CELEX: 62013CJ0549
Zahtjev za prethodnu odluku
Članak 56. UFEU-a
Sloboda pružanja usluga
Ograničenja
Direktiva 96/71/EZ
Postupci za sklapanje ugovora o javnim uslugama
Nacionalni propis koji ponuditeljima i njihovim podizvoditeljima nameće obvezu isplate minimalne plaće osoblju koje pruža usluge koje su predmet ugovora o javnoj nabavi
Podizvoditelj sa sjedištem u drugoj državi članici

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 56. UFEU‑a i članka 3. stavka 1. Direktive 96/71/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 1996. o upućivanju radnika u okviru pružanja usluga (
SL 1997, L 18, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 5., str. 127.).
Zahtjev je upućen u okviru spora između Bundesdruckerei GmbH (u daljnjem tekstu: Bundesdruckerei) i Stadt Dortmunda (grad Dortmund, Njemačka), u vezi s obvezom iz specifikacija za ugovor o javnim uslugama Stadt Dortmunda prema kojoj je radnicima ponuditeljevih podizvoditelja potrebno osigurati isplatu minimalne plaće predviđene propisom Landa kojem podliježe javni naručitelj, čak i kad dotični podizvoditelj ima sjedište u drugoj državi članici i kad će sve usluge u vezi s izvršenjem dotičnog ugovora biti tamo pružene.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 96/71 u članku 1., naslovljenom „Opseg“, propisuje:
„1.   Ova se Direktiva primjenjuje na poduzeća s poslovnim nastanom u državi članici koja, u okviru transnacionalnog pružanja usluga, upućuju radnike u skladu sa stavkom 3. na državno područje države članice.
[...]
3.   Ova se Direktiva primjenjuje u mjeri u kojoj poduzeća iz stavka 1. poduzimaju jednu od sljedećih transnacionalnih mjera:
(a)
upućuju radnike, za svoj račun i pod svojim vodstvom, na državno područje države članice na temelju ugovora sklopljenog između poduzeća koje upućuje i primatelja usluge koji posluje u toj državi članici, pod uvjetom da postoji radni odnos između poduzeća koje vrši upućivanje i radnika za vrijeme upućivanja; ili
(b)
upućuju radnike u pogon ili poduzeće koje pripada skupini poduzeća na državnom području države članice, pod uvjetom da postoji radni odnos između poduzeća koje vrši upućivanje i radnika za vrijeme upućivanja; ili
(c)
upućuju radnike, kao poduzeće za privremeno zapošljavanje ili poduzeće koje ustupa radnike, poduzeću korisniku koje ima poslovni nastan ili obavlja djelatnost na državnom području države članice, pod uvjetom da postoji radni odnos između poduzeća za privremeno zapošljavanje ili poduzeća koje radnika ustupa i radnika za vrijeme upućivanja.
[...]“
Članak 3. te direktive, naslovljen „Uvjeti zaposlenja“, propisuje u stavku 1.:
„Države članice osiguravaju da, neovisno o pravu koje se primjenjuje na radni odnos, poduzeća iz članka 1. stavka 1. radnicima upućenim na njihovo državno područje jamče uvjete zaposlenja u odnosu na sljedeća pitanja, koja su u državi članicu u kojoj se obavlja posao određena:
—
zakonom ili drugim propisom, i/ili
—
kolektivnim ugovorima ili arbitražnim pravorijecima proglašenim univerzalno primjenjivim u smislu stavka 8., ako se odnose na djelatnosti iz Priloga:
[...]
(c)
minimalne plaće, uključujući one uvećane za prekovremeni rad; ova se točka ne primjenjuje na dopunske strukovne mirovinske sustave;
[...]
Za potrebe ove Direktive, pojam minimalnih plaća iz stavka 1. točke (c) određen je nacionalnim pravom i/ili praksom države članice na čije je državno područje radnik upućen.“
Članak 26. Direktive Europskog parlamenta i Vijeća 2004/18/EZ od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama (
SL L 134, str. 114
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 156.), naslovljen „Uvjeti za izvršenje ugovora“, propisivao je, prije nego što je ukinut Direktivom 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ (
SL L 94, str. 65
.):
„Javni naručitelji mogu odrediti posebne uvjete vezane za izvršenje ugovora, pod uvjetom da su oni sukladni s pravom Zajednice i da su navedeni u pozivu na nadmetanje ili u specifikacijama. Uvjeti kojima se uređuje izvršenje ugovora mogu se, posebno, odnositi na socijalne i okolišne aspekte.“
Njemačko pravo
Zakon o sprečavanju ograničenja tržišnog natjecanja (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen), u verziji objavljenoj 26. lipnja 2013. (BGBl. 2013 I, str. 1750. i 3245.), konačno izmijenjen člankom 2. stavkom 78. Zakona od 7. kolovoza 2013. (BGBl. 2013 I, str. 3154., u daljnjem tekstu: GWB), utvrđuje u člancima 102. do 124. skup pravila koja uređuju pravna sredstva u području postupaka sklapanja ugovora o javnoj nabavi, uključujući pravila u odnosu na pravna sredstva pred Vergabekammern des Länderom što se tiče kontrole ugovora o javnoj nabavi koje su sklopili javni naručitelji Ländera.
Članak 4. Zakona Land de Rhénanie‑du‑Nord‑Westphalie o jamstvu poštovanja kolektivnih ugovora, socijalnih propisa i poštenog tržišnog natjecanja prilikom sklapanja ugovora o javnoj nabavi (Gesetz über die Sicherung von Tariftreue und Sozialstandards sowie fairen Wettbewerb bei der Vergabe öffentlicher Aufträge) od 10. siječnja 2012. (u daljnjem tekstu: TVgG ‐ NRW) propisuje:
„(1)   Ugovori o javnim uslugama čije je izvršenje obuhvaćeno područjem primjene Zakona o upućivanju radnika, [...].
(2)   Ugovori o javnoj nabavi [...] u području javnog putničkog prijevoza cestom i željeznicom [...].
(3)   Ugovori o javnim uslugama koji nisu obuhvaćeni stavcima 1. i 2. mogu biti dodijeljeni samo onim poduzetnicima koji se prilikom davanja ponude obvežu pisanom izjavom javnom naručitelju na plaćanje minimalne satnice od 8,62 eura svojem osoblju [...] za pružanje usluga. Poduzetnici su dužni u svojoj izjavi o preuzimanju obveze navesti narav preuzete obveze u okviru kolektivnog ugovora kao i minimalnu satnicu koja će se isplaćivati osoblju zaduženom za pružanje usluga. U skladu s člankom 21., Ministarstvo rada može uredbom prilagoditi iznos minimalne satnice.“
Glavni postupak i prethodno pitanje
U svibnju 2013. Stadt Dortmund je objavio poziv na nadmetanje, na razini Europske unije, radi sklapanja ugovora o javnoj nabavi u vezi s digitalizacijom dokumenata i konverzijom podataka za potrebe urbanističke službe toga grada. Vrijednost ugovora iznosila je otprilike 300.000 eura.
Točka 2. posebnih uvjeta poziva na nadmetanje, koja se odnosila na poštovanje odredaba TVgG ‐ NRW‑a, sadržavala je obrazac akta koji je ponuditelj bio dužan potpisati i kojime je davao izjavu da se obvezuje svojim radnicima isplatiti minimalnu satnicu od 8,62 eura te zahtijevati od svojih podizvoditelja da se također obvežu na poštovanje te minimalne plaće.
Bundesdruckerei je pismom od 24. lipnja 2013. obavijestio Stadt Dortmund da bi, u slučaju dobivanja ugovora, usluge koje su predmet tog ugovora pružao podizvoditelj sa sjedištem u drugoj državi članici, u predmetnom slučaju u Poljskoj, isključivo u toj istoj državi. Bundesdruckerei je u pismu naveo da se podizvoditelj ne bi mogao obvezati na poštovanje minimalne plaće propisane odredbama TVgG ‐ NRW‑a budući da takva minimalna plaća nije predviđena kolektivnim ugovorima ni zakonom te države članice te da plaćanje takve minimalne plaće nije uobičajeno s obzirom na prevladavajuće životne uvjete u navedenoj državi.
U tim uvjetima, Bundesdruckerei je zatražio potvrdu od Stadt Dortmunda da se obveze predviđene u točki 2. posebnih uvjeta poziva na nadmetanje, koja se odnosi na poštovanje odredaba TVgG ‐ NRW‑a, ne primjenjuju na podizvoditelja kojega je namjeravao angažirati. Bundesdruckerei je dodao da su prema njegovom mišljenju te obveze protivne pravu ugovora o javnoj nabavi.
Pismom od 5. kolovoza 2013. Stadt Dortmund je odgovorio da nije u mogućnosti udovoljiti Bundesdruckereiju jer je kao javni naručitelj Land de Rhénanie‑du‑Nord‑Westphalie dužan primjenjivati odredbe TVgG ‐ NRW‑a te da se prema njegovom mišljenju te odredbe ne mogu tumačiti u smislu kako to zagovara Bundesdruckerei.
Bundesdruckerei se obratio Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsbergu (vijeće za ugovore o javnoj nabavi vlade okruga Arnsberg) kako bi potonji, između ostalog, naložio Stadt Dortmundu izmjenu poziva na nadmetanje u smislu da se obveze predviđene u točki 2. posebnih uvjeta ne primjenjuju na podizvoditelje sa sjedištem u drugoj državi članici i čiji radnici za izvršenje ugovora o javnoj nabavi djeluju samo u toj državi. U prilog svojoj žalbi Bundesdruckerei navodi da su te obveze neopravdano ograničenje slobode pružanja usluga iz članka 56. UFEU‑a budući da uključuju dodatan gospodarski teret koji onemogućava ili čini manje privlačnim prekogranično pružanje usluga dotičnog poduzetnika.
Stadt Dortmund tvrdi da je obveza plaćanja minimalne plaće predviđena člankom 4. stavkom 3. TVgG ‐ NRW‑a, koja je stavljena na teret podizvoditeljâ, u skladu s pravom Unije. Naime, u predmetnom su slučaju zadovoljeni zahtjevi koji proizlaze iz presude Rüffert (C‑346/06,
EU:C:2008:189
) jer se ta obveza temelji na zakonskoj osnovi, odnosno na TVgG ‐ NRW‑u. Na taj se način takva obveza može nametnuti kao poseban uvjet u odnosu na izvršenje ugovora u skladu s člankom 26. Direktive 2004/18. Nadalje, ta je zakonska obveza opravdana, kao što je to bio naveo nacionalni zakonodavac u obrazloženju TVgG ‐ NRW‑a, jer jamči isplatu razumne naknade radnicima koji su angažirani za obavljanje javnih radova, što također olakšava sustave socijalne sigurnosti.
Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg kao prvo smatra da ga se treba kvalificirati kao „sud“ u smislu članka 267. UFEU‑a na način da je nadležan uputiti Sudu zahtjev za prethodnu odluku. U tom pogledu upućuje na presudu Forposta (ranije Praxis) i ABC Direct Contact (C‑465/11,
EU:C:2012:801
).
Nadalje, Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg smatra da iz teksta članka 4. stavka 3. TVgG ‐ NRW‑a ne proizlazi da se obveza iz te odredbe primjenjuje na ponuditelje za ugovor o javnoj nabavi koji namjeravaju pružanje usluga koje su predmet tog ugovora dati u podugovor isključivo subjektima sa sjedištem u drugoj državi članici Unije budući da navedena odredba ne daje naznake o svojem teritorijalnom području primjene. Najviše što bi bilo moguće zaključiti iz svrhe TVgG ‐ NRW‑a, koja se sastoji u osiguravanju isplate odgovarajuće plaće radnicima koji izvršavaju ugovor o javnoj nabavi sklopljen u Land de Rhénanie‑du‑Nord‑Westphalie, jest to da se njegov članak 4. stavak 3. primjenjuje na cjelokupno njemačko područje.
Konačno, Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg smatra da proširenje minimalne plaće na radnike koji izvršavaju ugovore o javnoj nabavi izvan njemačkog područja predstavlja ograničenje slobode pružanja usluga te neizravnu diskriminaciju ponuditelja koji pružaju svoje usluge u drugim državama članicama koje imaju vrlo različite strukture troškova.
Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg smatra da se to ograničenje ne može opravdati zaštitom radnika koja predstavlja važan zahtjev od javnog interesa. Naime, s obzirom na velik nerazmjer troškova života u različitim državama članicama Unije, propisivanje minimalne plaće tim radnicima ne bi omogućilo ostvarenje legitimnog cilja jamstva odgovarajuće naknade u okviru izvršenja ugovora o javnoj nabavi javnih naručitelja Land de Rhénanie‑du‑Nord‑Westphalie i također ne bi bilo nužno u tu svrhu. Satnica koja odgovara toj minimalnoj plaći bila bi za brojne države članice očito viša od one koja je potrebna za osiguranje odgovarajuće naknade s obzirom na postojeće troškove života u tim zemljama. Nadalje, kad je riječ o ugovorima o javnoj nabavi koji se u cijelosti izvršavaju izvan njemačkog područja, nije moguće isključiti da je zakonodavstvo države članice u kojoj se pruža usluga već uzelo u obzir opći interes povezan sa zaštitom radnika.
U tim okolnostima Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg odlučio je prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Jesu li u suprotnosti s člankom 56. UFEU‑a i člankom 3. stavkom 1. Direktive 96/71 nacionalna odredba i/ili uvjeti za sklapanje ugovora o javnoj nabavi prema kojima se ponuditelj koji želi dobiti ugovor o javnoj nabavi temeljem poziva na nadmetanje (1) mora obvezati da će osoblju koje će biti angažirano za izvršenje ugovora isplatiti plaću prema kolektivnom ugovoru ili minimalnu plaću utvrđenu tom odredbom i (2) mora angažiranom ili predviđenom podizvoditelju naložiti istu takvu obvezu te dostaviti javnom naručitelju odgovarajuću izjavu o preuzimanju obveza od strane podizvoditelja, ako (a) ta odredba predviđa takvu obvezu samo za sklapanje ugovora o javnoj nabavi, ali ne i za dodjelu ugovora između privatnih ugovaratelja i (b) podizvoditelj ima sjedište u drugoj državi članici Europske unije i radnici podizvoditelja pružaju usluge koje su predmet ugovora isključivo u njegovoj državi podrijetla?“
O prethodnom pitanju
Dopuštenost
Uvodno valja provjeriti predstavlja li Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg „sud“ u smislu članka 267. UFEU‑a i, dakle, je li dopušten zahtjev za prethodnu odluku.
Na temelju svoje ustaljene sudske prakse Sud, kod ocjene ima li tijelo koje je uputilo zahtjev obilježje „suda“ u smislu članka 267. UFEU‑a, pitanje koje je obuhvaćeno jedino pravom Unije, uzima u obzir skup elemenata kao što su zakonski izvor tijela, trajnost, obvezatnost njegove nadležnosti, kontradiktornost postupka, primjena pravnih pravila od strane tijela kao i njegova neovisnost [presude HI, C‑92/00,
EU:C:2002:379
, t. 25. kao i Forposta (ranije Praxis) i ABC Direct Contact,
EU:C:2012:801
, t. 17.].
U tom pogledu iz članaka 104. i 105. GWB‑a, odredaba koje uređuju pravna sredstva pred Vergabekammernima u području postupaka sklapanja ugovora o javnoj nabavi, na očit način proizlazi da ta tijela, kojima je dodijeljena isključiva nadležnost za postupanje u prvom stupnju u sporovima između gospodarskih subjekata i javnih naručitelja, ispunjavaju, kad su pozvana izvršavati navedenu nadležnost, kriterije navedene u točki 21. ove presude [vidjeti analogijom, kad je riječ o tijelima za kontrolu ugovora o javnoj nabavi, presude HI,
EU:C:2002:379
, t. 26. i 27. te Forposta (ranije Praxis) i ABC Direct Contact,
EU:C:2012:801
, t. 18.].
Iz prethodno navedenoga proizlazi da se Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg treba kvalificirati kao „sud“ u smislu članka 267. UFEU‑a na način da je dopušten njegov zahtjev za prethodnu odluku.
Meritum
Kad je riječ o opsegu prethodnog pitanja, valja ustvrditi da Direktiva 96/71 nije primjenjiva na predmet u glavnom postupku, za razliku od situacije o kojoj je bila riječ u drugim predmetima, kao što je ona koja je rezultirala presudom Rüffert (
EU:C:2008:189
).
Naime, nesporno je da ponuditelj koji je uložio žalbu u predmetu u glavnom postupku ne namjerava izvršiti ugovor o javnoj nabavi upućivanjem na njemačko područje radnika svojeg podizvoditelja, društva kćeri sa 100-postotnim sjedištem u Poljskoj.
Naprotiv, prema izričaju sâmog prethodnog pitanja, ono se odnosi na situaciju u kojoj „podizvoditelj ima sjedište u drugoj državi članici Europske unije [, osim Njemačke,] i radnici podizvoditelja pružaju usluge koje su predmet ugovora isključivo u njegovoj državi podrijetla“.
Takva situacija nije obuhvaćena jednom od tri transnacionalne mjere predviđene u članku 1. stavku 3. Direktive 96/71 pa ta direktiva nije primjenjiva na spor u glavnom postupku.
Osim toga, iako se čini, kao što to navodi Europska komisija, da ugovor o javnoj nabavi o kojemu je riječ u glavnom postupku ulazi u područje primjene Direktive 2004/18 uzimajući u obzir njegov predmet i iznos te pod pretpostavkom da se zahtjeve u području minimalne plaće propisane u članku 4. stavku 3. TVgG ‐ NRW‑a može kvalificirati kao „posebne uvjete vezane za izvršenje ugovora“, osobito kao „socijalne aspekte“ koji su „navedeni u pozivu na nadmetanje ili u specifikacijama“, u smislu članka 26. te direktive, ipak se prema toj odredbi takve zahtjeve može nametnuti samo ako su „sukladni s pravom Zajednice“.
Iz toga slijedi da svojim pitanjem Vergabekammer bei der Bezirksregierung Arnsberg u biti pita protivi li se, u situaciji kao što je ona u glavnom postupku u kojoj ponuditelj namjerava izvršiti ugovor o javnoj nabavi isključivo uz pomoć radnika zaposlenih kod podizvođača sa sjedištem u državi članici koja nije država članica javnog naručitelja, članak 56. UFEU‑a primjeni propisa države članice tog javnog naručitelja kojim se tog podizvođača obvezuje na isplatu navedenim radnicima minimalne plaće utvrđene tim propisom.
U tom pogledu iz sudske prakse Suda proizlazi da propisivanje nacionalnim propisom minimalnih naknada ponuditeljevim podizvoditeljima sa sjedištem u državi članici koja nije država članica javnog naručitelja i u kojoj su niže minimalne plaće predstavlja dodatan gospodarski teret koji može zabraniti, ometati ili učiniti manje privlačnim pružanje njihovih usluga u državi članici domaćinu. Stoga mjera kao što je ona o kojoj je riječ u glavnom postupku može predstavljati ograničenje u smislu članka 56. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu Rüffert,
EU:C:2008:189
, t. 37.).
Takva nacionalna mjera može se načelno opravdati ciljem zaštite radnika, na što se izričito pozvao zakonodavac Land Rhénanie‑du‑Nord‑Westphalie u nacrtu zakona koji je doveo do usvajanja TVgG ‐ NRW‑a, odnosno ciljem osiguranja da radnici dobivaju odgovarajuću plaću kako bi se izbjegli „socijalni damping“ i kažnjavanje konkurentskih poduzetnika koji isplaćuju odgovarajuću plaću svojim zaposlenicima.
Sud je već presudio da takva nacionalna mjera, budući da se primjenjuje samo na ugovore o javnoj nabavi, nije sposobna ostvariti navedeni cilj ako postoje naznake da radnici aktivni u okviru ugovora između privatnih ugovaratelja trebaju istu zaštitu plaće kao oni koji su aktivni u okviru ugovorâ o javnoj nabavi (vidjeti u tom smislu presudu Rüffert,
EU:C:2008:189
, t. 38. do 40.).
U svakom slučaju, nacionalni propis o kojemu je riječ u glavnom postupku čini se neproporcionalnim budući da njegovo područje primjene obuhvaća situaciju kao što je ona o kojoj je riječ u sporu u glavnom postupku, u kojoj radnici izvršavaju ugovor o javnoj nabavi u državi članici koja nije država članica javnog naručitelja i u kojoj su niže minimalne plaće.
Naime, propisujući u takvoj situaciji fiksnu minimalnu plaću koja odgovara plaći potrebnoj za osiguranje odgovarajuće naknade radnicima države članice javnog naručitelja s obzirom na postojeći trošak života u toj državi članici, ali koja nema veze s prevladavajućim troškom života u državi članici u kojoj će se pružati usluge u vezi s ugovorom o javnoj nabavi o kojemu je riječ i koja bi dakle oduzela konkurentsku prednost podizvoditelju sa sjedištem u toj potonjoj državi članici zbog postojećih razlika između odnosnih stopa plaća, takav propis nadilazi ono što je nužno za osiguranje ostvarenja cilja zaštite radnikâ.
Mjera zaštite plaća o kojoj je riječ u glavnom postupku ne može se opravdati ni s obzirom na cilj stabilnosti sustavâ socijalne sigurnosti. Naime, nije zauzet pristup, a uostalom ne čini se ni da ga je moguće zastupati, da je primjena te mjere na dotične poljske radnike nužna radi izbjegavanja rizika od teške povrede ravnoteže njemačkog sustava socijalne sigurnosti (vidjeti analogijom presudu Rüffert,
EU:C:2008:189
, t. 42.). Kad ti radnici ne bi dobivali odgovarajuću plaću i kad bi stoga bili prisiljeni koristiti sustav socijalne sigurnosti za osiguranje minimalne razine kupovne moći, imali bi pravo na poljsku socijalnu pomoć. Međutim, očito je da takva posljedica ne bi teretila njemački sustav socijalne sigurnosti.
S obzirom na sveukupna prethodna razmatranja, na postavljeno pitanje valja odgovoriti da se u situaciji kao što je ona u glavnom postupku, u kojoj ponuditelj namjerava izvršiti ugovor o javnoj nabavi isključivo uz pomoć radnika zaposlenih kod podizvođača sa sjedištem u državi članici koja nije država članica javnog naručitelja, članak 56. UFEU‑a protivi primjeni propisa države članice tog javnog naručitelja kojim se tog podizvođača obvezuje na isplatu navedenim radnicima minimalne plaće utvrđene tim propisom.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenoga, Sud (deveto vijeće) odlučuje:

U situaciji kao što je ona u glavnom postupku, u kojoj ponuditelj namjerava izvršiti ugovor o javnoj nabavi isključivo uz pomoć radnika zaposlenih kod podizvođača sa sjedištem u državi članici koja nije država članica javnog naručitelja, članak 56. UFEU‑a protivi se primjeni propisa države članice tog javnog naručitelja kojim se tog podizvođača obvezuje na isplatu navedenim radnicima minimalne plaće utvrđene tim propisom.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: njemački