CELEX: 62013CJ0612
Recurso de casación
Acceso a los documentos de las instituciones de la Unión Europea
Reglamento (CE) nº 1049/2001
Artículo 4, apartado 2, tercer guion
Informaciones medioambientales
Convenio de Aarhus
Artículo 4, apartados 1 y 4
Excepción al derecho de acceso
Protección del objetivo de las actividades de investigación
Estudios realizados por una empresa a petición de la Comisión Europea acerca de la transposición de Directivas en materia medioambiental
Denegación parcial de acceso

Con su recurso de casación ClientEarth solicita la anulación de la sentencia del Tribunal General de la Unión Europea ClientEarth/Comisión (T‑111/11, EU:T:2013:482; en lo sucesivo, «sentencia recurrida»), que desestimó su recurso cuyo objeto era inicialmente la pretensión de anulación de la decisión de la Comisión Europea que le denegó implícitamente el acceso a ciertos documentos relacionados con la conformidad de la legislación de diferentes Estados miembros con el Derecho medioambiental de la Unión Europea, y después la pretensión de anulación de la decisión expresa posterior de 30 de mayo de 2011 que le denegó parcialmente el acceso a esos documentos.
Marco jurídico
Derecho internacional
El artículo 2 del Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, firmado en Aarhus el 25 de junio de 1998 y aprobado en nombre de la Comunidad Europea por la Decisión 2005/370/CE del Consejo de 17 de febrero de 2005 (
DO L 124, p. 1
) (en lo sucesivo, «Convenio de Aarhus»), dispone:
«A los efectos del presente Convenio:
[...]
2.
Por “autoridad pública” se entiende:
[...]
d)
las instituciones de cualquier organización de integración económica regional a que hace referencia el artículo 17 que sea Parte en el presente Convenio.
[...]»
A tenor del artículo 4, apartados 1 y 4, de ese Convenio:
«1.   Cada Parte procurará que, sin perjuicio de lo expresado en los apartados siguientes del presente artículo, las autoridades públicas pongan a disposición del público, en el marco de su legislación nacional, las informaciones sobre el medio ambiente que les soliciten, en particular, si se hace tal petición y sin perjuicio de lo dispuesto en la letra b) más abajo, copias de los documentos en que las informaciones se encuentren efectivamente consignadas, independientemente de que estos documentos incluyan o no otras informaciones:
a)
sin que el público tenga que invocar un interés particular;
b)
en la forma solicitada, a menos que:
i)
sea razonable para la autoridad pública comunicar las informaciones de que se trate en otra forma, en cuyo caso deberán indicarse las razones de esta opción, o
ii)
la información ya esté disponible públicamente de otra forma.
[...]
4.   Podrá denegarse una solicitud de información sobre el medio ambiente en caso de que la divulgación de esa información pudiera tener efectos desfavorables sobre:
[...]
c)
la buena marcha de la justicia, la posibilidad de que toda persona pueda ser juzgada equitativamente o la capacidad de una autoridad pública para efectuar una investigación de índole penal o disciplinaria;
[...]
Los motivos de denegación antes mencionados deberán interpretarse de manera restrictiva teniendo en cuenta el interés que la divulgación de las informaciones solicitadas tendría para el público y según que esas informaciones guarden o no relación con las emisiones al medio ambiente.»
Derecho de la Unión
El Reglamento (CE) n
o
1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (
DO L 145, p. 43
), define los principios, las condiciones y los límites del derecho de acceso a los documentos de esas instituciones.
El artículo 4 de ese Reglamento, titulado «Excepciones», dispone en su apartado 2:
«Las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección de:
—
[...]
—
el objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría,
salvo que su divulgación revista un interés público superior.»
A tenor del artículo 6, apartado 1, del Reglamento (CE) n
o
1367/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de septiembre de 2006, relativo a la aplicación a las instituciones y a los organismos comunitarios de las disposiciones del Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (
DO L 264, p. 13
):
«Por lo que respecta al artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, del Reglamento (CE) n
o
1049/2001, con excepción de las investigaciones, en particular aquellas relativas a posibles incumplimientos del Derecho comunitario, se considerará que la divulgación reviste un interés público superior cuando la información solicitada se refiera a emisiones al medio ambiente. Por lo que respecta a las demás excepciones contempladas en el artículo 4 del Reglamento (CE) n
o
1049/2001, los motivos de denegación serán interpretados de manera [estricta], teniendo en cuenta el interés público que reviste la divulgación y si la información solicitada se refiere a emisiones al medio ambiente.»
Antecedentes del litigio
El 8 de septiembre de 2010 ClientEarth, asociación inglesa cuyo objeto es en particular la protección medioambiental, presentó a la Dirección General (DG) «Medio Ambiente» de la Comisión una solicitud de acceso a determinados documentos fundada en los Reglamentos n
os
1049/2001 y 1367/2006. El objeto de esa solicitud eran varios documentos mencionados en el «Plan de gestión 2010» de la referida DG.
Por escrito de 29 de octubre de 2010 la Comisión accedió sólo en parte a esa solicitud. Comunicó a ClientEarth uno de los documentos solicitados, pero indicó que los demás estaban amparados en particular por la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n
o
1049/2001.
El 10 de noviembre de 2010 ClientEarth presentó a la Comisión una solicitud para que revisara su postura en relación con varios documentos a los que le había denegado el acceso.
El 30 de mayo de 2011 la Comisión adoptó y comunicó a ClientEarth una decisión expresa en respuesta a esa última solicitud, a la luz de los Reglamentos n
os
1049/2001 y 1367/2006 (en lo sucesivo, «decisión expresa»).
Por esa decisión la Comisión concedió a ClientEarth acceso parcial a 41 estudios relativos a la conformidad de la legislación de varios Estados miembros con el Derecho medioambiental de la Unión, realizados por una empresa a petición y por cuenta de la Comisión y recibidos por ésta en 2009 (en lo sucesivo, «estudios discutidos»). En particular, la Comisión comunicó a ClientEarth, de cada uno de esos estudios, la página de cubierta, el índice, la lista de las abreviaturas utilizadas, un anexo que enumeraba la legislación examinada y las partes tituladas «Introducción», «Visión general del marco jurídico del Estado miembro» y «Marco para la transposición y la aplicación». En cambio, la Comisión se negó a comunicarle, de cada uno de esos estudios, las partes tituladas «Ficha resumen», «Análisis jurídico de las medidas de transposición» y «Conclusiones» así como el anexo, que incluía una tabla de concordancias entre la legislación del Estado miembro interesado y el Derecho de la Unión pertinente.
La Comisión dividió los estudios discutidos en dos categorías. La primera incluía un estudio cuya evaluación, realizada en diálogo con el Estado miembro interesado, había comenzado poco antes de adoptarse la decisión expresa. La segunda comprendía los otros 40 estudios, que habían dado lugar a un diálogo más amplio con los Estados miembros interesados.
En apoyo de su decisión, la Comisión manifestó que las partes no divulgadas de los estudios discutidos estaban comprendidas, en particular, en la excepción relativa a la protección del objetivo de las actividades de investigación prevista en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n
o
1049/2001.
La Comisión puso de relieve en ese sentido que esos estudios se habían elaborado para permitirle controlar la transposición por los Estados miembros de varias directivas y en su caso emprender contra ellos el procedimiento por incumplimiento establecido en el artículo 258 TFUE.
En lo que concierne al estudio comprendido en la primera categoría mencionada en el apartado 12 de la presente sentencia, la Comisión indicó que no había llegado aún a una conclusión acerca de la transposición de la directiva objeto de ese estudio por el Estado miembro interesado y que la divulgación de los datos y las conclusiones incluidos en ese estudio, que aún no habían sido comprobados y respecto a los cuales el Estado miembro interesado no había tenido la oportunidad de manifestarse, habría dado lugar a que ese Estado pudiera ser criticado, quizás injustamente, y habría perjudicado el ambiente de confianza mutua necesario para evaluar la aplicación de esa directiva.
En relación con los estudios discutidos incluidos en la segunda categoría mencionada en el apartado 12 de la presente sentencia, la Comisión indicó que en algunos casos había decidido iniciar la fase administrativa del procedimiento por incumplimiento contra los Estados miembros afectados pero en otros casos no lo había decidido aún. Expuso que si se hubiera autorizado la divulgación de esos estudios, habría perjudicado el ambiente de confianza mutua necesario para resolver las diferencias entre ella y los Estados miembros afectados sin tener que llegar a la fase judicial del procedimiento por incumplimiento.
La Comisión destacó además que el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n
o
1367/2006 no podía afectar al examen que había realizado a la luz del Reglamento n
o
1049/2001.
Procedimiento ante el Tribunal General y sentencia recurrida
El 21 de febrero de 2011 ClientEarth interpuso un recurso de anulación de la decisión implícita de denegación de su solicitud de 10 de noviembre de 2010. A raíz de la adopción por la Comisión de la decisión expresa que denegó a ClientEarth el acceso íntegro a los estudios discutidos, se consideró que el recurso pretendía desde entonces la anulación de esa última decisión.
En apoyo de su recurso ClientEarth aducía siete motivos.
Desestimados todos ellos, el Tribunal General desestimó el recurso.
Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones de las partes
ClientEarth solicita al Tribunal de Justicia que anule la sentencia recurrida y condene en costas a la Comisión.
La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de casación y condene en costas a ClientEarth.
Se admitió la intervención del Parlamento Europeo y del Consejo de la Unión Europea en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
Sobre el recurso de casación
ClientEarth aduce tres motivos en apoyo de su recurso de casación.
Sobre el segundo motivo
Conviene examinar, en primer término, el segundo motivo, que denuncia el error de Derecho del Tribunal General al apreciar que el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n
o
1049/2001 es compatible con el artículo 4, apartados 1 y 4, del Convenio de Aarhus.
Argumentación de las partes
En este motivo, ClientEarth impugna el razonamiento del Tribunal General expuesto en los apartados 91 a 99 de la sentencia recurrida.
En primer lugar, ClientEarth, invocando las sentencias Fediol/Comisión (70/87,
EU:C:1989:254
) y Nakajima/Consejo (C‑69/89,
EU:C:1991:186
), reprocha al Tribunal General haber verificado la aplicabilidad directa del artículo 4 del Convenio de Aarhus, siendo así que esa verificación no era necesaria para comprobar la compatibilidad del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n
o
1049/2001 con ese Convenio.
En segundo lugar, ClientEarth alega que, en cualquier caso, el Tribunal General juzgó erróneamente que el artículo 4, apartados 1 y 4, párrafo primero, letra c), del Convenio de Aarhus no es directamente aplicable a las instituciones de la Unión. En particular, el Tribunal General cometió un error al apreciar que las especificidades de la Unión pueden justificar una excepción a la aplicación directa de ese Convenio.
En tercer lugar, ClientEarth mantiene que el Tribunal General vulneró la obligación de interpretar el artículo 4, apartado 4, párrafo primero, letra c), del Convenio de Aarhus de forma restrictiva, conforme al artículo 4, apartado 4, párrafo segundo, de ese Convenio.
En cuarto lugar, ClientEarth arguye que el Tribunal General no interpretó el Convenio de Aarhus de manera conforme con los principios establecidos por los artículos 26 y 31 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, de 23 de mayo de 1969 (
Recueil des traités des Nations unies
, vol. 1155, p. 331; en lo sucesivo, «Convención de Viena»). Al ampliar a los estudios discutidos el alcance de la excepción relacionada con la protección del objetivo de las actividades de investigación, el Tribunal General, vulnerando los artículos antes citados de la Convención de Viena, interpretó el artículo 4, apartado 4, del Convenio de Aarhus de forma contraria a la letra, el objeto y la finalidad de éste.
La Comisión, apoyada por el Parlamento y el Consejo, alega en términos generales que el razonamiento del Tribunal General expuesto en los apartados 91 a 99 de la sentencia recurrida no incurre en error alguno de Derecho. Ese razonamiento es plenamente conforme con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Es preciso observar previamente que este motivo atañe a la compatibilidad del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n
o
1049/2001, pero no la del artículo 6, apartado 1, del Reglamento n
o
1367/2006, con el artículo 4, apartados 1 y 4, del Convenio de Aarhus.
Hecha esa precisión previa, hay que recordar que en virtud del artículo 216 TFUE, apartado 2, los acuerdos internacionales celebrados por la Unión vinculan a las instituciones de ésta y, por consiguiente, gozan de primacía frente a los actos que de ellas emanan (sentencias Consejo y otros/Vereniging Milieudefensie y Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, C‑401/12 P a C‑403/12 P,
EU:C:2015:4
, apartado 52 y jurisprudencia citada, y Consejo y Comisión/Stichting Natuur en Milieu y Pesticide Action Network Europe, C‑404/12 P y C‑405/12 P,
EU:C:2015:5
, apartado 44 y jurisprudencia citada).
De ello se deduce que la validez de un acto de la Unión puede ser afectada por su incompatibilidad con tales reglas del Derecho internacional (sentencia Air Transport Association of America y otros, C‑366/10,
EU:C:2011:864
, apartado 51).
Como recordó el Tribunal General en el apartado 91 de la sentencia recurrida, de una reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia resulta que el juez de la Unión sólo puede apreciar la incompatibilidad alegada de un acto de la Unión con las normas de un acuerdo internacional en el que ésta sea parte a condición de que la naturaleza y el sistema de ese acuerdo no se opongan a ello y de que esas normas sean, desde el punto de vista de su contenido, incondicionales y suficientemente precisas (véanse las sentencias IATA y ELFAA, C‑344/04,
EU:C:2006:10
, apartado 39; Intertanko y otros, C‑308/06,
EU:C:2008:312
, apartado 45, y Air Transport Association of America y otros, C‑366/10,
EU:C:2011:864
, apartado 54).
Es cierto que el Tribunal de Justicia también ha estimado que, en el supuesto de que la Unión se haya propuesto cumplir una obligación singular asumida en virtud de los Acuerdos concluidos en el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC) o cuando el acto del Derecho de la Unión se remita expresamente a disposiciones específicas de esos Acuerdos, corresponde al Tribunal de Justicia controlar la legalidad del acto de la Unión de que se trate en relación con las normas de la OMC (véanse, en ese sentido, las sentencias Fediol/Comisión, 70/87,
EU:C:1989:254
, apartados 19 a 22, y Nakajima/Consejo, C‑69/89,
EU:C:1991:186
, apartados 29 a 32; véase también la sentencia LVP, C‑306/13,
EU:C:2014:2465
, apartado 47 y jurisprudencia citada).
No obstante, sin que sea preciso pronunciarse sobre la cuestión de si la jurisprudencia mencionada en el anterior apartado es aplicable en este asunto, basta constatar que el Reglamento n
o
1049/2001, en particular su artículo 4, apartado 2, tercer guion, no formula ninguna remisión expresa al Convenio de Aarhus ni da cumplimiento a una obligación específica derivada de éste. Por consiguiente, en cualquier caso esa jurisprudencia no es pertinente para el presente asunto.
De ello se sigue que el Tribunal General, fundadamente, por un lado, no tomó en consideración la jurisprudencia derivada de las sentencias Fediol/Comisión (70/87,
EU:C:1989:254
) y Nakajima/Consejo (C‑69/89,
EU:C:1991:186
) y, por otro lado, verificó si las disposiciones del artículo 4, apartados 1 y 4, párrafo primero, letra c), del Convenio de Aarhus son, desde el punto de vista de su contenido, incondicionales y suficientemente precisas.
Siendo así, se ha de examinar la argumentación de ClientEarth fundada en el error de análisis del Tribunal General según el cual esas disposiciones no reúnen esas características y no pueden ser invocadas por tanto para apreciar la legalidad del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n
o
1049/2001.
En ese sentido, como señaló fundadamente el Tribunal General en el apartado 96 de la sentencia recurrida, la referencia en el artículo 4, apartado 1, del Convenio de Aarhus a las legislaciones nacionales muestra que este Convenio fue manifiestamente concebido tomando en consideración los ordenamientos jurídicos nacionales y no las especificidades jurídicas de las organizaciones de integración económica regional, como la Unión, aún si éstas pueden firmar y adherirse al Convenio, a tenor de los artículos 17 y 19 de éste.
Por esa razón, como la Comisión y el Parlamento han puesto de relieve, la Comunidad, al aprobar el Convenio de Aarhus, en una declaración presentada conforme al artículo 19 de éste, reiteró su declaración formulada con ocasión de la firma del Convenio, y anexa a la Decisión 2005/370, a saber, que «las instituciones comunitarias aplicarán el Convenio en el marco de sus normas actuales y futuras relativas al acceso a documentos y de otras normas pertinentes del Derecho comunitario en el ámbito regulado por el Convenio».
Siendo así, ni la referencia en el artículo 4, apartado 4, párrafo primero, letra c), del Convenio de Aarhus, a las investigaciones «de índole penal o disciplinaria», ni la obligación enunciada en el artículo 4, apartado 4, párrafo segundo, de éste, de interpretar de manera restrictiva los motivos de denegación de acceso previstos en la primera de esas disposiciones, pueden entenderse en el sentido de que impliquen una obligación precisa a cargo del legislador de la Unión.
A fortiori
, no cabe deducir de esas disposiciones una prohibición de comprender el concepto de «investigación» en un sentido que tenga en cuenta las especificidades de la Unión, en especial de la función que incumbe a la Comisión de investigar posibles incumplimientos de los Estados miembros que perjudiquen la correcta aplicación de los Tratados y de las reglas de la Unión adoptadas en virtud de éstos.
De las anteriores consideraciones resulta que el Tribunal General excluyó fundadamente la posibilidad de invocar el artículo 4, apartados 1 y 4, del Convenio de Aarhus para apreciar la validez del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n
o
1049/2001. Por tanto, sin cometer un error de Derecho podía desestimar la argumentación de ClientEarth basada en la incompatibilidad de esa última disposición con el Convenio de Aarhus.
Las mismas consideraciones llevan a desestimar la argumentación de ClientEarth fundada en la vulneración por el Tribunal General de los principios de cumplimiento e interpretación de buena fe de los tratados, enunciados en los artículos 26 y 31 de la Convención de Viena.
Por consiguiente, se debe desestimar el segundo motivo.
Sobre el primer motivo
Argumentación de las partes
El primer motivo, basado en errores de Derecho cometidos por el Tribunal General en la interpretación del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n
o
1049/2001, se divide en dos partes.
La primera parte se apoya en la interpretación errónea del concepto de «actividades de investigación» en el sentido de esa disposición y concierne en particular a los apartados 49, 50, 58 a 61 y 70 de la sentencia recurrida.
En esa parte del motivo, ClientEarth afirma que ese concepto presupone la existencia de una decisión formal de la Comisión, constituida de forma colegiada. Invoca en ese sentido las sentencias Comisión/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P,
EU:C:2010:376
); Comisión/Éditions Odile Jacob (C‑404/10 P,
EU:C:2012:393
); LPN y Finlandia/Comisión (C‑514/11 P y C‑605/11 P,
EU:C:2013:738
); WWF UK/Comisión (T‑105/95,
EU:T:1997:26
); Bavarian Lager/Comisión (T‑309/97,
EU:T:1999:257
); Petrie y otros/Comisión (T‑191/99,
EU:T:2001:284
), y API/Comisión (T‑36/04,
EU:T:2007:258
).
Pues bien, en el presente asunto, los estudios discutidos fueron el resultado de una decisión administrativa emanante de servicios de la Comisión, y no de una decisión formal del colegio de comisarios de iniciar procedimientos por incumplimiento contra Estados miembros.
Basándose en la sentencia Mecklenburg (C‑321/96,
EU:C:1998:300
, apartados 27 y 30), ClientEarth añade que, incluso si se apreciara que los estudios discutidos forman parte de la fase preliminar de un procedimiento formal por incumplimiento, la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n
o
1049/2001 sólo puede justificar la denegación de divulgación en el supuesto de que la existencia del documento solicitado preceda inmediatamente a la iniciación de un procedimiento contencioso o cuasi contencioso, y se explique por la necesidad de obtener pruebas o de instruir un asunto antes del comienzo de la fase procedimental propiamente dicha. Ahora bien, en este caso los estudios discutidos no precedieron inmediatamente a la decisión de iniciar, como consecuencia de la investigación, un procedimiento por incumplimiento en virtud del artículo 258 TFUE.
La segunda parte del primer motivo se sustenta en la interpretación errónea del concepto de «perjuicio para la protección del objetivo de las actividades de investigación», en el sentido del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n
o
1049/2001, y se refiere en particular a los apartados 53 y 68 a 80 de la sentencia recurrida.
En esa segunda parte ClientEarth mantiene ante todo que solicitó el acceso a documentos específicos, y no a un expediente administrativo completo de un procedimiento por incumplimiento, ni a un conjunto de documentos designados de forma global. Además, su solicitud no tenía por objeto una categoría de documentos que respondieran a consideraciones generales similares sino dos categorías diferentes de estudios, a saber, los correspondientes a un procedimiento por incumplimiento que se había iniciado y los que no guardaban relación con ningún procedimiento de esa clase.
ClientEarth manifiesta, a continuación, que la divulgación de los estudios discutidos no habría afectado en modo alguno a la realización del objetivo de los procedimientos por incumplimiento, que es incitar a los Estados miembros interesados a ajustar su Derecho nacional al Derecho de la Unión.
ClientEarth alega además que, mientras la Comisión no hubiera iniciado un procedimiento formal contra el Estado miembro interesado, no se podía considerar que la divulgación de los estudios discutidos pudiera ser perjudicial para un ambiente de confianza mutua. En efecto, la sola existencia de esos estudios no era suficiente para crear entre cada Estado miembro interesado y la Comisión una relación bilateral que mereciera ser protegida en detrimento de la transparencia.
La Comisión aduce que la argumentación expuesta por ClientEarth en la primera parte de su primer motivo carece de fundamento jurídico. Mantiene, en sustancia, que todo documento, como un estudio de conformidad, destinado a permitirle comprobar conforme al artículo 17 TUE la observancia del Derecho de la Unión por los Estados miembros, debe considerarse relacionado con una investigación en el sentido del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n
o
1049/2001.
Acerca de la segunda parte del primer motivo, la Comisión afirma que, dadas las apreciaciones contenidas en el apartado 53 de la sentencia recurrida, el razonamiento del Tribunal, expuesto en los apartados 68 a 80 de la misma sentencia, no incurre en error de Derecho alguno. Ese razonamiento es plenamente conforme con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
Apreciación del Tribunal de Justicia
El Reglamento n
o
1049/2001 se propone conferir al público el derecho de acceso más amplio posible a los documentos de las instituciones. Del mismo Reglamento, en particular de su artículo 4, que establece un régimen de excepciones a este respecto, resulta que ese derecho de acceso también está sometido a ciertos límites basados en razones de interés público o privado (véanse las sentencias LPN y Finlandia/Comisión, C‑514/11 P y C‑605/11 P,
EU:C:2013:738
, apartado 40 y jurisprudencia citada, y Comisión/EnBW, C‑365/12 P,
EU:C:2014:112
, apartado 61 y jurisprudencia citada).
En virtud de la excepción invocada en este asunto por la Comisión, que figura en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n
o
1049/2001, las instituciones de la Unión denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección del objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría, salvo que su divulgación revista un interés público superior.
En el presente asunto es preciso apreciar ante todo si, como mantiene ClientEarth en la primera parte de su primer motivo, el Tribunal General cometió un error al considerar que los estudios discutidos formaban parte de una actividad de investigación en el sentido de esa disposición.
Hay que poner de relieve ante todo que de la jurisprudencia invocada por ClientEarth y recordada en el apartado 48 de la presente sentencia no se deduce en modo alguno que una «actividad de investigación», en el sentido de esa disposición requiera la existencia de una decisión formal adoptada por la Comisión constituida en colegio.
Precisado esto, es necesario observar que los estudios discutidos se realizaron a petición y por cuenta de la Comisión, una vez vencido el plazo para la transposición de un conjunto de directivas de la Unión relacionadas con la protección del medio ambiente, con la finalidad específica de comprobar el estado del proceso de transposición de esas diferentes directivas en algunos Estados miembros. Según resulta de las indicaciones expuestas en los apartados 13 y 49 de la sentencia recurrida, cada uno de esos estudios, que concierne a un solo Estado miembro y una sola directiva, contiene una comparación del Derecho nacional examinado y del Derecho de la Unión pertinente, acompañada de un análisis jurídico y de conclusiones sobre las medidas de transposición tomadas por el Estado miembro interesado.
Como estimó fundadamente el Tribunal General en el apartado 49 de la sentencia recurrida, esos estudios forman parte de los instrumentos de los que dispone la Comisión, en ejecución de la obligación a su cargo, en virtud del artículo 17 TUE, apartado 1, de velar, bajo el control del Tribunal de Justicia, por la aplicación del Derecho de la Unión, para descubrir posibles incumplimientos por los Estados miembros de su obligación de transponer las directivas de que se trata y para decidir, en su caso, iniciar un procedimiento por incumplimiento contra los Estados miembros que considere hubieran infringido el Derecho de la Unión. Por consiguiente, corresponden al concepto de «actividades de investigación», en el sentido del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n
o
1049/2001.
La circunstancia puesta de relieve por ClientEarth, de que la realización de los estudios discutidos fuera encargada por la Comisión a un prestador externo, en lugar de elaborarlos sus propios servicios, y de que esos estudios no reflejen la posición de esa institución ni comprometan su responsabilidad, no significa que la Comisión, al encargar la elaboración de esos estudios, hubiera perseguido un objetivo diferente del consistente en disponer gracias a esos medios de investigación de información en profundidad sobre la conformidad de la legislación de varios Estados miembros con el Derecho medioambiental de la Unión, que le permitiera advertir posibles infracciones de ese Derecho e iniciar en su caso un procedimiento por incumplimiento contra el Estado miembro infractor.
En lo que se refiere al argumento de ClientEarth apoyado en la sentencia Mecklenburg (C‑321/96,
EU:C:1998:300
), la doctrina que enuncia ésta en sus apartados 27 y 30 no es pertinente para el presente asunto. En efecto, esa doctrina guarda relación con el concepto de «investigación preliminar», en el sentido del artículo 3, apartado 2, tercer guion, de la Directiva 90/313/CEE del Consejo, de 7 de junio de 1990, sobre libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente (
DO L 158, p. 56
), y no con el concepto diferente de «investigación», al que también alude esa misma disposición.
De las consideraciones precedentes se sigue que el Tribunal General consideró válidamente, en el apartado 50 de la sentencia recurrida, que los estudios discutidos se integraban en una actividad de investigación de la Comisión, en el sentido del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n
o
1049/2001.
Debe desestimarse por tanto la primera parte del primer motivo.
Se ha de apreciar a continuación si, como arguye ClientEarth en la segunda parte del primer motivo, el Tribunal General cometió un error de Derecho al juzgar que la Comisión había estimado fundadamente, por consideraciones de orden general, que la divulgación íntegra de esos estudios habría perjudicado la protección del objetivo de las actividades de investigación, en el sentido del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n
o
1049/2001.
De una jurisprudencia asentada del Tribunal de Justicia resulta en ese sentido que, para justificar la denegación de acceso a un documento cuya divulgación se ha solicitado, no basta, en principio, que dicho documento esté relacionado con una actividad mencionada en el artículo 4, apartados 2 y 3, del Reglamento n
o
1049/2001. La institución interesada debe también explicar la razón por la que el acceso al citado documento podría perjudicar concreta y efectivamente el interés protegido por una excepción prevista en dicho artículo (sentencia Comisión/EnBW, C‑365/12 P,
EU:C:2014:112
, apartado 64 y jurisprudencia citada).
No obstante, la institución de la Unión interesada puede basarse, a este respecto, en presunciones generales que se apliquen a determinadas categorías de documentos, toda vez que consideraciones de carácter general similares pueden aplicarse a solicitudes de divulgación de documentos de la misma naturaleza (sentencia Comisión/EnBW, C‑365/12 P,
EU:C:2014:112
, apartado 65 y jurisprudencia citada).
En este asunto, el apartado 66 de la sentencia recurrida pone de manifiesto que la Comisión se fundó en esas consideraciones de orden general para denegar a ClientEarth el acceso íntegro a los estudios discutidos. Según resulta, en especial de los apartados 60 y 70 de esa sentencia, el Tribunal General apreció que la Comisión había estimado fundadamente que todos esos estudios formaban parte de la misma categoría de documentos, y que se había apoyado válidamente en consideraciones de orden general según las que su divulgación habría perjudicado la protección del objetivo de sus actividades de investigación, toda vez que esa divulgación, de haberse autorizado, habría perjudicado el ambiente de confianza que debe existir entre la Comisión y cada Estado miembro interesado, y en caso de apreciarse infracciones del Derecho de la Unión habría obstaculizado el logro de una solución consensuada al abrigo de presiones externas.
En ese sentido, las indicaciones expuestas en el apartado 17 de la sentencia recurrida ponen de manifiesto que, en la fecha en la que la Comisión adoptó la decisión expresa, algunos de los estudios discutidos ya habían llevado a la iniciación de la fase administrativa de un procedimiento por incumplimiento en virtud del artículo 258 TFUE.
Por razones análogas a las detalladas por el Tribunal de Justicia en la sentencia LPN y Finlandia/Comisión (C‑514/11 P y C‑605/11 P,
EU:C:2013:738
, apartados 52 a 65), la Comisión estimó fundadamente que la divulgación íntegra de los estudios discutidos que, en la fecha de adopción de la decisión expresa, ya la habían conducido a enviar un escrito de requerimiento a un Estado miembro, en virtud del artículo 258 TFUE, párrafo primero, y en consecuencia se habían unido al expediente de la fase administrativa de un procedimiento por incumplimiento habría podido alterar la naturaleza y el desarrollo de esa fase del procedimiento al complicar el proceso de negociación entre la propia Comisión y ese Estado miembro así como la busca de un arreglo amistoso que permitiera poner fin al incumplimiento reprochado sin necesidad de llegar a la fase judicial de ese procedimiento. Por tanto, la Comisión consideró válidamente que esa divulgación íntegra habría perjudicado la protección del objetivo de las actividades de investigación, en el sentido del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n
o
1049/2001.
La circunstancia alegada por ClientEarth de que los estudios discutidos fueron elaborados por una empresa externa y no reflejan la posición de la Comisión no puede desvirtuar el anterior análisis.
A efectos de la protección del objetivo de las actividades de investigación, los documentos obrantes en el expediente de la fase administrativa de un procedimiento por incumplimiento constituyen una categoría única de documentos, sin que haya lugar a distinción alguna en función del tipo de documento que forme parte del expediente ni del autor de los documentos considerados (véase, en ese sentido, la sentencia LPN y Finlandia/Comisión, C‑514/11 P y C‑605/11 P,
EU:C:2013:738
, apartado 64).
Por otra parte, la Comisión inició la fase administrativa del procedimiento por incumplimiento contra varios Estados miembros a la luz del análisis jurídico y de las conclusiones contenidas en los estudios discutidos. Ese análisis y esas conclusiones formaron así pues la base de las negociaciones que se abrieron entre la Comisión y cada uno de los Estados miembros interesados para alcanzar una solución amistosa de los incumplimientos del Derecho de la Unión alegados. En esas circunstancias la divulgación íntegra de esos estudios habría podido generar presiones externas aptas para afectar al desarrollo de esas negociaciones en un ambiente de confianza mutua y para perjudicar por tanto la protección del objetivo de las actividades de investigación de la Comisión.
De ello se sigue que el Tribunal General juzgó fundadamente que la Comisión estaba facultada para considerar de manera general que la divulgación íntegra de los estudios discutidos, que en la fecha de adopción de la decisión expresa ya se habían unido al expediente de la fase administrativa de un procedimiento por incumplimiento iniciado con el envío de un escrito de requerimiento al Estado miembro interesado en virtud del artículo 258 TFUE, párrafo primero, habría perjudicado la protección de ese objetivo.
En cambio, en lo que atañe a los estudios discutidos diferentes de los mencionados en los apartados 71 a 76 de la presente sentencia, hay que observar que, hasta la actualidad, el Tribunal de Justicia ha reconocido la existencia de una presunción general de confidencialidad para cinco clases de documentos, a saber, los documentos del expediente administrativo de un procedimiento de control de ayudas de Estado (sentencia Comisión/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P,
EU:C:2010:376
, apartado 61), los escritos presentados por una institución en un procedimiento jurisdiccional (sentencia Suecia y otros/API y Comisión, C‑514/07 P, C‑528/07 P y C‑532/07 P,
EU:C:2010:541
, apartado 94), los documentos intercambiados entre la Comisión y las partes notificantes o terceros en el curso de un procedimiento de control de las operaciones de concentración entre empresas (sentencia Comisión/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P,
EU:C:2012:393
, apartado 123), los documentos correspondientes a un procedimiento precontencioso por incumplimiento (sentencia LPN y Finlandia/Comisión, C‑514/11 P y C‑605/11 P,
EU:C:2013:738
, apartado 65) y los documentos relacionados con un procedimiento de aplicación del artículo 101 TFUE (sentencia Comisión/EnBW, C‑365/12 P,
EU:C:2014:112
, apartado 93).
En todos los asuntos que dieron lugar a las sentencias mencionadas en el anterior apartado de la presente sentencia, la denegación de acceso discutida abarcaba un conjunto de documentos claramente delimitado por su pertenencia común al expediente de un procedimiento administrativo o jurisdiccional en curso (véanse, en ese sentido, las sentencias Comisión/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P,
EU:C:2010:376
, apartados 12 a 22; Suecia y otros/API y Comisión, C‑514/07 P, C‑528/07 P y C‑532/07 P,
EU:C:2010:541
, apartado 75; Comisión/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P,
EU:C:2012:393
, apartado 128; LPN y Finlandia/Comisión, C‑514/11 P y C‑605/11 P,
EU:C:2013:738
, apartados 49 y 50, y Comisión/EnBW, C‑365/12 P,
EU:C:2014:112
, apartados 69 y 70). No sucede así en el caso de los estudios discutidos diferentes de los mencionados en los apartados 71 a 76 de la presente sentencia.
Por otro lado, aunque, según se ha recordado en el apartado 72 de la presente sentencia, la Comisión podía estimar válidamente en términos generales que la divulgación de documentos correspondientes a la fase administrativa de un procedimiento por incumplimiento habría afectado al buen desarrollo de esa fase y a la busca en un ambiente de confianza mutua de una solución amistosa a la discrepancia entre la Comisión y el Estado miembro afectado, esa presunción general no era válida en cambio para aquellos de los estudios discutidos que en la fecha de adopción de la decisión expresa no habían dado lugar al envío por la Comisión de un escrito de requerimiento al Estado miembro interesado en virtud del artículo 258 TFUE, párrafo primero, y acerca de los cuales era incierto en esa fecha si conducirían a la iniciación de la fase administrativa de un procedimiento por incumplimiento contra ese Estado miembro. Es preciso recordar en ese sentido que la Comisión, cuando considera que un Estado miembro ha incumplido sus obligaciones, tiene libertad para apreciar la oportunidad de actuar por el incumplimiento contra ese Estado y elegir el momento en que inicia contra él el procedimiento por incumplimiento (véase, en ese sentido, la sentencia LPN y Finlandia/Comisión, C‑514/11 P y C‑605/11 P,
EU:C:2013:738
, apartado 61).
Siendo así, al aceptar en la sentencia recurrida que la Comisión ampliara válidamente el alcance de la presunción de confidencialidad a los estudios discutidos mencionados en el anterior apartado de la presente sentencia, el Tribunal General cometió un error de Derecho.
Ese razonamiento es incompatible con la exigencia de interpretación y de aplicación estrictas de esa presunción, que constituye una excepción a la obligación de examen concreto e individual por la institución interesada de cada documento al que se solicita acceso (véase, en ese sentido, la sentencia LPN y Finlandia/Comisión, C‑514/11 P y C‑605/11 P,
EU:C:2013:738
, apartado 44 y jurisprudencia citada), y de manera más general al principio del acceso más amplio posible del público a los documentos en poder de las instituciones de la Unión (véanse, en ese sentido, las sentencias Suecia/MyTravel y Comisión, C‑506/08 P,
EU:C:2011:496
, apartado 48, y Consejo/in 't Veld, C‑350/12 P,
EU:C:2014:2039
, apartado 48).
De ello se sigue que, no pudiendo aplicarse la presunción a los estudios discutidos mencionados en el apartado 79 de la presente sentencia, incumbía a la Comisión examinar caso por caso si esos estudios podían ser objeto de divulgación íntegra a ClientEarth.
Por tanto, se ha de acoger parcialmente la segunda parte del primer motivo, en cuanto concierne a los estudios discutidos que en la fecha de adopción por la Comisión de la decisión expresa no habían dado lugar al envío de un escrito de requerimiento al Estado miembro interesado en virtud del artículo 258 TFUE, párrafo primero, ni se habían incorporado por tanto al expediente de la fase administrativa de un procedimiento por incumplimiento.
Debe desestimarse por lo demás la segunda parte del primer motivo.
Sobre el tercer motivo
Argumentación de las partes
En su tercer motivo, fundado en la interpretación errónea por el Tribunal General del concepto de «interés público superior», en el sentido del artículo 4, apartado 2, última frase, del Reglamento n
o
1049/2001, ClientEarth mantiene que la apreciación del Tribunal General enunciada en los apartados 107 a 109 de la sentencia recurrida equivale a imponer la carga de la prueba a esa parte en lugar de a la Comisión, lo que es contrario a esa disposición y a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que exige a la institución interesada ponderar, bajo el control del juez de la Unión, los intereses en juego, partiendo de la presunción de existencia de un interés público superior (véase, en ese sentido, la sentencia Suecia y Turco/Consejo, C‑39/05 P y C‑52/05 P,
EU:C:2008:374
, apartados 44 y 45).
Destacando la importancia fundamental que tiene para los ciudadanos de la Unión la correcta aplicación del Derecho medioambiental de la Unión por los Estados miembros, ClientEarth alega que la puesta a disposición del público de las informaciones relacionadas con la conformidad de las legislaciones nacionales con ese Derecho constituye un interés público superior de especial rango.
La Comisión afirma que el análisis contenido en los apartados 107 a 109 de la sentencia recurrida es plenamente ajustado a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Atendiendo a la conclusión enunciada en los apartados 83 y 84 de la presente sentencia, el examen del tercer motivo abarca únicamente las partes no divulgadas de los estudios discutidos comprendidos en la presunción general de confidencialidad, debido a que en la fecha de adopción de la decisión expresa esos estudios ya se habían incorporado al expediente de la fase administrativa de un procedimiento por incumplimiento a causa del envío por la Comisión de un escrito de requerimiento al Estado miembro interesado en virtud del artículo 258 TFUE, párrafo primero.
Conviene recordar en ese sentido que esa presunción general no excluye la posibilidad de demostrar que existe un interés público superior que justifica la divulgación del documento solicitado, en virtud del artículo 4, apartado 2, última frase, del Reglamento n
o
1049/2001 (véase, en ese sentido, la sentencia Comisión/EnBW, C‑365/12 P,
EU:C:2014:112
, apartado 100 y jurisprudencia citada).
Incumbe no obstante al solicitante invocar de manera concreta las circunstancias que fundamentan un interés público superior que justifique la divulgación de los documentos solicitados (sentencia Strack/Comisión, C‑127/13 P,
EU:C:2014:2250
, apartado 128 y jurisprudencia citada).
En este caso, en el procedimiento ante el Tribunal General así como en el presente recurso de casación, ClientEarth ha alegado que los principios de transparencia y de democracia implican el derecho de los ciudadanos a ser informados del estado de conformidad de los Derechos nacionales con el Derecho medioambiental de la Unión y a participar en el proceso decisorio.
En ese sentido es cierto que el interés público superior que puede justificar la divulgación de un documento no ha de ser necesariamente distinto de los principios que sustentan el Reglamento n
o
1049/2001 (véanse, en ese sentido, las sentencias Suecia y Turco/Consejo, C‑39/05 P y C‑52/05 P,
EU:C:2008:374
, apartado 74, y Strack/Comisión, C‑127/13 P,
EU:C:2014:2250
, apartado 130).
Sin embargo, como juzgó correctamente el Tribunal General en el apartado 109 de la sentencia recurrida, consideraciones tan generales como las invocadas por ClientEarth no son suficientes para demostrar que los principios de transparencia y de democracia presentaban en este caso un carácter tan sobresaliente que pudiera prevalecer sobre las razones que justificaban denegar la divulgación íntegra de los estudios discutidos, incorporados al expediente de la fase administrativa de un procedimiento por incumplimiento (véanse, en ese sentido, las sentencias LPN y Finlandia/Comisión, C‑514/11 P y C‑605/11 P,
EU:C:2013:738
, apartados 93 y 95, y Strack/Comisión, C‑127/13 P,
EU:C:2014:2250
, apartado 131).
De ello resulta que debe desestimarse el tercer motivo.
Por todas las consideraciones precedentes debe acogerse la segunda parte del primer motivo del recurso de casación de ClientEarth. En consecuencia, se ha de anular la sentencia recurrida, en cuanto en ella el Tribunal General apreció que la Comisión podía denegar a ClientEarth en la decisión expresa, basándose en una presunción general, el acceso íntegro a aquellos de los estudios discutidos que en la fecha de adopción de esa decisión no habían dado lugar al envío de un escrito de requerimiento al Estado miembro interesado en virtud del artículo 258 TFUE, párrafo primero, ni por tanto se habían incorporado al expediente de la fase administrativa de un procedimiento por incumplimiento.
Debe desestimarse por lo demás el recurso de casación.
Sobre el recurso ante el Tribunal General
Conforme al artículo 61, párrafo primero, segunda frase, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en el caso de que se anule la sentencia recurrida, el Tribunal de Justicia podrá resolver él mismo definitivamente el litigio, cuando su estado así lo permita.
En este asunto, el Tribunal de Justicia estima que concurre esa condición en el recurso de anulación de la decisión expresa interpuesto por ClientEarth y que procede por tanto que el propio Tribunal resuelva definitivamente el litigio.
En ese recurso de anulación, el cuarto motivo aducido por ClientEarth se funda en la infracción del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n
o
1049/2001, porque la Comisión vulneró los límites propios de la excepción prevista por esa disposición.
Atendiendo a la conclusión expuesta en los apartados 95 y 96 de la presente sentencia, debe examinarse ese motivo únicamente en cuanto atañe a la negativa de la Comisión en la decisión expresa de conceder a ClientEarth el acceso íntegro a aquellos de los estudios discutidos que en la fecha de adopción de esa decisión no la habían conducido a enviar un escrito de requerimiento al Estado miembro interesado en virtud del artículo 258 TFUE, párrafo primero, ni por tanto se habían incorporado al expediente de la fase administrativa de un procedimiento por incumplimiento.
De las consideraciones expuestas en los apartados 77 a 83 de la presente sentencia resulta que la Comisión no podía fundarse válidamente, como hizo en este caso, en la presunción general de que la divulgación íntegra de esos estudios habría perjudicado la protección del objetivo de sus actividades de investigación. Por el contrario, para cada uno de esos estudios la Comisión debía apreciar y explicar la razón por la que esa divulgación íntegra habría perjudicado concreta y efectivamente el interés protegido por la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n
o
1049/2001 (véase, en ese sentido, la sentencia LPN y Finlandia/Comisión, C‑514/11 P y C‑605/11 P,
EU:C:2013:738
, apartado 44 y jurisprudencia citada).
Por consiguiente, se ha de acoger el cuarto motivo y, por tanto, el recurso en la medida precisada en el apartado 100 de la presente sentencia y anular la decisión expresa en cuanto que por ella la Comisión denegó a ClientEarth el acceso íntegro a aquellos de los estudios discutidos que, en la fecha de adopción de esa decisión, no habían conducido a la Comisión a enviar un escrito de requerimiento al Estado miembro interesado, en virtud del artículo 258 TFUE, párrafo primero, ni, por tanto, se habían incorporado al expediente de la fase administrativa de un procedimiento por incumplimiento.
Costas
A tenor del artículo 184, apartado 2, de su Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Justicia decidirá sobre las costas cuando el recurso de casación sea fundado y el mismo Tribunal resuelva definitivamente el litigio. Conforme al artículo 138, apartado 3, de dicho Reglamento, aplicable al procedimiento en casación en virtud del artículo 184, apartado 1, de éste, cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte, cada parte cargará con sus propias costas. En virtud del artículo 140, apartado 1 del mismo Reglamento, las instituciones que hayan intervenido como partes en el litigio soportarán sus propias costas.
Puesto que el recurso de casación de ClientEarth y su recurso de anulación ante el Tribunal General se han estimado sólo parcialmente, procede decidir que ClientEarth y la Comisión carguen con sus propias costas en el procedimiento de casación y en el de primera instancia. El Parlamento y el Consejo cargarán con sus propias costas en el procedimiento de casación.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) decide:

1)
Anular la sentencia del Tribunal General de la Unión Europea ClientEarth/Comisión (T‑111/11,
EU:T:2013:482
) en cuanto que en ella el Tribunal General de la Unión Europea apreció que, en su decisión de 30 de mayo de 2011, la Comisión Europea podía denegar a ClientEarth, basándose en una presunción general, el acceso íntegro a aquellos de los estudios acerca de la conformidad de la legislación de varios Estados miembros con el Derecho medioambiental de la Unión Europea que, en la fecha de adopción de esa decisión, no habían conducido a la Comisión Europea a dirigir un escrito de requerimiento al Estado miembro interesado, en virtud del artículo 258 TFUE, párrafo primero, ni, por tanto, se habían incorporado al expediente de la fase administrativa de un procedimiento por incumplimiento.

2)
Desestimar por los demás el recurso de casación.

3)
Anular la decisión de la Comisión de 30 de mayo de 2011 en cuanto por ella la Comisión Europea denegó a ClientEarth el acceso íntegro a los estudios referidos en el punto 1 del fallo de la presente sentencia.

4)
ClientEarth y la Comisión Europea cargarán con sus propias costas en el procedimiento de casación y en el de primera instancia.

5)
El Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea cargarán con sus propias costas en el procedimiento de casación.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.