CELEX: 62008TJ0344
Prístup k dokumentom
Nariadenie (ES) č. 1049/2001
Správny spis týkajúci sa konania v oblasti kartelov
Zamietnutie prístupu
Výnimka vzťahujúca sa na ochranu cieľov vyšetrovania
Výnimka vzťahujúca sa na ochranu obchodných záujmov tretej osoby
Výnimka vzťahujúca sa na ochranu rozhodovacieho procesu
Povinnosť dotknutej inštitúcie vykonať konkrétne a individuálne preskúmanie obsahu dokumentov uvedených v žiadosti o prístup

Odôvodnenie
Okolnosti predchádzajúce sporu
1. Žalobkyňa EnBW Energie Baden-Württemberg AG je podnikom distribuujúcim energiu. Domnieva sa, že bola dotknutá vykonaním kartelu medzi výrobcami rozvádzačov izolovaných plynom (ďalej len „RIP“), ktorý bol sankcionovaný rozhodnutím Komisie K(2006) 6762 v konečnom znení z 24. januára 2007 týkajúcim sa konania o uplatnení článku 81 [ES] a článku 53 Dohody o EHP (vec COMP/F/38.899 – Rozvádzače izolované plynom) (ďalej len „rozhodnutie RIP“).
2. V rozhodnutí RIP Komisia Európskych spoločenstiev konštatovala, že viaceré podniky porušili článok 81 ods. 1 ES a článok 53 Dohody o EHP tým, že sa zúčastnili na karteli na trhu s RIP, v rámci ktorého koordinovali postup pri predkladaní súťažných návrhov, stanovovali ceny a rozdelili si projekty a trhy s RIP v Európe. V dôsledku toho Komisia uložila podnikom, ktoré sa zúčastnili na tomto karteli, pokuty v celkovej výške 750 miliónov eur.
3. Dňa 9. novembra 2007 žalobkyňa žiadala Komisiu na základe článku 2 ods. 1 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie (Ú. v. ES L 145, s. 43; Mim. vyd. 01/003, s. 331) o prístup k všetkým dokumentom týkajúcim sa konania vo veci COMP/F/38.899.
4. Po rokovaniach s Komisiou žalobkyňa vyhlásila túto žiadosť za bezpredmetnú, rovnako ako opakovanú žiadosť z 10. decembra 2007, a 13. decembra 2007 podala novú žiadosť o prístup k dokumentom týkajúcim sa prejednávanej veci. Faxom z 11. januára 2008 žalobkyňa spresnila svoju žiadosť v tom zmysle, že z nej vylúčila tri kategórie dokumentov, konkrétne všetky dokumenty týkajúce sa výlučne štruktúry podnikov zapojených do porušenia, všetky dokumenty týkajúce sa výlučne identifikácie adresáta rozhodnutia RIP a všetky dokumenty, ktoré boli v plnom rozsahu vyhotovené v japonskom jazyku.
5. Dňa 30. januára 2008 Komisia zamietla pôvodnú žiadosť žalobkyne v znení jej zmien z 11. januára 2008.
6. Dňa 20. februára 2008 žalobkyňa podala opakovanú žiadosť v zmysle článku 7 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001.
7. Dňa 16. júna 2008 Komisia túto opakovanú žiadosť zamietla (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“).
8. V bode 2 napadnutého rozhodnutia Komisia zaradila dokumenty nachádzajúce sa v spise veci COMP/F/38.899 do týchto piatich kategórií:
1. dokumenty predložené v rámci žiadosti o oslobodenie od pokuty alebo žiadosti o zhovievavosť, konkrétne vyhlásenia dotknutých podnikov a všetky dokumenty, ktoré tieto podniky predložili v rámci žiadosti o oslobodenie od pokuty alebo zhovievavosť;
2. žiadosti o informácie a odpovede účastníkov konania na tieto žiadosti;
3. dokumenty získané v priebehu inšpekcií, konkrétne dokumenty zabavené pri vyšetrovaniach na mieste v priestoroch dotknutých podnikov;
4. oznámenie o výhradách a odpovede účastníkov konania;
5. interné dokumenty:
a) dokumenty týkajúce sa skutkových udalostí, konkrétne po prvé vecné poznámky k záverom, ktoré treba vyvodiť zo získaných dôkazov, po druhé korešpondenciu s inými orgánmi hospodárskej súťaže a po tretie konzultácie iných útvarov Komisie, ktoré boli zapojené do veci;
b) procesné písomnosti, konkrétne povolenia na vykonanie inšpekcií, správy z inšpekcií, výťahy z dokumentov získaných v priebehu inšpekcií, písomnosti týkajúce sa doručenia niektorých dokumentov a poznámky k spisu.
9. Ďalej v bode 3 napadnutého rozhodnutia Komisia uviedla, že každá z týchto kategórií spadala pod výnimku stanovenú v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001 a že dokumenty kategórie 5 písm. a) tiež spadali pod výnimku stanovenú v článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001.
10. Potom v bode 4 napadnutého rozhodnutia Komisia vysvetlila, že dokumenty patriace do kategórií 1 až 4 spadali pod výnimku stanovenú v článku 4 ods. 2 prvej zarážke nariadenia č. 1049/2001.
11. V bode 5 napadnutého rozhodnutia Komisia uviedla, že nemohla identifikovať nijakú indíciu existencie prevažujúceho verejného záujmu, ktorý by odôvodňoval prístup k dokumentom požadovaný v zmysle článku 4 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001.
12. Nakoniec v bode 6 napadnutého rozhodnutia Komisia odôvodnila svoje zamietnutie priznania čiastočného prístupu k spisu skutočnosťou, že všetky dokumenty nachádzajúce sa v spise spadali v celom rozsahu pod výnimky stanovené v nariadení č. 1049/2001.
Konanie a návrhy účastníkov konania
13. Žalobkyňa návrhom podaným do kancelárie Súdu prvého stupňa 25. augusta 2008 podala žalobu, na základe ktorej sa začalo toto konanie.
14. Samostatným podaním z toho istého dňa žalobkyňa požiadala, aby sa o žalobe rozhodlo v skrátenom súdnom konaní podľa článku 76a ods. 1 prvého pododseku Rokovacieho poriadku Súdu prvého stupňa. Dňa 11. septembra 2008 Komisia predložila pripomienky k tejto žiadosti. Rozhodnutím z 1. októbra 2008 Súd prvého stupňa (druhá komora) zamietol žiadosť, aby sa rozhodlo v skrátenom konaní.
15. Dňa 8. decembra 2008 Švédske kráľovstvo podalo návrh na vstup vedľajšieho účastníka do konania na podporu návrhov žalobkyne. V dňoch 9. a 12. decembra 2008 Siemens AG a ABB jednotlivo požiadali o vstup vedľajšieho účastníka do konania na podporu návrhov Komisie.
16. Uzneseniami z 13. marca 2009 predseda druhej komory Súdu prvého stupňa týmto návrhom vyhovel.
17. Dňa 27. mája 2009 Švédske kráľovstvo a Siemens podali svoje vyjadrenia vedľajších účastníkov. ABB podala svoje vyjadrenie vedľajšieho účastníka 28. mája 2009.
18. Žalobkyňa a Komisia predložili svoje pripomienky k vyjadreniam vedľajších účastníkov 29. a 30. septembra 2009.
19. V nadväznosti na opatrenie na zabezpečenie priebehu konania prijaté Všeobecným súdom Komisia 18. novembra 2009 predložila zoznam spisových písomností vo veci COMP/F/38.899, pričom v súvislosti s každým dokumentom, ktorý tam bol vyznačený, uviedla, do ktorej z kategórií uvedených v bode 8 vyššie patrí, pričom utajila informácie týkajúce sa obsahu rôznych dokumentov.
20. Uznesením z 26. apríla 2010 predseda druhej komory Všeobecného súdu po vypočutí účastníkov konania prerušil konanie v tejto veci až do rozhodnutia Všeobecného súdu, ktorým bude ukončené konanie vo veci T‑399/07, Basell Polyolefine/Komisia. Keďže týmto rozhodnutím bolo uznesenie o výmaze z 25. januára 2011, v konaní sa od tohto dátumu pokračovalo.
21. Keďže došlo k zmene zloženia komôr Všeobecného súdu, sudca spravodajca bol pridelený k štvrtej komore, ktorej bola v dôsledku toho prejednávaná vec pridelená.
22. V nadväznosti na opatrenia na zabezpečenie priebehu konania, o ktorých rozhodol Všeobecný súd, žalobkyňa predložila kópiu svojej opakovanej žiadosti z 20. februára 2008 a Komisia odpovedala na písomné otázky.
23. Žalobkyňa, podporovaná Švédskym kráľovstvom, navrhuje, aby Všeobecný súd:
– zrušil napadnuté rozhodnutie,
– subsidiárne zrušil napadnuté rozhodnutie v rozsahu, v akom jej Komisia tiež zamietla čiastočný prístup k dokumentom nachádzajúcim sa v spise,
– zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.
24. Komisia, podporovaná spoločnosťami Siemens a ABB, navrhuje, aby Všeobecný súd:
– zamietol žalobu,
– zaviazal žalobkyňu na náhradu trov konania.
Právny stav
25. Na podporu svojej žaloby žalobkyňa predkladá tri žalobné dôvody založené po prvé na porušení článku 4 ods. 2 prvej a tretej zarážky a článku 4 ods. 3 druhého pododseku nariadenia č. 1049/2001, po druhé na porušení článku 4 ods. 2 poslednej časti vety uvedeného nariadenia a po tretie na porušení článku 4 ods. 6 tohto nariadenia. Ďalej predkladá štvrtý žalobný dôvod založený v podstate na zjavne nesprávnom posúdení, pokiaľ ide o rozsah žiadosti o prístup.
A – O prípustnosti výhrady založenej na neexistencii konkrétneho a individuálneho preskúmania dokumentov
26. Švédske kráľovstvo predložilo výhradu, ktorá nebola výslovne predložená žalobkyňou, v nej Komisii vytýka, že neuskutočnila konkrétne a individuálne preskúmanie spisových dokumentov. Komisia sa domnieva, že táto výhrada je neprípustná, keďže presahuje predmet žaloby vymedzený žalobkyňou.
27. Podľa článku 40 štvrtého odseku Štatútu Súdneho dvora, uplatniteľného na Všeobecný súd podľa článku 53 tohto štatútu, návrh na vstup vedľajšieho účastníka do konania môže obsahovať iba návrhy podporujúce jedného z účastníkov konania. Podľa článku 116 ods. 3 rokovacieho poriadku vedľajší účastník konania musí prijať spor v stave, v akom sa nachádza v čase jeho vstupu do konania. Podľa judikatúry tieto ustanovenia nebránia tomu, aby vedľajší účastník konania uviedol tvrdenia odlišné od tvrdení účastníka konania, ktorého v konaní podporuje, ale pod podmienkou, že tieto tvrdenia nemenia predmet sporu a že naďalej smerujú k podpore návrhov tohto účastníka konania (rozsudky Súdneho dvora z 23. februára 1961, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Vysoký úrad, 30/59, Zb. s. 1, 37, a z 8. januára 2002, Francúzsko/Monsanto a Komisia, C‑248/99 P, Zb. s. I‑1, bod 56; rozsudok Súdu prvého stupňa z 3. apríla 2003, Royal Philips Electronics/Komisia, T‑119/02, Zb. s. II‑1433, body 203 a 212).
28. V prejednávanej veci treba pripomenúť, že povinnosť inštitúcie vykonať konkrétne a individuálne posúdenie obsahu dokumentov uvedených v akejkoľvek žiadosti na základe nariadenia č. 1049/2001 je zásadným riešením, ktoré sa použije bez ohľadu na oblasť, ktorej sa požadované dokumenty týkajú, hoci toto zásadné riešenie neznamená, že takéto preskúmanie sa vyžaduje za akýchkoľvek okolností (rozsudok Súdu prvého stupňa z 13. apríla 2005, Verein für Konsumenteninformation/Komisia, T‑2/03, Zb. s. II‑1121, ďalej len „rozsudok VKI“, body 74 a 75).
29. V dôsledku toho preskúmanie výhrady založenej na porušení tejto povinnosti predstavuje etapu, ktorá predchádza preskúmaniu žalobných dôvodov založených na porušení ustanovení článku 4 nariadenia č. 1049/2001. Z toho vyplýva, že Všeobecný súd musí v rámci preskúmania žalobných dôvodov založených na porušení týchto ustanovení v každom prípade overiť, či Komisia buď konkrétne a individuálne preskúmala každý z požadovaných dokumentov, alebo preukázala, že odmietnuté dokumenty zjavne a v celom rozsahu spadali pod niektorú výnimku.
30. Ďalej treba uviesť, že hoci je pravda, že výhradu zalo ženú na nedostatku konkrétneho a individuálneho posúdenia predložilo Švédske kráľovstvo v prvej časti svojho vyjadrenia vedľajšieho účastníka konania bez priamej väzby na žalobné dôvody uvádzané žalobkyňou, táto výhrada bola neskôr zopakovaná v rámci úvah venovaných žalobnému dôvodu založenému na porušení článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001.
31. Z toho vyplýva, že výhrada založená na neexistencii konkrétneho a individuálneho preskúmania nesprístupnených dokumentov, akú predložilo Švédske kráľovstvo, je prípustná.
B – O veci samej
1. O štvrtom žalobnom dôvode založenom na zjavne nesprávnom posúdení, pokiaľ ide o rozsah žiadosti o prístup
32. Z bodu 2 in fine napadnutého rozhodnutia vyplýva, že Komisia sa domnievala, že dokumenty patriace do kategórie 5 písm. b) (pozri bod 8 vyššie) nespadali do žiadosti o prístup predloženej žalobkyňou, „pretože tieto dokumenty boli výlučne procesnej povahy a/alebo vykresľovali známe skutočnosti“. V odpovedi na otázku položenú Všeobecným súdom na pojednávaní Komisia po prvé uviedla, že táto domnienka sa zakladala na tom, že žalobkyňa v opakovanej žiadosti nepodala námietky v súvislosti so zužujúcim vymedzením rozsahu žiadosti o prístup, ako bol uvedený v odpovedi na pôvodnú žiadosť o prístup, a dokonca ani nespomenula interné dokumenty. Po druhé odkazovala na poznámku k spisu z 21. januára 2008 týkajúcu sa telefonického rozhovoru medzi úradníkom Generálneho riaditeľstva (GR) pre hospodársku súťaž a zástupcami žalobkyne z 9. januára 2008. Z tejto poznámky vyplýva, že zástupcovia žalobkyne uviedli, že ich žiadosť o prístup sa týka len dokumentov, ktoré súviseli s porušením vytýkaným účastníkom kartelu RIP, a netýka sa napríklad interných dokumentov. Práve kombinácia týchto dvoch skutočností bola základom presvedčenia Komisie, podľa ktorého dokumenty spadajúce do kategórie 5 písm. b) neboli predmetom žiadosti žalobkyne o prístup k spisu.
33. Vo svojej žalobe žalobkyňa namietala proti tomuto vylúčeniu, keď tvrdila, že nikdy neuviedla, že vylučuje tieto dokumenty zo svojej žiadosti, a že naopak vo svojom faxe z 11. januára 2008 výslovne identifikovala dokumenty vylúčené zo svojej žiadosti.
34. V tomto ohľade treba po prvé konštatovať, že v pôvodnej žiadosti z 9. novembra 2007 žalobkyňa žiadala o prístup k všetkým spisovým dokumentom týkajúcim sa kartelu RIP, a to bez bližších spresnení či obmedzení. V dôsledku toho vo faxe z 11. januára 2008 žalobkyňa obmedzila svoju žiadosť tým, že vylúčila určité skupiny výslovne vymenovaných dokumentov, konkrétne všetky dokumenty týkajúce sa výlučne štruktúry podnikov zapojených do porušenia, všetky dokumenty týkajúce sa výlučne identifikácie adresátov rozhodnutia RIP a všetky dokumenty, ktoré boli v plnom rozsahu vyhotovené v japonskom jazyku. Toto výslovné a písomné obmedzenie, ku ktorému došlo po telefonickom hovore z 9. januára 2008, teda nepotvrdzuje tvrdenia Komisie týkajúce sa údajného obmedzenia, ktoré žalobkyňa ústne oznámila v priebehu tohto hovoru.
35. Po druhé opakovaná žiadosť z 20. februára 2008 má rovnaký rozsah ako pôvodná žiadosť v znení obmedzení oznámených faxom z 11. januára 2008, keďže sa týka sprístupnenia „všetkých dokumentov v držbe Komisie týkajúcich sa konania… vo veci COMP/F/38.899“, s výnimkou troch kategórií dokumentov vylúčených v uvedenom faxe z 11. januára 2008. Z tohto dôvodu najneskôr po prečítaní opakovanej žiadosti Komisia mala zmeniť svoje reštriktívne chápania rozsahu žiadosti o prístup.
36. Po tretie dôvody uvedené Komisiou na účely vecného odôvodnenia jej reštriktívneho chápania, konkrétne domnelá skutočnosť, že dokumenty zahrnuté do kategórie 5 písm. b), ktoré sú čisto procesnej povahy a preukazujú len známe skutočnosti, nie sú relevantné v kontexte nariadenia č. 1049/2001. Osobný záujem, ktorý môže žiadateľ sledovať svojou žiadosťou o prístup, je totiž kritériom cudzím nariadeniu č. 1049/2001, takže Komisii neprináleží, aby v tomto ohľade rozhodovala alebo formulovala domnienky alebo aby z toho vyvodzovala akékoľvek závery, pokiaľ ide o posúdenie takejto žiadosti.
37. Preto treba konštatovať, že žalobkyňa dôvodne tvrdí, že reštriktívnym chápaním rozsahu žiadosti o prístup Komisiou došlo k zjavne nesprávnemu posúdeniu. V dôsledku toho je namieste zrušiť napadnuté rozhodnutie v rozsahu, v akom odmieta žalobkyni prístup k dokumentom patriacim do kategórie 5 písm. b).
2. O prvom žalobnom dôvode založenom na porušení článku 4 ods. 2 prvej a tretej zarážky a článku 4 ods. 3 druhého pododseku nariadenia č. 1049/2001
38. Tento žalobný dôvod má tri časti. Prvá časť sa zakladá na porušení článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001. Druhá časť sa zakladá na porušení článku 4 ods. 2 prvej zarážky nariadenia č. 1049/2001. Tretia časť sa zakladá na porušení článku 4 ods. 3 druhého pododseku nariadenia č. 1049/2001.
39. Treba pripomenúť, že cieľom nariadenia č. 1049/2001, ktoré bolo prijaté na základe článku 255 ods. 2 ES, je priznať verejnosti čo najširšie právo na prístup k dokumentom inštitúcií, ako to uvádza jeho odôvodnenie 4 a článok 1. Odôvodnenie 2 tohto nariadenia pripomína, že toto právo na prístup sa viaže na demokratickú povahu inštitúcií. Z uvedeného nariadenia, najmä z odôvodnenia 11 a článku 4, ktorý v tejto súvislosti stanovuje režim výnimiek, tiež vyplýva, že toto právo na prístup však podlieha určitým obmedzeniam z dôvodov verejného alebo súkromného záujmu.
40. Na účely odôvodnenia zamietnutia prístupu k určitému dokumentu, ktorého sprístupnenie bolo požadované, však nestačí len to, že tento dokument spadá pod činnosť uvedenú v článku 4 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001. Dotknutá inštitúcia musí takisto poskytnúť vysvetlenie, pokiaľ ide o to, ako by prístup k uvedenému dokumentu mohol konkrétne a skutočne poškodiť záujem chránený výnimkou upravenou v tomto článku (rozsudky Súdneho dvora z 1. júla 2008, Švédsko a Turco/Rada, C‑39/05 P a C‑52/05 P, Zb. s. I‑4723, bod 49; z 29. júna 2010, Komisia/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, Zb. s. I‑5885, ďalej len „rozsudok TGI“, bod 53, a z 21. septembra 2010, Švédsko a i./API a Komisia, C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P, Zb. s. I‑8533, bod 72).
41. Keďže tieto výnimky z práva na prístup upravené v článku 4 nariadenia č. 1049/2001 sa odchyľujú od zásady čo najširšieho prístupu verejnosti k dokumentom, musia byť vykladané a uplatňované reštriktívne (rozsudky Súdneho dvora z 1. februára 2007, Sison/Rada, C‑266/05 P, Zb. s. I‑1233, bod 63; z 18. decembra 2007, Švédsko/Komisia, C‑64/05 P, Zb. s. I‑11389, bod 66, a Švédsko a Turco/Rada, už citovaný v bode 40 vyššie, bod 36).
42. Práve s prihliadnutím na tieto zásady treba preskúmať tri časti prvého žalobného dôvodu predloženého žalobkyňou.
43. V tomto ohľade, keďže výhrada založená na neexistencii konkrétneho a individuálneho preskúmania dokumentov, ako vyplýva z bodu 29 vyššie, sa týka prierezovej otázky, ktorá je spoločná všetkým trom častiam prvého žalobného dôvodu, je namieste preskúmať túto výhradu pred posúdením, či Komisia správne uplatnila rôzne výnimky, na ktoré poukazovala v napadnutom rozhodnutí s cieľom odôvodniť sprístupnenie požadovaných dokumentov. Preto je namieste najskôr preskúmať, či podmienky požadované na to, aby sa Komisia mohla vymaniť z povinnosti vykonať takéto konkrétne a individuálne preskúmanie, boli v prejednávanej veci splnené.
a) O existencii podmienok umožňujúcich vymaniť sa z povinnosti vykonať konkrétne a individuálne preskúmanie obsahu požadovaných dokumentov
44. Na úvod treba uviesť, že výnimky z povinnosti konkrétneho a individuálneho preskúmania požadovaných dokumentov boli akceptované judikatúrou v rôznych situáciách.
45. Po prvé ide o prípady, v ktorých je zjavné, vzhľadom na okolnosti spornej veci, že prístup sa musí zamietnuť, alebo naopak povoliť. Všeobecný súd sa domnieval, že tak by to bolo najmä v prípade, ak určité dokumenty boli najprv buď zjavne a v celom rozsahu chránené niektorou výnimkou z práva na prístup, alebo naopak, ak boli zjavne a v celom rozsahu prístupné, alebo nakoniec, ak už boli za podobných okolností konkrétne a individuálne posúdené Komisiou (rozsudok VKI, už citovaný v bode 28 vyššie, bod 75). Takýto zjavný prípad bol tiež uznaný Súdnym dvorom, ktorý sa domnieval, že inštitúcie sa s cieľom vysvetliť, ako prístup k požadovaným dokumentom môže poškodiť chránený záujem na základe výnimky stanovenej v článku 4 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001, môžu v zásade oprieť o všeobecné predpoklady uplatňujúce sa na určité kategórie dokumentov, pretože na žiadosti o zverejnenie týkajúce sa dokumentov rovnakej povahy je možné uplatniť podobné všeobecné úvahy (rozsudky Švédsko a Turco/Rada, už citovaný v bode 40 vyššie, bod 50; TGI, už citovaný v bode 40 vyššie, body 54 a 55, a Švédsko a i./API a Komisia, už citovaný v bode 40 vyššie, bod 74). V tomto kontexte sa ďalej pojmy „kategória dokumentov“ a „dokumenty rovnakej povahy“ chápu v širšom zmysle a bez ohľadu na ich obsah, ako to vyplýva z rozsudku TGI, už citovaného v bode 40 vyššie, v ktorom tieto pojmy boli uplatnené tak, aby zahŕňali všetky dokumenty obsiahnuté v spise týkajúcom sa konania pred Komisiou v oblasti štátnej pomoci, a z rozsudku Švédsko a i./API a Komisia, už citovanom v bode 40 vyššie, v ktorom sa dospelo k záveru, že dokumenty boli súčasťou rovnakej kategórie len na základe samotnej skutočnosti, že boli vyhotovené Komisiou ako účastníkom rôznych konaní, ktoré k dátumu prijatia rozhodnutia o zamietnutí prístupu ešte prebiehali.
46. Po druhé na dokumenty patriace do tej istej kategórie možno použiť jedno a to isté odôvodnenie najmä v prípade, ak tieto dokumenty obsahujú rovnaký typ informácií. Všeobecnému súdu teda prináleží, aby posúdil, či sa uvedená výnimka zjavne a v celom rozsahu vzťahuje na dokumenty patriace do tejto kategórie. Na rozdiel od prípadu uvedeného v predchádzajúcom bode sa kritérium spoločné pre sporné dokumenty týka ich obsahu, keďže práve vo vzťahu k informáciám obsiahnutým v požadovaných dokumentoch musí požiadaná inštitúcia odôvodniť svoje zamietnutie sprístupnenia na základe rôznych výnimiek z práva na prístup uvedených v článku 4 nariadenia č. 1049/2001.
47. Po tretie výnimka z povinnosti individuálneho a konkrétneho preskúmania požadovaných dokumentov môže byť pripustená iba výnimočne a len vtedy, keď sa ukáže, že administratívna záťaž vyvolaná konkrétnym a individuálnym preskúmaním dokumentov je príliš veľká a presahuje medze toho, čo môže byť rozumne požadované (pozri rozsudok VKI, už citovaný v bode 28 vyššie, bod 112 a tam citovanú judikatúru).
48. V prejednávanej veci v bode 1 napadnutého rozhodnutia, nazvanom „Úvodné poznámky“, Komisia výslovne uviedla dva z týchto predpokladov, konkrétne jednak prvý predpoklad uvedený v bode 45 vyššie, podľa ktorého je zjavné, že prístup sa musí zamietnuť, lebo určité dokumenty zjavne a v celom rozsahu spadajú pod výnimku, a jednak druhý predpoklad uvedený v bode 46 vyššie, podľa ktorého inštitúcia môže uviesť dôvody zamietnutia prístupu odkazom na skupiny dokumentov obsahujúce rovnaký druh informácií.
49. Najskôr treba poukázať na abstraktnosť a všeobecnosť tohto odkazu na uvádzané prípady výnimiek, mimo rámca preskúmania vlastnej žiadosti. Komisia navyše neuvádza, na aké dokumenty sa tieto dve výnimky uplatňujú, takže treba dospieť k záveru, že ich zamýšľa uplatniť na všetky požadované dokumenty. Komisia potvrdila tento výklad, keď vo svojom vyjadrení k žalobe uviedla, že „všetky kategórie dokumentov vymenovaných v [napadnutom] rozhodnutí zjavne a úplne spadali pod dôvody výnimiek… podľa článku 4 ods. 2 prvej a tretej zarážky a [článku 4] ods. 3 [nariadenia č. 1049/2001]“.
50. Komisia ďalej v štádiu svojho vyjadrenia k žalobe tvrdí, že žalobkyňa „dostatočne nespresnila svoju žiadosť, hoci ju služby Komisie upozornili na objem spisu a pracovnú záťaž, ktorú jej žiadosť spôsobuje“. Pokiaľ sa má táto poznámka chápať ako odkaz na výnimku založenú na výnimočnej pracovnej záťaži, ako je definovaná v bode 47 vyššie, treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry sa odôvodnenie rozhodnutia musí nachádzať v jeho samotnom texte a neskoršie vysvetlenia Komisie nemožno zohľadniť, ibaže existujú mimoriadne okolnosti (rozsudky Súdu prvého stupňa z 2. júla 1992, Dansk Pelsdyravlerforening/Komisia, T‑61/89, Zb. s. II‑1931, bod 131; zo 14. mája 1998, Buchmann/Komisia, T‑295/94, Zb. s. II‑813, bod 171, a z 15. septembra 1998, European Night Services a i./Komisia, T‑374/94, T‑375/94, T‑384/94 a T‑388/94, Zb. s. II‑3141, bod 95).
51. V liste z 30. januára 2008, ktorým sa zamieta pôvodná žiadosť, nie je neexistencia konkrétneho a individuálneho preskúmania dokumentov odôvodnená pracovnou záťažou, ktorú by takéto preskúmanie spôsobilo, ale výlučne skutočnosťou, že všetky požadované dokumenty zjavne a celom rozsahu spadali pod výnimky uvedené Komisiou. Napadnuté rozhodnutie samo osebe v tomto ohľade neobsahuje nijaké vysvetlenie. Komisia totiž po prvýkrát až vo svojom vyjadrení uviedla, že obmedzenie žiadosti schválené žalobkyňou bolo nedostatočné vzhľadom na pracovnú záťaž spôsobenú konkrétnym a individuálnym preskúmaním. Preto toto posledné tvrdenie nie je odôvodnením prijatia napadnutého rozhodnutia.
52. Za týchto podmienok sa uvedené tvrdenie musí zamietnuť ako neúčinné.
53. Najskôr je teda potrebné preskúmať, či Komisia z právneho hľadiska dostatočne preukázala existenciu výnimočných okolností, na ktoré poukázala v napadnutom rozhodnutí, aby sa vymanila z povinnosti konkrétneho a individuálneho preskúmania požadovaných dokumentov. Potom bude tiež potrebné preskúmať, na doplnenie, výnimku založenú na pracovnej záťaži, na ktorú sa Komisia odvoláva vo svojom vyjadrení k žalobe.
O prvej výnimke uvedenej v napadnutom rozhodnutí, založenej na tom, že na základe všeobecného predpokladu je zjavné, že prístup k požadovaným dokumentom sa musí zamietnuť
54. Ako sa pripomenulo v bode 41 vyššie, keďže tieto výnimky z práva na prístup upravené v článku 4 nariadenia č. 1049/2001 sa odchyľujú od zásady čo najširšieho prístupu verejnosti k dokumentom, musia byť vykladané a uplatňované reštriktívne.
55. Tiež sa rozhodlo, že dotknutá inštitúcia sa môže v tomto ohľade oprieť o všeobecné predpoklady uplatňujúce sa na určité kategórie dokumentov, pretože na žiadosti o zverejnenie týkajúce sa dokumentov rovnakej povahy je možné uplatniť podobné všeobecné úvahy (rozsudky Švédsko a Turco/Rada, už citovaný v bode 40 vyššie, bod 50; TGI, už citovaný v bode 40 vyššie, bod 54, a Švédsko a i./API a Komisia, už citovaný v bode 40 vyššie, bod 74). V takom prípade je potrebné overiť, či všeobecné úvahy umožňujú dospieť k záveru, že Komisia právom vychádzala z predpokladu, že sprístupnenie dotknutých dokumentov ohrozuje záujmy chránené článkom 4 nariadenia č. 1049/2001, a to bez toho, aby bola povinná vykonať konkrétne posúdenie obsahu každého z týchto dokumentov (pozri v tomto zmysle rozsudok Švédsko a i./API a Komisia, už citovaný v bode 40 vyššie, bod 76).
56. V prejednávanej veci však v rozpore s tým, čo Komisia tvrdila na pojednávaní, takýto predpoklad nemožno založiť na úvahe analogickej s úvahou Súdneho dvora vo veci, v ktorej bol vyhlásený rozsudok TGI, už citovaný v bode 40 vyššie. V tejto veci, ktorej predmetom bola žiadosť o prístup k spisu týkajúcemu sa konania v oblasti štátnej pomoci, Súdny dvor rozhodol, že všeobecný predpoklad, podľa ktorého všetky požadované dokumenty spadali pod jednu výnimku, mohol vyplývať z nariadenia Rady (ES) č. 659/1999 z 22. marca 1999 ustanovujúceho podrobné pravidlá na uplatňovanie článku [88 ES] (Ú. v. ES L 83, s. 1; Mim. vyd. 08/001, s. 339), ako aj z judikatúry týkajúcej sa práva nahliadnuť do dokumentov správneho spisu Komisie, keďže uvedené nariadenie nestanovovalo nijaké právo na prístup k uvedeným dokumentom pre iné dotknuté osoby než členský štát zodpovedný za poskytnutie pomoci. Ak by totiž tieto dotknuté osoby boli schopné získať prístup k dokumentom v spise na základe nariadenia č. 1049/2001, systém preskúmania štátnej pomoci by bol spochybnený (rozsudok TGI, už citovaný v bode 40 vyššie, body 55 až 58).
57. V tomto ohľade na jednej strane treba zdôrazniť, že vo veci, ktorá viedla k rozsudku TGI, už citovanému v bode 40 vyššie, Komisia na rozdiel od okolností veci samej ešte ku dňu prijatia rozhodnutia o zamietnutí prístupu do spisu neprijala konečné rozhodnutie o skončení konania, ktorého spis bol predmetom žiadosti o prístup. Navyše odôvodnenie Súdneho dvora v rozsudku TGI, už citovanom v bode 40 vyššie, sa konkrétne zakladá na tvrdení, že ustanovenia o prístupe k vlastným dokumentom dotknutého konania nesmú byť obchádzané odvolaním sa na nariadenie č. 1049/2001. Režim prístupu k spisu vlastný konkrétnemu konaniu, či už v oblasti štátnej pomoci alebo v oblasti kartelov, je uplatniteľný len v priebehu trvania dotknutého konania. V dôsledku toho je potrebné sa domnievať, že odôvodnenie sledované Súdnym dvorom v rozsudku TGI, už citovanom v bode 40 vyššie, nemožno uplatniť na situáciu, v ktorej inštitúcia už prijala konečné rozhodnutie, ktorým sa uzatvára spis, o prístup ku ktorému sa žiada, ako je to v prejednávanej veci.
58. Na druhej strane v prejednávanej veci, analogicky ako vo veci, v ktorej bol vyhlásený rozsudok TGI, už citovaný v bode 40 vyššie, by mal všeobecný predpoklad, na základe ktorého dokumenty obsiahnuté v spise konania v oblasti hospodárskej súťaže nesmú byť sprístupnené, vyplývať z nariadenia Rady (ES) č. 1/2003 zo 16. decembra 2002 o vykonávaní pravidiel hospodárskej súťaže stanovených v článkoch 81 [ES] a 82 [ES] (Ú. v. ES L 1, 2003, s. 1; Mim. vyd. 08/002, s. 205) v znení zmien a doplnení, ako aj z judikatúry týkajúcej sa práva nahliadnuť do dokumentov správneho spisu Komisie.
59. Je pravda, že tak nariadenie č. 659/1999 v oblasti štátnej pomoci, ako ani nariadenie č. 1/2003 neupravuje právo v prospech osôb, ktoré nie sú účastníkmi konania, na prístup k dokumentom správneho spisu Komisie v rámci konania v oblasti kartelov. Článok 27 nariadenia č. 1/2003 však upravuje prístup k spisu pre podniky, ktoré boli predmetom konania, vo všeobecnejšom kontexte zaručenia práv na obhajobu. Prístup k spisu, ktorý je priznaný v tomto rámci, sa nemôže týkať interných dokumentov inštitúcie, obchodných tajomstiev iných podnikov a iných dôverných informácií (rozsudky Súdu prvého stupňa z 20. apríla 1999, Limburgse Vinyl Maatschappij a i./Komisia, T‑305/94 až T‑307/94, T‑313/94 až T‑316/94, T‑318/94, T‑325/94, T‑328/94, T‑329/94 a T‑335/94, Zb. s. II‑931, bod 1015, a z 26. apríla 2007, Bolloré a i./Komisia, T‑109/02, T‑118/02, T‑122/02, T‑125/02, T‑126/02, T‑128/02, T‑129/02, T‑132/02 a T‑136/02, Zb. s. II‑947, bod 45).
60. Ustanovenia nariadenia č. 1/2003 o prístupe k dokumentom boli spresnené nariadením Komisie (ES) č. 773/2004 zo 7. apríla 2004, ktoré sa týka vedenia konania Komisiou podľa článkov 81 [ES] a 82 [ES] (Ú. v. EÚ L 123, s. 18; Mim. vyd. 08/003, s. 81), ktoré tiež upravuje právo na prístup k spisu v prospech sťažovateľa za predpokladu, že jeho sťažnosť bola zamietnutá. V tomto ohľade článok 8 ods. 2 a článok 15 ods. 4 nariadenia č. 773/2004 stanovujú, že dokumenty získané sťažovateľom alebo dotknutým podnikom sa môžu používať iba na účely súdneho alebo správneho konania, ktorého predmetom je uplatnenie článkov 81 ES a 82 ES.
61. Z toho vyplýva, že hoci podniky dotknuté konaním v oblasti kartelov, ako aj autori sťažností, ktorým Komisia nevyhovela, majú právo nahliadnuť do určitých dokumentov správneho spisu Komisie, toto právo podlieha istým obmedzeniam, ktoré samotné si vyžadujú vlastné posúdenie v závislosti od jednotlivého prípadu. Preto, hoci by sa aj postupovalo na základe odôvodnenia uplatneného Súdnym dvorom v rozsudku TGI, už citovanom v bode 40 vyššie, podľa ktorého na účely výkladu výnimky uvedenej v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001 treba zohľadniť obmedzenia prístupu k spisu existujúcemu v rámci osobitných konaní, akými sú konania v oblasti štátnej pomoci a v oblasti hospodárskej súťaže, takéto zohľadnenie neumožňuje predpokladať, že všetky dokumenty obsiahnuté v spisoch Komisie v tejto oblasti by automaticky spadali pod jednu z výnimiek uvedených v článku 4 nariadenia č. 1049/2001, lebo inak by hrozilo narušenie schopnosti Komisie postihovať kartely.
62. Komisia sa preto nemohla bez uskutočnenia konkrétnej analýzy každého dokumentu domnievať, že všetky požadované dokumenty zjavne spadali pod výnimku stanovenú v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001.
63. V dôsledku toho sa Komisia nemohla vymaniť z povinnosti konkrétneho a individuálneho preskúmania požadovaných dokumentov na základe prvej výnimky.
O druhej výnimke uvedenej v napadnutom rozhodnutí, založenej na preskúmaní dokumentov podľa kategórií
64. Na úvod treba spresniť, že na dokumenty patriace do tej istej kategórie, ako bolo uvedené v bode 46 vyššie, možno použiť jedno a to isté odôvodnenie, najmä ak obsahujú rovnaký typ informácií. Všeobecnému súdu však prináleží, aby posúdil, či sa uvedená výnimka zjavne a v celom rozsahu vzťahuje na dokumenty patriace do tejto kategórie.
65. V prejednávanej veci, ako vyplýva z časti napadnutého rozhodnutia citovanej v bode 48 vyššie, sa Komisia opiera o bod 73 rozsudku VKI, už citovaného v bode 28 vyššie, aby zdôvodnila odôvodnenie podľa skupín dokumentov. Všeobecný súd však v tomto poslednom bode zdôraznil, že sa domnieval, že preskúmanie jednotlivých dokumentov bolo v každom prípade nevyhnutné na to, aby sa pristúpilo k preskúmaniu prípadného čiastočného prístupu k požadovaným dokumentom, ktoré je podľa článku 4 ods. 6 nariadenia č. 1049/2001 povinné (rozsudok VKI, bod 73). Preto sa inštitúcia môže vymaniť z povinnosti individuálneho preskúmania týchto dokumentov len za predpokladu, že výnimka z práva na prístup k spisu sa zjavne a v celom rozsahu týka všetkých dokumentov patriacich do niektorej kategórie.
66. Navyše treba uviesť, že kategórie dokumentov vytvorené dotknutou inštitúciou musia byť vymedzené v závislosti od informácií obsiahnutých v dokumentoch, čo nevyhnutne nezodpovedá druhu dokumentov. Napríklad je možné, že odpoveď jedného podniku na oznámenie o výhradách bude obsahovať informácie, ktorých sprístupnenie sa musí zamietnuť na základe jednej z výnimiek uvedených v článku 4 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001, kým odpoveď iného podniku, hoci patrí do toho istého druhu dokumentov, bude obsahovať informácie, ktoré si nevyžadujú takúto ochranu. Zamietnutie sprístupnenia celej skupiny dokumentov môže byť teda predmetom jedného a toho istého odôvodnenia najmä za predpokladu, že dokumenty patriace do jednej kategórie obsahujú rovnaký druh informácií. Za týchto okolností totiž odôvodnenie podľa skupín dokumentov zjednodušuje či uľahčuje úlohu Komisie spočívajúcu v preskúmaní žiadosti a v odôvodnení jej rozhodnutia.
67. Z toho vyplýva, že skutočnosť, že preskúmanie podľa kategórií sa javí ako potrebné na účely posúdenia žiadosti o prístup, je podmienkou zákonnosti takéhoto preskúmania. Definícia kategórií dokumentov sa teda musí robiť v závislosti od kritérií, ktoré Komisii umožnia použiť spoločné odôvodnenie na všetky dokumenty obsiahnuté v jednej kategórii. V prejednávanej veci dokumenty patriace do tej istej kategórie teda museli mať spoločné charakteristiky relevantné na účely rozhodnutia o ich prípadnom sprístupnení. Odôvodnenie uplatnené na jednu kategóriu muselo byť teda nevyhnutne odlišné od odôvodnení uplatnených na iné kategórie. Za predpokladu, že by bolo možné uplatniť jedno a to isté odôvodnenie na dve rôzne kategórie, by totiž v skutočnosti na účely preskúmania žiadosti o prístup šlo o jednu a tú istú kategóriu. V takom prípade by rozdelenie na kategórie bolo umelé a nepotrebné.
68. V prejednávanej veci na jednej strane zatriedenie požadovaných dokumentov do kategórií, ako ho uskutočnila Komisia (pozri bod 8 vyššie), neplnilo z veľkej časti nijakú funkciu potrebnú na účely prijatia napadnutého rozhodnutia. Osobitne, ako sa uvádza v bodoch 70 až 85 nižšie, pokiaľ ide o výnimky založené na ochrane cieľov vyšetrovania a ochrane obchodných záujmov, toto zatriedenie ani neuľahčovalo, ani nezjednodušovalo úlohu Komisie, čo sa týka preskúmania žiadosti a odôvodnenia jej rozhodnutia, keďže kategorizácia sa uskutočnila na základe druhov dokumentov, nezávisle od informácií obsiahnutých v dotknutých dokumentoch.
69. Na druhej strane, ako sa uvádza v bodoch 86 až 91 nižšie, pokiaľ ide o výnimku založenú na ochrane rozhodovacieho procesu Komisie, dokumenty, vo vzťahu ku ktorým sa Komisia odvolávala na túto výnimku, ňou neboli zjavne a v celom rozsahu kryté, v rozpore s požiadavkou stanovenou v bodoch 64 a 65 vyššie.
– O preskúmaní výnimky založenej na ochrane cieľov vyšetrovania, uvedenej v bode 3 napadnutého rozhodnutia
70. Bod 3 napadnutého rozhodnutia sa delí na dve časti. Bod 3.1, nazvaný „Prebiehajúce vyšetrovanie“, sa týka odôvodnenia zamietnutia prístupu z dôvodu ochrany cieľov prebiehajúceho vyšetrovania. V bode 3.2, nazvanom „Ochrana dokumentov týkajúcich sa vyšetrovania presahujúca rámec konkrétneho vyšetrovania“, Komisia najskôr uvádza, že fyzické a právnické osoby, ktoré dobrovoľne alebo pod nátlakom sprístupnia informácie v rámci výkonu nariadenia č. 1/2003, majú legitímne právo očakávať, že Komisia nesprístupní dotknuté dokumenty a že tieto dokumenty nebudú použité na iné účely než na účely konania v oblasti hospodárskej súťaže vrátane preskúmania súdom Únie. Komisia tiež odkazuje na ustanovenia nariadenia č. 1/2003, ktoré vylučujú sprístupnenie informácií, na ktoré sa vzťahuje obchodné tajomstvo, a ktoré mohla získať pri uplatnení uvedeného nariadenia. Za predpokladu, že Komisia by sklamala dôveru dotknutých podnikov sprístupnením požadovaných dokumentov, pripravenosť uvedených podnikov spolupracovať s ňou by sa zmenšila do tej miery, že by nemohla riadne plniť svoju úlohu spočívajúcu vo vykonávaní práva hospodárskej súťaže. Nakoniec Komisia výslovne uvádza, že „uvedené odôvodnenie sa vzťahuje na všetkých päť druhov dokumentov citovaných [v bode 2 napadnutého rozhodnutia]“.
71. Z analýzy bodov napadnutého rozhodnutia venovaných rôznym kategóriám dokumentov vyplýva, že odôvodnenie Komisie je v podstate vo veľkej miere rovnaké pre každú z kategórií 1, 2, 4 a 5 písm. a).
72. Komisia predovšetkým v prípade každej z týchto kategórií vychádzala z odôvodnenia, na základe ktorého sprístupnenie dokumentov zverejňovalo informácie poskytnuté žiadateľmi o zhovievavosť, ako aj adresátmi žiadostí o informácie, čo zjednodušuje podanie žaloby o náhradu škody proti podnikom, ktoré spolupracovali alebo odpovedali na žiadosti o informácie, a v dôsledku toho odrádzalo budúcich uchádzačov o zhovievavosť a budúcich adresátov žiadosti o informácie od spolupráce s ňou. Takéto oslabenie jej programu zhovievavosti a jej vyšetrovaní by Komisii bránilo účinne plniť si úlohu spočívajúcu v zaručení rešpektovania práva hospodárskej súťaže Únie.
73. Presnejšie, čo sa týka kategórie 1, Komisia uviedla, že advokáti obozretne skúmajú jej postup v oblasti zhovievavosti, takže jej konanie v jednej veci môže mať dopad na budúce veci. Čo sa týka kategórie 2, Komisia zdôrazňuje, že adresáti žiadostí o informácie podľa článku 18 nariadenia č. 1/2003 by mohli obmedziť svoje odpovede na nevyhnutné minimum alebo uplatniť odkladaciu taktiku, čím by ju donútili prijímať formálne rozhodnutia na účely získania informácií. Čo sa týka kategórie 4, Komisia poukázala na legitímnu dôveru s ňou spolupracujúcich podnikov v to, že nimi poskytnuté informácie budú sprístupnené len v rámci obmedzení stanovených nariadením č. 1/2003. Čo sa týka kategórie 5 písm. a), Komisia len vo všeobecnosti uviedla, že sprístupnenie týchto dokumentov, „ako už vysvetlila vo vzťahu ku kategóriám dokumentov [1 až 4]“, ohrozovalo cieľ vyšetrovania, a to bez toho, aby ponúkla vlastné odôvodnenie týkajúce sa špecifického obsahu uvedenej kategórie.
74. Vzhľadom na odôvodnenia poskytnuté Komisiou vo vzťahu k zamietnutiu prístupu k dokumentom patriacim do kategórií 1, 2, 4 a 5 písm. a) teda neexistuje skutočný rozdiel medzi obsahom dokumentov, ktoré patria do týchto jednotlivých kategórií, takže rozdelenie na kategórie v rámci napadnutého rozhodnutia neplní nijakú potrebnú funkciu.
75. Komisia na otázku Všeobecného súdu na pojednávaní síce uviedla, že zamietnutie sprístupnenia, ktoré uskutočnila, sa zakladalo na niekoľkých základných právnych zásadách, pričom vysvetlenia poskytnuté v napadnutom rozhodnutí preukazujú, že zohľadnila osobitosti dokumentov patriacich do rôznych kategórií. Je však nutné konštatovať, že dôvody uvedené v prípade kategórií 1, 2, 4 a 5 písm. a), zhrnuté v bode 73 vyššie, sú v širokej miere zameniteľné a možno ich rovnakým spôsobom použiť na každú z kategórií dokumentov.
76. Rozdelenie na kategórie uskutočnené Komisiou bolo teda, čo sa týka kategórií 1, 2, 4 a 5 písm. a), zbytočné. Nezodpovedalo skutočným rozdielom v obsahu dokumentov patriacich do rôznych kategórií. Z toho vyplýva, že podmienky uvedené v bode 64 vyššie, za akých sa Komisia môže vymaniť z povinnosti konkrétneho a individuálneho preskúmania všetkých dokumentov, neboli splnené, takže Komisia bola povinná individuálne preskúmať každý dokument zaradený do týchto kategórií.
77. Naopak, pokiaľ ide o kategóriu 3, týkajúcu sa dokumentov zabavených počas inšpekcií uskutočnených v obchodných priestoroch dotknutých podnikov, Komisia špecificky uvádza legitímnu dôveru podnikov v to, že dokumenty, ktoré získala pri výkone svojich právomocí, nebudú zverejnené a budú použité výlučne na účely konania v oblasti hospodárskej súťaže. V tomto ohľade treba pripomenúť, že dokumenty patriace do kategórie 3 sa líšia od dokumentov patriacich do ostatných kategórií na základe okolností ich získania Komisiou, konkrétne tým, že boli získané v súlade s článkom 20 ods. 2 písm. c) nariadenia č. 1/2003 proti vôli dotknutých podnikov v priebehu neočakávaných inšpekcií uskutočnených Komisiou, kým všetky ostatné dokumenty, pokiaľ nepochádzajú od samotnej Komisie, boli buď poskytnuté podnikmi dobrovoľne, alebo v rozsahu, v akom boli podniky na základe právnych predpisov povinné poskytnúť informácie, mohli byť poskytnuté po zrelej úvahe, prípadne prostredníctvom právnych poradcov. Vzhľadom na skutočnosť, že v prípade dokumentov patriacich do kategórie 3 došlo k ich nútenému odovzdaniu, prípadná dôvera dotknutých podnikov, že zabavené dokumenty budú použité výlučne v rámci vyšetrovania vedeného Komisiou podľa článku 81 ES, sa svojou povahou líši od údajnej dôvery podnikov, na ktorú sa Komisia odvolávala vo vzťahu k dokumentom patriacim do kategórie 4, že dobrovoľne poskytnuté dokumenty nebudú sprístupnené, a to napriek tomu, že táto dôvera by sa v oboch prípadoch mohla spájať s ustanoveniami článku 28 nariadenia č. 1/2003. Odôvodnenie poskytnuté Komisiou, pokiaľ ide o dokumenty patriace do kategórie 3, teda spočíva na špecifických kritériách, ktoré treba zohľadniť pri rozhodovaní o prípadnom sprístupnení dotknutých dokumentov.
78. Z vyššie uvedeného treba dospieť k záveru, že kategória 3 bola jedinou kategóriou dokumentov definovaných Komisiou, ktorá bola vzhľadom na odôvodnenie uvedené v napadnutom rozhodnutí užitočná v rámci preskúmania žiadosti o prístup. Tento záver však v žiadnom prípade nemôže prejudikovať preskúmanie dôvodnosti dôvodov uvedených Komisiou na účely odôvodnenia zamietnutia sprístupnenia dokumentov patriacich do uvedenej kategórie.
79. V dôsledku toho sa Komisia nemohla v bode 3 napadnutého rozhodnutia, ktorý je venovaný výnimke založenej na ochrane cieľov vyšetrovania, zbaviť povinnosti konkrétneho a individuálneho preskúmania dokumentov patriacich do kategórií 1, 2, 4 a 5 písm. a).
– O preskúmaní výnimky založenej na ochrane obchodných záujmov, uvedenej v bode 4 napadnutého rozhodnutia
80. Najskôr treba uviesť, že hoci v bode 4 napadnutého rozhodnutia venovanom výnimke založenej na ochrane obchodných záujmov Komisia konštatuje, že prístup k dokumentom kategórií 1 až 4 sa musí zamietnuť na základe článku 4 ods. 2 prvej zarážky nariadenia č. 1049/2001, nespomína dokumenty patriace do kategórie 5. Preto sa treba domnievať, že čo sa týka týchto posledných dokumentov, Komisia sa na uvedenú výnimku neodvoláva.
81. Ďalej odôvodnenie Komisie uvedené v bode 4 napadnutého rozhodnutia nie je koncipované v závislosti od kategórií dokumentov, ako sú definované v bode 2 tohto rozhodnutia. Rozlišuje totiž dve skupiny dokumentov, po prvé „dokumenty pochádzajúce od dotknutých podnikov“ a po druhé „dokumenty Komisie“.
82. Podobne ako v prípade rozdelenia na kategórie uskutočneného na účely uplatnenia výnimky založenej na ochrane cieľov vyšetrovania (pozri body 70 až 76 vyššie), aj toto rozlišovanie je zbytočné, keďže úvaha použitá na odôvodnenie zamietnutia sprístupnenia je v skutočnosti rovnaká pre obe skupiny dokumentov.
83. Komisia po tom, ako vysvetlila, že dokumenty pochádzajúce od dotknutých podnikov „zahŕňajú citlivé obchodné informácie rôznej povahy“ a „podrobné údaje o obchodnej činnosti a správaní [dotknutých podnikov] na trhu“, teda informácie, na ktorých ochrane pred tretími osobami snažiacimi sa ich získať majú uvedené podniky legitímny záujem, pokračovala tvrdením, že „vyššie uvedené odôvodnenie týkajúce sa dokumentov pochádzajúcich od dotknutých podnikov sa rovnakým spôsobom vzťahuje na jej dokumenty“.
84. Pod zámienkou analýzy podľa skupín dokumentov je teda odôvodnenie Komisie všeobecné a uplatňuje sa na všetky dokumenty patriace do kategórií 1 až 4, a to v rozpore s jej povinnosťou, ktorá vyplýva z judikatúry citovanej v bode 40 vyššie, poskytnúť vysvetlenie, ako by prístup ku každému dokumentu, ktorého sprístupnenie sa požaduje, mohol konkrétne a skutočne poškodiť ochranu obchodných záujmov.
85. V dôsledku toho sa Komisia nemohla v bode 4 napadnutého rozhodnutia, ktorý je venovaný výnimke založenej na ochrane obchodných záujmov, zbaviť povinnosti konkrétneho a individuálneho preskúmania dokumentov patriacich do kategórií 1 až 4.
– O preskúmaní výnimky založenej na ochrane rozhodovacieho procesu Komisie, uvedenej v bode 3 napadnutého rozhodnutia
86. Ako bolo uvedené v bode 9 vyššie, Komisia sa odvolávala na výnimku uvedenú v článku 4 ods. 3 druhom pododseku nariadenia č. 1049/2001, založenú na ochrane rozhodovacieho procesu výlučne vzhľadom na dokumenty spadajúce do kategórie 5 písm. a).
87. V zmysle článku 4 ods. 3 druhého pododseku nariadenia „prístup k dokumentu, ktorý obsahuje stanoviská pre vnútornú potrebu, ktoré sú súčasťou rokovaní a predbežných porád v dotknutom orgáne, bude odmietnutý aj po prijatí rozhodnutia, ak by zverejnenie dokumentu mohlo vážne narušiť rozhodovací proces orgánu, pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení“.
88. Po prvé implicitne z bodu 3.2.5 napadnutého rozhodnutia a explicitne z odpovede Komisie na písomné otázky Všeobecného súdu z 9. novembra 2011 vyplýva, že Komisia sa domnievala, že všetky dokumenty patriace do kategórie 5 písm. a) obsahujú stanoviská pre vnútornú potrebu v zmysle tohto ustanovenia.
89. Po druhé, ako bolo uvedené v bodoch 64 a 65 vyššie, inštitúcia sa môže vymaniť z povinnosti individuálneho preskúmania týchto dokumentov len za predpokladu, že sa výnimka z práva na prístup zjavne a v celom rozsahu vzťahuje na všetky dokumenty spadajúce do jednej kategórie.
90. V prejednávanej veci však nič neumožňuje predpokladať, že dokumenty spadajúce do kategórie 5 písm. a) zjavne a v celom rozsahu spadajú pod uvedenú výnimku. Naopak, vzhľadom na povahu dokumentov uvedených v troch podkategóriách kategórie 5 písm. a), ako ich definuje Komisia v bode 2 napadnutého rozhodnutia a ako sú spresnené v odpovedi na písomné otázky Všeobecného súdu z 9. novembra 2011, všetko nasvedčuje tomu, že veľký počet týchto dokumentov obsahuje časti, ktoré nie sú stanoviskami v zmysle článku 4 ods. 3 druhého pododseku nariadenia č. 1049/2001. To sa týka najmä názvov týchto dokumentov, ich úvodných častí a sprievodných listov, ktoré sprevádzajú ich doručenie rôznym adresátom.
91. V dôsledku toho treba konštatovať, že Komisia v bode 3 napadnutého rozhodnutia venovanom výnimke založenej na ochrane rozhodovacieho procesu nemala právo vymaniť sa z povinnosti konkrétneho a individuálneho preskúmania dokumentov patriacich do kategórie 5 písm. a), pričom v tomto štádiu skúmania nie je potrebné skúmať otázku, či z právneho hľadiska dostatočne preukázala, že všetky dokumenty spadajúce do kategórie 5 písm. a) obsahovali stanoviská v zmysle článku 4 ods. 3 druhého pododseku nariadenia č. 1049/2001.
92. Z toho vyplýva, že na účely vymanenia sa z povinnosti konkrétneho a individuálneho preskúmania požadovaných dokumentov sa Komisia mohla odvolávať na preskúmanie podľa skupín len vo vzťahu k dokumentom patriacim do kategórie 3.
O výnimke uvedenej vo vyjadrení Komisie k žalobe, založenej na výnimočnej a neprimeranej pracovnej záťaži
93. Ako sa konštatovalo v bodoch 50 až 52 vyššie, táto výnimka nemôže odôvodňovať neexistenciu konkrétneho a individuálneho preskúmania požadovaných dokumentov, keďže nie je uvedená v napadnutom rozhodnutí. Na doplnenie sa však javí ako opodstatnené preskúmať aj dôvodnosť tohto tvrdenia.
94. Komisia v bode 103 svojho vyjadrenia k žalobe tvrdila, že žalobkyňu u pozornila na objem spisu a pracovnú záťaž, ktorú jej žiadosť spôsobuje, pričom žalobkyňa napriek tomu svoju žiadosť dostatočne nespresnila. Súčasne odkázala na judikatúru Všeobecného súdu, podľa ktorej za osobitných okolností objem práce, ktorý predstavuje konkrétne a individuálne preskúmanie veľkého počtu dokumentov, môže odôvodniť hľadanie „spravodlivého riešenia“ so žiadateľom, aby sa zosúladili záujmy žiadateľa a záujmy riadnej správy vecí verejných (rozsudky Súdu prvého stupňa z 19. júla 1999, Hautala/Rada, T‑14/98, Zb. s. II‑2489, bod 86, a VKI, už citovaný v bode 28 vyššie, body 101 až 103).
95. V prejednávanej veci sa však Komisia v žiadnom prípade nemôže odvolávať na túto judikatúru s cieľom odôvodniť neexistenciu konkrétneho a individuálneho preskúmania požadovaných dokumentov v napadnutom rozhodnutí.
96. Po prvé v rozpore s tým, čo tvrdí Komisia, zo spisu vyplýva, že žalobkyňa reagovala kladne na jej návrh spočívajúci v obmedzení žiadosti o prístup. Žalobkyňa totiž v prílohe svojej žaloby predložila fax z 11. januára 2008, v ktorom reagovala na telefonický rozhovor s Komisiou z predchádzajúceho dňa. V tomto faxe žalobkyňa obmedzila svoju žiadosť o prístup „s cieľom obmedziť v čo najväčšej možnej miere pracovnú záťaž Generálneho riaditeľstva pre hospodársku súťaž“, pričom sa vzdala troch kategórií dokumentov, konkrétne všetkých dokumentov, ktoré sa týkali výlučne štruktúry zúčastnených podnikov, všetkých dokumentov, ktoré sa výlučne týkali identifikácie adresátov rozhodnutia RIP, a všetkých dokumentov, ktoré boli v plnom rozsahu vyhotovené v japonskom jazyku.
97. V tomto kontexte treba zamietnuť tvrdenie Komisie zakladajúce sa na výmene elektronických správ z januára 2008, ktorá podľa nej preukazuje, že napriek jej opakovaným žiadostiam opätovne podaným elektronickou správou z 22. januára 2008 žalobkyňa nespresnila svoju žiadosť o prístup. Dotknutá výmena sa začína elektronickou správou z 18. januára 2008, v ktorej žalobkyňa vyjadruje svoju nespokojnosť s tým, že Komisia neodpovedala na jej pôvodnú žiadosť z 13. decembra 2007 v lehote pätnástich pracovných dní stanovenej nariadením č. 1049/2001. Z odpovede Komisie z 22. januára 2008 (10.24), ako aj z repliky žalobkyne z toho istého dňa (11.51) vyplýva, že Komisia v tomto štádiu nezohľadnila fax žalobkyne z 11. januára 2008, v ktorom žalobkyňa obmedzila svoju pôvodnú žiadosť, hoci žalobkyňa disponuje v súvislosti s týmto faxom správou o úspešnom prenose. Výmena sa končí ďalšou elektronickou správou Komisie z 22. januára 2008 (16.57), v ktorej sa konštatuje vôľa žalobkyne spolupracovať, ako aj prijatie obmedzenia žiadosti o prístup.
98. Z tohto dôvodu, hoci Komisia pripomenula žalobkyni v priebehu tejto výmeny elektronických správ jej záväzok obmedziť svoju žiadosť, k tomuto pripomenutiu došlo v dôsledku skutočnosti, že Komisia nezohľadnila skorší fax, ktorým bolo toto obmedzenie uskutočnené, ako to sama uznala v elektronickej správe, ktorou sa končí výmena korešpondencie. Za týchto okolností Komisia nemôže dôvodne tvrdiť, že žalobkyňa nereagovala na jej výzvu z 22. januára 2008, aby spresnila svoju žiadosť.
99. Navyše list Komisie z 30. januára 2008, ktorým sa zamieta pôvodná žiadosť, vo svojom bode 1 konštatuje obmedzenie žiadosti o prístup bez toho, aby uvádzal, že bolo nedostatočné vo vzťahu k zníženiu pracovnej záťaže.
100. Po druhé Komisia nepredložila nijaké tvrdenie, ktoré by mohlo preukázať, že pracovná záťaž spôsobená konkrétnym a individuálnym preskúmaním požadovaných dokumentov by bola taká výnimočná, že by odôvodňovala zamietnutie takéhoto preskúmania. Všeobecný súd v tomto ohľade konštatoval, že keďže právo na prístup k dokumentom inštitúcií predstavuje riešenie, ktoré sa v zásade uplatní, prináleží inštitúcii, ktorá sa dovoláva výnimky spojenej s neprimeranou záťažou spôsobenou žiadosťou, aby o tom predložila dôkaz (rozsudok VKI, už citovaný v bode 28 vyššie, bod 113).
101. Pokiaľ ide o pracovnú záťaž nevyhnutnú na posúdenie určitej žiadosti, jej zohľadnenie v zásade nie je relevantné pri úprave rozsahu práva na prístup, pretože nariadenie č. 1049/2001 výslovne upravilo možnosť, že žiadosť o prístup sa môže týkať veľmi veľkého počtu dokumentov, keďže článok 7 ods. 3 a článok 8 ods. 2 stanovujú, že lehoty na spracovanie prvej a opakovanej žiadosti sa môžu vo výnimočných prípadoch predĺžiť, napríklad ak sa žiadosť týka veľmi dlhého dokumentu alebo veľkého počtu dokumentov (rozsudok VKI, už citovaný v bode 28 vyššie, body 108 a 110).
102. Ďalej pracovná zaťaž nevyhnutná na preskúmanie žiadosti závisí nielen od počtu dokumentov uvedených v žiadosti a od ich objemu, ale aj od ich povahy. Takže zo samotnej potreby vykonať konkrétne a individuálne preskúmanie veľkého počtu dokumentov sa v žiadnom prípade nedá vyvodiť úroveň pracovnej záťaže nevyhnutnej na spracovanie žiadosti o prístup, keďže uvedená záťaž závisí aj od požadovanej hĺbky tohto preskúmania (rozsudok VKI, už citovaný v bode 28 vyššie, bod 111).
103. V dôsledku toho výnimku z povinnosti preskúmania možno prijať iba výnimočne a len vtedy, keď sa ukáže, že administratívna záťaž vyvolaná konkrétnym a individuálnym preskúmaním dokumentov je príliš veľká a presahuje medze toho, čo môže byť rozumne požadované (pozri analogicky rozsudky Súdu prvého stupňa zo 7. februára 2002, Kuijer/Rada, T‑211/00, Zb. s. II‑485, bod 57, a VKI, už citovaný v bode 28 vyššie, bod 112).
104. V prejednávanej veci Komisia nepreukázala ani skôr, než došlo ku konaniu pred Všeobecným súdom, netvrdila, že by takéto výnimočné okolnosti nastali. Je pravda, že v úvodnej časti napadnutého rozhodnutia spomenula list z 10. apríla 2008, v ktorom informovala žalobkyňu, že vzhľadom na rozsah spisu, ktorý obsahoval 1 900 dokumentov, nebola schopná vybaviť žiadosť o prístup v lehote stanovenej nariadením č. 1049/2001. Uplatnila teda článok 8 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001 a predĺžila túto lehotu na odpoveď na opakovanú žiadosť o prístup. Komisia však v tomto štádiu netvrdila, že nebude možné z dôvodu vysokej miery spôsobenej pracovnej záťaže uskutočniť konkrétne a individuálne preskúmanie dokumentov. Z toho treba a contrario  vyvodiť, že Komisia samotná sa nedomnievala, že by pracovná záťaž bola neprimeraná.
105. Po tretie treba pripomenúť, že ak inštitúcia predložila dôkaz o neprimeranej administratívnej záťaži spôsobenej konkrétnym a individuálnym preskúmaním dokumentov uvedených v žiadosti, má povinnosť pokúsiť sa dohodnúť so žiadateľom s cieľom jednak zistiť alebo spresniť jeho záujem na získaní dotknutých dokumentov a jednak konkrétne zvážiť možnosti, ktoré sa jej ponúkajú, na účely prijatia menej vynucovacieho opatrenia než konkrétne a individuálne preskúmanie dokumentov. Keďže právo na prístup k dokumentom je zásadou, inštitúcia je v tejto súvislosti povinná uprednostniť možnosť, ktorá je čo najvýhodnejšia vo vzťahu k právu na prístup žiadateľa, pričom sama osebe nepredstavuje úlohu presahujúcu mieru toho, čo môže byť rozumne požadované (rozsudok VKI, už citovaný v bode 28 vyššie, bod 114).
106. Z uvedeného vyplýva, že inštitúcia môže upustiť od konkrétneho a individuálneho preskúmania, iba ak skutočne preštudovala všetky ostatné možnosti prichádzajúce do úvahy a ak vo svojom rozhodnutí podrobne vysvetlila dôvody, pre ktoré zo všetkých týchto možností vyplýva neprimeraná pracovná záťaž (rozsudok VKI, už citovaný v bode 28 vyššie, bod 115).
107. V prejednávanej veci však z odôvodnenia napadnutého rozhodnutia nevyplýva, že Komisia konkrétne, presne a podrobne posúdila jednak možnosti prichádzajúce do úvahy na vymedzenie jej pracovnej záťaže a jednak dôvody, ktoré by jej umožnili vzdať sa akéhokoľvek preskúmania, a to namiesto toho, aby prípadne prijala opatrenie, ktoré by bolo menej reštriktívne vo vzťahu k právu žalobkyne na prístup. Z napadnutého rozhodnutia predovšetkým nevyplýva, že Komisia vyhodnotila pracovnú záťaž spočívajúcu v identifikácii a v následnom individuálnom a konkrétnom preskúmaní niekoľkých dokumentov, ktoré by mohli okamžite a spočiatku prípadne čiastočne uspokojiť záujmy žalobkyne.
108. V dôsledku toho Komisia nesplnila podmienky stanovené judikatúrou VKI/Komisia, aby sa mohla vymaniť z povinnosti konkrétneho a individuálneho preskúmania požadovaných dokumentov z dôvodu pracovnej záťaže spôsobenej takýmto preskúmaním.
109. Z predchádzajúcich zistení vyplýva, že Komisia mohla pristúpiť k preskúmaniu podľa kategórií výlučne v súvislosti s výnimkou založenou na ochrane cieľov vyšetrovania, a to jedine pokiaľ ide o dokumenty spadajúce do kategórie 3, konkrétne dokumenty získane v priebehu inšpekcií (pozri bod 77 vyššie). V tomto ohľade sa teda Komisia mohla vymaniť z povinnosti konkrétneho a individuálneho preskúmania požadovaných dokumentov. Toto zistenie však nedáva odpoveď na otázku, či mohla oprávnene založiť zamietnutie prístupu k týmto dokumentom na uvedenej výnimke, čo bude preskúmané v bode 113 a nasl. nižšie.
110. Naopak, Komisia mala v súvislosti so všetkými ostatnými požadovanými dokumentmi a v súvislosti so všetkými ostatnými výnimkami, na ktoré sa odvolávala, pristúpiť ku konkrétnemu a individuálnemu preskúmaniu. Keďže Komisia k takémuto preskúmaniu nepristúpila, napadnuté rozhodnutie je z dôvodu porušenia povinnosti pristúpiť ku konkrétnemu a individuálnemu preskúmaniu dokumentov dotknutých žiadosťou nezákonné:
– v rozsahu, v akom sa týka uplatnenia článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001, čo sa týka dokumentov patriacich do kategórií 1, 2, 4 a 5 písm. a),
– v rozsahu, v akom sa týka uplatnenia článku 4 ods. 2 prvej zarážky nariadenia č. 1049/2001, čo sa týka dokumentov patriacich do kategórií 1 až 4,
– v rozsahu, v akom sa týka uplatnenia článku 4 ods. 3 druhého pododseku nariadenia č. 1049/2001, čo sa týka dokumentov patriacich do kategórie 5 písm. a).
111. Preto treba napadnuté rozhodnutie zamietnuť v rozsahu, v akom v ňom bol zamietnutý prístup k dokumentom spadajúcim do kategórií 1, 2, 4 a 5 písm. a).
112. Čo sa týka iných dokumentov než dokumentov spadajúcich do kategórie 3, nižšie uvedené preskúmanie dôvodnosti výnimiek z práva na prístup, na ktoré sa odvoláva napadnuté rozhodnutie, je teda uskutočnené iba na doplnenie.
b) O prvej časti prvého žalobného dôvodu, založenej na porušení článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001
113. Žalobkyňa, podporovaná Švédskym kráľovstvom, sa domnieva, že sprístupnenie dokumentov, o prístup ku ktorým žiada, nemá za následok ohrozenie ani prebiehajúcich, ani budúcich vyšetrovaní. Čo sa týka vyšetrovania vo veci COMP/F/38.899, žalobkyňa sa domnieva, že bolo ukončené rozhodnutím RIP. Prípadné opätovné otvorenie vyšetrovania v nadväznosti na zrušenie rozhodnutia súdom Únie by predstavovalo nové konanie. Čo sa týka budúcich vyšetrovaní, žalobkyňa sa domnieva, že odôvodnenie Komisie predstavuje vytvorenie novej výnimky, ktorá nemá podporu v znení článku 4 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001 a ktorá ruší celý potrebný účinok práva na prístup.
114. Komisia, podporovaná vedľajšími účastníkmi konania spoločnosťami ABB a Siemens, tvrdí, že nevyhnutnosť chrániť cieľ sledovaný vo veci COMP/F/38.899 pretrváva až do okamihu, keď nebude možné podať opravný prostriedok proti rozhodnutiu RIP. Navyše sa podľa nej pôsobnosť článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001 vo všeobecnosti vzťahuje na ochranu jej trvalej úlohy spočívajúcej v uplatňovaní práva hospodárskej súťaže a najmä na ochranu jej programu zhovievavosti. Sprístupnenie dokumentov poskytnutých podnikmi v rámci žiadosti o zhovievavosť by ich mohlo v budúcnosti odradiť od dobrovoľnej spolupráce s ňou.
115. V prejednávanej veci Komisia odmietla žalobkyni poskytnúť dokumenty súvisiace s konaním v oblasti hospodárskej súťaže, a to s odkazom na výnimku z práva na prístup založenú na ochrane účelu inšpekcie, vyšetrovania a kontroly, uvedenú v článku 4 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001. Medzi účastníkmi konania nie je sporné, že požadované dokumenty spadajú pod „vyšetrovanie“ v zmysle uvedeného ustanovenia. Žalobkyňa však tvrdí, že pokiaľ sa vyšetrovanie Komisie skončilo, výnimku založenú na jeho ochrane už nemožno uplatniť.
116. Po prvé treba v tomto ohľade pripomenúť, že ako vyplýva z formulácie výnimky uvedenej v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001, jej zmyslom nie je chrániť vyšetrovanie, ale cieľ takého vyšetrovania, ktorým je v prípade konania vo veci hospodárskej súťaže overiť, či došlo k porušeniu článku 81 ES, prípadne uložiť sankciu zodpovedným spoločnostiam. Práve z tohto dôvodu sa na dokumenty v spise, ktoré súvisia s jednotlivými aktmi vyšetrovania, môže naďalej vzťahovať predmetná výnimka až do dosiahnutia tohto účelu, a to aj vtedy, ak vyšetrovanie alebo osobitná inšpekcia vedúca k získaniu dokumentu, ku ktorému sa požadoval prístup, už bola ukončená (rozsudok Súdu prvého stupňa z 12. septembra 2007, API/Komisia, T‑36/04, Zb. s. II‑3201, bod 133; pozri analogicky rozsudky Súdu prvého stupňa zo 6. júla 2006, Franchet a Byk/Komisia, T‑391/03 a T‑70/04, Zb. s. II‑2023, bod 110, a čo sa týka uplatnenia kódexu správania z roku 1993, z 13. septembra 2000, Denkavit Nederland/Komisia, T‑20/99, Zb. s. II‑3011, bod 48).
117. V prejednávanej veci však Komisia už viac než 17 mesiacov pred dňom prijatia napadnutého rozhodnutia prijala rozhodnutie RIP, v ktorom konštatovala nesplnenie povinnosti, ktoré Komisia vytýkala dotknutým podnikom, a tak ukončila konanie COMP/F/38.899. Nemožno teda spochybňovať, že by k tomuto dátumu prebiehalo nejaké vyšetrovanie smerujúce k preukázaniu existencie daných nesplnení povinností, ktoré by mohlo byť ohrozené zverejnením požadovaných dokumentov.
118. Je pravda, že ku dňu prijatia napadnutého rozhodnutia boli žaloby proti rozhodnutiu RIP ešte prejednávané na Všeobecnom súde, takže v prípade zrušenia uvedeného rozhodnutia Všeobecným súdom mohlo byť konanie opätovne otvorené. Táto situácia sa nezmenila vyhlásením rozsudkov v dotknutej veci, keďže v súčasnosti prebieha pred Súdnym dvorom viacero konaní o odvolaniach proti týmto rozsudkom.
119. Vyšetrovanie v konkrétnej veci však treba považovať za ukončené v okamihu prijatia konečného rozhodnutia, a to bez ohľadu na jeho prípadné následné zrušenie súdmi, pretože predmetná inštitúcia považovala konanie za ukončené práve v tomto okamihu.
120. Pripustiť totiž, že na jednotlivé dokumenty týkajúce sa vyšetrovania sa vzťahuje výnimka uvedená v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001 až dovtedy, kým nie sú skončené všetky možné ďalšie postupy vyplývajúce z dotknutého konania, a to aj v prípade, ak je na Všeobecný súd podaná žaloba smerujúca k prípadnému opätovnému otvoreniu konania pred Komisiou, by znamenalo, že prístup k týmto dokumentom by podliehal neistým udalostiam, a síce výsledku uvedenej žaloby a následkom, ktoré Komisia z toho môže vyvodiť. V každom prípade ide o budúce a neisté udalosti, ktoré závisia od rozhodnutí spoločností, ktoré sú adresátmi rozhodnutia ukladajúceho sankciu za kartel, a od jednotlivých dotknutých orgánov.
121. Takéto riešenie by narážalo na cieľ spočívajúci v zaručení čo najširšieho možného prístupu verejnosti k dokumentom inštitúcií v snahe poskytnúť občanom možnosť efektívnejšie kontrolovať zákonnosť výkonu verejnej moci (rozsudok API/Komisia, už citovaný v bode 116 vyššie, bod 140; pozri v tomto zmysle rozsudok Franchet a Byk/Komisia, už citovaný v bode 116 vyššie, bod 112).
122. Z toho vyplýva, že zverejnenie požadovaných dokumentov nemohlo ohroziť ochranu cieľov vyšetrovania, pokiaľ ide o konanie pred Komisiou, ktoré sa týka kartelu s RIP.
123. Po druhé zistenie uvedené v predchádzajúcom bode nemožno spochybniť tvrdením Komisie, že pojem „ciele vyšetrovania“ má všeobecnejší dosah, ktorý zahŕňa celkovú politiku Komisie v oblasti postihu a predchádzania kartelom.
124. Podľa Komisie pojem „vyšetrovanie“ v podstate nemožno v oblasti kartelov obmedziť na konanie predchádzajúce rozhodnutiu o zákaze, ale sa musí považovať za neoddeliteľnú súčasť pravidelnej a stálej úlohy Komisie spočívajúcej v uplatňovaní práva hospodárskej súťaže Únie. Preto sa článok 4 ods. 2 tretia zarážka nariadenia č. 1049/2001 uplatňuje nad rámec skončenia dotknutého konania. Keďže v konaniach týkajúcich sa potlačovania kartelov Komisia závisí od spolupráce dotknutých podnikov, domnieva sa, že pokiaľ by neexistovala dôvernosť dokumentov, ktoré jej podniky poskytnú, boli by tieto podniky menej motivované podávať žiadosti o zhovievavosť a pri oznamovaní akýchkoľvek ďalších informácií by sa tiež obmedzili na striktné minimum, najmä v rámci žiadostí o informácie a inšpekcií. Ochrana dôvernosti je teda podmienkou účinného stíhania porušení práva hospodárskej súťaže a z tohto dôvodu hlavnou zložkou politiky hospodárskej súťaže Komisie.
125. Prijatie výkladu navrhovaného Komisiou by však znamenalo, že Komisia by mohla z uplatnenia nariadenia č.1049/2001 bez časového obmedzenia vyňať celú svoju činnosť v oblasti hospodárskej súťaže iba na základe odkazu, že v budúcnosti môže dôjsť k ohrozeniu jej programu zhovievavosti. V tomto ohľade treba zohľadniť skutočnosť, že dôsledky, ktorých sa Komisia obáva v súvislosti so svojím programom zhovievavosti, závisia od viacerých neistých faktorov, medzi ktoré patria najmä použitie získaných dokumentov poškodenými stranami kartelu, úroveň úspešnosti prípadných nimi podaných žalôb o náhradu škody, sumy, ktoré im budú priznané vnútroštátnymi súdmi, ako aj budúce reakcie podnikov, ktoré sa zúčastnili na karteloch.
126. Treba konštatovať, že takýto široký výklad pojmu „vyšetrovanie“ je nezlučiteľný so zásadou, podľa ktorej z dôvodu cieľa nariadenia č. 1049/2011, ktorým je v súlade s odôvodnením 4 tohto nariadenia „čo najúčinnejšie uplatniť právo verejnosti na prístup k dokumentom“, sa výnimky uvedené v článku 4 tohto nariadenia musia vykladať a uplatňovať doslovne (pozri judikatúru citovanú v bode 41 vyššie).
127. V tejto súvislosti treba zdôrazniť, že nijaké ustanovenie v nariadení č. 1049/2001 neumožňuje predpokladať, že k politike hospodárskej súťaže Únie by sa v rámci uplatňovania tohto nariadenia malo pristupovať inak než k iným politikám Únie. Neexistuje teda nijaký dô vod vykladať pojem „ciele vyšetrovania“ v rámci politiky hospodárskej súťaže inak než v rámci ostatných politík Únie.
128. Okrem toho treba pripomenúť, že programy zhovievavosti a spolupráce, ktorých účinnosť sa Komisia snaží chrániť, nie sú jedinými prostriedkami na zaručenie dodržiavania pravidiel hospodárskej súťaže Únie. Žaloby o náhradu škody podané na vnútroštátne súdy môžu podstatne prispieť k zachovaniu účinnej hospodárskej súťaže v Únii (rozsudok Súdneho dvora z 20. septembra 2001, Courage a Crehan, C‑453/99, Zb. s. I‑6297, bod 27).
129. Z vyššie uvedeného vyplýva, že Komisia sa dopustila nesprávneho právneho posúdenia, keď sa v napadnutom rozhodnutí domnievala, že v prejednávanej veci bolo možné uplatniť výnimku z práva na prístup k dokumentom uvedeným v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001. Osobitne teda nemohla na základe tejto výnimky odmietnuť prístup k dokumentom patriacim do kategórie 3.
130. V dôsledku toho treba vyhovieť prvej časti prvého žalobného dôvodu predloženého žalobkyňou v súvislosti s dokumentmi patriacimi do kategórií 1, 2, 3, 4 a 5 písm. a).
c) O druhej časti prvého žalobného dôvodu, založenej na porušení článku 4 ods. 2 prvej zarážky nariadenia č. 1049/2001
131. Po prvé žalobkyňa, podporovaná Švédskym kráľovstvom, v podstate tvrdí, že z dôvodu ich neaktuálnosti údaje uvedené v dokumentoch tvoriacich požadovaný spis nemôžu ohroziť obchodné záujmy dotknutých podnikov. Po druhé sa domnieva, že záujem členov kartelu na tom, aby spisové dokumenty zostali utajené, nie je objektívne hodný ochrany. Po tretie členovia kartelu nemajú legitímnu dôveru v nesprístupnenie dotknutých dokumentov.
132. Komisia, podporovaná spoločnosťami ABB a Siemens, v podstate tvrdí, že pojem „ochrana obchodných záujmov“ sa musí vykladať extenzívne. Domnieva sa, že preskúmanie dôvernej povahy sa už uskutočnilo v rámci prístupu k spisu strán dotknutých vyšetrovaním v oblasti hospodárskej súťaže, takže nové konkrétne a vyčerpávajúce preskúmanie nebude nevyhnutné. Navyše citlivosť obchodných údajov nemožno posudzovať len v závislosti od ich aktuálnosti. Okrem toho nariadenie č. 1/2003, ktoré taxatívne uvádza sankcie podľa verejného práva, ktoré možno uložiť podnikom, ktoré sa zúčastnili na karteli, neupravuje zrušenie práv týkajúcich sa ochrany obchodných záujmov týchto podnikov.
133. V súlade s článkom 4 ods. 2 prvou zarážkou nariadenia č. 1049/2001 inštitúcie odmietnu prístup k dokumentu v prípade, ak by sa jeho zverejnením narušila ochrana obchodných záujmov určitej fyzickej alebo právnickej osoby, ibaže by prevážil verejný záujem na jeho zverejnení.
134. Treba uviesť, že aj keď judikatúra nedefinovala pojem „obchodný záujem“, nič to nemení na tom, že Všeobecný súd spresnil, že každú informáciu týkajúcu sa spoločnosti a jej obchodných vzťahov nemožno považovať za informáciu spadajúcu pod ochranu, ktorá sa musí obchodnému záujmu zaručiť v súlade s článkom 4 ods. 2 prvou zarážkou nariadenia č. 1049/2001, ibaže by bolo znemožnené uplatnenie všeobecnej zásady spočívajúcej v poskytnutí čo najširšieho prístupu k dokumentom, ktorými inštitúcie disponujú, verejnosti (rozsudok Súdu prvého stupňa z 30. januára 2008, Terezakis/Komisia, T‑380/04, neuverejnený v Zbierke, bod 93).
135. Treba teda skúmať, či sa Komisia dopustila nesprávneho posúdenia, keď sa domnievala, že dokumenty patriace do kategórií 1 až 4 spadali pod pojem „obchodné záujmy“ v zmysle článku 4 ods. 2 prvej zarážky nariadenia č. 1049/2001.
136. Žalobkyňa vo všeobecnosti nenamieta, že by požadované dokumenty mohli obsahovať informácie týkajúce sa obchodných vzťahov spoločností, ktoré sa zúčastnili na karteli s RIP, ceny ich výrobkov, štruktúru ich nákladov, ich podiely na trhu alebo podobné skutočnosti.
137. V každom prípade, pokiaľ ide o prvé tvrdenie žalobkyne týkajúce sa neaktuálnosti informácií, treba uviesť, že v bode 23 oznámenia Komisie o pravidlách prístupu k dokumentácii Komisie v prípadoch podľa článkov 81 [ES] a 82 [ES], článkov 53, 54 a 57 Zmluvy o EHP a nariadenia Rady (ES) č. 139/2004 (Ú. v. EÚ C 325, 2005, s. 7, ďalej len „oznámenie o pravidlách prístupu k spisu vo veciach hospodárskej súťaže“) sa Komisia samotná domnievala, že „informácia, ktorá stratila svoj obchodný význam, napríklad uplynutím času, nemôže byť viac považovaná za dôvernú“ a že „ako všeobecné pravidlo platí, že Komisia nepovažuje informácie týkajúce sa údajov o obrate, predaji a podiele na trhu a podobné informácie, ktoré sú staršie ako 5 rokov, za dôverné“.
138. Toto oznámenie Komisie určite nemôže viazať Všeobecný súd pri jeho výklade nariadenia č. 1049/2001. Vo svojom bode 2 totiž spresňuje, že právo na prístup k spisu, ako je definované v rámci uvedeného oznámenia, je odlišné od všeobecného práva na prístup k dokumentom na základe nariadenia č. 1049/2001, ktoré podlieha odlišným kritériám a výnimkám. Navyše bod 23 oznámenia o pravidlách prístupu k spisu vo veciach hospodárskej súťaže sa týka pojmu „dôvernosť“, a nie pojmu „obchodné záujmy“ uvedenému v článku 4 ods. 2 prvej zarážke nariadenia č. 1049/2001. V dôsledku toho možno pojem „obchodný záujem“ chápať len s ohľadom na uvedené nariadenie. Podľa Komisie však uvedený bod 23 môže napriek tomu poskytnúť indíciu vo vzťahu k obsahu, ktorý treba priznať poslednému uvedenému pojmu.
139. Keďže Komisia použila na účely výkladu pojmu „dôvernosť“ pojem „obchodný význam“, ktorý sa zase podobá pojmu „obchodné záujmy“, možno z toho vyvodiť, že podľa jej názoru stupeň dôvernosti dokumentu alebo informácie závisí od významu negatívnych dôsledkov, ktorých by sa dotknutá spoločnosť mohla obávať v prípade sprístupnenia tohto dokumentu alebo tejto informácie. Preto bod 23 oznámenia o pravidlách prístupu k spisu vo veciach hospodárskej súťaže poskytuje indíciu o vážení záujmov, ktoré treba podľa samotnej Komisie uplatniť v situáciách, v ktorých by informácie týkajúce sa obchodných činností spoločnosti mohli byť sprístupnené iným hospodárskym subjektom, ktorých záujmy môžu byť protichodné záujmom dotknutej spoločnosti, tak ako je to v prejednávanej veci. V tomto ohľade negatívne dôsledky, ktoré by mohli vyplývať zo sprístupnenia z obchodného hľadiska citlivej informácie, sú o to menej dôležité, o čo je dotknutá informácia staršia (pozri v tomto zmysle uznesenia Súdu prvého stupňa z 15. novembra 1990, Rhône-Poulenc a i./Komisia, T‑1/89 až T‑4/89 a T‑6/89 až T‑15/89, Zb. s. II‑637, bod 23, a z 19. júna 1996, NMH Stahlwerke a i./Komisia, T‑134/94, T‑136/94 až T‑138/94, T‑141/94, T‑145/94, T‑147/94, T‑148/94, T‑151/94, T‑156/94 a T‑157/94, Zb. s. II‑537, body 24 a 32).
140. V deň prijatia napadnutého rozhodnutia, čiže 16. júna 2008, bola väčšina z obchodného hľadiska citlivých informácií obsiahnutá v požadovaných dokumentoch, ktoré boli datované z obdobia spred viac než piatich rokov. Ako to totiž zdôrazňuje žalobkyňa, kartel o RIP bol činný od 15. apríla 1988 do 11. mája 2004, teda v okamihu prijatia napadnutého rozhodnutia len informácie týkajúce sa rokov 2003 a 2004 neboli ešte staršie než päť rokov.
141. Komisia tvrdí, že judikatúra Všeobecného súdu citovaná v bode 139 vyššie sa týkala pojmu „obchodné tajomstvo“, a nie podstatne širšieho pojmu „obchodné záujmy“, a že hranica piatich rokov uvedená v bode 23 oznámenia o pravidlách prístupu k spisu vo veciach hospodárskej súťaže nie je záväzným pravidlom, ale nanajvýš „empirickým pravidlom“. Ďalej cituje príklady judikatúry, v ktorých sa údaje považovali za hodné ochrany aj po uplynutí tohto obdobia.
142. V tomto ohľade treba uviesť, ako správne tvrdí Komisia, že nemožno hovoriť o uplatnení striktného pravidla, podľa ktorého by sa akákoľvek informácia týkajúca sa určitej dávnej skutočnosti mala považovať za informáciu, ktorá už nemá vplyv na obchodné záujmy spoločnosti, ktorej sa týka. V každom prípade, ako sa už uviedlo v bode 139 vyššie, skutočnosť, že dotknuté informácie sú staré, zvyšuje pravdepodobnosť, že obchodné záujmy dotknutých spoločností už nebudú ovplyvnené v takej miere, ktorá by ovplyvňovala výnimku zo zásady transparentnosti uvedenú v nariadení č. 1049/2001. V dôsledku toho a vzhľadom na skutočnosť, že v prejednávanej veci informácie týkajúce sa obchodných činností dotknutých spoločností pokrývali obdobie šestnástich rokov (od roku 1988 do roku 2004), sa treba domnievať, že Komisia bola v každom prípade povinná uskutočniť konkrétne a individuálne preskúmanie požadovaných dokumentov vzhľadom na výnimku založenú na ochrane obchodných záujmov a nemohla sa obmedziť na všeobecné posúdenia týkajúce sa všetkých dokumentov spadajúcich do kategórií 1 až 4. Keďže k takému preskúmaniu nepristúpila, z právneho hľadiska dostatočne nepreukázala, že sprístupnenie požadovaných dokumentov by poškodilo ochranu obchodných záujmov dotknutých právnických osôb.
143. V tomto kontexte treba zamietnuť tvrdenie Komisie, podľa ktorého vzhľadom na skutočnosť, že v rámci uverejnenia nedôverného znenia rozhodnutia RIP, ako aj v rámci priznania prístupu k spisu počas konania informácie obsiahnuté v spise COMP/F/38.899 už boli predmetom preskúmania s cieľom overiť, či boli hodné ochrany, nebolo nutné, aby vykonala nové konkrétne a vyčerpávajúce preskúmanie rôznych dokumentov.
144. Po prvé totiž toto tvrdenie vyplýva zo zámeny medzi rôznymi ustanoveniami upravujúcimi dôvernosť chránených informácií, z ktorých však vyplýva uplatnenie rôznych kritérií na posúdenie potreby ich ochrany a na zabezpečenie rovnováhy medzi záujmami svedčiacimi v prospech a proti priznaniu prístupu. Komisia samotná uznala túto okolnosť v bode 2 oznámenia o pravidlách prístupu k spisu vo veciach hospodárskej súťaže citovanom v bode 138 vyššie.
145. Napríklad prístup k určitým spisovým písomnostiam, ktorým disponujú podniky, ktorým Komisia zaslala oznámenie o výhradách, spadá na základe článku 27 ods. 2 nariadenia č. 1/2003 do výkonu ich práv na obhajobu, a ako sa uviedlo v bode 60 vyššie, dokumenty získané z tohto dôvodu možno použiť iba na účely súdnych alebo správnych konaní, ktorých predmetom je uplatnenie článkov 81 ES a 82 ES. Preto práva na obhajobu ako osobitné práva, ktorá patria medzi základné práva dotknutých podnikov, zakladajú výlučne na osobitné účely právo na prístup k osobitným dokumentom, z ktorých sú vylúčené len interné dokumenty inštitúcie, obchodné tajomstvá iných podnikov a ostatné dôverné informácie. Naopak, právo na prístup verejnosti na základe nariadenia č. 1049/2001 ako všeobecné právo potenciálne zakladá neobmedzené právo, čo sa týka použitia získaných dokumentov, na prístup k všetkým dokumentom v držbe inštitúcií, pričom tento prístup možno odmietnuť z rôznych dôvodov upravených v článku 4 uvedeného nariadenia. Vzhľadom na tieto rozdiely skutočnosť, že Komisia už posúdila, v akom rozsahu môže poskytnúť prístup k informáciám obsiahnutým v spise COMP/F/38.899 v kontexte prístupu k spisu z dôvodu práv na obhajobu alebo v akom rozsahu sa tieto informácie majú uverejniť v rámci nedôverného znenia rozhodnutia RIP, ju nemôže zbaviť povinnosti znova preskúmať tieto otázky s prihliadnutím na špecifické podmienky spojené s právom na prístup na základe nariadenia č. 1049/2001.
146. Po druhé z úvah uvedených v bodoch 139 až 142 vyššie vyplýva, že samotné uplynutie času môže progresívne znížiť potrebu ochrany informácií obsiahnutých v spise COMP/F/38.899 z dôvodu obchodných záujmov. Keďže samotná skutočnosť, že medzi priznaním prístupu k spisu na základe článku 27 ods. 2 nariadenia č. 1/2003 v apríli 2006 a prijatím napadnutého rozhodnutia 16. júna 2008 uplynuli viac než dva roky, stačí na to, aby Komisia bola povinná vykonať nové preskúmanie požiadaviek dôvernosti vyplývajúcich z ochrany obchodných záujmov dotknutých podnikov.
147. Nakoniec treba konštatovať, že záujmy podnikov, ktoré sa zúčastnili na karteli – najmä záujmy vedľajších účastníkov konania ABB a Siemens –, na nesprístupnení požadovaných dokumentov nemožno kvalifikovať ako obchodné záujmy vo vlastnom zmysle slova. Najmä vzhľadom na starý ráz väčšiny informácií obsiahnutých v dotknutom spise sa nezdá, že by záujem, ktorý by mohli mať spoločnosti na nesprístupnení požadovaných dokumentov, spočíval v snahe zachovať si svoje súťažné postavenie na trhu s RIP, na ktorom pôsobia, ale skôr v snahe zabrániť tomu, aby proti nim boli na vnútroštátnych súdoch podané žaloby o náhradu škody.
148. Aj keď vystavenie spoločnosti žalobám o náhradu škody môže mať nepochybne za následok vysoké náklady, nielen pokiaľ ide o výdavky na advokátov, a to aj v prípade, že takéto žaloby budú následne zamietnuté ako nedôvodné, nič to nemení na tom, že záujem spoločnosti, ktorá sa zúčastnila na karteli, vyhnúť sa takýmto žalobám, nemožno považovať za obchodný záujem a v každom prípade nepredstavuje záujem hodný ochrany, a to najmä vzhľadom na právo každej osoby uplatniť si nárok na náhradu škody, ktorá jej bola spôsobená správaním spôsobilým obmedziť alebo narušiť hospodársku súťaž (rozsudky Súdneho dvora Courage a Crehan, už citovaný v bode 128 vyššie, body 24 a 26, a z 13. júla 2006, Manfredi a i., C‑295/04 až C‑298/04, Zb. s. I‑6619, body 59 a 61).
149. Z predchádzajúceho vyplýva, že Komisia z právneho hľadiska dostatočne nepreukázala, či by prístup k požadovaným dokumentom mohol konkrétne a účinne ohroziť obchodné záujmy podnikov, ktoré boli účastníkmi kartelu.
150. V dôsledku toho treba druhú časť prvého žalobného dôvodu prijať.
d) O tretej časti prvého žalobného dôvodu, založenej na porušení článku 4 ods. 3 druhého pododseku nariadenia č. 1049/2001
151. Žalobkyňa tvrdí, že Komisia sa dopustila nesprávneho právneho posúdenia v rozsahu, v akom globálne vylúčila z práva prístupu dokumenty patriace do kategórie 5 písm. a) na základe článku 4 ods. 3 druhého pododseku nariadenia č. 1049/2001 a najmä zamietla prístup k dokumentom, ktoré neobsahovali stanoviská pre vnútornú potrebu v zmysle tohto ustanovenia. Navyše Komisia neuviedla, v čom by nahliadnutie žalobkyne do týchto dokumentov mohlo vážne narušiť rozhodovací proces, ako to vyžaduje uvedené ustanovenie. Po prijatí rozhodnutia RIP by totiž už nebolo možné sa domnievať, že by sprístupnenie interných dokumentov mohlo viesť k snahám ovplyvniť výsledky vyšetrovania.
152. Po prvé treba pripomenúť, že článok 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 jasne rozlišuje situácie v závislosti od toho, či je konanie skončené, alebo nie. Na jednej strane podľa prvého pododseku tohto ustanovenia do pôsobnosti výnimky týkajúcej sa ochrany rozhodovacieho procesu patrí každý dokument, ktorý inštitúcia vypracovala pre svoju vnútornú potrebu alebo dostala, vzťahujúci sa na otázku, o ktorej táto inštitúcia ešte nerozhodla. Na druhej strane druhý pododsek toho istého ustanovenia stanovuje, že po prijatí rozhodnutia dotknutá výnimka pokrýva výlučne dokumenty obsahujúce stanoviská pre vnútornú potrebu, ktoré sú súčasťou rokovaní a predbežných porád v dotknutej inštitúcii.
153. Preto druhý pododsek tohto odseku 3 umožňuje zamietnuť len časť dokumentov pre vnútornú potrebu, a to dokumentov obsahujúcich stanoviská pre vnútornú potrebu, ktoré sú súčasťou rokovaní a predbežných porád v dotknutej inštitúcii, aj po tom, čo bolo rozhodnutie prijaté, ak by zverejnenie týchto dokumentov mohlo vážne narušiť rozhodovací proces tejto inštitúcie.
154. Z toho vyplýva, že normotvorca Únie sa domnieval, že ak je rozhodnutie prijaté, požiadavky ochrany rozhodovacieho procesu vykazujú nižšiu prísnosť, takže zverejnenie akéhokoľvek iného dokumentu, než sú dokumenty uvedené v článku 4 ods. 3 druhom pododseku nariadenia č. 1049/2001, nikdy nemôže narušiť tento proces, a že zamietnutie zverejnenia takéhoto dokumentu nemôže byť dovolené, aj keby jeho zverejnenie vážne narušilo tento proces, ak by k nemu došlo pred prijatím dotknutého rozhodnutia (rozsudok Súdneho dvora z 21. júla 2011, Švédsko/MyTravel a Komisia, C‑506/08 P, Zb. s. I‑6237, body 78 až 80).
155. V prejednávanej veci treba uviesť, že Komisia založila svoje zamietnutie výlučne na druhom pododseku článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001, nie však na prvom pododseku tohto ustanovenia.
156. Po druhé, čo sa týka otázky, či Komisia z právneho hľadiska dostatočne preukázala, že všetky dokumenty patriace do kategórie 5 písm. a) obsahovali stanoviská pre vnútornú potrebu, ktoré sú súčasťou rokovaní a predbežných porád, v zmysle článku 4 ods. 3 druhého pododseku nariadenia č. 1049/2001, Komisia v odpovedi na písomnú otázku Všeobecného súdu tvrdila, že tento pojem zahŕňa po prvé všetky dokumenty, ktoré obsahovali alebo si vyžadovali posúdenie alebo rozhodnutie jej úradníkov alebo jej útvarov, po druhé všetky dokumenty slúžiace na prípravu jej rozhodnutia a po tretie všetky dokumenty slúžiace na zaručenie účasti ostatných útvarov na konaní. Podľa nej všetky dokumenty spadajúce do kategórie V písm. a), ktoré označila vo svojej odpovedi z 9. novembra 2011 ich číslami strán v spise COMP/F/38.899, zodpovedajú tejto definícii.
157. Komisia vychádzala v tomto ohľade z kvalifikácie súdu Únie týkajúcej sa určitých dokumentov požadovaných od Komisie v rámci iných vecí. Podľa Komisie teda z výkladu rozsudku Švédsko/MyTravel a Komisia, už citovaného v bode 154 vyššie, a rozsudku Súdu prvého stupňa z 9. septembra 2008, MyTravel/Komisia (T‑403/05, Zb. s. II‑2027) vyplýva, že súdy Únie kvalifikovali správu, ktorú GR pre hospodársku súťaž zaslalo poradnému výboru, poznámku k spisu, ako aj správu týkajúcu sa dôsledkov rozsudku a dokumenty týkajúce sa prípravy tejto správy ako interné dokumenty obsahujúce stanoviská v zmysle článku 4 ods. 3 druhého pododseku nariadenia č. 1049/2001. Rovnako sa Všeobecný súd vo svojom rozsudku z 9. júna 2010, Éditions Jacob/Komisia (T‑237/05, Zb. s. II‑22245), domnieval, že správa, ktorú GR pre hospodársku súťaž zaslalo právnej službe Komisie a v ktorej žiada o stanovisko k uplatneniu právneho ustanovenia, a správa, v ktorej bolo uskutočnené zhrnutie stavu spisu, vyhotovená pre člena Komisie zodpovedného za hospodársku súťaž obsahovali stanoviská tohto druhu.
158. V tomto ohľade treba konštatovať, že Komisia, vychádzajúc z posúdení súdov Únie týkajúcich sa určitých individuálnych dokumentov, sa snaží na základe zovšeobecnení a analógií asimilovať pojem „stanoviská pre vnútornú potrebu, ktoré sú súčasťou rokovaní a predbežných porád“ v zmysle článku 4 ods. 3 druhého pododseku nariadenia č. 1049/2001 s pojmom „dokument, ktorý orgán vypracoval pre vnútornú potrebu“ v zmysle prvého pododseku tohto ustanovenia. V konečnom dôsledku by prijatie takejto extenzívnej definície pojmu „stanoviská pre vnútornú potrebu, ktoré sú súčasťou rokovaní a predbežných porád“ čiastočne odstránilo potrebný účinok dvoch pododsekov odseku 3 uvedeného článku, ktorého štruktúra však spočíva najmä na zásade zdôraznenej judikatúrou citovanou v bode 154 vyššie, podľa ktorej je po prijatí rozhodnutia inštitúciou možné zamietnuť prístup len k časti dokumentov pre vnútornú potrebu.
159. Komisia teda z právneho hľadiska dostatočne nepreukázala, že všetky dokumenty patriace do kategórie 5 písm. a) obsahovali stanoviská v zmysle článku 4 ods. 3 druhého pododseku nariadenia č. 1049/2001.
160. Navyše, ak by aj také odôvodnenia v rámci konania pred Všeobecným súdom, aké uviedla Komisia v bode 156 vyššie, mohli svedčiť v prospech prijateľnosti hypotézy, že mnohé dokumenty patriace do kategórie 5 písm. a) obsahujú takéto stanoviská, je nutné konštatovať, že tieto odôvodnenia – a najmä dôverné znenie zoznamu dokumentov spisu COMP/F/38.899, ako aj označenie dokumentov patriacich do troch podkategórií kategórie 5 písm. a) ich číslami strán – neboli Komisiou uvedené v napadnutom rozhodnutí, a preto ich nemožno p ovažovať za dôvody, ktoré viedli k prijatiu uvedeného rozhodnutia. V dôsledku toho na účely vyriešenia tohto sporu treba dospieť k záveru, že Komisia nepreukázala, že všetky dokumenty patriace do kategórie 5 písm. a) majú povahu stanovísk v zmysle článku 4 ods. 3 druhého pododseku nariadenia č. 1049/2001.
161. V dôsledku toho sa Komisia v napadnutom rozhodnutí dopustila nesprávneho právneho posúdenia v rozsahu, v akom sa domnievala, že všetky dokumenty patriace do kategórie 5 písm. a) obsahovali stanoviská v zmysle článku 4 ods. 3 druhého pododseku nariadenia č. 1049/2001.
162. Po tretie, čo sa týka úvahy uplatnenej Komisiou v napadnutom rozhodnutí na účely odôvodnenia zamietnutia prístupu na základe článku 4 ods. 3 druhého pododseku nariadenia č. 1049/2001, že podľa ustálenej judikatúry uplatnenie tejto výnimky predpokladá, že je preukázané, že prístup k požadovaným dokumentom môže konkrétne a skutočne poškodiť ochranu rozhodovacieho procesu Komisie a že toto riziko ohrozenia je primerane predvídateľné, a nie čisto hypotetické (pozri rozsudok Súdu prvého stupňa z 18. decembra 2008, Muñiz/Komisia, T‑144/05, neuverejnený v Zbierke, bod 74 a tam citovanú judikatúru).
163. Okrem toho na uplatnenie výnimky stanovenej v článku 4 ods. 3 druhom pododseku nariadenia č. 1049/2001 musí byť narušenie rozhodovacieho procesu vážne. Je to tak najmä v prípade, ak má zverejnenie uvedených dokumentov podstatný vplyv na rozhodovací proces. Posúdenie závažnosti teda závisí od celkových okolností prípadu, najmä od negatívnych účinkov na rozhodovací proces, ktoré inštitúcia uvádza v súvislosti so zverejnením uvedených dokumentov (rozsudok Muñiz/Komisia, už citovaný v bode 162 vyššie, bod 75).
164. V prejednávanej veci napadnuté rozhodnutie zdôrazňuje, že rozhodovací proces Komisie si vyžaduje zachovanie atmosféry dôvery a otvorenej diskusie, aby služby Komisie mohli slobodne vyjadriť svoje stanovisko, najmä pokiaľ ide o citlivé problémy, ako je to v prípade kartelov. Predstavuje to základnú podmienku na to, aby inštitúcia bola schopná plniť svoju úlohu. Zverejnenie interných a dočasných stanovísk k vyšetrovaniu v oblasti kartelov by mohlo poškodiť túto schopnosť a mohlo by zúžiť existujúci manévrovací priestor, pokiaľ ide o opätovné preskúmanie týchto stanovísk.
165. Komisia ďalej uvádza, že v prípade zrušenia rozhodnutia RIP v dôsledku žalôb podaných účastníkmi kartelu o RIP by musela pokračovať vo vyšetrovaní v tejto veci. Sprístupnenie interných dokumentov by teda mohlo uľahčiť snahy ovplyvniť výsledky vyšetrovania a tým by vážne poškodzovalo rozhodovací proces Komisie.
166. Treba konštatovať, že tieto odôvodnenia sú uvedené všeobecne a abstraktne bez toho, aby boli podporené detailnou argumentáciou vzhľadom na obsah dotknutých dokumentov. Takéto úvahy je možné uviesť vo vzťahu k akémukoľvek dokumentu rovnakej povahy. Nemôžu byť teda dostatočné na odôvodnenie zamietnutia prístupu k dokumentom požadovaným v prejednávanej veci, lebo inak by bola porušená zásada doslovného výkladu výnimiek stanovených v článku 4 nariadenia č. 1049/2001 a osobitne výnimky stanovenej v článku 4 ods. 3 druhom pododseku uvedeného nariadenia. Osobitne treba v tomto ohľade zdôrazniť, že Komisia nijako nespresnila spôsob, ktorým by sa mohli tretie osoby pokúsiť „ovplyvniť výsledky vyšetrovania“ v prípade jeho opätovného otvorenia.
167. Ďalej, čo sa týka najmä uvádzania hypotézy, podľa ktorej by v prípade zrušenia rozhodnutia RIP musela Komisia prijať nové rozhodnutie, je nutné konštatovať, že Komisia sa snaží priblížiť, respektíve asimilovať túto situáciu, ktorú, ako bolo uvedené v bodoch 117 až 119 vyššie, charakterizuje skutočnosť, že už prijala rozhodnutie, so situáciou, v ktorej ešte nedošlo k prijatiu rozhodnutia. Vzhľadom na judikatúru pripomenutú v bodoch 152 až 154 vyššie, ktorá trvá na citeľne prísnejších podmienkach upravujúcich zamietnutie prístupu po prijatí rozhodnutia, treba zabrániť akejkoľvek zámene medzi vecnými podmienkami uplatnenia dvoch pododsekov článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001.
168. Z toho vyplýva, že pokiaľ dokumenty patriace do kategórie 5 písm. a) obsahujú stanoviská v zmysle článku 4 ods. 3 druhého pododseku nariadenia č. 1049/2001, Komisia sa nesprávne domnievala, že ich sprístupnenie by mohlo vážne narušiť jej rozhodovací proces.
169. V dôsledku toho v napadnutom rozhodnutí došlo k nesprávnemu právnemu posúdeniu v tom rozsahu, v akom sa zakladá na výnimke uvedenej v článku 4 ods. 3 druhom pododseku nariadenia č. 1049/2001.
170. Preto tretiu časť prvého žalobného dôvodu treba prijať.
171. Vzhľadom na vyššie uvedené treba po prvé v súlade so zisteniami uskutočnenými v bode 37 vyššie vyhovieť žalobnému dôvodu založenému na zjavne nesprávnom posúdení, čo sa týka rozsahu žiadosti o prístup, pokiaľ ide o dokumenty patriace do kategórie 5 písm. b), a v dôsledku toho zrušiť napadnuté rozhodnutie v rozsahu, v akom odmieta právo na prístup k týmto dokumentom.
172. Po druhé v súlade so zisteniami uskutočnenými v bodoch 110 a 111 vyššie treba vyhovieť výhrade založenej na neexistencii konkrétneho a individuálneho preskúmania požadovaných dokumentov, s jedinou výnimkou dokumentov patriacich do kategórie 3, výlučne v súvislosti s výnimkou na základe článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001.
173. Po tretie v súlade so zisteniami uskutočnenými v bodoch 129 a 130 vyššie treba vyhovieť prvej časti prvého žalobného dôvodu, založenej na porušení článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001, pokiaľ ide o dokumenty patriace do kategórií 1, 2, 3, 4 a 5 písm. a), a to v rozsahu, v akom sa Komisia nesprávne domnievala, že v prejednávanej veci bolo možné uplatniť výnimku založenú na ochrane cieľov vyšetrovania.
174. Po štvrté v súlade so zisteniami uskutočnenými v bodoch 149 a 150 vyššie treba vyhovieť druhej časti prvého žalobného dôvodu, založenej na porušení článku 4 ods. 2 prvej zarážky nariadenia č. 1049/2001, a to v rozsahu, v akom sa Komisia nesprávne domnievala, že sprístupnenie dokumentov patriacich do kategórií 1 až 4 by poškodilo obchodné záujmy podnikov, ktoré sa zúčastnili na karteli o RIP.
175. Po piate v súlade so zisteniami uskutočnenými v bodoch 161 a 168 až 170 vyššie treba vyhovieť tretej časti prvého žalobného dôvodu, založenej na porušení článku 4 ods. 3 druhého pododseku nariadenia č. 1049/2001, a to v rozsahu, v akom sa Komisia nesprávne domnievala, že všetky dokumenty patriace do kategórie 5 písm. a) obsahovali stanoviská v zmysle tohto ustanovenia, a v rozsahu, v akom sa nesprávne domnievala, že sprístupnenie týchto dokumentov by mohlo vážne narušiť jej rozhodovací proces.
176. Z toho vyplýva, že napadnuté rozhodnutie sa musí zrušiť ako celok bez toho, aby bolo potrebné skúmať druhý a tretí žalobný dôvod.
O trovách
177. Podľa článku 87 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia nemala úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené zaviazať ju na náhradu trov konania v súlade s návrhom žalobkyne.
178. Švédske kráľovstvo, ABB a Siemens znášajú svoje vlastné trovy konania v súlade s článkom 87 ods. 4 prvým a tretím pododsekom rokovacieho poriadku.
Výrok
Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (štvrtá komora)
rozhodol a vyhlásil:
1. Rozhodnutie Komisie SG.E.3/MV/psi D(2008) 4931 zo 16. júna 2008, ktorým sa zamieta prístup k spisu konania COMP/F/38.899 – Rozvádzače izolované plynom, sa zrušuje.
2. Európska komisia znáša svoje vlastné trovy konania a je povinná nahradiť trovy konania EnBW Energie Baden‑Württemberg AG.
3. Švédske kráľovstvo, ABB Ltd a Siemens AG znášajú svoje vlastné trovy konania.