CELEX: 62015CJ0058
Renvoi préjudiciel
Agriculture
Inspections sanitaires
Contrôles officiels des aliments pour animaux et des denrées alimentaires
Financement des contrôles
Frais d’inspection liés aux opérations d’abattage
Règlement (CE) no 882/2004
Directive 85/73/CEE
Possibilité de percevoir un montant couvrant le coût réel des frais d’inspection, supérieur aux montants des redevances prévues par cette directive

La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 27, paragraphe 3, premier alinéa, seconde phrase,
du règlement (CE) n° 882/2004 du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, relatif aux contrôles officiels effectués
pour s’assurer de la conformité avec la législation sur les aliments pour animaux et les denrées alimentaires et avec les
dispositions relatives à la santé animale et au bien-être des animaux (JO L 165, p. 1, et rectificatif JO L 191, p. 1), tel
que modifié par le règlement (CE) n° 1791/2006 du Conseil, du 20 novembre 2006 (JO L 363, p. 1, ci-après le «règlement n° 882/2004»).
Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Firma Theodor Pfister (ci-après «Pfister») au Landkreis Main-Spessart
(arrondissement de Main-Spessart) au sujet des redevances perçues par ce dernier au titre des inspections sanitaires effectuées
au cours de l’année 2007 dans la boucherie de Pfister.

Le cadre juridique

Le droit de l’Union
La directive 85/73
Aux termes de l’article 1
er
de la directive 85/73/CEE du Conseil, du 29 janvier 1985, relative au financement des inspections et contrôles vétérinaires
visés par les directives 89/662/CEE, 90/425/CEE, 90/675/CEE et 91/496/CEE (JO L 32, p. 14), telle que modifiée par la directive
97/79/CE du Conseil, du 18 décembre 1997 (JO 1998, L 24, p. 31, ci-après la «directive 85/73»):
«Les États membres veillent – selon les modalités prévues à l’annexe A – à percevoir une redevance communautaire pour les
frais occasionnés par les inspections et contrôles des produits visés à ladite annexe, y compris ceux visant à assurer la
protection animale dans les abattoirs, en conformité avec les exigences de la directive 93/119/CEE.»
L’article 2 de la directive 85/73 dispose:
«Les États membres veillent – selon les modalités prévues à l’annexe B – à percevoir une redevance communautaire pour les
frais occasionnés par les inspections et contrôles prévus par la directive 96/23/CE.»
L’article 3 de cette directive énonce:
«Les États membres veillent – selon les modalités prévues à l’annexe C – à percevoir une redevance communautaire pour les
frais occasionnés par les inspections et contrôles des animaux vivants visés à ladite annexe.»
L’article 5 de la même directive est libellé comme suit:
«1.      Les redevances communautaires sont fixées de manière à couvrir les coûts que supporte l’autorité compétente au titre:
–        des charges salariales et sociales occasionnées par le service d’inspection,
–        des frais administratifs liés à l’exécution des contrôles et inspections, auxquels peuvent être imputés des frais nécessaires
à la formation permanente des inspecteurs,
pour l’exécution des contrôles et inspections visés aux articles 1
er
, 2 et 3.
[...]
3.      Les États membres sont autorisés à percevoir un montant supérieur aux niveaux des redevances communautaires, sous réserve
que la redevance totale perçue par chaque État membre ne soit pas supérieure au coût réel des frais d’inspection.
[...]»
Le chapitre premier, point 4, de l’annexe A de ladite directive prévoit:
«Les États membres peuvent, pour couvrir des coûts plus élevés:
a)      majorer pour un établissement donné les montants forfaitaires prévus aux points 1 et 2 a).
[...]
b)      ou percevoir une redevance couvrant les frais effectivement encourus.»
Le règlement n° 882/2004
Le considérant 32 du règlement n° 882/2004 prévoit:
«Des ressources financières adéquates devraient être disponibles pour l’organisation de contrôles officiels. Par conséquent,
les autorités compétentes des États membres devraient être à même de percevoir les redevances ou les taxes permettant de couvrir
les coûts occasionnés par les contrôles officiels. Ce faisant, les autorités compétentes des États membres sont libres d’établir
les redevances et taxes sous la forme de montants forfaitaires basés sur les coûts engagés et tenant compte de la situation
propre à chaque établissement. [...]»
Ce règlement dispose, à son article 26, intitulé «Principe général»:
«Les États membres veillent à ce que des ressources financières adéquates soient dégagées par tous les moyens jugés appropriés,
y compris par la fiscalité générale ou par l’instauration de redevances ou de taxes, afin de disposer du personnel et des
autres ressources nécessaires pour les contrôles officiels.»
L’article 27, paragraphes 1 et 3, du même règlement est libellé comme suit:
«1.      Les États membres peuvent percevoir des redevances ou des taxes pour couvrir les coûts occasionnés par les contrôles officiels.
[...]
3.      Sans préjudice des paragraphes 4 et 6, les redevances perçues en ce qui concerne les activités spécifiques visées à l’annexe
IV, section A, et à l’annexe V, section A, ne sont pas inférieures aux taux minimaux fixés à l’annexe IV, section B, et à
l’annexe V, section B. Toutefois, pendant une période transitoire allant jusqu’au 1
er
janvier 2008, en ce qui concerne les activités visées à l’annexe IV, section A, les États membres peuvent continuer d’utiliser
les taux appliqués actuellement conformément à la directive 85/73/CEE.
[...]»
L’article 67 du règlement n° 882/2004 dispose:
«Le présent règlement entre en vigueur le vingtième jour suivant celui de sa publication au
Journal officiel de l’Union européenne
.
Il est applicable à partir du 1
er
janvier 2006.
Toutefois, les articles 27 et 28 sont applicables à partir du 1
er
janvier 2007.»

Le droit allemand
L’article 24 de la loi sur l’hygiène des viandes (Fleischhygienegesetz, ci-après le «FlHG»), abrogée avec effet au 7 septembre
2005, dispose:
«1)      Les actes administratifs et les dispositions adoptées en application de la présente loi sont soumis à la perception de redevances
et de frais divers couvrant les coûts. Il en va de même des actes administratifs adoptés au titre d’actes juridiques de la
Communauté européenne qui sont d’application directe dans le champ d’application de la présente loi.
2)      Les faits générateurs de redevance au titre du paragraphe 1 ci‑dessus sont déterminés par le droit des Länder. Les redevances
sont calculées selon les modalités prévues par les actes juridiques adoptés par la Communauté européenne sur le financement
des inspections et des contrôles d’hygiène des viandes. [...]»
L’article 3 de la loi bavaroise portant exécution de la loi sur l’hygiène des viandes (Bayerisches Gesetz zur Ausführung des
Fleischhygienegesetzes), en vigueur jusqu’au 31 décembre 2007, dispose:
«1)      Les Landkreise (arrondissements), les communes indépendantes d’un Landkreis et les communes qui relèvent d’un Landkreis supportent
les charges qui découlent de l’exécution des missions qui leur sont confiées par un règlement adopté sur le fondement de l’article
er
, paragraphe 1, point 2, de la présente loi.
2)      Dans les cas visés au paragraphe 1, les Landkreise, les communes indépendantes d’un Landkreis et les communes qui relèvent
d’un Landkreis déterminent par règlement, de manière uniforme pour leur territoire de compétence, les faits générateurs de
redevance pour les actes administratifs au sens de l’article 24, paragraphe 1, du FlHG. Ils déterminent également, de manière
uniforme pour leur territoire de compétence et séparément des redevances afférentes à l’utilisation des abattoirs et à l’élimination
des cadavres d’animaux, les redevances prévues à l’article 24, paragraphe 2, du FlHG, selon les modalités prévues par la directive
85/73/CEE. À cet égard, il y a lieu:
a)      pour les inspections liées aux activités d’abattage, de fixer une redevance couvrant les coûts selon les modalités prévues
à l’annexe A, chapitre I, par dérogation aux montants forfaitaires mentionnés à l’annexe A, chapitre I, point 1;
b)      pour les inspections et contrôles liés à la découpe, de fixer une redevance calculée en fonction du temps, selon les modalités
prévues à l’annexe A, chapitre I, point 2, sous b), de la directive 85/73/CEE;
c)      pour les contrôles portant sur les résidus, de fixer en plus une redevance calculée selon les modalités prévues à l’annexe
B, point 1, sous a), de la directive 85/73/CEE.
Il y a lieu de fixer des redevances couvrant les coûts lorsque la directive 85/73/CEE ne définit pas de redevance communautaire
pour les faits générateurs de redevances. Les dispositions du paragraphe 1 de la loi sur les coûts sont applicables mutatis
mutandis, à l’exception de l’article 1
er
, des articles 3 à 6 et de l’article 20, sans préjudice de la directive 85/73/CEE.»
Le règlement de l’arrondissement de Main-Spessart du 10 octobre 2005 sur la perception de redevances et de frais divers pour
les actes administratifs pris en exécution de dispositions relatives à l’hygiène des viandes prévoit, à son article 1
er
, intitulé «Faits générateurs de redevance»:
«1)      Les actes administratifs adoptés sur le fondement du FlHG sont soumis à des coûts (redevances et autres frais) au titre du
présent règlement.
2)      La redevance est obligatoire pour
a)      l’exécution des inspections administratives ([...], inspections des viandes [...]);
b)      les contrôles dans les exploitations de découpe, de traitement, de hachage, de préparation et d’emballage des viandes [...];
[...]
3)      Le montant des redevances dues en raison des faits générateurs mentionnés au paragraphe 2 est fixé par les articles 2 à 9,
l’article 11, paragraphe 1, et les annexes qui font partie du règlement.»
L’article 2 dudit règlement, intitulé «Redevances dues pour l’inspection des animaux abattus et l’inspection des viandes»,
dispose:
«Les redevances perçues dans les abattoirs pour l’inspection des animaux abattus et pour l’inspection des viandes [...] doivent
couvrir les coûts, conformément au chapitre premier, point 4, sous b), de l’annexe A de la directive 85/73/CEE [...]»

Le litige au principal et la question préjudicielle
L’arrondissement de Main-Spessart a mené, au cours de l’année 2007, des inspections mensuelles dans la boucherie de Pfister.
Au titre de ces inspections visant des viandes, cette autorité lui a imposé, par plusieurs décisions, des redevances dont
le montant total s’élevait à 6 756,60 euros.
Les réclamations de Pfister contre ces décisions ayant été rejetées par le Regierung von Unterfranken (gouvernement de Basse-Franconie),
par décision du 6 février 2009, cette entreprise a introduit un recours en annulation devant le Verwaltungsgericht Würzburg
(tribunal administratif de Wurtzbourg).
À la suite de l’arrêt du 18 janvier 2010 par lequel le Verwaltungsgericht Würzburg (tribunal administratif de Wurtzbourg)
a rejeté le recours de Pfister, celle-ci a interjeté appel devant le Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (tribunal administratif
supérieur de Bavière).
Cette dernière juridiction relève que, dans une affaire similaire, le Verwaltungsgericht Trier (tribunal administratif de
Trèves) a rendu, le 10 décembre 2009, un arrêt qui confirme la thèse de Pfister selon laquelle la perception de redevances
qui couvraient les coûts réels des inspections sanitaires effectuées au cours de l’année 2007 était contraire au règlement
n° 882/2004. Il découlerait de cet arrêt que le libellé de la version en langue allemande de l’article 27, paragraphe 3, premier
alinéa, seconde phrase, du règlement n° 882/2004 permet de percevoir, au titre des inspections sanitaires, les «taux en vigueur
en vertu de la directive 85/73». Cette formulation n’engloberait que les montants forfaitaires directement fixés par cette
directive. En revanche, la mise en œuvre de la faculté de percevoir des redevances couvrant les frais effectivement encourus
lors d’une inspection, prévue au chapitre premier, point 4, sous b), de l’annexe A de ladite directive, dépendrait du droit
des États membres adopté afin de transposer cette disposition. Cette interprétation serait, d’ailleurs, corroborée par le
libellé de la section A, point 1, de l’annexe IV du règlement n° 882/2004 où le législateur de l’Union a choisi les termes
«des redevances [perçues] au titre de la directive 85/73» afin de se référer à l’ensemble des redevances perçues sur le fondement
de cette directive.
Le Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (tribunal administratif supérieur de Bavière) relève que le Verwaltungsgericht Würzburg
(tribunal administratif de Wurtzbourg), dans l’arrêt attaqué par Pfister, et le Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (tribunal
administratif supérieur de Bade-Wurtemberg), dans une ordonnance du 14 mars 2008, ont retenu une interprétation opposée de
l’article 27, paragraphe 3, premier alinéa, seconde phrase, du règlement n° 882/2004. Lesdites juridictions considèreraient
que cette disposition vise l’ensemble des redevances perçues sur le fondement de la directive 85/73, y compris celles fixées
en application du chapitre premier, point 4, sous b), de l’annexe A de cette directive. Une telle interprétation découlerait,
notamment, de la version en langue anglaise de l’article 27, paragraphe 3, premier alinéa, seconde phrase, du règlement n° 882/2004.
Elle serait confirmée par le fait que ce règlement ne modifie pas le système de financement prévu par la directive 85/73.
Ladite disposition permettrait, dès lors, la perception de redevances supérieures aux montants forfaitaires afin de couvrir
les coûts réels des inspections, comme le prévoyait la directive 85/73 antérieurement applicable. Il ne serait pas concevable
que, pendant la période transitoire, un système différent ait dû être appliqué.
À cet égard, la juridiction de renvoi estime qu’il y a lieu de suivre l’argumentation du Verwaltungsgericht Würzburg (tribunal
administratif de Wurtzbourg) et du Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg (tribunal administratif supérieur de Bade‑Wurtemberg).
La solution différente soutenue par Pfister reposerait sur une argumentation formaliste qui ne tient pas compte du contexte
juridique tel que décrit au point précédent. Toutefois, à la lumière des divergences dans la jurisprudence allemande relative
à l’interprétation de l’article 27, paragraphe 3, premier alinéa, seconde phrase, du règlement n° 882/2004, cette disposition
ne saurait être qualifiée d’acte clair au sens de l’arrêt Cilfit e.a. (283/81, EU:C:1982:335).
Dans ces conditions, le Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (tribunal administratif supérieur de Bavière) a décidé de surseoir
à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante:
«L’article 27, paragraphe 3, premier alinéa, seconde phrase, du règlement n° 882/2004 autorise-t-il, pour la période transitoire
de l’année 2007, la perception de redevances en matière d’hygiène des viandes couvrant les coûts, sur le fondement du droit
antérieurement applicable (directive 85/73[...])?»

Sur la question préjudicielle
Par sa question, la juridiction de renvoi demande si l’article 27, paragraphe 3, premier alinéa, seconde phrase, du règlement
n° 882/2004 doit être interprété en ce sens qu’il autorise, pour la période transitoire de l’année 2007, la perception de
redevances pour les frais occasionnés par les inspections et les contrôles en matière d’hygiène des viandes couvrant les coûts
que supporte l’autorité compétente, au sens de la directive 85/73.
À cet égard, il convient de relever que l’article 27, paragraphe 3, premier alinéa, seconde phrase, du règlement n° 882/2004,
lu en combinaison avec l’article 67 de ce règlement, permet aux États membres de continuer d’utiliser les «taux appliqués
actuellement conformément à la directive 85/73» pendant une période transitoire allant du 1
er
janvier 2007 au 1
er
janvier 2008.
Quant à l’interprétation des termes «taux appliqués actuellement conformément à la directive 85/73», il y a lieu de rappeler
qu’il est de jurisprudence constante que la nécessité d’une interprétation uniforme d’une disposition du droit de l’Union
exige, en cas de divergence entre les différentes versions linguistiques de celle-ci, que la disposition en cause soit interprétée
en fonction du contexte et de la finalité de la réglementation dont elle constitue un élément (arrêt Nike European Operations
Netherlands, C‑310/14, EU:C:2015:690, point 17). L’interprétation d’une disposition du droit de l’Union implique, en outre,
une comparaison de ses versions linguistiques (arrêts Cilfit e.a., 283/81, EU:C:1982:335, point 18, ainsi que Hotel Sava Rogaška,
C‑207/14, EU:C:2015:414, point 26).
À cet égard, il découle clairement de la grande majorité des versions linguistiques de l’article 27, paragraphe 3, premier
alinéa, seconde phrase, du règlement n° 882/2004 que cette disposition vise toutes les redevances que les États membres ont
perçues, au début de la période transitoire, au titre des inspections et des contrôles effectués conformément à la directive
85/73. La version en langue allemande de cette disposition, qui se réfère aux «taux en vigueur en vertu de la directive 85/73»,
n’y fait pas exception.
Cette interprétation découle d’ailleurs du système même de financement des inspections et des contrôles prévu par la directive
85/73 qui repose sur le principe selon lequel les redevances doivent permettre de couvrir les coûts réels des inspections
et des contrôles.
En effet, il ressort des articles 1
er
à 3 de la directive 85/73 que les États membres veillent à percevoir une redevance communautaire pour les frais occasionnés
par les inspections et les contrôles visés à ces dispositions. Conformément à l’article 5, paragraphe 1, de cette directive,
cette redevance a été fixée par le législateur communautaire de manière à couvrir les coûts que supporte l’autorité compétente.
Lorsque les coûts effectivement supportés sont supérieurs aux montants forfaitaires, les États membres disposent, en vertu
de l’article 5, paragraphe 3, de ladite directive, de la faculté de percevoir des redevances qui couvrent les coûts réels
encourus.
En ce qui concerne les frais d’inspection et de contrôle liés, notamment, aux opérations d’abattage et de découpage des viandes,
le chapitre premier, point 4, sous b), de l’annexe A de la directive 85/73 confirme que les États membres peuvent percevoir
une redevance couvrant les frais effectivement encourus.
Il s’ensuit que les taux appliqués conformément à la directive 85/73 comprennent à la fois les montants forfaitaires déterminés
par cette directive et les montants supérieurs éventuellement perçus par les États membres afin de couvrir les coûts réels
des inspections et des contrôles.
De même, il ressort du considérant 32 et de l’article 26 du règlement n° 882/2004 que le système de financement prévu par
ce règlement repose sur le principe selon lequel les autorités compétentes des États membres doivent être à même de percevoir
les redevances ou les taxes permettant de couvrir les coûts occasionnés par les contrôles officiels. Conformément à ce principe,
l’article 27 du règlement n° 882/2004 prévoit une obligation de percevoir des redevances minimales ainsi que la faculté de
les adapter aux coûts réels supérieurs.
Partant, l’article 27, paragraphe 3, premier alinéa, seconde phrase, du règlement n° 882/2004 ne saurait être interprété comme
prévoyant une dérogation au principe sous-jacent au système de financement des inspections et des contrôles, commun à ce règlement
et à la directive 85/73. Cette disposition transitoire, qui, de surcroît, ne s’applique qu’au titre de l’année 2007, doit,
au contraire, être regardée comme visant à faciliter la succession du règlement n° 882/2004 à la directive 85/73.
Il résulte des considérations qui précèdent que l’article 27, paragraphe 3, premier alinéa, seconde phrase, du règlement n° 882/2004
doit être interprété en ce sens qu’il autorise, pour la période transitoire de l’année 2007, la perception de redevances pour
les frais occasionnés par les inspections et les contrôles en matière d’hygiène des viandes couvrant les coûts que supporte
l’autorité compétente, au sens de la directive 85/73.

Sur les dépens
La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi,
il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que
ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (sixième chambre) dit pour droit:
L’article 27, paragraphe 3, premier alinéa, seconde phrase, du règlement (CE) n° 882/2004 du Parlement européen et du Conseil,
du 29 avril 2004, relatif aux contrôles officiels effectués pour s’assurer de la conformité avec la législation sur les aliments
pour animaux et les denrées alimentaires et avec les dispositions relatives à la santé animale et au bien-être des animaux,
tel que modifié par le règlement (CE) n° 1791/2006 du Conseil, du 20 novembre 2006, doit être interprété en ce sens qu’il
autorise, pour la période transitoire de l’année 2007, la perception de redevances pour les frais occasionnés par les inspections
et les contrôles en matière d’hygiène des viandes couvrant les coûts que supporte l’autorité compétente, au sens de la directive
85/73/CEE du Conseil, du 29 janvier 1985, relative au financement des inspections et contrôles vétérinaires visés par les
directives 89/662/CEE, 90/425/CEE, 90/675/CEE et 91/496/CEE, telle que modifiée par la directive 97/79/CE du Conseil, du 18
décembre 1997.
Signatures
*
Langue de procédure: l’allemand.