CELEX: 62002TJ0210(01)
Valtiontuki
Kiviaineksiin kohdistuva ympäristövero Yhdistyneessä kuningaskunnassa
Vastustamatta jättämistä koskeva komission päätös
Etu
Valikoivuus

Asian tausta
Asian taustalla olevat tosiseikat on esitetty ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen asiassa
T-210/02, British Aggregates v. komissio, 13.9.2006 antaman tuomion (Kok., s. II-2789
, jäljempänä kumottu tuomio tai ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomio) 1–25 kohdassa seuraavalla tavalla:
”1
British Aggregates Association on yhdistys, joka edustaa pieniä, itsenäisiä louhintayhtiöitä Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Siihen kuuluu 55 jäsentä, jotka harjoittavat toimintaa yli 100 louhoksessa.
Kiviainekset ovat rakeisia, kemiallisesti inerttejä materiaaleja, joita käytetään rakennusalalla ja rakennusurakoissa. Niitä voidaan käyttää sellaisenaan, esimerkiksi täytemaa tai rautatiesepeli, tai sekoitettuna sideaineeseen, kuten sementtiin (näin saadaan betonia) tai asfalttiin. Tiettyjä luonnostaan rakeisia materiaaleja, kuten hiekkaa ja soraa, voidaan saada seulomalla. Muut materiaalit, kuten kova kalliokivi, on murskattava ennen seulomista. Eri käyttötarkoituksiin käytettyjen kiviainesten on vastattava niitä koskevia laatuvaatimuksia, ja alkuperäisen materiaalin fysikaaliset ominaisuudet määrittelevät sen, soveltuuko materiaali suunniteltuun käyttötarkoitukseen. Näin ollen täytemaana käyttämistä koskevat laatuvaatimukset eivät ole yhtä tiukkoja kuin tienpintojen alempia kerroksia koskevat laatuvaatimukset, jotka puolestaan eivät ole yhtä tiukkoja kuin kovaan käyttöön tarkoitettuja pintoja, kuten teiden kulutuspintoja tai rautatiesepeliä, koskevat laatuvaatimukset. Suurempaa määrää erilaisia materiaaleja voidaan käyttää kiviaineksina, kun on kyse käyttötarkoituksista, joita koskevat vaatimukset ovat vähäisemmät, kun taas materiaaleja, jotka vastaavat korkeampia vaatimuksia, on olemassa vähemmän.
Finance Act 2001
Finance Act 2001 -nimisen lain (vuoden 2001 talousarviolaki, jäljempänä laki) toisen osan 16–49 §:ssä ja sen liitteissä 4–10 otetaan käyttöön Yhdistyneessä kuningaskunnassa Aggregates Levy (kiviainesvero, jäljempänä AGL tai vero).
AGL saatettiin voimaan lain täytäntöönpanoasetuksen säännöksillä 1.4.2002.
Lakia muutettiin Finance Act 2002 -nimisen lain (vuoden 2002 talousarviolaki) 129–133 §:llä ja liitteellä 38. Täten muutetuissa säännöksissä säädetään verovapautuksista tiettyjen mineraalien, muun muassa liuskekiven, vuolukiven, kaoliinisaven ja kaoliinin, louhimisen yhteydessä syntyville jätteille (spoils). Lisäksi niissä säädetään siirtymäjaksosta maksun saattamiseksi voimaan Pohjois-Irlannissa.
AGL kannetaan 1,60 Englannin punnan suuruisena kaupallisesti hyödynnettävää kiviainestonnia kohden (lain 16 §:n 4 momentti).
Lain 16 §:n 2 momentissa, sellaisena kuin se on muutettuna, säädetään, että AGL on maksettava heti, kun erä verotettavaa kiviainesta saatetaan Yhdistyneessä kuningaskunnassa kaupallisesti hyödynnettäväksi lain voimaantulopäivästä alkaen. Se koskee siis yhtä lailla maahan tuotuja kuin Yhdistyneessä kuningaskunnassa louhittuja kiviaineksia.
Täytäntöönpanoasetuksen 13 §:n 2 momentin a kohdassa tarjotaan yrittäjälle mahdollisuus veronhuojennukseen silloin, kun verotettavat kiviainekset viedään maasta tai kuljetetaan Yhdistyneen kuningaskunnan ulkopuolelle ilman muuta käsittelyä.
Lain 17 §:n 1 momentissa, sellaisena kuin se on muutettuna, säädetään seuraavaa:
’”Kiviaineksella” tarkoitetaan tässä osassa (jollei 18 §:ssä toisin säädetä) kalliokiveä, soraa tai hiekkaa sekä kaikkia niihin väliaikaisesti sekoitettuja tai luonnollisesti sekoittuneita materiaaleja.’
Lain 17 §:n 2 momentissa säädetään, että kiviainesta ei veroteta neljässä tapauksessa: jos kiviaines on nimenomaisesti vapautettu verosta; jos sitä on aiemmin käytetty rakennustarkoituksessa; jos siitä on jo kannettu kiviainesvero tai jos se on lain voimaantulopäivänä siirretty pois alkuperäiseltä paikaltaan.
Lain 17 §:n 3 ja 4 momentissa, sellaisena kuin se on muutettuna, säädetään verosta vapauttamisesta tietyissä tapauksissa.
Lisäksi lain 18 §:n 1, 2 ja 3 momentissa, sellaisena kuin se on muutettuna, määritetään käyttötavat, jotka on vapautettu verosta, ja materiaalit, joita tämä verosta vapauttaminen koskee.
Hallinnollinen menettely ja oikeudenkäyntimenettely kansallisessa tuomioistuimessa
Komissio vastaanotti 24.9.2001 päivätyllä kirjeellä [ensimmäisen] kantelun – –, jonka esittivät kaksi yritystä, joilla ei ollut mitään yhteyttä kantajaan, ja jossa vaadittiin, että näiden yritysten henkilöllisyyttä ei paljasteta kyseessä olevalle jäsenvaltiolle [EY 88] artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22 päivänä maaliskuuta 1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (
EYVL L 83, s. 1
) 6 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Kantelijat katsoivat, että tiettyjen materiaalien poissulkeminen AGL:n soveltamisalasta, vientien vapauttaminen verosta ja Pohjois-Irlantia koskevat poikkeukset muodostivat valtiontukia.
Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta ilmoitti komissiolle 20.12.2001 päivätyllä kirjeellä valtiontukijärjestelmästä nimeltään ”Kiviainesveron vaiheittainen käyttöönottaminen Pohjois-Irlannissa”.
Komissio toimitti 6.2.2002 päivätyllä kirjeellä tälle jäsenvaltiolle tiivistelmän ensimmäisestä kantelusta ja kehotti sitä yhtäältä esittämään siitä huomautuksensa ja toisaalta toimittamaan lisätietoa AGL:stä, minkä jäsenvaltio teki 19.2.2002 päivätyllä kirjeellä.
Kantaja nosti 11.2.2002 kanteen High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Divisionissa, jossa se vaati AGL:n kumoamista. Kantaja väitti muun muassa, että AGL:llä rikotaan valtiontukia koskevia yhteisön sääntöjä. High Court of Justice hylkäsi kanteen 19.4.2002 antamallaan tuomiolla mutta myönsi kantajalle oikeuden valittaa tuomiosta Court of Appealiin (England & Wales). Kantaja teki valituksen ja Court of Appeal määräsi asian käsittelyn lykkäämisestä, koska nyt käsiteltävänä oleva kanne nostettiin ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa.
Kantaja toimitti tällä välin komissiolle 15.4.2002 päivätyllä kirjeellä AGL:ää koskevan kantelun – –. Kantaja katsoi, että tiettyjen materiaalien poissulkeminen AGL:n soveltamisalasta ja vientien vapauttaminen verosta olivat valtiontukia. Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten ilmoittamien Pohjois-Irlantia koskevien poikkeusten osalta kantaja katsoi, että ne eivät olleet yhteismarkkinoille soveltuvat.
Riidanalainen päätös
Komissio teki 24.4.2002 riidanalaisen päätöksen olla vastustamatta AGL:ää – –.
Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset antoivat 2.5.2002 riidanalaisen päätöksen tiedoksi kantajalle. Kantaja sai siitä komission virallisen ilmoituksen 27.6.2002 päivätyllä kirjeellä.
Komissio katsoo päätöksessään (43 perustelukappale), että veroon ei liity seikkoja, jotka viittaavat EY 87 artiklan 1 kohdan mukaiseen valtiontukeen siltä osin kuin sen soveltamisalaa voidaan perustella verojärjestelmän logiikalla ja luonteella. Lisäksi komissio katsoo, että Pohjois-Irlannille myönnetty verosta vapauttaminen, josta ilmoitettiin komissiolle, on yhteensopiva yhteismarkkinoiden kanssa.
Komissio kuvailee AGL:n soveltamisalaa ja korostaa, että tämä vero kannetaan neitseellisistä kiviaineksista, ”jotka määritellään kiviaineksiksi, jotka on tuotettu luonnollisista mineraalien kertymistä, jotka louhitaan ensimmäistä kertaa”, ja jotka koostuvat ”kalliokiven lohkareista, hiekasta ja sorasta, jotka voidaan käyttää jalostamattomana tai sellaisen mekaanisen käsittelyn jälkeen kuten murskaaminen, pesu ja lajittelu” (8 ja 9 perustelukappale). Poissuljettujen materiaalien ja tavoitteiden osalta komissio toteaa riidanalaisen päätöksen 11–13 perustelukappaleessa seuraavaa:
”AGL:ää ei kanneta materiaaleista, jotka ovat muiden menetelmien sivutuotteita tai jätteitä. [Yhdistyneen kuningaskunnan] viranomaisten mukaan tällaisia materiaaleja ovat vuolukiven ja kaoliinin jätteet, jätekivi, tuhka, masuuneista peräisin oleva kuona sekä lasin ja kumin jätteet. Sitä ei myöskään kanneta kierrätyskiviaineksista, joita ovat ainakin kerran käytetty kalliokivi, hiekka ja sora (käytetään yleensä rakennusalalla ja rakennusurakoissa).
[Yhdistyneen kuningaskunnan] viranomaisten mukaan tällaisten materiaalien poissulkemisella AGL:n soveltamisalasta pyritään kannustamaan niiden käyttöä rakennusmateriaaleina ja vähentämään neitseellisten kiviainesten liiallista louhimista, millä näin ollen kannustetaan luonnonvarojen järkevää käyttöä.
[Yhdistyneen kuningaskunnan] viranomaisten alkuperäiset suunnitelmat perustuvat olettamalle, että AGL mahdollistaa neitseellisten kiviainesten kysynnän määrän vähentämisen keskimäärin 20000000 tonnilla vuodessa; Yhdistyneen kuningaskunnan vuosittainen kysyntä on noin 230000000 tonnista 250000000 tonniin.”
AGL:n soveltamisalaa koskevan arvioinnin osalta riidanalaisen päätöksen 29 ja 31 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Komissio toteaa, että AGL kannetaan vain kiviaineksena käytetyn kalliokiven, hiekan ja soran kaupallisesta hyödyntämisestä. Sitä ei kanneta näistä materiaaleista, jos niitä käytetään muussa tarkoituksessa. AGL kannetaan vain neitseellisestä kiviaineksesta. Sitä ei kanneta kiviaineksista, jotka louhitaan muiden menetelmien sivutuotteina tai jätteinä (sivutuotteena saatavat kiviainekset), eikä kierrätyskiviaineksista. Näin ollen komissio katsoo, että AGL koskee vain tiettyjä toimialoja ja tiettyjä yrityksiä. Komissio siis toteaa, että on arvioitava, voidaanko AGL:n soveltamisalaa perustella verojärjestelmän logiikalla ja yleisellä rakenteella.
– – Yhdistynyt kuningaskunta on kansallisen verojärjestelmänsä määrittämistä koskevaa toimivaltaansa käyttäen suunnitellut AGL:n siten, että kierrätyskiviaineksia tai muita neitseellisten kiviainesten korvaavia tuotteita käytetään mahdollisimman paljon ja että neitseellisen kiviaineksen, joka on uusiutumaton luonnonvara, järkevää käyttöä kannustetaan. Kiviainesten louhimisesta aiheutuvia ympäristöhaittoja, joita Yhdistynyt kuningaskunta haluaa AGL:n avulla rajoittaa, ovat meluhaitat, pöly, biologiseen monimuotoisuuteen kohdistuvat haitat ja maiseman pilaantuminen.”
Komissio päättelee tästä 32 perustelukappaleessa, että ”AGL on erityisvero, jonka soveltamisala on hyvin rajoitettu, ja jäsenvaltio on sen määritellyt kyseessä olevan toimialan ominaisuuksien mukaan”, ja että ”veron rakenteesta ja soveltamisalasta kuvastuu selvä ero neitseellisen kiviaineksen louhimisen, josta aiheutuu ei-toivottuja ympäristövaikutuksia, ja sivutuotteena saatavan kiviaineksen tai kierrätyskiviaineksen sellaisen tuottamisen välillä, joka merkitsee huomattavaa osuutta kaivauksista tai laillisesti eri tarkoituksissa tehtävistä muista töistä tai käsittelyistä saatavan kalliokiven, soran ja hiekan käsittelystä”.
Sellaisten kiviainesten osalta, jotka viedään maasta ilman, että niitä on jalostettu Yhdistyneen kuningaskunnan alueella, riidanalaisen päätöksen 33 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”– – tätä ratkaisua voidaan perustella sillä seikalla, että kiviainekset voidaan vapauttaa verosta Yhdistyneessä kuningaskunnassa, jos ne käytetään verosta vapautetuissa valmistusmenettelyissä (esimerkiksi lasin, muovin, paperin, lannoitteiden ja torjunta-aineiden valmistuksessa). Koska [Yhdistyneen kuningaskunnan] viranomaiset eivät voi tarkkailla kiviainesten käyttöä rajojen ulkopuolella, vientien vapauttaminen verosta on välttämätöntä kiviainesten viejien oikeusvarmuuden takia ja sellaisten kiviainesten vientien epäoikeudenmukaisen kohtelun välttämiseksi, jotka muuten voitaisiin vapauttaa verosta Yhdistyneen kuningaskunnan alueella.”
Komissio toteaa lopuksi 34 perustelukappaleessa seuraavaa:
”Tällaisen veron luonteelle ja yleiselle [rakenteelle] on ominaista, että sitä ei sovelleta sivutuotteena saatavaan kiviainekseen eikä kierrätyskiviainekseen. Veron kantaminen neitseellisen kiviaineksen louhimisesta vaikuttaa osaltaan uuden kiviaineksen louhimisen vähentymiseen, uusiutumattomien luonnonvarojen käytön vähentymiseen ja ympäristölle haitallisten seurausten vähentymiseen. Komissio on siis sillä kannalla, että joillekin yrityksille AGL:n soveltamisalan määrittelystä mahdollisesti syntyviä etuja voidaan perustella verojärjestelmän luonteella ja yleisellä [rakenteella].”
Asian käsittely ja osapuolten vaatimukset
British Aggregates Association nosti kanteen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kirjaamoon 12.7.2002 toimittamallaan kannekirjelmällä, jossa vaadittiin 24.4.2002 tehdyn komission päätöksen K(2002) 1478 lopullinen, joka koskee valtiontukea N 863/01 – Yhdistynyt kuningaskunta / Kiviainesvero, (jäljempänä riidanalainen päätös) osittaista kumoamista.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen toisen jaoston puheenjohtajan 28.11.2002 antamalla määräyksellä Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta hyväksyttiin väliintulijaksi tukemaan Euroopan yhteisöjen komission vaatimuksia.
Kantaja vetosi kanteensa tueksi ensimmäiseksi siihen, että EY 87 artiklan 1 kohtaa oli rikottu, toiseksi siihen, että EY 253 artiklassa tarkoitetut perustelut puuttuivat, kolmanneksi siihen, että komissio oli laiminlyönyt velvollisuutensa aloittaa EY 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu muodollinen tutkintamenettely, ja neljänneksi siihen, että kyseinen toimielin oli laiminlyönyt EY 88 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja velvollisuuksiaan alustavan tutkinnan aikana.
Komissio väitti, että kannetta ei voida ottaa tutkittavaksi, koska riidanalainen päätös ei koskenut kantajaa erikseen EY 230 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetulla tavalla.
Edellä 1 kohdassa mainitussa tuomiossa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin otti kanteen tutkittavaksi tuomion 45–68 kohdassa esitetyillä perusteilla. Se kuitenkin hylkäsi ensimmäisen ja toisen kanneperusteen, jotka se käsitteli yhdessä, ja kolmannen ja neljännen kanneperusteen perustein, jotka on esitetty ensimmäisen ja toisen kanneperusteen osalta edellä 1 kohdassa mainitun kumotun tuomion 104–156 kohdassa, kolmannen kanneperusteen osalta 163–173 kohdassa ja neljännen kanneperusteen osalta 177–180 kohdassa. Näin ollen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin hylkäsi kanteen kokonaisuudessaan.
Kantaja valitti 27.11.2006 toimittamallaan kirjelmällä yhteisöjen tuomioistuimeen edellä 1 kohdassa mainitun ensimmäisen oikeusasteen tuomion ja riidanalaisen päätöksen kumoamiseksi lukuun ottamatta Pohjois-Irlantia koskevaa verosta vapauttamista. Komissio teki vastavalituksen ja vaati yhteisöjen tuomioistuinta kumoamaan kyseisen tuomion ja toteamaan, että kannetta ei voida ottaa tutkittavaksi. Yhdistynyt kuningaskunta vaati päävalituksen hylkäämistä.
Yhteisöjen tuomioistuin kumosi asiassa
C-487/06, British Aggregates v. komissio, 22.12.2008 antamallaan tuomiolla (Kok., s. I-10505
; jäljempänä muutoksenhausta annettu tuomio) edellä 1 kohdassa mainitun ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomion ja palautti asian ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimeen.
Yhteisöjen tuomioistuin pysytti kaikki ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tekemät kanteen tutkittavaksi ottamista koskevat arviot (edellä 8 kohdassa mainitun muutoksenhausta annetun tuomion 24–58 kohta).
Asiakysymyksestä yhteisöjen tuomioistuin totesi ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimeen tehneen kaksi oikeudellista virhettä.
Yhteisöjen tuomioistuin katsoi yhtäältä, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin oli kumotun tuomion 115, 117, 120, 121 ja 128 kohdassa jättänyt ottamatta huomioon tuen käsitteen ja erityisesti edun valikoivuutta koskevan edellytyksen, jossa ei tehdä eroa valtioiden toimenpiteiden syiden tai tavoitteiden perusteella vaan niiden vaikutusten perusteella. Näin ollen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei voinut ottaa huomioon ympäristötavoitetta sen perustelemiseksi, että toimenpiteet, joihin liittyy valikoiva etu, eivät kuulu EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan (edellä 8 kohdassa mainitun muutoksenhausta annetun tuomion 82–92 kohta).
Toisaalta yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että todetessaan erityisesti edellä 1 kohdassa mainitun kumotun tuomion 118, 134, 139, 154 ja 171 kohdassa, että komissiolla oli EY 88 artiklan 3 kohdan soveltamisessa laaja harkintavalta, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin erehtyi tuen käsitettä koskevan tuomioistuinvalvonnan harjoittamisen laajuudesta; tuen käsite on oikeudellinen ja sitä on tutkittava objektiivisten seikkojen perusteella. Tämän takia unionin tuomioistuinten on lähtökohtaisesti valvottava kokonaisvaltaisesti sitä, kuuluuko jokin toimenpide perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan. Tätä periaatetta sovelletaan myös päätöksiin, jotka komissio on tehnyt EY 88 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun alustavan tutkinnan päätteeksi, koska komissiolla on velvollisuus aloittaa saman artiklan 2 kohdassa tarkoitettu muodollinen tutkintamenettely, mikäli se ei ole voinut alustavan tutkinnan perusteella selvittää kaikkia arviointiongelmia, eikä sillä ole tältä osin harkintavaltaa. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että tämä oikeudellinen virhe rasitti ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tekemää riidanalaisen päätöksen koko aineellista arviointia (edellä 8 kohdassa mainitun muutoksenhausta annetun tuomion 109–115 kohta).
Yhteisöjen tuomioistuin hyväksyi myös edellä 1 kohdassa mainitun kumotun tuomion 112 kohtaa koskevan väitteen. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin totesi kyseisessä kohdassa, että komissio katsoi koko riidanalaisessa päätöksessä ja erityisesti sen 29 perustelukappaleessa, että termillä ”peruskiviainekset” tarkoitettiin lähinnä ”kiviaineksia, joista kannettiin kiviainesveroa”, kun taas termeillä ”sivutuotteina saatavat kiviainekset” viitattiin lähinnä ”verosta vapautettuihin” kiviaineksiin, jotka oli määritelty laissa. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin päätteli tästä muun muassa, että komissio ainoastaan ilmoitti mainitussa perustelukappaleessa, että ”AGL:ää ei kanneta ensimmäisen louhimisen sivutuotteista tai jätteistä silloin, kun ne on vapautettu verosta lailla”. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että näin tehdessään ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin teki tulkintavirheen ja korvasi sen tulkinnan, joka ilmenee suoraan riidanalaisesta päätöksestä, omalla tulkinnallaan, vaikka tämä ei ollut aineellisesti perusteltua (edellä 8 kohdassa mainitun muutoksenhausta annetun tuomion 144 ja 151 kohta).
Lisäksi yhteisöjen tuomioistuin hyväksyi edellä 1 kohdassa mainitun kumotun tuomion 150 kohtaa koskevan väitteen, joka perustui EY 253 artiklan mukaisen perusteluvelvollisuuden noudattamiseen. Yhteisöjen tuomioistuimen mukaan – ja toisin kuin ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi kyseisessä kohdassa – EY 91 artiklaan pohjautuvien perustelujen ei voitu katsoa heijastavan riidanalaisessa päätöksessä esitettyjä perusteluja, jotka pohjautuivat siihen, että Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisilla ei ollut keinoja tarkkailla materiaalien käyttöä kiviaineksina Yhdistyneen kuningaskunnan ulkopuolella, vaan niissä oli tosiasiassa kyse erilaisista perusteluista, jotka oli esitetty kyseisen päätöksen tekemisen jälkeen. Näin ollen yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei ollut ottanut huomioon EY 253 artiklaa, kun se otti nämä perustelut huomioon riidanalaisessa päätöksessä esitettyinä perusteluina (edellä 8 kohdassa mainitun muutoksenhausta annetun tuomion 172–179 kohta ja erityisesti 178 kohta).
Lopuksi yhteisöjen tuomioistuin hylkäsi valitusperusteet, jotka perustuivat oikeudellisiin virheisiin, jotka koskivat yhtäältä EY 88 artiklan 2 kohdan mukaisen muodollisen tutkintamenettelyn aloittamatta jättämistä (edellä 8 kohdassa mainitun muutoksenhausta annetun tuomion 185–189 kohta) ja toisaalta riidanalaisen päätöksen perustelujen riittämättömyyttä (edellä 8 kohdassa mainitun muutoksenhausta annetun tuomion 192–194 kohta).
Yhteisöjen tuomioistuin kumosi edellä 1 kohdassa mainitun ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomion, palautti asian ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimeen edellä 11 ja 12 kohdassa mainitun kahden oikeudellisen virheen vuoksi ja määräsi oikeudenkäyntikuluista päätettävän myöhemmin (edellä 8 kohdassa mainitun muutoksenhausta annetun tuomion 195, 197 ja 198 kohta).
Tämän asian palauttamisen jälkeen osapuolia pyydettiin esittämään huomautuksensa edellä 8 kohdassa mainitusta muutoksenhausta annetusta tuomiosta tehtävistä johtopäätöksistä asian ratkaisemiseksi. Kantaja, komissio ja Yhdistynyt kuningaskunta esittivät huomautuksia sisältävät kirjelmänsä unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 119 artiklan 1 kohdan mukaisesti.
Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
—
kumoaa riidanalaisen tuomion muilta osin kuin Pohjois-Irlannille myönnetyn vapautuksen osalta ja
—
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut, mukaan lukien valitusmenettelystä aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.
Komissio, jota Yhdistynyt kuningaskunta tukee, vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
—
hylkää kanteen ja
—
velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Unionin yleinen tuomioistuin (laajennettu ensimmäinen jaosto) päätti esittelevän tuomarin kertomuksen perusteella aloittaa suullisen käsittelyn.
Osapuolten lausumat ja vastaukset unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin suullisiin kysymyksiin kuultiin 16.5.2011 pidetyssä istunnossa.
Unionin yleinen tuomioistuin pyysi istunnossa työjärjestyksensä 64 artiklan mukaisena prosessinjohtotoimenpiteenä komissiota ja Yhdistynyttä kuningaskuntaa esittämään sille kolmen viikon määräajan kuluessa kaikki asiakirjat ja viittaukset hallinnolliseen asiakirja-aineistoon jo kuuluviin asiakirjoihin, jotka koskevat tiettyjä Aggregates Levya (kiviainesvero, jäljempänä AGL tai vero) koskevan ilmoituksen seurauksena aloitettuun hallinnolliseen menettelyyn liittyviä tosiseikkoja, siltä osin kuin kysymys oli neitseellisen kiviaineksen louhimisesta kaupallista hyödyntämistä varten. Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin ei päättänyt suullista käsittelyä, mikä kirjattiin suullisen käsittelyn pöytäkirjaan.
Kantaja vaati unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 30.5.2011 toimittamallaan erillisellä asiakirjalla unionin yleistä tuomioistuinta määräämään työjärjestyksen 64 artiklan mukaisena prosessinjohtotoimenpiteenä, että komissio ja Yhdistynyt kuningaskunta toimittavat lisätietoja tietyistä suullisen käsittelyn aikana riitautetuista seikoista. Komissio ja Yhdistynyt kuningaskunta toimittivat tätä vaatimusta koskevat huomautuksensa 13.7.2011 ja 14.7.2011.
Komissio ja Yhdistynyt kuningaskunta vastasivat kumpikin unionin yleisen tuomioistuimen esittämään asiakirjapyyntöön unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 14.6.2011 toimittamillaan erillisillä asiakirjoilla. Kantaja esitti näitä asiakirjoja koskevat huomautuksensa 18.7.2011 ja suullinen käsittely päätettiin.
Oikeudellinen arviointi
1.
Alustavat huomautukset
Koska yhteisöjen tuomioistuin on lopullisesti vahvistanut ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen edellä 1 kohdassa mainitussa kumotussa tuomiossa tekemän arvion kanteen tutkittavaksi ottamisesta (edellä 8 kohdassa mainitun muutoksenhausta annetun tuomion 24–58 kohta), minkä osapuolet ovat tunnustaneet, on todettava, että nyt käsiteltävä kanne on otettava tutkittavaksi ja unionin yleisen tuomioistuimen arviointi on rajoitettava koskemaan riidanalaisen päätöksen aineellista lainmukaisuutta.
Tämän vuoksi asian palauttamisen, joka johtuu edellä 8 kohdassa mainitun muutoksenhausta annetun tuomion 82–92 ja 109–115 kohdassa todetuista oikeudellisista virheistä, jotka koskevat sitä, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei ole ottanut huomioon tuen käsitettä eikä riidanalaisen päätöksen tuomioistuinvalvonnan laajuutta (ks. edellä 10–12 ja 16 kohta), seurauksena unionin yleisen tuomioistuimen on tutkittava uudelleen kaikki nyt käsiteltävän oikeusriidan kohteena olevat merkitykselliset tosiseikat ja luonnehdittava ne uudelleen EY 87 artiklan 1 kohdan mukaisen kiellon kannalta.
Unionin yleinen tuomioistuin katsoo näin ollen tarpeelliseksi tutkia ensimmäisen kanneperusteen, joka koskee EY 87 artiklan 1 kohdan rikkomista.
2.
Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee EY 87 artiklan 1 kohdan rikkomista
Tiivistelmä osapuolten asian palauttamisen jälkeen esittämistä huomautuksista
Kantaja väittää, että riidanalaisessa päätöksessä ei ole otettu huomioon tuen käsitettä ja erityisesti AGL:stä seuraavien etujen valikoivuutta. Komissio ja Yhdistynyt kuningaskunta eivät ole kantajan mukaan osoittaneet, että AGL:n ympäristötavoitteeseen nähden tiettyjen kiviainesten ja/tai materiaalien erilainen kohtelu on voinut olla perusteltua lain luonteen, sen yleisen rakenteen tai sen ympäristöön liittyvän logiikan perusteella. AGL:n soveltamisalan epäyhtenäisyys aiheuttaa näin ollen EY 87 artiklan 1 kohdassa kiellettyjä valikoivia etuja. Kantajan mukaan tätä epäyhtenäisyyttä tukee erityisesti tiettyjen materiaalien kuten liuskekiven, saven ja vuolukiven vapauttaminen verosta, vaikka ne ovat laissa tarkoitettuja kiviaineksia ja vaikka veroa kannetaan korvaavista materiaaleista. Koska kiviainesten käsitettä ei kuitenkaan ole selvästi määritelty, tällaista verosta vapauttamista ei kantajan mukaan voida perustella sillä, että AGL:n tavoitteena on edesauttaa neitseellisten kivimateriaalien kysynnän siirtämistä ympäristöystävällisempiin materiaaleihin ja erityisesti edistää kierrätyskiviaineksien tai muiden korvaavien tuotteiden käyttöä sekä näiden neitseellisten kivimateriaalien, jotka ovat uusiutumattomia luonnonvaroja, tehokasta käyttöä (riidanalaisen päätöksen 31 kohta).
Vientien verosta vapauttamisen osalta kantaja vaatii unionin yleistä tuomioistuinta toteamaan virheelliseksi riidanalaisen päätöksen 33 kohdasta ilmenevän päätelmän, jonka mukaan Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset eivät voi valvoa kiviainesten vientiä, mikä mahdollistaa vietyjen kiviainesten epäyhdenvertaisen kohtelun. On nimittäin niin, että 90 prosenttia vientiin menevästä ja verosta vapautetusta kiviaineksesta on peräisin yhdestä ainoasta graniittilouhosyhtiöstä, joka sijaitsee Glensandassa Skotlannissa ja jonka tuotantoa ei voida lainkaan käyttää verosta vapautetussa tuotantomenetelmässä Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Näin ollen kantaja katsoo, että todellinen oikeuttamisperuste tälle verosta vapauttamiselle ei liity ympäristöveron luonteeseen ja yleiseen rakenteeseen, vaan se on kilpailukyvyn säilyttäminen. Vientien vapauttaminen verosta on siis EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu valikoiva etu.
Komissio vastaa tähän, että EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamiseksi unionin yleisen tuomioistuimen on ”ensin arvioitava se, onko kyseessä toimenpide (tai ’järjestelmä’), johon ei liity valtiontukeen viittaavia seikkoja ja jossa ei oteta huomioon ympäristötavoitetta tai järjestelmän luonnetta tai yleistä rakennetta”.
Komission mukaan on nimittäin todettava ensinnäkin, että rajoitettua alaa koskeva poikkeuksellinen vero ei ole valtiontukea, eikä ole tarpeen arvioida veron tavoitetta tai järjestelmän luonnetta ja yleistä rakennetta. Nyt käsiteltävässä asiassa veroa kannetaan kiviaineksista mutta sitä ei kanneta muista materiaaleista kuin kiviaineksista tai kiviaineksista, joita ei käytetä sellaisina. Toiseksi komission mukaan on katsottava, että järjestelmässä määrätään poikkeuksista, jotka koskevat kierrätystuotteita ja neitseellisten kiviainesten korvikkeita ja erityisesti soraa myös silloin kun niitä käytetään kiviaineksina, ja että poikkeukset liittyvät järjestelmän luonteeseen ja yleiseen rakenteeseen ja vähentävät osaltaan tosiasiallisesti neitseellisten kiviainesten louhimista. Komission mukaan kantaja kuitenkin pitäytyy alkuperäisessä virheellisessä kannassaan, jonka tarkoituksena on järjestelmän luonteeseen tai yleiseen rakenteeseen perustuvan ympäristötavoitteen siirtäminen tämän analyysin toisesta vaiheesta ensimmäiseen vaiheeseen. Toisin kuin ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on katsonut edellä 1 kohdassa mainitussa kumotussa tuomiossa, tätä analyysiä sovelletaan kaikkiin veroihin, jotka ovat rajoitettua alaa koskevia poikkeuksellisia veroja, niiden tavoitteista riippumatta. Edellä 8 kohdassa mainitussa muutoksenhausta annetussa tuomiossa on komission mukaan asianmukaisesti otettu huomioon tämä virhe ja näin ollen vahvistettu riidanalainen päätös ja komission kanta.
Komissio kiistää väitteen, jonka mukaan AGL ei ole johdonmukainen siksi, että muihin aloihin, joilla on vastaava ympäristövaikutus, ei sovelleta veroa (edellä 1 kohdassa mainitun ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomion 82, 86 ja 87 kohta). Rajoitettua alaa eli kiviaineksia koskevaan poikkeukselliseen veroon ei liity komission mukaan valtiontukeen viittaavia seikkoja muiden verosta vapautettujen alojen hyväksi. Näihin muihin aloihin ei ole sovellettu veroa, koska ne joko eivät ole koskeneet kiviaineksia (kivihiili, ruskohiili, savi, kaoliini, kaoliinisavi, liuskekivi ja vuolukivi; edellä 1 kohdassa mainitun ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomion 129 kohta) tai niitä ei ole käytetty kiviaineksina (sementin tuottamiseen tarkoitettu kalkkikivi ja lasin tuottamiseen tarkoitettu hiekka) (edellä 1 kohdassa mainitun ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomion 90–92 kohta ja 128 kohdan ensimmäinen virke). Komission mukaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on edellä 1 kohdassa mainitussa tuomiossa perustellusti hylännyt kantajan kyseisen väitteen ja katsonut, että on lähtökohtaisesti jäsenvaltion asia määritellä tavarat tai palvelut, joiden osalta se päättää, että vero on kannettava, eikä tämän voida katsoa olevan valtiontukea muiden sellaisten alojen hyväksi, joilla on rinnastettava ympäristövaikutus (edellä 1 kohdassa mainitun ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomion 114–116, 128 ja 129 kohta).
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on komission mukaan kuitenkin lisännyt näkökohdan, joka ei käy ilmi riidanalaisen päätöksen perusteluista ja jota komissio ei ole ottanut esille oikeudenkäynnin aikana, koska se on ristiriidassa vakiintuneen oikeuskäytännön kanssa (edellä 8 kohdassa mainitun muutoksenhausta annetun tuomion 84, 85 ja 87 kohta), ja joka koskee ympäristötavoitetta (edellä 1 kohdassa mainitun ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomion 115 ja 128 kohta). Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on näet tulkinnut virheellisesti riidanalaisen päätöksen perusteluja katsoessaan, että perustelut ovat rajoittuneet ympäristöveroihin, vaikka nämä perustelut soveltuvat kaikkiin veroihin niiden tavoitteesta riippumatta. Yhteisöjen tuomioistuin on perustellusti todennut tämän virheen (edellä 8 kohdassa mainitun muutoksenhausta annetun tuomion 86 ja 87 kohta). Unionin yleisen tuomioistuimen pitäisi tämän virheen korjaamiseksi poistaa ympäristötavoite päätelmän tästä osasta ja päätellä, että rajoitettua alaa koskeva poikkeuksellinen vero ei ole valtiontukea sellaisten muiden alojen hyväksi, joista veroa ei kanneta, ja että kyseessä ei ole valtiontuki muiden materiaalien kuin kiviainesten ja sellaisten kiviainesten, joiden käyttö ei kuulu AGL:n soveltamisalaan, hyväksi. Komissio täsmentää, että edellä 8 kohdassa mainitussa muutoksenhausta annetussa tuomiossa hylätään nimenomaisesti kantajan väitteet siitä, että vero kannetaan tietyistä kiviaineksista ja että sitä ei kanneta tietyistä muista materiaaleista kuin kiviaineksista tai materiaaleista, joita ei voida käyttää kiviaineksina.
Komissio väittää, että edellä 8 kohdassa mainitun muutoksenhausta annetun tuomion 88 kohdassa vahvistetaan tämä arvio toteamalla, että ympäristötavoitteen lisääminen edellä 1 kohdassa mainittuun kumottuun tuomioon on selvästi ristiriidassa sen kanssa, että muut ympäristölle haitalliset alat, kuten kivihiili, on suljettu pois, ja sen kanssa, että vedotaan muihin tavoitteisiin kuten kansainvälisen kilpailukyvyn säilyttämiseen sen perustelemiseksi, että näihin muihin aloihin ei sovelleta veroa. Komission mukaan yhteisöjen tuomioistuin on todennut tästä perustellusti, että tällaista ristiriitaa ei voida poistaa vetoamalla järjestelmän luonteeseen tai yleiseen rakenteeseen perustuviin syihin, etenkin kun ”merkityksellistä ei ole tavoite vaan vaikutukset” (edellä 8 kohdassa mainitun muutoksenhausta annetun tuomion 84, 85 ja 87 kohta).
Erosta, jonka ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on tehnyt edellä 1 kohdassa mainitun kumotun tuomion 120 ja 121 kohdassa nyt käsiteltävän asian ja asiassa
C-143/99, Adria-Wien Pipeline ja Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, 8.11.2001 annetun yhteisöjen tuomioistuimen tuomion (Kok., s. I-8365
; jäljempänä asia Adria-Wien Pipeline) perustana olevan asian välillä, komissio huomauttaa, että yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että EY 87 artiklan 1 kohdassa valtion toimenpiteet määritellään niiden vaikutusten perusteella ja siis käytetyistä tekniikoista riippumatta (edellä 8 kohdassa mainitun muutoksenhausta annetun tuomion 89 kohta). Vaikutuksista komissio huomauttaa, että AGL on rajoitettua alaa eli kiviaineksia koskeva erityisvero (riidanalaisen päätöksen 32 kohta). Tämä ominaisuus poikkeuksellisena verona, jota kannetaan rajoitetulla alalla, oikeuttaa päätelmän, jonka mukaan tämä vero ei sinällään, sen tavoitteesta riippumatta, ole valtiontukea muille materiaaleille kuin kiviaineksille tai kiviaineksille, joita ei käytetä sellaisina (edellä 1 kohdassa mainitun kumotun tuomion 90–92 kohta). Tämä ominaisuus muodostaa komission mukaan myös ”neutraalin vertailukohdan” tai ”järjestelmän” tai ”normaaliuden” – joka ”ei sellaisenaan ole valtiontukea ja jota toteutettaessa ei oteta huomioon veron tavoitetta tai – – järjestelmän luonnetta tai yleistä rakennetta tai joka ei perustu niihin” –, jonka avulla voidaan määritellä se, liittyvätkö muut verovapautukset järjestelmän luonteeseen tai yleiseen rakenteeseen. Komission mukaan tällainen rajoitettu ala ”vertailukohtana” kuitenkin puuttuu edellä mainitun asiassa Adria-Wien Pipeline annetun tuomion taustalla olleesta tilanteesta, koska kyseessä ollut toimenpide vaikutti suureen osaan yleistä rakennetta, minkä vuoksi toisenlainen lähestymistapa on ollut perusteltu.
Näin ollen komissio pyytää unionin yleistä tuomioistuinta harjoittamaan normaalia tuomioistuinvalvontaansa ja tutkimaan uudelleen ensinnäkin kiviainesten alan määritteleminen (edellä 1 kohdassa mainitun ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomion 75, 90, 91, 110, 138 ja 139 kohta sekä edellä 8 kohdassa mainitun muutoksenhausta annetun tuomion 96–101 kohta). Komission mukaan se on nyt käsiteltävässä asiassa perustanut arvionsa Yhdistyneen kuningaskunnan määrittelemään veron soveltamisalaan. Muista materiaaleista kuin kiviaineksista, kuten kivihiilestä, ruskohiilestä, savesta, kaoliinista, kaoliinisavesta, liuskekivestä ja vuolukivestä sekä kiviaineksista, joita ei käytetä sellaisina ja erityisesti sementin tuottamiseen tarkoitetusta kalkkikivestä ja lasin tuottamiseen tarkoitetusta hiekasta, ei komission mukaan kanneta veroa, koska ne eivät kuulu kiviainesten alaan. Näin ollen ei ole oikein väittää kantajan tavoin, että kaikki kyseessä olevat materiaalit ovat kiviaineksia. Edellä 8 kohdassa mainitussa muutoksenhausta annetussa tuomiossa (130 kohta) vahvistetaan myös, että tietyistä materiaaleista ei kanneta veroa sen vuoksi, että ne eivät ole kiviaineksia. Toiseksi tämän uudelleen tutkimisen pitäisi komission mukaan koskea veron kantamista korkeat tekniset laatuvaatimukset täyttävistä kiviaineksista kuten pyöräilyteiden päällysteenä käytettävästä punaisesta betonisorasta, ajoratojen päällysteistä ja rautatiesepelistä, koska ne ovat kiviaineksia, ja riippumatta siitä, onko olemassa näiden materiaalien korvikemateriaaleja (edellä 1 kohdassa mainitun ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomion 85, 90–92, 135 ja 136 kohta sekä edellä 8 kohdassa mainitun muutoksenhausta annetun tuomion 125, 126, 130 ja 131 kohta). Kolmanneksi unionin yleisen tuomioistuimen pitäisi komission mukaan tutkia uudelleen veron kantaminen sivutuotteena saatavasta kalkkikivestä ja hiekasta, koska niitä käytetään kiviaineksina, riippumatta siitä, onko ne luokiteltu tiettyjen louhosten sivutuotteiksi (edellä 1 kohdassa mainitun ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomion 86, 90–92 ja 137 kohta sekä edellä 8 kohdassa mainitun muutoksenhausta annetun tuomion 146–151 kohta). Neljänneksi tämän uudelleen tutkimisen tulisi koskea sitä, että veroa ei kanneta muista tuotteista kuin kiviaineksista ja sorasta, kuten liuskekivestä, vuolukivestä, savesta, kaoliinista, kaoliinisavesta, kivihiilestä ja ruskohiilestä, silloinkaan, kun niitä käytetään kiviaineksina, koska neitseellisten kiviainesten korvikemateriaalien käyttöön kannustaminen liittyy järjestelmän luonteeseen tai yleiseen rakenteeseen (edellä 1 kohdassa mainitun ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomion 83, 94–98 ja 130 kohta sekä edellä 8 kohdassa mainitun muutoksenhausta annetun tuomion 152–154 ja 160–162 kohta). Lopuksi komissio pyytää vientien verosta vapauttamisen osalta, että unionin yleinen tuomioistuin tutkii uudelleen sen, onko tämä verosta vapauttaminen perusteltua riidanalaisen päätöksen 22 ja 33 kohdassa esitetyillä perusteilla.
Yhdistynyt kuningaskunta kiistää erityisesti kantajan väitteen, jonka mukaan AGL:n keskeisiä käsitteitä ei ole missään vaiheessa määritelty selkeästi ja jonka mukaan niille on annettu erilainen sisältö olosuhteista riippuen.
Näin ollen Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan ilmaisua peruskiviaines käyttävät useimmiten louhostoiminnan harjoittajat määrittelemään peruskiviaineksen tai pääasiallisen kiviaineksen, jota louhoksessa tuotetaan. Nämä louhostoiminnan harjoittajat tuottavat usein erilaisia kiviaineksia, jotka poikkeavat fysikaalisilta ominaisuuksiltaan, laatuvaatimuksiltaan ja tiettyihin käyttötarkoituksiin soveltumiseltaan. Niinpä näitä korkeat laatuvaatimukset täyttäviä kiviaineksia voidaan käyttää öljysoran tai betonin valmistukseen, kun taas vähäisemmät laatuvaatimukset täyttäviä kiviaineksia voidaan käyttää täytemaana tai rautatiesepelinä. Peruskiviaineksia pidetään Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan yleisesti arvokkaampina, niiden katsotaan olevan erittäin kysyttyjä ja riittävän kestäviä soveltuakseen useaan käyttötarkoitukseen. Louhimisen tuottavuus riippuu merkittävästi alueen geologiasta ja tietyssä määrin siitä, kuinka helposti raaka-aineen jalostamista varten tarvittava materiaali voidaan kuljettaa alueelle ja maksimoida sen toivotut ominaisuudet.
Sitä vastoin ilmaisua ”sivutuotteena saatava kiviaines” käyttävät Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan useimmiten louhostoiminnan harjoittajat määrittelemään kiviainekset, jotka koostuvat peruskiviaineksien tuottamisessa saaduista sivutuotteista, mikä tarkoittaa usein fyysistä käsittelyä kuten murskaamista, seulomista, hiomista ja jauhatusta. Sivutuotteina saadut kiviainekset eivät missään käsittelyvaiheessa ole yhtä kestäviä kuin peruskiviainekset ja näin ollen ne erotetaan viimeksi mainituista. Sivutuotteena saatavia kiviaineksia voidaan Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan käsitellä uudelleen useassa vaiheessa niiden maksimaalisen kiviaineshyödyn saavuttamiseksi. Näin ollen tuotetaan kestävyydeltään vaihtelevia tuotteita, jotka ovat laadultaan ja arvoltaan yhä vähäisempiä, kunnes jäljellä on vain erittäin hienojakoinen kiviaines eli ”hiukkaset”, joiden käyttö on rajallista ja joiden kysyntä on vähäistä. Kyse ei kuitenkaan välttämättä ole sivutuotteista tai jätteistä. Suurin osa sivutuotteina saatavista kiviaineksista on päinvastoin erittäin arvokasta ja tavoiteltua niin, että useimmissa tapauksissa vain ”hiukkaset” voidaan luokitella jätteiksi. Näin ollen sivuotteena saatavan kiviaineksen kestävyys, joka on heikompi kuin peruskiviaineksen kestävyys, on merkittävä tekijä näiden kahden kiviaineslajin erottamisessa toisistaan. Ilmaisua ”sivutuotteena saatava kiviaines” käytetään joskus myös kuvaamaan sivutuotteita, jotka syntyvät tietyistä louhimis- ja valmistusmenetelmistä, joiden tarkoituksena ei ole tuottaa kiviainesta vaan joiden yhteydessä syntyy väistämättä tällaisia materiaaleja, kuten kaivostoiminnassa, kaoliinin otossa ja liuskekiven työstämisessä syntyvät jäännöstuotteet, voimalaitoksissa syntyvä tuhka sekä masuuneista peräisin oleva kuona. Niinpä nämä menetelmät pitäisi erottaa kiviainesten hyödyntämisestä.
Yhdistynyt kuningaskunta toteaa haluavansa vähentää tällaisten sivutuotteiden jätteistä huolehtimista ja yrittävänsä kannustaa niiden käyttämiseen kestävänä vaihtoehtona kiviainesten käyttämiselle sellaisenaan. Vaikka AGL:ssä ei määritellä näitä materiaaleja ”sivutuotteina saataviksi kiviaineksiksi”, tätä määritelmää käytetään Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan yleisesti kyseisillä aloilla. Louhostoiminnan alalla käytetty terminologia saattaa kuitenkin johtaa harhaan, koska verotettavat materiaalit kuvataan usein peruskiviaineksina ja verottomat materiaalit sivutuotteina saatavina kiviaineksina, vaikka verotettavien kiviainesten luokka sisältäisi sekä peruskiviainekset että sivutuotteina saatavat kiviainekset. Lisäksi termillä ”neitseelliset kiviainekset” viitataan sekä peruskiviaineksiin että sivutuotteina saataviin kiviaineksiin, joita ei ole käytetty aiemmin, koska ne on louhittu hiljattain. Kierrätyskiviainekset eivät näin ollen ole Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan neitseellisiä kiviaineksia.
Yhdistynyt kuningaskunta kiistää kantajan väitteen, jonka mukaan komissio ja Yhdistynyt kuningaskunta eivät ole osoittaneet AGL:n ympäristöön liittyvän logiikan johdonmukaisuutta tai ne eivät ole näyttäneet toteen sitä, että AGL:n soveltamisala voidaan perustella sen luonteella ja yleisellä rakenteella. Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan on riidatonta, että kiviainesten louhinnalla on useita kielteisiä ympäristövaikutuksia, joihin kuuluvat meluhaitta, pöly, visuaalinen haitta, biologiselle monimuotoisuudelle aiheutuvat vahingot ja elämänlaadun heikentyminen. AGL:n tavoitteena on sisällyttää nämä ympäristökustannukset kiviainesten hintaan ja näin vähentää neitseellisten kiviainesten hyödyntämistä, kannustaa niiden tehokkaaseen käyttöön, muiden kierrätettyjen tuotteiden käyttöön sekä sellaisten materiaalien käyttöön, jotka muuten poistettaisiin jätteinä. Vaikka vero peritään suoraan kiviainesten tuottajilta, lopullinen verorasitus kohdistuu kiviainesten lopullisiin käyttäjiin, sillä kyseiset tuottajat vyöryttävät veron asiakkaidensa maksettavaksi hinnoistaan päättäessään. Tältä osin AGL on Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan välillinen vero, joka kohdistuu neitseellisten kiviainesten lopullisiin käyttäjiin.
Yhdistynyt kuningaskunta kiistää AGL:n yleisessä rakenteessa olevat epäjohdonmukaisuudet, joiden väitetään olevan perustana valikoiville eduille sellaisten tiettyjen alojen ja tuotteiden hyväksi, joista ei kanneta veroa. Unionin yleisen tuomioistuimen ei Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan pidä tutkia uudelleen yksityiskohtaisesti kantajan esittämiä väitteitä AGL:n luonteesta, logiikasta ja soveltamisalasta, koska yhteisöjen tuomioistuin on suurilta osin hylännyt ne ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen yksinomaisen toimivaltansa nojalla tekemän tosiseikkoja koskevan arvioinnin perusteella (edellä 8 kohdassa mainitun muutoksenhausta annetun tuomion 94–101 kohta). Lisäksi AGL:n luonne ja logiikka sekä sen perustana olevat ympäristöperiaatteet ovat yksinkertaisia, johdonmukaisia ja perusteltuja. Näin ollen se, että tietyistä materiaaleista kuten kaoliinista, kaoliinisavesta, liuskekivestä ja muista mineraali- ja teollisuusjätteistä ei kanneta veroa, johtuu AGL:n luonteesta ja yleisestä rakenteesta, minkä vuoksi tämä verovapautus ei Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan kuulu EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan.
Liuskekiveä, vuolukiveä ja kaoliinia koskevasta verovapautuksesta Yhdistynyt kuningaskunta väittää, että liuskekiven ja kaoliinin tuotantomenetelmällä syntyy paljon kiviainesten sivutuotteita. Lisäksi tietyt kiviainesmarkkinoiden alat ovat käyttäneet tällaisia sivutuotteita menestyksellisesti muiden sellaisten neitseellisten kiviainesten korvaamiseksi, joista AGL kannetaan. Kaoliinin, liuskekiven ja kivihiilen ja muiden materiaalien louhintamenetelmien tarkoituksena ei nimittäin ole kiviainesten tuottaminen vaan ne johtavat väistämättä materiaalien tuottamiseen tällaista käyttötarkoitusta varten. Vaikka tällaisista louhintamenetelmistä syntyy tietyssä määrin jätettä ja ne ovat ympäristölle haitallisia, Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan ei ole olemassa tehokkaampaa menetelmää liuskekiven ja kaoliinin kaltaisten materiaalien tuottamiseksi. AGL:n ympäristötavoitteen kannalta olisi asetettava mahdollisuuksien mukaan etusijalle tällaisilla menetelmillä syntyneiden sivutuotteiden käyttäminen kiviaineksina eikä muiden neitseellisten kiviainesten käyttäminen erityisesti silloin, kun ainoa muu vaihtoehto on sivutuotteista syntyneestä jätteestä huolehtiminen. Suuri määrä näillä menetelmillä syntyneistä sivutuotteista myydään näet nykyään kiviaineksina, joista ei kanneta AGL:ää, kun taas ennen veron käyttöönottamista suurin osa näistä materiaaleista oli jätettä. Sellaiset materiaalit, joita on tarkoitus käyttää muuten kuin kiviaineksina – kuten lasinvalmistuksessa käytettävä kvartsihiekka – vapautetaan Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan verosta, mikäli kaksi seuraavaa kumulatiivista edellytystä täyttyvät: minkäänlaista kestävää korvikemateriaalia ei ole eikä materiaalia ole käytetty kiviaineksena.
Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan yhteisöjen tuomioistuin on hylännyt kaikki kantajan väitteet, jotka koskevat sitä, onko AGL saastuttaja maksaa -periaatteen mukainen, erilaisten materiaalien louhinnasta aiheutuvia ympäristövaikutuksia, komission ”kiviainesten alaa” koskevaa määritelmää ja kansainvälisen kilpailukyvyn säilyttämistä koskevaa väitettyä logiikkaa, jonka nojalla tietyt materiaalit vapautetaan verosta (edellä 8 kohdassa mainitun muutoksenhausta annetun tuomion 99–101, 128–132, 149, 150, 161 ja 162 kohta), ja näin ollen ne on hylättävä. Nämä väitteet ovat joka tapauksessa ilmeisen virheellisiä, kun otetaan huomioon AGL:n edellä mainitut luonne ja logiikka (edellä 1 kohdassa mainitun ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomion 129, 133, 134, 138 ja 153 kohta). Lisäksi kantaja on Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan sekoittanut termien ”peruskiviainekset”, ”sivutuotteina saatavat kiviainekset” ja ”neitseelliset kiviainekset” käytön ja antanut niille merkityksen, jota ei tue mikään laissa määrätty oikeudellinen määritelmä.
EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamisedellytykset
Edun valikoivuutta koskevat edellytykset
Kantaja moittii ensimmäisessä kanneperusteessaan komissiota siitä, että se ei ole ottanut huomioon tuen käsitettä ja erityisesti EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja edun ja edun valikoivuuden edellytyksiä, ja siitä, että se on tehnyt virheitä tämän käsitteen arvioinnissa.
Vakiintuneessa oikeuskäytännössä on todettu etua koskevasta kriteeristä, että tuen käsite on yleisluonteisempi kuin avustuksen käsite sen vuoksi, että tuella ei tarkoiteta ainoastaan positiivisia suorituksia, kuten avustuksia, vaan myös valtion toimenpiteitä, jotka eivät ole avustuksia sanan suppeassa merkityksessä mutta jotka eri tavoin alentavat yrityksen vastattavaksi tavallisesti kuuluvia kustannuksia ja ovat siten sekä luonteeltaan että vaikutuksiltaan avustusten kaltaisia (ks. yhdistetyt asiat
C-328/99 ja C-399/00, Italia ja SIM 2 Multimedia v. komissio, tuomio 8.5.2003, Kok., s. I-4035
, 35 kohta; asia
C-222/04, Cassa di Risparmio di Firenze ym., tuomio 10.1.2006, Kok., s. I-289
, 131 kohta ja yhdistetyt asiat
C-393/04 ja C-41/05, Air Liquide Industries Belgium, tuomio 15.6.2006, Kok., s. I-5293
, 29 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Siltä osin kuin on kysymys verotuksen alasta, oikeuskäytännössä on täsmennetty, että toimenpidettä, jolla viranomaiset myöntävät tietyille yrityksille verovapautuksen, jolla asetetaan edunsaajat taloudellisesti edullisempaan asemaan kuin muut verovelvolliset, on pidettävä EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena. Samoin valtiontukea voi olla toimenpide, jolla tietyille yrityksille annetaan veronalennus tai jolla normaalisti erääntyvän veron maksamista lykätään (ks. em. asia Cassa di Risparmio di Firenze ym., tuomion 132 kohta).
Edun valikoivuuden edellytyksen osalta on tutkittava, suositaanko valtion toimenpiteellä tietyssä oikeudellisessa järjestelmässä EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua ”jotakin yritystä tai tuotannonalaa” verrattuna muihin yrityksiin, jotka ovat toimenpiteellä tavoitellun päämäärän kannalta tosiasiallisesti tai oikeudellisesti siihen rinnastettavassa tilanteessa (ks. edellä 35 kohdassa mainittu asia Adria-Wien Pipeline, tuomion 41 kohta; ks. myös asia
C-172/03, Heiser, tuomio 3.3.2005, Kok., s. I-1627
, 40 kohta; yhdistetyt asiat
C-182/03 ja C-217/03, Belgia ja Forum 17 v. komissio, tuomio 22.6.2006, Kok., s. I-5479
, 119 kohta; asia
C-88/03, Portugali v. komissio, tuomio 6.9.2006, Kok., s. I-7115
, 54 kohta ja yhdistetyt asiat
C-428/06-C-434/06, UGT-Rioja ym., tuomio 11.9.2008, Kok., s. I-6747
, 46 kohta).
Tämä valikoivuutta koskeva edellytys ei kuitenkaan täyty, jos toimenpide on – siitä huolimatta, että yritys saa siitä etua – perusteltu sen verojärjestelmän luonteen tai yleisen rakenteen vuoksi, jonka osa toimenpide on (ks. vastaavasti edellä 35 kohdassa mainittu asia Adria-Wien Pipeline, tuomion 42 kohta ja edellä 47 kohdassa mainittu asia Portugali v. komissio, tuomion 52 kohta). Oikeuskäytännössä on katsottu, että kyseessä oleva jäsenvaltio voi osoittaa, että mainittu toimenpide on suora seuraus jäsenvaltion verojärjestelmän perus- tai pääperiaatteista ja että tältä osin on erotettava yhtäältä tietylle verojärjestelmälle asetetut tavoitteet, jotka ovat järjestelmään nähden ulkoisia, ja toisaalta itse verojärjestelmään olennaisena osana kuuluvat mekanismit, jotka ovat tarpeen mainitunlaisten tavoitteiden saavuttamiseksi (edellä 47 kohdassa mainittu asia Portugali v, komissio, tuomion 81 kohta). Verovapautukset, jotka perustuvat sille verojärjestelmälle vieraaseen tavoitteeseen, johon vapautukset kuuluvat, eivät nimittäin voi jäädä EY 87 artiklan 1 kohdasta ilmenevien vaatimusten soveltamisalan ulkopuolelle.
Lisäksi sen arvioimiseksi, onko kyseisellä toimenpiteellä myönnetty etu valikoiva, viitekehyksen määrittämisellä on erityistä merkitystä tilanteissa, joissa on kyse verotuksellisista toimenpiteistä, koska itse edun olemassaolo voidaan osoittaa ainoastaan suhteessa niin sanottuun ”normaaliin” verotukseen (ks. vastaavasti edellä 47 kohdassa mainittu asia Portugali v. komissio, tuomion 56 kohta ja asia
T-308/00, Salzgitter v. komissio, tuomio 1.7.2004, Kok., s. II-1933
, 81 kohta). Kansallisen verotoimenpiteen luokitteleminen valikoivaksi edellyttää aluksi sitä, että ennalta määritetään ja tutkitaan asianomaisessa jäsenvaltiossa sovellettava yleinen tai ”normaali” verojärjestelmä. Juuri tähän yleiseen eli normaaliin verojärjestelmään verraten on tämän jälkeen arvioitava ja selvitettävä, onko kyseisellä verotoimenpiteellä myönnetty etu mahdollisesti valikoiva, osoittamalla, että toimenpide poikkeaa mainitusta yleisestä järjestelmästä siltä osin kuin sillä otetaan käyttöön erilainen kohtelu sellaisten toimijoiden välillä, jotka ovat kyseisen jäsenvaltion verojärjestelmälle asetetun päämäärän kannalta tosiasiallisesti ja oikeudellisesti toisiinsa rinnastettavassa tilanteessa.
Näin ollen aluksi on yksilöitävä edellytykset, joiden perusteella AGL:n mukainen ”normaali” verotus määritellään.
AGL:n mukainen ”normaali” verotus
Osapuolet myöntävät nyt käsiteltävässä asiassa, että vertailukohdasta, jonka valossa normaali verotus ja mahdollisten valikoivien etujen olemassaolo on määriteltävä, on säädetty AGL:ssä, jolla on otettu käyttöön kiviaineksien alaan Yhdistyneessä kuningaskunnassa sovellettava erityinen verojärjestelmä.
Toisin kuin komissio väittää (ks. edellä 31–33 kohta), on kuitenkin niin, että vaikka oletetaan, että järjestelmä voidaan kuvata ”rajattuun talouden alaan sovellettavaksi poikkeukselliseksi veroksi”, vero ei yksinomaan tästä syystä jää EY 87 artiklan 1 kohdassa olevan kiellon soveltamisalan ulkopuolelle (ks. vastaavasti edellä 47 kohdassa mainittu asia Heiser, tuomion 42 kohta), koska tässä järjestelmässä voi tällä samalla alalla olla eroavaisuuksia, jotka saattavat täyttää edellä 47 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaiset edun ja valikoivuuden edellytykset. Lisäksi valtiontuen käsitteen, jota on tutkittava objektiivisten seikkojen perusteella (edellä 8 kohdassa mainitun muutoksenhausta annetun tuomion 111 kohta), oikeudellisen luonteen mukaisesti nyt käsiteltävässä asiassa olevan kaltaista valtion toimenpidettä ei voida jättää katsomatta tässä määräyksessä tarkoitetuksi tueksi yksinomaan toimenpiteen päämäärän, kuten tässä asiassa ympäristötavoitteen tai erityisen verojärjestelmän tai tiettyä alaa koskevan verojärjestelmän ympäristöveroluonteen perusteella (edellä 8 kohdassa mainitun muutoksenhausta annetun tuomion 84 kohta), koska tällaista toimenpidettä on arvioitava sen vaikutusten perusteella eikä syiden tai tavoitteiden perusteella (edellä 8 kohdassa mainitun muutoksenhausta annetun tuomion 85–88 kohta). Näin ollen EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu tuen käsite edellyttää sen tutkimista, sisältääkö erityinen tai tiettyä alaa koskeva verojärjestelmä eroavaisuuksia, joiden seurauksena suositaan ”jotakin yritystä tai tuotannonalaa” tietyllä tässä järjestelmässä tarkoitetulla alalla, mitä ennen on määriteltävä ”normaali” verotus, johon järjestelmä perustuu (ks. edellä 49 kohta).
Kuten erityisesti Yhdistyneen kuningaskunnan kirjallisista huomautuksista (ks. edellä 37–43 kohta) ja ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen istunnossa esittämiin suullisiin kysymyksiin annetuista osapuolten vastauksista käy ilmi, AGL:n perustana olevan normaalin verotuksen periaatteena on ”kiviaineksena” verotettavan materiaalin Yhdistyneessä kuningaskunnassa tapahtuvan kaupallisen hyödyntämisen verottaminen (Finance Act 2001 -nimisen lain (vuoden 2001 talousarviolaki, jäljempänä laki) 16 §:n 1 ja 2 momentti ja 17 §:n 1 momentti), eikä laissa määritellä tarkasti termiä ”kiviaines” tai tätä termiä täsmentäviä verotuksen yleisiä edellytyksiä esimerkiksi kyseisten materiaalien fysikaalis-kemiallisten ominaisuuksien, koostumuksen, koon tai kaupallisen arvon perusteella.
Tästä on täsmennettävä, että neitseellisten kiviainesten, peruskiviainesten tai sivutuotteina saatavien kiviainesten määritelmät, joita on toistuvasti käytetty riidanalaisessa päätöksessä ja joita osapuolet ovat käyttäneet menettelyn kuluessa, eivät ole merkityksellisiä, koska AGL:n säännösten sanamuodossa ei tehdä tällaista erottelua. On nimittäin niin, kuten Yhdistynyt kuningaskunta on istunnossa myöntänyt, että yhtäältä AGL:n normaalia verojärjestelmää ei määritellä viittaamalla kiviaineksen yleiseen käsitteeseen ja että toiseksi laissa jätetään AGL:n soveltamisalan ulkopuolelle kiviainekset, jotka on saatu tietyistä materiaaleista (lain 17 §), riippumatta niiden fyysisestä ominaisuudesta, tai tiettyjen louhinta- tai tuotantomenetelmien tuloksena (lain 18 §:ssä ”Exempt processes”), ja jotkut taas yksinomaan sillä perusteella, että ne on tarkoitettu vientiin (lain 16 §:n 2 momentti). AGL sisältää myös luettelon kiviaineksista, jotka on saatu sellaisista materiaaleista tai louhinta- tai tuotantomenetelmistä, joista ei kanneta veroa riippumatta niiden mahdollisesta kuulumisesta johonkin viitatuista kiviainesten luokista (lain 17 §:n 2–4 momentti ja 18 §:n 1–3 momentti).
Näin ollen AGL:n perustana olevan normaalin verotuksen periaate perustuu yksinomaan kiviaineksena verotettavan materiaalin kaupalliseen hyödyntämiseen Yhdistyneessä kuningaskunnassa.
Komissio on kuitenkin riidanalaisessa päätöksessä selvästi jättänyt huomiotta tämän normaalin verotuksen periaatteen AGL:stä mahdollisesti aiheutuvien etujen valikoivuuden määrittämiseksi. Niinpä AGL:n soveltamisalan kuvaus, joka ilmenee erityisesti riidanalaisen päätöksen 29 kohdan toisesta ja kolmannesta virkkeestä, ei vastaa tätä normaalin verotuksen määritelmää. Näiden virkkeiden mukaan vero nimittäin kannetaan ainoastaan neitseellisistä kiviaineksista mutta ei ”kiviaineksista, jotka louhitaan muiden menetelmien sivutuotteina tai jätteinä (sivutuotteina saatavat kiviainekset), eikä kierrätyskiviaineksista”. AGL:ssä ei kuitenkaan ole tällaista yleistä sääntöä, jossa verotus vaihtelisi kiviainesten eri luokkien (neitseelliset kiviainekset, sivutuotteina saatavat kiviainekset ja kierrätyskiviainekset) perusteella.
Tätä toteamusta ei kyseenalaisteta edellä 8 kohdassa mainitun muutoksenhausta annetun tuomion 144 kohdassa, jossa ei määritellä AGL:n perustana olevan normaalin verotuksen periaatetta eikä sitä suuremmalla syyllä katsota, että riidanalainen päätös perustuisi tämän periaatteen oikeaan määritelmään. Yhteisöjen tuomioistuin on nimittäin todennut ainoastaan, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin teki virheen tulkitessaan riidanalaisen päätöksen 29 kohtaa niin, että termillä peruskiviainekset tarkoitetaan lähinnä kiviaineksia, joista kannetaan kiviainesveroa, kun taas termillä ”sivutuotteina saatavat kiviainekset” viitataan lähinnä ”verosta vapautettuihin kiviaineksiin, jotka on määritelty laissa” (edellä 1 kohdassa mainitun kumotun tuomion 112 kohta). Jos kuitenkin oletetaan tässä yhteydessä, että peruskiviainesten ja/tai sivutuotteena saatavien kiviainesten käsitteiden käyttäminen on merkityksellistä, AGL:n perustana olevan normaalin verotuksen periaatteella, sellaisena kuin se on mainittu edellä 55 kohdassa, ei mitenkään suljeta pois sitä, että sivutuotteena saatava kiviaines on myös neitseellistä kiviainesta tai että siitä kannetaan pääsääntöisesti veroa juuri siitä syystä, että se täyttää kiviaineksen tunnusmerkit. Toisin kuin riidanalaisen päätöksen 29 kohdassa kategorisesti todetaan, ainoastaan siitä, että sivutuotteina saatavat kiviainekset tarkoittavat ”kiviaineksia, jotka ovat syntyneet sivutuotteina tai muiden menetelmien jätteinä”, ei välttämättä seuraa se, että kyseisistä kiviaineksista ei kanneta veroa. Samaa koskee kierrätettyjä materiaaleja, mikäli ne ovat AGL:n mukaisia kiviaineksia (ks. edellä 55 kohta).
Tämän arvion vahvistavat Yhdistyneen kuningaskunnan edellä 37–40 kohdassa esittämät uskottavat selvitykset, jotka – kuten komissio on myöntänyt vastauksessaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen määräämään prosessinjohtotoimeen – vastaavat AGL:stä tehdyn ilmoituksen 19 kohdassa olevaa arviota, jossa ei lain tavoin myöskään mainita peruskiviainesten ja/tai sivutuotteina saatavien kiviainesten käsitteitä. Näistä selvityksistä käy ilmi yhtäältä se, että riidanalaisessa päätöksessä kiviainesten eri luokkien kuvaamiseen käytetty terminologia ei vastaa AGL:n terminologiaa vaan ennemminkin louhostoiminnan alalla käytettyä terminologiaa, ja toisaalta se, että sivutuotteina saatavien kiviainesten käsite – suhteessa peruskiviainesten käsitteeseen – ja neitseellisten kiviainesten käsite ovat huomattavan päällekkäisiä. Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan neitseellisten kiviainesten käsite nimittäin kattaa sekä peruskiviainekset että sivutuotteina saatavat kiviainekset, kun taas kierrätyskiviainekset eivät ole tällaisia neitseellisiä kiviaineksia. Syy tähän päällekkäisyyteen on Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan se, että sivuotteina saatavilla kiviaineksilla tarkoitetaan usein kiviaineksia, jotka ovat peruskiviainesten tuotannon sivutuotteita eli sellaisia sivutuotteita, jotka on saatu maaperästä ensimmäisen kerran louhituista tietyistä materiaaleista AGL:ssä tarkoitettujen kiviainesten tuottamista varten. Peruskiviainesten ja sivutuotteina saatavien kiviainesten pääasiallinen ero on niiden koostumus, joka määrittää niiden erityisen käyttötarkoituksen teollisuudessa. Näin ollen sekä peruskiviainekset että sivutuotteina saatavat kiviainekset voivat olla neitseellisiä kiviaineksia, mikäli ne on louhittu hiljattain ja niitä ei ole käytetty aiemmin (kiviaineksina). Myös muut osapuolet ovat myöntäneet istunnossa tämän Yhdistyneen kuningaskunnan esittämän täsmennyksen merkityksellisyyden.
Tästä seuraa, että toisin kuin riidanalaisen päätöksen 29 kohdassa on esitetty, AGL:ssä ei säädetä sivutuotteina saatavien kiviainesten yleisestä verovapautuksesta, jota sovellettaisiin kaikkiin kiviaineksen käsitteeseen kuuluviin materiaaleihin, vaan verosta vapautettavan kiviaineksen käsite koskee sen mukaan ainoastaan joko tiettyjä laissa nimenomaisesti yksilöityjä materiaaleja, johonkin näistä materiaaleista kohdistuvaa louhinta- tai tuotantomenetelmää tai kiviaineksia, jotka viedään maasta.
Näin ollen ja aivan kuten kantaja toteaa (edellä 1 kohdassa mainitun muutoksenhausta annetun tuomion 79 kohta), komissio on ymmärtänyt väärin lain perusteena olevan normaalin verotuksen periaatteen ja näin kuvannut virheellisesti AGL:n soveltamisalan riidanalaisen päätöksen 29 kohdassa niin, että sen arviointi verovapautuksista tuen käsitteeseen nähden ja erityisesti verovapautusten mahdollisesta valikoivuudesta edellä 47–49 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla on ollut lainvastainen.
Niinpä on tutkittava, onko tämä komission erehdys – ja jos, niin missä määrin – tehnyt nyt käsiteltävässä asiassa virheelliseksi komission riidanalaisessa päätöksessä tekemän arvioinnin muista edellytyksistä, jotka koskevat EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua edun valikoivuutta. Tämän osalta on arvioitava, onko komissiolla ollut oikeus jättää huomiotta AGL:n mukaisista verotuksellisista erotteluista johtuvat edut vain sillä perusteella, että AGL:n soveltamisala on ollut perusteltu sen logiikan ja yleisen rakenteen nojalla (ks. riidanalaisen päätöksen 29, 34 ja 43 kohta).
AGL:n mukaisen verotuksellisen erottelun olemassaolo
– Kyseisten tilanteiden rinnastettavuutta koskevat edellytykset
On huomautettava, että verojärjestelmän suomien etujen valikoivuutta arvioitaessa on tutkittava, suositaanko tähän järjestelmään perustuvilla toimenpiteillä EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla ”jotakin yritystä tai tuotannonalaa” verrattuna muihin yrityksiin, jotka ovat toimenpiteellä tavoitellun päämäärän kannalta tosiasiallisesti ja oikeudellisesti toisiinsa rinnastettavassa tilanteessa (ks. edellä 35 kohdassa mainittu asia Adria-Wien Pipeline, tuomion 41 kohta).
Kuten osapuolet ovat erityisesti istunnon aikana yksimielisesti todenneet, AGL:n päätavoitteena on ympäristönsuojelu, vaikka tämä ei käykään suoraan ilmi sen sanamuodosta.
Tällä tavoitteella pyritään ensisijaisesti edistämään rakennusalalla sellaisten kiviainesten käyttöä, jotka koostuvat tietyillä menetelmillä saaduista sivutuotteista tai jätteistä (niin sanotut sivutuotteina saatavat kiviainekset), tai kierrätyskiviainesten käyttöä, jotta voidaan vähentää louhoksista saatujen sellaisten kiviainesten (niin sanotut peruskiviainekset) käyttöä, jotka ovat uusiutumattomia luonnonvaroja, ja näin ollen rajoittamaan tällaiseen louhintaan liittyviä ympäristöhaittoja (jäljempänä kysynnän muuttamisen tavoite tai AGL:n ympäristötavoite). Kantaja tyytyy väittämään tästä, että kun otetaan huomioon lain soveltamisalan epäjohdonmukaisuus, tätä tavoitetta ei voida saavuttaa järjestelmällisesti ja että AGL:llä suositaan tietyistä materiaaleista saatuja kiviaineksia verrattuna muista materiaaleista saatuihin kiviaineksiin, vaikka ne ovat tämän saman tavoitteen kannalta rinnastettavassa tilanteessa. On täsmennettävä, että AGL:n mukaisen normaalin verotuksen periaatteen, sellaisena kuin se on kuvattu edellä 53–55 kohdassa, tavoin tämä AGL:n ympäristötavoitteen yleinen määritelmä – määritelmää ei ole ilmaistu itse lakitekstissä näin selvästi – ei erottele toisistaan erilaisia materiaaleja, joista tällaisia kiviaineksia saadaan.
On kuitenkin todettava, että riidanalaisesta päätöksestä ilmenevät perustelut perustuvat tällä AGL:n ympäristötavoitteelle (ks. kyseisen päätöksen 5, 29, 31, 32 ja 35 kohta; ks. myös edellä 8 kohdassa mainitun muutoksenhausta annetun tuomion 150 ja 161 kohta).
Nyt käsiteltävässä asiassa ei pidä käsitellä kysymystä siitä, vaikuttaako AGL:ään myös saastuttaja maksaa -periaate, joka ei käy ilmi AGL:n merkityksellisten säännösten sanamuodosta eikä riidanalaisen päätöksen perusteluista (edellä 8 kohdassa mainitun muutoksenhausta annetun tuomion 128–131 kohta). Tämä periaate edellyttäisi, että veroa sovelletaan pääsääntöisesti kaikkeen malmien louhintaan ympäristökustannusten huomioon ottamiseksi. Kantaja on kuitenkin myöntänyt istunnossa, että asia ei ole näin. Joka tapauksessa on niin, että mikäli tällainen ylimääräinen tavoite merkitsisi sitä, että veroa olisi sovellettava kaikkiin maaperästä louhittaviin malmeihin riippumatta tarkoituksesta hyödyntää niitä kaupallisesti kiviaineksina, sillä asetettaisiin kyseenalaiseksi edellä 53–55 kohdassa kuvattu normaalin verotuksen periaate mutta myös haitattaisiin kysynnän muuttamisen tavoitteen johdonmukaista ja tehokasta täytäntöönpanoa.
Näin ollen on tutkittava, annetaanko AGL:llä edullisempi verokohtelu tietylle yritykselle tai tuotannonalalle sellaiseen toiseen yritykseen tai tuotannonalaan verrattuna (jäljempänä verotuksellinen erottelu), joka edellä 63 ja 34 kohdassa esitetyn AGL:n ympäristötavoitteeseen nähden on tosiasiallisesti ja oikeudellisesti rinnastettavassa tilanteessa.
Toisin kuin komissio on väittänyt tämän asian unionin yleiseen tuomioistuimeen palauttamisen jälkeen (ks. edellä 30–33 kohta), komissio ja unionin yleinen tuomioistuin eivät voi jättää huomiotta tätä AGL:n ympäristötavoitetta kyseisten tilanteiden rinnastettavuutta arvioidessaan (edellä 8 kohdassa mainitun muutoksenhausta annetun tuomion 87 kohta; edellä 35 kohdassa mainittu asia Adria-Wien Pipeline, tuomion 41 kohta ja edellä oleva 49 kohta), koska eri tilanteille ominaiset seikat ja siis tapauksien rinnastettavuus on määritettävä ja niitä on arvioitava erityisesti sen toimen kohteen ja päämäärän valossa, jolla kyseinen erottelu otetaan käyttöön, sekä sen alan periaatteiden ja tavoitteiden valossa, johon kyseinen toimi kuuluu (ks. vastaavasti ja analogisesti asia
C-127/07, Arcelor Atlantique et Lorraine ym., tuomio 16.12.2008, Kok., s. I-9895
, 26 kohta ja asia
C-176/09, Luxemburg v. parlamentti ja neuvosto, tuomio 12.5.2011, Kok., s. I-3727
, 32 kohta).
Kantaja väittää ensimmäisessä kanneperusteessaan erityisesti, että kun otetaan huomioon AGL:n ympäristötavoite, useiden materiaalien jättämisestä sen soveltamisalan ulkopuolelle on seurauksena verotuksellinen erottelu, joka ei ole perusteltu, tiettyjen muiden materiaalien vahingoksi (edellä 1 kohdassa mainitun kumotun tuomion 81–86 kohta).
Näin ollen on tutkittava, käykö asiakirja-aineistosta ilmi, että AGL:n ympäristötavoitteeseen nähden nämä materiaalit, jotka on vapautettu verosta, ovat tosiasiallisesti ja oikeudellisesti rinnastettavassa tilanteessa sellaisten muiden materiaalien kanssa, joista kannetaan vero.
– Savesta, liuskekivestä, kaoliinista, kaoliinisavesta (ball clay) ja vuolukivestä saadun kiviaineksen tilanteen rinnastaminen muiden kiviainesten tilanteeseen
Erityisesti savesta, liuskekivestä, kaoliinista, kaoliinisavesta ja vuolukivestä saadusta kiviaineksesta, joka on vapautettu verosta AGL:n 17 §:n 3 ja 4 momentin ja 18 §:n 3 momentin nojalla, on todettava, että kantaja väittää perustellusti, että riippumatta kyseisten kiviainesten luokittelusta kaupallisessa käytännössä, eli jaottelusta neitseellisiin kiviaineksiin, peruskiviaineksiin tai sivutuotteina saataviin kiviaineksiin, nämä kiviainekset täyttävät pääsääntöisesti AGL:n mukaisen normaalin verotuksen edellytyksen, koska ne ovat laissa tarkoitettuja kiviaineksia. Komissio ja Yhdistynyt kuningaskunta eivät ole kiistäneet tätä periaatteellista toteamusta, ja ne ovat väittäneet ainoastaan, että näitä materiaaleja ei pääsääntöisesti hyödynnetä niiden käyttämiseksi kiviaineksina.
Siltä osin kuin näitä kiviaineksia kuitenkin käytetään ja hyödynnetään sellaisenaan kaupallisesti esimerkiksi talonrakentamisessa ja teiden rakentamisessa, niiden tilanne on sama kuin muiden verotettavien korvikekiviainesten tilanne tai rinnastettavissa siihen. Tästä on todettava, että komissio tai Yhdistynyt kuningaskunta eivät ole kumpikaan pystyneet kyseenalaistamaan kantajan väitettä, jonka mukaan tällaisessa tapauksessa näiden erilaisten kiviainesten välillä on olemassa vähintäänkin kilpailusuhteen tai korvaavuuden mahdollisuus niiden käytön tai kaupallisen hyödyntämisen osalta. Näin ollen on hylättävä komission ja Yhdistyneen kuningaskunnan väite, jonka mukaan sellaiset materiaalit kuin liuskekivi, kaoliinisavi, kaoliini ja vuolukivi eivät kuulu AGL:n soveltamisalaan sillä perusteella, että ne eivät kuulu kiviainesten alaan, että niitä ei yleisesti tai perinteisesti käytetä kiviaineksina tai niitä ei louhita kiviaineksina käytettäväksi tai että niillä ei ole merkittävää kilpailullista yhteyttä verotettavaan alaan (ks. edellä 32 ja 36 kohta), koska näiden materiaalien sisällyttäminen veron soveltamisalaan normaalia verotusta koskevan sovellettavan säännön nojalla (ks. edellä 55 kohta) riippuu ainoastaan niiden tosiasiallisesta ja toteen näytetystä hyödyntämisestä kiviaineksina. Komissio ja Yhdistynyt kuningaskunta eivät myöskään ole kiistäneet kantajan väitettä siitä, että tämän jäsenvaltion alueella on useita louhoksia, jotka tuottavat vuolukivestä ja liuskekivestä saatavia (perus)kiviaineksia.
Lisäksi on kiistatonta, että verosta vapautettujen materiaalien ja erityisesti liuskekiven ja saven louhinnasta aiheutuu haittaa ympäristölle vähintään saman verran ellei enemmänkin kuin muiden verotettavien materiaalien louhinnasta ja että jälkimmäisestä voi syntyä myös soraa, jätettä ja muita sivutuotteita, joita voidaan käyttää kiviaineksina (ks. edellä 41 kohta). Näin ollen osapuolet ovat korostaneet liuskekiven, kaoliinisaven ja kaoliinin louhinnan merkittävää tehottomuutta ja näiden materiaalien merkittäviä sora- ja jätekertymiä, jotka pilaavat maiseman, ja siis kyseisestä louhintamenetelmästä ympäristölle aiheutuvaa merkittävää haittaa, jonka vuoksi Yhdistyneen kuningaskunnan lainsäätäjä on vapauttanut nämä materiaalit verosta kannustaakseen niiden käyttöä tai kierrätystä kiviaineksina (ks. edellä 43 kohta). Tämän vuoksi näistä erilaisista materiaaleista saatavat kiviainekset ovat väistämättä AGL:n ympäristötavoitteeseen nähden vähintään toisiinsa rinnastettavassa tilanteessa.
Tästä on täsmennettävä, että komissio ja Yhdistynyt kuningaskunta eivät ole osoittaneet oikeudellisesti riittävällä tavalla, että juuri verosta vapautettujen materiaalien louhinnan merkittävä haitallisuus ympäristölle erottaisi näiden materiaalien tilanteen verotettavien materiaalien tilanteesta, koska riidanalaisen päätöksen perusteluissa, Yhdistyneen kuningaskunnan 19.2.2002 päivätyssä kirjeessä, joka oli liitteenä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen esittämiin kirjallisiin kysymyksiin annetussa komission 2.12.2005 päivätyssä vastauksessa, tai unionin yleisen tuomioistuimen istunnossa esittämiin suullisiin kysymyksiin annetuissa osapuolten vastauksissa ei anneta tätä koskevaa riittävää selvitystä.
– Rinnastettavien tilanteiden verotuksellinen erottelu
Edellä esitetystä seuraa, että tietyistä materiaaleista kuten liuskekivestä, kaoliinisavesta, kaoliinista ja vuolukivestä saatujen kiviainesten vapauttaminen verosta ja veron kantaminen muista materiaaleista saaduista kiviaineksista, vaikka AGL:n ympäristötavoitteen valossa nämä kiviainekset ovat toisiinsa rinnastettavassa tilanteessa niiden kiviaineksina käyttämisen osalta, on verotuksellista erottelua, josta saattaa olla seurauksena edellä 47 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettu valikoiva etu.
Siinäkin tapauksessa, että peruskiviainesten ja sivutuotteina saatavien kiviainesten erottamista toisistaan pidetään merkittävänä, mikä ei kylläkään käy ilmi lain sanamuodosta (ks. edellä 54 kohta), sellaisten verotettavien kiviainesten tuottajat, jotka voidaan korvata verosta vapautetuilla materiaaleilla, ovat kaksinkertaisesti epäedullisemmassa asemassa. Verotettaviin kiviaineksiin ei nimittäin ainoastaan sovelleta AGL:ää, vaan niihin kohdistuu joka tapauksessa verosta vapautettuja materiaaleja enemmän taloudellisia vaikutuksia, jotka ovat seuraus kysynnän kohdistumisesta verosta vapautettuihin sivutuotteina saataviin kiviaineksiin, mikä johtuu siitä, että verotus kohdistuu vain verotettaviin kiviaineksiin.
Komission ja Yhdistyneen kuningaskunnan esittämillä väitteillä ei heikennetä tätä arviota.
Komissio ja Yhdistynyt kuningaskunta eivät päinvastoin ole unionin yleisen tuomioistuimen istunnossa esittämän yksityiskohtaisen kysymyksen johdosta esittäneet selvitystä siitä, onko savesta, liuskekivestä, kaoliinista, kaoliinisavesta ja vuolukivestä saatujen kiviainesten verovapautuksen väistämättömänä seurauksena näiden kiviainesten kysynnän lisääntyminen rakennusalalla tai toimiiko se jopa taloudellisena kannustimena suurempien (perus)kiviainesmäärien louhimiseen näistä verosta vapautetuista materiaaleista. Tällainen kysynnän uudelleen kohdentaminen verovapaista materiaaleista louhittuihin (perus)kiviaineksiin vahvistaisi kuitenkin epäyhdenvertaisia taloudellisia vaikutuksia, joita verotuksellinen erottelu aiheuttaa jo itsessään verotettavien korvattavien kiviainesten kaupalliselle hyödyntämiselle. Lisäksi sillä saatettaisiin vaarantaa AGL:n ympäristötavoite, joka koostuu nimenomaan siitä, että tehdään (perus)kiviainesten louhimisesta tietyistä materiaaleista ja erityisesti verosta vapautetuista materiaaleista vähemmän houkuttelevaa ja tehokkaampaa, sekä siitä, että taataan näiden materiaalien sora- ja jätekertymien poistaminen.
Näin ollen on katsottava, että savesta, liuskekivestä, kaoliinista, kaoliinisavesta ja vuolukivestä saatujen kiviainesten yleinen vapautus verosta on syynä verotukselliseen erotteluun AGL:n soveltamisalaan kuuluvista muista materiaaleista saatavien korvattavien kiviainesten vahingoksi. Tästä Yhdistynyt kuningaskunta on myöntänyt istunnossa, että AGL:n osalta on olemassa erilaista kohtelua, mutta vahvistanut, että nämä erot voidaan perustella käyttöön otetun verojärjestelmän luonteella ja yleisellä rakenteella.
Tätä arviota ei myöskään kyseenalaista se seikka, että yhteisöjen tuomioistuin ei ole edellä 8 kohdassa mainitun muutoksenhausta annetun tuomion 158–163 kohdassa arvostellut edellä 1 kohdassa mainitun kumotun tuomion 130 kohtaa. Yhteisöjen tuomioistuin on nimittäin vastannut näissä kohdissa kantajan erittäin rajattuun väitteeseen, joka koskee erityisesti sitä, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on väitetysti lainvastaisesti korvannut perustelut omilla perusteluillaan, jotka ovat koskeneet tiettyjen materiaalien, muun muassa vuolukiven ja heikkolaatuisen liuskekiven sekä savijätteen ja kaoliinisaven – myös kiviaineksina käytettyinä –, sulkemista pois veron soveltamisalasta hyväksyttyihin ympäristötavoitteisiin nähden. Näin ollen yhteisöjen tuomioistuin on tyytynyt toteamaan tässä ainoassa yhteydessä, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen toteamuksessa, jonka mukaan näitä materiaaleja oli ”tähän asti käytetty vähän kiviaineksina niiden korkeiden kuljetuskustannusten vuoksi”, ei ole oikeudellista virhettä, koska ”kannustaminen sellaisten neitseellisten materiaalien käyttämiseen, joita on tähän asti käytetty vähän kiviaineksina, on – – johdonmukaista kiviainesten käytön rationalisointia koskevaan tavoitteeseen nähden”, ja näin ollen ”kannustaminen näiden materiaalien käyttämiseen ei horjuta myöskään AGL:n ympäristönsuojelullista luonnetta ja yleistä rakennetta” (edellä 8 kohdassa mainitun muutoksenhausta annetun tuomion 161 kohta; ks. myös julkisasiamies Mengozzin tätä tuomiota koskeva ratkaisuehdotus, Kok., s. I-10521, 120–122 kohta). Yhteisöjen tuomioistuin ei kuitenkaan ole lausunut tässä yhteydessä siitä, voiko kysynnän uudelleen kohdentaminen näistä verosta vapautetuista materiaaleista saatuihin kiviaineksiin muodostaa verotuksellisen erottelun verotettavista materiaaleista saatavien kiviainesten vahingoksi.
Näissä olosuhteissa kantajan ensisijainen väite, jonka mukaan AGL on syynä verotukselliseen erotteluun verosta vapautettujen materiaalien ja verotettavista materiaaleista saatavien korvattavien kiviainesten välillä, on hyväksyttävä, eikä muista kantajan tältä osin esittämistä väitteistä ja perusteluista ole tarpeen lausua.
Tämä verotuksellinen erottelu johtaa kuitenkin valikoiviin etuihin tiettyjen yritysten tai tuotannonalojen hyväksi vain sillä edellytyksellä, että sitä ei voida perustella AGL:llä käyttöön otetun verojärjestelmän luonteella ja rakenteella (ks. edellä 48 kohta).
Perusteleminen AGL:n luonteella tai yleisellä rakenteella
Näin ollen on tutkittava, onko komissio katsonut perustellusti, että tietyt veroedut tiettyjen tuottajien ja materiaalien hyväksi on voitu perustella AGL:n luonteella tai yleisellä rakenteella; AGL on nyt käsiteltävässä asiassa ainoa merkityksellinen vertailukohta (ks. riidanalaisen päätöksen 5, 29, 31 ja 32 kohta; ks. myös edellä 51 kohta).
Tästä on huomautettava, että arvioinnin tekemiseksi on erotettava yhtäältä tietylle verojärjestelmälle asetetut tavoitteet, jotka ovat järjestelmään nähden ulkoisia, ja toisaalta itse verojärjestelmään luonteenomaisena osana kuuluvat mekanismit, jotka ovat tarpeen mainitunlaisten tavoitteiden saavuttamiseksi, sillä nämä tavoitteet ja mekanismit, jotka ovat kyseisen verojärjestelmän perus- tai pääperiaatteita, voivat tukea tällaista perustelua, mikä jäsenvaltion on näytettävä toteen (ks. vastaavasti edellä 47 kohdassa mainittu asia Portugali v. komissio, tuomion 80 ja 81 kohta).
Kuten edellä 63 ja 64 kohdassa on todettu, AGL:n ympäristötavoitteella pyritään ennen kaikkea edistämään kysynnän kohdentamista rakennusalalla peruskiviaineksista sivutuotteina saataviin kiviaineksiin, jotka ovat muiden menetelmien yhteydessä syntyviä sivutuotteita tai jätteitä, sekä kierrätyskiviaineksiin, eikä tässä yleisessä käsitteessä erotella toisistaan erilaisia materiaaleja, joista tällaisia kiviaineksia saadaan. AGL:n mukainen normaalin verotuksen käsite (ks. edellä 53 ja 54 kohta) ja tämä tavoite muodostavat näin ollen lain perus- tai pääperiaatteet, joiden valossa mahdollisen verotuksellisen erottelun oikeuttamista on arvioitava.
Kun otetaan huomioon kantajan esittämät seikat, komissio ja Yhdistynyt kuningaskunta eivät kuitenkaan ole pystyneet osoittamaan, että savesta, liuskekivestä, kaoliinista, kaoliinisavesta ja vuolukivestä saatujen kiviainesten verovapautukseen liittyvä verotuksellinen erottelu on oikeutettua AGL:n perustana olevan normaalin verotuksen perusteella tai AGL:n ympäristötavoitteen valossa.
Yhtäältä tämä verotuksellinen erottelu poikkeaa selvästi AGL:n mukaisesta normaalin verotuksen logiikasta, koska verosta vapautettujen materiaalien kiviainekset ovat ainakin potentiaalisesti laissa tarkoitettuja kaupallisesti hyödynnettäviä kiviaineksia.
Toisaalta tällä verotuksellisella erottelulla vahingoitetaan AGL:n ympäristötavoitetta kahdella tavalla.
Ensinnäkin on niin, että ellei toisin osoiteta, mitä komissio ja Yhdistynyt kuningaskunta eivät ole tähän mennessä tehneet, savesta, liuskekivestä, kaoliinista, kaoliinisavesta ja vuolukivestä saatujen kiviainesten verosta vapauttaminen voi saada aikaan rakennusalalla tämäntyyppisten peruskiviainesten kysynnän lisääntymisen verrattuna sivutuotteina saataviin kiviaineksiin – näitä ovat tiettyjen menetelmien yhteydessä syntyneet sivutuotteet ja jätteet mukaan lukien muista korvaavista mutta verotettavista materiaaleista saatavat sivutuotteet ja jätteet – ja näin kyseisten peruskiviainesten louhimisen lisääntymisen, mikä olisi vastoin AGL:n ympäristötavoitetta, jolla pyritään kannustamaan ainoastaan näiden sivutuotteina saatavien kiviainesten käyttöä ja välttämään niiden kaatopaikalle sijoittamista ja varastointia (ks. edellä 78 kohta). Tästä on todettava, että lukuun ottamatta yleisluonteista toteamusta siitä, että näitä materiaaleja ei ”perinteisesti” tai ”yleisesti” pidetä kiviaineksina, komissio ja Yhdistynyt kuningaskunta eivät ole pystyneet kyseenalaistamaan kantajan väitettä, jonka mukaan tämän jäsenvaltion alueella on useita louhoksia, jotka tuottavat vuolukivestä ja liuskekivestä saatavia (perus)kiviaineksia, joihin on näin ollen mahdollista soveltaa tätä verovapautusta edellä kuvatulla tavalla.
Toiseksi kysynnän tehokas ja johdonmukainen kallistuminen kaikkien materiaalilajien sivutuotteina saatavien kiviainesten eli tiettyjen menetelmien yhteydessä syntyneiden sivutuotteiden ja jätteiden tai kierrätyskiviainesten käyttöön ei näin ollen enää ole varmaa näiden sivutuotteina saatavien kiviainesten kaatopaikalle sijoittamisen välttämiseksi ja peruskiviainesten tehokkaampaan kokonaisvaltaiseen – eikä vain verosta vapautetuista tietyistä materiaaleista saatujen kiviainesten – louhintaan kannustamiseksi. Tällainen lopputulos olisi kuitenkin selvästi ristiriidassa AGL:n ympäristötavoitteen kanssa, johon Yhdistynyt kuningaskunta vetoaa. Lisäksi näissä olosuhteissa mahdollinen ympäristöhyöty suhteessa tähän samaan tavoitteeseen, kun näin pyritään ensin käyttämään loppuun savesta, liuskekivestä, kaoliinista, kaoliinisavesta ja vuolukivestä sivutuotteina saatujen kiviainesten varastot, ei riitä perusteeksi todetulle verotukselliselle erottelulle, koska tämä vaikutus ei ole ajallisesti rajattu ja siksi se saattaa – ellei toisin osoiteta, mitä Yhdistynyt kuningaskunta ei nyt käsiteltävässä asiassa ole tehnyt – aiheuttaa vastaavia verotettavista materiaaleista saatujen kiviainesten jätteiden varastointia koskevia ongelmia; näiden materiaalien kysyntä siirtyisi vastedes muualle, mikä olisi myös AGL:n ympäristötavoitteen vastaista.
Näin ollen edellä esitettyjen seikkojen, jotka osoittavat EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen valikoivien etujen olemassaolon, perusteella on katsottava, että komissiolla ei ole ollut oikeutta katsoa riidanalaisen päätöksen 34 ja 43 kohdassa, että ”joillekin yrityksille AGL:n soveltamisalan määrittelystä mahdollisesti syntyviä etuja voidaan perustella [kyseisen] verojärjestelmän luonteella ja yleisellä [rakenteella]”.
Komissio ei siis ole ottanut huomioon nyt käsiteltävässä asiassa EY 87 artiklan 1 kohdan mukaista tuen käsitettä, ja siksi ensimmäinen kanneperuste on hyväksyttävä siltä osin kuin se koskee AGL:n mukaista mahdollista verotuksellista erottelua ja sitä, että tätä ei ole voitu perustella kyseisen verojärjestelmän luonteella ja rakenteella.
Lopuksi unionin yleinen tuomioistuin pitää tarpeellisena tarkastella väitettä, joka koskee tuen käsitteen huomiotta jättämistä siltä osin kuin kyse on komission tekemästä kiviainesten viennin verovapautusta koskevasta arviosta; väite koskee sellaista riidanalaisen päätöksen näkökohtaa, joka ei liity edellisessä kohdassa hyväksyttyyn väitteeseen.
Kiviainesten viennin verovapaus
Kuten lain 16 §:n 2 momentista käy ilmi, AGL:n alueellinen soveltamisala rajoittuu Yhdistyneen kuningaskunnan alueelle, ja tämän seurauksena kaikki tämän alueen ulkopuolella tapahtuva kiviainesten kaupallinen hyödyntäminen eli kaikki niiden vientiin liittyvät taloudelliset toimet on vapautettu verosta (ks. myös lain täytäntöönpanoasetuksen 13 §:n 2 momentin a alakohta). Tästä on huomautettava, että kantaja pyytää unionin yleistä tuomioistuinta toteamaan virheelliseksi riidanalaisen päätöksen 33 kohdasta ilmenevän päätelmän, jonka mukaan Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset eivät voi valvoa kiviainesten vientiä, mikä mahdollistaa vietyjen kiviainesten epäyhdenvertaisen kohtelun (ks. edellä 29 kohta).
Jotta voidaan määrittää se, aiheutuuko vientien verosta vapauttamisesta valikoivaa etua tietylle yritykselle tai tuotannonalalle, on arvioitava edellä 47 kohdassa mainitun periaatteen mukaisesti ensin se, ovatko maasta viedyt kiviainekset ja Yhdistyneen kuningaskunnan alueella kaupallisesti hyödynnettävät kiviainekset keskenään rinnastettavassa tai jopa samassa tilanteessa.
Tästä on huomautettava, että yhteisöjen tuomioistuin on edellä 8 kohdassa mainitun muutoksenhausta annetun tuomion 174–178 kohdasta ilmenevän asian tutkimisen yhteydessä todennut, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin oli tehnyt oikeudellisen virheen EY 253 artiklan soveltamisessa siltä osin kuin kyse oli riidanalaisen päätöksen 33 kohdassa esitettyjen perustelujen laajuuden tulkinnasta (edellä 1 kohdassa mainitun kumotun tuomion 150 kohta). Yhteisöjen tuomioistuin on myös täsmentänyt, että nämä perustelut ”viittaavat näin ollen epäyhdenvertaiseen kohteluun, joka silloin, jos kiviaineksia, jotka viedään maasta, ei vapautettaisi verosta, seuraisi siitä, että kiviaineksista, joita hyödynnetään kaupallisesti Yhdistyneessä kuningaskunnassa, ei kanneta veroa, kun niitä käytetään tiettyyn tarkoitukseen, mutta kiviaineksista, joita käytetään samaan tarkoitukseen tuontimaassa, kannetaan AGL:ää, koska [Yhdistyneen kuningaskunnan] viranomaisilla ei ole keinoja tarkkailla kiviainesten käyttöä [tämän jäsenvaltion] ulkopuolella” (edellä 8 kohdassa mainitun muutoksenhausta annetun tuomion 176 kohta).
Kuten komissio on todennut riidanalaisen päätöksen 33 kohdassa, kun otetaan huomioon AGL:n tavoite, kun sillä pyritään verottamaan vain kiviaineksina hyödynnettäviä materiaaleja, on katsottava, että Yhdistyneessä kuningaskunnassa kaupallisesti hyödynnettävät ja maasta vietävät materiaalit ovat tosiasiallisesti keskenään erilaisessa tilanteessa, koska materiaalien viennin jälkeen Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset eivät lähtökohtaisesti enää voi valvoa verotuksen pääedellytyksen – joka on materiaalin kaupallinen hyödyntäminen kiviaineksena – soveltamista. Viranomaiset eivät nimittäin voi tai niiden on vaikea määrittää sitä, voidaanko maasta vietyä materiaalia mahdollisesti käyttää ja hyödyntää kiviaineksena, tapahtuuko näin todella vai käytetäänkö sitä muihin tarkoituksiin, ja tämä riippuu myös kohdemaassa säädetyistä edellytyksistä. Tätä koskeva kantajan väite, jonka mukaan Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten on erityisen helppo tunnistaa vientiin tarkoitettujen materiaalien fysikaalis-kemialliset ominaisuudet sen määrittelemiseksi, soveltuvatko ne vai eivätkö ne sovellu käytettäviksi menetelmissä, jotka on vapautettu verosta AGL:n nojalla, ei voi menestyä. Vaikka oletettaisiin, että asia on näin, kuten edellä 53 ja 54 kohdassa on todettu, luokittelu kiviainekseksi tai verosta vapautetuksi materiaaliksi ei riipu juuri näistä ominaisuuksista vaan muun muassa siitä, että tietyt yksilöidyt materiaalit taikka tietyillä menetelmillä saadut materiaalit suljetaan yksittäistapauksittain pois AGL:n soveltamisalasta. Lisäksi se, että maasta viedyt materiaalit ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa kaupallisesti hyödynnettävät materiaalit eivät ole toisiinsa rinnastettavassa tilanteessa, on vahvistettu AGL:n ympäristötavoitteeseen nähden (ks. edellä 63 kohta), koska silloin, kun kyseessä on vienti, Yhdistyneen kuningaskunnan lainsäätäjä ja viranomaiset eivät voi verotuksellisen erottelun avulla kohdentaa kiviainesten kysyntää uudelleen tämän tavoitteen mukaisesti.
Lopuksi kantajan väitettä, jonka mukaan 90 prosenttia maasta viedyistä ja siis verosta vapautetuista kiviaineksista on peräisin Glensandassa Skotlannissa sijaitsevasta graniittilouhoksesta ja jonka mukaan niitä ei voida käyttää verosta vapautetuissa menetelmissä Yhdistyneessä kuningaskunnassa, ei ole näytetty toteen. Vaikka se pitäisi paikkansa, sen perusteella ei voida asettaa kyseenalaiseksi edellä 97 kohdassa esitettyjä toteamuksia. On nimittäin niin, että vaikka näistä materiaaleista kannettaisiin vero hyödynnettäessä niitä kaupallisesti kiviaineksina Yhdistyneessä kuningaskunnassa, ei tämä väite osoita, että Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset voisivat tutkia, että maasta viedyt materiaalit ovat kohdemaassa oikeudellisesti ja tosiasiallisesti tilanteessa, jossa – jos niitä olisi hyödynnetty samalla tavalla Yhdistyneessä kuningaskunnassa – niihin olisi sovellettu AGL:ää.
Koska kyseiset tilanteet eivät ole rinnastettavissa, kantaja ei näin ollen ole osoittanut, että vientien vapauttaminen verosta on verotuksellista erottelua, joka saattaa muodostaa EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja valikoivia etuja. Siten ei ole tarpeen tutkia sitä, kannustaako tämä verovapautus peruskiviainesten hyödyntämistä ja aiheuttaako se siis AGL:n ympäristötavoitteen vastaisia seurauksia, jotka voidaan perustella AGL:n järjestelmän luonteella ja rakenteella.
Niinpä kun otetaan huomioon edellä esitetyt seikat, kantaja ei ole osoittanut, että riidanalaisen päätöksen 33 kohdassa on virhe siltä osin kuin siinä todetaan yhtäältä, että Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisilta puuttuu mahdollisuus valvoa ”kiviainesten käyttöä alueensa ulkopuolella”, ja toisaalta, että on olemassa tarve ”välttää kiviainesten viennin epäyhdenvertaista kohtelua”.
Tämä väite on näin ollen hylättävä. Näin ei kuitenkaan kyseenalaisteta riidanalaisen päätöksen päätösosan lainvastaisuutta sellaisena kuin se ilmenee päätöksen 43 perustelukappaleesta; päätösosan mukaan komissio ei vastusta AGL:ää kokonaisuudessaan, koska sen ”soveltamisala voidaan perustella [kyseisen] verojärjestelmän logiikalla ja luonteella”.
Kun otetaan huomioon edellä 51–92 kohdassa todetut virheet, jotka komissio on tehnyt tuen käsitettä soveltaessaan, on riidanalainen päätös näin ollen kumottava muilta osin kuin Pohjois-Irlannille myönnetyn vapautuksen – joka ei ole tämän oikeudenkäynnin kohteena – osalta, koska EY 87 artiklan 1 kohtaa on rikottu, eikä toisesta, kolmannesta ja neljännestä kanneperusteesta ole tarpeen lausua.
Oikeudenkäyntikulut
Muutoksenhausta antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin on määrännyt, että oikeudenkäyntikuluista päätetään myöhemmin. Unionin yleisen tuomioistuimen on näin ollen määrättävä tässä tuomiossa kaikista eri menettelyihin liittyvistä oikeudenkäyntikuluista työjärjestyksensä 121 artiklan mukaisesti.
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 87 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on hävinnyt asian, se velvoitetaan korvaamaan yhteisöjen tuomioistuimessa ja unionin yleisessä tuomioistuimessa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut kantajan vaatimusten mukaisesti.
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 87 artiklan 4 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan jäsenvaltiot, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan. Yhdistynyt kuningaskunta vastaa näin ollen sille yhteisöjen tuomioistuimessa ja unionin yleisessä tuomioistuimessa aiheutuneista oikeudenkäyntikuluista.

Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu ensimmäinen jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Komission 24.4.2002 tekemä päätös K(2002) 1478 lopullinen, joka koskee valtiontukea N 863/01 – Yhdistynyt kuningaskunta / Kiviainesvero, kumotaan muilta osin kuin Pohjois-Irlannille myönnetyn vapautuksen osalta.

2)
Euroopan komissio vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan British Aggregates Associationille yhteisöjen tuomioistuimessa ja unionin yleisessä tuomioistuimessa käydyistä menettelyistä aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.

3)
Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta vastaa sille yhteisöjen tuomioistuimessa ja unionin yleisessä tuomioistuimessa käydyistä menettelyistä aiheutuneista oikeudenkäyntikuluista.

Azizi
Labucka
Frimodt Nielsen
Schwarcz
Gratsias
Julistettiin Luxemburgissa 7 päivänä maaliskuuta 2012.
Allekirjoitukset
Sisällys

Asian tausta

Asian käsittely ja osapuolten vaatimukset

Oikeudellinen arviointi

1. Alustavat huomautukset

2. Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee EY 87 artiklan 1 kohdan rikkomista

Tiivistelmä osapuolten asian palauttamisen jälkeen esittämistä huomautuksista

EY 87 artiklan 1 kohdan soveltamisedellytykset

Edun valikoivuutta koskevat edellytykset

AGL:n mukainen ”normaali” verotus

AGL:n mukaisen verotuksellisen erottelun olemassaolo

– Kyseisten tilanteiden rinnastettavuutta koskevat edellytykset

– Savesta, liuskekivestä, kaoliinista, kaoliinisavesta (ball clay) ja vuolukivestä saadun kiviaineksen tilanteen rinnastaminen muiden kiviainesten tilanteeseen

– Rinnastettavien tilanteiden verotuksellinen erottelu

Perusteleminen AGL:n luonteella tai yleisellä rakenteella

Kiviainesten viennin verovapaus

Oikeudenkäyntikulut
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: englanti.