CELEX: 62012CJ0313
Nationellt administrativt förfarande
Rent inhemsk situation
Förvaltningsbeslut
Motiveringsskyldighet
Möjlighet att under ett domstolsförfarande i vilket talan väckts mot ett förvaltningsbeslut komplettera en avsaknad av motivering av detta beslut
Tolkning av artikel 296 andra stycket FEUF och artikel 41.2 c i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna
Domstolen saknar behörighet

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av den princip enligt vilken förvaltningen är skyldig att motivera sina rättsakter, som avses i artikel 296 andra stycket FEUF och i artikel 41.2 c i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).
Begäran har framställts i ett mål mellan Giuseppa Romeo och Regione Siciliana. Målet rör ett beslut som innebär nedsättning av Giuseppa Romeos pensionsbelopp och återkrav av de belopp som betalats ut för förfluten tid.
Italiensk rätt
I artikel 1.1 i lag nr 241 av den 7 augusti 1990 om införande av nya bestämmelser om administrativa förfaranden och om rätt att få tillgång till administrativa handlingar (GURI nr 192 av den 18 augusti 1990, s. 7), i dess lydelse enligt lag nr 15 av den 11 februari 2005 (GURI nr 42 av den 21 februari 2005, s. 4) (nedan kallad lag nr 241/1990), föreskrivs följande:
”Förvaltningsmyndigheternas verksamhet ska bedrivas med iakttagande av de mål som har fastställts i lag. Verksamheten ska vara ekonomisk, effektiv, opartisk, offentlig och öppen. Verksamheten ska bedrivas i enlighet med vad som föreskrivs i denna lag och i andra bestämmelser om särskilda förfaranden samt i överensstämmelse med de principer som följer av gemenskapens rättsordning.”
I artikel 3.1 och 3.2 i lag nr 241/1990 föreskrivs, i fråga om motiveringsskyldigheten, följande:
”1.   Förvaltningsbeslut … ska motiveras, utom i de fall som avses i punkt 2. Av motiveringen ska framgå vilka faktiska omständigheter och rättsliga skäl som myndigheten har lagt till grund för beslutet, i enlighet med resultatet av utredningen i ärendet.
2.   Normativa rättsakter och rättsakter med allmän giltighet behöver inte motiveras.”
I artikel 21 octies punkt 2 första stycket i lag nr 241/1990 föreskrivs följande:
”Ett beslut som har antagits i strid med förfaranderegler eller formkrav för beslut kan inte upphävas om det, med hänsyn till att det har antagits inom ramen för en normbunden behörighet som myndigheten har, är uppenbart att utgången i beslutet inte skulle ha kunnat vara annorlunda.”
Innehållet i artikel 3 i lag nr 241/1990 upprepas ordagrant i artikel 3 i den regionala lagen för Sicilien nr 10 av den 30 april 1991 om förvaltningsbeslut och rätt att få tillgång till administrativa handlingar samt förbättrad förvaltning (nedan kallad den regionala lagen för Sicilien nr 10/1991).
I artikel 37 i den regionala lagen för Sicilien nr 10/1991 föreskrivs följande:
”Såvida något annat inte följer av denna lag ska, i tillämpliga delar, bestämmelserna i lag nr 241/1990 tillämpas, inklusive senare ändringar och tillägg samt bestämmelser för dess genomförande.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Giuseppa Romeo som var anställd vid Regione Siciliana, har en pension som betalas ut till henne av Regione Siciliana. Genom en skrivelse från år 2007 meddelade Regione Siciliana Giuseppa Romeo att hennes pensionsbelopp, såsom det fastställts genom ett tidigare regionalt dekret, var högre än det som hon faktiskt hade rätt till. Det beslutades därför att beloppet skulle sättas ned och, i överensstämmelse härmed, att de felaktigt utbetalda beloppen skulle återbetalas.
Giuseppa Romeo överklagade beslutet vid Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana. Giuseppa Romeo åberopade att beslutet helt saknade motivering, varför hon inte kunde få kännedom om bland annat vilka faktiska och rättsliga omständigheter som motiverade att hennes pension skulle sättas ned och att de felaktigt utbetalda beloppen skulle återbetalas. Under domstolsförfarandet hävdade Regione Siciliana med stöd av artikel 21 octies punkt 2 första stycket i lag nr 241/1990 att det angripna beslutet var rättsenligt och inkom med ytterligare motivering till det angripna beslutet.
Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana tog ex officio upp frågan huruvida artikel 21 octies punkt 2 första stycket i lag nr 241/1990 är förenlig med unionsrätten, och med den princip enligt vilken förvaltningsbeslut ska motiveras som föreskrivs i artikel 3 i samma lag och artikel 3 i den regionala lagen för Sicilien nr 10/1991.
I begäran om förhandsavgörande framhöll Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana omständigheter hänförliga till EU-domstolens behörighet att besvara frågorna. Den nationella domstolen påpekade för det första att den under omständigheterna i det aktuella målet utövar dömande verksamhet. Det är nämligen så att den nationella domstolen, i fråga om pensioner, har exklusiv materiell behörighet och är behörig att upphäva förvaltningsbeslut. Till skillnad från det som fastställdes i besluten av den 26 november 1999 i målen
C-192/98, ANAS (REG 1999, s. I-8583)
, och
C-440/98, RAI (REG 1999, s. I-8597)
– i vilka EU-domstolen har förklarat sig sakna behörighet att pröva de frågor som Corte dei conti hade ställt – bör Corte dei conti i förevarande mål betraktas som en domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF och inte som en förvaltningsmyndighet.
Med hänsyn till att det dessutom hänvisas till unionsrätten i artikel 1.1 i lag nr 241/1990 motiveras förevarande begäran om förhandsavgörande av behovet av en enhetlig tillämpning av motiveringsprincipen på alla förvaltningsbeslut såsom en europeisk förvaltningsrättslig princip. EU-domstolen har visserligen i ett liknande mål om förhandsavgörande från Corte dei conti – där frågorna var identiska med den andra och den tredje frågan i förevarande mål – fastställt i sin dom av den 21 december 2011 i mål C‑482/10, Cicala (REU 2011, s. I‑14139) att artikel 1.1 i lag nr 241/1990 inte innehåller någon direkt och ovillkorlig hänvisning till artikel 296 andra stycket FEUF och artikel 41.2 c i stadgan, och har därför förklarat sig sakna behörighet att besvara frågorna.
Samma frågor och ytterligare en fråga bör emellertid på nytt hänskjutas till EU‑domstolen med hänsyn till ett beslut av Consiglio di Stato av den 10 maj 2011 (beslut nr 2755/2011). Detta beslut rörde rättsverkan av ogiltighet av ett förvaltningsbeslut om planering av fauna och jakt. Consiglio di Stato har med stöd av artikel 1 i förvaltningsprocesslagen (som bifogats lagdekret nr 104 av den 2 juli 2010) som föreskriver att ”förvaltningsdomstolar ska säkerställa ett fullständigt och effektivt skydd enligt författningens och EU-rättens principer” tillämpat artikel 264 FEUF på ett direkt och ovillkorligt sätt i en rent inhemsk situation och har därvid underlåtit att tillämpa nationella processregler.
Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana drog slutsatsen att Consiglio di Stato frångått domen i det ovannämnda målet Cicala genom att fastställa att artikel 264 FEUF är tillämplig. Nämnda domstol ställde sig dessutom frågan huruvida Consiglio di Stato har tillämpat EU-domstolens praxis angående artikel 264 FEUF på ett korrekt sätt.
Med hänsyn till Consiglio di Statos ovannämnda beslut uppkommer enligt Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, frågan huruvida en nationell domstol mot bakgrund av en nationell lagstiftning som direkt och ovillkorligt hänvisar till unionsrätten har möjligheten att felaktigt tolka och tillämpa unionsrätten.
Vad gäller förevarande mål anser Corte dei Conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, att artikel 21 octies i lag nr 241/1990 såsom den har tolkats i nationell rättspraxis står i strid med EU-domstolens praxis i fråga om skyldigheten att motivera förvaltningsbeslut. Om Corte dei Conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, tillämpade artikel 21 octies tolkad på detta sätt skulle rätten avvika från EU-domstolens praxis om motiveringsskyldigheten, trots att rätten är skyldig att tillämpa EU-domstolens praxis med hänsyn till artikel 1 i lag nr 241/1990.
Visserligen gäller detta fall ett rent inhemskt problem. Med hänsyn till ovannämnda överväganden bör det emellertid utredas huruvida den unionsrättsliga principen om motiveringsskyldigheten även ska tillämpas på nationella förvaltningsbeslut i fråga om nationella pensioner.
Mot denna bakgrund beslutade Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:
”1)
Får en nationell domstol – mot bakgrund av en nationell lagstiftning som reglerar rent inhemska situationer med hänvisning till unionsrätten – anta en annan tolkning av unionsrättens bestämmelser och principer eller tillämpa dem felaktigt jämfört med den tolkning som framgår av EU-domstolens praxis?
2)
Är mot bakgrund av artikel 3 i lag nr 241/1990 och artikel 3 i den regionala lagen för Sicilien nr 10/1991, jämförda med artikel 1 i lag nr 241/1990, enligt vilken italienska myndigheter är skyldiga att tillämpa principerna i Europeiska unionens rättsordning, med hänsyn till den skyldighet för förvaltningen att motivera rättsakter som avses i artikel 296 andra stycket FEUF och artikel 41.2 c i stadgan, tolkningen och tillämpningen av de förstnämnda nationella bestämmelserna förenliga med unionsrätten, när denna tolkning och tillämpning innebär att civilrättsliga beslut – det vill säga avseende subjektiva rättigheter på pensionsområdet – som icke desto mindre är tvingande, kan undgå motiveringsskyldigheten och, om så är fallet, utgör detta ett åsidosättande av en väsentlig formföreskrift med avseende på förvaltningsbeslutet?
3)
Är artikel 21 octies punkt 2 första stycket i lag nr 241/1990, såsom den tolkats i förvaltningsrättslig praxis, jämförd med den skyldighet att motivera förvaltningsbeslut som föreskrivs i artikel 3 i samma lag och i artikel 3 i den regionala lagen för Sicilien nr 10/1991, med hänsyn till den skyldighet för förvaltningen att motivera rättsakter som avses i artikel 296 andra stycket FEUF och artikel 41.2 c i [stadgan], förenlig med artikel 1 i lag nr 241/1990, enligt vilken myndigheterna är skyldiga att tillämpa principerna i Europeiska unionens rättsordning, och är det följaktligen förenligt och tillåtet med en tolkning och en tillämpning som innebär att myndigheterna kan komplettera motiveringen av ett förvaltningsbeslut under ett domstolsförfarande?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den andra och den tredje frågan
EU-domstolen konstaterar inledningsvis att den andra och den tredje frågan avser tolkningen av bestämmelserna i EUF-fördraget och i stadgan i en rent inhemsk situation, såsom Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, själv påpekat.
Mot bakgrund härav ska EU-domstolen ex officio pröva huruvida den är behörig att uttala sig om tolkningen av nämnda bestämmelser (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 december 2010 i mål C‑245/09, Omalet, REU 2010, s. I‑13771, punkt 10 och där angiven rättspraxis).
Enligt fast rättspraxis är EU-domstolen behörig att meddela förhandsavgörande beträffande unionsbestämmelser i fall då omständigheterna i det nationella målet inte omfattas av unionsrättens tillämpningsområde, men då nationell rätt hänvisar till innehållet i unionsbestämmelserna för att fastställa vilka regler som är tillämpliga på en rent inhemsk situation i den berörda medlemsstaten (se, bland annat, dom av den 16 mars 2006 i mål
C-3/04, Poseidon Chartering, REG 2006, s. I-2505
, punkt 15, av den 11 december 2007 i mål
C-280/06, ETI m.fl., REG 2007, s. I-10893
, punkterna 22 och 26, av den 2 mars 2010 i de förenade målen C‑175/08, C‑176/08, C‑178/08 och C 179/08, Salahadin Abdulla m.fl., REU 2010, s. I‑1493, punkt 48, i det ovannämnda målet Cicala, punkt 17 och av den 18 oktober 2012 i mål C‑583/10, Nolan, punkt 45).
Det föreligger nämligen ett klart unionsintresse av att – för att i framtiden förhindra skilda tolkningar – de bestämmelser eller begrepp som har hämtats från unionsrätten tolkas på ett enhetligt sätt när regleringen i en nationell lagstiftning av situationer som inte omfattas av den aktuella unionsrättsakten anpassats till den reglering som har valts i denna rättsakt. Syftet med detta är att säkerställa att inhemska situationer och situationer som regleras av unionsrätten behandlas på samma sätt, oberoende av de omständigheter under vilka de bestämmelserna eller begrepp som har hämtats från unionsrätten ska tillämpas (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Salahadin Abdulla m.fl., punkt 48, av den 12 juli 2012 i mål C‑602/10, SC Volksbank România, punkterna 87 och 88, i det ovannämnda målet Nolan, punkt 46 och där angiven rättspraxis, och av den 14 mars 2013 i mål C‑32/11, Allianz Hungária Biztosító m.fl., punkterna 20 och 21).
Så är fallet när unionsbestämmelserna i fråga genom nationell rätt har blivit direkt och ovillkorligt tillämpliga på sådana situationer (se, för ett liknande resonemang, domarna i de ovannämnda målen Cicala, punkt 19, och Nolan, punkt 47).
Vad gäller den här aktuella lagstiftningen har EU-domstolen i ett liknande mål angående en begäran om förhandsavgörande från Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana – i vilket frågorna var identiska med den andra och den tredje frågan i förevarande mål – redan prövat huruvida artikel 1 i lag nr 241/1990 innehåller en hänvisning till unionsrätten i den mening som avses i EU-domstolens ovannämnda praxis, vilket gör det möjligt för EU-domstolen att besvara frågor om tolkningen av unionsrätten inom ramen för rent inhemska tvister (se domen i det ovannämnda målet Cicala).
I domen i målet Cicala har EU-domstolen – med stöd av de uppgifter som lämnas i begäran om förhandsavgörande och de skriftliga yttranden som har inkommit till EU-domstolen från Regione Siciliana, den italienska regeringen och Europeiska kommissionen – bland annat fastställt att lag nr 241/1990 inte innehåller uppgifter som är tillräckligt precisa och av vilka man skulle kunna sluta sig till att den nationella lagstiftaren, genom hänvisningen i artikel 1 till de principer som följer av unionsrätten, såvitt avser motiveringsskyldigheten, har avsett att hänvisa till innehållet i artikel 296 andra stycket FEUF och artikel 41.2 c i stadgan eller till andra bestämmelser i unionsrätten som rör skyldigheten att motivera rättsakter, i syfte att inhemska situationer och situationer som regleras av unionsrätten ska behandlas på samma sätt. Under dessa omständigheter har EU-domstolen förklarat sig sakna behörighet att pröva de frågor som ställts av Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana.
EU-domstolen har bland annat konstaterat i punkterna 23‑25 i domen i det ovannämnda målet Cicala dels att lag nr 241/1990 och den regionala lagen för Sicilien nr 10/1991 innehåller särskilda bestämmelser om skyldigheten att motivera förvaltningsbeslut och om åsidosättande av denna skyldighet, dels att artikel 1 i lag nr 241/1990 allmänt hänvisar till de ”principer som följer av gemenskapens rättsordning”, och inte särskilt till artikel 296 andra stycket FEUF och artikel 41.2 c i stadgan, vilka avses med tolkningsfrågorna, eller till andra bestämmelser i unionsrätten som rör rättsakters motivering.
EU-domstolen har därav dragit slutsatsen i punkterna 26 och 27 i nämnda dom att artikel 296 andra stycket FEUF och artikel 41.2 c i stadgan inte kan anses ha blivit tillämpliga på ett direkt och ovillkorligt sätt genom italiensk rätt, i syfte att säkerställa att inhemska situationer och situationer som regleras av unionsrätten behandlas på samma sätt.
EU-domstolen har i punkt 28 i samma dom tillagt att Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, inte har anfört att hänvisningen i artikel 1 i lag nr 241/1990 till de principer som följer av unionsrätten skulle få till följd att man underlåter att tillämpa nationella bestämmelser om motiveringsskyldigheten till förmån för artikel 296 andra stycket FEUF och artikel 41.2 c i stadgan.
I förevarande mål har Corte dei conti emellertid inte, såsom även kommissionen har påpekat i sitt skriftliga yttrande till EU-domstolen, nämnt några skäl som föranleder EU-domstolen att göra någon annan bedömning än att den saknar behörighet att besvara frågorna.
Hänvisningen till Consiglio di Statos beslut, som nämnts i begäran om förhandsavgörande, saknar således relevans. Detta beslut gäller nämligen en annan problematik och andra italienska rättsregler än de som är i fråga i detta mål, men det rör inte frågan huruvida artikel 1 i lag nr 241/1990 innehåller en hänvisning enligt EU‑domstolens praxis till artikel 296 andra stycket FEUF och artikel 41.2 c i stadgan.
Det framgår inte heller av Corte dei contis motivering till sitt beslut att hänskjuta samma frågor som i det ovannämnda målet Cicala att syftet med hänvisningen i artikel 1 i lag nr 241/1990 till de principer som följer av unionsrätten faktiskt var att säkerställa att inhemska situationer och situationer som regleras av unionsrätten behandlas på samma sätt.
När nationella bestämmelser, enligt övervägandena i bland annat punkt 24 ovan, tillämpas för att reglera den berörda inhemska situationen – såsom de här aktuella särskilda italienska bestämmelserna om motiveringsskyldigheten och om konsekvenserna av att motiveringsskyldigheten åsidosätts – framgår det emellertid att syftet med en nationell bestämmelse som den här aktuella som hänvisar till unionsrätten inte är att säkerställa en sådan likabehandling.
En likabehandling är nämligen endast säkerställd om hänvisningen i nationell rätt till unionsbestämmelserna är direkt och ovillkorlig, utan att nationella bestämmelser tillåts avvika från unionsbestämmelserna, såsom de har tolkats av EU-domstolen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 mars 1995 i mål
C-346/93, Kleinwort Benson, REG 1995, s. I-615
, punkt 16, domen i det ovannämnda målet Poseidon Chartering, punkterna 17 och 18, i det ovannämnda målet ETI m.fl., punkt 25, och i det ovannämnda målet Allianz Hungária Biztosító m.fl., punkt 21).
När det således i en nationell lagstiftning finns både särskilda bestämmelser (såsom de som återgetts i punkterna 4‑7 ovan vad gäller motiveringsskyldigheten) som reglerar en intern rättsfråga och en bestämmelse som hänvisar till de principer som följer av unionsrätten (vilket är fallet i den nationella lagstiftningen som är i fråga i målet) ska det klart framgå av den nationella lagstiftningen att det inte är dessa särskilda nationella bestämmelser utan de principer som följer av unionsrätten som ska tillämpas för att avgöra den interna rättsfrågan.
Med hänsyn till de överväganden som Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, hänvisar till i sin begäran om förhandsavgörande, framgår det inte att den italienske lagstiftaren, såvitt avser motiveringsskyldigheten, har haft för avsikt att låta rent inhemska situationer omfattas av artikel 296 andra stycket FEUF och artikel 41.2 c i stadgan istället för av de särskilda italienska bestämmelserna om motiveringsskyldigheten och konsekvenserna av att denna skyldighet åsidosätts.
Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, har inte heller angett några omständigheter som ger vid handen att hänvisningen i artikel 1 i lag nr 241/1990 till de principer som följer av unionsrätten faktiskt avser artikel 296 andra stycket FEUF och artikel 41.2 c i stadgan, eller några andra unionsbestämmelser om motiveringsskyldigheten.
Således kan det inte anses att artikel 296 andra stycket FEUF och artikel 41.2 c i stadgan eller några andra unionsbestämmelser om motiveringsskyldigheten som sådana har gjorts tillämpliga på ett direkt och ovillkorligt sätt genom artikel 1 i lag nr 241/1990, i syfte att inhemska situationer och situationer som omfattas av unionsrätten ska behandlas på samma sätt. EU-domstolen konstaterar således att det saknas ett klart unionsintresse av en enhetlig tolkning av bestämmelser eller begrepp som har hämtats från unionsrätten, oberoende av under vilka omständigheter dessa bestämmelser eller begrepp ska tillämpas.
EU-domstolen saknar således behörighet att besvara den andra och den tredje tolkningsfrågan.
Den första frågan
Det framgår ovan att den första frågan har ställts för att EU-domstolen ska uttala sig om en allmän fråga som saknar relevans för målet vid Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana.
Enligt EU-domstolens fasta praxis är EU-domstolens uppgift rörande en begäran om förhandsavgörande att bidra till den faktiska lösningen av en tvist som rör unionsrätten och inte att uttala sig om allmänna eller hypotetiska frågor (se dom av den 12 mars 1998 i mål
C-314/96, Djabali, REG 1998, s. I-1149
, punkt 19, av den 30 mars 2004 i mål
C-147/02, Alabaster, REG 2004, s. I-3101
, punkt 54, och av den 26 februari 2013 i mål C‑617/10, Åkerberg Fransson, punkt 42).
Härav följer att den första frågan inte kan prövas i sak.
Mot denna bakgrund saknas anledning att pröva huruvida Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, vid prövningen av det nationella målet utgör en domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (femte avdelningen) följande:

1)
Den första frågan som har ställts av Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana (Italien), genom beslut av den 19 juni 2012 kan inte prövas i sak.

2)
Europeiska unionens domstol saknar behörighet att besvara den andra och den tredje frågan som har ställts av Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, genom beslut av den 19 juni 2012.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: italienska.