CELEX: 62011TJ0260
Ribištvo
Ohranjanje ribolovnih virov
Prekoračitev ribolovnih kvot za skušo s strani Španije v conah VIII c, IX in X ter v vodah Evropske unije cone CECAF 34.1.1, dodeljenih za leto 2010
Odbitki od ribolovnih kvot, dodeljenih za leta od 2011 do 2015
Pravica do obrambe
Pravna varnost
Legitimno pričakovanje
Enako obravnavanje

Dejansko stanje
Službe Evropske komisije so leta 2010 opravile več misij preverjanja sistema ulova in nadzora, ki ga upravljajo španski organi, vključno z misijo od 15. do 19. marca 2010 v Kantabriji in Baskiji (Španija).
Na podlagi zadevne misije preverjanja in glede na podatke, ki so jih španski organi predložili v zvezi z ribolovno sezono za skušo leta 2010, je Komisija ugotovila, da je Kraljevina Španija za 19.621 t prekoračila kvote, ki so ji bile dodeljene za to vrsto za leto 2010. Iz točke 3.8 poročila o misiji je tako razvidno, da so bile že marca 2010 z 39.693 t ulova letne kvote za skušo v višini 24.604 t prekoračene za 61 %.
Komisija je z dopisom z dne 12. julija 2010 poročilo o misiji poslala španskim organom in jih pozvala k predložitvi pripomb.
Španski organi so se z dopisom z dne 20. julija 2010 odzvali na ta poziv. V okviru svojih pripomb navedeni organi niso izpodbijali količin, ki jih je navedla Komisija.
Ga. D, članica Komisije, odgovorna za ribištvo in pomorske zadeve, je z dopisom z dne 20. julija 2010, naslovljenim na špansko ministrstvo za kmetijstvo, ribištvo in prehrano, prvič, poudarila, da ribolov na skušo ni pomemben samo za Kraljevino Španijo, temveč tudi za celotno Evropsko unijo ter da sta njegovo spremljanje in nadzor nad njim prednostna naloga Komisije. Drugič, poudarila je, da nadzor nad špansko floto, ki sodeluje v ribolovu v ribolovnih sezonah za skušo, ni zadosten in da je od pristojnih španskih organov, ki ne sodelujejo dovolj, težko pridobiti informacije, ki so nujne za presojo položaja.
Ga. D je z dopisom z dne 30. septembra 2010, naslovljenim na špansko ministrstvo za kmetijstvo, ribištvo in prehrano, v bistvu ponovno izrazila svojo zaskrbljenost zaradi prelova skuše in navedla, da si Komisija pridržuje pravico do uporabe razpoložljivih pravnih instrumentov za zagotavljanje strogega spoštovanja prava Unije.
Med go. D in go. A, špansko ministrico za okolje, podeželje in pomorstvo, je 28. novembra 2010 potekalo srečanje, na katerem se je načelo vprašanje prelova skuše. Ga. A je ob tej priložnosti priznala načelo, da morajo biti prelovljene količine skuše povrnjene, vendar je izrazila željo po pogajanju o pogojih takega povračila.
Med službami Komisije in predstavniki španskih organov je 30. novembra 2010 potekal sestanek, na dnevnem redu katerega je bilo v točki 4 določeno:
„Ribolov na skušo in osliča – povračilo prelova, ocenjenega od leta 2009
V tej točki bo direktorat MARE C predstavil svoje ocene španskega prelova teh dveh virov od leta 2009, pri čemer se bo načelo tudi vprašanje dodeljenega ribolovnega napora. Ta prelov pomeni veliko količino za ta vira. V teh okoliščinah imajo službe Komisije na izbiro zgolj uporabo določb [u]redbe [(ES) št. 1224/2009] o odbitkih od kvot, in sicer člen 105 navedene uredbe […]. Naše službe lahko s španskimi organi razpravljajo o pogojih vračila na podlagi teh določb.“
V zapisniku s tega sestanka, kakršen je bil poslan španskim organom, je med drugim navedeno:
„Komisija opozarja, da so v delu, v katerem [Kraljevina] Španija meni, da ne obstaja pravna podlaga za povračilo prelova pred letom 2010, te razprave brezpredmetne. Komisija poudarja, da je na podlagi uredb, ki se uporabijo, upravičena leta 2011 izvesti odbitke zaradi prelova v letu 2010, katerega obseg je ocenjen na približno 19.000 [t]; uporabil bi se množilnik iz člena 105 [Uredbe št. 1224/2009]. [Kraljevina] Španija navaja, da priznava količine prelova, ki jih je uporabila Komisija. Komisija pojasnjuje tudi, da se ji s [Kraljevino] Španijo ni treba posvetovati o obliki odbitkov zaradi prelova (razen če odbitkov ne namerava izvesti od drugih virov, kot je skuša). Postopek posvetovanja iz uredbe o nadzoru pa je predviden v vseh primerih za povračilo, ki se zahteva zaradi ‚zgodovinskega‘ prelova. Komisija meni, da se uporabi nova uredba o nadzoru, saj se je postopek povračila začel s tem, da je Komisija na podlagi zanesljivih podatkov ugotovila zgodovinski prelov, kar se je zgodilo leta 2010.“
Ga. D je z dopisom z dne 14. decembra 2010, naslovljenim na go. A., v bistvu pozvala španske organe, naj se nujno lotijo problema prelova. Opozorila je tudi, da službe Komisije in navedeni organi sodelujejo pri ugotavljanju dejanskih količin prelova in pri tem, da bi se pozneje zasnoval mehanizem povračila in opredelil akcijski načrt za okrepitev španskega sistema nadzora. Glede tega je ga. D močno priporočila, naj se ribolovna sezona za skušo leta 2011 omeji na 50 % kvote, dodeljene Kraljevini Španiji za to leto.
Kraljevina Španija je 21. decembra 2010 sprejela Orden ARM/3315/2010, de 21 de diciembre, por la que se modifica la Orden ARM/271/2010, de 10 de febrero, por la que se establecen los criterios para el reparto y la gestión de la cuota de caballa, y se regula su captura y desembarque (uredba ARM 3315/2010 o spremembi uredbe ARM 271/2010 z dne 10. februarja 2010 o določitvi meril za porazdelitev in upravljanje kvote skuše ter o njenem ulovu in iztovoru, BOE št. 310, z dne 22. decembra 2010, str. 105675, v nadaljevanju: uredba ARM 3315/2010). V skladu s členom 2(2) uredbe ARM 3315/2010 se šteje, da se je ribolovna sezona za skušo začela 15. februarja 2011.
Med službami Komisije in španskimi organi je 11. januarja 2011 potekal sestanek. Glede na dnevni red je bil namenjen analizi podatkov o ulovu skuše, ki ga je v Severnem Atlantiku v obdobju od leta 2002 do 2010 opravila španska flota, ker je bil ta stalež verjetno prelovljen. V točki 1 tega dnevnega reda je navedeno:
„Ribolov na skušo in osliča – povračilo prelova, ocenjenega od leta 2009
V tej točki bo direktorat MARE C predstavil svoje ocene španskega prelova za ta vira od leta 2009, pri čemer se bo načelo tudi vprašanje dodelitve ribolovnega napora. Ta prelov pomeni veliko količino za vira. V teh okoliščinah imajo službe Komisije na izbiro zgolj uporabo določb uredbe o nadzoru, ki zadevajo odbitke od kvot, in sicer člen 105 [navedene] uredbe […]. Naše službe lahko s španskimi organi razpravljajo o pogojih vračila na podlagi teh določb.“
V zapisniku s sestanka z dne 11. januarja 2011, kakršen je bil poslan španskim organom, je med drugim navedeno:
„Komisija opozarja, da so v delu, v katerem [Kraljevina] Španija meni, da ne obstaja pravna podlaga za povračilo prelova pred letom 2010, te razprave brezpredmetne. Komisija poudarja, da je na podlagi uredb, ki se uporabijo, upravičena leta 2011 izvesti odbitke zaradi prelova v letu 2010, katerega obseg je ocenjen na približno 19.000 [t]; uporabil bi se množilnik iz člena 105 [uredbe o nadzoru]. [Kraljevina] Španija navaja, da priznava količine prelova, ki jih je uporabila Komisija. Komisija pojasnjuje tudi, da se ji s [Kraljevino] Španijo ni treba posvetovati o obliki odbitkov zaradi prelova (razen če odbitkov ne namerava izvesti od drugih virov, kot je skuša). Postopek posvetovanja iz uredbe o nadzoru pa je predviden v vseh primerih za povračilo, ki se zahteva zaradi ‚zgodovinskega‘ prelova. Komisija meni, da se uporabi nova uredba o nadzoru, saj se je postopek povračila začel s tem, da je Komisija na podlagi zanesljivih podatkov ugotovila zgodovinski prelov, kar se je zgodilo leta 2010.“
Med go. E, generalno direktorico generalnega direktorata Komisije za pomorske zadeve in ribištvo, in go. V. I., generalno sekretarko za morje na ministrstvu za okolje, podeželje in pomorstvo, je 24. januarja 2011 na pobudo zadnjenavedene potekal sestanek glede položaja prelova skuše. Po tem sestanku je ga. V. I. z dopisom z dne 8. februarja 2011 ge. E. predlagala, prvič, naj se določi skupna količina odbitka, drugič, naj se po „britanskem zgledu“ določi koeficient odbitka 0,7, tretjič, naj se določi primerno petnajstletno obdobje, četrtič, naj se ob upoštevanju družbenih in gospodarskih razlogov ne preseže skupna stopnja znižanja med 15 in 18 %, petič, naj se določi revizijska klavzula za preučitev položaja po preteku polovice obdobja, torej po sedmem ali osmem letu, in šestič, naj se uporabijo potrebne prilagoditve za zagotovitev spoštovanja skupne količine.
Med go. D in go. A je 4. februarja 2011 potekal dvostranski sestanek, med katerim je bila zadnjenavedena obveščena o namenu Komisije, da uporabi odbitke v dveletnem obdobju. Ga. A je vseeno predlagala daljše obdobje, da bi se upoštevale nekatere ekonomske okoliščine in interesi španske ribiške flote, ki naj bi potrebovala nekaj časa za prilagoditev na mogoče posledice prelova in poznejšega odbitka.
Pristojne službe Komisije so nato začele postopek posvetovanja med službami o osnutku izpodbijane uredbe s tem, da so predlagale porazdelitev odbitkov na štiriletno obdobje in progresivno povečevanje količin navedenih odbitkov.
V telefonskem pogovoru, ki je potekal bodisi 17. bodisi 18. februarja 2011 med go. K, članico kabineta ge. D., in go. A., je zadnjenavedena predlagala, naj se načrtovani odbitki porazdelijo na petletno ali šestletno obdobje. Ker je ga. D soglašala s predlogom porazdelitve navedenih odbitkov na petletno obdobje, je bil postopek posvetovanja med službami iz točke 16 zgoraj 18. februarja 2011 prekinjen, 22. februarja 2011 pa se je nadaljeval zaradi nujne spremembe Priloge k osnutku izpodbijane uredbe.
Komisija je 22. februarja 2011 na podlagi člena 105(1) in (2) Uredbe Sveta (ES) št. 1224/2009 z dne 20. novembra 2009 o vzpostavitvi nadzornega sistema Skupnosti za zagotavljanje skladnosti s pravili skupne ribiške politike, o spremembi uredb (ES) št. 847/96, (ES) št. 2371/2002, (ES) št. 811/2004, (ES) št. 768/2005, (ES) št. 2115/2005, (ES) št. 2166/2005, (ES) št. 388/2006, (ES) št. 509/2007, (ES) št. 676/2007, (ES) št. 1098/2007, (ES) št. 1300/2008, (ES) št. 1342/2008 in razveljavitvi uredb (EGS) št. 2847/93, (ES) št. 1627/94 in (ES) št. 1966/2006 (
UL L 343, str. 1
, v nadaljevanju: uredba o nadzoru) sprejela Uredbo (EU) št. 165/2011 z dne 22. februarja 2011 o odbitkih od nekaterih kvot za skušo, dodeljenih Španiji za leto 2011 in naslednja leta, zaradi prelova v letu 2010 (
UL L 48, str. 11
, v nadaljevanju: izpodbijana uredba).
V uvodni izjavi 1 izpodbijane uredbe je navedeno, da je bila „[r]ibolovna kvota za skušo v conah VIIIc, IX in X ter v vodah [Unije] cone CECAF 34.1.1 […] Španiji za leto 2010 dodeljena z Uredbo Sveta (EU) št. 53/2010 (
UL 2010, L 21, str. 1
), za leto 2011 pa z Uredbo Sveta (EU) št. 57/2011 (
UL 2011, L 24, str. 1
)“.
V uvodni izjavi 3 izpodbijane uredbe je pojasnjeno, da je „Komisija […] ob navzkrižnem pregledu podatkov [Kraljevine] Španije o ribolovu na skušo za leto 2010, ki so bili zabeleženi in o katerih se je poročalo na različnih stopnjah vrednostne verige, od ulova do prve prodaje, odkrila nedoslednosti“, da so „[t]e nedoslednosti […] ponovno potrdili številne revizije, misije za preverjanje in inšpekcijski pregledi, ki so bili opravljeni v Španiji v skladu z [uredbo o nadzoru]“, in da lahko „[n]a podlagi dokazov, ki so bili zbrani v okviru teh preiskav, […] Komisija ugotovi, da je ta država članica v letu 2010 presegla svojo kvoto za skušo za 19.621 [t]“.
V uvodnih izjavah 4 in 5 izpodbijane uredbe je navedeno, prvič, da „[k]o Komisija ugotovi, da je država članica presegla ribolovne kvote, ki so ji bile dodeljene, v skladu s členom 105(1) [uredbe o nadzoru] izvede odbitke od prihodnjih ribolovnih kvot navedene države članice“, in drugič, da „[č]len 105(2) [navedene uredbe] določa, da se odbitki od ribolovnih kvot izvedejo v naslednjem letu ali letih z uporabo določenega množilnega količnika iz navedenega odstavka“.
V uvodni izjavi 6 izpodbijane uredbe je navedeno, da so „[o]dbitki za prelov v letu 2010 […] višji od kvote, ki je bila [Kraljevini] Španiji za zadevni stalež dodeljena za leto 2011“.
V uvodni izjavi 7 izpodbijane uredbe je navedeno:
„Zadevni stalež skuše je trenutno znotraj varnih bioloških meja in glede na znanstveno mnenje se to v bližnji prihodnosti verjetno ne bo spremenilo. Takojšen in popoln odbitek od […] kvote [Kraljevine Španije] za skušo za leto 2011 bi povzročil popolno zaprtje tega ribolova v letu 2011. V posebnih okoliščinah tega primera bi popolno zaprtje verjetno pomenilo resno tveganje nesorazmernih družbenogospodarskih posledic tako za zadevni ribiški sektor kot tudi za z njim povezano predelovalno industrijo. Glede na to in ob upoštevanju ciljev skupne ribiške politike velja v tem konkretnem primeru za primerno, da se potrebni odbitki za povračilo prelovljenih količin izvedejo v obdobju petih let, od leta 2011 do leta 2015, ter da se morebitne preostale količine po potrebi odbijejo od dodeljenih kvot za skušo v letih, ki bodo neposredno sledila temu obdobju.“
Člen 1 izpodbijane uredbe določa, da se „[r]ibolovna kvota za skušo
(Scomber scombrus)
v conah VIIIc, IX in X ter v vodah […] cone [Unije] CECAF 34.1.1, ki je bila Španiji za leto 2011 dodeljena z Uredbo (EU) št. 57/2011, […] zmanjša, kot je prikazano v Prilogi“. Člen 2 določa tudi, da se „[r]ibolovna kvota za skušo
(Scomber scombrus)
v conah VIIIc, IX in X ter v vodah […] [Unije] cone CECAF 34.1.1, ki se Španiji lahko dodeli v letih od 2012 do 2015, in po potrebi ribolovna kvota za isti stalež, ki se Španiji lahko dodeli v naslednjih letih, […] zmanjša, kot je prikazano v Prilogi“.
Priloga k izpodbijani uredbi tako vsebuje tabelo, v kateri je stolpec z naslovom „Razlika med kvoto in ulovi (prelov)“, v katerem je navedeno „–19.621 (79,7 % kvote za 2010“, sledi pa mu stolpec z naslovom „Množilni količnik iz člena 105(2) [uredbe o nadzoru] (prelov * 2)“ in vrednostjo „–39.242 [t]“ ter stolpci, ki določajo odbitke za leta od 2011 do 2015, in sicer 4500 t za leto 2011, 5500 t za leto 2012, 9748 t za leto 2013, 9747 t za leto 2014 in 9747 t za leto 2015 „in po potrebi [za] naslednja leta“.
Postopek in predlogi strank
Kraljevina Španija je 19. maja 2011 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo.
Kraljevina Španija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
—
izpodbijano uredbo razglasi za nično;
—
Komisiji naloži plačilo stroškov.
Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
—
tožbo zavrne kot neutemeljeno;
—
Kraljevini Španiji naloži plačilo stroškov.
Ker se je sestava senatov Splošnega sodišča spremenila in je bil sodnik poročevalec prerazporejen v četrti senat, je bila ta zadeva dodeljena temu senatu.
Splošno sodišče (četrti senat) je na podlagi poročila sodnika poročevalca odločilo, da bo izvedlo ustni postopek.
Stranke so na obravnavi 11. decembra 2013 podale ustne navedbe in odgovorile na vprašanja Splošnega sodišča. Na obravnavi se je Splošno sodišče odločilo, da ustnega postopka ne konča, da bi lahko Komisija predložila vsakršne upoštevne informacije, s katerimi bi se lahko dokazalo, da so se španski organi pred sprejetjem izpodbijane uredbe opredelili glede tega, kako se nameravajo z navedeno uredbo izvesti odbitki od ribolovnih kvot skuše, kar je bilo zabeleženo v zapisniku o naroku.
Komisija je z dopisom z dne 9. januarja 2014 glede tega podala stališča in dodatne informacije.
Kraljevina Španija je z dopisom z dne 28. januarja 2014 podala stališča glede navedenega dopisa Komisije.
Splošno sodišče je 4. februarja 2014 končalo ustni postopek.
Pravo
Povzetek razlogov za razglasitev ničnosti
Kraljevina Španija v utemeljitev tožbe navaja šest tožbenih razlogov, in sicer prvič, kršitev člena 105(6) uredbe o nadzoru, drugič, bistveno kršitev postopka, ker se ni zahtevalo predhodno obrazloženo mnenje upravljalnega odbora v smislu člena 119 iste uredbe, tretjič, kršitev njene pravice do obrambe, četrtič, kršitev načela pravne varnosti, petič, kršitev načela varstva legitimnih pričakovanj, in šestič, kršitev načela enakega obravnavanja.
Prvi tožbeni razlog: kršitev člena 105(6) uredbe o nadzoru
Kraljevina Španija trdi, da izpodbijana uredba ni zakonita, ker je bila sprejeta, preden je Komisija sprejela podrobna pravila za uporabo v smislu člena 105(6) uredbe o nadzoru, ki zahteva sprejetje pravil za določitev zadevnih količin. Poleg tega zanika trditve, da so določbe člena 105(1) navedene uredbe dovolj jasne in natančne ter da ne potrebujejo nobenega izvedbenega ukrepa. To, da člen 105(6) te uredbe določa, da se podrobna pravila za uporabo „lahko“ sprejmejo, naj ne bi pomenilo, da ima Komisija diskrecijsko pravico pri sprejetju ali izbiri med postopkom iz člena 119 te uredbe in drugim postopkom za ta namen.
Komisija zavrača trditve Kraljevine Španije in predlaga zavrnitev tega tožbenega razloga.
Opozoriti je treba, da člen 105(6) uredbe o nadzoru določa, da se „[p]odrobna pravila za uporabo tega člena, zlasti za določitev zadevnih količin, […] lahko sprejmejo v skladu s postopkom iz člena 119“, torej s postopkom iz člena 119(2) te uredbe v povezavi s členi od 4 do 7 Sklepa Sveta z dne 28. junija 1999 o določitvi postopkov za uresničevanje Komisiji podeljenih izvedbenih pooblastil (1999/468/ES) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 124), kakor je bil spremenjen s Sklepom Sveta 2006/512/ES z dne 17. julija 2006 (
UL L 200, str. 11
).
Poleg tega člen 119 uredbe o nadzoru, naslovljen „Postopek v odboru“, med drugim določa:
„1.   Komisiji pomaga odbor, ustanovljen v skladu s členom 30 Uredbe (ES) št. 2371/2002.
2.   Pri sklicevanju na ta člen se uporabljata člena 4 in 7 Sklepa 1999/468/ES.
[…]“
Natančneje, iz uporabe izraza „lahko“ v členu 105(6) uredbe o nadzoru je razvidno, prvič, da ima Komisija diskrecijsko pravico pri načelnem vprašanju, ali je treba osnutek za sprejetje podrobnih pravil za uporabo v tem smislu predložiti pristojnemu odboru (glej zlasti člen 4(2), prvi stavek, Sklepa 1999/468), in drugič, da ta diskrecijska pravica zajema tudi možnost, da Komisija za ta namen izbira med različnimi predmeti in instrumenti iz navedene uredbe. Zgolj taka razlaga je namreč skladna s tem, da člen 105(6) primeroma („zlasti“) določa možnost – in ne obveznost – sprejetja podrobnih pravil za uporabo „za določitev zadevnih količin“.
Kraljevina Španija tako izhaja iz napačne predpostavke, ko trdi, da bi morala Komisija sprejeti podrobna pravila za uporabo, da bi lahko uporabila instrumente, ki jih ima na voljo na podlagi člena 105(1) in (2) uredbe o nadzoru, saj so obseg pristojnosti Komisije in merila za uporabo teh instrumentov bolj odvisni od samega besedila navedenih določb.
Preveriti je torej treba, ali so te določbe dovolj jasne, natančne in brezpogojne, da jih lahko Komisija neposredno izvršuje proti zadevnim državam članicam.
Člen 105(1) in (2) uredbe o nadzoru določa:
„1.   Ko Komisija ugotovi, da je država članica presegla ribolovne kvote, ki so ji bile dodeljene, Komisija izvede odbitke od prihodnjih ribolovnih kvot navedene države članice.
2.   Kadar država članica preseže svojo ribolovno kvoto, dodelitev ali delež staleža oziroma skupine staležev, ki so ji na voljo v določenem letu, Komisija v naslednjem letu ali letih izvede odbitek od letne kvote, dodelitve ali deleža države članice, ki je presegla dovoljeni obseg ribolova, z uporabo množilnega količnika v skladu z naslednjo tabelo:
Obseg prelova glede na dovoljene iztovore
Množilni količnik
Do 5 %
Prelov * 1,0
Nad 5 % do 10 %
Prelov * 1,1
Nad 10 % do 20 %
Prelov * 1,2
Nad 20 % do 40 %
Prelov * 1,4
Nad 40 % do 50 %
Prelov * 1,8
Vsak nadaljnji prelov nad 50 %
Prelov * 2,0
Odbitek, ki je enak prelovu * 1,00, pa se uporablja v vseh primerih prelova glede na dovoljeni iztovor, ki je enak 100 [t] ali manjši.“
Glede tega je treba ugotoviti, da besedilo člena 105(1) uredbe o nadzoru v nasprotju s trditvami Kraljevine Španije določa vezano pristojnost Komisije, tako da mora ta, če je ugotovila, da je država članica prekoračila ribolovne kvote, izvesti odbitke od prihodnjih ribolovnih kvot navedene države članice („izvede“). Niti člen 105(2) te uredbe Komisiji ne podeljuje pooblastila za odločanje po prostem preudarku glede ukrepov, ki jih je treba sprejeti zaradi takega prekoračenja „v določenem letu“, temveč ji nalaga, naj „v naslednjem letu ali letih izvede odbitek od letne kvote […] države članice, ki je presegla dovoljeni obseg ribolova“ („izvede“), z uporabo množilnega količnika, ki je vnaprej določen glede na stopnjo ugotovljenega prekoračenja („uporabi“). Poleg tega je iz tega razvidno, da kot trdi Komisija, je celotna višina odbitkov, ki jih je treba izvesti, rezultat natančne računske operacije, katere parametre – in sicer stopnja prekoračitve in množilnik – ta določba konkretno predpisuje, tako da Komisija nima nobenega manevrskega prostora za določitev njihove najvišje vrednosti. V teh okoliščinah ima Komisija pooblastilo za odločanje po prostem preudarku le glede tega, kako bo razporedila te odbitke „v naslednjem letu ali letih […] od letne kvote, dodelitve ali deleža države članice, ki je presegla dovoljeni obseg ribolova“, torej glede njihove časovne razporeditve in določitve obdobja, v katerem je treba izvesti take odbitke za dosego predpisane najvišje vrednosti.
Iz tega je razvidno, da so določbe člena 105(1) in (2) uredbe o nadzoru, zlasti tiste o izračunavanju celotnega zneska odbitkov, ki jih je treba izvesti, dovolj jasne, natančne in brezpogojne ter jih lahko Komisija takoj uporabi.
Kraljevina Španija se je torej napačno sklicevala na kršitev domnevne brezpogojne obveznosti Komisije, da sprejme podrobna pravila za uporabo, vključno s pravili za določitev zadevnih količin, kot predhodnega pogoja za zakonitost sprejetja ukrepov odbitka iz člena 105(1) in (2) uredbe o nadzoru.
Prvi tožbeni razlog je torej treba zavrniti kot neutemeljen, ne da bi bilo treba odločati o drugih trditvah, ki jih stranki navajata v tem okviru.
Drugi tožbeni razlog: bistvena kršitev postopka
Kraljevina Španija s tem tožbenim razlogom v bistvu trdi, da je pri izpodbijani uredbi podana kršitev postopka, ker Komisija pred njenim sprejetjem ni pridobila obrazloženega mnenja upravljalnega odbora v skladu s postopkom iz člena 119 uredbe o nadzoru.
Kraljevina Španija Komisiji v bistvu očita, da je odstopila od postopka, po katerem je običajno ravnala na področju sankcij proti državam članicam zaradi prelova. V nasprotju s to prakso naj bi izpodbijano uredbo sprejela, ne da bi prej pridobila obrazloženo mnenje upravljalnega odbora, organa, v katerem lahko zadevne države članice predstavijo svoja stališča in branijo svoje interese, kar naj bi pomenilo bistveno kršitev postopka. Poleg tega Kraljevina Španija izpodbija upoštevnost razlikovanja Komisije med različnima sistemoma odbitka iz člena 105 uredbe o nadzoru, in sicer med, prvič, „običajnim“ postopkom (odstavki 2, 3 in 5 navedenega člena), in drugič, „zgodovinskim“ postopkom (odstavek 4 tega člena), ki naj bi bil edini, za katerega se uporablja postopek v odboru in naj bi zahteval posvetovanje z zadevno državo članico. Prav tako naj bi bila napačna trditev, da se odstavek 6 člena 105 uredbe o nadzoru nanaša le na odstavek 4 navedenega člena. Iz tega, da se lahko podrobna pravila za uporabo sprejmejo „zlasti za določitev […] količin“, naj bi bilo razvidno, da se odstavek 6 nanaša na določitev takih količin za vsak odstavek tega člena.
Komisija zavrača trditve Kraljevine Španije in predlaga zavrnitev tega tožbenega razloga.
Glede tega je treba poudariti, da določbe člena 105(1) in (2) uredbe o nadzoru, na katerih izpodbijana uredba izključno temelji, ne določajo postopka posvetovanja z upravljalnim odborom v smislu odstavka 6 tega člena v povezavi s členom 119 iste uredbe. Kot pravilno opozarja Komisija, zgolj odstavek 4 člena 105 določa tak postopek in predhodno posvetovanje z zadevno državo članico glede „odbitkov od prihodnjih ribolovnih kvot navedene države članice“ v primeru „presežene ribolovne kvote […] v prejšnjih letih“, kar Komisija opisuje kot „zgodovinske“ odbitke, ki se nanašajo na več let. Odbitki na podlagi člena 105(2) uredbe o nadzoru pa se nanašajo le na prekoračenja kvote „v določenem letu“ in jih torej ni mogoče šteti za „zgodovinske“ v tem smislu.
Poleg tega posebni postopek, ki se v obravnavanem primeru ne uporabi, iz člena 105(5) uredbe o nadzoru, po katerem lahko Komisija „v naslednjem letu ali letih odšteje kvote za druge staleže ali skupine staležev, ki so […] državi članici na voljo na istem geografskem območju ali imajo enako komercialno vrednost“, če navedeni državi članici „ribolovna kvota […] ni oziroma ni v zadostni meri na voljo“ za prelovljeni vir, prav tako ne določa uporabe postopka iz člena 119 navedene uredbe in torej predhodnega posvetovanja z upravljalnim odborom, temveč samo tako posvetovanje z zadevno državo članico.
V teh okoliščinah je treba pojasniti, da celo člen 140 Izvedbene uredbe Komisije (EU) št. 404/2011 z dne 8. aprila 2011 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe št. 1224/2009 (
UL L 112, str. 1
), ki je začela veljati po sprejetju izpodbijane uredbe in se zato ne uporabi v obravnavanem primeru, določa le obveznost Komisije, da se posvetuje z zadevno državo članico, kadar namerava izvesti odbitke na podlagi člena 105(4) in (5) uredbe o nadzoru, brez sklicevanja na postopek v odboru v smislu njenega člena 119.
Zato trditve Kraljevine Španije, da je treba postopek posvetovanja v smislu člena 119 uredbe o nadzoru izvesti pri vsakem postopku za sprejetje ukrepov odbitka v smislu člena 105 navedene uredbe, nima podlage niti v besedilu navedenega člena niti v njegovem normativnem okviru. Kraljevina Španija prav tako ne more trditi, da se odstavek 6 zadnjenavedenega člena nanaša na „določitev zadevnih količin“ za vsak odstavek tega člena, tako da bi morala Komisija sprejeti podrobna pravila za uporabo za vsak primer iz teh odstavkov. Kot je bilo pojasnjeno v točkah od 38 do 47 zgoraj, prvič, člen 105(6) te uredbe Komisiji daje pooblastilo za odločanje po prostem preudarku glede sprejetja takih podrobnih pravil za uporabo, in drugič, določbe člena 105(1) in (2) uredbe o nadzoru, zlasti tiste o izračunavanju celotnega zneska odbitkov, ki jih je treba izvesti, so dovolj jasne, natančne in brezpogojne ter jih torej lahko Komisija takoj uporabi.
Nazadnje je treba v delu, v katerem Kraljevina Španija Komisiji očita, da je odstopala od postopka, po katerem običajno ravna, natančneje od tistega, ki se je uporabljal pred sprejetjem Uredbe Komisije (EU) št. 1004/2010 z dne 8. novembra 2010 o izvajanju odbitkov od nekaterih ribolovnih kvot za leto 2010 zaradi prelova v preteklem letu (
UL L 291, str. 31
), to trditev v teh okoliščinah zavrniti kot brezpredmetno, saj je ta očitek lahko upošteven le v okviru četrtega, petega in šestega tožbenega razloga, ki se nanašajo na kršitve načel pravne varnosti, varstva legitimnih pričakovanj in enakega obravnavanja. Poleg tega, kot poudarja Komisija, ni niti iz normativnega dela niti obrazložitve prej navedene uredbe razvidno, da bi bilo pred njenim sprejetjem opravljeno posvetovanje z upravljalnim odborom.
Zato je treba drugi tožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.
Tretji tožbeni razlog: kršitev pravice do obrambe
Kraljevina Španija v bistvu trdi, da je treba ukrepe odbitka sprejeti ob upoštevanju vseh procesnih jamstev, ki zadevni državi članici omogočajo, da se brani, med katere spada pravica do izjave, ki se običajno izvršuje prek upravljalnega odbora. Glede tega je Kraljevina Španija s sklicevanjem na sodbo Splošnega sodišča z dne 21. novembra 2012 v zadevi Španija proti Komisiji (T‑76/11) na obravnavi pojasnila, da ne vztraja več pri svojih trditvah, ki se nanašajo na to, da gre pri ukrepih odbitka za „sankcijo“. Vseeno naj se s španskimi organi ne bi nikoli posvetovalo o pogojih, pod katerimi bi bilo treba izvesti odbitke, kot so največja letna stopnja odbitka, obdobje povračila in obstoječi družbenogospodarski pogoji za presojo možnosti progresivnega ali linearnega odbitka. Zgolj to, da Kraljevina Španija ne izpodbija količin, ki dokazujejo prelov skuše leta 2010, naj namreč ne bi pomenilo, da sprejema povračilo pod kakršnimikoli pogoji.
Kraljevina Španija je nazadnje umaknila svoj očitek, ki ga je prvič navedla v repliki in se nanaša na to, da naj bi Komisija kršila njeno pravico do obrambe, ker ji ni predlagala naložitve odbitkov od kvot drugih staležev ali skupin staležev na podlagi člena 105(5) uredbe o nadzoru, kar je bilo zabeleženo v zapisniku o naroku.
Komisija zavrača trditve Kraljevine Španije in predlaga zavrnitev tega tožbenega razloga.
Kraljevina Španija s tem tožbenim razlogom navaja kršitev svoje pravice do obrambe, ker naj se španski organi pred sprejetjem izpodbijane uredbe ne bi mogli ustrezno izjaviti o načinu izvedbe naloženih odbitkov, torej za uporabo merila „v naslednjem letu ali letih […] odbitek od […] kvote“ v smislu člena 105(2) uredbe o nadzoru. Kraljevina Španija pa ne zanika, da je bila ustrezno obveščena in se je lahko izjavila o uporabi drugih meril iz odstavkov 1 in 2 člena 105 iste uredbe.
Kot je pojasnjeno v točki 44 zgoraj, ima Komisija pooblastilo za odločanje po prostem preudarku glede tega, kako bo razporedila te odbitke „v naslednjem letu ali letih […] od […] kvote“ v smislu člena 105(2) uredbe o nadzoru, torej glede časovne razporeditve navedenih odbitkov in določitve obdobja, v katerem morajo biti izvršeni, da bi se dosegla naložena najvišja vrednost. Iz uvodne izjave 7 izpodbijane uredbe je razvidno, da je Komisija v obravnavanem primeru uporabila to pooblastilo za odločanje po prostem preudarku ob upoštevanju več meril, med drugim tudi tega, da je zadevni stalež skuše „znotraj varnih bioloških meja“ in da naj se glede na znanstveno mnenje „to v bližnji prihodnosti […] ne [bi] spremenilo“, in tega, da „[t]akojšen in popoln odbitek od […] kvote [Kraljevine Španije] za skušo za leto 2011“ ni primeren, ker „bi povzročil popolno zaprtje tega ribolova v letu 2011“ in s tem zelo verjetno „nesorazmern[e] družbenogospodarsk[e] posledic[e] tako za zadevni ribiški sektor kot tudi za z njim povezano predelovalno industrijo“.
Opozoriti je treba na ustaljeno sodno prakso, v skladu s katero pravica do obrambe, ki vključuje pravico do izjave, kot potrjujejo členi 41, 47 in 48 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, zavzema zelo pomembno mesto in je v pravnem redu Unije zelo obsežna, saj se mora uporabljati v vsakem postopku, v katerem je lahko izdan akt, ki posega v položaj. Poleg tega se zahteva spoštovanje te pravice, tudi če ureditev, ki se uporabi, ne določa izrecno take formalnosti. Pravica do izjave tako zagotavlja, da ima vsaka oseba možnost, da koristno in učinkovito poda svoje stališče v upravnem postopku in pred sprejetjem vsake odločbe, ki bi lahko negativno vplivala na njene interese (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 22. novembra 2012 v zadevi M.M., C‑277/11, točke od 81 do 87 in navedena sodna praksa; glej tudi sodbe Sodišča z dne 29. junija 1994 v zadevi Fiskano proti Komisiji,
C-135/92, Recueil, str. I-2885
, točki 39 in 40; z dne 24. oktobra 1996 v zadevi Komisija proti Lisrestal in drugim,
C-32/95 P, Recueil, str. I-5373
, točka 21, in z dne 9. junija 2005 v zadevi Španija proti Komisiji,
C-287/02, ZOdl., str. I-5093
, točka 37). Uporaba načela pravice do obrambe zato glede na to, da gre za temeljno in splošno načelo prava Unije, ne more biti niti izključena niti omejena z določbo zakonodaje in njeno spoštovanje je treba zagotavljati tako ob popolnem neobstoju posebne ureditve kot ob ureditvi, ki sama navedenega načela ne bi upoštevala (glej v tem smislu sodbo Splošnega sodišča z dne 19. junija 1997 v zadevi Air Inter proti Komisiji,
T-260/94, ZOdl., str. II-997
, točka 60).
Poleg tega je v primeru, v katerem imajo institucije Unije diskrecijsko pravico – kot Komisija na podlagi člena 105(2) uredbe o nadzoru (glej točko 61 zgoraj) – spoštovanje jamstev, ki jih daje pravni red Unije v upravnih postopkih, toliko bolj temeljnega pomena. Med ta jamstva spadajo predvsem obveznost pristojne institucije, da skrbno in nepristransko preuči vse upoštevne vidike posamezne zadeve, pravica zainteresirane osebe, da predstavi svoje stališče, in pravica do zadostno obrazložene odločbe. Samo tako lahko sodišče Unije preveri, ali so bili podani dejanski in pravni elementi, od katerih je odvisno izvrševanje diskrecijske pravice (glej sodbe Sodišča z dne 21. novembra 1991 v zadevi Technische Universität München,
C-269/90, Recueil, str. I-5469
, točka 14; z dne 22. novembra 2007 v zadevi Španija proti Lenzing,
C-525/04 P, ZOdl., str. I-9947
, točka 58, in z dne 6. novembra 2008 v zadevi Nizozemska proti Komisiji,
C-405/07 P, ZOdl., str. I-8301
, točka 56).
Zato se pravica do izjave kot načelo in temeljna pravica pravnega reda Unije uporabi, če namerava uprava sprejeti akt, ki posega v položaj, torej akt, ki lahko neugodno vpliva na interese posameznika ali zadevne države članice, saj njena uporaba ni odvisna od obstoja izrecnega pravila v zvezi s tem, ki bi ga določala sekundarna zakonodaja. Poudariti je treba, da so odbitki, naloženi z izpodbijano uredbo, akti, ki posegajo v položaj Kraljevine Španije, ker vključujejo veliko znižanje letnih ribolovnih kvot, dodeljenih vsaj v obdobju od leta 2011 do 2015. Poleg tega je Komisija v obravnavanem primeru določila količine navedenih odbitkov in obdobje, v katerem jih je treba izvesti v okviru izvrševanja njenega pooblastila za odločanje po prostem preudarku na podlagi člena 105(2) uredbe o nadzoru.
Ob upoštevanju te sodne prakse je treba presojati, ali je Komisija v obravnavanem primeru spoštovala pravico španskih organov do izjave glede načina za izvedbo nameravanih odbitkov, vključno z določitvijo njihovega letnega zneska in njihovo časovno razporeditvijo.
Prvič, ni sporno, da je Komisija na podlagi misij v Španiji v zvezi z ribolovno sezono za skušo leta 2010 po eni strani španske organe ustrezno obvestila o svojih ugotovitvah, da je Kraljevina Španija za 19.621 t prekoračila kvote, ki so ji bile dodeljene za to vrsto za leto 2010, in da je bila že marca 2010 z 39.693 t ulova letna kvota za skušo v količini 24.604 t prekoračena za 61 %, in po drugi strani navedene organe pozvala, naj izrazijo svoje pripombe, v okviru katerih ti niso izpodbijali količin, ki jih je ugotovila Komisija (glej točki 2 in 3 zgoraj). Prav tako se je Komisija glede tega položaja najpozneje julija 2010 pritožila nad pomanjkanjem sodelovanja španskih organov glede tega in je zahtevala predložitev informacij, nujnih za presojo položaja (glej točko 5 zgoraj).
Drugič, tako iz točke 4 dnevnega reda sestanka z dne 30. novembra 2010 kot iz točke 1 dnevnega reda sestanka z dne 11. januarja 2011 je razvidno, da so bile službe Komisije „pripravljene s španskimi organi razpravlja[ti] o pogojih vračila na podlagi […] določb“ člena 105 uredbe o nadzoru (glej točki 8 in 12 zgoraj).
Tretjič, čeprav je Komisija v zgoraj navedenih zapisnikih s sestankov izjavila, da se ji s španskimi organi ni treba posvetovati „o obliki odbitkov zaradi prelova“ (glej točki 9 in 13 zgoraj), je zlasti iz informacij in dokumentov, ki jih je Komisija predložila po obravnavi in katerih vsebine kot take Kraljevina Španija ne izpodbija, razvidno, da so bile v obdobju od konca novembra 2010 do približno srede februarja 2011 in zato pred sprejetjem izpodbijane uredbe službe Komisije in španski organi stalno v stiku glede konkretne izvedbe celotne količine odbitkov, kakršno je določila Komisija, Kraljevina Španija pa jo je sprejela (glej točke od 7 do 17 zgoraj). Natančneje, po sestanku z dne 24. januarja 2011 med go. E. in go. V. I. je zadnjenavedena podala več predlogov zlasti glede koeficienta odbitka, primernega obdobja za razporeditev odbitkov in stopnje odbitka, ki jo je treba uporabiti (glej točko 14 zgoraj). Poleg tega je ga. A, ker je bila 4. februarja 2011 na dvostranskem sestanku z go. D. obveščena o tem, da namerava Komisija izvesti odbitke v obdobju dveh let, zahtevala daljše obdobje, da bi se upoštevali nekatere gospodarske okoliščine in interesi španske ribiške flote, ki naj bi potrebovala nekaj časa za prilagoditev na mogoče posledice prelova in na posledični odbitek (glej točko 15 zgoraj). Dalje je ga. A po odločitvi pristojnih služb Komisije, da se v Prilogi k izpodbijani uredbi predlaga razporeditev odbitkov na obdobje štirih let in da se progresivno poveča velikost navedenih odbitkov, predlagala, naj se nameravani odbitki razporedijo na obdobje petih ali šestih let. S tem predlogom je bil postopek posvetovanja med službami Komisije med 18. in 22. februarjem 2011 prekinjen, navedeno obdobje pa je bilo podaljšano na pet let, kot je določeno v Prilogi k izpodbijani uredbi (glej točki 16 in 17 zgoraj).
Iz zgoraj navedenih elementov je tako razvidno, da so španski organi večkrat imeli in tudi izkoristili priložnost za učinkovito predstavitev svojega stališča ter v obdobju od julija 2010 do vključno februarja 2011 dejansko imeli možnost predložiti vsakršno upoštevno informacijo, zlasti glede družbenogospodarskega položaja v španskem ribiškem sektorju, da bi lahko Komisija izvrševala svoje pooblastilo za odločanje po prostem preudarku na podlagi člena 105(2) uredbe o nadzoru, oziroma so imeli možnost celo vplivati na njegov izid.
Iz tega je razvidno, da je bila v obravnavanem primeru pravica Kraljevine Španije do izjave spoštovana.
Glede tega trditve Kraljevine Španije, da bi morala Komisija opraviti formalno zaslišanje španskih organov v zvezi z ukrepi odbitka, kakor so bili načrtovani v izpodbijani uredbi, ni mogoče sprejeti.
Najprej je treba poudariti, da kot trdi Komisija, odstavka 1 in 2 člena 105 uredbe o nadzoru drugače od odstavkov 4 in 5 člena 105 uredbe o nadzoru v povezavi s členom 140 Izvedbene uredbe št. 404/2011 (glej točko 53 zgoraj) ne določata izrecno obveznosti Komisije, da se posvetuje z zadevno državo članico – prek formalnega zaslišanja – o nameravanih ukrepih odbitka pred njihovim sprejetjem, in torej še toliko manj obveznost Komisije, da se z zadevno državo članico prek formalnega zaslišanja posvetuje o načinu za njihovo izvajanje.
Dalje, ob upoštevanju okoliščin, navedenih v točkah od 66 do 69 zgoraj, Kraljevina Španija ne more tehtno trditi, da brez formalnega zaslišanja s strani Komisije ni mogla, po potrebi po posvetovanju z ribolovnim sektorjem, podati primernih predlogov, ki bi lahko vplivali na vsebino izpodbijane uredbe. Po eni strani namreč v primeru, kakršen je obravnavani, v katerem celotne količine odbitkov, ki jih je treba izvesti, zadevna država članica ne izpodbija, pravica do izjave ne zahteva, da Komisija da navedeni državi članici priložnost, da se izjavi o natančni količini odbitkov, ki jih Komisija namerava uporabiti v izpodbijanem aktu, in da jih porazdeli na več let, da bi se dosegla naložena najvišja vrednost. Po drugi strani je morala v obravnavanem primeru Kraljevina Španija po sprejetju svoje obveznosti povračila navedene celotne količine kvot in na podlagi svoje obveznosti lojalnega sodelovanja, kakor izhaja iz člena 4(3) PEU, na svojo pobudo pravočasno posredovati vsakršno upoštevno informacijo glede tega, da bi lahko Komisija primerno in ob popolnem poznavanju zadeve izvrševala svoje pooblastilo za odločanje po prostem preudarku na podlagi člena 105(2) uredbe o nadzoru. Španski organi pa niso dokazali, da so izkoristili številne priložnosti v upravnem postopku, da bi izpolnili svojo obveznost lojalnega sodelovanja in predložili take upoštevne informacije, in to ne glede na to, da so bili seznanjeni z velikostjo izzivov za ribolovni sektor in s tem, da je Komisija prvotno nameravala potrebne odbitke porazdeliti na veliko krajše obdobje od petih let. Nazadnje Kraljevina Španija ni pojasnila, ali in koliko se je posvetovala s španskim ribolovnim sektorjem o tem, kako bi bilo treba časovno razporediti celotno količino naloženih odbitkov, čeprav je bila z njo seznanjena že julija 2010 (glej točko 3 zgoraj).
V teh okoliščinah Kraljevina Španija Komisiji ne more očitati, da je kršila njeno pravico do obrambe, ker ni opravila formalnega zaslišanja španskih organov o odbitkih, ki so bili nazadnje uporabljeni v izpodbijani uredbi.
Zato je treba ta tožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.
Četrti tožbeni razlog: kršitev načela pravne varnosti
Kraljevina Španija v bistvu trdi, da ukrepi odbitka, ki so ji bili naloženi z izpodbijano uredbo, zlasti z njenim členom 2, ne ustrezajo zahtevam jasnosti, natančnosti in gotovosti. Komisija naj bi si namreč s tem, da si je prilastila zelo široko diskrecijsko pravico, in z uporabo izraza „po potrebi“ pridržala možnost, da odbitke v prihodnosti po svoji želji poveča in jih porazdeli na nedoločeno obdobje, namesto da bi zlasti določila predvidljiva merila, ki bi zagotavljala, da odbitki od kvot, ki so dodeljene za vsako leto, ne presežejo najvišje določene vrednosti. Glede tega Kraljevina Španija opozarja, da za tako diskrecijsko pravico ni pravne podlage in da se je izvajala brez podrobnih pravil za uporabo, ki bi bila potrjena v okviru postopka v odboru, in zato brez sodelovanja vseh držav članic. Tak položaj pa naj bi bil v nasprotju z načelom pravne varnosti.
Komisija trditve Kraljevine Španije zavrača in predlaga zavrnitev tega tožbenega razloga.
Kot navaja Komisija, zadošča ugotovitev, da Priloga k izpodbijani uredbi v skladu s členom 105(1) in (2) vsebuje natančen izračun – na podlagi podatkov, ki jih španski organi niso izpodbijali, in ob uporabi ustreznega množilnika – odbitkov, ki jih je treba uporabiti in katerih najvišja skupna vrednost 39.242 t je jasno navedena v šestem stolpcu tabele. Poleg tega, kot je izrecno razvidno iz od sedmega do enajstega stolpca navedene tabele, je ta skupni znesek odbitkov razdeljen na pet različnih zneskov (4500 + 5500 + 9748 + 9747 + 9747 = 39.242), ki so razporejeni na leta od 2011 do 2015. Nazadnje, kot je pojasnjeno v uvodni izjavi 7 izpodbijane uredbe in kot je pojasnila Komisija v svojih vlogah, izraz „po potrebi“ iz stolpca za leto 2015 ne more povzročiti povečanja tega skupnega zneska odbitkov, naloženih z navedeno uredbo, temveč je z njim Komisiji zgolj pridržana možnost, da tako naložene odbitke dopolni v nadaljnjih letih, če kvote (še neznane), ki jih je treba Kraljevini Španiji dodeliti za leta od 2011 do 2015, ne bi zadostovale za naložitev predvidenega odbitka. Z drugimi besedami, Komisija namerava odbitek 9747 t, kakor je določen za leto 2015, zgolj prenesti na „naslednja leta“, če bi se vsaj deloma izkazalo, da je tak odbitek nujen za dosego najvišje vrednosti naloženih odbitkov 39.242 t.
Trditve Kraljevine Španije, da si je Komisija pridržala pravico do povečanja najvišje vrednosti zneska predvidenih odbitkov po svoji želji, ni mogoče sprejeti.
Tako glede na normativni pristop, opisan v točki 78 zgoraj, ki je pri svojih učinkih dovolj jasen, natančen in predvidljiv (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 7. junija 2005 v zadevi VEMW in drugi,
C-17/03, ZOdl., str. I-4983
, točka 80 in navedena sodna praksa) in ki španskim organom omogoča, da se dovolj seznanijo z obsegom obveznosti, ki jim ga ta nalaga glede odbitkov (glej v tem smislu in po analogiji sodbo Sodišča z dne 29. aprila 2004 v zadevi Sudholz,
C-17/01, Recueil, str. I-4243
, točka 34 in navedena sodna praksa), tožbenega razloga v zvezi s kršitvijo načela pravne varnosti ni mogoče sprejeti.
Zato je treba ta tožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.
Peti tožbeni razlog: kršitev načela varstva legitimnih pričakovanj
Kraljevina Španija meni, da je izpodbijana uredba, ki je bila sprejeta 22. februarja 2013 in je začela veljati 23. februarja 2013, močno zmotila izvajanje določb uredbe ARM 271/2010, v skladu s katerimi se je ribolovna sezona za skušo že začela 15. februarja 2011 (glej točko 11 zgoraj). Izoblikovanje take notranje ureditve pa naj bi zahtevalo dolgo obdobje posvetovanj z zadevnim sektorjem in nazadnje naj bi bil njen osnutek poslan Komisiji v skladu s členom 46 Uredbe Sveta (ES) št. 850/98 z dne 30. marca 1998 za ohranjanje ribolovnih virov s tehničnimi ukrepi za varovanje nedoraslih morskih organizmov (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 4, zvezek 3, str. 217). Vendar naj bi bil tak pristop v nasprotju zlasti z načelom varstva legitimnih pričakovanj. Kraljevina Španija v bistvu pojasnjuje, da čeprav ribolovne kvote ali možnosti niso nespremenljive subjektivne pravice, pa navedene kvote že pomenijo posebna dovoljenja za izvrševanje ribolovnih dejavnosti v nekem trenutku, navedene možnosti pa naj bi bile dejanske, določljive in količinsko opredeljive za konkretno obdobje, tako da „postanejo konkretne pravice, ki se dodelijo za določen čas“. Te ribolovne pravice ali možnosti pa naj bi bile
a posteriori
spremenjene z izpodbijano uredbo, kar naj bi povzročilo zlasti kršitev pravice do varstva legitimnih pričakovanj imetnikov navedenih pravic ali možnosti.
Komisija zavrača trditve tožeče stranke in predlaga zavrnitev tega tožbenega razloga.
V skladu z ustaljeno sodno prakso se ima pravico sklicevati na načelo varstva legitimnih pričakovanj vsak pravni subjekt, ki mu je institucija Unije vzbudila utemeljena pričakovanja. Za uveljavljanje tega načela morajo biti izpolnjeni trije kumulativni pogoji. Prvič, uprava Unije mora upravičencu dati natančna, brezpogojna in skladna zagotovila, ki izhajajo iz pooblaščenih in zanesljivih virov. Drugič, ta zagotovila morajo biti taka, da pri subjektu, na katerega so naslovljena, ustvarijo legitimna pričakovanja. Tretjič, dana zagotovila morajo biti v skladu z veljavnimi predpisi (glej sodbe Splošnega sodišča z dne 18. junija 2010 v zadevi Luksemburg proti Komisiji,
T-549/08, ZOdl., str. II-2477
, točka 71 in navedena sodna praksa, in z dne 27. septembra 2012 v zadevi Applied Microengineering proti Komisiji, T‑387/09, točki 57 ter 58 in navedena sodna praksa; glej tudi, v tem smislu, sodbo Sodišča z dne 17. marca 2011 v zadevi AJD Tuna,
C-221/09, ZOdl., str. I-1655
, točki 71 in 72).
V obravnavanem primeru je treba ugotoviti, da Kraljevina Španija ni navedla nobenega natančnega, brezpogojnega in skladnega zagotovila v smislu zgoraj navedene sodne prakse, ki bi lahko utemeljilo ugotovitev kršitve načela legitimnih pričakovanj proti njej. Nasprotno, ni sporno, da so bili Španski organi zelo zgodaj v upravnem postopku obveščeni o tem, da namerava Komisija izvesti odbitke na podlagi člena 105 uredbe o nadzoru zaradi prekoračitve zadevne ribolovne kvote leta 2010 (glej točke od 6 do 9 zgoraj) in da so njene službe španske organe z dopisom z dne 14. decembra 2010, torej pred sprejetjem uredbe ARM 271/2010, celo obvestile o skorajšnjem sprejetju ukrepov odbitka in jim priporočile, naj ribolovno sezono za leto 2011 odobrijo le v maksimalnem deležu 50 % dodeljene kvote (glej točki 10 in 11 zgoraj). Kraljevina Španija torej v teh okoliščinah Komisiji ne more očitati, da ji je vzbudila upravičena pričakovanja glede ohranitve ribolovnih kvot za skušo po letu 2011, ne da bi bilo treba odločiti, ali so te kvote pomenile „pridobljene pravice“ zadevnih izvajalcev ribolova.
Poleg tega, tudi če se namerava Kraljevina Španija v obravnavanem primeru sklicevati na kršitev upravičenih pričakovanj izvajalcev ribolova in če je tak tožbeni razlog dopusten, z njim ni mogoče uspeti.
Glede tega je treba opozoriti, da čeprav je možnost sklicevanja na varstvo legitimnih pričakovanj kot temeljno načelo prava Unije dana vsakemu gospodarskemu subjektu, ki mu je institucija vzbudila legitimna pričakovanja, pa se razumen in preudaren gospodarski subjekt, ki lahko predvidi sprejetje ukrepa Unije, s katerim se lahko poseže v njegove interese, ne more sklicevati na tako načelo ob sprejetju takega ukrepa. Prav tako gospodarski subjekti ne morejo upravičeno zaupati v ohranitev sedanjega položaja, ki ga lahko institucije Unije spremenijo na podlagi svojega pooblastila za odločanje po prostem preudarku, in to zlasti na področju, kot je skupna ribiška politika, katere cilj je stalno prilagajanje spremembam gospodarskih razmer (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 10. septembra 2009 v zadevi Plantanol,
C-201/08, ZOdl., str. I-8343
, točka 53 in navedena sodna praksa, in zgoraj v točki 84 navedeno sodbo AJD Tuna, točka 73; sodba Splošnega sodišča z dne 19. oktobra 2005 v zadevi Cofradía de pescadores „San Pedro de Bermeo“ in drugi proti Svetu,
T-415/03, ZOdl., str. II-4355
, točka 78).
Nazadnje, iz ustaljene sodne prakse tudi izhaja, da oseba, ki je očitno kršila veljavno zakonodajo, ne more uveljavljati kršitve varstva legitimnih pričakovanj (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 12. decembra 1985 v zadevi Sideradria proti Komisiji,
67/84, Recueil, str. 3983
, točka 21, in sklep Sodišča z dne 25. novembra 2004 v zadevi Vela in Tecnagrind proti Komisiji, C‑18/03 P, neobjavljen v ZOdl., točke od 117 do 119; glej sodbo Splošnega sodišča z dne 9. aprila 2003 v zadevi Forum des migrants proti Komisiji,
T-217/01, Recueil, str. II-1563
, točka 76 in navedena sodna praksa). Ugotoviti pa je treba, da v obravnavanem primeru prekoračitev ribolovnih kvot za skušo, dodeljenih Kraljevini Španiji za leto 2010 z Uredbo Sveta (EU) št. 53/2010 z dne 14. januarja 2010 o določitvi ribolovnih možnosti za leto 2010 za nekatere staleže rib in skupine staležev rib, ki se uporabljajo v vodah EU, in za plovila EU v vodah, kjer so potrebne omejitve ulova ter o spremembah Uredb (ES) št. 1359/2008, (ES) št. 754/2009, (ES) št. 1226/2009 in (ES) št. 1287/2009 (
UL L 21, str. 1
in 55), s strani španskih izvajalcev ribolova, ki je španski organi ne zanikajo, pomeni tako očitno kršitev.
Iz vsega zgoraj navedenega je razvidno, da je treba ta tožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.
Šesti tožbeni razlog: kršitev načela enakega obravnavanja
Kraljevina Španija Komisiji očita, da je ni obravnavala enako kot Irsko ter Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska, čeprav naj bi bili položaji primerljivi. Glede tega opozarja, da sta v uvodni izjavi 7 izpodbijane uredbe navedena, prvič, tveganje nesorazmernih družbenogospodarskih posledic tako za zadevni ribolovni sektor kot za z njim povezano predelovalno industrijo, in drugič, iz tega izhajajoča nujnost uporabe odbitkov v obdobju petih let od leta 2011 do 2015 ter možnost izvedbe novih odbitkov, po potrebi za naslednja leta. Merilo tveganja družbenogospodarskih posledic naj bi se upoštevalo tudi prej, in sicer ob sprejetju Uredbe Komisije (ES) št. 147/2007 z dne 15. februarja 2007 o prilagoditvi nekaterih ribolovnih kvot za leta od 2007 do 2012 v skladu s členom 23(4) Uredbe (ES) št. 2371/2002 o ohranjevanju in trajnostnem izkoriščanju ribolovnih virov v okviru skupne ribiške politike (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 4, zvezek 5, str. 460), v zvezi z odbitki, naloženimi za kvote skuše, dodeljene Irski in Združenemu kraljestvu, ki naj bi bili omejeni na 15 % letne kvote. Vendar naj Komisija v izpodbijani uredbi kljub podobni obrazložitvi in obstoju primerljivega položaja ne bi uporabila te omejitve, temveč večji odstotni delež letnega odbitka od 15 %, kar naj bi pomenilo neupravičeno diskriminacijo. Kraljevina Španija dodaja, da je bila Uredba št. 147/2007 sprejeta v okviru postopka v odboru in so se torej lahko države članice – čeprav navedeni odbor ni pravočasno izdal mnenja – kot je potrjeno v uvodni izjavi 13 te uredbe, izrekle glede meril za odbitek. Ker španski organi niso bili zaslišani, naj Komisija ne bi upoštevala nobenega posebnega merila za španski ribolov, ki bi omogočal opredelitev upoštevnih položajev za pravilno uporabo načela enakega obravnavanja. Vsekakor naj bi se merilo tveganja družbenogospodarskih posledic uporabilo enako v položajih Irske in Združenega kraljestva na eni strani ter Kraljevine Španije na drugi. Komisija naj bi morala zato v izpodbijani uredbi uporabiti zlasti enako najvišjo vrednost letnega odbitka 15 %.
Komisija zanika, da bi glede Kraljevine Španije kršila načelo enakega obravnavanja, saj naj bi bili položaji, ki jih ta navaja, očitno različni tako z dejanskega kot s pravnega vidika.
Najprej je treba poudariti, da so bili tožbeni razlogi od prvega do tretjega, ki se nanašajo na bistvene kršitve postopka, zavrnjeni kot neutemeljeni, tako da je treba zavrniti tudi trditve Kraljevine Španije v tem smislu, kakor so bile ponovljene v utemeljitev tega tožbenega razloga.
Glede, natančneje, domnevne kršitve načela enakega obravnavanja je treba opozoriti, da to splošno načelo prava Unije zahteva, da se primerljivi položaji ne obravnavajo različno in da se različni položaji ne obravnavajo enako, razen če je tako obravnavanje objektivno upravičeno. Poleg tega se za podanost kršitve navedenega načela zaradi različnega obravnavanja zahteva, da so zadevni položaji primerljivi glede na vse njihove značilnosti. Značilnosti različnih položajev in tako njihovo primerljivost je treba med drugim ugotavljati in presojati ob upoštevanju predmeta ter namena akta Unije, s katerim je uvedeno zadevno razlikovanje. Poleg tega je treba upoštevati načela in cilje področja, na katero zadevni akt spada (glej v tem smislu sodbi Sodišča z dne 16. decembra 2008 v zadevi Arcelor Atlantique in Lorraine in drugi,
C-127/07, ZOdl., str. I-9895
, točke 23, 25 ter 26 in navedena sodna praksa, in z dne 12. maja 2011 v zadevi Luksemburg proti Parlamentu in Svetu,
C-176/09, ZOdl., str. I-3727
, točki 31 in 32).
V obravnavanem primeru je treba ugotoviti, da niti s pravnega niti z dejanskega vidika položaja, v katerih sta bili sprejeti izpodbijana uredba oziroma Uredba št. 147/2007, nista bila niti enaka niti podobna, kar bi upravičevalo to, da ju Komisija enako obravnava.
S pravnega vidika je namreč Uredba št. 147/2007 temeljila na členu 23(4) Uredbe Sveta (ES) št. 2371/2002 z dne 20. decembra 2002 o ohranjevanju in trajnostnem izkoriščanju ribolovnih virov v okviru skupne ribiške politike (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 4, zvezek 5, str. 460), ki je bil nadomeščen s členom 105 uredbe o nadzoru (glej člen 121(2)(b) te uredbe), in je bila namenjena izvajanju „zgodovinskih“ odbitkov zaradi prekoračitve ribolovne kvote za skušo v letih od 2001 do 2005 med drugim s strani Združenega kraljestva, ta položaj pa zdaj ureja člen 105(4) iste uredbe, ki se v obravnavanem primeru ne uporabi. Nasprotno, v obravnavanem primeru Komisija niti ni smela uporabiti te določbe, saj je ugotovljeni prelov spadal na področje uporabe člena 105(2) navedene uredbe, ki se nanaša na prekoračitev kvote zgolj v „določenem letu“.
Poleg tega je treba poudariti, da je drugače od zelo natančnih meril iz člena 105(2) uredbe o nadzoru, ki določajo vezano pristojnost Komisije glede izračuna natančnega zneska odbitkov, ki jih je treba opraviti (glej točka 44 zgoraj), člen 23(4), prvi pododstavek, Uredbe št. 2371/2002, katerega besedilo v bistvu ustreza besedilu člena 105(1) uredbe o nadzoru, pomenil – po svoji splošni naravi, in ker v drugih določbah Uredbe št. 2371/2002 ni dodatnih pojasnil – priznanje širokega pooblastila za odločanje po prostem preudarku Komisiji glede določitve navedenega zneska in načina njegovega izračuna. Poleg tega je Komisija pri izvrševanju tega pooblastila za odločanje po prostem preudarku menila, da je treba spremeniti množilnik in omejiti načrtovane odbitke za obdobje od leta 2007 do 2012 na 15 % letne ribolovne kvote, dodeljene zadevni državi članici (glej uvodne izjave od 7 do 11 Uredbe št. 147/2007). Na podlagi člena 105(2) uredbe o nadzoru, ki ga je Komisija uporabila v obravnavanem primeru, pa tak pristop pravno ne bi bil mogoč.
Kraljevina Španija tako že iz teh pravnih razlogov napačno trdi, da sta bila položaja, ki ju je urejala izpodbijana uredba oziroma Uredba št. 147/2007, vsaj primerljiva in bi morala Komisija v obravnavanem primeru zanjo uporabiti enak 15‑odstotni delež na podlagi načela enakega obravnavanja.
V teh okoliščinah Komisija, tudi če je bil, kakor trdi Kraljevina Španija, družbenogospodarski položaj v ribiški industriji v zadevnih državah članicah vsaj primerljiv, za kar Kraljevina Španija ne navaja nobenega konkretnega dokaza, glede na obvezna merila iz člena 105(2) uredbe o nadzoru ne bi bila upravičena do uporabe enake metode izračuna odbitkov, kakršna obstaja v okviru Uredbe št. 147/2007, ki je temeljila na členu 23(4), prvi pododstavek, Uredbe št. 2371/2002.
Ker zadevna položaja nista primerljiva in sta se obravnavala različno, je treba zato tožbeni razlog v zvezi s kršitvijo načela enakega obravnavanja zavrniti kot neutemeljen, ne da bi bilo treba odločiti o drugih trditvah, ki jih stranki navajata v zvezi s tem.
Glede na vse zgoraj navedeno je treba tožbo v celoti zavrniti.
Stroški
V skladu s členom 87(2) Poslovnika Splošnega sodišča se neuspeli stranki na predlog naloži plačilo stroškov.
Ker Kraljevina Španija ni uspela z nobenim od svojih tožbenih razlogov in ker je Komisija predlagala, naj se ji naloži plačilo stroškov, nosi svoje stroške in se ji naloži plačilo stroškov Komisije.

Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (četrti senat)
razsodilo:

1.
Tožba se zavrne.

2.
Kraljevina Španija nosi svoje stroške in se ji naloži plačilo stroškov Evropske komisije.

Prek
Labucka
Kreuschitz
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 18. junija 2014.
Kazalo

Dejansko stanje

Postopek in predlogi strank

Pravo

Povzetek razlogov za razglasitev ničnosti

Prvi tožbeni razlog: kršitev člena 105(6) uredbe o nadzoru

Drugi tožbeni razlog: bistvena kršitev postopka

Tretji tožbeni razlog: kršitev pravice do obrambe

Četrti tožbeni razlog: kršitev načela pravne varnosti

Peti tožbeni razlog: kršitev načela varstva legitimnih pričakovanj

Šesti tožbeni razlog: kršitev načela enakega obravnavanja

Stroški
(
*1
)	Jezik postopka: španščina.