CELEX: 62012CJ0313
Procedimiento administrativo nacional
Situación puramente interna
Actos administrativos
Obligación de motivación
Posibilidad de subsanar la falta de motivación en el procedimiento judicial en el que se impugna un acto administrativo
Interpretación de los artículos 296 TFUE, párrafo segundo,y 41, apartado 2, letra c), de la Carta de los Derechos Fundamentales de laUnión Europea
Incompetencia del Tribunal de Justicia

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del principio de motivación de los actos de la Administración Pública, recogido en el artículo 296 TFUE, párrafo segundo, y en el artículo 41, apartado 2, letra c), de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»).
Esta petición se ha presentado en el marco de un litigio entre la Sra. Romeo y la Regione Siciliana a propósito de una resolución por la que se reducía el importe de la pensión de la Sra. Romeo y se ordenaba la recuperación de importes abonados por períodos anteriores.
Derecho italiano
La Ley n
o
241, de 7 de agosto de 1990, por la que se establecen nuevas normas en materia de procedimiento administrativo y derecho de acceso a los documentos administrativos (GURI n
o
192, de 18 de agosto de 1990, p. 7), en su versión modificada por la Ley n
o
15, de 11 de febrero de 2005 (GURI n
o
42, de 21 de febrero de 2005, p. 4) (en lo sucesivo, «Ley n
o
241/1990»), dispone en su artículo 1, apartado 1:
«La actividad administrativa persigue objetivos definidos por la ley y se rige por los criterios de economía, eficacia, imparcialidad, publicidad y transparencia, con arreglo a los trámites establecidos en la presente Ley y en las demás disposiciones reguladoras de procedimientos diferentes, así como por los principios del ordenamiento jurídico comunitario.»
El artículo 3, apartados 1 y 2, de la Ley n
o
241/1990 establece, en relación con la obligación de motivación:
«1.   Toda resolución administrativa [...] deberá estar motivada, salvo en los casos previstos en el apartado 2. La motivación deberá indicar las circunstancias de hecho y los fundamentos de Derecho que llevaron a la Administración a adoptar dicha resolución, habida cuenta de las conclusiones de la instrucción previa del expediente.
2.   No se exigirá motivación para los actos normativos y los actos de alcance general.»
El artículo 21
octies,
apartado 2, párrafo primero, de la Ley n
o
241/1990 tiene la siguiente redacción:
«Las resoluciones adoptadas contraviniendo las normas relativas al procedimiento o a la forma de los actos no serán anulables cuando, por pertenecer al ámbito de las competencias regladas de la Administración, resulte evidente que su contenido dispositivo no habría podido ser diferente al efectivamente adoptado.»
El artículo 3 de la Ley regional de Sicilia n
o
10, de 30 de abril de 1991, por la que se establecen disposiciones relativas a las resoluciones administrativas, al derecho de acceso a los documentos administrativos y a la mejora del funcionamiento de la actividad administrativa (en lo sucesivo, «Ley regional de Sicilia n
o
10/1991»), reproduce literalmente el artículo 3 de la Ley n
o
241/1990.
El artículo 37 de la Ley regional de Sicilia n
o
10/1991 dispone:
«Para todo lo no previsto en la presente Ley, serán de aplicación, en la medida en que sean compatibles, las disposiciones de la Ley n
o
241/1990, incluidas sus modificaciones y ampliaciones sucesivas, así como sus normas de desarrollo.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
La Sra. Romeo, antigua empleada de la Regione Siciliana, es titular de una pensión que esta Administración le paga. Mediante una nota que data de 2007, la Regione Siciliana comunicó a la Sra. Romeo que el importe de su pensión, fijado por un decreto regional anterior, era superior al que realmente le correspondía y que dicho importe sería reducido, debiendo recuperarse correlativamente las cantidades indebidamente pagadas.
La Sra. Romeo interpuso un recurso de anulación contra dicha nota ante la Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, alegando la absoluta falta de motivación del acto, que no permitía, en particular, determinar las razones de hecho y de Derecho que justificaban la reducción de su pensión y la recuperación de las cantidades indebidamente pagadas. Durante el procedimiento judicial, la Regione Siciliana, basándose en el artículo 21
octies,
apartado 2, párrafo primero, de la Ley n
o
241/1990, alegó que la nota recurrida se ajustaba a Derecho y aportó indicaciones complementarias sobre la motivación del acto impugnado.
La Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, planteó de oficio la cuestión de si el artículo 21
octies,
apartado 2, párrafo primero, de la Ley n
o
241/1990 es compatible con el Derecho de la Unión y con el principio de motivación de las resoluciones administrativas, establecido en el artículo 3 de dicha Ley y en el artículo 3 de la Ley regional de Sicilia n
o
10/1991.
En la resolución de remisión, la Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, expone consideraciones relativas a la competencia del Tribunal de Justicia para responder a las cuestiones planteadas. En primer lugar, señala que, en el contexto del procedimiento principal, ejerce funciones jurisdiccionales. Indica que en materia de pensiones ostenta una competencia exclusiva en cuanto al fondo y es competente para anular actos administrativos. Afirma que, en consecuencia, contrariamente a lo que se declaró en los asuntos que dieron lugar a los autos de 26 de noviembre de 1999, ANAS (
C-192/98, Rec. p. I-8583
), y RAI (
C-440/98, Rec. p. I-8597
), en los que el Tribunal de Justicia se declaró incompetente para pronunciarse sobre cuestiones planteadas por la Corte dei conti, en el presente litigio ésta no debe considerarse un órgano administrativo sino un órgano jurisdiccional en el sentido del artículo 267 TFUE.
La Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, añade que, dada la remisión que hace el artículo 1, apartado 1, de la Ley n
o
241/1990 al Derecho de la Unión, estima que la presente petición de decisión prejudicial se justifica por la necesidad de una aplicación uniforme del principio de motivación a todos los actos de la Administración, como principio de Derecho administrativo europeo. Señala que es cierto que el Tribunal de Justicia, ante el que la Corte dei conti planteó en un asunto similar cuestiones idénticas a las cuestiones prejudiciales segunda y tercera formuladas en el presente asunto, declaró, en la sentencia de 21 de diciembre de 2011, Cicala (
C-482/10, Rec. p. I-14139
), que el artículo 1, apartado 1, de la Ley n
o
241/1990 no contiene una remisión directa e incondicional a los artículos 296 TFUE, párrafo segundo, y 41, apartado 2, letra c), de la Carta, y, por esta razón, declaró que no era competente para responder a las cuestiones prejudiciales planteadas.
Sin embargo, considera que procede plantear de nuevo el Tribunal de Justicia las mismas cuestiones prejudiciales y una cuestión adicional, a raíz de una decisión del Consiglio di Stato de 10 de mayo de 2011 (decisión n
o
2755/2011), relativa a las consecuencias jurídicas de la ilegalidad de un acto administrativo en materia de planificación faunística y cinegética. Asevera que, basándose en el artículo 1 del Código de Procedimiento Administrativo, anexo al Decreto Legislativo n
o
104, de 2 de julio de 2010, a tenor del cual «la jurisdicción contencioso-administrativa debe garantizar una tutela plena y efectiva con arreglo a los principios establecidos en la Constitución y en el Derecho europeo», el Consiglio di Stato aplicó de manera directa e incondicional el artículo 264 TFUE en una situación puramente interna, y excluyó la aplicación de normas procesales nacionales.
La Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, deduce de ello que el Consiglio di Stato se apartó de la sentencia Cicala, antes citada, al declarar que procedía aplicar el artículo 264 TFUE, y se pregunta además si ese órgano jurisdiccional aplicó correctamente la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a ese artículo.
Teniendo en cuenta dicha decisión del Consiglio di Stato, la Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, considera que se plantea la cuestión de si, sobre la base de una normativa nacional que remite de manera directa e incondicional al Derecho de la Unión, un órgano jurisdiccional nacional puede interpretar y aplicar erróneamente ese Derecho.
En lo que respecta al presente asunto, la Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, estima que el artículo 21
octies
de la Ley n
o
241/1990, tal como ha sido interpretado en la jurisprudencia nacional, no se ajusta a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de motivación de los actos administrativos. Si hubiera de aplicar dicho artículo 21
octies
conforme a esa interpretación, se apartaría de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la obligación de motivación, aun cuando está obligada a aplicar la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en virtud del artículo 1 de la Ley n
o
241/1990.
Por otra parte, señala que, si bien es cierto que en el presente asunto se trata de un problema puramente interno, en vista de las consideraciones anteriores es preciso determinar si el principio del Derecho de la Unión relativo a la obligación de motivación debe aplicarse también a los actos administrativos nacionales en materia de pensiones nacionales.
En este contexto, la Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, ha decidido suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Puede un órgano jurisdiccional nacional interpretar y aplicar, en virtud de una normativa nacional que, para situaciones puramente internas, remite al Derecho europeo, las normas y principios de dicho Derecho, apartándose o aplicándolos erróneamente con respecto a la interpretación que de ellos hace la jurisprudencia del Tribunal de Justicia?
2)
De conformidad con el artículo 3 de la [Ley n
o
241/1990] y el artículo 3 de la [Ley regional de Sicilia n
o
10/1991], en relación con el artículo 1 de la [Ley n
o
241/90], que obliga a la Administración italiana a aplicar los principios del ordenamiento jurídico de la Unión Europea, en congruencia con la obligación de motivación de los actos de la Administración Pública prevista en el artículo 296, párrafo segundo, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y en el artículo 41, apartado 2, letra c), de la [Carta], ¿es compatible con el Derecho de la Unión Europea la interpretación y la aplicación de las citadas normas nacionales, según las cuales los actos singulares, es decir, que atañen a derechos subjetivos, y en cualquier caso reglados, en materia de pensiones, pueden sustraerse a la obligación de motivación? ¿Constituye tal caso un vicio sustancial de forma de la resolución administrativa?
3)
El artículo 21
octies,
apartado 2, párrafo primero, de la [Ley n
o
241/1990], tal como ha sido interpretado por la jurisprudencia contencioso-administrativa, en relación con la obligación de motivación de los actos administrativos consagrada en el artículo 3 de la citada [Ley n
o
241/1990] y de la [Ley regional de Sicilia n
o
10/1991], concordante con la obligación de motivación de los actos de la Administración Pública prevista en el artículo 296, párrafo segundo, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y en el artículo 41, apartado 2, letra c), de la [Carta], ¿es compatible con el artículo 1 de la [Ley n
o
241/1990], en el que se establece la obligación de la Administración de aplicar los principios del ordenamiento jurídico de la Unión Europea y, por consiguiente, son compatibles y admisibles la interpretación y la aplicación de la posibilidad de que la Administración complete la motivación de la resolución administrativa en sede judicial?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Sobre las cuestiones prejudiciales segunda y tercera
Procede hacer constar de inmediato que las cuestiones prejudiciales segunda y tercera se refieren a la interpretación de las disposiciones del Tratado FUE y de la Carta en una situación que, como señala la propia Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, es puramente interna.
En estas circunstancias, el Tribunal de Justicia debe comprobar de oficio si es competente para pronunciarse sobre la interpretación de dichas disposiciones (véase, en este sentido, la sentencia de 22 de diciembre de 2010, Omalet,
C-245/09, Rec. p. I-13771
, apartado 10 y jurisprudencia citada).
Según jurisprudencia reiterada, el Tribunal de Justicia es competente para pronunciarse sobre las peticiones de decisión prejudicial relativas a disposiciones del Derecho de la Unión en situaciones en las que los hechos del procedimiento principal se sitúan fuera del ámbito de aplicación de ese Derecho, pero en las que el Derecho nacional remite al contenido de dichas disposiciones del Derecho de la Unión para determinar las normas aplicables a una situación puramente interna del Estado miembro de que se trate (véanse, en particular, las sentencias de 16 de marzo de 2006, Poseidon Chartering,
C-3/04, Rec. p. I-2505
, apartado 15; de 11 de diciembre de 2007, ETI y otros,
C-280/06, Rec. p. I-10893
, apartados 22 y 26; de 2 de marzo de 2010, Salahadin Abdulla y otros,
C-175/08, C-176/08, C-178/08 y C-179/08, Rec. p. I-1493
, apartado 48; Cicala, antes citada, apartado 17, y de 18 de octubre de 2012, Nolan, C‑583/10, apartado 45).
En efecto, existe un interés manifiesto de la Unión en que, con el fin de evitar futuras divergencias de interpretación, las disposiciones o los conceptos tomados del Derecho de la Unión reciban una interpretación uniforme, cuando, para resolver una situación que no está comprendida en el ámbito de aplicación del acto de la Unión de que se trata, una normativa nacional se atiene a las soluciones aplicadas por dicho acto, con el fin de garantizar un tratamiento idéntico de las situaciones internas y las que se rigen por el Derecho de la Unión, cualesquiera que sean las condiciones en que tengan que aplicarse las disposiciones o los conceptos tomados del Derecho de la Unión (véanse, en este sentido, las sentencias Salahadin Abdulla y otros, antes citada, apartado 48; de 12 de julio de 2012, SC Volksbank România, C‑602/10, apartados 87 y 88; Nolan, antes citada, apartado 46 y jurisprudencia citada, y de 14 de marzo de 2013, Allianz Hungária Biztosító y otros, C‑32/11, apartados 20 y 21).
Así ocurre cuando el Derecho nacional ha declarado las disposiciones del Derecho de la Unión de que se trata directa e incondicionalmente aplicables a tales situaciones (véanse, en este sentido, las sentencias antes citadas Cicala, apartado 19, y Nolan, apartado 47).
En lo que respecta a la normativa controvertida en el litigio principal, el Tribunal de Justicia, ante el que la Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, planteó en un asunto similar cuestiones idénticas a las cuestiones prejudiciales segunda y tercera formuladas en el presente asunto, ya ha tenido que pronunciarse sobre la cuestión de si el artículo 1 de la Ley n
o
241/1990 contiene una remisión al Derecho de la Unión en el sentido de la jurisprudencia antes citada del Tribunal de Justicia, que permite a éste responder a cuestiones relativas a la interpretación del Derecho de la Unión en el marco de litigios puramente internos (véase la sentencia Cicala, antes citada).
En la sentencia dictada en este último asunto, el Tribunal de Justicia, basándose en la información facilitada en la resolución de remisión y en las observaciones escritas que presentaron ante él la Regione Siciliana, el Gobierno italiano y la Comisión Europea, declaró, en particular, que la Ley n
o
241/1990 no contiene indicaciones suficientemente precisas de las que pueda deducirse que al referirse, en su artículo 1, a los principios del Derecho de la Unión, el legislador nacional haya pretendido, en lo que respecta a la obligación de motivación, efectuar una remisión al contenido de los artículos 296 TFUE, párrafo segundo, y 41, apartado 2, letra c), de la Carta, o a otras normas del Derecho de la Unión relativas a la obligación de motivación de los actos, con el fin de que se traten de forma idéntica las situaciones internas y las situaciones reguladas por dicho Derecho. Por ello, el Tribunal de Justicia declaró que no era competente para pronunciarse sobre las cuestiones planteadas por la Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana.
Concretamente, el Tribunal de Justicia declaró en los apartados 23 a 25 de la sentencia Cicala, antes citada, por una parte, que la Ley n
o
241/1990 y la Ley regional de Sicilia n
o
10/1991 contienen normas específicas relativas a la obligación de motivación de los actos administrativos y al incumplimiento de dicha obligación, y, por otra parte, que el artículo 1 de la Ley n
o
241/1990 se remite de forma general a los «principios del ordenamiento jurídico comunitario», y no específicamente a los artículos 296 TFUE, párrafo segundo, y 41, apartado 2, letra c), de la Carta, a los que se refieren las cuestiones prejudiciales, ni a otras normas del Derecho de la Unión relativas a la obligación de motivación de los actos.
En los apartados 26 y 27 de dicha sentencia, el Tribunal de Justicia concluyó que no podía considerarse que el Derecho italiano hubiera declarado directa e incondicionalmente aplicables los artículos 296 TFUE, párrafo segundo, y 41, apartado 2, letra c), de la Carta, con el fin de garantizar un tratamiento idéntico de las situaciones internas y las que se rigen por el Derecho de la Unión.
En el apartado 28 de la misma sentencia, el Tribunal de Justicia añadió que la Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, no había mencionado que la remisión que hace el artículo 1 de la Ley n
o
241/1990 a los principios del Derecho de la Unión tuviera como consecuencia excluir las normas nacionales relativas a la obligación de motivación en favor de los artículos 296 TFUE, párrafo segundo, y 41, apartado 2, letra c), de la Carta.
Pues bien, como la Comisión ha señalado en sus observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia, en el presente asunto el tribunal remitente no ha aducido razones que puedan poner en tela de juicio la conclusión de que el Tribunal de Justicia no es competente para responder a las cuestiones planteadas.
De este modo, carece de pertinencia la referencia que se efectúa en la resolución de remisión a la decisión del Consiglio di Stato citada. En efecto, esa decisión se refiere a problemas y normas del Derecho italiano diferentes de los controvertidos en el litigio principal, sin que dicha decisión tenga relación con la cuestión de si el artículo 1 de la Ley n
o
241/1990 contiene una remisión, en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, a los artículos 296 TFUE, párrafo segundo, y 41, apartado 2, letra c), de la Carta.
Además, de la motivación proporcionada por la Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, para fundamentar su decisión de plantear al Tribunal de Justicia cuestiones prejudiciales idénticas a las que se plantearon en el asunto que dio lugar a la sentencia Cicala, antes citada, no se desprende que la remisión prevista en el artículo 1 de la Ley n
o
241/1990 a los principios del Derecho de la Unión tenga efectivamente por objeto que se garantice un tratamiento idéntico de las situaciones internas y las que se rigen por el Derecho de la Unión.
Pues bien, de las consideraciones expuestas principalmente en el apartado 24 de la presente sentencia se deduce que, cuando disposiciones de una normativa nacional son aplicables para resolver una situación interna, como las normas específicas del Derecho italiano controvertidas en el litigio principal relativas a la obligación de motivación y a las consecuencias del incumplimiento de esa obligación, una disposición de esa misma normativa nacional que remite al Derecho de la Unión, como la controvertida en el litigio principal, no tiene por objeto garantizar dicho tratamiento idéntico.
En efecto, un tratamiento idéntico sólo está garantizado si la remisión realizada por el Derecho nacional a las normas de la Unión es directa e incondicional, sin que disposiciones del Derecho nacional permitan apartarse de dichas normas tal como las ha interpretado el Tribunal de Justicia (véanse, en este sentido, las sentencias de 28 de marzo de 1995, Kleinwort Benson,
C-346/93, Rec. p. I-615
, apartado 16; Poseidon Chartering, antes citada, apartados 17 y 18; ETI y otros, antes citada, apartado 25, y Allianz Hungária Biztosító y otros, antes citada, apartado 21).
Así pues, cuando, para la resolución de una cuestión de Derecho interno, una normativa nacional contiene tanto normas específicas, similares a las reproducidas en los apartados 4 a 7 de la presente sentencia sobre la obligación de motivación, como una disposición que remite a los principios del Derecho de la Unión, tal como ocurre en la normativa nacional controvertida en el litigio principal, debe resultar claramente de la normativa nacional que, para resolver dicha cuestión de Derecho interno, no son aplicables esas normas específicas del Derecho nacional, sino los principios del Derecho de la Unión.
En el presente asunto, teniendo en cuenta las consideraciones expuestas en la resolución de remisión por la Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, no consta que, en lo que atañe a la obligación de motivación, el legislador italiano haya pretendido someter situaciones puramente internas a los artículos 296 TFUE, párrafo segundo, y 41, apartado 2, letra c), de la Carta, en lugar de a las normas específicas del Derecho italiano relativas a la obligación de motivación y a las consecuencias del incumplimiento de esa obligación.
La Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, tampoco ha aportado datos de los que pudiera deducirse que la remisión prevista en el artículo 1 de la Ley n
o
241/1990 a los principios del Derecho de la Unión se refiere efectivamente a lo dispuesto en los artículos 296 TFUE, párrafo segundo, y 41, apartado 2, letra c), de la Carta o a otras normas del Derecho de la Unión referentes a la obligación de motivación de los actos.
Por lo tanto, no puede considerarse que los artículos 296 TFUE, párrafo segundo, y 41, apartado 2, letra c), de la Carta u otras normas del Derecho de la Unión relativas a la obligación de motivación de los actos hayan sido declarados aplicables, como tales, de manera directa e incondicional por el artículo 1 de la Ley n
o
241/1990, con el fin de que se traten de forma idéntica las situaciones internas y las situaciones reguladas por dicho Derecho. Ha de declararse, pues, que, en el presente asunto, falta un interés manifiesto de la Unión en que se mantenga la uniformidad de interpretación de disposiciones o conceptos tomados del Derecho de la Unión, cualesquiera que sean las condiciones en que éstos tengan que aplicarse.
Por consiguiente, el Tribunal de Justicia no es competente para responder a las cuestiones prejudiciales segunda y tercera.
Sobre la primera cuestión prejudicial
De las consideraciones anteriores resulta que, en realidad, la primera cuestión prejudicial tiene por objeto que el Tribunal de Justicia emita una opinión consultiva sobre una cuestión general que no es pertinente para la resolución del litigio pendiente ante la Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana.
Pues bien, según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, la justificación de una petición de decisión prejudicial no es formular opiniones consultivas sobre cuestiones generales o hipotéticas, sino la necesidad inherente a la solución efectiva de un litigio relativo al Derecho de la Unión (véanse las sentencias de 12 de marzo de 1998, Djabali,
C-314/96, Rec. p. I-1149
, apartado 19; de 30 de marzo de 2004, Alabaster,
C-147/02, Rec. p. I-3101
, apartado 54, y de 26 de febrero de 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, apartado 42).
De ello se deduce que la primera cuestión prejudicial debe considerarse inadmisible.
En estas circunstancias, no procede examinar el extremo de si la Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, es, en el contexto del procedimiento principal, un órgano jurisdiccional a efectos del artículo 267 TFUE.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Quinta) declara:

1)
La primera cuestión planteada por la Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana (Italia), mediante resolución de 19 de junio de 2012, es inadmisible.

2)
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea no es competente para responder a las cuestiones prejudiciales segunda y tercera planteadas por la Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, mediante resolución de 19 de junio de 2012.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: italiano.