CELEX: 62013CJ0315
Renvoi préjudiciel
Libre prestation des services
Articles 56 TFUE et 57 TFUE
Directive 96/71/CE
Article 3, paragraphes 1 et 10
Directive 2006/123/CE
Article 19
Réglementation nationale imposant à la personne auprès de laquelle sont occupés des travailleurs salariés ou stagiaires détachés de déclarer ceux ne pouvant pas produire l’accusé de réception de la déclaration qui aurait dû être effectuée auprès de l’État membre d’accueil par leur employeur établi dans un autre État membre
Sanction pénale

La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des articles 56 TFUE et 57 TFUE, de l’article 3, paragraphes 1 et 10, de la directive 96/71/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 1996, concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d’une prestation de services (
JO 1997, L 18, p. 1
), et de l’article 19 de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 décembre 2006, relative aux services dans le marché intérieur (
JO L 376, p. 36
).
Cette demande a été présentée dans le cadre d’une procédure pénale engagée contre, d’une part, MM. De Clercq ainsi que M
mes
Rottiers et Tampère, ressortissants belges, et, d’autre part, Thermotec NV, société de droit belge (ci-après, ensemble, les «prévenus»), pour avoir notamment, à plusieurs reprises, lors d’une période allant du 1
er
avril 2007 au 18 novembre 2008 inclus, violé une obligation de déclaration concernant des travailleurs salariés détachés imposée par la législation nationale.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
La directive 96/71
L’article 1
er
de la directive 96/71, intitulé «Champ d’application», dispose:
«1.   La présente directive s’applique aux entreprises établies dans un État membre qui, dans le cadre d’une prestation de services transnationale, détachent des travailleurs, conformément au paragraphe 3, sur le territoire d’un État membre.
[...]
3.   La présente directive s’applique dans la mesure où les entreprises visées au paragraphe 1 prennent l’une des mesures transnationales suivantes:
a)
détacher un travailleur, pour leur compte et sous leur direction, sur le territoire d’un État membre, dans le cadre d’un contrat conclu entre l’entreprise d’envoi et le destinataire de la prestation de services opérant dans cet État membre, pour autant qu’il existe une relation de travail entre l’entreprise d’envoi et le travailleur pendant la période de détachement
ou
b)
détacher un travailleur sur le territoire d’un État membre, dans un établissement ou dans une entreprise appartenant au groupe, pour autant qu’il existe une relation de travail entre l’entreprise d’envoi et le travailleur pendant la période de détachement
[...]»
L’article 3 de la directive 96/71, intitulé «Conditions de travail et d’emploi», énonce:
«1.   Les États membres veillent à ce que, quelle que soit la loi applicable à la relation de travail, les entreprises visées à l’article 1
er
paragraphe 1 garantissent aux travailleurs détachés sur leur territoire les conditions de travail et d’emploi concernant les matières visées ci-après qui, dans l’État membre sur le territoire duquel le travail est exécuté, sont fixées:
—
par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives
et/ou
—
par des conventions collectives ou sentences arbitrales déclarées d’application générale au sens du paragraphe 8, dans la mesure où elles concernent les activités visées en annexe [, à savoir toutes les activités dans le domaine de la construction qui visent la réalisation, la remise en état, l’entretien, la modification ou l’élimination de constructions]:
a)
les périodes maximales de travail et les périodes minimales de repos;
b)
la durée minimale des congés annuels payés;
c)
les taux de salaire minimal, y compris ceux majorés pour les heures supplémentaires; [...]
d)
les conditions de mise à disposition des travailleurs, notamment par des entreprises de travail intérimaire;
e)
la sécurité, la santé et l’hygiène au travail;
f)
les mesures protectrices applicables aux conditions de travail et d’emploi des femmes enceintes et des femmes venant d’accoucher, des enfants et des jeunes;
g)
l’égalité de traitement entre hommes et femmes ainsi que d’autres dispositions en matière de non-discrimination.
[...]
10.   La présente directive ne fait pas obstacle à ce que les États membres, dans le respect du traité, imposent aux entreprises nationales et aux entreprises d’autres États, d’une façon égale:
—
des conditions de travail et d’emploi concernant des matières autres que celles visées au paragraphe 1 premier alinéa, dans la mesure où il s’agit de dispositions d’ordre public;
—
des conditions de travail et d’emploi fixées dans des conventions collectives ou sentences arbitrales au sens du paragraphe 8 et concernant des activités autres que celles visées à l’annexe.»
L’article 5 de cette directive, intitulé «Mesures», énonce:
«Les États membres prennent des mesures adéquates en cas de non-respect de la présente directive.
Ils veillent en particulier à ce que les travailleurs et/ou leurs représentants disposent de procédures adéquates aux fins de l’exécution des obligations prévues par la présente directive.»
La directive 2006/123
L’article 16 de la directive 2006/123, intitulé «Libre prestation des services», dispose à son paragraphe 2:
«Les États membres ne peuvent pas restreindre la libre prestation de services par un prestataire établi dans un autre État membre en imposant l’une des exigences suivantes:
[...]
g)
les restrictions à la libre prestation des services visées à l’article 19».
L’article 19 de la directive 2006/123, qui figure dans le chapitre IV, section 2, de celle-ci, relative aux droits des destinataires de services dans le cadre de la libre circulation des services, est intitulé «Restrictions interdites». Cet article prévoit:
«Les États membres ne peuvent pas imposer au destinataire des exigences qui restreignent l’utilisation d’un service fourni par un prestataire ayant son établissement dans un autre État membre, notamment les exigences suivantes:
a)
l’obligation d’obtenir une autorisation de leurs autorités compétentes ou de faire une déclaration auprès de celles-ci;
[...]»
Conformément à son article 44, paragraphe 1, premier alinéa, les États membres étaient tenus de mettre en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à cette directive avant le 28 décembre 2009 au plus tard.
Le droit belge
La loi de réorientation économique du 4 août 1978
La loi de réorientation économique du 4 août 1978 (
Moniteur belge
du 17 août 1978, p. 9106) disposait à son article 69:
«§ 1   Toute personne auprès de laquelle ou pour laquelle sont occupés des travailleurs de tiers qui restent assujettis au régime de sécurité sociale d’un État membre [...] autre que la Belgique, doit communiquer, au cours de la première journée de présence de ces travailleurs, au service de l’Inspection sociale du Ministère de la Prévoyance sociale, les noms de ceux qui ne sont pas en mesure de fournir la preuve de leur assujettissement par la présentation du certificat de détachement prévu par l’article 11 du règlement (CEE) n
o
574/72 du Conseil du 21 mars 1972 fixant les modalités d’application du règlement (CEE) n
o
1408/71 à l’application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés et à leur famille qui se déplacent à l’intérieur de la Communauté [
JO L 74, p. 1
], ainsi que la communication du nom ou de la dénomination et l’adresse de leurs employeurs.
[...]
§ 2   [...]
Les sanctions pénales mentionnées aux articles 35 et 39 de la [loi du 27 juin 1969, révisant l’arrêté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs] sont applicables aux personnes qui ne respectent pas les prescriptions du § 1
er
.»
Cet article 69 a été abrogé par l’article 149 de la loi-programme (I) du 27 décembre 2006 (
Moniteur belge
du 28 décembre 2006, p. 75178, ci-après la «loi-programme»).
La loi-programme
La section 1 du chapitre VIII du titre IV de la loi-programme, qui comporte les articles 137 et 138 de celle-ci, précise le champ d’application de ce chapitre et certaines définitions. L’article 137 de la loi-programme dispose:
«Pour l’application du présent chapitre et de ses arrêtés d’exécution, on entend par:
o
travailleurs salariés: les personnes qui fournissent des prestations de travail, contre rémunération et sous l’autorité d’une autre personne;
o
travailleurs salariés détachés: les personnes visées au point 1
o
qui effectuent temporairement ou partiellement une prestation de travail en Belgique et qui, soit,
a)
travaillent habituellement sur le territoire d’un ou plusieurs pays autres que la Belgique,
b)
ont été engagées dans un pays autre que la Belgique;
o
employeurs: les personnes physiques ou morales qui occupent les travailleurs visés au 2
o
;
o
stagiaires: les personnes qui parcourent dans le cadre d’un programme d’études ou d’une formation professionnelle un stage obligatoire ou volontaire afin d’acquérir le diplôme ou certificat ou une expérience pratique;
o
stagiaires détachés: les personnes visées au point 4
o
qui effectuent sur le territoire belge dans le cadre d’un programme d’études étranger ou d’une formation professionnelle étrangère un stage ou une partie d’un stage;
o
institution auprès de laquelle le stagiaire suit ses études ou sa formation professionnelle: l’entreprise, l’établissement d’enseignement privé ou public ou toute autre entité pour laquelle le stage est suivi;
[...]»
Aux termes de l’article 138 de la loi-programme:
«Le présent chapitre s’applique:
—
aux travailleurs salariés détachés et à leurs employeurs;
—
aux stagiaires détachés et, le cas échéant, aux institutions auprès desquelles ils suivent leurs études ou leur formation professionnelle;
[...]»
Le chapitre VIII du titre IV de la loi-programme est intitulé «Déclaration préalable pour les travailleurs salariés et indépendants détachés». Ce chapitre, entré en vigueur le 1
er
avril 2007, instaure un régime de déclaration préalable pour les travailleurs salariés et indépendants détachés dit «régime de la déclaration Limosa», cette obligation de déclaration préalable ayant été introduite dans le cadre d’un projet plus large, dit système «Limosa», acronyme de «Landenoverschrijdend Informatiesysteem ten behoeve van Migratieonderzoek bij de Sociale Administratie» (système d’information transfrontalier en vue de la recherche en matière de migration auprès de l’administration sociale).
La section 2 dudit chapitre VIII, qui comporte les articles 139 à 152 de la loi-programme, est intitulée «La déclaration préalable pour les travailleurs salariés détachés». Dans sa version applicable lors des faits au principal, l’article 139 de la loi-programme disposait:
«Préalablement à l’occupation d’un travailleur salarié détaché sur le territoire belge, son employeur, ou un préposé ou mandataire de celui-ci doit effectuer une déclaration par voie électronique, auprès de l’Office national de sécurité sociale, établie conformément à l’article 140, selon les modalités déterminées par le Roi.
Préalablement au début de son stage sur le territoire belge, le stagiaire étranger détaché ou l’institution auprès de laquelle il suit ses études ou sa formation professionnelle doit effectuer, auprès de l’Office national de sécurité sociale une déclaration par voie électronique, établie conformément à l’article 140, selon les modalités déterminées par le Roi.
[...]
Dès que la déclaration visée aux alinéas précédents est effectuée, le déclarant reçoit un accusé de réception [...]
[...]»
Selon l’article 140 de la loi-programme, «[l]e Roi détermine les groupes de données qui doivent figurer dans la déclaration préalable visée à l’article 139» et «[l]’Office national de sécurité sociale définit le contenu de ces groupes de données.»
L’article 141 de la loi-programme, qui s’insère dans la sous-section 2 de la section 2 du chapitre VIII du titre IV de la loi-programme, relative à l’obligation des utilisateurs finaux ou des commanditaires de travailleurs salariés détachés, dispose:
«Toute personne auprès de laquelle ou pour laquelle sont occupées, directement ou en sous-traitance, des personnes visées à l’article 137, 2
o
et 5
o
, doit communiquer par voie électronique, préalablement au début de l’occupation de ces personnes, les données d’identification des personnes qui ne sont pas en mesure de présenter l’accusé de réception délivré conformément à l’article 139, alinéa 4, du présent chapitre, à l’Office national de sécurité sociale suivant les modalités déterminées par le Roi.
Dès que la déclaration visée à l’alinéa précédent est effectuée, le déclarant reçoit un accusé de réception [...]
[...]»
Dans la section 4 dudit chapitre VIII, intitulée «Surveillance et sanctions», l’article 157 de la loi-programme prévoyait la sanction applicable en cas de violation de l’obligation de déclaration visée à l’article 139 de celle-ci. L’article 158 de la loi-programme, relevant de la même section, visait notamment la déclaration prévue à l’article 141 de celle-ci et était libellé comme suit:
«Sans préjudice des articles 269 à 274 du code pénal, [est punie] d’une amende de 250 à 2 500 euros toute personne qui ne s’est pas conformée aux dispositions [de] [l’]articl[e] 141 [...]; l’amende est appliquée autant de fois qu’il y a de travailleurs salariés ou indépendants détachés à l’égard desquels une infraction a été commise, sans toutefois que le total des amendes ne puisse excéder 125000 euros.»
Le code pénal social et le code pénal
La loi du 6 juin 2010 (
Moniteur belge
du 1
er
juillet 2010, p. 43712), entrée en vigueur le 1
er
juillet 2011, a introduit le code pénal social à son article 2. L’article 109, point 55
o
, de cette loi abroge notamment l’article 158 de la loi-programme.
L’article 183 du code pénal social, intitulé «Les obligations des utilisateurs finaux ou des commanditaires», dispose:
«Est punie d’une sanction de niveau 3:
o
toute personne auprès de laquelle ou pour laquelle sont occupés des travailleurs salariés détachés et des stagiaires détachés, directement ou en sous-traitance qui, en contravention au chapitre VIII du titre IV de la loi-programme [...] et de ses arrêtés d’exécution, n’a pas communiqué, par voie électronique et selon les modalités déterminées par le Roi à l’Office national de sécurité sociale préalablement au début de l’occupation de ces personnes, les données d’identification des personnes qui ne sont pas en mesure de présenter un accusé de réception.
[...]
En ce qui concerne les infractions visées à l’alinéa 1
er
, l’amende est multipliée par le nombre de travailleurs, de stagiaires, d’indépendants ou de stagiaires indépendants concernés.»
Selon l’article 101 du code pénal social, «[l]a sanction de niveau 3 est constituée soit d’une amende pénale de 100 à 1 000 euros, soit d’une amende administrative de 50 à 500 euros». L’article 102 du même code prévoit que les décimes additionnels, prévus à l’article 1
er
, premier alinéa, de la loi du 5 mars 1952 relative aux décimes additionnels sur les amendes pénales (
Moniteur belge
du 3 avril 1952, p. 2606), telle que modifiée par la loi du 28 décembre 2011 portant des dispositions diverses en matière de justice (II) (
Moniteur belge
du 30 décembre 2011, p. 81669), sont applicables sur ces amendes pénales comme sur ces amendes administratives. L’application de ces décimes a pour effet de multiplier par six le montant desdites amendes.
L’article 2, second alinéa, du code pénal prévoit que, «[s]i la peine établie au temps du jugement diffère de celle qui était portée au temps de l’infraction, la peine la moins forte sera appliquée».
L’arrêté royal
Le chapitre VIII du titre IV de la loi-programme a été complété par l’arrêté royal du 20 mars 2007 pris en exécution de ce chapitre (
Moniteur belge
du 28 mars 2007, p. 16975), tel que modifié par l’arrêté royal du 31 août 2007 (
Moniteur belge
du 13 septembre 2007, p. 48537, ci-après l’«arrêté royal»).
Aux termes de l’article 7 de l’arrêté royal:
«La déclaration visée [à] [l’]articl[e] 141 [...] de la loi-programme [...] reprend les données suivantes:
o
Données d’identification du déclarant. Lorsque celui-ci dispose d’un numéro d’entreprise ou d’un numéro d’identification à la sécurité sociale s’il s’agit d’une personne physique qui n’a pas la qualité d’entreprise au sens de la loi précitée du 16 janvier 2003, ce numéro suffit;
o
Données d’identification du travailleur salarié [...] ou du stagiaire détaché. Lorsque celui-ci dispose d’un numéro d’identification du Registre national ou Numéro de la Banque-Carrefour visé à l’article 8 de la loi précitée du 15 janvier 1990, ce numéro suffit;
o
Données d’identification de l’employeur du travailleur salarié détaché ou de l’institution au sein de laquelle le stagiaire effectue son stage ou sa formation professionnelle. Lorsque celui-ci/celle-ci dispose d’un numéro d’entreprise ou d’un numéro d’identification à la sécurité sociale s’il s’agit d’une personne physique qui n’a pas la qualité d’entreprise au sens de la loi précitée du 16 janvier 2003, ce numéro suffit».
Le litige au principal et la question préjudicielle
Il ressort de la décision de renvoi que Thermotec NV est une société de droit belge qui a pour activité la fabrication de systèmes de refroidissement industriels. Les quatre personnes physiques poursuivies au principal en sont ou en étaient les administrateurs. Une société sœur, Thermotec sp. z o.o., a été fondée en Pologne. Elle poursuit la même activité que Thermotec NV.
Lors d’un contrôle effectué le 5 mai 2008 au siège de Thermotec NV, les services de l’inspection sociale ont constaté la présence de quatre travailleurs polonais, dont trois étaient employés par Thermotec sp. z o.o. Aucun formulaire E 101 n’a pu être présenté pour ces travailleurs. Thermotec sp. z o.o. n’a pas davantage pu présenter l’accusé de réception délivré à l’issue de la déclaration préalable au détachement visée à l’article 139 de la loi-programme (ci-après l’«accusé de réception») et Thermotec NV, utilisateur final des services, n’avait pas communiqué au service belge compétent les données d’identification des travailleurs détachés qui n’étaient pas en mesure de présenter l’accusé de réception.
Une vérification a fait apparaître que même pour les périodes d’occupation antérieures de travailleurs ou de stagiaires polonais, aucun formulaire E 101 n’avait été demandé par Thermotec sp. z o.o. En outre, pour la période antérieure au 1
er
avril 2007, les prévenus n’avaient pas communiqué le nom de ces travailleurs ni le nom ou le nom et l’adresse de leurs employeurs auprès de l’inspection sociale au cours de leur première journée de présence. Pour la période postérieure à cette date, les données d’identification des personnes qui n’avaient pas pu présenter l’accusé de réception n’avaient pas été communiquées.
Le 3 octobre 2008, l’auditeur du travail a ouvert une enquête judiciaire. Dans le cadre de celle-ci, une perquisition a été effectuée le 18 novembre 2008. Le 21 novembre 2008, des formulaires E 101 valables avec effet rétroactif ont été délivrés par le service de l’inspection sociale polonais.
Un procès-verbal pour infraction a été dressé à charge de Thermotec sp. z o.o. Par ailleurs, par décision du 17 février 2012, Thermotec NV et les quatre personnes physiques poursuivies au principal ont été renvoyées devant la juridiction de renvoi, pour répondre de deux infractions. La première se rapporte à des faits commis entre le 27 juin 2004 et le 31 mars 2007 inclus et consiste en la violation de l’article 69, paragraphes 1, premier alinéa, et 2, deuxième alinéa, de la loi de réorientation économique du 4 août 1978. La seconde se rapporte à des faits ayant eu lieu du 1
er
avril 2007 au 18 novembre 2008 inclus et consiste en la violation de l’article 141 de la loi-programme. Ces deux infractions sont passibles de sanctions pécuniaires de nature pénale.
La juridiction de renvoi précise que les prévenus sont poursuivis non parce qu’ils n’ont pas effectué la déclaration préalable au détachement qui incombe à l’employeur des travailleurs détachés, mais parce que, en tant qu’utilisateurs finaux ou maîtres d’ouvrage, ils n’ont pas communiqué les données d’identification des personnes qui n’ont pas pu présenter l’accusé de réception.
Devant la juridiction de renvoi, MM. De Clercq et M
me
Rottiers font valoir que l’obligation de déclaration imposée par l’article 141 de la loi-programme (ci-après l’«obligation de déclaration en cause») représente une entrave disproportionnée à la libre prestation des services. Ils soulignent qu’il convient de tenir compte du fait que cette obligation s’ajoute à l’obligation de déclaration du prestataire de services étranger imposée par l’article 139 de la loi-programme et invoquent également l’article 19, sous a), de la directive 2006/123.
La juridiction de renvoi relève que, selon les conclusions présentées par l’avocat général Cruz Villalón dans l’affaire Commission/Belgique (C‑577/10,
EU:C:2012:477
, point 54), la directive 2006/123 peut ne pas être pertinente en l’espèce, les faits reprochés étant antérieurs au 2 octobre 2009. Elle estime qu’il faut cependant tenir compte de la directive 96/71.
Cette juridiction observe que l’obligation pour les utilisateurs et les maîtres d’ouvrage de communiquer les données d’identification des travailleurs salariés détachés non déclarés auprès des autorités belges par leur employeur est susceptible d’être qualifiée, pour les utilisateurs de prestataires de services établis dans un État membre autre que le Royaume de Belgique, de restriction à la libre prestation des services. Elle indique toutefois que diverses justifications pourraient être envisagées en l’espèce, telles que la protection des travailleurs salariés détachés et la nécessité de posséder les informations permettant de procéder à un contrôle effectif du respect de la législation belge applicable à ces derniers, la prévention de la concurrence déloyale, dont la lutte contre le dumping social, la préservation de l’équilibre financier du système de sécurité sociale et la nécessité de prévenir la fraude et de combattre les abus. Elle s’interroge toutefois sur le fait de savoir si l’obligation de déclaration en cause et la sanction dont le non-respect de celle-ci est assorti (ci-après, ensemble, la «réglementation nationale en cause») ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre ces objectifs.
La juridiction de renvoi indique, par ailleurs, que, à la date à laquelle elle adopte la décision de renvoi, la Cour n’a pas encore pris position dans l’affaire Commission/Belgique (C‑577/10), qui vise également la loi-programme. Elle souligne toutefois que cette dernière affaire porte sur les travailleurs indépendants, alors que, en l’espèce, sont en cause les obligations de l’utilisateur final dans le cadre du détachement de travailleurs et de stagiaires salariés, la présente affaire concernant donc des dispositions de la loi-programme différentes de celles qui sont visées dans l’affaire Commission/Belgique.
C’est dans ces conditions que le rechtbank van eerste aanleg te Mechelen (tribunal de première instance de Malines) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante:
«Faut-il interpréter les articles 56 TFUE et 57 TFUE (anciennement les articles 49 CE et 50 CE) et l’article 3, paragraphes 1 et 10, de la [directive 96/71], qu’ils soient ou non lus en combinaison avec l’article 19 de la [directive 2006/123], en ce sens qu’ils s’opposent à la disposition de l’article 141 de la [loi-programme], en vertu de laquelle est imposée à toute personne auprès de laquelle ou pour laquelle sont occupés, directement ou en sous-traitance, des travailleurs salariés ou des stagiaires détachés l’obligation de communiquer par voie électronique (ou en cas d’impossibilité, par télécopie ou par courrier), à l’Office national de sécurité sociale, préalablement au début de l’occupation de ces personnes, les données d’identification des personnes qui ne sont pas en mesure de présenter l’[accusé de réception], en combinaison avec l’article 157 de la [loi-programme] et l’article 183, paragraphe 1, premier alinéa, du code pénal social, qui sanctionnent de peines correctionnelles le non-respect de cette obligation?»
Sur la question préjudicielle
À titre liminaire, il convient de relever, d’une part, que, dans sa question, la juridiction de renvoi fait référence à l’article 157 de la loi-programme. Cet article prévoyait notamment la sanction applicable à l’employeur de travailleurs détachés qui viole l’obligation de déclaration qui lui incombe en vertu de l’article 139 de la loi-programme. Or, ainsi qu’il ressort de la décision de renvoi, c’est la sanction applicable au destinataire de services ne respectant pas l’obligation de déclaration des travailleurs non préalablement déclarés par leur employeur qui est en cause dans l’affaire au principal. Cette sanction était prévue à l’article 158 de la loi-programme. Cet article a été remplacé le 1
er
juillet 2011 par l’article 183 du code pénal social, cette dernière disposition étant, ainsi que l’indique la juridiction de renvoi, applicable dans l’affaire au principal conformément à l’article 2, second alinéa, du code pénal. D’autre part, si, ainsi qu’il ressort de la décision de renvoi, les prévenus ont été renvoyés devant la juridiction nationale pour répondre de deux infractions, celle-ci n’interroge la Cour qu’à propos de l’infraction consistant en la violation alléguée de l’article 141 de la loi-programme.
Par ailleurs, il doit d’emblée être précisé que, si, dans sa question, la juridiction de renvoi se réfère tant aux travailleurs qu’aux stagiaires détachés sur le territoire belge, les dispositions nationales qui leur sont applicables sont, mutatis mutandis, identiques. Dès lors, les développements suivants relatifs aux travailleurs détachés valent également pour lesdits stagiaires, dès lors que leur stage est effectué dans les conditions d’une activité salariée réelle et effective (voir, en ce sens, arrêts Lawrie-Blum, 66/85,
EU:C:1986:284
, point 22, ainsi que Bernini, C‑3/90,
EU:C:1992:89
, points 14 et 15).
Dans ces circonstances, il convient de considérer que, par sa question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si les articles 56 TFUE et 57 TFUE, ainsi que l’article 3, paragraphes 1 et 10, de la directive 96/71, lus ou non en combinaison avec l’article 19 de la directive 2006/123, doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation d’un État membre en vertu de laquelle le destinataire de services réalisés par les travailleurs salariés détachés d’un prestataire de services établi dans un autre État membre est tenu de déclarer aux autorités compétentes, avant le début de l’occupation de ces travailleurs, les données d’identification de ces derniers lorsqu’ils ne sont pas en mesure de présenter la preuve de la déclaration que leur employeur aurait dû effectuer auprès des autorités compétentes de cet État membre d’accueil avant le début de ladite prestation.
Les gouvernements belge, danois et français font, en substance, valoir que la réglementation nationale en cause ne peut être qualifiée d’entrave à la libre prestation des services et que, en tout état de cause, cette réglementation est, d’une part, justifiée par des raisons impérieuses d’intérêt général tenant notamment à la protection des travailleurs, à la prévention de la concurrence déloyale et à la lutte contre la fraude et, d’autre part, nécessaire à la réalisation de ces objectifs. Par ailleurs, ces gouvernements estiment que, en l’occurrence, il n’y a lieu d’interpréter ni la directive 96/71 ni la directive 2006/123.
Le gouvernement autrichien estime, en substance, que la réglementation nationale en cause répond à la disposition de l’article 5 de la directive 96/71, selon laquelle les États membres prennent des mesures adéquates en cas de non-respect de celle-ci.
MM. De Clercq et M
me
Rottiers soutiennent, en revanche, que cette réglementation constitue une restriction disproportionnée à la libre prestation des services, contraire aux articles 56 TFUE et 57 TFUE. Ils ajoutent que la directive 2006/123 interdit expressément aux États membres d’imposer une obligation de déclaration afin de pouvoir bénéficier d’une prestation de la part d’un prestataire de services établi dans un autre État membre.
La Commission européenne fait valoir que, au vu de la jurisprudence de la Cour, il n’y a, en l’occurrence, pas lieu d’interpréter l’article 3, paragraphes 1 et 10, de la directive 96/71 et relève que la directive 2006/123 n’est pas applicable ratione temporis aux faits au principal. Par ailleurs, la Commission est d’avis que la réglementation nationale en cause constitue une entrave à la libre prestation des services. Cette réglementation pourrait être justifiée, mais il appartiendrait à la juridiction de renvoi d’établir et d’apprécier concrètement et précisément l’objectif poursuivi par celle-ci ainsi que sa proportionnalité.
Sur l’applicabilité de l’article 3, paragraphes 1 et 10, de la directive 96/71
Aux termes de son intitulé, l’article 3 de la directive 96/71 porte sur les «[c]onditions de travail et d’emploi» des travailleurs détachés.
Ainsi, le paragraphe 1 de cet article 3 prévoit que les États membres veillent à ce que, quelle que soit la loi applicable à la relation de travail, les entreprises établies dans un État membre qui, dans le cadre d’une prestation de services transnationale, détachent des travailleurs sur le territoire d’un autre État membre, garantissent à ces derniers des conditions de travail et d’emploi qui, dans l’État membre sur le territoire duquel le travail est exécuté, sont fixées par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives et/ou par des conventions collectives ou des sentences arbitrales dans la mesure où elles concernent certaines activités du secteur de la construction énumérées à l’annexe de cette directive, et qui concernent notamment les périodes maximales de travail et les périodes minimales de repos, la durée minimale des congés annuels payés, les taux de salaire minimal ainsi que la sécurité, la santé et l’hygiène au travail.
De manière similaire, le paragraphe 10 dudit article 3 précise que les États membres peuvent aussi imposer, de façon égale et dans le respect du traité FUE, aux entreprises nationales et aux entreprises d’autres États membres, des conditions de travail et d’emploi concernant des matières autres que celles visées au paragraphe 1, premier alinéa, du même article, dans la mesure où il s’agit de dispositions d’ordre public, ainsi que des conditions de travail et d’emploi fixées dans des conventions collectives ou des sentences arbitrales concernant des activités autres que celles visées à l’annexe de la directive 96/71.
Les paragraphes 1 et 10 de l’article 3 de la directive 96/71 visent, dès lors, à assurer aux travailleurs détachés l’application des règles de protection minimale de l’État membre d’accueil en ce qui concerne les conditions de travail et d’emploi relatives aux matières indiquées audit paragraphe 1 ainsi que, le cas échéant, celles précisées par les États membres en vertu dudit paragraphe 10, pendant qu’ils effectuent un travail à titre temporaire sur le territoire dudit État membre (voir, en ce sens, arrêt Laval un Partneri, C‑341/05,
EU:C:2007:809
, point 76).
En l’occurrence, il ressort des indications fournies par la juridiction de renvoi que la réglementation nationale en cause ne concerne pas directement les conditions de travail et d’emploi visées auxdites dispositions, mais tendrait à ce que soit garantie l’efficacité des contrôles pouvant être opérés par les autorités belges afin d’assurer le respect desdites conditions de travail et d’emploi.
Or, la Cour a déjà jugé que de telles mesures de contrôle ne relèvent pas du champ d’application de la directive 96/71 ni ne sont harmonisées au niveau de l’Union européenne, la directive 96/71 visant à coordonner les réglementations nationales matérielles relatives aux conditions de travail et d’emploi des travailleurs détachés, indépendamment des règles administratives accessoires destinées à permettre la vérification du respect desdites conditions. Ces mesures peuvent, dès lors, être librement définies par les États membres, dans le respect du traité et des principes généraux du droit de l’Union (voir, en ce sens, arrêt dos Santos Palhota e.a., C‑515/08,
EU:C:2010:589
, points 25 à 27).
Partant, une situation telle que celle en cause au principal ne relève pas des dispositions de l’article 3, paragraphes 1 et 10, de la directive 96/71.
Sur l’applicabilité de l’article 19 de la directive 2006/123
L’article 16, paragraphe 2, sous g), de la directive 2006/123 dispose que les États membres ne peuvent pas restreindre la libre prestation des services par un prestataire établi dans un autre État membre en imposant les restrictions à la libre prestation des services visées à l’article 19 de la même directive. Or, comme le relèvent MM. De Clercq et M
me
Rottiers, il résulte d’une lecture combinée dudit article 16, paragraphe 2, sous g), et de l’article 19, sous a), de la directive 2006/123 que les États membres ne peuvent pas imposer au destinataire de services des exigences qui restreignent l’utilisation d’un service fourni par un prestataire ayant son établissement dans un autre État membre, notamment l’obligation de faire une déclaration auprès de leurs autorités compétentes.
Cependant, il convient de relever qu’il ressort de la décision de renvoi que les prévenus sont poursuivis pour des faits qui se sont déroulés entre le 1
er
avril 2007 et le 18 novembre 2008, soit avant que n’expire le délai de transposition de la directive 2006/123, fixé à son article 44, paragraphe 1, au 28 décembre 2009. Celle-ci n’est donc pas applicable ratione temporis au litige au principal.
Dans ces conditions, il n’y a pas lieu de prendre en considération les dispositions de l’article 19 de la directive 2006/123 dans le cadre de l’examen de la question préjudicielle.
Sur les articles 56 TFUE et 57 TFUE
À titre liminaire, il importe de relever que, ainsi qu’il ressort de la décision de renvoi, le litige au principal concerne les destinataires de services effectués par une entreprise établie dans un État membre ayant détaché ses propres travailleurs pour une période déterminée auprès d’une entreprise du même groupe établie dans un autre État membre en vue d’y effectuer une prestation de services. L’article 56 TFUE conférant des droits non seulement au prestataire de services lui-même, mais également au destinataire de ceux-ci, une telle situation de fait relève des articles 56 TFUE et 57 TFUE (voir, en ce sens, arrêts dos Santos Palhota e.a.,
EU:C:2010:589
, point 28 et jurisprudence citée, ainsi que Strojírny Prostějov et ACO Industries Tábor, C‑53/13 et C‑80/13,
EU:C:2014:2011
, point 26 ainsi que jurisprudence citée).
Sur l’existence d’une restriction à la libre prestation des services
Il résulte d’une jurisprudence constante de la Cour que l’article 56 TFUE exige non seulement l’élimination de toute discrimination à l’encontre du prestataire de services en raison de sa nationalité ou de la circonstance qu’il est établi dans un État membre autre que celui où la prestation doit être exécutée, mais également la suppression de toute restriction, même si elle s’applique indistinctement aux prestataires nationaux et à ceux des autres États membres lorsqu’elle est de nature à prohiber, à gêner ou à rendre moins attrayantes les activités du prestataire établi dans un autre État membre où il fournit légalement des services analogues (voir, notamment, arrêts dos Santos Palhota e.a.,
EU:C:2010:589
, point 29 et jurisprudence citée; Commission/Belgique, C‑577/10,
EU:C:2012:814
, point 38, ainsi que Essent Energie Productie, C‑91/13,
EU:C:2014:2206
, point 44 et jurisprudence citée).
En outre, ainsi qu’il a été rappelé au point 52 du présent arrêt, l’article 56 TFUE confère des droits non seulement au prestataire de services lui-même, mais également au destinataire desdits services.
En l’occurrence, il ressort de l’article 141 de la loi-programme que l’obligation de déclaration en cause implique, pour les utilisateurs finaux ou les commanditaires auprès desquels ou pour lesquels sont occupés, directement ou en sous-traitance, des travailleurs salariés détachés, de vérifier, avant le début de la prestation de services, si ces travailleurs détachés sont en mesure de présenter l’accusé de réception. Si l’accusé de réception ne peut pas être présenté, ces utilisateurs finaux ou commanditaires sont tenus d’effectuer, par voie électronique, une déclaration aux autorités belges compétentes.
Selon l’article 7 de l’arrêté royal, cette déclaration doit reprendre les données d’identification du déclarant, qui peuvent le cas échéant être limitées à un numéro d’entreprise ou à un numéro d’identification à la sécurité sociale, les données d’identification du travailleur détaché qui n’a pas été en mesure de présenter l’accusé de réception, qui peuvent être, le cas échéant, un numéro d’identification du Registre national ou «Numéro de la Banque-Carrefour», ainsi que les données d’identification de l’employeur du travailleur, lesquelles peuvent également, le cas échéant, être un numéro d’entreprise ou un numéro d’identification à la sécurité sociale.
En vertu des articles 101 et 183 du code pénal social, le non-respect de l’obligation de déclaration en cause par le destinataire des services est passible soit d’une amende pénale d’un montant allant de 100 à 1 000 euros, soit d’une amende administrative d’un montant allant de 50 à 500 euros, les décimes additionnels étant applicables, et l’amende étant multipliée par le nombre de travailleurs concernés.
La réglementation nationale en cause impose ainsi aux destinataires d’une prestation de services effectuée par des travailleurs détachés par un employeur établi dans un État membre autre que le Royaume de Belgique non seulement de contrôler, avant le début de la prestation, si l’employeur desdits travailleurs a lui-même satisfait à l’obligation de déclaration qui lui est imposée par l’article 139 de la loi-programme, mais également, le cas échéant, de collecter auprès desdits travailleurs, également avant tout début d’exécution de la prestation, leurs données d’identification ainsi que celles de leur employeur et de les transmettre, ensemble avec les siennes, aux autorités belges compétentes.
Force est donc de constater qu’une réglementation qui impose de telles obligations, dont le non-respect peut être sanctionné pénalement, est de nature à rendre moins attrayants, pour les destinataires de services établis en Belgique, les services fournis par des prestataires de services établis dans d’autres États membres et à dissuader, par conséquent, lesdits destinataires de faire appel à des prestataires de services résidents d’autres États membres.
Partant, cette réglementation constitue une restriction à la libre prestation des services au sens de l’article 57 TFUE, prohibée, en principe, par l’article 56 TFUE.
Cette conclusion ne saurait être remise en cause par l’affirmation du gouvernement belge selon laquelle, en substance, les effets de ladite réglementation sont négligeables, aux motifs que seule la communication d’un nombre limité d’informations est demandée, que l’obligation de déclaration en cause est purement déclaratoire et qu’elle n’intervient qu’à titre subsidiaire. À cet égard, il suffit de rappeler que, en tout état de cause, même une restriction de faible portée ou d’importance mineure à une liberté fondamentale est, en principe, prohibée par le traité [arrêts Corsica Ferries (France), C‑49/89,
EU:C:1989:649
, point 8, ainsi que Strojírny Prostějov et ACO Industries Tábor,
EU:C:2014:2011
, point 42].
Sur la justification de la restriction à la libre prestation des services
Selon une jurisprudence constante de la Cour, une réglementation nationale qui relève d’un domaine n’ayant pas fait l’objet d’une harmonisation au niveau de l’Union et qui s’applique indistinctement à toute personne ou entreprise exerçant une activité sur le territoire de l’État membre concerné peut, en dépit de son effet restrictif pour la libre prestation des services, être justifiée pour autant qu’elle répond à une raison impérieuse d’intérêt général et que cet intérêt n’est pas déjà sauvegardé par les règles auxquelles le prestataire est soumis dans l’État membre où il est établi, qu’elle est propre à garantir la réalisation de l’objectif qu’elle poursuit et qu’elle ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre celui-ci (arrêts Arblade e.a., C‑369/96 et C‑376/96,
EU:C:1999:575
, points 34 et 35; dos Santos Palhota e.a.,
EU:C:2010:589
, point 45 et jurisprudence citée, ainsi que Commission/Belgique,
EU:C:2012:814
, point 44).
Par ailleurs, la Cour a déjà jugé que, au regard de la possibilité, pour les autorités de l’État membre sur le territoire duquel une prestation de services est réalisée, d’effectuer des contrôles visant à assurer le respect des droits que la législation dudit État membre confère aux travailleurs sur son territoire, les entreprises établies dans l’État membre sur le territoire duquel la prestation est effectuée et celles établies dans un autre État membre et détachant des travailleurs sur le territoire de ce premier État membre afin d’y fournir un service se trouvent dans des situations objectivement différentes (voir, en ce sens, arrêts Finalarte e.a., C‑49/98, C‑50/98, C‑52/98 à C‑54/98 et C‑68/98 à C‑71/98,
EU:C:2001:564
, points 63, 64 et 73, ainsi que Commission/Belgique,
EU:C:2012:814
, point 48).
En l’occurrence, la juridiction de renvoi est d’avis que la réglementation nationale en cause pourrait être justifiée par la protection des travailleurs salariés détachés, par la nécessité de pouvoir exercer un contrôle effectif du respect de la législation belge applicable à ces derniers, par la prévention de la concurrence déloyale, dont la lutte contre le dumping social, par la préservation de l’équilibre financier du système de sécurité sociale ou encore par la nécessité de prévenir la fraude et de lutter contre les abus. Le gouvernement belge soutient également que la réglementation nationale en cause est justifiée par les objectifs de protection des travailleurs, de prévention de la concurrence déloyale et de lutte contre la fraude.
À cet égard, il convient de rappeler que la Cour a déjà jugé que, parmi les raisons impérieuses d’intérêt général susceptibles de justifier une restriction à la liberté de prestation des services figurent notamment la protection des travailleurs (arrêt dos Santos Palhota e.a.,
EU:C:2010:589
, point 47 ainsi que jurisprudence citée), la prévention de la concurrence déloyale de la part d’entreprises rémunérant leurs travailleurs détachés à un niveau inférieur à celui correspondant au salaire minimal, en ce que cet objectif intègre un objectif de protection des travailleurs au moyen de la lutte contre le dumping social (voir, en ce sens, arrêt Wolff & Müller, C‑60/03,
EU:C:2004:610
, points 35, 36 et 41), ainsi que la lutte contre la fraude, notamment sociale, et la prévention des abus, en particulier la lutte contre le travail dissimulé, dans la mesure où cet objectif peut se rattacher notamment à l’objectif de protection de l’équilibre financier des régimes de sécurité sociale (voir, en ce sens, arrêt Rüffert, C‑346/06,
EU:C:2008:189
, point 42 et jurisprudence citée).
De même, la Cour a reconnu aux États membres la faculté de vérifier le respect des dispositions nationales et du droit de l’Union en matière de prestation de services et a admis que les raisons impérieuses d’intérêt général qui justifient les dispositions matérielles d’une réglementation peuvent également justifier les mesures de contrôle nécessaires pour en assurer le respect (voir, en ce sens, arrêts Arblade e.a.,
EU:C:1999:575
, point 38 et jurisprudence citée, ainsi que dos Santos Palhota e.a.,
EU:C:2010:589
, point 48).
Dans ce contexte, il convient de rappeler que, à propos de l’obligation de déclaration préalable imposée, en substance, par l’article 153 de la loi-programme aux prestataires de services indépendants légalement établis dans un État membre autre que le Royaume de Belgique et qui souhaitent fournir des services en Belgique à titre temporaire, la Cour a jugé que le Royaume de Belgique pouvait se prévaloir, en tant que justification à l’entrave à la libre prestation des services causée par cette disposition, de l’objectif de lutter contre la fraude, notamment sociale, de prévenir les abus et de protéger les travailleurs (voir, en ce sens, arrêt Commission/Belgique,
EU:C:2012:814
, point 45).
En l’occurrence, il ressort du dossier dont la Cour dispose que l’obligation de déclaration en cause est imposée au destinataire des services et qu’elle complète l’obligation de déclaration préalable déjà imposée à l’employeur des travailleurs détachés. En outre, il y a lieu de relever que, en particulier en matière de droit du travail, les travailleurs détachés sur le territoire belge par leur employeur établi dans un autre État membre bénéficient en principe, notamment en vertu de la directive 96/71, de certains droits sociaux dont la réglementation nationale en cause vise à assurer le respect.
Il en découle que les objectifs de protection des travailleurs détachés et de lutte contre la fraude, invoqués en l’occurrence par le gouvernement belge, sont susceptibles de justifier également la réglementation nationale en cause et que celle-ci, dans la mesure où elle constitue une mesure de contrôle nécessaire pour assurer le respect desdites raisons impérieuses d’intérêt général, au sens de la jurisprudence rappelée aux points 65 et 66 du présent arrêt, est, a priori, propre à garantir la réalisation de ces objectifs.
Dans ces conditions, il incombe à la juridiction de renvoi d’apprécier si cette réglementation est proportionnée à la réalisation des objectifs identifiés, en tenant compte de tous les éléments pertinents (voir, en ce sens, arrêts Finalarte e.a.,
EU:C:2001:564
, point 49, ainsi que International Transport Workers’ Federation et Finnish Seamen’s Union, C‑438/05,
EU:C:2007:772
, point 84).
Aux fins de cette évaluation, il importe de rappeler que la Cour a déjà jugé qu’une obligation faite à un employeur établi dans un autre État membre de signaler, préalablement à un détachement, aux autorités de l’État membre d’accueil la présence d’un ou de plusieurs travailleurs salariés à détacher, la durée prévue de cette présence et la ou les prestations de services justifiant le détachement constitue une mesure efficace et proportionnée qui est de nature à permettre à ces autorités, d’une part, de contrôler le respect de la réglementation sociale et salariale de l’État membre d’accueil pendant la durée du détachement en tenant compte des obligations auxquelles cet employeur est déjà soumis en vertu des règles de droit social applicables dans l’État membre d’origine et, d’autre part, de lutter contre la fraude (voir, en ce sens, arrêt dos Santos Palhota e.a.,
EU:C:2010:589
, points 51, 53 et 54 ainsi que jurisprudence citée).
Or, comme l’indique le gouvernement belge, la réglementation nationale en cause, en ce qu’elle implique un contrôle de l’obligation de déclaration qui incombe à l’employeur de travailleurs détachés à titre temporaire sur le territoire belge, peut être considérée comme étant le corollaire d’une telle obligation, nécessaire afin de réaliser les objectifs poursuivis par le système Limosa.
Il peut également être rappelé que l’imposition de sanctions, y compris de nature pénale, peut être considérée comme nécessaire afin de garantir le respect effectif d’une réglementation nationale, à condition toutefois que la nature et le montant de la sanction imposée soient dans chaque cas d’espèce proportionnés à la gravité de l’infraction qu’elle vise à sanctionner (voir, en ce sens, arrêts Louloudakis, C‑262/99,
EU:C:2001:407
, points 69 et 70, ainsi que Commission/Grèce, C‑156/04,
EU:C:2007:316
, point 72).
Au vu de ces éléments, il apparaît que la réglementation nationale en cause est susceptible d’être proportionnée aux objectifs indiqués par la juridiction de renvoi et le gouvernement belge, ce qu’il appartient toutefois à la juridiction nationale de vérifier.
Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre à la question posée que les articles 56 TFUE et 57 TFUE doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas à une réglementation d’un État membre telle que celle en cause au principal, en vertu de laquelle le destinataire de services réalisés par les travailleurs salariés détachés d’un prestataire de services établi dans un autre État membre est tenu de déclarer aux autorités compétentes, avant le début de l’occupation de ces travailleurs, les données d’identification de ces derniers lorsqu’ils ne sont pas en mesure de présenter la preuve de la déclaration que leur employeur aurait dû effectuer auprès des autorités compétentes de cet État membre d’accueil avant le début de ladite prestation dès lors qu’une telle réglementation peut être justifiée au titre de la protection d’une raison impérieuse d’intérêt général, telle que la protection des travailleurs ou la lutte contre la fraude sociale, à condition qu’il soit établi qu’elle est propre à garantir la réalisation du ou des objectifs légitimes poursuivis et qu’elle ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour les atteindre, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier.
Sur les dépens
La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) dit pour droit:

Les articles 56 TFUE et 57 TFUE doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas à une réglementation d’un État membre telle que celle en cause au principal, en vertu de laquelle le destinataire de services réalisés par les travailleurs salariés détachés d’un prestataire de services établi dans un autre État membre est tenu de déclarer aux autorités compétentes, avant le début de l’occupation de ces travailleurs, les données d’identification de ces derniers lorsqu’ils ne sont pas en mesure de présenter la preuve de la déclaration que leur employeur aurait dû effectuer auprès des autorités compétentes de cet État membre d’accueil avant le début de ladite prestation dès lors qu’une telle réglementation peut être justifiée au titre de la protection d’une raison impérieuse d’intérêt général, telle que la protection des travailleurs ou la lutte contre la fraude sociale, à condition qu’il soit établi qu’elle est propre à garantir la réalisation du ou des objectifs légitimes poursuivis et qu’elle ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour les atteindre, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier.

Signatures
(
*1
)	Langue de procédure: le néerlandais.