CELEX: 62012TJ0202
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik
Restriktiva åtgärder mot Syrien
Frysning av penningmedel
Uppförande på förteckningen över personer som omfattas
Personlig anknytning till medlemmar av regimen
Rätten till försvar
Rättvis rättegång
Motiveringsskyldighet
Bevisbörda
Rätt till ett effektivt domstolsskydd
Proportionalitet
Rätten till egendom
Rätten till privatliv

Bakgrund
Sökanden Bouchra Al Assad är syrisk medborgare och syster till Arabrepubliken Syriens president, Bashar Al Assad. Hon var tidigare hustru till – och är numera änka efter – en annan medlem av den syriska regeringen, Asif Shawkat.
Den 9 maj 2011 antog Europeiska unionens råd med stöd av artikel 29 FEU beslut 2011/273/Gusp om restriktiva åtgärder mot Syrien (
EUT L 121, s. 11
).
Enligt artikel 3.1 i det beslutet ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att förhindra inresa till eller transitering genom deras territorier för personer som är ansvariga för våldsamt förtryck av civilbefolkningen i Syrien och personer som har anknytning till dem, enligt förteckningen i bilagan.
Artikel 4.1 i beslutet stadgar att alla tillgångar och ekonomiska resurser som tillhör, ägs, innehas eller kontrolleras av personer som är ansvariga för det våldsamma förtrycket av civilbefolkningen i Syrien, och fysiska eller juridiska personer samt enheter som har anknytning till dem, enligt förteckningen i bilagan, ska frysas. Närmare bestämmelser om frysningen av tillgångarna anges i resterande punkter i artikeln.
Enligt artikel 5.1 i beslutet ska rådet fastställa förteckningen över berörda personer.
Samma dag antog rådet, med stöd av artikel 215.2 FEUF och beslut 2011/273, förordning (EU) nr 442/2011 om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Syrien (
EUT L 121, s. 1
). Enligt artikel 4.1 i den förordningen ska alla tillgångar och ekonomiska resurser som tillhör, ägs, innehas eller kontrolleras av de fysiska eller juridiska personer, enheter och organ som förtecknas i bilaga II frysas.
Beslut 2011/273 har ersatts av rådets beslut 2011/782/Gusp av den 1 december 2011 om restriktiva åtgärder mot Syrien och om upphävande av beslut 2011/273/Gusp (
EUT L 319, s. 56
).
Artikel 18.1 respektive 19.1 i beslut 2011/782 motsvarar artikel 3.1 respektive 4.1 i beslut 2011/273, med det tillägget att de restriktiva åtgärder som föreskrivs där även gäller personer som gagnas av eller stöder regimens politik.
Förordning nr 442/2011 har ersatts av rådets förordning (EU) nr 36/2012 av den 18 januari 2012 om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Syrien och om upphävande av förordning (EU) nr 442/2011 (
EUT L 16, s. 1
).
Genom rådets genomförandebeslut 2012/172/Gusp av den 23 mars 2012 om genomförande av beslut 2011/782 (
EUT L 87, s. 103
) lades sökandens namn till på förteckningen i bilaga I till beslut 2011/782, med följande motivering:
”Syster till Bashar al-As[s]ad och hustru till Asif Shawkat, biträdande stabschef med ansvar för säkerhet och underrättelser. Mot bakgrund av det nära personliga förhållandet och det inneboende ekonomiska förhållandet till Syriens president Bashar al-As[s]ad och andra centrala personer i den syriska regimen, gagnas hon av den syriska regimen och är förbunden med den.”
Genom rådets genomförandeförordning (EU) nr 266/2012 av den 23 mars 2012 om genomförande av artikel 32.1 i förordning (EU) nr 36/2012 (
EUT L 87, s. 45
) lades sökandens namn till på förteckningen i bilaga II till förordning nr 36/2012, med samma motivering som den som återges i föregående punkt.
Den 24 mars 2012 publicerade rådet i
Europeiska unionens officiella tidning
ett meddelande till de personer och enheter som omfattas av de restriktiva åtgärder som föreskrivs i beslut 2011/782, och som genomförs genom genomförandebeslut 2012/172, och förordning nr 36/2012, som genomförs genom genomförandeförordning nr 266/2012 (
EUT C 88, s. 9
) (nedan kallat meddelandet av den 24 mars 2012).
Enligt detta meddelande får de berörda personerna och enheterna till rådet inkomma med en ansökan, åtföljd av styrkande handlingar, om omprövning av beslutet att föra upp deras namn på de förteckningar som bilagts de i punkten ovan nämnda rättsakterna.
Förfarandet och parternas yrkanden
Sökanden väckte genom ansökan, som inkom till tribunalens kansli den 16 maj 2012, förevarande talan om ogiltigförklaring av genomförandebeslut 2012/172 i den mån det avser henne.
Sökanden har i repliken bekräftat sitt yrkande om ogiltigförklaring.
I inlaga som gavs in till tribunalens kansli den 30 januari 2013 har sökanden, med hänsyn till att rådet i mellantiden antagit beslut 2012/739/Gusp av den 29 november 2012 om restriktiva åtgärder mot Syrien och om upphävande av beslut 2011/782 (
EUT L 330, s. 21
), begärt att hennes yrkande om ogiltigförklaring ska utsträckas till att inte bara gälla genomförandebeslut 2012/172 utan även beslut 2012/739, vars bilaga I innehåller hennes namn (i punkt 71), med samma motivering som den som återges i punkt 10 ovan (denna begäran kallas nedan begäran avseende beslut 2012/739).
I skrivelse som gavs in till tribunalen den 28 februari 2013 förklarade sig rådet inte önska yttra sig särskilt över begäran avseende beslut 2012/739.
På grundval av referentens rapport beslutade tribunalen (sjätte avdelningen) att inleda det muntliga förfarandet.
Genom skrivelse som gavs in till tribunalens kansli den 30 juli 2013 begärde sökanden på nytt att få justera sina yrkanden, så att talan om ogiltigförklaring även skulle omfatta rådets genomförandeförordning (EU) nr 363/2013 av den 22 april 2013 om genomförande av förordning nr 36/2012 (
EUT L 111, s. 1
, rättelse i
EUT L 127, 2013, s. 27
) och rådets beslut 2013/255/Gusp av den 31 maj 2013 om restriktiva åtgärder mot Syrien (
EUT L 147, s. 14
) i den mån de rättsakterna, till vilka bilagts förteckningar innehållande sökandens namn, påverkar hennes situation (begäran i dessa fall kallas nedan begäran avseende genomförandeförordning nr 363/2013 respektive begäran avseende beslut 2013/255).
Samma dag, den 30 juli 2013, begärde sökanden även att få ge in ny bevisning, angående sin makes död och den omständigheten att hon bosatt sig i Förenade Arabemiraten med sina barn, som gick i skola där.
Genom beslut fattat den 21 augusti 2013 av ordföranden för tribunalens sjätte avdelning tillfördes den nya bevisningen handlingarna i akten.
I skrivelse som ingavs till tribunalens kansli den 4 september 2013 förklarade sig rådet inte önska yttra sig särskilt över begäran avseende genomförandeförordning nr 363/2013 eller begäran avseende beslut 2013/255.
Genom skrivelse som gavs in till tribunalens kansli den 6 september 2013 gjorde rådet gällande att framläggandet av ny bevisning saknade betydelse för utgången i målet, eftersom sökandens makes död och den omständigheten att hennes barn går i skola i Förenade Arabemiraten inte påverkar hennes anknytning till den syriska regimen. Rådet betonade också att de handlingar som sökanden lagt fram inte visade att hon själv hade lämnat Syrien.
Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens muntliga frågor vid förhandlingen den 12 september 2013. Sökanden bekräftade att ansökan avsåg beslut 2012/172, enligt vilket hennes namn fördes upp på förteckningen i bilaga I till beslut 2011/782. Detta antecknades i förhandlingsprotokollet.
Vid samma tillfälle anmodade tribunalen rådet att lägga fram bevisning för att sökanden underrättats individuellt om genomförandeförordning nr 363/2013.
Genom skrivelse som gavs in till tribunalen den 25 september 2013 tillhandahöll rådet bevisning dels för att det hade underrättat ett av sökandens ombud individuellt om genomförandeförordning nr 363/2013 och om rättelsen av denna förordning genom rekommenderad försändelse av den 13 maj 2013, dels för att ombudet hade mottagit försändelsen den 17 maj 2013. Sökandens yttrande över rådets bevisning gavs in till tribunalens kansli den 7 oktober 2013.
Genom skrivelse av den 4 oktober 2013 begärde sökanden att målet skulle vilandeförklaras, för att hon skulle kunna begära att rådet skulle göra en förnyad utvärdering av hennes situation.
Den 22 oktober 2013 avslog ordföranden på tribunalens sjätte avdelning begäran om vilandeförklaring, efter det att rådet fått tillfälle att yttra sig, och beslutade att avsluta det muntliga förfarandet.
Sökanden har yrkat att tribunalen ska
—
ogiltigförklara genomförandebeslut 2012/172, i den mån det berör henne,
—
ogiltigförklara beslut 2012/739, i den mån det berör henne,
—
ogiltigförklara genomförandeförordning nr 363/2013, i den mån den berör henne,
—
ogiltigförklara beslut 2013/255, i den mån det berör henne, och
—
förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
Rådet har yrkat att tribunalen ska
—
ogilla talan, och
—
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Upptagande till sakprövning av begäran om justering av yrkandena
Sökanden har begärt att få utsträcka sin talan om ogiltigförklaring till att även gälla beslut 2012/739, genomförandeförordning nr 363/2013 och beslut 2013/255.
Begäran avseende beslut 2012/739 och begäran avseende beslut 2013/255
Som framgår av punkterna 16 och 19 ovan har beslut 2011/782, i dess lydelse enligt genomförandebeslut 2012/172, sedan ansökan gavs in upphävts och ersatts av beslut 2012/739. Då sistnämnda beslut inte längre är tillämpligt har vidare beslut 2013/255 antagits. Sökandens namn är upptaget på de förteckningar som utgör bilaga I till beslut 2012/739 och till beslut 2013/255, med samma motivering som i beslut 2012/172, vilken återges i punkt 10 ovan.
När ett beslut under förfarandets gång ersätts med ett annat beslut med samma föremål, ska det sistnämnda betraktas som en ny omständighet som ger sökanden möjlighet att anpassa sina yrkanden och grunder. Det vore inte godtagbart att en unionsinstitution eller ett unionsorgan, för att undslippa den kritik mot en rättsakt som framförts i en ansökan till unionsdomstolen, skulle kunna ändra rättsakten eller byta ut den mot en annan och under förfarandet åberopa denna ändring eller detta byte för att frånta motparten möjligheten att utvidga sina ursprungliga yrkanden och grunder till att avse den senare rättsakten eller att anföra ytterligare yrkanden och grunder gentemot denna (domstolens dom av den 3 mars 1982 i mål
14/81, Alpha Steel mot kommissionen, REG 1982, s. 749
, punkt 8, och tribunalens dom av den 28 maj 2013 i mål T‑200/11, Al Matri mot rådet, punkt 80).
Tribunalen finner att begäran avseende beslut 2012/739 och begäran avseende beslut 2013/255 kan prövas i sak. Med hänsyn till datumen för dessa beslut enligt vilka sökanden fortsatt omfattas av restriktiva åtgärder mot Syrien – den 29 november 2012 respektive den 31 maj 2013 – måste denna begäran anses ha getts in inom den talefrist som gäller för respektive beslut.
Begäran avseende genomförandeförordning nr 363/2013
Som framgår av punkt 11 ovan var det genom genomförandeförordning nr 266/2012 som sökandens namn lades till på förteckningen i bilaga II till förordning nr 36/2012.
Det är dock ostridigt att ansökan i förevarande mål inte avsåg förordning nr 36/2012, i dess lydelse enligt genomförandeförordning nr 266/2012.
Det är också ostridigt att genomförandeförordning nr 363/2013 ändrar förordning nr 36/2012.
Det framgår därvid av den rättspraxis som nämns i punkt 33 ovan att en begäran om justering av yrkanden syftar till att sökanden ska kunna modifiera räckvidden av sin talan när den först angripna rättsakten under processens gång ersatts eller ändrats genom en annan rättsakt.
Under dessa omständigheter konstaterar tribunalen att begäran avseende genomförandeförordning nr 363/2013 inte kan prövas i sak, eftersom sökanden utsträckt sin talan till att även avse en rättsakt som hon underlåtit att angripa i ansökan. Det saknas därmed skäl att pröva huruvida den begäran getts in inom talefristen.
Av vad som anförts följer att sökanden kan väckta talan mot genomförandebeslut 2012/172, genom vilket hennes namn fördes upp på förteckningen i bilaga I i beslut 2011/782, beslut 2012/739 och beslut 2013/255, i den mån dessa beslut berör henne (nedan kallade de angripna besluten).
Prövning i sak
Till stöd för sin talan har sökanden åberopat fyra grunder, nämligen
—
för det första, åsidosättande av rätten till försvar, till en rättvis rättegång och till ett effektivt domstolsskydd,
—
för det andra, åsidosättande av motiveringsskyldigheten,
—
för det tredje, brist på bevis för en tillräcklig koppling mellan henne och den situation som ledde till att restriktiva åtgärder vidtogs mot Syrien, och
—
för det fjärde, åsidosättande av proportionalitetsprincipen, rätten till egendom och rätten till privatliv.
Tribunalen ska först pröva den andra grunden och därefter i tur och ordning den första, den tredje och den fjärde grunden.
Den andra grunden: Åsidosättande av motiveringsskyldigheten
Sökanden har gjort gällande att de angripna besluten inte anger några specifika, konkreta skäl för varför rådet vid sin skönsmässiga bedömning fann att sökanden skulle omfattas av de restriktiva åtgärderna mot Syrien. Den motivering som lämnades i besluten är vag och allmänt hållen och begränsar sig till att konstatera hennes personliga anknytning och familjeband, snarare än att lägga fram objektiva omständigheter som visar hennes deltagande i de handlingar som hennes närstående påstås vara ansvariga för.
Någon ytterligare motivering har heller inte lämnats till henne efter det att de angripna besluten antogs.
Rådet har bestritt sökandens argument.
Tribunalen vill först erinra om att den skyldighet att motivera en rättsakt som går någon emot som föreskrivs i artikel 296 andra stycket FEUF syftar dels till att ge den som berörs av en sådan rättsakt tillräckliga upplysningar för att kunna bedöma om den är välgrundad, eller om den eventuellt är behäftad med ett fel som gör att dess giltighet kan ifrågasättas vid unionsdomstolen, dels till att göra det möjligt för unionsdomstolen att pröva rättsaktens lagenlighet. Denna motiveringsskyldighet utgör en grundläggande unionsrättslig princip från vilken undantag endast får göras på grund av tvingande hänsyn. Den berörde ska därför i princip underrättas om skälen för beslutet samtidigt som den berörde underrättas om antagandet av den rättsakt som går vederbörande emot. En bristfällig motivering kan inte rättas till genom att den berörde underrättas om skälen för rättsakten under förfarandet vid unionsdomstolen (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 15 november 2012 i mål C‑417/11 P, rådet mot Bamba, punkt 49, och tribunalens dom av den 14 oktober 2009 i mål
T-390/08, Bank Melli Iran mot rådet, REG 2009, s. II-3967
, punkt 80).
Om inte tvingande skäl hänförliga till unionens eller dess medlemsstaters säkerhet eller internationella förbindelser utgör hinder för att vissa uppgifter lämnas till de berörda, är rådet följaktligen skyldigt att underrätta en person eller en enhet som blir föremål för restriktiva åtgärder om de specifika och konkreta skälen till att rådet anser att dessa åtgärder måste vidtas. Rådet ska sålunda ange de faktiska och rättsliga omständigheter som utgör den rättsliga grunden för de aktuella åtgärderna samt de överväganden som föranlett rådet att vidta dem (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Bank Melli Iran mot rådet, punkt 81).
Motiveringen ska vidare vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet och till det sammanhang i vilket den har antagits. Frågan huruvida kravet på motivering är uppfyllt ska bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, särskilt rättsaktens innehåll, de anförda skälen och det intresse av att få förklaringar som de vilka rättsakten är riktad till, eller andra personer som direkt eller personligen berörs av den, kan ha. Det krävs inte att samtliga faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av huruvida en motivering är tillräcklig inte ska ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse, utan även utifrån sammanhanget och samtliga rättsregler på det ifrågavarande området. En rättsakt som går någon emot ska anses vara tillräckligt motiverad om den har tillkommit i ett sammanhang som är känt för den berörde, så att denne har möjlighet att förstå innebörden av den åtgärd som vidtas gentemot honom eller henne (domarna i de ovannämnda målen rådet mot Bamba, punkterna 53 och 54, och Bank Melli Iran mot rådet, punkt 82).
I detta fall har rådets motivering hela tiden, ända sedan sökandens namn fördes upp på förteckningarna över personer som omfattas av de restriktiva åtgärderna mot Syrien, varit följande:
”Syster till Bashar al-As[s]ad och hustru till Asif Shawkat, biträdande stabschef med ansvar för säkerhet och underrättelser. Mot bakgrund av det nära personliga förhållandet och det inneboende ekonomiska förhållandet till Syriens president Bashar al-Assad och andra centrala personer i den syriska regimen, gagnas hon av den syriska regimen och är förbunden med den.”
Utifrån den motiveringen har sökanden kunnat förstå att hon förts upp på förteckningen över personer som omfattas av de restriktiva åtgärderna mot Syrien med anledning av hennes personliga anknytning och familjeband.
Att sökanden mycket väl förstått att rådet grundat sig på dessa kopplingar framgår av att hon i målet, som sin tredje grund för talan, åberopat just att rådet kan ha antagit de restriktiva åtgärderna mot henne enbart baserat på sådana kopplingar.
Vidare har skälen för rådets val tydligt angetts i de angripna besluten, så att tribunalen kan pröva om de är välgrundade.
Tribunalen erinrar om att motiveringsskyldigheten utgör en väsentlig formföreskrift som ska särskiljas från frågan huruvida motiveringen är välgrundad, vilken ska hänföras till frågan huruvida den omtvistade rättsakten är lagenlig i materiellt hänseende. Motiveringen av ett beslut består i att man formellt anger vilka skäl beslutet grundar sig på. Om dessa skäl innehåller felaktigheter, inverkar detta på beslutets lagenlighet i materiellt hänseende, men inte på motiveringen av beslutet, som kan vara tillräcklig trots att den innehåller felaktiga skäl (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 10 juli 2008 i mål
C-413/06 P, Bertelsmann och Sony Corporation of America mot Impala, REG 2008, s. I-4951
, punkt 181, och domen i det ovannämnda målet rådet mot Bamba, punkt 60).
Av vad som anförts följer att talan inte kan bifallas såvitt avser grunden om åsidosättande av motiveringsskyldigheten. Huruvida rådets motivering är välgrundad får bedömas vid prövningen av grunderna om bristande bevis för en tillräcklig koppling mellan sökanden och den situation som ledde till att restriktiva åtgärder vidtogs mot Syrien.
Den första grunden: Åsidosättande av rätten till försvar, till en rättvis rättegång och till ett effektivt domstolsskydd
Sökanden har gjort gällande att hon sett sitt namn uppfört på förteckningen över personer som omfattas av de restriktiva åtgärderna mot Syrien, vilket är en åtgärd av straffkaraktär, utan att i förväg ha informerats om skälen för detta och utan att ha getts tillfälla att yttra sig i frågan. Behovet av en överraskningseffekt var inget hinder för att höra henne först.
Vidare har rådet, enligt sökanden, åsidosatt sin skyldighet att underrätta henne om genomförandebeslut 2012/172, inklusive skälen till att hon förts upp på förteckningen, trots att hennes adress måste ha varit känd. Publiceringen av meddelandet av den 24 mars 2012 gav henne ingen ”konkret möjlighet” att yttra sig i saken. Det omprövningsförfarande som nämns i meddelandet ger henne inte faktiska möjligheter att föra fram sina synpunkter och ger inte tillräckliga garantier. Det har således föga betydelse att hon inte gett in någon begäran om en sådan.
Slutligen har sökanden hävdat att hon inte kunnat utnyttja sin rätt till ett effektivt domstolsskydd, eftersom rådet inte underrättat henne om skälen till att hon omfattas av de restriktiva åtgärderna mot Syrien.
Rådet har bestritt sökandens argument.
Tribunalen erinrar om att den grundläggande rätten till försvar under ett förfarande som föregår ett beslut om en restriktiv åtgärd slås fast uttryckligen i artikel 41.2 a i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, vilken enligt artikel 6.1 FEU har samma rättsliga värde som fördragen (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 21 december 2011 i mål C‑27/09 P, Frankrike mot People’s Mojahedin Organization of Iran, REU 2011, s. 13427, punkt 66).
Principen om ett effektivt domstolsskydd utgör enligt fast rättspraxis en av unionsrättens allmänna principer. Den har sitt ursprung i medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner och har stadfästs i artiklarna 6 och 13 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950, samt bekräftats i artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna (domstolens dom av den 13 mars 2007 i mål
C-432/05, Unibet, REG 2007, s. I-2271
, punkt 37, och av den 3 september 2008 i de förenade målen
C-402/05 P och C-415/05 P, Kadi och Al Barakaat International Foundation mot rådet och kommissionen, nedan kallad Kadi-domen, REG 2008, s. I-6351
, punkt 335).
Vidare förutsätter enligt fast rättspraxis en effektiv domstolsprövning – som bland annat ska omfatta lagenligheten av de skäl som en unionsmyndighet grundar sig på för att föra upp namnet på en person eller enhet i en förteckning som denna myndighet antagit över vilka som ska omfattas av restriktiva åtgärder – att myndigheten är skyldig att, i så stor utsträckning som möjligt, upplysa den berörda personen eller enheten om dessa skäl, antingen vid den tidpunkt när beslutet om införande fattas eller, i vart fall, så snart som möjligt efter det att detta beslut har fattats, i syfte att göra det möjligt för dessa att inom föreskriven tid utöva sin rätt att väcka talan (se, för ett liknande resonemang, Kadi-domen, punkt 336).
Skyldigheten att upplysa om sådana skäl måste iakttas, så att de gentemot vilka de restriktiva åtgärderna riktar sig ska kunna ta till vara sina rättigheter under bästa möjliga förutsättningar och, med kännedom om samtliga omständigheter, kunna avgöra huruvida det finns anledning att väcka talan vid unionsdomstolen (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 15 oktober 1987 i mål
222/86, Heylens m.fl., REG 1987, s. 4097
, punkt 15, svensk specialutgåva, volym 9, s. 223). Denna skyldighet måste även iakttas så att unionsdomstolen fullt ut kan genomföra den legalitetskontroll av den aktuella unionsrättsakten som det åligger den att göra enligt fördraget (Kadi-domen, punkt 337).
I enlighet med de krav som formulerats i denna rättspraxis föreskriver artikel 21.2 och 21.3 i beslut 2011/782, artikel 27.2 och 27.3 i beslut 2012/739 och artikel 30.2 och 30.3 i beslut 2013/255 att rådet ska meddela sitt beslut om uppförandet på förteckningen, inbegripet skälen för detta, till den berörda personen antingen direkt, om dennes adress är känd, eller genom att ett meddelande offentliggörs, så att han eller hon ges tillfälle att inkomma med synpunkter. Om synpunkter lämnas eller om väsentlig ny bevisning läggs fram ska rådet ompröva sitt beslut och informera den berörda fysiska eller juridiska personen, enheten eller organet om detta.
I förevarande fall offentliggjordes meddelandet av den 24 mars 2012 efter det att genomförandebeslut 2012/172 hade antagits. På så sätt gavs sökanden möjlighet att inkomma med yttrande till rådet.
Den omständigheten att detta meddelande offentliggjordes efter det att sökandens namn för första gången fördes upp på förteckningen över personer som avsågs med de restriktiva åtgärderna kan inte i sig anses utgöra ett åsidosättande av rätten till försvar.
Enligt rättspraxis fordrar inte rätten till försvar, eller i synnerhet rätten att yttra sig när det är fråga om restriktiva åtgärder, att unionsmyndigheterna innan en person eller en enhet för första gången införs i förteckningen över dem som ska omfattas av restriktiva åtgärder upplyser denna person eller enhet om skälen för detta (se, för ett liknande resonemang, Kadi-domen, punkt 338).
En sådan upplysning på förhand skulle nämligen äventyra effektiviteten av de åtgärder för frysning av penningmedel och ekonomiska resurser som myndigheterna inför (se, för ett liknande resonemang, Kadi-domen, punkt 339).
För att fylla sitt syfte måste sådana åtgärder ha en överraskningseffekt – detta följer redan av deras art – och vara omedelbart tillämpliga (se, för ett liknande resonemang, Kadi-domen, punkt 340).
Rådet var således inte skyldig att låta sökanden yttra sig innan hon fördes upp på förteckningen över de personer som omfattas av de restriktiva åtgärderna mot Syrien.
Vad gäller antagandet av besluten 2012/739 och 2013/255, som är efterföljande beslut enligt vilka sökandens namn ska behållas på förteckningen över dem som ska omfattas av restriktiva åtgärder, saknas det emellertid i princip fog för argumentet om överraskningseffekt (se, för ett liknande resonemang och analogt, domen i det ovannämnda målet Frankrike mot People’s Mojahedin Organization of Iran, punkt 62).
Det framgår dock av rättspraxis att rätten att yttra sig innan rättsakter om att upprätthålla restriktiva åtgärder mot personer som redan omfattas av sådana förutsätter att rådet anför nya uppgifter mot dessa personer (se, för ett liknande resonemang och analogt, domen i det ovannämnda målet Frankrike mot People’s Mojahedin Organization of Iran, punkt 63).
I förevarande fall kan det konstateras att rådet, när det behöll sökandens namn på förteckningen över personer som omfattas av de restriktiva åtgärderna mot Syrien, inte anförde någon ny uppgift, det vill säga någon uppgift som sökanden inte redan underrättats om efter det att sökandens namn förts upp på förteckningen för första gången.
I enlighet med de bestämmelser som det erinras om i punkt 63 ovan hade sökanden möjligheten att på eget initiativ yttra sig inför rådet utan att någon ny uttrycklig anmodan formulerats före antagandet av respektive efterföljande rättsakt, i frånvaron av nya uppgifter mot henne.
Sökanden utnyttjade dock inte denna möjlighet.
Samma dag som beslut 2012/739 offentliggjordes publicerade dessutom rådet i
Europeiska unionens officiella tidning
ett meddelande till de personer och enheter som omfattas av de restriktiva åtgärder som föreskrivs i beslut 2012/739 och förordning nr 36/2012, vilken genomförs genom rådets genomförandeförordning (EU) nr 1117/2012 (
EUT C 370, 2012, s. 6
).
Den 23 april 2013 publicerade rådet i
Europeiska unionens officiella tidning
ett meddelande till de personer och enheter som omfattas av de restriktiva åtgärder som föreskrivs i beslut 2012/739, och som genomförs genom rådets genomförandebeslut 2013/185/Gusp, och i förordning nr 36/2012, som genomförs genom genomförandeförordning nr 363/2013 (
EUT C 115, s. 5
).
Innehållet i det meddelandet motsvarar i sak innehållet i meddelandet av den 24 mars 2012.
Under dessa omständigheter ska sökanden anses ha haft tillfälle under flera månader att bestrida de uppgifter som låg till grund för att hon fördes upp och behölls i bilagan över personer som omfattas av de restriktiva åtgärderna.
Vad gäller den omständigheten att rådet inte anordnat ett förhör med sökanden, konstaterar tribunalen att varken den aktuella lagstiftningen eller den allmänna principen om iakttagandet av rätten till försvar ger de berörda rätt att kräva ett sådant förhör (se, analogt, tribunalens dom av den 23 oktober 2008 i mål
T-256/07, People’s Mojahedin Organization of Iran mot rådet, REG 2008, s. II-3019
, punkt 93 och där angiven rättspraxis).
Vad gäller sökandens argument om att genomförandebeslut 2012/172 inte kommunicerats individuellt, har hon inte ens gjort någon ansats att ifrågasätta rådets påstående att den inte förfogade över hennes adress vid den tidpunkt då rättsakten antogs.
Även om det var så att rådet måste ha känt till sökandens adress, motiverar en utebliven individuell kommunicering av genomförandebeslut 2012/172 – även om detta skulle påverka den tidpunkt då talefristen började löpa – i alla händelser inte i sig att rättsakten i fråga ogiltigförklaras. Sökanden har heller inte anfört några argument till stöd för att en utebliven individuell kommunicering av nämnda genomförandebeslut i detta fall utgjort en sådan kränkning av hennes rättigheter att det skulle motivera att beslutet ogiltigförklaras i den mån det berör henne.
Av vad som anförts följer att sökandens rätt till försvar inte åsidosatts, varken när hon fördes upp på eller när hon behölls på förteckningen över de personer som omfattas av de restriktiva åtgärderna mot Syrien.
Talan kan således inte bifallas på denna grund.
Den tredje grunden: Brist på bevis för en tillräcklig koppling mellan sökanden och den situation som ledde till att restriktiva åtgärder vidtogs mot Syrien
Sökanden har kritiserat att de angripna besluten inte innehåller bevis som styrker en koppling mellan å ena sidan henne och hennes uppträdande och handlingar och å andra sidan syftena med de restriktiva åtgärderna mot Syrien. Eftersom sökanden endast är en hemmavarande mor och inte utövar någon offentlig eller ekonomisk verksamhet, motiverar inte själva existensen av den personliga anknytning och de familjeband som nämns i besluten att hon förs upp på förteckningarna över de personer som omfattas av åtgärderna. Hon har vidare uppgett att hennes make i mellantiden har avlidit.
Enligt sökanden antog rådet otillbörligen att hennes personliga kopplingar och familjeband innebar att hon gagnas av den syriska regimen och är förbunden med den. Rådet hade dock bara rätt att föra upp henne på förteckningarna om den hade haft bevis för ett objektivt uppträdande som styrkte hennes personliga ansvar. Sökanden har därvid hänvisat bland annat till domstolens dom av den 13 mars 2012 i mål C‑376/10 P, Tay Za mot rådet. Hon har vidare hävdat att tribunalen inte kan begränsa sig till att pröva den abstrakta sannolikheten hos de skäl som rådet anfört, utan den måste säkerställa att de grundar sig på exakta, konkreta upplysningar och bevisning, vilket inte är fallet här. Det är fråga om samma slags prövning som den tribunalen gör angående restriktiva åtgärder mot terrorister.
Slutligen har sökanden påpekat att den fullständiga avsaknaden av bevisning i de angripna besluten, vilken hon gjort gällande, inte kan uppvägas av att rådet inför tribunalen lägger fram utdrag från webbplatser för att visa att sökanden är involverad i syrisk politik. Det är nämligen ren spekulation.
Rådet har bestritt sökandens argument.
Enligt artiklarna 18.1 och 19.1 i beslut 2011/782 gäller restriktionerna för inresa till medlemsstaternas territorier och frysningen av penningmedel och ekonomiska resurser inte bara personer som är ansvariga för det brutala förtrycket av civilbefolkningen i Syrien, utan även personer som gagnas av eller stöder regimens politik och personer förbundna med dessa. Dessa bestämmelser återfinns i artiklarna 24.1 och 25.1 i beslut 2012/739 och i artiklarna 27.1 och 28.1 i beslut 2013/255.
Rådet har genom detta tillvägagångssätt stött sig på en presumtion enligt vilken personer med bevisad anknytning till medlemmar av den syriska regimen skulle anses gagnas av eller stödja denna regim och därmed vara förbundna med den.
Vad gäller sökanden fann rådet att hon ”gagna[de]s … av den syriska regimen och [var] förbunden med den”, eftersom hon var syster till president Bashar Al Assad, hustru till Asif Shawkat, biträdande stabschef med ansvar för säkerhet och underrättelse, och hade nära personliga band till andra centrala personer i den syriska regimen.
Det ska då prövas om rådet därigenom gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning.
Vad gäller restriktiva åtgärder mot ett tredjeland framgår det av rättspraxis att de kategorier av fysiska personer som kan bli föremål för dessa inkluderar personer vars anknytning till det aktuella tredjelandet är helt uppenbar, såsom individer som är associerade med landets ledning. Ett sådant kriterium kan således tillämpas, förutsatt att det angetts i den rättsakt som föreskrev de restriktiva åtgärderna och svarar mot rättsaktens syfte (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Tay Za mot rådet, punkterna 68 och 69).
I detta fall konstaterar tribunalen att sökanden uppenbart är en person med kopplingar till ledningen för den syriska regimen, till följd av sina familjeband med landets president och till följd av sin makes roll, när han var i livet.
Efter det att hennes make avled ankom det emellertid på rådet att ändra beslut 2012/739 på den punkten och beakta denna omständighet när det antog beslut 2013/255.
Vidare är hänvisningen till ”andra centrala personer i den syriska regimen” ett alltför vagt påstående och räcker inte för att motivera att sökanden förs upp och behålls på förteckningarna över de personer som omfattas av de aktuella restriktiva åtgärderna.
Redan den omständigheten att sökanden är syster till Bashar Al Assad räcker emellertid för att rådet ska kunna anse att hon är förbunden med Syriens ledning i den mening som avses i de ovan i punkt 88 nämnda bestämmelserna, särskilt då det i det landet finns en tradition av att makten hålls inom en och samma familj, ett notoriskt faktum som rådet hade rätt att beakta.
Tvärtemot vad sökanden har hävdat strider det alltså inte mot slutsatserna av domen i det ovannämnda målet Tay Za mot rådet att tillämpa en presumtion enligt vilken sökanden anses gagnas av och vara förbunden med den syriska regimen. I den domen fann domstolen att kopplingen mellan en stat som omfattas av restriktiva åtgärder från rådets sida och en fysisk person som tillhörde samma familj som en företagsledare som anses förbunden med den statens regering inte räckte för att den personen skulle kunna bli föremål för restriktiva åtgärder (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Tay Za mot rådet, punkterna 63–65). Domstolen medgav dock att personer vars anknytning till det aktuella tredjelandet är helt uppenbar – landets ledning och individer associerade med denna ledning – kan ingå ibland de fysiska personer som kan bli föremål för riktade restriktiva åtgärder (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Tay Za mot rådet, punkt 68). Det är uppenbart att kopplingen i förevarande fall mellan sökanden och den syriska regimen är avsevärt mer direkt och inte kan bli föremål för motsvarande kritik som den domstolen riktade mot kopplingarna i det ovannämnda målet Tay Za mot rådet.
Det ska för det andra prövas huruvida rådets presumtion att sökanden gagnas av och är förbunden med den syriska regimen är proportionerlig mot det mål som eftersträvas och huruvida den kan motbevisas. Frågan huruvida den är förenlig med sökandens rätt till försvar har redan prövats inom ramen för den första grunden.
Som framgår av skälen i beslut 2011/273 införde rådet restriktiva åtgärder mot ett tredjeland, Syrien, som en reaktion på myndigheternas våldsamma förtryck av civilbefolkningen där. Samma syfte ligger bakom de angripna besluten, som ersatt beslut 2011/273. Om de restriktiva åtgärderna i fråga bara avsåg ledningen för den syriska regimen, skulle syftena med åtgärderna kunnat omintetgöras, eftersom de berörda personerna då enkelt hade kunnat kringgå dem genom sina närstående. Enligt rättspraxis kan begreppet tredjeland inbegripa inte bara ledningen i ett sådant land utan även enskilda som är associerade med ledningen (se, för ett liknande resonemang och analogt, domen i det ovannämnda målet Tay Za mot rådet, punkterna 43 och 63 och där angiven rättspraxis).
Det ska vidare påpekas att presumtionen i fråga kan motbevisas. Det framgår av de bestämmelser som nämns i punkt 63 ovan att rådet ger de personer som avses med de restriktiva åtgärderna i fråga möjlighet att inge yttrande till rådet och att rådet omprövar sitt beslut om ny, väsentlig bevisning läggs fram eller om dessa personer inkommer med yttrande. De kan alltså motbevisa presumtionen genom att visa att de trots sin personliga anknytning eller sina familjeband till ledningen för den syriska regimen inte gagnas av eller är förbundna med denna, bland annat genom att åberopa omständigheter och uppgifter som endast de kan känna till.
Enligt rättspraxis är det förvisso den behöriga unionsmyndigheten som, vid ett eventuellt bestridande, ska visa att det finns grund för de skäl som har åberopats mot den berörda personen, och inte den berörda personen som ska bevisa motsatsen, det vill säga att det saknas grund för skälen (domstolens dom av den 18 juli 2013 i de förenade målen C‑584/10 P, C–593/10 P och C–595/10 P, kommissionen m.fl. mot Kadi, punkt 121; se även, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Bank Melli Iran mot rådet, punkterna 37 och 107). I detta fall har sökanden dock inte bestritt rådets påstående att hon är syster till Bashar Al Assad utan enbart kritiserat de slutsatser rådet dragit av detta, det vill säga att hon därmed gagnas av och är förbunden med den syriska regimen.
Sökanden har dock inte utnyttjat möjligheten att inge yttrande till rådet för att förklara på vilket sätt hennes familjeband inte motiverade att hon fördes upp på förteckningarna. Hon har inte heller begärt omprövning genom att lägga fram uppgifter som skulle kunna leda till slutsatsen att hon trots sin relation till Bashar Al Assad inte gagnades av eller var förbunden med den syriska regimen.
Sökanden har inför tribunalen nöjt sig med rena påståenden rörande sin roll som hemmavarande mor. Rådet har svarat med att som exempel lägga fram utdrag från vissa mediawebbplatser med uppgifter om sökandens politiska roll. De utdragen visar inte att sökanden varit direkt involverad i förtrycket av civilbefolkningen i Syrien, utan endast att rådet kunde presumera att hon var förbunden med regimen.
Sökanden har lagt fram ny bevisning (se ovan punkt 20), bland annat om den omständigheten att hennes barn numera går i skola i Förenade Arabemiraten. Även om den omständigheten skulle anses medge slutsatsen att sökanden själv lämnat Syrien, räcker den dock inte i sig som underlag för att sökanden ska anses ha distanserat sig från den syriska regimen och därför varit tvungen att fly landet. Som rådet påpekat kan ett eventuellt byte av bostadsort för sökanden ha många andra förklaringar, såsom det försämrade säkerhetsläget i Syrien.
Det ska också erinras om att en tillämpning av denna presumtion från rådets sida har godkänts i de angripna besluten (se ovan punkt 88) och svarar mot syftena med dessa beslut (se ovan punkt 99).
Av vad som anförts följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser denna grund.
Den fjärde grunden: Åsidosättande av proportionalitetsprincipen samt av principerna om rätten till egendom och rätten till privatliv
Sökanden har gjort gällande att det strider mot proportionalitetsprincipen, som slås fast bland annat i artikel 52.1 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, att föra upp henne på förteckningarna över de personer som omfattas av de restriktiva åtgärderna mot Syrien. Då det helt saknas bevis för klandervärt beteende från hennes sida, var detta inte nödvändigt och svarade inte heller mot syftena med dessa åtgärder.
Enligt sökanden är frysningen av hennes penningmedel genom de angripna besluten även en kränkning av hennes rätt till egendom, vilken bland annat skyddas av artikel 17.1 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, eftersom detta hindrar henne från att fritt förfoga över sina tillgångar utan att den inskränkningen är nödvändig eller lämplig för att nå de av rådet eftersträvade målen. Trots att de restriktiva åtgärder som hon omfattas av har karaktären av säkerhetsåtgärder och enbart gäller ekonomiska tillgångar inom unionen, berövar de henne rätten till hennes egendom, eftersom hon inte kan förfoga över denna.
Av motsvarande skäl strider de restriktioner av sökandens frihet att resa som åtgärderna i fråga medför mot hennes rätt till privatliv, som bland annat erkänns i artikel 7 i stadgan om de grundläggande rättigheterna.
Slutligen har sökanden gjort gällande att de möjligheter som anges i de angripna besluten att göra undantag från dessa restriktioner inte är tillräckliga, eftersom det fordrar en särskild begäran i efterhand, när själva kärnan i de aktuella rättigheterna redan har kränkts, och bifall till en sådan begäran om undantag är föremål för rådets och medlemsstaternas skönsmässiga bedömning.
Rådet har bestritt sökandens argument.
Tribunalen erinrar om att rätten till egendom tillhör unionsrättens allmänna principer och har stadfästs i artikel 17 i stadgan om de grundläggande rättigheterna. Vad gäller respekten för familjelivet erkänns i artikel 7 i stadgan om de grundläggande rättigheterna rätten till respekt för privatlivet och familjelivet (se, för ett liknande resonemang domstolens dom av den 6 december 2012 i de förenade målen C–356/11 och C–357/11, O m.fl., punkt 76).
Enligt fast rättspraxis utgör dessa grundläggande rättigheter enligt unionsrätten emellertid inte en absolut rättighet, utan ska beaktas i förhållande till vilken funktion de har i samhället (se, för ett liknande resonemang, Kadi-domen, punkt 355). Det är följaktligen möjligt att inskränka utövandet av dem, under förutsättning att inskränkningarna faktiskt tillgodoser ett syfte av allmänintresse som eftersträvas av unionen och att de, i förhållande till det eftersträvade syftet, inte utgör ett oproportionerligt och oacceptabelt ingripande som påverkar själva kärnan i de på detta sätt garanterade rättigheterna (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 30 juli 1996 i mål
C-84/95, Bosphorus, REG 1996, s. I-3953
, punkt 21, och av den 15 november 2012 i de förenade målen C‑539/10 P och C–550/10 P, Al-Aqsa mot rådet och Nederländerna mot Al-Aqsa, punkt 121).
Det framgår dessutom av fast rättspraxis att proportionalitetsprincipen ingår bland de allmänna principerna i unionsrätten och att den innebär att de medel som föreskrivs i en unionsbestämmelse är ägnade att säkerställa att de legitima mål som eftersträvas i den berörda lagstiftningen uppnås och att de inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål (domstolens dom av den 12 maj 2011 i mål C‑176/09, Luxemburg mot parlamentet och rådet, REU 2011, s. I‑3727, punkt 61, och domen i de ovannämnda förenade målen Al-Aqsa mot rådet och Nederländerna mot Al-Aqsa, punkt 122).
I förevarande fall utgör frysning av penningmedel, finansiella tillgångar och andra ekonomiska resurser tillhörande personer som utpekats som förbundna med den syriska regimen och förbudet för dessa personer att resa in i unionen (nedan kallade åtgärderna i fråga) en säkerhetsåtgärd som inte är avsedd att leda till att berörda personer berövas sin egendom eller rätten till respekt för privatlivet (se, för ett liknande resonemang och analogt, Kadi-domen, punkt 358). Åtgärderna i fråga medför emellertid onekligen en inskränkning av sökandens utövande av sin rätt till egendom och de påverkar hennes privatliv (se, för ett liknande resonemang, domen i de ovannämnda förenade målen Al-Aqsa mot rådet och Nederländerna mot Al-Aqsa, punkt 120).
När det gäller huruvida åtgärderna i fråga är lämpliga i förhållande till de eftersträvade syftena, kan de – med hänsyn till att de har ett allmänt syfte av så grundläggande betydelse för det internationella samfundet som att skydda civilbefolkningen – inte som sådana anses olämpliga (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Bosphorus, punkt 26, Kadi-domen, punkt 363, och domen i de ovannämnda förenade målen Al-Aqsa mot rådet och Nederländerna mot Al-Aqsa, punkt 123).
Vad gäller frågan huruvida åtgärderna är nödvändiga, konstaterar tribunalen att andra alternativa och mindre ingripande åtgärder, såsom ett system med förhandstillstånd eller en skyldighet att i efterhand styrka hur medlen har använts, inte skulle utgöra ett lika effektivt medel för att uppnå det eftersträvade målet, det vill säga att sätta press på dem som stödjer den syriska regimens förföljelser av civilbefolkningen, särskilt med hänsyn till möjligheten att kringgå sådana restriktioner (se, analogt, domen i de ovannämnda förenade målen Al-Aqsa mot rådet och Nederländerna mot Al-Aqsa, punkt 125).
Tribunalen erinrar även om att det i artikel 19.3–19.7 i beslut 2011/782, artikel 25.3–25.11 i beslut 2012/739 och artikel 28.3–28.11 i beslut 2013/255 föreskrivs en möjlighet dels att tillåta användning av frysta penningmedel för att tillgodose grundläggande behov eller uppfylla vissa förpliktelser, dels att bevilja särskilda tillstånd för att frigöra penningmedel eller andra finansiella tillgångar eller ekonomiska resurser.
Enligt artikel 18.6 i beslut 2011/782, artikel 24.6 i beslut 2012/739 och artikel 27.6 i beslut 2013/255 får den behöriga myndigheten i en medlemsstat tillåta inresa till sitt territorium i brådskande humanitärt syfte.
Att sökandens namn behållits i de förteckningar som är bilagda de angripna besluten kan slutligen inte anses vara en oproportionerlig åtgärd på den grunden att åtgärden potentiellt kan gälla under obegränsad tid. Detta beslut omprövas nämligen regelbundet för att säkerställa att personer och enheter som inte längre uppfyller kriterierna för att ingå i den aktuella förteckningen stryks från förteckningarna (se, analogt, Kadi-domen, punkt 365, och domen i de ovannämnda förenade målen Al-Aqsa mot rådet och Nederländerna och Al-Aqsa, punkt 129).
Av detta följer att sett till den fundamentala betydelsen av att skydda civilbefolkningen i Syrien och till de undantag som medges i de angripna besluten är inskränkningarna genom de angripna besluten av sökandens rätt till egendom och privatliv inte oproportionerliga.
Talan kan därför inte bifallas såvitt avser denna grund. Tribunalen ogillar därmed talan i dess helhet.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Rådet har yrkat att sökanden skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom sökanden har tappat målet, ska rådets yrkande bifallas.

Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (sjätte avdelningen)
följande:

1)
Talan ogillas.

2)
Bouchra Al Assad ska ersätta rättegångskostnaderna.

Kanninen
Berardis
Wetter
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 12 mars 2014.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: franska.