CELEX: 62012CJ0011
Обща селскостопанска политика
Интегрирана система за администриране и контрол
Намаления или изключване от плащания в случай на неспазване на правилата за „кръстосано спазване“
Отговорност за чужди действия

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 23, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета от 19 януари 2009 година за установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски стопани, за изменение на регламенти (EО) № 1290/2005, (EО) № 247/2006, (EО) № 378/2007 и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1782/2003 (
ОВ L 30, стр. 16
).
Запитването е отправено в рамките на спор между Maatschap L.A. en D.A.B. Langestraat en P. Langestraat-Troost (наричано по-нататък „Maatschap“) и Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (наричана по-нататък „Staatssecretaris“) по повод на намалението на помощта, отпусната му съгласно общата селскостопанска политика.
Правна уредба
Регламент (ЕО) № 1782/2003
Член 6, параграф 1 от Регламент (EO) № 1782/2003 на Съвета от 29 септември 2003 година относно установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски производители и за изменение на Регламенти (EИО) № 2019/93, (EО) № 1452/2001, (EО) № 1453/2001, (EО) № 1454/2001, (EО) 1868/94, (EО) № 1251/1999, (EО) № 1254/1999, (EО) № 1673/2000, (EИО) № 2358/71 и (EО) № 2529/2001 (
OB L 270, стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 49, стр. 177) в неговия първоначален вариант гласи:
„Когато не са спазени задължителните условия за управление [или] условията за добро селскостопанско и екологично състояние, в резултат от действие или бездействие, за които е пряко отговорен даден земеделски производител, общата сума на преките плащания, които следва да се дадат за календарната година, за която неспазването е било установено, и след прилагане на членове 10 и 11, се намалява или не се изплаща, в съответствие с подробните правила, определени в член 7“.
Член 6, параграф 1 от № 1782/2003, изменен с Регламент (ЕО) № 146/2008 на Съвета от 14 февруари 2008 година (
ОВ L 46, стр. 1
), гласи следното, считано от 1 април 2008 г.:
„Когато не са спазени законоустановените изисквания за управление или условията за добро селскостопанско и екологично състояние по всяко едно време през дадена календарна година (наричана по-долу „съответната календарна година“), и това неспазване е в резултат на действие или бездействие, което се дължи пряко на земеделския производител, подал заявленията за помощ през съответната календарна година, общата сума на преките плащания, които следва да се отпуснат на този земеделски производител […], се намалява или не се изплаща в съответствие с подробните правила, определени в член 7.
Първата алинея се прилага и когато съответното неспазване е в резултат на действие или бездействие, което се дължи пряко на лицето, на което или от което е прехвърлена земеделската земя.
[…]
За целите на настоящия параграф „прехвърляне“ означава всеки вид сделка, в резултат на която земеделската земя престава да бъде на разположение на прехвърлящия“.
Регламент № 1782/2003 е отменен, считано от 1 януари 2009 г., от Регламент № 73/2009.
Регламент № 146/2008
Съображения 2 и 3 от Регламент № 146/2008 гласят следното:
„(2)
В член 44, параграф 3 от Регламент [№ 1782/2003] се предвижда, че земеделските производители трябва да задържат на свое разположение за срок от най-малко 10 месеца парцелите, съответстващи на хектарите с право на помощи. Опитът показа, че това условие създава опасност от ограничаване на функционирането на пазара на земеделска земя и води до значително административно натоварване за участващите земеделски производители и административни служби. Независимо от това, за да се гарантира, че за една и съща земя няма да се отправят няколко заявления, следва да се определи датата, от която парцелите следва да бъдат на разположение на земеделския производител. Би било подходящо държавите членки да определят такава дата, която не бива да бъде по-късна от датата, определена за изменение на заявленията за отпускане на помощ. Същото правило следва да се приложи и за държавите членки, които прилагат схемата за единно плащане на площ.
(3)
Вследствие на съкращаването на периода, през който земеделският производител запазва на свое разположение парцелите, съответстващи на хектарите с право на помощи, до един ден както по схемата за единно плащане, така и по схемата за единно плащане на площ, следва да бъдат изяснени правилата за отговорността по отношение на кръстосаното спазване, по-специално в случаите на прехвърляне на земя през съответната календарна година. Поради това следва да се поясни, че земеделски производител, който подава заявление за предоставяне на помощ, носи отговорност пред компетентния орган за всеки пропуск да изпълни изискванията за кръстосано спазване през съответната календарна година по отношение на земеделската земя, декларирана в заявлението за отпускане на помощ. Това не възпрепятства частноправни договорености между съответния земеделски производител и лицето, на което или от което е прехвърлена земеделската земя“.
Регламент (ЕО) № 796/2004
Регламент (ЕО) № 796/2004 на Комисията от 21 април 2004 година за определяне на подробни правила за прилагане на интегрираната система за администриране и контрол, кръстосано спазване и модулация, предвидени в Регламент № 1782/2003, както и за прилагане на кръстосаното спазване, предвидено в Регламент (ЕО) № 479/2008 на Съвета (
OB L 141, стр. 18
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 56, стр. 210), изменен с Регламент (ЕО) № 1266/2008 на Комисията от 16 декември 2008 г. (
ОВ L 338, стр. 34
), се отнася до подробните правила за прилагане на санкциите при неспазване на правилата, свързани с кръстосаното спазване.
Съгласно съображения 56 и 57 от този регламент:
„(56)
Системата от намаления и изключвания, предвидена в Регламент (ЕО) № 1782/2003 по отношение на задълженията за кръстосано спазване, обаче, има различна цел, а именно да насърчи земеделските производители да спазват вече съществуващото законодателство в различните области на кръстосано спазване.
(57)
Намаленията и изключванията трябва да се определят като се има предвид принципа на пропорционалност и при критериите за допустимост, специалните проблеми, свързани със случаите на непреодолима сила, както и извънредни обстоятелства и природни събития. В случаите на задълженията за кръстосано спазване намаленията и изключванията могат да се прилагат, само когато земеделският производител е действал небрежно или умишлено. Намаленията и изключванията се степенуват според важността на допуснатата нередност и трябва да се простират до пълно изключване от една или от няколко схеми за помощи за определен период. По отношение на критериите за допустимост, те трябва да вземат предвид особеностите на различните схеми за подпомагане“.
Регламент № 73/2009
Съображение 3 от Регламент № 73/2009 гласи:
„Регламент (EО) № 1782/2003 установи принципа, че земеделски стопани, които не спазват някои изисквания в областите на общественото здраве, здравето на животните и растенията, околната среда и хуманното отношение към животните, подлежат на намалeния или изключване от директното подпомагане. Тази система за „кръстосано спазване“ съставлява неделима част от подкрепата на Общността в рамките на директните плащания и затова следва да се запази. Въпреки това опитът показа, че редица изисквания в рамките на приложното поле на кръстосаното спазване не са от достатъчно значение за селскостопанската дейност или за земеделската земя, или по-скоро се отнасят до националните органи, отколкото до земеделските стопани. Следователно е уместно да се адаптира приложното поле на кръстосаното спазване“.
Член 23 от Регламент № 73/2009, озаглавен „Намаления или изключване от плащания в случай на неспазване на правилата за кръстосано спазване“, предвижда следното в параграф 1:
„Когато не са спазени законоустановените изисквания за администриране или условието за добро земеделско и екологично състояние в който и да е момент през дадена календарна година (наричана по-нататък „съответната календарна година“), и това неспазване е резултат на действие или бездействие, за което пряка отговорност носи земеделският стопанин, подал заявлението за подпомагане през съответната календарна година, общата сума на директните плащания, които са предоставени или следва да бъдат предоставени на този земеделски стопанин […], се намалява или не се изплаща в съответствие с подробните правила, определени в член 24.
Първата алинея се прилага също така и когато съответното неспазване е резултат на действие или бездействие, за което пряка отговорност носи лицето, на което или от което е прехвърлена земеделската земя.
За целите на настоящия параграф „прехвърляне“ означава всеки вид сделка, в резултат на която земеделската земя престава да бъде на разположение на прехвърлящия.
Чрез дерогация от втората алинея, от 2010 г., когато лицето, което носи пряка отговорност за действието или бездействието, е подало заявление за подпомагане през съответната календарна година, намалението или изключването се прилага към общия размер на директните плащания, които са предоставени или следва да бъдат предоставени на това лице“.
Член 24 от същия регламент, озаглавен „Подробни правила относно намаленията и изключването в случай на неспазване на правилата за кръстосано спазване“, гласи:
„1.   Подробни правила относно намаленията и изключването, посочени в член 23, се установяват в съответствие с процедурата, посочена в член 141, параграф 2. В този контекст се вземат предвид тежестта, степента, продължителността и системността на констатираното неспазване, както и критериите, посочени в параграфи 2, 3 и 4 от настоящия член.
2.   В случай на небрежност процентът на намалението не надвишава 5 %, а в случаите на повторно неспазване — 15 %.
[…]
3.   В случай на умишлено неспазване процентът на намалението по принцип не е по-нисък от 20 % и може да доведе до цялостно изключване от една или няколко схеми за подпомагане в продължение на една или повече календарни години.
[…]“.
Спорът по главното производство и преюдициалният въпрос
Гражданското дружество L. Oosthoek en J. P. Groen (наричано по-нататък „Oosthoek/Groen“) отдава под аренда на Maatschap парцел земеделски земи, за да може последното да култивира лук. Договорът за аренда съдържа условие, според което Oosthoek/Groen може да продължи да обработва парцела и да го натори с няколко коли тор. Страните се споразумяват, че договорът за аренда влиза в сила на 1 януари 2009 г., но че арендаторът, Maatschap, ще започне фактическото ползване на земята едва след края на обработката ѝ.
Oosthoek/Groen действително наторява разглеждания парцел, но обработката на земята не е извършена в съответствие с националното законодателство, което предвижда използването на торове по начин, при който се произвеждат малко емисии. Поради това на Oosthoek/Groen е наложена глоба.
Maatschap, което започва да ползва посочения парцел през март 2009 г., подава заявление за директни плащания за 2009 г. по-специално за разглеждания парцел. Съгласно акта за преюдициално запитване то е узнало за извършеното от Oosthoek/Groen нарушение едва при получаването на писмо от Staatssecretaris от 23 ноември 2009 г., с което Maatschap е уведомено за възможно намаление на преките плащания поради нарушение на националното законодателство, дължащо се на използване на торове по начин, при който не се произвеждат малко емисии.
С решение от 3 март 2010 г. Staatssecretaris намалява с 20 % директните плащания към Maatschap поради посоченото нарушение на законоустановените изисквания в областта на селското стопанство. Maatschap обжалва това решение с писмо от 8 март 2010 г. С решение от 1 април 2010 г. Staatssecretaris обявява жалбата за неоснователна. Поради това Maatschap обжалва посоченото решение пред запитващата юрисдикция.
Запитващата юрисдикция счита, че Oosthoek/Groen трябва да се квалифицира като лице, от което е прехвърлена земеделската земя по смисъла на член 23, параграф 1, втора алинея от Регламент № 73/2009. Поради това преките плащания към Maatschap подлежат на намаление или на изключване поради неспазване на законоустановените изисквания в областта на селското стопанство от страна на Oosthoek/Groen. Тази юрисдикция счита, че изявленията, направени от представителите на това дружество пред общата служба за контрол, дават основание да се приеме, че е налице умишлено неспазване на тези изисквания от страна на последното.
Тъй като не е установила никакво участие от страна на Maatschap в нарушението, извършено от Oosthoek/Groen, запитващата юрисдикция все пак има някои съмнения относно възможността да се наложи намаление на преките плащания към Maatschap, което не е извършител на нарушението, на основание на умишлено неспазване на законоустановените изисквания в областта на селското стопанство.
Тя отбелязва по-специално че съгласно съображения 56 и 57 от Регламент № 796/2004 схемата на намаления и изключвания има за цел да насърчи земеделските производители да спазват действащото законодателство в различните области на „кръстосано спазване“ и че при въвеждането на тези схема е взет предвид принципът на пропорционалност. Поради това, от една страна, намаления и изключвания се прилагат само когато земеделският производител е действал небрежно или умишлено, а от друга страна, намаленията и изключванията се степенуват според важността на допуснатата нередност.
Запитващата юрисдикция счита, че са възможни две тълкувания на член 23 от Регламент № 73/2009, а именно че Maatschap трябва да носи отговорност било пряко за умишлените действия от страна на Oosthoek/Groen, било единствено за самото нарушение на законоустановените изисквания в областта на селското стопанство.
При тези обстоятелства College van Beroep voor het Bedrijfsleven решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Следва ли член 23, параграф 1 от Регламент № 73/2009 […] да се тълкува в смисъл, че плащанията на подал заявление за подпомагане земеделски стопанин трябва да се намалят или изключат така, както това би било направено, в случай че е констатирано неспазване [на правилата за „кръстосано спазване“] от страна на фактическия извършител на нарушението, на когото или от когото е прехвърлена земеделската земя, ако последният беше подал посоченото заявление? Или с тази разпоредба се има единствено предвид, че подалото заявлението за подпомагане лице отговаря за констатираното неспазване, но за да се определи (процентът на) намалението на плащанията или дали те следва да бъдат изключени, трябва да се установи също така в каква степен самият земеделски стопанин е действал виновно, небрежно или умишлено?“.
По преюдициалния въпрос
С въпроса си запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали член 23, параграф 1 от Регламент № 73/2009 трябва да се тълкува в смисъл, че отговорността за неспазването на правилата за „кръстосано спазване“ от страна на лицето, на което или от което е прехвърлена земеделската земя, в резултат на което неспазване общата сума на директните плащания се намалява или не се изплаща, трябва да се понесе изцяло от земеделския стопанин, подал заявлението за подпомагане.
В самото начало следа да се отбележи, че член 23, параграф 1, първа алинея от Регламент № 73/2009 предвижда намаляване на общата сума на директните плащания, които са предоставени или следва да бъдат предоставени на земеделския стопанин, подал заявлението за подпомагане, когато не са спазени законоустановените изисквания за администриране или условието за добро земеделско и екологично състояние в който и да е момент през календарната година, за която е представено заявлението.
Съгласно член 23, параграф 1, втора алинея от посочения регламент общата сума на директните плащания се намалява и когато съответното неспазване е резултат на действие или бездействие, за което пряка отговорност носи лицето, на което или от което е прехвърлена земеделската земя.
Текстът на тази разпоредба е ясен, що се отнася до отговорността на земеделския стопанин, подал заявлението за подпомагане, в случай на неспазване на правилата за „кръстосано спазване“ от страна на лицето, на което или от което е прехвърлена земеделската земя. Регламент № 73/2009 обаче не пояснява дали последиците от установяването на съществуващ елемент на умисъл в поведението на лицето, на което или от което е прехвърлена земеделската земя, също трябва да се понесат от посочения земеделски стопанин.
В това отношение Регламент № 796/2004 уточнява, че процентът на приложимото намаление в случай на небрежност на земеделския стопанин варира от 1 % до 15 %. За сметка на това, когато е наложено намаление поради умишлени действия на земеделски стопанин, този процент по принцип е между 20 % и 100 %.
При това положение следва да се отбележи, че текстът на член 23, параграф 1 от Регламент № 73/2009 сам по себе си не позволява отговор на въпроса, поставен от запитващата юрисдикция.
Съгласно практиката на Съда при тълкуването на разпоредба на правото на Съюза трябва да се взема предвид не само нейното съдържание, но и нейният контекст и целите на правната уредба, от която тя е част (Решение от 21 юли 2011 г. по дело Beneo-Orafti,
C-150/10, Сборник, стр. I-6843
, точка 41 и цитираната съдебна практика).
Така на първо място следва да се припомни, че „правилото за десетте месеца“, което бе установено в член 44, параграф 3 от Регламент № 1782/2003 и според което, за да могат да подадат заявление за подпомагане, земеделските стопани са били длъжни да запазят на свое разположение парцелите, които съответстват на допустимата площ, за период не по-малко от десет месеца, е съкратено само на един ден с Регламент № 146/2008. Следователно е достатъчно земеделският стопанин да разполага с парцел на референтната дата, за да получи пряко плащане за годината, през която е представено заявлението за подпомагане.
Както личи от съображение 2 от Регламент № 146/2008, това опростяване на правилата за допустимост има за цел да намали административно натоварване както за участващите земеделски стопани, така и за административните служби.
От това следва също, че определен парцел може по-лесно да бъде прехвърлян няколко пъти през една календарна година, което може да доведе до нарастване на възможността подалият заявка за подпомагане земеделски стопанин да не е обработвал самият той земята.
На второ място, отмяната на „правилото за десетте месеца“ води до изменение на член 6, параграф 1 от Регламент № 1782/2003 с Регламент № 146/2008, като тази разпоредба е възпроизведена в член 23, параграф 1 от Регламент № 73/2009, който установява отговорност за земеделския стопанин при неспазване на правилата за „кръстосано спазване“, като предвижда още, че земеделският стопанин, подал заявлението за подпомагане за определен парцел, продължава да носи отговорност за последния през цялата календарна година, за която е подадено заявлението за подпомагане, в случай на прехвърляне на този парцел.
Поради това следва да се констатира, че член 23, параграф 1 от Регламент № 73/2009 не прави разграничение между случаите на неспазване на правилата за „кръстосано спазване“, което се дължи, от една страна, на небрежност, и от друга страна, на умишлени действия на лицето, на което или от което е прехвърлена земеделската земя. Ето защо не може да се изключи отговорността на земеделският стопанин, подал заявление за подпомагане, за последиците от действията на лицето, на което или от което е прехвърлена земеделската земя.
С оглед на гореизложеното член 23, параграф 1 от Регламент № 73/2009 трябва да се тълкува, като се вземе предвид посоченото по-горе развитие на законодателството.
Както личи от съображение 2 от Регламент № 146/2008, облекчаването на достъпа до преките плащания позволява на земеделските стопани да ползват по-лесно помощи в областта на селското стопанство. Освен това в съображение 3 от Регламент № 73/2009 се припомня, че за да се отпусне помощ, е необходимо получателят ѝ да спазва правилата на кръстосаното спазване.
Следователно санкцията, която се налага при неспазване на посочените правила, представлява специален административен инструмент, който е неразделна част от схемата за помощи и е предназначен да насърчи спазването на същите тези правила.
В това отношение Съдът многократно подчертава, че адресат на нарушените разпоредби са единствено икономически оператори, които по своя воля са решили да се възползват от схема за помощи в областта на селското стопанство (вж. Решение от 18 ноември 1987 г. по дело Maizena и др.,
137/85, Recueil, стр. 4587
, точка 13, Решение от 27 октомври 1992 г. по дело Германия/Комисия,
C-240/90, Recueil, стр. I-5383
, точка 26, Решение от 11 юли 2002 г. по дело Käserei Champignon Hofmeister,
C-210/00, Recueil, стр. I-6453
, точка 41 и Решение от 5 юни 2012 г. по дело Bonda, C-489/10, точка 30).
От това следва, че макар фактически да не ползва през цялата календарна година парцела, за който е поискал пряко плащане, земеделският стопанин трябва да понесе риска от налагане на отговорност за неспазване на правилата за „кръстосано спазване“ във връзка с този парцел, което неспазване произтича било от небрежност, било от умишлени действия от страна на лицето, на което или от което е прехвърлена земеделската земя, и може да доведе до намаляване на общата сума на директните плащания или до тяхното неизплащане. Следователно този земеделски стопанин може да се счита за отговорен за нарушението, извършено от лицето, на което или от което е прехвърлена съответната земеделска земя, включително по отношение на последиците от умишлени действия.
В съображение 57 от Регламент № 796/2004 обаче се предвижда, че при намаляване или неизплащане на общата сума на директните плащания трябва да се отчита принципът на пропорционалност. Ето защо следва да се провери дали посоченото в предходната точка разрешение е съобразено с този принцип.
В това отношение следва да се припомни, че принципът на пропорционалност, който е част от общите принципи на правото на Съюза, изисква способите, използвани от дадена разпоредба на правото на Съюза, да са годни да осъществят набелязаната цел и да не надхвърлят необходимото за постигането ѝ (вж. Решение от 12 юли 2012 г. по дело Association Kokopelli, C-59/11, точка 38 и цитираната съдебна практика).
Както личи от точки 34—37 от настоящото решение, отговорността на подалия заявление за подпомагане земеделски стопанин в случай на неспазване на правилата за „кръстосано спазване“, което неспазване се дължи било на небрежност, било на умишлени действия на лицето, на което или от което е прехвърлена земеделската земя, позволява да се постигне целта, стояща в основата на схемата на намаляване на общата сума на преките плащания и на изключване на плащането им, така както тази цел е припомнена в съображение 3 от Регламент № 73/2009, а именно включването на основни стандарти за околната среда, сигурността на храните, здравето на животните, хуманното отношение към животните и добро селскостопанско и екологично състояние в общата организация на пазарите.
Що се отнася до въпроса дали такава отговорност на подалия заявление за подпомагане земеделски стопанин надхвърля необходимото за постигането на посочената цел, трябва да се отбележи, че единствено подалият заявление за подпомагане земеделски стопанин е отговорен пред администрацията. Все пак, както правилно отбелязват нидерландското правителство и Европейската комисия, нищо не пречи на страните по договора за прехвърляне на земеделски земи да уговорят помежду си по-точни правила относно финансовите рискове, свързани с такъв договор, включително риска от възможно намаляване или изключване на селскостопански субсидии. Освен това дори при липса на такава клауза не може изначално да се изключи използването на механизмите на гражданското право, които позволяват да се защитят интересите на земеделски стопанин, подал заявление за подпомагане.
Ето защо налагането на пълна отговорност за извършеното нарушение от страна на лицето, на което или от което е прехвърлена земеделската земя, на земеделски стопанин, подал заявление за подпомагане за парцел, във връзка с който е установено неспазване на правилата за „кръстосано спазване“, не надхвърля необходимото за постигане на преследваната цел.
Освен това следва да се отбележи, че ако земеделският стопанин, който е извършил нарушението, или този, който притежава съответния парцел на референтната дата, не подаде заявление за подпомагане, няма да бъде наложена никаква санкция. Всъщност схемата на намаляване на общата сума на директните плащания и на изключване на последните представлява административна мярка, свързана със стимулирането под формата на директни плащания.
Ето защо на поставения въпрос следва да се отговори, че член 23, параграф 1 от Регламент № 73/2009 следва да се тълкува в смисъл, че отговорността за неспазването на правилата за „кръстосано спазване“ от страна на лицето, на което или от което е прехвърлена земеделската земя, в резултат на което неспазване общата сума на директните плащания се намалява или те не се изплащат, трябва да се понесе изцяло от земеделския стопанин, подал заявлението за подпомагане.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (първи състав) реши:

Член 23, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета от 19 януари 2009 година за установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски стопани, за изменение на регламенти (EО) № 1290/2005, (EО) № 247/2006, (EО) № 378/2007 и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1782/2003, следва да се тълкува в смисъл, че отговорността за неспазването на правилата за „кръстосано спазване“ от страна на лицето, на което или от което е прехвърлена земеделската земя, в резултат на което неспазване общата сума на директните плащания се намалява или те не се изплащат, трябва да се понесе изцяло от земеделския стопанин, подал заявлението за подпомагане.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: нидерландски.