CELEX: 62013CJ0498
Rinvio pregiudiziale
Agricoltura
Politica agricola comune
Regolamento (CEE) n. 2078/92
Metodi di produzione agricola compatibili con le esigenze di protezione dell’ambiente e con la cura dello spazio naturale
Ritiro a lungo termine dei seminativi dai terreni agricoli per fini legati all’ambiente
Aiuti agricoli di carattere ambientale versati agli agricoltori e cofinanziati dall’Unione europea
Status di beneficiario di tali aiuti

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione del regolamento (CEE) n. 2078/92 del Consiglio, del 30 giugno 1992, relativo a metodi di produzione agricola compatibili con le esigenze di protezione dell’ambiente e con la cura dello spazio naturale (
GU L 215, pag. 85
), e del regolamento (CE) n. 746/96 della Commissione, del 24 aprile 1996, recante modalità d’applicazione del regolamento n. 2078/92 (
GU L 102, pag. 19
).
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra, da una parte, l’Agrooikosystimata EPE (in prosieguo: l’«Agrooikosystimata») e, dall’altra, l’Ypourgos Oikonomias kai Oikonomikon (Ministro dell’Economia e delle Finanze), l’Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon (Ministro dello Sviluppo agricolo e dei Generi alimentari) e la Perifereia Thassalias (Perifereiaki Enotita Magnisias) (Regione della Tessaglia, ente regionale della Magnesia), con riguardo all’esclusione di terreni agricoli, affittati dall’Agrooikosystimata, dal programma di ritiro dei seminativi dai terreni agricoli a lungo termine (in prosieguo: il «programma RTALT»).
Contesto normativo
Il regolamento n. 2078/92
Il secondo, il quarto, il decimo e l’undicesimo considerando del regolamento n. 2078/92 erano così formulati:
«considerando che le misure volte a ridurre la produzione agricola nella Comunità devono avere conseguenze positive sotto il profilo ambientale;
(...)
considerando che gli agricoltori, col sostegno di un regime di aiuti appropriati, possono svolgere un ruolo decisivo per l’intera società, introducendo o mantenendo metodi di produzione compatibili con le crescenti esigenze di tutela dell’ambiente e delle risorse naturali, nonché con la necessità di salvaguardare lo spazio naturale e il paesaggio;
(...)
considerando che, data la gravità dei problemi, i regimi di aiuti devono essere applicabili a tutti gli agricoltori della Comunità che si impegnino a esercitare la loro attività in modo da proteggere, mantenere in buone condizioni o migliorare l’ambiente o lo spazio naturale e che rinuncino a qualsiasi nuova iniziativa volta a intensivizzare la produzione agricola;
considerando che (…) si rivela (…) opportuno instaurare un regime comportante un ritiro di lunga durata dei terreni agricoli per scopi di carattere ambientale e di salvaguardia delle risorse naturali;
considerando che le misure contemplate dal presente regolamento devono incitare gli agricoltori ad assumere impegni che li vincolino all’esercizio di un’agricoltura compatibile con le esigenze della tutela ambientale e con la cura dello spazio naturale, il che contribuirà all’equilibrio dei mercati; che tali misure devono compensare gli agricoltori per le perdite di reddito loro arrecate dalla riduzione della produzione e/o dall’aumento dei costi di produzione, nonché per il ruolo che essi svolgono nel miglioramento dell’ambiente».
Ai sensi dell’articolo 1 del regolamento n. 2078/92:
«Al fine di:
—
completare le trasformazioni previste nell’ambito delle organizzazioni comuni dei mercati,
—
contribuire alla realizzazione degli obiettivi delle politiche comunitarie in materia agricola e ambientale,
—
contribuire ad assicurare agli agricoltori un reddito adeguato,
è istituito un regime comunitario di aiuti cofinanziato dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione Garanzia.
Tale regime comunitario di aiuti ha le seguenti finalità:
a)
promuovere l’impiego di metodi di produzione agricola che riducano gli effetti inquinanti dell’agricoltura, contribuendo nel contempo, mediante una riduzione della produzione, ad un migliore equilibrio dei mercati;
b)
promuovere l’estensivizzazione, favorevole all’ambiente, delle produzioni vegetali e dell’allevamento bovino e ovino, compresa la riconversione dei seminativi in pascoli estensivi;
c)
promuovere forme di conduzione dei terreni agricoli compatibili con la tutela e con il miglioramento dell’ambiente, dello spazio naturale, del paesaggio, delle risorse naturali, del suolo, nonché della diversità genetica;
d)
incentivare la cura dei terreni agricoli e forestali abbandonati, nelle zone in cui essa si dimostri necessaria per ragioni ecologiche o per il sussistere di rischi naturali o d’incendio e prevenire in tal modo i pericoli connessi allo spopolamento delle regioni agricole;
e)
incoraggiare un ritiro di lunga durata dei seminativi per scopi di carattere ambientale;
f)
incoraggiare la gestione dei terreni per l’accesso del pubblico e le attività ricreative;
g)
promuovere la sensibilizzazione e la formazione degli agricoltori a metodi di produzione agricola compatibili con le esigenze della tutela ambientale e con la cura dello spazio naturale».
L’articolo 2, paragrafo 1, del medesimo regolamento recita:
«A condizione che abbia effetti positivi per l’ambiente e lo spazio naturale, il regime può comprendere aiuti destinati agli imprenditori agricoli che assumano uno o più dei seguenti impegni:
(...)
e)
cura dei terreni agricoli o forestali abbandonati;
f)
ritiro dei seminativi dalla produzione per almeno vent’anni nella prospettiva di un loro utilizzo per scopi di carattere ambientale, in particolare per la creazione di riserve di biotopi o parchi naturali, o per salvaguardare i sistemi idrologici;
(...)».
L’articolo 4, paragrafo 1, di detto regolamento prevedeva quanto segue:
«È concesso un premio annuale per ettaro, o per unità di bestiame ritirata, agli imprenditori agricoli che sottoscrivono per almeno cinque anni uno o più degli impegni di cui all’articolo 2, conformemente al programma applicabile nella zona interessata. In caso di ritiro dei seminativi, la durata dell’impegno è portata a vent’anni».
L’articolo 5 del regolamento n. 2078/92 prevedeva quanto segue:
«1.   Per conseguire gli obiettivi del presente regolamento nel quadro delle disposizioni regolamentari generali di cui all’articolo 3, paragrafo 4 e/o dei programmi zonali, gli Stati membri stabiliscono:
a)
le condizioni per la concessione dell’aiuto;
b)
l’importo degli aiuti, a seconda dell’impegno sottoscritto dal beneficiario e tenendo conto delle perdite di reddito, nonché del carattere d’incentivazione della misura;
c)
le condizioni in base alle quali l’aiuto per la cura delle superfici abbandonate di cui all’articolo 2, paragrafo 1, lettera e) può essere concesso, in assenza di agricoltori, a persone che non sono agricoltori;
(...)
2.   Non possono essere concessi aiuti ai sensi del presente regolamento per superfici soggette al regime di ritiro dei seminativi e utilizzate per produzioni non alimentari.
(...)».
Il regolamento n. 2078/92 è stato abrogato dall’articolo 55, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1257/1999 del Consiglio, del 17 maggio 1999, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG) e che modifica ed abroga taluni regolamenti (
GU L 160, pag. 80
).
Tuttavia, ai sensi dell’articolo 55, paragrafo 3, del regolamento n. 1257/1999, i regolamenti e le disposizioni abrogati rispettivamente ai sensi dei paragrafi 1 e 2 dello stesso articolo 55 sono rimasti applicabili alle azioni approvate dalla Commissione delle Comunità europee ai sensi di detti regolamenti anteriormente al 1
o
gennaio 2000.
Il regolamento n. 746/96
L’articolo 1 del regolamento n. 746/96 disponeva quanto segue:
«Gli aiuti destinati agli imprenditori agricoli di cui all’articolo 2, paragrafo 1 del regolamento (CEE) n. 2078/92 sono concessi a fronte dell’assunzione di impegni che abbiano effetti positivi per l’ambiente e lo spazio naturale. Tenuto conto degli obiettivi enunciati all’articolo 1 di detto regolamento, tali impegni devono rendere i metodi di produzione maggiormente compatibili con le esigenze di protezione dell’ambiente e contribuire quindi ad un miglioramento delle buone pratiche agricole».
La decisione 2000/115/CE
L’allegato I della decisione 2000/115/CE della Commissione, del 24 novembre 1999, relativa alle definizioni delle caratteristiche, all’elenco dei prodotti agricoli, alle eccezioni alle definizioni e alle regioni e circoscrizioni per la realizzazione delle indagini comunitarie sulla struttura delle aziende agricole (
GU L 38, pag. 1
), intitolata «Definizioni e note esplicative relative all’elenco delle caratteristiche da utilizzare per le indagini comunitarie sulla struttura delle aziende agricole», definisce l’azienda agricola come segue:
«Unità tecnico-economica soggetta ad una gestione unitaria e che produce prodotti agricoli. Anche altri prodotti e servizi supplementari (non agricoli) possono essere forniti dall’azienda».
Il punto B1 di detto allegato così recita:
«Il conduttore è la persona fisica, il gruppo di persone fisiche o la persona giuridica per conto e in nome del quale l’azienda viene condotta ed è giuridicamente ed economicamente responsabile dell’azienda, cioè sostiene i rischi economici legati all’azienda. Il conduttore può essere proprietario, affittuario, enfiteuta, usufruttuario o amministratore fiduciario. Nel caso di un gruppo di aziende sono considerati conduttori tutti i soci che partecipano al lavoro agricolo dell’azienda».
Procedimento principale e questione pregiudiziale
L’Agrooikosystimata è una società a responsabilità limitata il cui oggetto sociale è costituito, segnatamente, dallo studio e dall’esecuzione di programmi e progetti relativi alla salvaguardia, al ripristino e alla promozione dell’ambiente agricolo e naturale, dallo sviluppo di iniziative e di azioni a favore della tutela dell’ambiente, dalla realizzazione di studi di impatto ambientale nonché dallo studio e dall’attuazione di programmi a fini di sviluppo rurale.
Nel corso del 1997, l’Agrooikosystimata affittava terreni per una superficie di 237,4 ettari nel distretto amministrativo della Magnesia per costituirvi, segnatamente, riserve di biotopi e parchi naturali.
Il 26 gennaio 1998, l’Agrooikosystimata stipulava con il direttore della direzione di sviluppo agricolo di tale distretto amministrativo, nella sua qualità di rappresentante del Ministro dello Sviluppo agricolo e dei Generi alimentari, un contratto di gestione nell’ambito del programma RTALT previsto dal regolamento n. 2078/92.
I terreni in parola venivano inclusi in tale programma per la durata di un ventennio a far data dal 1998. L’Agrooikosystimata assumeva diversi impegni connessi alla realizzazione, assoggettata a controllo, degli obiettivi previsti da tale programma e riceveva quale corrispettivo un aiuto finanziario di base per ettaro nonché un aiuto complementare per 5 anni per la costituzione di un parco naturale.
Nel giugno 2005, il comitato centrale di controllo del programma RTALT sul territorio greco sosteneva che, pur potendo tali terreni essere ammessi a godere di tale programma, l’Agrooikosystimata non soddisfaceva le condizioni per essere beneficiaria di tali aiuti.
Secondo tale comitato, possono partecipare al programma RTALT le persone fisiche o morali che, al momento dell’inclusione dei loro terreni agricoli in tale programma, disponevano di un reddito risultante dall’attività agricola esercitata sui terreni che potevano essere ammessi a godere del programma, di cui potevano privarsi in ragione della diminuzione pianificata della produzione o, ancora, dell’aumento dei costi di produzione.
Per contro, non potrebbero partecipare a tale programma le persone fisiche o morali che, al momento dell’inclusione dei loro terreni agricoli nel programma stesso, non hanno subìto alcuna perdita di reddito dovuta alla riconversione della loro azienda né, a maggior ragione, le persone morali che si sono costituite perseguendo l’obiettivo commerciale di accedere agli aiuti finanziari previsti dal programma medesimo, grazie all’inclusione in esso di terreni agricoli che affittavano o progettavano di affittare a tal fine.
Considerando che l’Agrooikosystimata è stata costituita quale società commerciale, che non ha subìto alcuna perdita di reddito in esito all’inclusione dei terreni in questione nel programma RTALT e che la locazione di tali terreni nonché la loro inclusione in detto programma possedevano peraltro un fine commerciale e lucrativo, in contrasto con le disposizioni del regolamento n. 2078/92, il comitato centrale di controllo del programma RTALT ha ritenuto che erroneamente tali terreni fossero stati inclusi in detto programma e che dovessero esserne esclusi.
Conseguentemente, con una decisione del direttore dello sviluppo rurale del distretto della Magnesia del 14 novembre 2007, il contratto di gestione tra il Ministro dello Sviluppo agricolo e dei Generi alimentari e l’Agrooikosystimata veniva risolto e i terreni in parola venivano esclusi dal programma RTALT.
Avverso tale decisione l’Agrooikosystimata proponeva ricorso dinanzi al Dioikitiko Efeteio Larisas (giudice amministrativo in appello di Larissa) sostenendo, in particolare, che sia dall’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento n. 2078/92, sia dall’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento n. 746/96 nonché dalle decisioni 89/651/CEE della Commissione, del 26 ottobre 1989, che stabilisce le definizioni relative all’elenco delle caratteristiche e l’elenco dei prodotti agricoli per l’esecuzione delle indagini comunitarie sulla struttura delle aziende agricole durante il periodo 1988‑1997 (
GU L 391, pag. 1
), e 2000/115 risulta che i beneficiari del programma RTALT sono i coltivatori, persone fisiche o morali, a titolo di proprietario o di affittuario, e a prescindere se svolgano attività agricole presso aziende già in funzione e se producano un reddito agricolo. Secondo l’Agrooikosystimata, la compensazione finanziaria prevista dal regolamento n. 2078/92 è versata al coltivatore in ragione della privazione della possibilità di utilizzare i terreni in parola conformemente alla loro destinazione.
Secondo il Dioikitiko Efeteio Larisas, dai regolamenti nn. 2078/92 e 746/96 risulta che possono partecipare al programma RTALT solo le persone che svolgano attività agricole a titolo di professione principale e che traggano dallo sfruttamento dei terreni inseriti nel programma un reddito diminuito in ragione degli obblighi e dei vincoli assunti. Ritenendo che l’Agrooikosystimata non esercitasse alcuna attività agricola e non avesse subìto perdita alcuna di reddito agricolo in ragione del ritiro dei seminativi dai terreni interessati, detto giudice statuiva che tale società non soddisfaceva i requisiti che le consentivano di beneficiare di tale programma con riguardo a detti terreni.
Conseguentemente, il Dioikitiko Efeteio Larisas respingeva il ricorso proposto dall’Agrooikosystimata.
La ricorrente nel procedimento principale, che censura a detto giudice di essersi fondato su un’erronea interpretazione dei regolamenti nn. 2078/92 e 746/96, ha proposto impugnazione dinanzi al giudice del rinvio.
Ritenendo che la soluzione della controversia dipendesse dall’interpretazione di tali regolamenti, il Symvoulio tis Epikrateias (Consiglio di Stato) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se il regime istituito dal regolamento n. 2078/92 e dal regolamento n. 746/96 imponga che, per aver diritto all’ammissione al programma RTALT, sia necessario lo status di agricoltore o sia sufficiente sostenere il rischio economico dell’azienda integrata della cui gestione si è responsabili».
Sulla questione pregiudiziale
Con la sua questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se i beneficiari del programma RTALT, istituito dal regolamento n. 2078/92, debbano possedere lo status di agricoltore o sia sufficiente che sostengano il rischio economico dell’azienda integrata della cui gestione sono responsabili.
Dinanzi al giudice del rinvio, l’Agrooikosystimata contesta l’interpretazione dei regolamenti nn. 2078/92 e 746/96 proposta dallo Dioikitiko Efeteio Larisas, secondo la quale possono partecipare a tale programma solo le persone che svolgano attività agricole a titolo di professione principale e che traggano dallo sfruttamento dei terreni inseriti nel programma un reddito diminuito in ragione degli obblighi e dei vincoli assunti.
Secondo l’Agrooikosystimata, dall’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento n. 2078/92, il quale, nella sua versione in lingua greca, identifica i destinatari del regime di aiuti istituito dal regolamento come «κατόχους γεωργικών εκμεταλλεύσεων» (imprenditori agricoli), risulta che lo status di agricoltore non è richiesto per poter partecipare al programma RTALT.
L’Agrooikosystimata sostiene, al riguardo, che detto regolamento ponga una distinzione tra la nozione di «γεωργοί» (agricoltori) e quella di «κατόχους γεωργικών εκμεταλλεύσεων» (imprenditori agricoli). Quest’ultima nozione, più ampia della prima, dovrebbe corrispondere alla definizione di cui al punto B/01 dell’allegato I alla decisione 2000/115, vale a dire «la persona fisica, il gruppo di persone fisiche o la persona giuridica per conto e in nome del quale l’azienda viene condotta ed è giuridicamente ed economicamente responsabile dell’azienda, cioè sostiene i rischi economici legati all’azienda».
Occorre rilevare che sussistono divergenze tra le diverse versioni linguistiche dell’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento n. 2078/92.
Infatti, mentre le versioni in lingua greca, francese, italiana e neerlandese di tale disposizione si riferiscono alla nozione di «imprenditore agricolo» per identificare i destinatari del regime di aiuti previsto da tale regolamento, le versioni in lingua spagnola, tedesca e inglese della stessa disposizione fanno riferimento alla nozione di «agricoltore».
Al riguardo occorre ricordare che, secondo giurisprudenza consolidata, le disposizioni di diritto dell’Unione devono essere interpretate e applicate in modo uniforme, alla luce delle versioni redatte in tutte le lingue dell’Unione, e che, in caso di divergenza tra le diverse versioni linguistiche di un testo di diritto dell’Unione, la disposizione in questione deve essere quindi intesa in funzione del sistema e della finalità della normativa di cui essa fa parte (v. sentenza GSV, C‑74/13,
EU:C:2014:243
, punto 27 e giurisprudenza ivi richiamata).
Nella specie, anche se le versioni in lingua francese, italiana e neerlandese impiegano, all’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento n. 2078/92, l’espressione «imprenditore agricolo», e non il termine «agricoltore», per designare i beneficiari del regime di aiuti in parola, queste due nozioni possiedono, come risulta dalla ratio del regolamento, un senso equivalente.
Questo risulta sia dal preambolo al regolamento n. 2078/92, il quale, in ciascuna delle versioni linguistiche menzionate al punto 32 della presente sentenza, fa uso del termine «agricoltore», escludendo il termine «imprenditore», anche quando identifica, al quarto e al dodicesimo considerando, segnatamente, gli «agricoltori» quali destinatari del regime di aiuti che istituisce, sia dall’articolo 1 del regolamento medesimo, a termini del quale tale regime di aiuti è inteso a offrire «agli agricoltori» un reddito adeguato.
Tale interpretazione è corroborata dall’articolo 5, paragrafo 1, lettera c), del regolamento n. 2078/92, relativo alle superfici abbandonate, dal quale risulta che l’aiuto previsto dall’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento medesimo poteva essere concesso a persone che non sono agricoltori solo in quanto questi ultimi non fossero disponibili al fine di garantire la cura dei terreni agricoli o forestali abbandonati.
L’interpretazione che deriva dalle suesposte considerazioni, secondo la quale solo persone che possiedano lo status di agricoltore potevano pretendere di partecipare al programma RTALT, è parimenti conforme agli obiettivi perseguiti dal regolamento n. 2078/92.
Infatti, come si evince dal suo secondo, decimo e dodicesimo considerando, tale regolamento aveva istituito un regime comunitario di aiuti il cui obiettivo principale consisteva nel controllo della produzione agricola (v., in tal senso, sentenza Huber, C‑336/00,
EU:C:2002:509
, punto 35).
Questo era, segnatamente, l’obiettivo considerato dal programma RTALT, in forza del quale una compensazione finanziaria veniva corrisposta agli agricoltori che si erano impegnati a procedere al ritiro, dalla loro attività agricola, di una parte dei loro terreni agricoli per finalità connesse all’ambiente e alla tutela delle risorse naturali.
Al riguardo occorre precisare che la nozione di «attività agricola», quale definita dall’articolo 2, lettera c), del regolamento (CE) n. 1782/2003 del Consiglio, del 29 settembre 2003, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori e che modifica i regolamenti (CEE) n. 2019/93, (CE) n. 1452/2001, (CE) n. 1453/2001, (CE) n. 1454/2001, (CE) n. 1868/94, (CE) n. 1251/1999, (CE) n. 1254/1999, (CE) n. 1673/2000, (CEE) n. 2358/71 e (CE) n. 2529/2001(
GU L 270, pag. 1
e rettifica in
GU 2004, L 94, pag. 70
), che include il mantenimento della terra in buone condizioni agronomiche e ambientali, non può essere utilizzata ai fini dell’interpretazione del regolamento n. 2078/92, dal momento che tale nozione è stata definita nell’ambito del disaccoppiamento della produzione agricola, vale a dire in un contesto del tutto differente da quello in cui si iscrivono i fatti oggetto del procedimento principale. In tale contesto, infatti, gli aiuti agricoli erano ancora concessi essenzialmente in funzione del volume della produzione.
Discende dalle suesposte considerazioni che solo le persone che disponevano precedentemente di una produzione agricola potevano partecipare al programma RTALT.
Tale interpretazione è corroborata dall’allegato I alla decisione 2000/115, a termini della quale «[n]el caso di un gruppo di aziende sono considerati conduttori tutti i soci che partecipano al lavoro agricolo dell’azienda», ove l’azienda agricola è definita quale «[u]nità tecnico‑economica soggetta ad una gestione unitaria e che produce prodotti agricoli».
La Corte, inoltre, se è pur vero che ha statuito che gli obiettivi di tutela dell’ambiente ricadono tra gli obiettivi perseguiti dal regolamento n. 2078/92, ha parimenti precisato che la promozione di forme di produzione più rispettose dell’ambiente, pur costituendo un obiettivo indubbiamente concreto della politica agricola comune, permane tuttavia accessoria (v., in tal senso, sentenza Huber,
EU:C:2002:509
, punti 32 e 36).
In tale contesto, non può sostenersi, come afferma l’Agrooikosystimata, che la realizzazione degli obiettivi agricoli di carattere ambientale considerati dal regolamento n. 2078/92 sia di per sé sufficiente per giustificare che l’aiuto che esso prevede sia concesso a persone che non siano agricoltori.
Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, occorre rispondere alla questione posta affermando che il regolamento n. 2078/92 deve essere interpretato nel senso che solo le persone che già disponevano di una produzione agricola potevano beneficiare del programma RTALT previsto dall’articolo 2, paragrafo 1, lettera f), del regolamento medesimo.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Sesta Sezione) dichiara:

Il regolamento (CEE) n. 2078/92 del Consiglio, del 30 giugno 1992, relativo a metodi di produzione agricola compatibili con le esigenze di protezione dell’ambiente e con la cura dello spazio naturale, deve essere interpretato nel senso che solo le persone che già disponevano di una produzione agricola potevano beneficiare del programma di ritiro dei seminativi dai terreni agricoli a lungo termine previsto dall’articolo 2, paragrafo 1, lettera f), del regolamento medesimo.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il greco.