CELEX: 62010CJ0085
Servicios de telecomunicaciones
Directiva 97/13/CE
Autorizaciones generales y licencias individuales
Cánones y gravámenes aplicables a las empresas titulares de licencias individuales
Artículo 11, apartado 2
Interpretación
Legislación nacional que no asigna una finalidad específica a un gravamen
Incremento del gravamen para los sistemas digitales, sin modificarlo para los sistemas analógicos de primera generación
Compatibilidad

La petición de decisión judicial tiene por objeto la interpretación del artículo 11, apartado 2, de la Directiva 97/13/CE
del Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de abril de 1997, relativa a un marco común en materia de autorizaciones generales
y licencias individuales en el ámbito de los servicios de telecomunicaciones (DO L 117, p. 15).
Esta petición se ha presentado en el marco de un litigio entre Telefónica Móviles España, S.A. (en lo sucesivo, «Telefónica
Móviles»), por un lado, y la Administración del Estado y la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones, por otro, en relación
con una liquidación girada a dicha empresa en concepto de tasa por reserva del dominio público radioeléctrico para la prestación
de servicios de telecomunicaciones­, correspondiente al periodo comprendido entre el 1 de noviembre y el 31 de diciembre de 2001.

Marco jurídico

Normativa de la Unión
La Directiva 97/13
Según se desprende del primer considerando de la Directiva 97/13, ésta persigue la «liberalización completa de los servicios
e infraestructuras de telecomunicaciones el 1 de enero de 1998 a más tardar, con períodos transitorios para algunos Estados
miembros».
En virtud del tercer considerando de dicha Directiva, «debe establecerse un marco común en materia de autorizaciones generales
y licencias individuales concedidas por los Estados miembros en el ámbito de los servicios de telecomunicaciones».
Según el cuarto considerando de la Directiva 97/13, «a fin de alcanzar objetivos de interés público en beneficio de los usuarios
de las telecomunicaciones, se requiere que las autorizaciones estén sujetas a condiciones». Además, a tenor de este considerando,
el régimen reglamentario en el ámbito de las telecomunicaciones debe «tener en cuenta la necesidad de facilitar la introducción
de nuevos servicios y la aplicación generalizada de las innovaciones tecnológicas».
El quinto considerando de dicha Directiva afirma que ésta «supondrá, por lo tanto, una contribución significativa a la entrada
de nuevos operadores en los mercados con vistas al desarrollo de la sociedad de la información».
El duodécimo considerando de la Directiva 97/13 indica que «todo canon o gravamen impuesto a las empresas en el marco de los
procedimientos de autorización debe basarse en criterios objetivos, no discriminatorios y transparentes».
En lo que atañe a la limitación del número de licencias individuales, el artículo 10, apartado 1, de dicha Directiva dispone
lo siguiente:
«Los Estados miembros únicamente podrán limitar el número de licencias individuales aplicables a cualquier categoría de servicios
de telecomunicaciones y al establecimiento o explotación de las infraestructuras de telecomunicaciones en la medida en que
sea necesario para garantizar el uso eficaz de radiofrecuencias o durante el tiempo que sea necesario para facilitar números
suficientes con arreglo a la legislación comunitaria.»
En cuanto a los cánones y gravámenes aplicables a las licencias individuales, el artículo 11 de la Directiva 97/13 establece:
«1.      Los Estados miembros garantizarán que todo canon impuesto a las empresas en el marco de los procedimientos de autorización
tenga por único objetivo cubrir los gastos administrativos que ocasione la expedición, gestión, control y ejecución del régimen
de licencias individuales aplicable. Los cánones por una licencia individual deberán ser proporcionados en relación con el
trabajo que supongan y se publicarán de manera adecuada y suficientemente detallada, a fin de facilitar el acceso a la información
relativa a los mismos.
2.      No obstante lo dispuesto en el apartado 1, cuando se trate de recursos escasos, los Estados miembros podrán autorizar a sus
autoridades nacionales de reglamentación a imponer gravámenes que tengan en cuenta la necesidad de garantizar el uso óptimo
de dichos recursos. Estos gravámenes no podrán ser discriminatorios y habrán de tener en cuenta, en especial, la necesidad
de potenciar el desarrollo de servicios innovadores y de la competencia.»
La Directiva 2002/20/CE
La Directiva 2002/20/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a la autorización de redes y
servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva «de autorización») (DO L 108, p. 21), indica lo siguiente en su trigésimo
segundo considerando:
«Además de las tasas administrativas, se pueden imponer cánones por el uso de radiofrecuencias y números como instrumento
que garantice la utilización óptima de tales recursos. Estos cánones no deben obstaculizar el desarrollo de los servicios
innovadores ni de la competencia en el mercado. La presente Directiva no afecta a los fines a los que se destinan los cánones
de derecho de uso. Dichos cánones podrán utilizarse, por ejemplo, para financiar actividades de las autoridades nacionales
de reglamentación que no puedan cubrirse mediante tasas administrativas. [...]»

Normativa nacional
En cuanto a la tasa por reserva del dominio público radioeléctrico, el artículo 73 de la Ley 11/1998, de 24 de abril, General
de las Telecomunicaciones (BOE nº 99, de 25 de abril, p. 13909; en lo sucesivo, «Ley 11/1998»), en su versión inicial, disponía
lo siguiente:
«1.      La reserva de cualquier frecuencia del dominio público radioeléctrico a favor de una o varias personas o entidades se gravará
con una tasa anual en los términos que se establecen en este artículo. El importe de esta tasa estará destinado a financiar
la investigación y la formación en materia de telecomunicaciones y el cumplimiento de las obligaciones de servicio público
previstas en los artículos 40 y 42 de esta Ley.
Para la fijación del importe a satisfacer en concepto de esta tasa por los sujetos obligados, se tendrá en cuenta el valor
de mercado del uso de la frecuencia reservada y la rentabilidad que de él pudiera obtener el beneficiario.
Para la determinación del citado valor de mercado y de la posible rentabilidad obtenida por el beneficiario de la reserva,
se tomarán en consideración, entre otros, los siguientes parámetros:
1º      El grado de utilización y congestión de las distintas bandas y en las distintas zonas geográficas.
2º      El tipo de servicio para el que se pretende utilizar la reserva y, en particular, si éste lleva aparejadas las obligaciones
de servicio público recogidas en el Título III.
3º      La banda o sub‑banda del espectro que se reserve.
4º      Los equipos y tecnología que se empleen.
5º      El valor económico derivado del uso o aprovechamiento del dominio público reservado.
2.      El importe a satisfacer en concepto de esta tasa será el resultado de multiplicar la cantidad de unidades de reserva radioeléctrica
del dominio público reservado, por el valor que se asigne a la unidad. En los territorios insulares, la superficie a aplicar
para el cálculo de las unidades radioeléctricas que se utilicen para la determinación de la tasa correspondiente se calculará
excluyendo la cobertura no solicitada que se extienda sobre la zona marítima. A los efectos de lo dispuesto en este apartado,
se entiende por unidad de reserva radioeléctrica un patrón convencional de medida, referido a la ocupación potencial o real,
durante el período de un año, de un ancho de banda de un kilohercio sobre un territorio de un kilómetro cuadrado.
3.      La cuantificación de los parámetros anteriores se determinará en la Orden ministerial a la que se refiere el artículo 16,
salvo cuando exista limitación del número de licencias, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 20 y 21. En este caso,
la cuantificación se establecerá en la Orden ministerial que apruebe el pliego de bases que rija para la correspondiente licitación.
[...]
8.      El importe de la tasa regulada en este artículo será destinado a financiar los gastos que se ocasionen por la aplicación del
régimen de licencias previsto en esta Ley, cuando las tasas y cánones a los que se refieren los artículos 71, 72 y 74 sean
insuficientes.»
De conformidad con el artículo 73, apartado 3, de la Ley 11/1998, la Orden del Ministerio de Fomento de 22 de septiembre de
1998, por la que se establecen el régimen aplicable a las licencias individuales para servicios y redes de telecomunicaciones
y las condiciones que deben cumplirse por sus titulares, definió en su anexo II los cinco parámetros previstos en el apartado
1 del artículo 73 en función de los cuales se determina la tasa, a los que identificó respectivamente como coeficientes C1
a C5, atribuyendo a cada uno de ellos un valor. El importe de la unidad de reserva radioeléctrica se fijó así en 0,0544 pesetas,
equivalente a 0,000327 euros.
El artículo 73 de la Ley 11/1998 recibió nueva redacción en virtud del articulo 14 de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre,
de Medidas fiscales, administrativas y del orden social (BOE nº 313, de 30 de diciembre, p. 46631), que suprimió la segunda
frase del párrafo primero del apartado 1 y el apartado 8. Por su parte, el apartado 3 de dicho artículo resultó modificado
en el sentido de remitir a la Ley de Presupuestos Generales del Estado la cuantificación de los cinco parámetros que configuran
la tasa.
En cumplimiento de esta última disposición, el artículo 66 de la Ley 13/2000, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales
del Estado para el año 2001 (BOE nº 312, de 29 de diciembre, p. 46513), determinó para este último año el valor de los parámetros
ya citados. Resultado de ello fue que el importe debido por el uso del espectro radioeléctrico por parte de los sistemas de
telefonía digital de segunda generación (GSM y DCS‑1800) se incrementó en el año 2001 en relación con el año 2000, mientras
que el importe correspondiente al uso del espectro radioeléctrico por tecnologías analógicas no experimentó modificación alguna.

Litigio principal y cuestiones prejudiciales
Telefónica Móviles presta servicios de telecomunicaciones en el mercado español. En 1998 formalizó con la Administración del
Estado un contrato de gestión de servicios públicos, cuyo objeto era el suministro del «servicio de telecomunicación de valor
añadido» para comunicaciones móviles personales en su modalidad DCS‑1800 en todo el territorio nacional.
A Telefónica Móviles se le adjudicó la concesión del dominio público radioeléctrico necesario para la prestación del mencionado
servicio y se pactó que el canon aplicable sería el resultante de multiplicar el número de unidades de reserva radioeléctrica
por el precio de cada unidad en vigor en el momento del devengo.
Tras formular una reclamación contra la liquidación correspondiente al período comprendido entre el 1 de noviembre y el 31
de diciembre de 2001, reclamación que fue desestimada por el tribunal económico-administrativo competente, Telefónica Móviles
interpuso recurso contencioso-administrativo, que también fue desestimado. Sosteniendo que la normativa española aplicable
al período pertinente resultaba contraria al artículo 11 de la Directiva 97/13, Telefónica Móviles interpuso recurso de casación
ante el órgano jurisdiccional remitente.
Considerando que la resolución del litigio pendiente ante él depende de la interpretación de la Directiva 97/13, el Tribunal
Supremo ha decidido suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)      ¿El artículo 11, apartado 2, de la Directiva [97/13] y, singularmente, las exigencias de garantizar el uso óptimo de los recursos
escasos y de potenciar los servicios innovadores, deben interpretarse en el sentido de que no consienten una normativa nacional
que desvincula el importe de un gravamen sobre esa clase de recursos (tasa por reserva del dominio público radioeléctrico)
de la finalidad específica que con anterioridad tenía expresamente asignada (financiación de la investigación y de la formación
en materia de telecomunicaciones, así como cumplimiento de las obligaciones de servicio público), sin asignarle otra en particular?
2)      ¿Si el mencionado artículo 11, apartado 2, y, en especial, las exigencias de garantizar el uso óptimo de los recursos escasos
y de potenciar los servicios innovadores, se opone a una regulación nacional que incrementa, sin justificación aparente y
de forma notable, el importe de la tasa para un sistema digital DCS‑1800, al tiempo que lo mantiene para los sistemas analógicos
de primera generación como el TACS?»

Sobre las cuestiones prejudiciales
Con estas cuestiones, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pretende saber si las exigencias
establecidas en el artículo 11, apartado 2, de la Directiva 97/13, según las cuales los gravámenes impuestos a los operadores
de servicios de telecomunicaciones por la utilización de recursos escasos deben perseguir el objetivo de garantizar el uso
óptimo de dichos recursos y tener en cuenta la necesidad de potenciar el desarrollo de servicios innovadores y de la competencia,
han de interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa nacional que impone un gravamen por el uso de radiofrecuencias
a los operadores de servicios de telecomunicaciones titulares de licencias individuales sin asignar una finalidad específica
a los ingresos obtenidos de ese gravamen, y que incrementa significativamente el importe del gravamen para una determinada
tecnología sin modificarlo para una tecnología distinta.
Como se desprende de sus considerandos primero, tercero, cuarto y quinto, la Directiva 97/13 forma parte de las medidas encaminadas
a conseguir una liberalización completa de los servicios e infraestructuras de telecomunicaciones. A estos efectos ha establecido
un marco común para los regímenes de autorizaciones, destinado a facilitar significativamente la entrada de nuevos operadores
en el mercado. Dicho marco comprende, por una parte, normas relativas a los procedimientos de concesión de autorizaciones
y al contenido de éstas y, por otra, normas relativas a la naturaleza, e incluso a la magnitud, de las cargas pecuniarias
relacionadas con dichos procedimientos que los Estados miembros pueden imponer a las empresas en el sector de los servicios
de telecomunicaciones (sentencia de 18 de septiembre de 2003, Albacom e Infostrada, C‑292/01 y C‑293/01, Rec. p. I‑9449, apartados
35 y 36).
El marco común que la Directiva 97/13 pretende instaurar carecería de eficacia si los Estados miembros pudieran determinar
libremente las cargas fiscales que deben soportar las empresas del sector (sentencia Albacom e Infostrada, antes citada, apartado
38). Así pues, los Estados miembros no pueden percibir, en relación con los procedimientos de autorización, cánones ni gravámenes
distintos de los previstos en la Directiva 97/13 (sentencia de 18 de julio de 2006, Nuova società di telecomunicazioni, C‑339/04,
Rec. p. I‑6917, apartado 35).
Como se precisa en el duodécimo considerando de la Directiva 97/13, dichas cargas deben basarse en criterios objetivos, no
discriminatorios y transparentes. Por otra parte, no deben ser de tal naturaleza que se opongan al objetivo de liberalización
completa del mercado, que implica una total apertura del mismo a la competencia (sentencia Albacom e Infostrada, antes citada,
apartado 37).
En lo que respecta, más concretamente, a los cánones impuestos por los Estados miembros a las empresas titulares de licencias
individuales, contemplados en el artículo 11 de la Directiva 97/13, el apartado 1 de dicho artículo dispone que deben tener
por único objetivo cubrir los gastos administrativos ocasionados por las actividades necesarias para la aplicación de dichas
licencias (sentencia de 19 de septiembre de 2006, i‑21 Germany y Arcor, C‑392/04 y C‑422/04, Rec. p. I‑8559, apartado 28).
En caso de utilización de recursos escasos, el apartado 2 de dicho artículo permite que los Estados miembros establezcan,
además de los gravámenes destinados a cubrir los gastos administrativos, un gravamen adicional destinado a garantizar la gestión
óptima de dichos recursos (véase en este sentido la sentencia de 20 de octubre de 2005, ISIS Multimedia Net y Firma O2, C‑327/03
y C‑328/03, Rec. p. I‑8877, apartado 23). Además, a tenor de la mencionada disposición, este último gravamen no podrá ser
discriminatorio y habrá de tener en cuenta la necesidad de potenciar el desarrollo de servicios innovadores y de la competencia.
El artículo 11, apartado 2, de la Directiva 97/13 establece así las exigencias que deben respetar los Estados miembros al
determinar el importe de un gravamen por utilización de recursos escasos, pero no prevé expresamente, sin embargo, un método
concreto para la determinación del importe de ese gravamen ni el uso al que deberá destinarse
, a posteriori,
el rendimiento del gravamen.
Por lo tanto, procede analizar si las exigencias establecidas en el artículo 11, apartado 2, de la Directiva 97/13, a las
que se refieren las cuestiones prejudiciales, predeterminan el uso al que los Estados miembros pueden destinar los ingresos
obtenidos del gravamen de que se trata o incluso los importes fijados para tecnologías diferentes.
Como se desprende de las observaciones escritas de la Comisión Europea, la autorización para utilizar un bien público que
constituye un recurso escaso permite que el titular de dicha autorización obtenga importantes beneficios económicos y le confiere
una ventaja frente a otras empresas igualmente interesadas en utilizar y explotar dicho recurso, lo que justifica que se le
imponga un gravamen que refleje el valor de la utilización de ese recurso escaso.
En este contexto, como han alegado el Gobierno español y la Comisión, el objetivo de garantizar que las empresas utilicen
óptimamente los recursos escasos a los que tengan acceso implica que el importe de dicho gravamen debe fijarse a un nivel
adecuado para reflejar el valor de la utilización de tales recursos, lo que exige tomar en consideración la situación económica
y tecnológica del mercado de que se trate.
En efecto, si el importe de dicho gravamen es excesivo, ello puede disuadir de utilizar los recursos escasos de que se trata
y provocar así una subutilización de éstos. Del mismo modo, si el importe de dicho gravamen está subevaluado, la utilización
de esos recursos puede resultar poco eficiente.
En lo que respecta a la exigencia de tomar en consideración la necesidad de potenciar el desarrollo de servicios innovadores
y de la competencia, dicha exigencia implica que el importe del gravamen no puede tener como consecuencia obstaculizar la
entrada de nuevos operadores en el mercado o reducir la capacidad de innovación de los operadores de servicios de telecomunicaciones
(véase en este sentido la sentencia de 2 de abril de 2009, Bouygues y Bouygues Télécom/Comisión, C‑431/07 P, Rec. p. I‑2665,
apartado 125). Implica además la necesidad de no falsear la competencia, lo que sólo será posible si se garantiza la igualdad
de oportunidades entre los diferentes agentes económicos (véase en este sentido la sentencia ISIS Multimedia Net y Firma O2,
antes citada, apartados 38 y 39).
Así pues, los Estados miembros no pueden, en principio, aplicar a unos operadores que compiten entre sí gravámenes diferentes
por la utilización de recursos escasos cuyos valores sean equivalentes en términos económicos (véase en este sentido la sentencia
ISIS Multimedia Net y Firma O2, antes citada, apartados 40 y 41).
Sin embargo, no se desprende de ninguna de las disposiciones de la Directiva 97/13, cuyo objetivo es establecer la plena competencia
en el mercado de los servicios de telecomunicaciones, que las exigencias formuladas en el artículo 11, apartado 2, de la Directiva
97/13, a las que se refieren las cuestiones prejudiciales, impliquen que el Estado miembro correspondiente deba asignar una
finalidad específica el gravamen de que se trata o destinar a un uso específico,
a posteriori,
el rendimiento de ese gravamen. De ello se deduce que dicho Estado miembro puede utilizar libremente tales ingresos.
La Directiva «de autorización», pese a ser inaplicable
ratione temporis
al asunto principal, corrobora por otra parte esta conclusión, al indicar en su trigésimo segundo considerando que los Estados
miembros pueden imponer cánones por el uso de radiofrecuencias y de números telefónicos con objeto de garantizar la utilización
óptima de tales recursos, y que las disposiciones de dicha Directiva no afectan a los fines a los que se destinen los cánones
por derechos de uso.
Además, habida cuenta de las consideraciones expuestas, las mencionadas exigencias, según las cuales el gravamen impuesto
a los operadores de servicios de telecomunicaciones por la utilización de recursos escasos debe perseguir el objetivo de garantizar
el uso óptimo de dichos recursos y tener en cuenta la necesidad de potenciar el desarrollo de servicios innovadores y de la
competencia, no pueden impedir que los Estados miembros, al determinar el importe de dicho gravamen, establezcan una diferencia
–incluso significativa– entre la tecnología digital o analógica utilizada, por una parte, y, por otra parte, en el interior
de cada tecnología, entre los diferentes usos que se hagan de ella, siempre que se garantice la igualdad de oportunidades
entre los diferentes agentes económicos.
Por lo demás, tales exigencias tampoco pueden impedir, en principio, que los Estados miembros incrementen –incluso de manera
significativa– el importe de dicho gravamen para una determinada tecnología, en función de las evoluciones, tanto tecnológicas
como económicas, que se produzcan en el mercado de los servicios de telecomunicaciones, sin modificar dicho importe para una
tecnología distinta, siempre que los diferentes importes fijados reflejen los valores económicos respectivos de los usos que
se den al recurso escaso de que se trate.
Por último, el mero hecho de que ese incremento del importe del gravamen sea sustancial –valoración que no discuten en el
presente caso las partes que han presentado observaciones escritas al Tribunal de Justicia– no entraña, por sí solo, una incompatibilidad
con el objetivo que debe perseguir, con arreglo al artículo 11, apartado 2, de la Directiva 97/13, el gravamen por utilización
de recursos escasos, siempre que se respeten las exigencias derivadas de dicho objetivo, es decir, siempre que el importe
de dicho gravamen no sea excesivo ni esté subevaluado.
No obstante, corresponde al órgano jurisdiccional remitente apreciar, en su caso, si la normativa nacional impugnada en el
litigio principal cumple los requisitos expuestos en los apartados 34 a 36 de la presente sentencia.
Dadas estas circunstancias, procede concluir que las exigencias establecidas en el artículo 11, apartado 2, de la Directiva
97/13, a las que se refieren las cuestiones prejudiciales, influyen ciertamente en el nivel de tal gravamen, pero no obligan
a los Estados miembros a asignar una finalidad específica a dicho gravamen ni a utilizar de determinada manera el rendimiento
del mismo.
El hecho de que un Estado miembro haya establecido anteriormente en su normativa que el gravamen exigido por la utilización
de recursos escasos se destinará a financiar la investigación y la formación en materia de telecomunicaciones –tal como disponía
el artículo 73, apartado 1, párrafo primero, segunda frase, de la Ley 11/1998, en su versión inicial– no puede afectar a la
interpretación de la Directiva 97/13 y no pone por tanto en entredicho la apreciación que se acaba de formular.
Habida cuenta del conjunto de consideraciones expuestas, procede responder a las cuestiones planteadas que las exigencias
establecidas en el artículo 11, apartado 2, de la Directiva 97/13, según las cuales los gravámenes impuestos a los operadores
de servicios de telecomunicaciones por la utilización de recursos escasos deben perseguir el objetivo de garantizar el uso
óptimo de dichos recursos y tener en cuenta la necesidad de potenciar el desarrollo de servicios innovadores y de la competencia,
han de interpretarse en el sentido de que no se oponen a una normativa nacional que impone un gravamen por el uso de radiofrecuencias
a los operadores de servicios de telecomunicaciones titulares de licencias individuales sin asignar una finalidad específica
a los ingresos obtenidos de ese gravamen, y que incrementa significativamente el importe del gravamen para una determinada
tecnología sin modificarlo para una tecnología distinta.

Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano
jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes
del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) declara:
Las exigencias establecidas en el artículo 11, apartado 2, de la Directiva 97/13/CE del Parlamento Europeo y del Consejo,
de 10 de abril de 1997, relativa a un marco común en materia de autorizaciones generales y licencias individuales en el ámbito
de los servicios de telecomunicaciones, según las cuales los gravámenes impuestos a los operadores de servicios de telecomunicaciones
por la utilización de recursos escasos deben perseguir el objetivo de garantizar el uso óptimo de dichos recursos y tener
en cuenta la necesidad de potenciar el desarrollo de servicios innovadores y de la competencia, han de interpretarse en el
sentido de que no se oponen a una normativa nacional que impone un gravamen por el uso de radiofrecuencias a los operadores
de servicios de telecomunicaciones titulares de licencias individuales sin asignar una finalidad específica a los ingresos
obtenidos de ese gravamen, y que incrementa significativamente el importe del gravamen para una determinada tecnología sin
modificarlo para una tecnología distinta.
Firmas
*
Lengua de procedimiento: español.