szintén 2007. október 23-án történt – számított két hónapos határidőn belül tegye meg a kötelezettségei teljesítéséhez szükséges intézkedéseket.
A Lengyel Köztársaság, arra való hivatkozással, hogy figyelemmel a mezőgazdasági és vidékfejlesztési miniszter nemrég történt kinevezésére, némi nehézség várható azt illetően, hogy e miniszter kellő időn belül meghozza a határozatot az állítólagos jogsértés tekintetében elfogadott végső álláspontról, az indokolással ellátott véleményre adott válasz benyújtására rendelkezésre álló határidő 2007. december 13-ig történő meghosszabbítását kérte. E kérelmet a Bizottság elutasította, azzal az indokkal, hogy annak feltételei nem állnak fenn.
Az indokolással ellátott véleményre adott 2008. január 21-i válaszában az említett tagállam bejelentette, hogy hatályon kívül helyezte a Tak. 15. cikkének (4) bekezdését.
Mivel a Bizottságot e hatályon kívül helyezésről nem értesítették, ezért 2008. június 16-i levelében azt kérte, hogy a lehető legrövidebb határidőn belül tájékoztassák őt a szóban forgó tilalom eltörléséről.
2008. június 16-i levelében a Lengyel Köztársaság arról tájékoztatta a Bizottságot, hogy a Tak. módosításának tervezetére vonatkozó jogszabály-előkészítő munkálatok folyamatban vannak, és a szóban forgó tilalom nem 2008. augusztus 12-én, hanem 2012. január 1-jén fog hatályba lépni. Valójában, a lengyel jogalkotó által elfogadott módosítás végül ezen időpontot 2013. január 1-jére módosította.
E körülmények alapján a Bizottság a jelen kereset benyújtása mellett döntött.
A keresetről
A felek érvei
Elöljáróban, a Lengyel Köztársaság által előterjesztett azon érvet illetően, miszerint a szóban forgó tilalmat illetően 2013. január 1-jéig tartó
vacatio legis
valójában – az 1829/2003 rendeletnek megfelelően – fenntartja a géntechnológiával módosított takarmányok előállításának, forgalomba hozatalának és felhasználásának lehetőségét, a Bizottság – többek között a
C-185/96. sz., Bizottság kontra Görögország ügyben 1998. október 29-én hozott ítéletre (EBHT 1998., I-6601. o.)
és a
C-259/01. sz., Bizottság kontra Franciaország ügyben 2002. november 28-án hozott ítéletre (EBHT 2002., I-11093. o.)
támaszkodva – azt állítja, hogy a szóban forgó tilalom elfogadása és annak hatálybalépésének elhalasztása ellentétes a jogbiztonság elvével.
E tekintetben a Bizottság pontosítja, hogy mivel a Lengyel Köztársaság nem törölte el a szóban forgó tilalmat, az érintett takarmányok gyártói, akiknek többek között új nyersanyagforrások után kell nézniük, bizonytalan jogi helyzetben vannak mindaddig, amíg fennáll a kockázata annak, hogy e tilalom hatálybalépését újra és újra elhalasztják.
Ebben az összefüggésben, a Bíróság ítélkezési gyakorlatára támaszkodva, a Bizottság emlékeztet arra, hogy valamely tagállam nemcsak akkor sérti meg az uniós jogot, ha az azzal ellentétes jogszabályi rendelkezést fenntartja, bár a kérdéses rendelkezést nem hajtják végre, hanem akkor is, ha valamely irányelvvel ellentétes jogszabályi hátteret hoz létre, akkor is, ha azt még konkrét esetekben nem alkalmazták.
Ezenkívül, valamely tagállam az uniós jog megsértésének igazolásaként nem hivatkozhat arra a tényre, hogy az nem járt negatív következményekkel, ha számos dokumentumból kiderül, hogy a szóban forgó tilalom annak hatálybalépése esetén ilyen következményekkel járna.
A Bizottság ezenfelül hangsúlyozza, hogy a jogalkotási technika megválasztásának szabadsága, amellyel a tagállamok rendelkeznek, nem az uniós joggal összeegyeztethetetlen jogszabályok elfogadásának szabadságát jelenti.
Ezenfelül, a Bizottság emlékeztet arra, hogy ő még a szóban forgó tilalom 2008. augusztus 12-ére tervezett hatálybalépése előtt küldte el indokolással ellátott véleményét Lengyelországnak, és ennélfogva az említett tilalom hatálybalépési időpontjának a Lengyel Köztársaság által 2013. január 1-jére történő elhalasztása nincs kihatással a jelen ügyben a jogsértés érdemi részére.
Ami pedig az EUMSZ 36. cikkben foglalt közerkölcsre alapított esetleges igazolást illeti, a Bizottság elöljáróban hangsúlyozza, hogy az 1829/2003 rendelet teljes körű harmonizációt igénylő intézkedést képez a géntechnológiával módosított takarmányok, valamint a takarmányozás során való felhasználásra szánt GMO-k területén. Így a nemzeti intézkedéseket nem az elsődleges jog rendelkezéseire, hanem ezen harmonizációs intézkedésre figyelemmel kell értékelni.
Még az 1829/2003 rendelet 34. cikkében említett sürgősségi eljárás – amely az ilyenkor követendő, a 178/2002 rendeletben meghatározott komplex eljárásra utal – alkalmazása esetén is, amikor az emberi vagy állati egészség, illetve a környezet védelme terén komoly kockázatok állnak fenn, a megfelelő intézkedések elfogadása a Bizottság feladata, és a tagállamok csak akkor fogadhatnak el ideiglenes védőintézkedéseket, ha ezen intézmény nem jár el.
A Bizottság egyébként, az azzal kapcsolatos kétségeinek adva hangot, hogy valamely tagállam, akárcsak a jelen esetben, az EUMSZ 36. cikkben említett kivételekre hivatkozhasson, azt állítja, hogy a Lengyel Köztársaság mindenesetre – miként azt az állandó ítélkezési gyakorlat előírja – nem bizonyította az EUMSZ 36. cikk szerinti eltérésre lehetőséget adó feltételek fennállását.
E tekintetben ezen intézmény azt rója fel a Lengyel Köztársaságnak, hogy az a közerkölcsre nem önállóan hivatkozott, hanem azt összekeverte az egészségre és a környezetvédelemre alapított hivatkozással. Ezenkívül, szerinte e tagállam nem bizonyította a szóban forgó tilalom és a közerkölcs között fennálló kapcsolatot, és az a tény, hogy e tekintetben egyetlen tanulmányra sem hivatkozott, a Bizottság szerint ellentétes a Bíróság azon ítélkezési gyakorlatával, miszerint a tagállam nem támaszkodhat a közvélemény egy részének álláspontjára valamely harmonizációs intézkedés egyoldalú vitatásakor.
Végül, hangsúlyozva, hogy az a tagállam, amelyik az EUMSZ 36. cikkben foglalt intézkedéseket alkalmazza, a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint köteles tiszteletben tartani az arányosság elvét, a Bizottság azt állítja, hogy a szóban forgó tilalom mindenképpen nyilvánvalóan aránytalan.
A Lengyel Köztársaság ezzel szemben úgy érvel, hogy a jelen esetben nem minősíthető az uniós jog megsértésének az a puszta tény, hogy a nemzeti jogalkotó olyan jogszabályi rendelkezéseket fogadott el, amelyek nem léptek hatályba és nem is fognak hatályba lépni.
E tekintetben e tagállam vitatja az érveinek alátámasztásaként a Bizottság által hivatkozott ítélkezési gyakorlat relevanciáját, hangsúlyozva, hogy a kérdéses ítéletek kizárólag olyan esetekre vonatkoztak, amelyekben a Bíróság az uniós jognak az érintett tagállamok hatályban lévő nemzeti jogszabályai általi megsértését állapította meg, ami a jelen esetben nem teljesül.
Ezen állítólagos jogsértés esetleges hatása csak a törvény által meghatározott
vacatio legis
lejártát követően merülhetett volna fel, vagyis csak jelentős időtartam elteltével, de a Lengyel Köztársaság szerint még ekkor is csak vélelmezhető lett volna, lévén, hogy az említett
vacatio legis
lejártáig a szóban forgó tilalom még módosítás, illetve hatályon kívül helyezés tárgyát képezhette volna a lengyel jogalkotó részéről. Ennélfogva a Bizottság nem alapíthatja az EUMSZ 258. cikk szerinti eljárást ilyen esetleges és vélelmezett jogsértésekre.
Hangsúlyozva a jogalkotási technika tagállamok általi megválasztásának szabadságát, főként valamely rendelkezés hatálybalépése időpontjának meghatározását illetően, a Lengyel Köztársaság azt állítja, hogy az olyan rendelkezések Bizottság általi vitatása, amelyek még nem léptek hatályba, olyan helyzetet eredményezne, hogy ezen intézménynek lehetősége lenne vitatni azokat a jogalkotási technikákat, amelyeket valamely tagállam a saját jogrendjének megfelelően alkalmaz, miközben valójában az érintett tagállam szabályozása megfelel az uniós jognak.
A Lengyel Köztársaság ebből arra a következtetésre jut, hogy amennyiben a hatályos nemzeti szabályozás teljes egészében lehetővé teszi a géntechnológiával módosított takarmányok és a takarmányozásra szánt GMO-k előállítását, forgalomba hozatalát és takarmányozás során történő felhasználását, akkor – szemben a Bizottság állításával – nem áll fenn a jogbiztonság hiányának veszélye.
Ezenkívül e tagállam arra hivatkozik, hogy az említett
vacatio legis
a Lengyel Köztársaság által követett azon gondos megközelítést tükrözi a géntechnológiával módosított termékek felhasználását illetően, és e rendelkezésekről az 1829/2003 rendelet 17–19. cikkében előírt eljárásnak megfelelően megtörtént az értesítés.
Végül, viszonválaszában a Lengyel Köztársaság tájékoztatásként közli, hogy a Tak.-ot 2012 elejétől módosításnak fogják alávetni, többek között a szóban forgó tilalomra vonatkozó
vacatio legis
2017. január 1-jéig történő meghosszabbításának elrendelése végett, amely így 2013. január 1-jén – a Bizottság állításával szemben – nem fog hatályba lépni.
A Bíróság álláspontja
Elöljáróban meg kell állapítani, hogy a Lengyel Köztársaság, védekezésének fő jogalapjaként arra a tényre hivatkozik, hogy a szóban forgó tilalom az indokolással ellátott véleményben meghatározott határidő lejártakor még nem lépett hatályba, és így az uniós jogot nem sértették meg.
A Bizottság nem vitatja a Tak. 15. cikke (1) bekezdése 4. pontjának
vacatio legisét
, ugyanakkor arra hivatkozik, hogy véleménye szerint az említett rendelkezés elfogadásának és kihirdetésének ténye önmagában véve is a Lengyel Köztársaság 1829/2003 rendeletben meghatározott kötelezettségeinek megsértését képezi.
E tekintetben elegendő arra emlékeztetni, hogy a Bíróság számos alkalommal megállapította, hogy a kötelezettségszegés megtörténtét a tagállamnak az indokolással ellátott véleményben foglalt határidő végén észlelt helyzete alapján kell megítélni, és hogy a későbbi változásokat a Bíróság nem veheti figyelembe (lásd többek között a
C-152/05. sz., Bizottság kontra Németország ügyben 2008. január 17-én hozott ítélet [EBHT 2008., I-39. o.]
15. pontját, valamint a C-286/12. sz., Bizottság kontra Magyarország ügyben 2012. november 6-án hozott ítélet 41. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
Így tehát azt kell megállapítani, hogy az említett ítélkezési gyakorlat szerint a Lengyel Köztársaságnak felrótt kötelezettségszegés fennállásának értékelése szempontjából a Bíróság által figyelembe veendő időpont 2007. december 23.
Márpedig, a jelen esetben kétségtelen, hogy az említett határidő lejártakor a szóban forgó tilalom nem volt hatályban, hiszen annak a Tak. 65. cikke szerint két évvel a törvény hatálybalépését követően, azaz 2008. augusztus 12-én kellett volna hatályba lépnie, tehát az indokolással ellátott véleményben meghatározott határidő lejártát követő időpontban, és így az nem képezheti tárgyát a jelen keresetnek.
A Bizottság keresete csak akkor lehet sikeres, ha az 1829/2003 rendelet ezzel szemben már 2008. augusztus 12. előtt is megkövetelte volna a Lengyel Köztársaságtól egyes kötelezettségek betartását. Az ilyen kötelezettségek a jelen jogvita kontextusában különösen azt jelentenék, hogy a tagállamoknak tartózkodniuk kellene attól, hogy e rendelet céljaival ellentétes, negatív hatásokat kiváltó szabályozásokat fogadjanak el már e kötelezettségek hatálybalépését megelőzően is (lásd ebben az értelemben a
C-508/08. sz., Bizottság kontra Málta ügyben 2010. október 28-án hozott ítélet [EBHT 2008., I-10589. o.]
21. pontját). Meg kell azonban állapítani, hogy a Bizottság a keresete alátámasztására felhozott jogalapokat egyáltalán nem alapította a közvetlenül az említett rendeletből eredő kötelezettségek fennállására.
Ezenkívül, ami az uniós jog egyéb rendelkezéseiből eredő esetleges kötelezettségeket illeti, a Bizottság a Bíróság több ítéletére való hivatkozással azt állítja, hogy szóban forgó tilalom sérti a jogbiztonság elvét.
E tekintetben elegendő megállapítani, hogy a Bizottság által idézett ítélkezési gyakorlat egyrészt olyan esetekre vonatkozik, amelyekben a Bíróság az uniós jognak az érintett tagállamokban hatályban lévő nemzeti jogszabályok által történt megsértését állapította meg, másrészt pedig olyan esetekre, amelyek irányelvek átültetésére vonatkoznak. Mivel ezek az esetek nem azonosak a jelen ügy tárgyát képezővel, a Bizottság nem bizonyította kellő pontossággal azt, hogy a jelen ügy sajátos körülményeire figyelemmel a jogbiztonság elve sérült volna.
Egyébiránt, a Bizottság arra sem hivatkozott, hogy a tagállamokat a jelen ügy szempontjából olyan egyéb, a jelen esetben megszegett kötelezettségek is terhelnék, mint például az EUSZ 4. cikk (3) bekezdés első albekezdésében említett lojális együttműködés elve.
Az előzőekben kifejtettekre való tekintettel – anélkül, hogy akár a Bizottság, akár a Lengyel Köztársaság által előterjesztett egyéb kifogásokról dönteni kellene – a Bizottság keresetét el kell utasítani.
A költségekről
A Bíróság eljárási szabályzata 138. cikkének (1) bekezdése alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A Bizottságot, mivel pervesztes lett, a Lengyel Köztársaság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.

A fenti indokok alapján a Bíróság (ötödik tanács) a következőképpen határozott:

1)
A Bíróság a keresetet elutasítja.

2)
A Bíróság az Európai Bizottságot kötelezi a költségek viselésére.

Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: lengyel.