CELEX: 62010FJ0022
Fonction publique
Fonctionnaires
Congé de convenance personnelle
Congé annuel
Report de congé
Fonctionnaire ayant cessé ses fonctions
Compensation financière

Par requête parvenue au greffe du Tribunal le 1
er
avril 2010 (le dépôt de l’original étant intervenu le 12 avril suivant), M. Bombín Bombín demande l’annulation de la décision
par laquelle la Commission européenne a refusé de lui accorder, lors de son départ à la retraite, une compensation financière
calculée sur la base d’un solde de jours de congé non pris de 29 jours.

Cadre juridique
L’article 57, premier alinéa, du statut des fonctionnaires de l’Union européenne (ci-après le «statut»), dans sa version applicable
avant le 1
er
mai 2004, disposait:
«Le fonctionnaire a droit, par année civile, à un congé annuel de 24 jours ouvrables au minimum et de 30 jours ouvrables au
maximum, conformément à une réglementation à établir d’un commun accord entre les institutions des Communautés après avis
du comité du statut.»
Les premier et deuxième alinéas de l’article 4 de l’annexe V du statut, également dans sa version applicable avant le 1
er
mai 2004, étaient ainsi libellés:
«Si un fonctionnaire, pour des raisons non imputables aux nécessités du service, n’a pas épuisé son congé annuel avant la
fin de l’année civile en cours, le report de congé sur l’année suivante ne peut excéder douze jours.
Si un fonctionnaire n’a pas épuisé son congé annuel au moment de la cessation de ses fonctions, il lui sera versé, à titre
de compensation, par jour de congé dont il n’a pas bénéficié, une somme égale au trentième de sa rémunération mensuelle au
moment de la cessation de ses fonctions.»
Le règlement (CE, Euratom) n° 723/2004 du Conseil, du 22 mars 2004, modifiant le statut (JO L 124, p. 1) n’a apporté aucune
modification au libellé de l’article 57, premier alinéa, du statut et de l’article 4, premier et deuxième alinéas, de l’annexe
V dudit statut.
L’article 7, paragraphe 1, de la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil, du 4 novembre 2003, concernant
certains aspects de l’aménagement du temps de travail (JO L 299, p. 9), est libellé comme suit:
«Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que tout travailleur bénéficie d’un congé annuel payé d’au moins
quatre semaines, conformément aux conditions d’obtention et d’octroi prévues par les législations et/ou pratiques nationales.»

Faits à l’origine du litige
Le requérant, fonctionnaire retraité de la Commission, a travaillé au sein de la direction générale en charge des affaires
maritimes et de la pêche du 1
er
mai 1988 au 31 octobre 1989. Il a ensuite bénéficié, pour exercer des fonctions au sein de l’Organisation des Nations unies
pour l’alimentation et l’agriculture, d’un congé de convenance personnelle pour la période allant du 1
er
novembre 1989 au 31 octobre 1990, congé renouvelé à plusieurs reprises jusqu’à son départ à la retraite le 1
er
mars 2009.
Le 18 juin 1992, la Commission a établi une fiche individuelle de congés du requérant dont il ressort que celui-ci aurait
disposé, à cette date, d’un solde de 29 jours au titre des congés non pris lors de sa mise en congé de convenance personnelle
et reportés sur les années suivantes. Cette fiche individuelle de congés a été communiquée à l’intéressé.
Le 14 avril 2009, le requérant a envoyé à la Commission une copie de sa fiche individuelle de congés et a demandé à bénéficier,
en application de l’article 4, deuxième alinéa, de l’annexe V du statut, d’une compensation financière correspondant au nombre
des jours de congé non pris dont il disposait lors de sa mise en congé de convenance personnelle.
Par courrier électronique du 28 avril 2009, la Commission a accepté de reconnaître au requérant un droit à compensation financière
sur la base de douze jours, correspondant au report automatique des jours de congé non pris d’une année sur l’autre. En revanche,
la Commission a indiqué qu’il ne convenait pas de faire droit au paiement des jours de congé que le requérant prétendait avoir
conservé en sus des douze jours. La Commission a en effet expliqué que la décision C (2004) 1597 de la Commission, du 28 avril
2004, publiée aux
Informations
administratives n° 102‑2004 du 28 juillet 2004, portant création des dispositions d’application en matière de congé, prévoyait
qu’un fonctionnaire placé en congé de convenance personnelle et désirant récupérer, à son retour, la totalité du solde de
ses jours de congé non pris devait introduire, à la date de son congé de convenance personnelle, une demande de report supplémentaire.
Or, dans le cas d’espèce, le requérant n’aurait introduit, lors de sa mise en congé de convenance personnelle, aucune demande
de cette nature.
Par courrier électronique adressé le 5 mai 2009 à la Commission, le requérant a contesté la position prise par celle-ci dans
le courrier électronique du 28 avril 2009 et a réitéré sa demande tendant à ce que lui soit reconnu un droit à compensation
financière correspondant à l’ensemble des jours de congé non pris.
Par courrier électronique du 12 juin 2009 (ci-après la «décision litigieuse»), la Commission a de nouveau rejeté la demande
du requérant, sans toutefois se fonder sur la décision C (2004) 1597. La Commission a rappelé que si l’intéressé disposait,
lors de son départ en congé de convenance personnelle, d’un solde de jours de congé non pris s’élevant à 29 jours, aucun élément
de preuve n’établissait que le requérant n’avait pu épuiser ses congés «pour des raisons de service», de telle sorte que le
«solde final à liquider [serait] de [douze] jours». La Commission ajoutait toutefois que, dans l’hypothèse où l’intéressé
disposerait d’une telle preuve, elle lui saurait gré de bien vouloir la lui faire parvenir.
Par courrier électronique du 10 septembre 2009, le requérant a introduit une réclamation à l’encontre de la décision litigieuse.
Par décision du 4 janvier 2010, notifiée au requérant le 14 janvier suivant par lettre recommandée, l’autorité investie du
pouvoir de nomination a rejeté la réclamation (ci-après la «décision de rejet de la réclamation»).

Procédure et conclusions des parties
Le recours a été introduit le 1
er
avril 2010.
Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal:
–        annuler la décision du 4 janvier 2010.
La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal:
–        rejeter la requête dans sa totalité comme irrecevable ou comme dénuée de fondement;
–        condamner le requérant aux dépens.
Les parties ont déféré aux mesures d’organisation de la procédure décidées par le Tribunal.
Les représentants des parties ayant indiqué qu’ils n’assisteraient pas à l’audience, le Tribunal a décidé, en application
de l’article 50, deuxième alinéa, du règlement de procédure, de clôturer la procédure orale sans organiser d’audience.

En droit

Sur l’objet du litige
Selon une jurisprudence constante, des conclusions en annulation formellement dirigées contre la décision de rejet d’une réclamation
ont, dans le cas où cette décision est dépourvue de contenu autonome, pour effet de saisir le Tribunal de l’acte contre lequel
la réclamation a été présentée (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 17 janvier 1989, Vainker/Parlement, 293/87, point 8;
arrêt du Tribunal du 9 juillet 2009, Hoppenbrouwers/Commission, F‑104/07, point 31). Dans ces conditions, la décision de rejet
de la réclamation introduite à l’encontre de la décision litigieuse étant dépourvue de contenu autonome, le recours doit être
regardé comme dirigé contre cette dernière décision.

Sur le fond
Arguments des parties
Le requérant fait valoir en substance que les dispositions de l’article 4, premier alinéa, de l’annexe V du statut, selon
lesquelles, sauf raisons imputables aux nécessités du service, le report de congé sur l’année suivante ne peut excéder douze
jours, concerneraient seulement les fonctionnaires en situation d’activité lors du passage d’une année civile à une autre
et non les fonctionnaires placés, en cours d’année civile, en congé de convenance personnelle. Le requérant en déduit que,
dans son cas particulier, le solde de ses jours de congé non pris, lequel s’élevait, lorsqu’il a été placé en congé de convenance
personnelle, à 29 jours, aurait été «maintenu en état et suspendu» durant toute la durée de ce congé, et ce jusqu’à son départ
à la retraite. Ainsi, c’est sur la base de ce nombre de jours de congé que la Commission, conformément à l’article 4, deuxième
alinéa, de l’annexe V du statut, aurait dû calculer la compensation financière dont il devait bénéficier. Or, par la décision
litigieuse, la Commission a fait à tort application à son cas de la restriction prévue à l’article 4, premier alinéa, de l’annexe
V du statut et estimé que, à la date de son départ à la retraite, le solde de ses jours de congé non pris devait être ramené
à douze jours.
Le requérant souligne par ailleurs que la Commission aurait elle-même admis l’inapplicabilité à son cas des dispositions de
l’article 4, premier alinéa, de l’annexe V du statut, puisque, dans la fiche individuelle de congés établie le 18 juin 1992,
elle aurait confirmé que le solde de ses jours de congé non pris à la date de sa mise en congé de convenance personnelle aurait
été reporté sur les années suivantes dans son intégralité et non à hauteur de douze jours.
Le requérant fait enfin observer que la décision C (2004) 1597, sur laquelle la Commission se serait fondée pour adopter la
décision litigieuse, n’aurait pas été applicable ratione temporis.
En défense, la Commission, après avoir reconnu que ni le texte du statut ni le contexte normatif ne permettaient de trancher
le présent litige de manière indiscutable, n’en fait pas moins valoir qu’une interprétation téléologique des dispositions
de l’article 4, premier alinéa, de l’annexe V du statut s’opposerait à ce qu’il soit donné raison au requérant. En effet,
selon la Commission, la limite des douze jours, instaurée afin d’inciter les fonctionnaires à profiter de leurs congés et
d’éviter que ceux-ci, sauf cas exceptionnel, soient transformés en droit économique, serait également applicable aux fonctionnaires
prenant leur retraite pendant un congé de convenance personnelle. La Commission, qui admet que la décision C (2004) 1597 ne
serait pas applicable au litige, souligne néanmoins que l’intéressé n’aurait avancé aucun élément de preuve tendant à établir
que, en raison de nécessités du service, il aurait été dans l’impossibilité d’épuiser son solde de jours de congés.
Enfin, la Commission fait observer que le requérant ne saurait invoquer, au soutien de ses prétentions, la fiche individuelle
de congés établie le 18 juin 1992, celle-ci n’étant qu’un simple document administratif.
Appréciation du Tribunal
Il convient de rappeler à titre liminaire que le droit au congé annuel payé, dont la finalité est de permettre au fonctionnaire
de se reposer et de disposer d’une période de détente et de loisirs, constitue un principe de droit social européen (arrêt
de la Cour du 20 janvier 2009, Schultz-Hoff, C‑350/06 et C‑520/06, points 22 et 25).
Dans le droit de la fonction publique européenne, le droit au congé annuel payé est mis en œuvre par l’article 57, premier
alinéa, du statut, qui prévoit que «[l]e fonctionnaire a droit, par année civile, à un congé annuel de 24 jours ouvrables
au minimum et de 30 jours ouvrables au maximum».
Si, en vertu de l’article 4, premier alinéa, de l’annexe V du statut, le droit à congé acquis au titre d’une année civile
doit, en principe, être consommé au cours de cette même année, il résulte également de cette même disposition qu’un fonctionnaire
a droit au report de l’ensemble des jours de congé non pris au cours d’une année civile sur l’année civile suivante dans le
cas où il n’a pu épuiser son congé annuel pour des raisons imputables aux nécessités du service.
Par ailleurs, d’autres raisons, quoique non imputables aux nécessités du service, peuvent également justifier un report de
l’ensemble des jours de congé non pris, compte tenu de la finalité que poursuit le droit au congé annuel. Il en va ainsi,
en particulier, lorsqu’un fonctionnaire, en congé de maladie durant tout ou partie de l’année civile, a été privé pour ce
motif de la possibilité d’exercer son droit à congé. En effet, l’article 7, paragraphe 1, de la directive 2003/88, laquelle,
conformément à l’article 1
er
sexies, paragraphe 2, du statut, est applicable aux fonctionnaires (arrêt du Tribunal du 15 mars 2011, Strack/Commission,
F‑120/07, points 55 à 58), doit être interprété comme garantissant à un fonctionnaire qui n’a pu exercer son droit à son congé
annuel lors de l’année civile en raison d’un congé de maladie la possibilité de bénéficier effectivement de ce congé annuel
postérieurement à cette année civile (voir, par analogie, arrêt de la Cour du 10 septembre 2009, Vicente Pereda, C‑277/08,
points 22 à 25, et arrêt Schultz-Hoff, précité, points 43 et 55).
En revanche, lorsque aucune des raisons mentionnées ci-dessus et imputables ou non aux nécessités du service n’est de nature
à justifier le fait qu’un fonctionnaire n’a pu épuiser son congé annuel avant la fin de l’année civile en cours, le report
sur l’année suivante de ses jours de congé non pris ne peut excéder douze jours.
En l’espèce, il convient d’abord de relever que le requérant n’a ni établi ni même allégué que des raisons imputables aux
nécessités du service, telle une surcharge de travail, auraient fait obstacle à ce qu’il puisse, avant son placement en congé
de convenance personnelle le 1
er
novembre 1989, épuiser ses jours de congé non pris. Ensuite, la circonstance que le requérant a été placé en congé de convenance
personnelle ne saurait constituer un motif de report de l’ensemble de ses jours de congé non pris sur l’année 1990 ainsi que
sur les années suivantes, dès lors qu’il est constant que c’est à sa demande que l’intéressé a été placé en congé de convenance
personnelle pour exercer une activité professionnelle hors des institutions de l’Union européenne.
Dans ces conditions, il y a lieu de constater que les jours de congé non pris dont le requérant disposait au moment de son
départ en 1989 ont été reportés sur l’année 1990 et sur les années ultérieures dans la limite de douze jours.
Certes, il est vrai que la Commission a fait parvenir au requérant une fiche individuelle de congé établie le 18 juin 1992,
fiche qui, selon l’intéressé, établirait que l’administration aurait décidé de reporter sur les années suivantes l’ensemble
des jours de congé non pris dont il disposait à la date de sa mise en congé de convenance personnelle, soit 29 jours. Toutefois,
et dans l’hypothèse où le requérant entendrait, en se prévalant de cette fiche individuelle de congés, reprocher à la Commission
d’avoir méconnu le principe de confiance légitime, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, le droit
de réclamer la protection de la confiance légitime, qui constitue un des principes fondamentaux de l’Union européenne, s’étend
à tout particulier qui se trouve dans une situation de laquelle il ressort que l’administration européenne, en lui fournissant
des assurances précises, inconditionnelles et concordantes, émanant de sources autorisées et fiables, a fait naître dans son
chef des espérances fondées (voir, notamment, arrêt du Tribunal de première instance du 16 mars 2005, Ricci/Commission, T‑329/03,
point 79). Or, en l’espèce, la fiche individuelle de congé, non signée, ne saurait être regardée comme émanant d’une source
suffisamment fiable et autorisée au sens de la jurisprudence susmentionnée. En outre, même à supposer que ce document puisse
être regardé comme émanant d’une telle source, il ne saurait établir que l’administration aurait formellement pris position
sur la question litigieuse, à savoir le fait que les jours de congé non pris par le requérant lors de sa mise en congé de
convenance personnelle auraient été reportés dans leur totalité sur les années suivantes.
Enfin, si la Commission, pour rejeter, dans le courrier électronique du 28 avril 2009, la demande tendant à ce que la compensation
financière soit calculée sur une base de 29 jours de congé non pris, s’est fondée sur la circonstance que le requérant, en
méconnaissance de la décision C (2004) 1597, n’avait présenté aucune «demande de report supplémentaire», il ressort des pièces
du dossier que, dans la décision litigieuse, la Commission s’est bornée, sans se référer à la décision C (2004) 1597, à indiquer
que l’intéressé n’avait apporté aucun élément de preuve confirmant que, à la veille de son départ en congé de convenance personnelle,
il n’avait pu épuiser ses congés «pour des raisons de service». Ainsi, le moyen tiré de ce que la Commission n’aurait pas
dû se fonder sur la décision C (2004) 1597, au prétexte que celle-ci n’était pas applicable ratione temporis, ne saurait donc
être utilement invoqué.
Il s’ensuit que le requérant n’est pas fondé à prétendre que c’est à tort que la Commission a déterminé le montant de la compensation
financière qui lui est due à l’occasion de la cessation de ses fonctions sur la base de douze jours de congé non pris.
Il résulte de ce qui précède que le présent recours doit être rejeté sans qu’il soit nécessaire de statuer sur la fin de non-recevoir
soulevée par la Commission et tirée de ce que la décision litigieuse serait purement confirmative de la décision contenue
dans le courrier électronique du 28 avril 2009.

Sur les dépens
Aux termes de l’article 87, paragraphe 1, du règlement de procédure, sous réserve des autres dispositions du chapitre huitième
du titre deuxième dudit règlement, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. En vertu
du paragraphe 2 du même article, le Tribunal peut décider, lorsque l’équité l’exige, qu’une partie qui succombe n’est condamnée
que partiellement aux dépens, voire qu’elle ne doit pas être condamnée à ce titre.
Il résulte des motifs ci-dessus énoncés que le requérant est la partie qui succombe. En outre, la Commission a, dans ses conclusions,
expressément conclu à ce qu’il soit condamné aux dépens. Les circonstances de l’espèce ne justifiant pas l’application des
dispositions de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, il y a donc lieu de condamner le requérant aux dépens
exposés par la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
(première chambre)
déclare et arrête:
1)
Le recours de M. Bombín Bombín est rejeté.
2)
M. Bombín Bombín supporte l’ensemble des dépens.
Gervasoni
Kreppel
Rofes i Pujol
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 25 mai 2011.
Le greffier

Le président
W. Hakenberg

S. Gervasoni
Les textes de la présente décision ainsi que des décisions des juridictions de l’Union européenne citées dans celle-ci sont
disponibles sur le site internet www.curia.europa.eu et font, en principe, l’objet d’une publication, par ordre chronologique,
au Recueil de la jurisprudence de la Cour de justiceet du Tribunal ou au Recueil de jurisprudence – Fonction publique, selon le cas.
*
Langue de procédure: l’espagnol.