CELEX: 62013CJ0315
Преюдициално запитване
Свободно предоставяне на услуги
Членове 56 ДФЕС и 57 ДФЕС
Директива 96/71/ЕО
Член 3, параграфи 1 и 10
Директива 2006/123/ЕО
Член 19
Национална правна уредба, която изисква от лицето, при което работят командировани работници или стажанти, да декларира онези, които не могат да представят потвърждение за получаване на декларацията, която техният установен в друга държава членка работодател е трябвало да подаде пред приемащата държава членка
Наказателноправна санкция

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на членове 56 ДФЕС и 57 ДФЕС, на член 3, параграфи 1 и 10 от Директива 96/71/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 1996 година относно командироването на работници в рамките на предоставянето на услуги (
OВ L 18, 1997 г., стр. 1
, Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 4, стр. 29) и на член 19 от Директива 2006/123/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар (
OВ L 376, стр. 36
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 58, стр. 50).
Запитването е отправено в рамките на наказателно производство, образувано срещу, от една страна, белгийските граждани г‑н Edgard De Clercq, г‑н Emiel De Clercq, г‑жа Rottiers и г‑жа Tampère и от друга страна, Thermotec NV, дружество по белгийското право (наричани по-нататък общо „подсъдимите“) по-специално поради това, че в периода от 1 април 2007 г. до 18 ноември 2008 г. включително на няколко пъти не са изпълнили наложеното от националното законодателство задължение да подадат декларация относно командированите работници.
Правна уредба
Правото на Съюза
Директива 96/71
Член 1 от Директива 96/71, озаглавен „Приложно поле“, гласи:
„1.   Настоящата директива се прилага за предприятия, установени в държава членка, които в рамките на транснационалното предлагане на услуги командироват работници в съответствие с параграф 3 на територията на държава членка.
[…]
3.   Настоящата директива се прилага доколкото предприятията, посочени в параграф 1, предприемат една от следните транснационални мерки:
a)
командироват работници на територията на държава членка за собствена сметка и под свое ръководство по договор, сключен между командироващото предприятие, и страната, за която са предназначени услугите, действаща в тази държава членка, при условие че съществува трудово правоотношение между командироващото предприятие и работника за периода на командироване;
или
б)
командироват работници в организация или предприятие, притежавано от групата на територията на държава членка, при условие че съществува трудово правоотношение между командироващото предприятие и работника за периода на командироване; или
[…]“.
Член 3 от Директива 96/71, озаглавен „Условия за работа“, гласи:
„1.   Държавите членки трябва да осигурят, независимо от приложимия закон по отношение на трудовото правоотношение, предприятията, посочени в член 1, параграф 1, да гарантират на работниците, командировани на тяхна територия, ред и условия на работа, обхващащи следните въпроси, които са определени в държавата членка, в която се извършва работата:
—
от законови, подзаконови или административни разпоредби, и/или
—
по силата на колективни договори или арбитражни решения, които са били обявени за общоприложими по смисъла на параграф 8 дотолкова, доколкото те засягат дейностите, посочени в приложението[, а именно всички дейности, включващи всички строителни работи, отнасящи се до строителството, ремонта, възстановяването, поддържането, изменението или разрушаването на сгради]:
a)
максимална продължителност на работата и минимална продължителност на почивка;
б)
минимални платени почивни дни;
в)
минимални ставки на заплащане, включително ставки за извънреден труд; […]
г)
условия за предлагане на работници за наемане на работа, в частност от предприятия за временна работа;
д)
здраве, безопасност и хигиена на работното място;
е)
защитни мерки по отношение на условията за наемане на работа на бременни жени или родилки, деца и младежи;
ж)
равно третиране на мъжете и жените и други разпоредби за недискриминация.
[…]
10.   Настоящата директива не засяга прилагането от държавите членки по отношение на националните предприятия и предприятията от други държави, в съответствие с Договора, на основата на равно третиране, на:
—
условия за наемане на работа по въпроси, различни от посочените в първата алинея на параграф 1, в случай на разпоредби, свързани с обществения ред;
—
условия за наемане на работа, определени в колективните трудови договори или арбитражни решения по смисъла на параграф 8 и отнасящи се до дейности, които са различни от посочените в приложението“.
Член 5 от тази директива е озаглавен „Мерки“ и гласи:
„Държавите членки вземат съответните мерки в случай на неспазване на настоящата директива.
В частност, те осигуряват работниците и/или техните представители да разполагат със съответни процедури за изпълнението на задълженията по настоящата директива“.
Директива 2006/123
Член 16 от Директива 2006/123, озаглавен „Свобода да се предоставят услуги“, в параграф 2 гласи:
„Държавите членки не могат да ограничават свободата да се предоставят услуги, в случай на доставчик, установен в друга държава членка като налагат някое от следните изисквания:
[…]
ж)
ограничения на свободата да се предоставят услуги, посочени в член 19“.
Член 19 от Директива 2006/123, който се намира в глава IV, раздел 2 от нея, свързан с правата на получателите на услуги в рамките на свободното предоставяне на услуги, е озаглавен „Забранени ограничения“. Този член предвижда:
„Държавите членки не може да налагат на получателите изисквания, които ограничават ползването на услуга, предоставяна от доставчик, установен в друга държава членка, по-специално следните изисквания:
a)
задължение да се получи разрешение или да се подаде декларация пред техните компетентни органи;
[…]“.
В съответствие с член 44, параграф 1, първа алинея от тази директива държавите членки са длъжни да въведат в сила законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими, за да се съобразят с нея, преди 28 декември 2009 г.
Белгийското право
Закон за икономическо преустройство от 4 август 1978 г.
Законът за икономическо преустройство от 4 август 1978 г. (
Moniteur belge
от 17 август 1978 г., стр. 9106) предвижда в член 69:
„§ 1   Всяко лице, при което или за което работят работници на друго предприятие, за които продължава да се прилага социалноосигурителен режим на друга, различна от Белгия държава членка […], трябва да съобщи на Службата за социален надзор към Министерството на социалните грижи от първия присъствен за тези работници ден имената на онези, които не са могли да представят доказателство за прилагането на този социалноосигурителен режим чрез представяне на удостоверение за командироване съгласно член 11 от Регламент (ЕИО) № 574/72 на Съвета от 21 март 1972 година относно определяне на реда за прилагане на Регламент (ЕИО) № 1408/71 за прилагането на схеми за социална сигурност на заети лица и техните семейства, които се движат в рамките на Общността [
OВ L 74, стр. 11
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 1, стр. 74], и да съобщи името или наименованието и адреса на техните работодатели.
[…]
§ 2   […]
На лицата, които не изпълняват изискванията на § 1, се налагат наказателните санкции, посочени в членове 35 и 39 от [Закона от 27 юни 1969 г. за изменение на Наредба-закон от 28 декември 1944 г. за социалната сигурност на работниците]“.
Член 69 е отменен от член 149 от Програмния закон (I) от 27 декември 2006 г. (
Moniteur belge
от 28 декември 2006 г., стр. 75178, наричан по-нататък „Програмният закон“).
Програмният закон
Раздел 1 на глава VIII от дял IV от Програмния закон, в който са членове 137 и 138, уточнява приложното поле на тази глава и дава някои определения. Член 137 от Програмния закон предвижда:
„За прилагането на настоящата глава и правилниците за изпълнението ѝ:
1°
работници са лицата, които предоставят работна сила срещу възнаграждение и са подчинени на друго лице;
2°
командировани работници са лицата, посочени в точка 1°, които предоставят работна сила временно или на непълно работно време в Белгия и които,
a)
обичайно работят на територията на една или няколко страни, различни от Белгия, или
b)
са наети на работа в страна, различна от Белгия;
3°
работодатели са физически или юридически лица, които наемат работниците, посочени в точка 2°;
4°
стажанти са лицата, които в рамките на курс на обучение или на професионална подготовка преминават задължителен или доброволен стаж, за да получат диплом или сертификат или да придобият практически опит;
5°
командировани стажанти са лицата, посочени в точка 4°, чийто стаж в рамките на чуждестранен курс на обучение или чуждестранен курс за професионална подготовка се провежда изцяло или отчасти на белгийска територия;
6°
институция, в която стажантът следва курса на обучение или на професионална подготовка, е предприятие, публично или частно учебно заведение или всяко друго образувание, в което се провежда стажът;
[…]“.
Съгласно член 138 от Програмния закон:
„Настоящата глава се прилага за:
—
командированите работници и техните работодатели;
—
командированите стажанти и евентуално за институциите, в които те следват курса на обучение или на професионална подготовка;
[…]“.
Глава VIII на дял IV от Програмния закон е озаглавена „Предварително деклариране на командировани работници и самостоятелно заети лица“. Тази глава, влязла в сила на 1 април 2007 г., установява режим на предварително деклариране на командированите работници и самостоятелно заети лица, наречен „режимът на деклариране „Limosa“, тъй като това задължение е въведено в рамките на по-широк проект, наречен „системата Limosa“, съкращение от „Landenoverschrijdend Informatiesysteem ten behoeve van Migratieonderzoek bij de Sociale Administratie“ (Трансгранична информационна система за изследвания по въпросите на миграцията в рамките на социалната администрация).
Раздел 2 от тази глава VIII, в който са членове 139—152 от Програмния закон, е озаглавен „Предварително деклариране на командированите работници“. В редакцията, приложима към фактите в главното производство, член 139 от Програмния закон гласи:
„Преди наемане на командирован на територията на Белгия работник неговият работодател, служител или представител на работодателя трябва да подаде по електронен път в Националната служба за социално осигуряване декларация, съставена в съответствие с член 140, съгласно определените от краля условия.
Преди началото на стажа си на белгийска територия командированият чуждестранен стажант или институцията, в която той следва курса си на обучение или на професионална подготовка, трябва да подаде по електронен път в Националната служба за социално осигуряване декларация, съставена в съответствие с член 140, съгласно определените от краля условия.
[…]
След подаване на посочената в предишните алинеи декларация, деклараторът получава потвърждение за получаване […]
[…]“.
Съгласно член 140 от Програмния закон „[к]ралят определя групите данни, които трябва да съдържа предварителната декларация, посочена в член 139“, и „Националната служба за социално осигуряване определя съдържанието на тези групи от данни“.
Член 141 от Програмния закон, който се намира в подраздел 2 на раздел 2 от глава VIII, дял IV от Програмния закон, свързан със задължението на крайните ползватели или на лицата, за чиято сметка са средствата за заплати на командированите работници, гласи:
„Всяко лице, при което или за което посочените в член 137, точки 2° и 5° лица работят непосредствено или чрез подизпълнител, трябва преди започване на дейността на тези лица да съобщи по електронен път на Националната служба за социално осигуряване идентификационните данни за лицата, които не могат да представят издадено в съответствие с член 139, четвърта алинея от настоящата глава потвърждение за получаване, съгласно установените от краля условия.
След подаване на посочената в предходната алинея декларация деклараторът получава потвърждение за получаване […]
[…]“.
В раздел 4 от посочената глава VIII, озаглавен „Контрол и санкции“, член 157 от Програмния закон предвижда санкцията, приложима в случай на неизпълнение на задължението за деклариране по член 139 от него. Член 158 от Програмния закон, който е в същия раздел, посочва по-специално декларацията, предвидена в член 141 от него, и гласи следното:
„Без да се засягат членове 269—274 от Наказателния кодекс този, който не спази разпоредбите [на] [член] 141[…] [се наказва] с глоба от 250 до 2500 EUR; глобата се налага дотогава, докато има командировани работници или самостоятелно заети лица, по отношение на които е извършено престъпление, без обаче общият размер на глобите да надвишава 125000 EUR“.
Наказателният кодекс в областта на осигурителното право и общият Наказателен кодекс
С член 2 от Закона от 6 юни 2010 г. (
Moniteur belge
от 1 юли 2010 г., стр. 43712), влязъл в сила на 1 юли 2011 г., е приет Наказателният кодекс в областта на осигурителното право. Член 109, точка 55° от този закон отменя по-специално член 158 от Програмния закон.
Член 183 от Наказателния кодекс в областта на осигурителното право, озаглавен „Задълженията на крайните ползватели или на лицата, за чиято сметка са средствата за заплати на командированите работници“, гласи:
„С наказание от трета степен се наказва:
1°
всяко лице, при което или за което работят непосредствено или чрез подизпълнител командировани работници или стажанти и което в нарушение на дял IV, глава VIII от Програмния закон […] и указите за прилагането му преди започване на дейността на тези лица не съобщи по електронен път на Националната служба за социално осигуряване съгласно установените от краля условия идентификационните данни на лицата, които не могат да представят потвърждение за получаване [на декларацията].
[…]
За престъпленията по първа алинея глобата се умножава по броя на съответните работници, стажанти, самостоятелно заети лица или самостоятелно заети стажанти“.
Съгласно член 101 от Наказателния кодекс в областта на осигурителното право „[с]анкцията от трета степен се състои от наказанието глоба от 100 до 1000 EUR или от административно наказание глоба от 50 до 500 EUR“. Член 102 от същия кодекс предвижда, че коефициентите за увеличаване, предвидени в член 1, първа алинея от Закона от 5 март 1952 г. относно коефициентите за увеличаване на наказателните глоби (
Moniteur belge
от 3 април 1952 г., стр. 2606), изменен със Закона от 28 декември 2011 г. относно различни разпоредби в съдебната област (II) (
Moniteur belge
от 30 декември 2011 г., стр. 81669), се прилагат както върху наказателните глоби, така и върху административните глоби. В резултат от прилагането на тези коефициенти за увеличаване размерът на посочените глоби се умножава по шест.
Член 2, втора алинея от Наказателния кодекс предвижда, че „[а]ко установеното към момента на съдебното решение наказание е различно от наказанието към момента на извършване на престъплението, се прилага по-лекото наказание“.
Кралският указ
Глава VIII от дял IV от Програмния закон е допълнена от Кралския указ от 20 март 2007 г., приет за изпълнението на тази глава (
Moniteur belge
от 28 март 2007 г., стр. 16975), изменен с Кралския указ от 31 август 2007 г. (
Moniteur belge
от 13 септември 2007 г., стр. 48537, наричан по-нататък „Кралският указ“).
Съгласно член 7 от Кралския указ:
„Декларацията, посочена [в] [член] 141 […] от Програмния закон […] съдържа следните данни:
1°
Идентификационни данни за декларатора. Когато последният разполага с номер на предприятие или със социалноосигурителен номер, ако става въпрос за физическо лице, което няма качеството на предприятие по смисъла на посочения Закон от 16 януари 2003 г., е достатъчен този номер;
2°
Идентификационни данни за командирования работник […] или за командирования стажант. Когато той разполага с идентификационен номер по Националния регистър или номер по Banque Carrefour, предвиден в член 8 от горепосочения закон от 15 януари 2990 г., е достатъчен този номер;
3°
Идентификационни данни за работодателя на командирования работник или за институцията, която провежда стажа или професионалната подготовка на стажанта. Когато последният разполага с номер на предприятие или със социалноосигурителен номер, ако става въпрос за физическо лице, което няма качеството на предприятие по смисъла на горепосочения Закон от 16 януари 2003 г., е достатъчен този номер“.
Спорът по главното производство и преюдициалният въпрос
От преюдициалното запитване е видно, че Thermotec NV е дружество по белгийското право, чиято дейност се състои в производството на промишлени охладителни системи. Четирите обвиняеми в главното производство физически лица са или са били управители на това дружество. В Полша е учредено дружество сестра, Thermotec sp. z o.o. То извършва същата дейност като Thermotec NV.
При проверка, извършена на 5 май 2008 г. в седалището на Thermotec NV, службите за социален надзор констатират присъствието на четирима полски работника, трима от които наети на работа от Thermotec sp. z o.o. За тези работници не бил представен формуляр E 101. Thermotec sp. z o.o. не могло да представи и потвърждение за получаване, издадено след подаване на декларацията преди командироването, посочена в член 139 от Програмния закон (наричано по-нататък „потвърждение за получаване“), а Thermotec NV, крайният ползвател на услугите, не съобщило на компетентната белгийска служба идентификационните данни на командированите работници, които не са могли да представят потвърждение за получаване.
Проверка показва, че дори за предходните периоди на заетост на полските работници или стажанти Thermotec sp. z o.o не е поискало формуляр Е 101. Освен това за периода преди 1 април 2007 г. подсъдимите не съобщили на службата за социален надзор имената на тези работници, нито името или наименованието и адреса на техните работодатели през първия им присъствен ден. За периода след тази дата не били съобщени идентификационните данни на лицата, които не са могли да представят потвърждението за получаване.
На 3 октомври 2008 г. инспекторът по труда започва съдебно разследване. В хода на това разследване на 18 ноември 2008 г. е извършено претърсване на жилище. На 21 ноември 2008 г. полската служба за социално осигуряване издава с обратно действие валидни формуляри E 101.
За извършените от Thermotec Sp. z. o. o. престъпления е съставен протокол. Освен това с постановление от 17 февруари 2012 г. Thermotec NV и четирите обвинени в главното производство физически лица са предадени на съд пред запитващата юрисдикция за извършени две престъпления. Първото е свързано с деянията, извършени между 27 юни 2004 г. и 31 март 2007 г. включително, и се състои в неизпълнение на член 69, параграф 1, първа алинея и параграф 2, втора алинея от Закона за икономическото преустройство от 4 август 1978 г. Второто се отнася до деянията, извършени от 1 април 2007 г. до 18 ноември 2008 г. включително, и се състои в неизпълнение на член 141 от Програмния закон. За тези две престъпления се налагат имуществени санкции с наказателноправен характер.
Запитващата юрисдикция уточнява, че подсъдимите не се разследват, затова че не са подали декларацията преди командироването, което работодателите са длъжни да направят, а затова че като крайни ползватели или възложители не са съобщили идентификационните данни на лицата, които не са могли да представят потвърждение за получаване.
Пред запитващата юрисдикция г‑н Edgard De Clercq, г‑н Emiel De Clercq и г‑жа Rottiers твърдят, че задължението за деклариране, наложено с член 141 от Програмния закон (наричано по-нататък „разглежданото задължение за деклариране“), представлява несъразмерна пречка пред свободното предоставяне на услуги. Според тях следва да се отчита фактът, че това задължение се прибавя към задължението за деклариране на чуждестранните доставчици на услуги, наложено с член 139 от Програмния закон, и се позовават и на член 19, буква a) от Директива 2006/123.
Запитващата юрисдикция отбелязва, че съгласно заключението на генералния адвокат Cruz Villalón, представено по дело Комисия/Белгия (C‑577/10,
EU:C:2012:477
, т. 54), в случая Директива 2006/123 може да не е релевантна, тъй като деянията, в които са обвинени лицата, са извършени преди 2 октомври 2009 г. Според нея обаче трябва да се вземе предвид Директива 96/71.
Тази юрисдикция отбелязва, че задължението ползвателите и възложителите да съобщят идентификационните данни на командированите работници, чийто работодател не е подал декларация пред белгийските органи, за ползвателите на доставчиците на услуги, установени в държава членка, различна от Кралство Белгия, може да се квалифицира като ограничение на свободното предоставяне на услуги. Тя обаче посочва, че в случая биха могли да се изтъкнат различни съображения за обосноваване, като например закрилата на командированите работници и необходимостта от информация, която позволява ефективен контрол относно спазването на приложимото за последните белгийско законодателство, предотвратяването на нелоялна конкуренция, включително борбата срещу социалния дъмпинг, поддържане на финансовото равновесие на системата за социалната сигурност и необходимостта да се предотвратяват измамите и да се води борба със злоупотребите. Все пак тази юрисдикция иска да установи дали разглежданото задължение за деклариране и предвидената при неспазването му санкция (наричани по-нататък общо „разглежданата национална правна уредба“) не надхвърлят необходимото за постигането на тези цели.
Освен това запитващата юрисдикция отбелязва, че към датата, на която тя е приела акта за преюдициално запитване, Съдът все още не е се е произнесъл по делото Комисия/Белгия (C‑577/10), което също се отнася до Програмния закон. Тя обаче подчертава, че в последното дело става дума за самостоятелно заети лица, докато в случая се разглеждат задълженията на крайния ползвател при командироване на работници и на стажанти, и следователно настоящото дело се отнася до разпоредби на Програмния закон, които не са разгледани по делото Комисия/Белгия.
При тези условия Rechtbank van eerste aanleg te Mechelen (първоинстанционния съд в Малин) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Трябва ли членове 56 ДФЕС и 57 ДФЕС (по-рано членове 49 ЕО и 50 ЕО), както и член 3, параграфи 1 и 10 от [Директива 96/71], евентуално във връзка с член 19 от [Директива 2006/123], да се тълкуват в смисъл, че не допускат разпоредба като член 141 от [Програмния закон], съгласно която лицето, при което или за което командировани работници или стажанти работят непосредствено или чрез подизпълнител, е длъжно, преди тези лица да започнат работа, да съобщи по електронен път (или когато това не е възможно, по факс или по пощата) на Националната служба за социално осигуряване идентификационните данни на лицата, които не могат да представят [потвърждението за получаване], във връзка с член 157 от [Програмния закон] и с член 183, параграф 1, първа алинея от Наказателния кодекс в областта на осигурителното право, съгласно който при неизпълнение на това задължение се налага наказание?“.
По преюдициалния въпрос
В самото начало следва да се отбележи, от една страна, че в своя въпрос запитващата юрисдикция се позовава на член 157 от Програмния закон. Този член е предвиждал по-специално санкцията, налагана на работодателя на командировани работници, който не изпълни задължението си за деклариране по член 139 от Програмния закон. Както следва обаче от преюдициалното запитване, в главното производство се разглежда санкцията, налагана на получателя на услуги, който не е изпълнил задължението да декларира работниците, които не са декларирани предварително от своя работодател. Тази санкция е била предвидена в член 158 от Програмния закон. От 1 юли 2011 г. този член е заменен с член 183 от Наказателния кодекс в областта на осигурителното право и както посочва запитващата юрисдикция, в главното производство е приложима последната разпоредба, съгласно член 2, втора алинея от Наказателния кодекс. От друга страна, макар, както следва от преюдициалното запитване, подсъдимите да са предадени на националната юрисдикция за две престъпления, нейният въпрос до Съда е само относно престъплението, състоящо се в твърдяното нарушение на член 141 от Програмния закон.
Освен това трябва веднага да се уточни, че макар във въпроса си запитващата юрисдикция да посочва както работниците, така и стажантите, командировани на белгийска територия, приложимите mutatis mutandis за тях национални разпоредби са идентични. При това положение следващите съображения, свързани с командированите работници, се отнасят и до тези стажанти, стига по време на стажа си те реално и ефективно да извършват дейност като заети лица (вж. в този смисъл решения Lawrie-Blum, 66/85,
EU:C:1986:284
, т. 22, както и Bernini, C‑3/90,
EU:C:1992:89
, т. 14 и 15).
При тези обстоятелства следва да се приеме, че с въпроса си запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали членове 56 ДФЕС и 57 ДФЕС, както и член 3, параграфи 1 и 10 от Директива 96/71, евентуално във връзка с член 19 от Директива 2006/123, трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат правна уредба на държава членка, според която получателят на услуги — извършвани от работниците, командировани от установен в друга държава членка доставчик на услуги — е длъжен, преди тези работници да започнат работа, да декларира пред компетентните органи идентификационните данни на командированите работници, когато те не могат да представят доказателство за декларацията, която техният работодател е трябвало да подаде пред компетентните органи на приемащата държава членка, преди да започне предоставянето на услугите.
Белгийското, датското и френското правителство по същество твърдят, че разглежданата национална правна уредба не може да бъде квалифицирана като пречка пред свободното предоставяне на услуги и че във всеки случай тази уредба, от една страна, е обоснована от императивни съображения от общ интерес, свързани по-специално със закрилата на работниците, с предотвратяването на нелоялна конкуренция и с борбата със злоупотребите, а от друга страна, е необходима за постигането на тези цели. Освен това тези правителства считат, че в случая не следва да се тълкува нито Директива 96/71, нито Директива 2006/123.
Австрийското правителство по същество счита, че разглежданата национална правна уредба съответства на разпоредбата на член 5 от Директива 96/71, според която държавите членки вземат съответните мерки при неспазването ѝ.
Г‑н Edgard De Clercq, г‑н Emiel и г‑жа Rottiers обаче твърдят, че тази правна уредба представлява несъразмерно ограничение на свободното предоставяне на услуги, което противоречи на членове 56 ДФЕС и 57 ДФЕС. Те добавят, че Директива 2006/123 забранява изрично на държавите членки да налагат задължение за деклариране, за да могат да бъдат ползвани услуги, предоставяни от установен в друга държава членка доставчик.
Европейската комисия твърди, че предвид практиката на Съда в случая не следва да се тълкува член 3, параграфи 1 и 10 от Директива 96/71, и отбелязва, че Директива 2006/123 не е приложима ratione temporis към фактите по главното производство. Освен това Комисията е на мнение, че разглежданата национална правна уредба представлява пречка пред свободното предоставяне на услуги. Тази правна уредба може да бъде обоснована, но запитващата юрисдикция би трябвало да установи и конкретно и точно да провери преследваната от нея цел, както и нейната пропорционалност.
По приложимостта на член 3, параграфи 1 и 10 от Директива 96/71
Видно от заглавието му, член 3 от Директива 96/71 се отнася до „[у]словия[та]“ за работа“ на командированите работници.
Така параграф 1 от този член 3 предвижда, че държавите членки трябва да осигурят, независимо от приложимия закон по отношение на трудовото правоотношение, установените в държавата членка предприятия, които в рамките на транснационалното предлагане на услуги командироват работници на територията на друга държава членка, да гарантират на тези работници условия на работа, които в държавата членка, на чиято територия се извършва работата, са определени от законови, подзаконови или административни разпоредби и/или по силата на колективни договори или арбитражни решения, доколкото засягат определени дейности от сектора на строителството, изброени в приложението към тази директива, и които се отнасят по-специално до максималната продължителност на работа и минималната продължителност на почивка, минималните платени почивни дни, минималните ставки на заплащане, както и безопасността, здравето и хигиената на работното място.
Също така в параграф 10 на същия член 3 се уточнява, че държавите членки могат и по отношение на националните предприятия и предприятията от други държави членки, на основата на равно третиране и в съответствие с ДФЕС, да налагат условия за работа по въпроси, различни от посочените в първата алинея на параграф 1 на същия член, когато става дума за разпоредби, свързани с обществения ред, както и условия за работа, определени в колективните трудови договори или арбитражни решения, отнасящи се до дейности, които са различни от посочените в приложението към Директива 96/71.
При това положение целта на параграфи 1 и 10 на член 3 от Директива 96/71 е да гарантират на командированите работници, че по отношение на тях ще се прилагат правилата за минимална закрила на приемащата държава членка, що се отнася до условията за работа, свързани с посочените в параграф 1 въпроси, както и евентуално, уточнените от държавите членки съгласно посочения параграф 10, докато извършват работа с временен характер на територията на тази държава членка (вж. в този смисъл решение Laval un Partneri, C‑341/05,
EU:C:2007:809
, т. 76).
В случая от предоставената от запитващата юрисдикция информация следва, че разглежданата национална правна уредба не засяга пряко условията за работа, посочени в тези разпоредби, а цели да гарантира ефикасността на проверките, които белгийските органи могат да извършват, за да осигурят спазването на тези условия за работа.
Съдът обаче вече е приел, че такива мерки за упражняване на контрол не попадат в приложното поле на Директива 96/71 и не са хармонизирани на равнището на Европейския съюз, тъй като целта на Директива 96/71 е да координира материалноправната уредба на условията за работа на командированите работници, независимо от спомагателните административни правила, които трябва да позволят да се проверява дали посочените условия се спазват. При това положение тези мерки могат да бъдат определени свободно от държавите членки при спазване на Договора и на общите принципи на правото на Съюза (вж. в този смисъл решение Dos Santos Palhota и др., C‑515/08,
EU:C:2010:589
, т. 25—27).
Ето защо положение като разглежданото в главното производство не попада в обхвата на разпоредбите на член 3, параграфи 1 и 10 от Директива 96/71.
По приложимостта на член 19 от Директива 2006/123
Член 16, параграф 2, буква ж) от Директива 2006/123 предвижда, че държавите членки не могат да ограничават свободата да предоставя услуги доставчик, установен в друга държава членка, като налагат ограниченията на свободното предоставяне на услуги, посочени в член 19 от същата директива. Както отбелязват обаче г‑н Edgard De Clercq, г‑н Emiel De Clercq и г‑жа Rottiers, от член 16, параграф 2, буква ж) във връзка с член 19, буква a) от Директива 2006/123 следва, че държавите членки не могат да налагат на получателя на услуги изисквания, които ограничават използването на услуга, предоставяна от установен в друга държава членка доставчик, и по-специално задължението за подаване на декларация пред компетентните им органи.
При все това следва да се отбележи, че от преюдициалното запитване е видно, че подсъдимите са обвинени за факти, настъпили между 1 април 2007 г. и 18 ноември 2008 г., тоест преди да изтече срокът за транспониране на Директива 2006/123, който съгласно член 44, параграф 1 от нея е 28 декември 2009 г. Следователно тази директива не е приложима ratione temporis към спора в главното производство.
При тези условия при разглеждането на преюдициалния въпрос разпоредбите на член 19 от Директива 2006/123 не следва да се вземат предвид.
По членове 56 ДФЕС и 57 ДФЕС
В самото начало трябва да се отбележи, че както следва от преюдициалното запитване, спорът в главното производство се отнася до получателите на услуги, извършвани от установено в държава членка предприятие, командировало за определен период свои работници в предприятие от същата група, установено в друга държава членка, за да извършват там услуги. Тъй като член 56 ДФЕС предоставя права не само на самия доставчик на услуги, но и на техния получател, това фактическо положение попада в обхвата на членове 56 ДФЕС и 57 ДФЕС (вж. в този смисъл решения dos Santos Palhota и др.
EU:C:2010:589
, т. 28 и посочената съдебна практика и Strojírny Prostějov и ACO Industries Tábor, C‑53/13 и C‑80/13,
EU:C:2014:2011
, т. 26, както и посочената съдебна практика).
По наличието на ограничение на свободното предоставяне на услуги
От постоянната съдебна практика следва, че член 56 ДФЕС изисква не само премахването на всяка дискриминация по отношение на доставчици на услуги, основана на тяхното гражданство или на обстоятелството, че са установени в държава членка, различна от държавата, в която трябва да се извърши услугата, но и на всяко ограничение, дори то да се прилага, без да се прави разлика между национални доставчици и доставчици от други държави членки, когато това ограничение може да доведе до забрана, затрудняване или по-слаба привлекателност на дейността на доставчик, установен в друга държава членка, в която той законно предлага сходни услуги (вж. по-специално решения Dos Santos Palhota и др.,
EU:C:2010:589
, т. 29 и цитираната съдебна практика, Комисия/Белгия, C‑577/10,
EU:C:2012:814
, т. 38 и Essent Energie Productie, C‑91/13,
EU:C:2014:2206
, т. 44 и цитираната съдебна практика).
Освен това, както бе припомнено в точка 52 от настоящото решение, член 56 ДФЕС предоставя права не само на самия доставчик на услуги, но и на техния получател.
В настоящия случай от член 141 от Програмния закон е видно, че разглежданото задължение за деклариране изисква от крайните ползватели или лицата, за чиято сметка са средствата за заплати на командированите работници, при които или за които последните работят непосредствено или като подизпълнители, преди да започне предоставянето на услуги, да проверят дали тези командировани работници могат да представят потвърждението за получаване. Ако не може да бъде представено такова потвърждение за получаване, тези крайни ползватели или лицата, за чиято сметка са средствата за заплати на командированите работници, са длъжни да подадат по електронен път декларация пред компетентните белгийски органи.
Съгласно член 7 от Кралския указ тази декларация трябва да съдържа идентификационните данни на декларатора, които евентуално могат да се състоят само от номера на предприятието или от идентификационния социалноосигурителен номер, идентификационните данни на командирования работник, който не е могъл да представи потвърждение за получаване, които в зависимост от случая могат да бъдат идентификационен номер по Националния регистър или „номер по Banque Carrefour“, както и идентификационните данни на работодателя на работника, които евентуално също могат да представляват номер на предприятие или идентификационен социалноосигурителен номер.
Съгласно членове 101 и 183 от Наказателния кодекс в областта на осигурителното право, при неизпълнение на разглежданото задължение за деклариране на получателя на услуги се налага наказание глоба от 100 до 1000 EUR или административно наказание глоба от 50 до 500 EUR, като се прилага коефициент за увеличаване и глобата се умножава по броя на съответните работници.
Така разглежданата национална правна уредба изисква от получателите на услуги, предоставяни от работниците, командировани от работодател, установен в различна от Кралство Белгия държава членка, не само да проверят, преди да започне предоставянето на услугите, дали самият работодател на тези работници е изпълнил задължението за деклариране, наложено му с член 139 от Програмния закон, но евентуално, преди изобщо тези работници да започнат да извършват услугите, и да поискат техните идентификационни данни, както и тези на работодателя им и заедно със своите данни да ги предадат на компетентните белгийски органи.
Следователно се налага изводът, че правна уредба, която въвежда такива задължения, при неизпълнението на които може да бъде наложена наказателна санкция, е в състояние да направи по-слабо привлекателни за получателите на услуги, установени в Белгия, услугите, предоставяни от установените в други държави членки доставчици, и така да разубеди тези получатели да използват услугите, предоставяни от установени в други държави членки доставчици.
Ето защо тази правна уредба представлява ограничение на свободното предоставяне на услуги по смисъла на член 57 ДФЕС, което член 56 ДФЕС по-принцип забранява.
Този извод не може да бъде оборен от твърдението на белгийското правителство, че по същество последиците от тази правна уредба са незначителни, тъй като се изисквали само ограничен брой сведения, въпросното задължение за деклариране имало само декларативен характер и възниквало само в случай че не бъде изпълнено главното задължение. В това отношение е достатъчно да се припомни, че във всеки случай дори когато са с малък обхват или несъществено значение, ограниченията на основните свободи са по принцип забранени от Договора (решения Corsica Ferries (Франция) C‑49/89,
EU:C:1989:649
, т. 8 и Strojírny Prostějov и ACO Industries Tábor,
EU:C:2014:2011
, т. 42).
По обосноваността на ограничението на свободното предоставяне на услуги
Съгласно постоянната практика на Съда националната правна уредба, отнасяща се до област, която не е била предмет на хармонизация на равнището на Съюза и която се прилага без разлика по отношение на всички лица или предприятия, упражняващи дейност на територията на съответната държава членка, може да бъде обоснована, въпреки че ограничава свободното предоставяне на услуги, доколкото отговаря на императивно съображение от общ интерес, доколкото този интерес не е защитен от правните норми, приложими за предоставящия услугата в държавата членка, където е установен, доколкото е в състояние да гарантира осъществяването на преследваната цел и доколкото не надхвърля необходимото за нейното постигане (решения Arblade и др., C‑369/96 и C‑376/96,
EU:C:1999:575
, т. 34 и 35, Dos Santos Palhota и др.,
EU:C:2010:589
, т. 45 и цитираната съдебна практика, както и Комисия/Белгия,
EU:C:2012:814
, т. 44).
Освен това Съдът вече е приел, че с оглед на възможността за органите на държава членка, на територията на която се предоставят услуги, да извършват проверки, чиято цел е да осигурят спазването на правата, които законодателството на посочената държава членка предоставя на работниците на своята територия, в обективно различно положение се намират предприятията, установени в държавата членка, на територията на която се извършва услугата, и предприятията, които са установени в друга държава членка и командироват работници на територията на първата държава членка, за да предоставят там услуга (вж. в този смисъл решения Finalarte и др., C‑49/98, C‑50/98, C‑52/98—C‑54/98 и C‑68/98—C‑71/98,
EU:C:2001:564
, т. 63, 64 и 73, както и Комисия/Белгия,
EU:C:2012:814
, т. 48).
В случая запитващата юрисдикция счита, че разглежданата национална правна уредба би могла да бъде обоснована със закрилата на командированите работници, с необходимостта да може да се извършва ефективен контрол относно спазването на приложимото за последните белгийско законодателство, с предотвратяването на нелоялната конкуренция, включително борбата срещу социалния дъмпинг, с поддържане на финансовото равновесие на системата за социална сигурност и още с необходимостта да се предотвратяват измамите и да се води борба със злоупотребите. Белгийското правителство също поддържа, че разглежданата национална правна уредба е обоснована с целта за закрила на работниците, за предотвратяване на нелоялната конкуренция и за борба срещу измамите.
В това отношение следва да се припомни, че Съдът вече е приел, че сред императивните съображения от общ интерес, които могат да обосноват ограничение на свободното предоставяне на услуги, са по-специално закрилата на работниците (решение Dos Santos Palhota и др.,
EU:C:2010:589
, т. 47, както и цитираната съдебна практика), предотвратяването на нелоялната конкуренция от страна на предприятия, които плащат на командированите си работници под равнището на минималната заплата, тъй като тази цел включва целта за закрила на работниците посредством борба срещу социалния дъмпинг (вж. в този смисъл решение Wolff & Müller, C‑60/03,
EU:C:2004:610
, т. 35, 36 и 41), както и борбата срещу измамите, по-специално в социалната област, и предотвратяването на злоупотребите, в частност борбата срещу недекларирания труд, доколкото тази цел може да се свърже по-специално с целта за защита на финансовото равновесие на системите за социална сигурност (вж. в този смисъл, решение Rüffert, C‑346/06,
EU:C:2008:189
, т. 42 и цитираната съдебна практика).
Също така Съдът е признал на държавите членки правото да проверяват дали се спазват националните разпоредби и разпоредбите на правото на Съюза в областта на предоставянето на услуги, и е приел, че императивните съображения от общ интерес, които обосновават материалноправните разпоредби на дадена правна уредба, могат да обосноват и мерките, необходими, за да се контролира тяхното спазване (вж. в този смисъл решения Arblade и др.
EU:C:1999:575
, т. 38 и цитираната съдебна практика, както и Dos Santos Palhota и др.,
EU:C:2010:589
, т. 48).
В този контекст следва да се припомни, че по повод задължението за предварително деклариране, което по същество член 153 от Програмния закон налага на независимите доставчици на услуги, които са установени правомерно в държава членка, различна от Кралство Белгия, и искат да предоставят услуги с временен характер, Съдът е приел, че за да обоснове причинената с тази разпоредба пречка пред свободното предоставяне на услуги, Кралство Белгия може да се позовава на целта за борба срещу измамите, по-специално в социалната област, за предотвратяване на злоупотребите и за закрила на работниците (вж. в този смисъл решение Комисия/Белгия,
EU:C:2012:814
, т. 45).
В настоящия случай от преписката пред Съда е видно, че разглежданото задължение за деклариране е на доставчика на услуги и че то допълва задължението за предварително деклариране, което вече е възложено на работодателя на командированите работници. Освен това следва да се отбележи, че по-конкретно в областта на трудовото право работниците, командировани на белгийска територия от своя установен в друга държава членка работодател, по принцип ползват, по-специално съгласно Директива 96/71, определени социални права, чието спазване разглежданата национална правна уредба цели да осигури.
Следователно и целите за закрила на командированите работници и за борба срещу измамите, посочени в случая от белгийското правителство, могат да обосноват разглежданата национална правна уредба и доколкото представлява мярка за контрол, необходима, за да се осигури спазването на посочените съображения от общ интерес по смисъла на съдебната практика, припомнена в точки 65 и 66 от настоящото решение, посочената национална правна уредба е a priori в състояние да гарантира постигането на тези цели.
При тези условия запитващата юрисдикция следва да провери дали тази правна уредба е пропорционална с оглед постигането на посочените цели, като вземе предвид всички релевантни обстоятелства (вж. в този смисъл решения Finalarte и др.,
EU:C:2001:564
, т. 49 и International Transport Workers’ Federation и Finnish Seamen’s Union, C‑438/05,
EU:C:2007:772
, т. 84).
За целите на тази преценка следва да се припомни, че Съдът вече е приел, че наложеното на установен в друга държава членка работодател задължение да уведоми преди командироването органите на приемащата държава членка за присъствието на един или повече работници, които ще бъдат командировани, за предвидената продължителност на това присъствие и за услугата или услугите, с оглед на които се извършва командироването, представлява ефективна и пропорционална мярка, която може да позволи на тези органи, от една страна, да упражняват контрол за спазването на социалното законодателство и на законодателството в областта на трудовите възнаграждения в приемащата държава членка през периода на командироване, като се имат предвид вече съществуващите задължения на работодателя съгласно нормите на социалното право, приложими в държавата членка по произход, и от друга страна, да водят борба срещу измамите (вж. в този смисъл, решение Dos Santos Palhota и др.
EU:C:2010:589
, т. 51, 53 и 54, както и цитираната съдебна практика).
Както обаче посочва белгийското правителство, тъй като включва контрол върху задължението за деклариране, наложено на работодателя на временно командированите на белгийска територия работници, разглежданата национална правна уредба може да се счита за следствие от това задължение, необходимо за постигането на преследваните от системата Limosa цели.
Би могло също така да се припомни, че налагането на санкции, в това число от наказателен характер, може да се счита за необходимо, за да се гарантира ефективното спазване на дадена национална правна уредба, стига обаче естеството и размерът на наложената санкция във всеки конкретен случай да са пропорционални на тежестта на нарушението, което има за цел да санкционира (вж. в този смисъл решения Louloudakis, C‑262/99,
EU:C:2001:407
, т. 69 и 70, както и Комисия/Гърция, C‑156/04,
EU:C:2007:316
, т. 72).
От всички обстоятелства става ясно, че разглежданата национална правна уредба може да бъде пропорционална на целите, посочени от запитващата юрисдикция и белгийското правителство, което обаче националната юрисдикция следва да провери.
Предвид всички изложени по-горе съображения на поставения въпрос следва да се отговори, че членове 56 ДФЕС и 57 ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат правна уредба на държава членка като разглежданата в главното производство, според която получателят на услуги, извършвани от работниците, командировани от установен в друга държава членка доставчик на услуги, е длъжен, преди тези работници да започнат работа, да декларира пред компетентните органи идентификационните им данни, когато те не могат да представят доказателство за декларацията, която техният работодател е трябвало да подаде пред компетентните органи на приемащата държава членка, преди да започне предоставянето на услугите, при положение че такава правна уредба може да бъде обоснована с оглед защитата на императивно съображение от общ интерес, каквото е закрилата на работниците или борбата срещу социалните измами, стига да бъде установено, че въпросната правна уредба е в състояние да гарантира осъществяването на преследваната легитимна цел или цели и че не надхвърля необходимото за тяхното постигане, което запитващата юрисдикция следва да провери.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (трети състав) реши:

Членове 56 ДФЕС и 57 ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат правна уредба на държава членка като разглежданата в главното производство, според която получателят на услуги, извършвани от работниците, командировани от установен в друга държава членка доставчик на услуги, е длъжен, преди тези работници да започнат работа, да декларира пред компетентните органи идентификационните им данни, когато те не могат да представят доказателство за декларацията, която техният работодател е трябвало да подаде пред компетентните органи на приемащата държава членка, преди да започне предоставянето на услугите, при положение че такава правна уредба може да бъде обоснована с оглед на защитата на императивно съображение от общ интерес, каквото е закрилата на работниците или борбата срещу социалните измами, стига да бъде установено, че въпросната правна уредба е в състояние да гарантира осъществяването на преследваната легитимна цел или цели и че не надхвърля необходимото за тяхното постигане, което запитващата юрисдикция следва да провери.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: нидерландски.