CELEX: 62013CJ0047
Προδικαστική παραπομπή
Κοινή γεωργική πολιτική
Κοινοί κανόνες για τα καθεστώτα άμεσης στηρίξεως
Καθεστώς ενιαίας ενισχύσεως
Έννοια του «μόνιμου βοσκότοπου»
Γη που χρησιμοποιείται για την ανάπτυξη αγρωστωδών ή άλλων ποωδών κτηνοτροφικών φυτών και δεν έχει περιληφθεί στην εναλλαγή καλλιεργειών της εκμετάλλευσης για διάστημα πενταετίας ή μεγαλύτερο
Γεωργική έκταση που κατά το διάστημα αυτό οργώνεται και στη θέση του προϋπάρχοντος ποώδους κτηνοτροφικού φυτού καλλιεργείται άλλο ποώδες κτηνοτροφικό φυτό

Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία του άρθρου 2, σημείο 2, του κανονισμού (ΕΚ) 796/2004 της Επιτροπής, της 21ης Απριλίου 2004, σχετικά με τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων για την εφαρμογή της πολλαπλής συμμόρφωσης, της διαφοροποίησης και του ολοκληρωμένου συστήματος διαχείρισης και ελέγχου που προβλέπονται στον κανονισμό (ΕΚ) 1782/2003 του Συμβουλίου, της 29ης Σεπτεμβρίου 2003, για τη θέσπιση κοινών κανόνων για τα καθεστώτα άμεσης στήριξης στα πλαίσια της κοινής γεωργικής πολιτικής και για τη θέσπιση ορισμένων καθεστώτων στήριξης για τους γεωργούς (
ΕΕ L 141, σ. 18
, και διορθωτικό
ΕΕ 2005, L 37, σ. 22
).
Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ του M. Grund, γεωργού, και του Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig-Holstein (Υπηρεσία γεωργίας, περιβάλλοντος και αγροτικών περιοχών του Land [ομόσπονδου κράτους] του Schleswig-Holstein, στο εξής: LLUR), σχετικά με τον χαρακτηρισμό ορισμένων γεωργικών εκτάσεών του ως «μόνιμων βοσκότοπων».
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
Η αιτιολογική σκέψη 4 του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003 του Συμβουλίου, της 29ης Σεπτεμβρίου 2003, για τη θέσπιση κοινών κανόνων για τα καθεστώτα άμεσης στήριξης στα πλαίσια της κοινής γεωργικής πολιτικής και για τη θέσπιση ορισμένων καθεστώτων στήριξης για τους γεωργούς και για την τροποποίηση των κανονισμών (ΕΟΚ) 2019/93, (ΕΚ) 1452/2001, (ΕΚ) 1453/2001, (ΕΚ) 1454/2001, (ΕΚ) 1868/94, (ΕΚ) 1251/1999, (ΕΚ) 1254/1999, (ΕΚ) 1673/2000, (ΕΟΚ) 2358/71 και (ΕΚ) 2529/2001 (
ΕΕ L 270, σ. 1
, και διορθωτικό
ΕΕ 2004, L 94, σ. 70
), όριζε τα εξής:
«Επειδή οι μόνιμοι βοσκότοποι έχουν θετική επίδραση στο περιβάλλον, ενδείκνυται η θέσπιση μέτρων για την ενθάρρυνση της διατήρησης των υφιστάμενων μόνιμων βοσκότοπων προκειμένου να αποφευχθεί η μαζική τους μετατροπή σε αρόσιμες εκτάσεις.»
Το άρθρο 2, σημείο 2, του κανονισμού 796/2004 περιλάμβανε ορισμό του όρου «μόνιμος βοσκότοπος» ο οποίος, στην αρχική μορφή του άρθρου, είχε ως εξής:
«“Μόνιμος βοσκότοπος”: είναι η γη που χρησιμοποιείται για την ανάπτυξη αγρωστωδών ή άλλων ποωδών κτηνοτροφικών φυτών με φυσικό τρόπο (αυτοφυή) ή μέσω καλλιέργειας (σπαρμένα) και δεν περιλαμβάνεται στην εναλλαγή καλλιεργειών της εκμετάλλευσης για διάστημα πενταετίας ή μεγαλύτερο».
Μετά την έκδοση του κανονισμού (ΕΚ) 239/2005 της Επιτροπής, της 11ης Φεβρουαρίου 2005, για τροποποίηση και διόρθωση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 796/2004 (
ΕΕ L 42, σ. 3
), ο οποίος εφαρμόζεται από 1ης Ιανουαρίου 2005, ο ανωτέρω ορισμός τροποποιήθηκε ως εξής:
«“Μόνιμος βοσκότοπος”: είναι η γη που χρησιμοποιείται για την ανάπτυξη αγρωστωδών ή άλλων ποωδών κτηνοτροφικών φυτών με φυσικό τρόπο (αυτοφυή) ή μέσω καλλιέργειας (σπαρμένα) και δεν έχει περιληφθεί στην εναλλαγή καλλιεργειών της εκμετάλλευσης για διάστημα πενταετίας ή μεγαλύτερο, εξαιρουμένης της γης που υπάγεται σε καθεστώτα παύσης καλλιέργειας σύμφωνα με το άρθρο 6 του κανονισμού (ΕΚ) 1251/1999 του Συμβουλίου […], της γης που υπάγεται σε καθεστώτα παύσης καλλιέργειας σύμφωνα με το άρθρο 54 παράγραφος 2 και άρθρο 107 του κανονισμού […] 1782/2003, των εκτάσεων υπό παύση καλλιέργειας σύμφωνα με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 2078/92 του Συμβουλίου […] και των εκτάσεων υπό παύση καλλιέργειας σύμφωνα με τα άρθρα 22, 23 και 24 του κανονισμού (ΕΚ) 1257/1999 του Συμβουλίου […]».
Ο κανονισμός 239/2005 προσέθεσε επίσης στο άρθρο 2, σημείο 2α, του κανονισμού 796/2004, όπως τροποποιήθηκε από τον πρώτο κανονισμό, τον ορισμό του όρου «αγρωστώδη ή άλλα ποώδη κτηνοτροφικά φυτά», ο οποίος είχε ως εξής:
«“Αγρωστώδη ή άλλα ποώδη κτηνοτροφικά φυτά”: είναι όλα τα ποώδη φυτά που παραδοσιακά απαντούν στους φυσικούς βοσκότοπους ή συνήθως περιλαμβάνονται στα μείγματα σπόρων προς σπορά βοσκότοπων ή λιβαδιών στο κράτος μέλος (είτε χρησιμοποιούνται για τη βοσκή ζώων είτε όχι). Τα κράτη μέλη μπορούν να συμπεριλαμβάνουν τα φυτά που απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΧ του κανονισμού […] αριθ. 1782/2003».
Το άρθρο 3 του κανονισμού 796/2004 ανέλυε τις υποχρεώσεις των κρατών μελών σχετικά με τη διατήρηση γης ως μόνιμου βοσκότοπου, κατά το άρθρο 5, παράγραφος 2, του κανονισμού 1782/2003.
Το άρθρο 4 του κανονισμού 796/2004, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 239/2005, με τίτλο «Διατήρηση γης ως μόνιμου βοσκότοπου σε ατομικό επίπεδο», όριζε τα εξής:
«1.   Εάν διαπιστωθεί ότι η αναλογία που αναφέρεται στο άρθρο 3 παράγραφος 1 του παρόντος κανονισμού μειώνεται, το αντίστοιχο κράτος μέλος προβλέπει, σε εθνικό ή περιφερειακό επίπεδο, την υποχρέωση των γεωργών που υποβάλλουν αίτηση ενίσχυσης στο πλαίσιο οποιουδήποτε από τα καθεστώτα άμεσων ενισχύσεων που απαριθμούνται στο παράρτημα Ι του κανονισμού […] αριθ. 1782/2003 να μην αλλάζουν τη χρήση της γης που αποτελεί μόνιμο βοσκότοπο χωρίς προηγούμενη άδεια.
[...]
2.   Εάν διαπιστωθεί ότι δεν μπορεί να εξασφαλιστεί η τήρηση της υποχρέωσης που αναφέρεται στο άρθρο 3 παράγραφος 2 του παρόντος κανονισμού, το αντίστοιχο κράτος μέλος, πέραν των μέτρων που πρέπει να ληφθούν σύμφωνα με την παράγραφο 1, προβλέπει, σε εθνικό ή περιφερειακό επίπεδο, την υποχρέωση των γεωργών που υποβάλλουν αίτηση ενίσχυσης στο πλαίσιο οποιουδήποτε από τα καθεστώτα άμεσων ενισχύσεων που απαριθμούνται στο παράρτημα Ι του κανονισμού […] αριθ. 1782/2003, να μετατρέπουν τη γη και πάλι σε μόνιμο βοσκότοπο, όσον αφορά τους γεωργούς εκείνους που διαθέτουν γη, η οποία μετατράπηκε από μόνιμο βοσκότοπο σε γη για άλλες χρήσεις.
[...]»
Ο κανονισμός 1782/2003 αντικαταστάθηκε από τον κανονισμό (ΕΚ) 73/2009 του Συμβουλίου, της 19ης Ιανουαρίου 2009, σχετικά με τη θέσπιση κοινών κανόνων για τα καθεστώτα άμεσης στηρίξεως για τους γεωργούς στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής και τη θέσπιση ορισμένων καθεστώτων στηρίξεως για τους γεωργούς, για την τροποποίηση των κανονισμών (ΕΚ) 1290/2005, (ΕΚ) 247/2006, (ΕΚ) 378/2007 και για την κατάργηση του κανονισμού […] 1782/2003 (
ΕΕ L 30, σ. 16
, και διορθωτικό
ΕΕ 2010, L 43, σ. 7
), με ισχύ από 1ης Ιανουαρίου 2009. Η αιτιολογική σκέψη 7 του κανονισμού 73/2009 αναφέρει τα εξής:
«Στον κανονισμό […] αριθ. 1782/2003, αναγνωρίστηκε η θετική επίδραση των μόνιμων βοσκότοπων στο περιβάλλον. Τα μέτρα του κανονισμού για την ενθάρρυνση της διατήρησης των υφιστάμενων μόνιμων βοσκότοπων ώστε να αποφευχθεί η μαζική τους μετατροπή σε αρόσιμες εκτάσεις θα πρέπει να διατηρηθούν.»
Ο κανονισμός 796/2004 αντικαταστάθηκε από τον κανονισμό 1122/2009 της Επιτροπής, της 30ής Νοεμβρίου 2009, σχετικά με τη θέσπιση λεπτομερών διατάξεων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) 73/2009 του Συμβουλίου όσον αφορά την πολλαπλή συμμόρφωση, τη διαφοροποίηση και το ολοκληρωμένο σύστημα διαχείρισης και ελέγχου, στο πλαίσιο των καθεστώτων άμεσης στήριξης για τους γεωργούς που προβλέπονται στον εν λόγω κανονισμό, καθώς και λεπτομερών διατάξεων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) 1234/2007 του Συμβουλίου όσον αφορά την πολλαπλή συμμόρφωση στο πλαίσιο του καθεστώτος στήριξης που προβλέπεται για τον αμπελοοινικό τομέα (
ΕΕ L 316, σ. 65
), με ισχύ από 1ης Ιανουαρίου 2010.
Το άρθρο 2, σημείο 2, του κανονισμού 1122/2009, για τον ορισμό του όρου «μόνιμος βοσκότοπος», παραπέμπει στον ορισμό που παρατίθεται στο άρθρο 2, στοιχείο γʹ, του κανονισμού (ΕΚ) 1120/2009, της 29ης Οκτωβρίου 2009, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του καθεστώτος ενιαίας ενίσχυσης που προβλέπεται στον τίτλο ΙΙΙ του κανονισμού (ΕΚ) 73/2009 του Συμβουλίου (
ΕΕ L 316, σ. 1
), ο οποίος εφαρμόζεται, κατ’ αρχήν, από 1ης Ιανουαρίου 2010.
Το άρθρο 4 του κανονισμού 1122/2009, με τίτλο «Διατήρηση γης ως μόνιμου βοσκότοπου σε ατομικό επίπεδο», ορίζει τα εξής:
«1.   Εάν διαπιστωθεί ότι η αναλογία που αναφέρεται στο άρθρο 3 παράγραφος 1 του παρόντος κανονισμού μειώνεται, το αντίστοιχο κράτος μέλος επιβάλλει, σε εθνικό ή περιφερειακό επίπεδο, την υποχρέωση στους γεωργούς που υποβάλλουν αίτηση ενίσχυσης, στο πλαίσιο οποιουδήποτε από τα καθεστώτα άμεσων ενισχύσεων που απαριθμούνται στο παράρτημα Ι του κανονισμού […] αριθ. 73/2009, να μην αλλάζουν τη χρήση της γης που αποτελεί μόνιμο βοσκότοπο χωρίς προηγούμενη άδεια.
Εάν η άδεια που αναφέρεται στο πρώτο εδάφιο χορηγείται υπό τον όρο να χαρακτηριστεί μια έκταση ως μόνιμος βοσκότοπος, η έκταση αυτή, από την πρώτη ημέρα της μετατροπής, θεωρείται μόνιμος βοσκότοπος, κατά παρέκκλιση του ορισμού του άρθρου 2 σημείο 2. Οι εκτάσεις αυτές χρησιμοποιούνται για την ανάπτυξη αγρωστωδών ή άλλων ποωδών κτηνοτροφικών φυτών επί πέντε συναπτά έτη από την ημερομηνία της μετατροπής.
2.   Εάν διαπιστωθεί ότι δεν μπορεί να εξασφαλιστεί η τήρηση της υποχρέωσης που αναφέρεται στο άρθρο 3 παράγραφος 2 του παρόντος κανονισμού, το αντίστοιχο κράτος μέλος, πέραν των μέτρων που πρέπει να ληφθούν σύμφωνα με την παράγραφο 1 του παρόντος άρθρου, επιβάλλει, σε εθνικό ή περιφερειακό επίπεδο, την υποχρέωση στους γεωργούς που υποβάλλουν αίτηση ενίσχυσης, στο πλαίσιο οποιουδήποτε από τα καθεστώτα άμεσων ενισχύσεων που απαριθμούνται στο παράρτημα Ι του κανονισμού […] αριθ. 73/2009, και οι οποίοι διαθέτουν γη που μετατράπηκε από μόνιμο βοσκότοπο σε γη για άλλες χρήσεις, να μετατρέπουν τη γη και πάλι σε μόνιμο βοσκότοπο.
[...]»
Το άρθρο 2, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 1120/2009 ορίζει τις «μόνιμες καλλιέργειες» ως τις «μη εναλλασσόμενες καλλιέργειες, εκτός από τους μόνιμους βοσκότοπους, οι οποίες καταλαμβάνουν τις εκτάσεις για περίοδο πέντε ετών ή μεγαλύτερη και αποδίδουν επαναλαμβανόμενες συγκομιδές, συμπεριλαμβανομένων των φυτωρίων, και τα πρεμνοφυή δάση βραχυχρόνιας αμειψισποράς».
Το άρθρο 2, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 1120/2009 περιλαμβάνει τον ακόλουθο ορισμό του όρου «μόνιμος βοσκότοπος»:
«“μόνιμος βοσκότοπος”: η γη που χρησιμοποιείται για την ανάπτυξη αγρωστωδών ή άλλων ποωδών κτηνοτροφικών φυτών με φυσικό τρόπο (αυτοφυή) ή με καλλιέργεια (σπαρμένα) και δεν έχει περιληφθεί στην αμειψισπορά για πενταετές ή μεγαλύτερο διάστημα, εξαιρουμένων των εκτάσεων υπό παύση καλλιέργειας σύμφωνα με τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 2078/92 του Συμβουλίου […], των εκτάσεων υπό παύση καλλιέργειας σύμφωνα με τα άρθρα 22, 23 και 24 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1257/1999 του Συμβουλίου […] και των εκτάσεων υπό παύση καλλιέργειας σύμφωνα με το άρθρο 39 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 του Συμβουλίου […]· για τον σκοπό αυτό, ως “αγρωστώδη ή άλλα ποώδη κτηνοτροφικά φυτά” νοούνται όλα τα ποώδη φυτά που παραδοσιακά απαντούν στους φυσικούς βοσκότοπους ή συνήθως περιλαμβάνονται στα μείγματα σπόρων προς σπορά βοσκότοπων ή λιβαδιών στο κράτος μέλος (είτε χρησιμοποιούνται για τη βοσκή ζώων είτε όχι). Τα κράτη μέλη μπορούν να συμπεριλάβουν τις αροτραίες καλλιέργειες που περιλαμβάνονται στο παράρτημα Ι».
Συναφώς, το άρθρο 2, στοιχείο δʹ, του κανονισμού 1120/2009 περιλαμβάνει τον ακόλουθο ορισμό του όρου «χορτολιβαδικές εκτάσεις»:
«“χορτολιβαδικές εκτάσεις”: η αρόσιμη γη που χρησιμοποιείται για την παραγωγή χορτονομών (σπαρμένων ή αυτοφυών). Για τους σκοπούς του άρθρου 49 του κανονισμού […] αριθ. 73/2009, οι χορτολιβαδικές εκτάσεις περιλαμβάνουν επίσης τους μόνιμους βοσκότοπους».
Το γερμανικό δίκαιο
Προκειμένου η Γερμανία να υλοποιήσει τις προβλεπόμενες στους κανονισμούς της Ένωσης υποχρεώσεις που υπέχουν τα κράτη μέλη για τη διατήρηση των μόνιμων βοσκότοπων, ο ομοσπονδιακός νομοθέτης θέσπισε τον νόμο περί των υποχρεώσεων που διέπουν τις άμεσες ενισχύσεις (Direktzahlungen-Verpflichtungengesetz). Το άρθρο 3 του νόμου αυτού ορίζει ότι τα Länder μεριμνούν ώστε να μη μειωθεί σημαντικά η αναλογία μεταξύ των μόνιμων βοσκότοπων και της συνολικής γεωργικής εκτάσεως. Προς τον σκοπό αυτό, το άρθρο 5, παράγραφος 3, σημείο 1, του νόμου εξουσιοδοτεί τις κυβερνήσεις των Länder να απαγορεύουν ή να περιορίζουν, με την έκδοση κανονιστικών πράξεων, την άροση των μόνιμων βοσκότοπων, εφόσον η αναλογία των μόνιμων βοσκότοπων μειωθεί κατά περισσότερο από 5 %.
Δυνάμει της ανωτέρω εξουσιοδοτήσεως, το Land του Schleswig‑Holstein εξέδωσε στις 13 Μαΐου 2008 το νομοθετικό διάταγμα περί διατηρήσεως των μόνιμων βοσκότοπων (Dauergrünland Erhaltungsverordnung, στο εξής: DGL‑VO SH). Κατά το άρθρο 1, παράγραφος 1, του DGL‑VO SH, όταν με βάση τις αιτήσεις που υποβάλλονται στο πλαίσιο του ενιαίου καθεστώτος πληρωμών διαπιστώνεται μείωση του ποσοστού των μόνιμων βοσκότοπων κατά περισσότερο από 5 %, η διαπίστωση ανακοινώνεται δημοσίως από τις αρμόδιες αρχές και μετά την ανακοίνωση αυτή απαγορεύεται η άροση των μόνιμων βοσκότοπων χωρίς προηγούμενη άδεια.
Το άρθρο 2 του DGL‑VO SH ορίζει, συναφώς, τα εξής:
«1.   Μετά τη δημοσίευση των αναφερόμενων στο άρθρο 1, παράγραφος 1, διαπιστώσεων, απαγορεύεται στους γεωργούς οι οποίοι αιτούνται άμεσες ενισχύσεις να οργώνουν μόνιμους βοσκότοπους κατά την έννοια του άρθρου 2, σημείο 2, του κανονισμού […] 796/2004 […] για όσο διάστημα λαμβάνουν άμεσες ενισχύσεις. […]
2.   Η αρμόδια αρχή δύναται να χορηγεί άδεια αρόσεως μονίμων βοσκότοπων κατά παρέκκλιση από τα οριζόμενα στην παράγραφο 1. [...]»
Το αρμόδιο υπουργείο του Land του Schleswig-Holstein δημοσίευσε στην επίσημη εφημερίδα του Land του Schleswig-Holstein της 23ης Ιουνίου 2008 απόφαση γενικής ισχύος με την οποία ανακοίνωσε ότι το ποσοστό των μόνιμων βοσκότοπων είχε μειωθεί κατά περισσότερο από 5 %. Ως εκ τούτου, από την επόμενη ημέρα θα ίσχυε η απαγόρευση αρόσεως σύμφωνα με το άρθρο 1, παράγραφος 1, του DGL‑VO SH.
Η διαφορά της κύριας δίκης και το προδικαστικό ερώτημα
O M. Grund είναι γεωργός και κάθε χρόνο υποβάλλει αίτηση στο πλαίσιο του καθεστώτος ενιαίας ενισχύσεως. Στις αιτήσεις του δήλωνε, από το 1998 και το 1999, ότι σε δύο από τα αγροτεμάχιά του καλλιεργούσε αγριάδα. Το 2005 έσπειρε στα δύο αυτά αγροτεμάχια μείγμα από τριφύλλι και αγριάδα, με την τεχνική της επισποράς μετά από απόξεση και, από το 2005 έως το 2005, τα δήλωνε ως καλλιέργειες μείγματος τριφυλλιού και αγριάδας. Το 2009 τα δύο επίμαχα αγροτεμάχια χρησιμοποιήθηκαν και πάλι για την καλλιέργεια αγριάδας. Κατά την έναρξη της περιόδου 2010 ένα από τα δύο αγροτεμάχια εκμισθώθηκε και έκτοτε ζητείται η αναγνώρισή του ως θεριζόμενου λιβαδιού. Στο δεύτερο αγροτεμάχιο ο M. Grund καλλιεργεί από το 2010 ενσιρωμένο καλαμπόκι βάσει αδείας που του δόθηκε ως αντιστάθμισμα της υποχρεώσεώς του να φυτευθεί ως μόνιμος βοσκότοπος άλλο αγροτεμάχιο ιδιοκτησίας του.
Με έγγραφο της 9ης Ιανουαρίου 2009 το LLUR ενημέρωσε τον M. Grund ότι επαναχαρακτήρισε τα δύο αυτά αγροτεμάχια ως μόνιμους βοσκότοπους, καθόσον κατά την περίοδο από το 1998 έως το 2008 είχαν χρησιμοποιηθεί για διάστημα άνω των έξι ετών αδιαλείπτως ως βοσκότοποι. Επίσης, το LLUR επισήμανε στον M. Grund ότι για τα συγκεκριμένα αγροτεμάχια ίσχυε η προβλεπόμενη στον DGL-VO SH απαγόρευση αρόσεως.
Στις 4 Ιουνίου 2009 ο M. Grund άσκησε προσφυγή ενώπιον του Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht (διοικητικού δικαστηρίου του Schleswig-Holstein), δυνάμει του άρθρου 43, παράγραφος 1, του κώδικα διοικητικής διαδικασίας (Verwaltungsgerichtsordnung), ζητώντας να αναγνωρισθεί ότι τα δύο αγροτεμάχια που είχαν επαναχαρακτηρισθεί από το LLUR δεν υπάγονταν στην απαγόρευση αρόσεως. Προς στήριξη της προσφυγής του ο M. Grund υποστήριξε ότι έχει έννομο συμφέρον να ζητήσει την ανωτέρω αναγνώριση και ότι τα δύο αγροτεμάχια δεν μπορούσαν να χαρακτηρισθούν ως μόνιμοι βοσκότοποι, διότι τα αγροτεμάχια αυτά, που χρησιμοποιήθηκαν για την καλλιέργεια αγριάδας, οργώνονταν μετά από ένα ή δύο έτη. Ο M. Grund υποστήριζε ότι, σε κάθε περίπτωση, η εναλλαγή από μείγμα τριφυλλιού και αγριάδας σε αγριάδα και αντίστροφα αποτελούσε εναλλαγή καλλιεργειών, η οποία εμπόδιζε την ανάπτυξη μόνιμου βοσκότοπου και έθετε τέρμα στην υφιστάμενη χρήση της γης αυτής ως μόνιμου βοσκότοπου.
To LLUR διαφώνησε με την επιχειρηματολογία αυτή, υποστηρίζοντας ότι οι εκτάσεις αγριάδας οι οποίες οργώνονταν ανά τακτά διαστήματα έπρεπε να εξομοιωθούν με φυσικούς μόνιμους βοσκότοπους. Το κρίσιμο στοιχείο ήταν το γεγονός ότι αναπτυσσόταν αδιαλείπτως η ίδια καλλιέργεια, ειδάλλως θα επρόκειτο για εναλλαγή καλλιεργειών. Κατά το LLUR, δεδομένου ότι στα δύο επίμαχα αγροτεμάχια είχε καλλιεργηθεί αγριάδα επί περισσότερο από πέντε έτη αδιαλείπτως, αποτελούσαν μόνιμους βοσκότοπους, ανεξαρτήτως του ότι ακολούθησε η σπορά μείγματος τριφυλλιού και αγριάδας.
Με απόφαση της 13ης Οκτωβρίου 2010 το Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht, κρίνοντας σε πρώτο βαθμό, απέρριψε ως αβάσιμη την προσφυγή, με το σκεπτικό, κατ’ ουσίαν, ότι, άπαξ και αποκτηθεί η ιδιότητα του μόνιμου βοσκότοπου, αυτή δεν παύει λόγω της εναλλαγής καλλιεργειών διαφόρων ποωδών φυτών. Με απόφαση της 12ης Μαΐου 2011 το Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht (ανώτατο διοικητικό δικαστήριο του Schleswig-Holstein), αφού άκουσε τους διαδίκους κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση που πραγματοποιήθηκε την ίδια ημέρα, απέρριψε την έφεση του M. Grund κατά της πρωτόδικης αποφάσεως, με το σκεπτικό ότι, ανεξαρτήτως του ζητήματος αν η εναλλαγή καλλιεργειών προϋποθέτει τη μετατροπή εκτάσεως αγρωστωδών ή άλλων ποωδών κτηνοτροφικών φυτών σε έκταση αροτραίων καλλιεργειών, η μετατροπή εκτάσεως αγρωστωδών σε έκταση άλλων ποωδών κτηνοτροφικών φυτών δεν επηρεάζει τον χαρακτήρα της ως υφιστάμενου μονίμου βοσκότοπου.
Στις 28 Ιουνίου 2011 ο M. Grund άσκησε αναίρεση κατά της αποφάσεως αυτής ενώπιον του Bundesverwaltungsgericht (Ομοσπονδιακού διοικητικού δικαστηρίου).
Στην απόφαση περί παραπομπής το αιτούν δικαστήριο υπογραμμίζει ότι δεσμεύεται από τις διαπιστώσεις του δευτεροβάθμιου δικαστηρίου επί των πραγματικών περιστατικών που περιλαμβάνονται στην από 12 Μαΐου 2011 απόφαση του τελευταίου. Διευκρινίζει ότι, όσον αφορά το πρώτο επίμαχο αγροτεμάχιο, το οποίο εκμισθώθηκε, ο M. Grund εξακολουθεί να έχει συμφέρον να αναγνωρισθεί ότι δεν πρόκειται για μόνιμο βοσκότοπο, δεδομένου ότι στην περίπτωση αυτή θα μπορούσε να εκμισθώσει την έκταση έναντι υψηλότερου ενοικίου. Επομένως, πρέπει να εξετασθεί αν η έκταση αυτή ήταν μόνιμος βοσκότοπος στις 12 Μαΐου 2011. Όσον αφορά το δεύτερο αγροτεμάχιο, το οποίο από το 2010 δεν χρησιμοποιείται πλέον ως βοσκότοπος αλλά για την καλλιέργεια ενσιρωμένου καλαμποκιού, το αιτούν δικαστήριο εκτιμά ότι το αναγνωριστικό αίτημα αφορά τον χρόνο της αλλαγής χρήσεως, δεδομένου ότι η υποχρέωση που επιβλήθηκε στον M. Grund να μετατρέψει σε βοσκότοπο άλλη έκτασή του ως αντιστάθμισμα για να του δοθεί η άδεια αρόσεως του συγκεκριμένου αγροτεμαχίου απορρέει από την ιδιότητα του αγροτεμαχίου ως μόνιμου βοσκότοπου, η οποία έπαυσε κατά το συγκεκριμένο έτος. Επομένως, όσον αφορά το αγροτεμάχιο αυτό, πρέπει να εξετασθεί αν η συγκεκριμένη έκταση αποτελούσε μόνιμο βοσκότοπο το 2010.
Το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι η έκβαση της δίκης εξαρτάται από την ερμηνεία της έννοιας του «μόνιμου βοσκότοπου» σύμφωνα με το δίκαιο της Ένωσης και, ιδίως, κατά την έννοια του άρθρου 2, σημείο 2, του κανονισμού 796/2004, δεδομένου ότι το ισχύον γερμανικό δίκαιο παραπέμπει ρητώς στη διάταξη αυτή και παρά το γεγονός ότι ο εν λόγω κανονισμός τροποποιήθηκε αργότερα με τον κανονισμό 239/2005 και στη συνέχεια αντικαταστάθηκε από τον κανονισμό 1122/2009. Έτσι, η έκβαση της διαφοράς της κύριας δίκης εξαρτάται από την απάντηση στο ερώτημα ποιες είναι οι αλλαγές οι οποίες, όταν συντελούνται επί γεωργικής εκτάσεως, αποκλείουν την ιδιότητα του μόνιμου βοσκότοπου. Ως προς το ζήτημα αυτό το αιτούν δικαστήριο δεν διακρίνει στον ορισμό του «μόνιμου βοσκότοπου» που παρατίθεται στην ανωτέρω διάταξη κανένα στοιχείο που να καταδεικνύει ότι η άροση βοσκότοπου αποκλείει αυτή καθαυτή την ύπαρξη «μονίμου βοσκότοπου». Το ίδιο δικαστήριο επισημαίνει επίσης ότι τείνει προς την άποψη ότι η εναλλαγή μεταξύ ποωδών κτηνοτροφικών φυτών δεν αποτελεί εναλλαγή καλλιεργειών κατά την έννοια του κανονισμού 796/2004, παρατηρώντας εντούτοις ότι η ορθή ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης δεν προκύπτει με τόση σαφήνεια ώστε να μην απομένουν εύλογες αμφιβολίες. Συγκεκριμένα, αναφέρει ορισμένες διατάξεις της νομοθεσίας αυτής που αφορούν τις έρευνες για τη διάρθρωση των γεωργικών εκμεταλλεύσεων, οι οποίες ενδέχεται να ασκούν κάποια επιρροή στην ερμηνεία της επίμαχης έννοιας.
Υπό τις συνθήκες αυτές, το Bundesverwaltungsgericht αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:
«Αποτελεί μία γεωργική έκταση “μόνιμο βοσκότοπο” κατά την έννοια του άρθρου 2, σημείο 2, του κανονισμού [796/2004], όταν χρησιμοποιείται ήδη από πενταετίας για την ανάπτυξη αγρωστωδών ή άλλων ποωδών κτηνοτροφικών φυτών, όμως κατά το εν λόγω διάστημα η έκταση οργώνεται και στη θέση του προϋπάρχοντος ποώδους κτηνοτροφικού φυτού (στην προκείμενη περίπτωση: μείγμα από τριφύλλι και αγριάδα) καλλιεργείται άλλο ποώδες κτηνοτροφικό φυτό (στην προκείμενη περίπτωση: αγριάδα), ή πρόκειται στις περιπτώσεις αυτές για εναλλαγή καλλιεργειών, η οποία αποκλείει την ανάπτυξη μόνιμου βοσκότοπου;»
Επί του προδικαστικού ερωτήματος
Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αναφέρεται στον ορισμό του «μόνιμου βοσκότοπου» κατά την έννοια του άρθρου 2, σημείο 2, του κανονισμού 796/2004. Από την απόφαση περί παραπομπής προκύπτει, όμως, ότι ο κρίσιμος χρόνος για να κριθεί εάν τα δύο επίδικα στην υπόθεση της κύριας δίκης αγροτεμάχια υπάγονται στην έννοια του «μόνιμου βοσκότοπου» τοποθετείται στο 2010 και το 2011, αντίστοιχα. Επομένως, στα πραγματικά περιστατικά της κύριας δίκης πρέπει να εφαρμοσθεί ο ορισμός του «μόνιμου βοσκότοπου» με βάση τη νομοθεσία της Ένωσης η οποία είχε εφαρμογή κατά τα ανωτέρω έτη, ήτοι ο ορισμός που παρατίθεται στο άρθρο 2, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 1120/2009. Κατά συνέπεια, το Δικαστήριο θα ερμηνεύσει τον ορισμό του «μόνιμου βοσκότοπου» όπως παρατίθεται στην τελευταία αυτή διάταξη. Δεν ασκεί επιρροή επ’ αυτού το γεγονός ότι η επίμαχη εθνική νομοθεσία εξακολουθεί να παραπέμπει στον κανονισμό 796/2004.
Όπως παρατήρησε, εντούτοις, η γενική εισαγγελέας στο σημείο 35 των προτάσεών της, δεν υπάρχει καμία ουσιαστική διαφορά μεταξύ του ορισμού του «μόνιμου βοσκότοπου» που παρατίθεται στο άρθρο 2, σημείο 2, του κανονισμού 796/2004 και του αντίστοιχου ορισμού του άρθρου 2, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 1120/2009 και, σε κάθε περίπτωση, τα στοιχεία του επίμαχου ορισμού που είναι κρίσιμα για την επίλυση της διαφοράς της κύριας δίκης είναι κατ’ ουσίαν όμοια και στους δύο κανονισμούς. Επισημαίνεται, κατά συνέπεια, ότι στην περίπτωση που το αιτούν δικαστήριο διαπιστώσει, βάσει του εθνικού δικονομικού δικαίου, ότι εν τέλει κρίσιμος για την υπόθεση είναι ο ορισμός του «μόνιμου βοσκότοπου» που περιλαμβάνεται στο άρθρο 2, σημείο 2, του κανονισμού 796/2004, η απάντηση που δίνεται στην παρούσα υπόθεση μπορεί να εφαρμοστεί και στην περίπτωση της προγενέστερης αυτής νομοθετικής πράξεως.
Επί της ουσίας
Με το ερώτημά του το αιτούν δικαστήριο ερωτά, κατ’ ουσίαν, αν ο ορισμός του «μόνιμου βοσκότοπου» που παρατίθεται στο άρθρο 2, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 1120/2009 έχει την έννοια ότι καλύπτει γεωργική έκταση που χρησιμοποιείται ήδη από πενταετίας για την ανάπτυξη αγρωστωδών ή άλλων ποωδών κτηνοτροφικών φυτών, παρόλο που κατά το διάστημα αυτό η έκταση οργώθηκε και στη θέση του προϋπάρχοντος ποώδους κτηνοτροφικού φυτού καλλιεργήθηκε άλλο ποώδες κτηνοτροφικό φυτό.
Πρέπει να επισημανθεί εξαρχής ότι το γράμμα του ορισμού του «μόνιμου βοσκότοπου» του άρθρου 2, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 1120/2009 δεν αναφέρει ότι η άροση της εκτάσεως και η σπορά της με διαφορετική ποικιλία ποώδους κτηνοτροφικού φυτού στη θέση του προϋπάρχοντος ποώδους κτηνοτροφικού φυτού εμποδίζει αφεαυτής τον χαρακτηρισμό της εν λόγω εκτάσεως ως «μόνιμου βοσκότοπου».
Πρέπει να επισημανθεί, επίσης, ότι ο ορισμός αυτός δεν προβαίνει σε καμία διάκριση μεταξύ αγρωστωδών φυτών και άλλων ποωδών κτηνοτροφικών φυτών, επομένως όλα τα αγρωστώδη φυτά και όλα τα ποώδη κτηνοτροφικά φυτά ανήκουν σε μία ενιαία κατηγορία που δεν χωρίζεται σε υποκατηγορίες. Πράγματι, από τη διατύπωση της έννοιας «ανάπτυξη αγρωστωδών ή άλλων ποωδών κτηνοτροφικών φυτών», που χρησιμοποιείται στον ορισμό αυτό, προκύπτει ότι όλες οι ποικιλίες ποωδών κτηνοτροφικών φυτών θεωρούνται ισοδύναμες για τις ανάγκες του άρθρου 2, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 1120/2009 και ότι η επιλογή της ειδικότερης ποικιλίας του ποώδους κτηνοτροφικού φυτού που παράγεται στις επίμαχες εκτάσεις δεν ασκεί αφεαυτής καμία επιρροή στον χαρακτηρισμό της εκτάσεως ως «μόνιμου βοσκότοπου». Το γεγονός ότι η ανωτέρω διατύπωση αντιμετωπίζει ως ομάδα τα αγρωστώδη φυτά και τα λοιπά ποώδη κτηνοτροφικά φυτά δείχνει ότι «εναλλαγή καλλιεργειών», κατά την έννοια της διατάξεως αυτής, νοείται μόνο σε περίπτωση καλλιέργειας φυτού που δεν είναι ποώδες κτηνοτροφικό φυτό.
Εξάλλου, το σύστημα που επιβάλλει την υποχρέωση διατηρήσεως των μόνιμων βοσκότοπων, το οποίο θεσπίζεται με τον κανονισμό 1122/2009, καταδεικνύει επίσης ότι η κατηγορία των μόνιμων βοσκότοπων δεν μπορεί να διαιρεθεί σε υποκατηγορίες διαφορετικών καλλιεργειών βοσκότοπων και επομένως η επιλογή της αναπτυσσόμενης ποικιλίας ποώδους κτηνοτροφικού φυτού δεν ασκεί καμία επιρροή στο ζήτημα αυτό. Πράγματι, από τη διατύπωση του άρθρου 4, παράγραφοι 1 και 2, του κανονισμού αυτού προκύπτει ότι προηγούμενη άδεια απαιτείται μόνο προκειμένου η γεωργική έκταση να χρησιμοποιηθεί για καλλιέργειες που δεν αποτελούν μόνιμους βοσκότοπους. Η φράση «αλλάζουν χρήση» που περιλαμβάνεται στις διατάξεις αυτές απαγορεύει μόνο να χρησιμοποιείται η έκταση αυτή για χρήση άλλη από τη χρήση της ως μόνιμου βοσκότοπου, νοουμένου ως γενικής και αδιαίρετης κατηγορίας. Ομοίως, η υποχρέωση να «μετατρ[απεί] η γη και πάλι σε μόνιμο βοσκότοπο», που επιβάλλεται με το άρθρο αυτό, έχει νόημα μόνον εφόσον η επίμαχη έκταση δεν χρησιμοποιείται πλέον ως μόνιμος βοσκότοπος, μετά την αλλαγή χρήσεως της εκτάσεως.
Έτσι, για τον νομοθέτη της Ένωσης δεν έχει σημασία το συγκεκριμένο είδος του ποώδους κτηνοτροφικού φυτού που αναπτυσσόταν στην επίμαχη έκταση. Πράγματι, η εν λόγω ρύθμιση δεν απαιτεί να καλλιεργηθεί εκ νέου στην έκταση αυτή η ίδια ποικιλία ποώδους κτηνοτροφικού φυτού με αυτή που παραγόταν προηγουμένως σε αυτή. Αυτό που είναι κρίσιμο για να χαρακτηρισθεί η έκταση ως «μόνιμος βοσκότοπος» κατά την έννοια του άρθρου 2, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 1120/2009 είναι η πραγματική χρήση της επίμαχης εκτάσεως (βλ. απόφαση Landkreis Bad Dürkheim, C‑61/09,
EU:C:2010:606
, σκέψη 37). Ούτε η μεταβολή της ποικιλίας του αγρωστώδους φυτού ούτε η διαδικασία που χρησιμοποιείται, όπως η άροση ή επισπορά μετά από απόξεση, ασκούν κάποια επιρροή στον χαρακτηρισμό αυτόν.
Εξάλλου, από τον σκοπό της διατηρήσεως των μόνιμων βοσκότοπων, που διακηρύσσεται στην αιτιολογική σκέψη 7 του κανονισμού 73/2009, διαφαίνεται επίσης ότι η διαδοχή στην ίδια έκταση ενός είδους βοσκότοπου από ένα άλλο δεν μπορεί να θεωρηθεί ως «εναλλαγή καλλιεργειών» κατά την έννοια του άρθρου 2, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 1120/2009, η οποία θα εμπόδιζε να δοθεί ο χαρακτηρισμός του «μόνιμου βοσκότοπου» του ίδιου άρθρου. Πράγματι, από την αιτιολογική αυτή σκέψη προκύπτει ότι λόγω της θετικής επιδράσεως των μόνιμων βοσκότοπων στο περιβάλλον, πρέπει να θεσπιστούν μέτρα για την ενθάρρυνση της διατηρήσεως των υφιστάμενων βοσκότοπων, προκειμένου να αποφευχθεί η μαζική τους μετατροπή σε αρόσιμες εκτάσεις.
Ο σκοπός αυτός της διατηρήσεως των μόνιμων βοσκότοπων μπορεί, όμως, να επιτευχθεί μόνον αν η διαδοχή διαφορετικών χρήσεων βοσκότοπου σε συγκεκριμένη έκταση μπορεί επίσης να της προσδώσει μετά από πέντε έτη την ιδιότητα του μόνιμου βοσκότοπου. Προς τούτο, πρέπει να δυσχεραίνεται η μετατροπή των βοσκότοπων σε αρόσιμες εκτάσεις, διά του περιορισμού της δυνατότητας του γεωργού να αποφεύγει εύκολα τον χαρακτηρισμό των εδαφών του στα οποία καλλιεργούνται αγρωστώδη και ποώδη κτηνοτροφικά φυτά ως μόνιμων βοσκότοπων, κατά την έννοια του άρθρου 2, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 1120/2009, και να παρακάμπτει, έτσι, τις υποχρεώσεις που υπέχει σχετικά με τη διατήρησή τους.
Αν γινόταν, όμως, δεκτό ότι μόνη η μετάβαση, κατά τη διάρκεια των πέντε και πλέον ετών που αναφέρεται στην εν λόγω διάταξη, από την καλλιέργεια ενός ποώδους κτηνοτροφικού φυτού στην καλλιέργεια ενός άλλου ποώδους κτηνοτροφικού φυτού αρκεί για να αποκλείσει τον χαρακτηρισμό της εκτάσεως ως «μόνιμου βοσκότοπου», θα ήταν δύσκολο να επιτευχθεί ο ανωτέρω σκοπός της διατηρήσεως των μόνιμων βοσκότοπων. Η άροση και η σπορά της εκτάσεως αυτής, κατά τη διάρκεια της συγκεκριμένης περιόδου, με ποικιλία ποώδους κτηνοτροφικού φυτού διαφορετική από αυτή που αναπτυσσόταν προηγουμένως σε αυτή δεν ασκεί, επομένως, από μόνη της καμία επιρροή στον χαρακτηρισμό αυτό.
Επιπλέον, πρέπει να διευκρινιστεί ότι οι διατάξεις του δικαίου της Ένωσης σχετικά με τις έρευνες για τη διάρθρωση των γεωργικών εκμεταλλεύσεων, στις οποίες αναφέρεται το αιτούν δικαστήριο, δεν μπορούν να αναιρέσουν την ανωτέρω ερμηνεία του ορισμού του «μόνιμου βοσκότοπου» του άρθρου 2, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 1120/2009, δεδομένου ότι, όπως επισήμανε η γενική εισαγγελέας στο σημείο 66 των προτάσεών της, το αντικείμενο και ο σκοπός των διατάξεων αυτών διαφέρουν από τα αντίστοιχα της νομοθεσίας που διέπει τις άμεσες ενισχύεις, την οποία αφορά η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως.
Λαμβάνοντας υπόψη τα ανωτέρω, στο ερώτημα που τέθηκε πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι ο ορισμός του «μόνιμου βοσκότοπου» που παρατίθεται στο άρθρο 2, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 1120/2009 έχει την έννοια ότι περιλαμβάνει γεωργική έκταση που χρησιμοποιείται ήδη από πενταετίας για την ανάπτυξη αγρωστωδών ή άλλων ποωδών κτηνοτροφικών φυτών, παρόλο που κατά το διάστημα αυτό η έκταση οργώθηκε και στη θέση του προϋπάρχοντος ποώδους κτηνοτροφικού φυτού καλλιεργήθηκε άλλο ποώδες κτηνοτροφικό φυτό.
Επί των δικαστικών εξόδων
Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (δεύτερο τμήμα) αποφαίνεται:

Ο ορισμός του «μόνιμου βοσκότοπου» που παρατίθεται στο άρθρο 2, στοιχείο γʹ, του κανονισμού (ΕΚ) 1120/2009 της Επιτροπής, της 29ης Οκτωβρίου 2009, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του καθεστώτος ενιαίας ενίσχυσης που προβλέπεται στον τίτλο ΙΙΙ του κανονισμού (ΕΚ) 73/2009 του Συμβουλίου, σχετικά με τη θέσπιση κοινών κανόνων για τα καθεστώτα άμεσης στηρίξεως για τους γεωργούς στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής και τη θέσπιση ορισμένων καθεστώτων στηρίξεως για τους γεωργούς, έχει την έννοια ότι περιλαμβάνει γεωργική έκταση που χρησιμοποιείται ήδη από πενταετίας για την ανάπτυξη αγρωστωδών ή άλλων ποωδών κτηνοτροφικών φυτών, παρόλο που κατά το διάστημα αυτό η έκταση οργώθηκε και στη θέση του προϋπάρχοντος ποώδους κτηνοτροφικού φυτού καλλιεργήθηκε άλλο ποώδες κτηνοτροφικό φυτό.

(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η γερμανική.