CELEX: 62013CJ0138
Odesłanie prejudycjalne
Układ stowarzyszeniowy EWG–Turcja
Protokół dodatkowy
Artykuł 41 ust. 1
Prawo pobytu członków rodziny obywateli tureckich
Przepisy krajowe wymagające wykazania podstawowej znajomości języka przez członka rodziny zamierzającego wjechać na terytorium krajowe
Dopuszczalność
Dyrektywa 2003/86/WE
Łączenie rodzin
Artykuł 7 ust. 2
Zgodność

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego podpisanego w dniu 23 listopada 1970 r. w Brukseli oraz zawartego, zatwierdzonego i ratyfikowanego w imieniu Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2760/72 z dnia 19 grudnia 1972 r. dotyczącym zawarcia protokołu dodatkowego oraz protokołu finansowego, podpisanych dnia 23 listopada 1970 r., załączonych do Układu ustanawiającego stowarzyszenie między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Turcją i odnoszącym się do środków, które należy podjąć w celu ich wprowadzenia w życie (
Dz.U. L 293, s. 1
) (zwanego dalej „protokołem dodatkowym”). Układ ten został podpisany w dniu 12 września 1963 r. w Ankarze przez Republikę Turcji z jednej strony i przez państwa członkowskie EWG oraz Wspólnotę z drugiej strony oraz został zawarty, zatwierdzony i ratyfikowany w imieniu Wspólnoty decyzją Rady 64/732/EWG z dnia 23 grudnia 1963 r. (
Dz.U. 1964, 217, s. 3685
) (zwany dalej „układem stowarzyszeniowym”). Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy także wykładni art. 7 ust. 2 akapit pierwszy dyrektywy Rady 2003/86/WE z dnia 22 września 2003 r. w sprawie prawa do łączenia rodzin (
Dz.U. L 251, s. 12
).
Wniosek ten został złożony w ramach sporu między N. Dogan a Bundesrepublik Deutschland w przedmiocie oddalenia przez Bundesrepublik Deutschland wniosku o wydanie wizy do celów łączenia rodziny.
Ramy prawne
Prawo Unii
Układ stowarzyszeniowy
Z art. 2 ust. 1 układu stowarzyszeniowego wynika, że jego celem jest wspieranie stałego i zrównoważonego wzmacniania więzi handlowych i gospodarczych między stronami, przy pełnym uwzględnieniu konieczności zapewnienia przyspieszonego rozwoju gospodarki Turcji oraz podniesienia poziomu zatrudnienia i warunków życia narodu tureckiego.
Zgodnie z art. 12 układu stowarzyszeniowego „umawiające się strony uzgadniają, że uwzględnią artykuły [39 WE], [40 WE] i [41 WE], aby osiągnąć stopniowo swobodny przepływ pracowników” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak cytat z tego układu poniżej] oraz zgodnie z art. 13 tego układu strony te „uzgadniają, że uwzględnią artykuły [43–46 WE] oraz art. [48 WE], aby eliminować ograniczenia w swobodzie przedsiębiorczości”.
Protokół dodatkowy
Na podstawie art. 62 protokołu dodatkowego protokół ten wraz z jego załącznikami stanowi integralną część układu stowarzyszeniowego.
Artykuł 41 ust. 1 protokołu dodatkowego przewiduje:
„Umawiające się strony nie będą wprowadzać żadnych nowych ograniczeń w swobodzie przedsiębiorczości i w swobodzie świadczenia usług” [tłumaczenie nieoficjalne].
Dyrektywa 2003/86
Artykuł 1 dyrektywy 2003/86 brzmi następująco:
„Niniejsza dyrektywa ma na celu określenie warunków wykonania prawa do łączenia rodziny przez obywateli państwa trzeciego zamieszkujących legalnie na terytorium państw członkowskich”.
Artykuł 4 ust. 1 tej dyrektywy stanowi:
„1.   Państwa członkowskie zezwalają na wjazd i pobyt, na mocy niniejszej dyrektywy i z zastrzeżeniem zgodności z warunkami określonymi w rozdziale IV oraz w art. 16, następujących członków rodziny:
a)
małżonek członka rodziny rozdzielonej;
[…]”.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 wspomnianej dyrektywy:
„Państwa członkowskie mogą odrzucić wniosek o wjazd i pobyt członków rodziny ze względu na porządek publiczny, bezpieczeństwo publiczne lub zdrowie publiczne”.
Artykuł 7 dyrektywy 2003/86 brzmi następująco:
„1.   W przypadku złożenia wniosku o łączenie rodziny dane państwo członkowskie może zażądać, aby osoba, która złożyła ten wniosek, dostarczyła dowodów, że członek rodziny rozdzielonej posiada:
a)
zakwaterowanie uznawane za normalne dla porównywalnej rodziny w tym samym regionie oraz [które] spełnia ogólne standardy w zakresie zdrowia i bezpieczeństwa obowiązujące w danym państwie członkowskim;
b)
ubezpieczenie chorobowe w odniesieniu do wszystkich rodzajów ryzyka, którym zwykle obejmuje się jego współobywateli w danym państwie członkowskim, dla siebie i członków rodziny;
c)
stabilne i regularne środki, które wystarczają do utrzymania tej osoby oraz członków jej rodziny, bez korzystania z systemu pomocy społecznej danego państwa członkowskiego. Państwa członkowskie dokonują oceny tych środków poprzez odniesienie do ich rodzaju i regularności wpływu, przy czym mogą wziąć pod uwagę poziom najniższych krajowych płac, rent i emerytur, a także liczbę członków rodziny.
2.   Państwa członkowskie mogą żądać, aby obywatele państw trzecich przestrzegali środków dotyczących integracji, zgodnie z prawodawstwem krajowym.
W odniesieniu do uchodźców i/lub członków rodzin uchodźców określonych w art. 12 środki dotyczące integracji, określone w akapicie pierwszym, mogą być zastosowane jedynie wówczas, gdy danym osobom umożliwiono łączenie rodziny”.
Artykuł 17 tej dyrektywy stanowi:
„Państwa członkowskie należycie uwzględniają charakter i trwałość więzi rodzinnych danej osoby oraz czas pobytu tej osoby w państwie członkowskim oraz istnienie rodziny, a także więzi kulturowych i społecznych z państwem pochodzenia, w przypadku gdy odrzucają wniosek, wycofują lub odmawiają przedłużenia ważności dokumentu pobytowego bądź gdy podejmują decyzję o nakazaniu wydalenia członka rodziny rozdzielonej lub członków jego rodziny”.
Prawo niemieckie
Jak wynika z postanowienia odsyłającego, wydanie żądanej wizy jest regulowane następującymi przepisami Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (niemieckiej ustawy o pobycie, działalności zarobkowej i integracji cudzoziemców na terytorium federalnym), w brzmieniu wynikającym z obwieszczenia z dnia 25 lutego 2008 r. (BGBl. 2008 I, s. 162), zmienionej art. 2 ustawy z dnia 21stycznia 2013 r. (BGBl. 2013 I, s. 86, zwanej dalej „ustawą o pobycie cudzoziemców”).
Zgodnie z § 2 ust. 8 wspomnianej ustawy:
„Umiejętność porozumiewania się w prosty sposób w języku niemieckim odpowiada poziomowi znajomości języka A1 w europejskim systemie opisu kształcenia językowego Rady Europy (zalecenia Komitetu Ministrów Rady Europy nr R (98) 6 z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie europejskiego systemu opisu kształcenia językowego)”.
Paragraf 27 ust. 1 ustawy o pobycie cudzoziemców stanowi:
„Zezwolenie na pobyt w celu stworzenia i ochrony rodzinnej wspólnoty życia na terytorium federalnym dla zagranicznych członków rodzin (łączenie rodzin) jest wydawane i przedłużane w celu ochrony małżeństwa i rodziny zgodnie z art. 6 Grundgesetz (niemieckiej ustawy zasadniczej)”.
Paragraf 30 ustawy o pobycie cudzoziemców, zatytułowany „Łączenie małżonków”, brzmi następująco:
„1.   Małżonkowi cudzoziemca należy wydać zezwolenie na pobyt, jeśli:
1)
oboje małżonkowie ukończyli 18 rok życia,
2)
małżonek może przynajmniej w prosty sposób porozumiewać się w języku niemieckim oraz
3)
cudzoziemiec
a)
posiada zezwolenie na osiedlenie się [...].
Zdanie pierwsze pkt 1 i 2 nie ma znaczenia dla wydania zezwolenia na pobyt, jeśli:
1)
cudzoziemiec posiada dokument pobytowy zgodnie z §§ 19–21 [dokument pobytowy dla określonych działalności zarobkowych], a małżeństwo było już zawarte w chwili, gdy przeniósł on centrum swojego życia na terytorium federalne [...].
Zdanie pierwsze pkt 2 nie ma znaczenia dla wydania zezwolenia na pobyt, jeśli:
1)
[...]
2)
małżonek ze względu na chorobę lub upośledzenie fizyczne, umysłowe lub psychiczne nie jest w stanie wykazać prostej znajomości języka niemieckiego;
[...]”.
Z postanowienia odsyłającego wynika, że § 30 ust. 1 zdanie pierwsze pkt 2 ustawy o pobycie cudzoziemców został wprowadzony przez Gesetz zur Umsetzung aufenthalts- und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union (ustawę dokonującą transpozycji dyrektyw Unii Europejskiej z zakresu prawa pobytu i prawa azylowego) z dnia 19 sierpnia 2007 r. (BGBl. 2007 I, s. 1970).
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
Skarżąca w postępowaniu głównym jest obywatelką turecką urodzoną w Turcji w 1970 r. i zamieszkałą w tym państwie. Ubiega się ona o wydanie wizy tytułem łączenia rodziny w celu połączenia ze swoim małżonkiem, urodzonym w 1964 r., także będącym obywatelem tureckim, który mieszka w Niemczech od 1998 r.
Od 2002 r. Seydi Dogan posiada dokument pobytowy na czas określony, który następnie przekształcił się w dokument pobytowy na czas nieokreślony. Zarządza on spółką z ograniczoną odpowiedzialnością, w której jest większościowym wspólnikiem. Obecnie nadal wykonuje tę działalność.
W dniu 18 stycznia 2011 r. N. Dogan wniosła do ambasady Niemiec w Ankarze (Turcja) o wydanie wizy w celu łączenia rodziny obejmującego małżonków i dzieci dla siebie i na początek dla dwojga ze swoich dzieci. W tym celu przedstawiła ona między innymi świadectwo z Instytutu Goethego dotyczące testu językowego na poziomie A1, do którego przystąpiła w dniu 28 września 2010 r. i który zdała z oceną „dostateczną” (62 na 100 punktów). Z części pisemnej testu uzyskała 14,11 na 25 punktów.
Według ambasady Niemiec skarżąca w postępowaniu głównym jest jednakże analfabetką. Miała ona zdać test, zakreślając odpowiedzi w teście wielokrotnego wyboru w sposób przypadkowy, oraz nauczyć się na pamięć i wyrecytować trzy typowe zdania.
Z powodu braku dowodu znajomości języka niemieckiego ambasada Niemiec oddaliła wniosek N. Dogan decyzją z dnia 23 marca 2011 r. Skarżąca w postępowaniu głównym nie odwołała się od tej decyzji, lecz złożyła w dniu 26 lipca 2011 r. w tej samej ambasadzie nowy wniosek o wydanie wizy w celu łączenia rodziny wyłącznie dla siebie, który to wniosek został ponownie oddalony przez ambasadę decyzją z dnia 31 października 2011 r.
W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy („Remonstration”) wniesionego przez N. Dogan za pośrednictwem adwokata w dniu 15 listopada 2011 r. ambasada Niemiec w Ankarze uchyliła pierwotną decyzję i zastąpiła ją decyzją z dnia 24 stycznia 2012 r. w sprawie „Remonstration” również oddalającą ten wniosek z uzasadnieniem, że skarżąca w postępowaniu głównym nie posiada niezbędnej znajomości języka, ponieważ jest analfabetką.
N. Dogan, uważając, że posiada niezbędną znajomość języka, i twierdząc ponadto, iż wymóg przedstawienia dowodu znajomości języka niemieckiego narusza zakaz reformatio in peius wynikający z układu stowarzyszeniowego, wniosła do Verwaltungsgericht Berlin skargę na decyzję z dnia 24 stycznia 2012 r.
W tym kontekście Verwaltungsgericht Berlin postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego [podpisanego] w odniesieniu do etapu przejściowego stowarzyszenia [utworzonego na podstawie układu stowarzyszeniowego], stoi na przeszkodzie wprowadzonemu po raz pierwszy po wejściu w życie powyższych przepisów uregulowaniu prawa krajowego, uzależniającemu pierwszy wjazd [na terytorium Republiki Federalnej Niemiec] członka rodziny obywatela Turcji korzystającego ze statusu prawnego zgodnie z art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego od wykazania przez tego członka rodziny przed wjazdem zdolności do porozumiewania się w prosty sposób w języku niemieckim?
2)
Czy art. 7 ust. 2 akapit pierwszy dyrektywy Rady 2003/86 [...] stoi na przeszkodzie uregulowaniu prawa krajowego opisanemu w pytaniu pierwszym?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego
Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego należy interpretować w ten sposób, że określona w tym przepisie klauzula standstill stoi na przeszkodzie wprowadzonemu po wejściu w życie wspomnianego protokołu dodatkowego w danym państwie członkowskim uregulowaniu prawa krajowego nakładającemu na małżonków obywateli tureckich zamieszkałych we wspomnianym państwie członkowskim, którzy to małżonkowie zamierzają wjechać na terytorium tego państwa w celu łączenia rodziny, warunek uprzedniego wykazania nabycia podstawowej znajomości języka urzędowego tego państwa członkowskiego.
Na wstępie należy przypomnieć, że z utrwalonego orzecznictwa wynika, że określona w art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego klauzula standstill zakazuje w sposób generalny ustanawiania wszelkich nowych przepisów, których celem lub skutkiem byłoby poddanie korzystania przez obywateli tureckich ze swobody przedsiębiorczości lub ze swobody świadczenia usług na terytorium krajowym bardziej restrykcyjnym wymogom niż te, które obowiązywały względem nich w dniu wejścia w życie protokołu dodatkowego w stosunku do danego państwa członkowskiego (wyrok Dereci i in., C‑256/11,
EU:C:2011:734
, pkt 88 i przytoczone tam orzecznictwo).
Uznano także, iż przepis ten stoi na przeszkodzie wprowadzaniu, począwszy od dnia wejścia w życie w przyjmującym państwie członkowskim aktu prawnego, którego ten przepis jest częścią, jakichkolwiek nowych ograniczeń w wykonywaniu swobody prowadzenia działalności gospodarczej i świadczenia usług, w tym ograniczeń dotyczących wymogów materialnych lub proceduralnych w zakresie pierwszego zezwolenia na wjazd na terytorium tego państwa obywateli tureckich zamierzających wykonywać w nim omawiane swobody gospodarcze (wyrok Oguz, C‑186/10,
EU:C:2011:509
, pkt 22 i przytoczone tam orzecznictwo).
Wreszcie zgodnie z orzecznictwem Trybunału, czy to za pośrednictwem swobody przedsiębiorczości, czy też swobody świadczenia usług, klauzula standstill może odnosić się do warunków wjazdu i pobytu obywateli tureckich na terytorium państw członkowskich jedynie w zakresie, w jakim stanowi ona następstwo wykonywania działalności gospodarczej (wyrok Demirkan, C‑221/11,
EU:C:2013:583
, pkt 55).
W niniejszym przypadku jest bezsporne, że przepis krajowy rozpatrywany w postępowaniu głównym został wprowadzony po dniu 1 stycznia 1973 r., stanowiącym dzień wejścia w życie w zainteresowanym państwie członkowskim protokołu dodatkowego, i że pociąga za sobą zaostrzenie warunków wjazdu w dziedzinie łączenia rodzin, które obowiązywały uprzednio, dla małżonków cudzoziemców zamieszkałych w tym państwie członkowskim, tak iż utrudnia on wspomniane łączenie.
Ponadto z postanowienia odsyłającego wynika, że N. Dogan zamierza wjechać na terytorium zainteresowanego państwa członkowskiego nie po to, by skorzystać ze swobody świadczenia usług lub ze swobody przedsiębiorczości, lecz aby dołączyć do swojego małżonka tam zamieszkałego w celu prowadzenia z nim życia rodzinnego.
Wreszcie z postanowienia odsyłającego wynika również, że S. Dogan jest obywatelem tureckim zamieszkałym w zainteresowanym państwie członkowskim od 1998 r., dysponującym jako osoba zarządzająca spółką z ograniczoną odpowiedzialnością, w której jest większościowym wspólnikiem, dochodami pochodzącymi z działalności na własny rachunek (zob. podobnie wyrok Asscher, C‑107/94,
EU:C:1996:251
, pkt 26). W tych okolicznościach sytuacja S. Dogana jest objęta zasadą swobody przedsiębiorczości.
Tym samym w sprawie głównej zgodność rozpatrywanego przepisu krajowego z klauzulą standstill określoną w art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego powinna zostać przeanalizowana w świetle korzystania przez S. Dogana ze swobody przedsiębiorczości.
Z tego względu należy zbadać, czy w ramach łączenia rodzin wprowadzenie nowego uregulowania zaostrzającego warunki pierwszego wjazdu małżonków obywateli tureckich zamieszkałych w danym państwie członkowskim w stosunku do warunków mających zastosowanie w dniu wejścia w życie protokołu dodatkowego w zainteresowanym państwie członkowskim, może stanowić „nowe ograniczenie” w swobodzie przedsiębiorczości wspomnianych obywateli tureckich w rozumieniu art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego.
W tym względzie należy zauważyć, że Trybunał orzekł, iż łączenie rodzin stanowi czynnik nieodzowny dla umożliwienia życia w rodzinie pracownikom tureckim należącym do rynku pracy państw członkowskich, i przyczynia się zarówno do poprawy jakości ich pobytu, jak i ich integracji w tych państwach (zob. wyrok Dülger, C‑451/11,
EU:C:2012:504
, pkt 42).
Na decyzję obywatela tureckiego o osiedleniu się w danym państwie członkowskim w celu wykonywania tam działalności gospodarczej w sposób stały może mieć bowiem negatywny wpływ ustawodawstwo tego państwa, które utrudnia lub uniemożliwia łączenie rodzin, tak że wspomniany obywatel może w odpowiednim przypadku być zmuszony do dokonania wyboru pomiędzy swoją działalnością w danym państwie członkowskim a życiem rodzinnym w Turcji.
Z tego względu należy uznać, że uregulowanie takie jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, które utrudnia łączenie rodzin, zaostrzając warunki pierwszego wjazdu na terytorium danego państwa członkowskiego małżonków obywateli tureckich w stosunku do warunków mających zastosowanie w chwili wejścia w życie protokołu dodatkowego, stanowi „nowe ograniczenie” w rozumieniu art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego w korzystaniu ze swobody przedsiębiorczości przez wspomnianych obywateli tureckich.
Wreszcie ograniczenie, którego celem lub skutkiem byłoby poddanie korzystania przez obywateli tureckich ze swobody przedsiębiorczości na terytorium krajowym bardziej restrykcyjnym wymogom niż te, które obowiązywały w chwili wejścia w życie protokołu dodatkowego, jest zakazane, chyba że jest uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego, jest właściwe do zapewnienia realizacji zasługującego na ochronę celu i nie wykracza poza to, co konieczne do jego osiągnięcia (zob. analogicznie wyrok Demir, C‑225/12,
EU:C:2013:725
, pkt 40).
W tym względzie przy założeniu, że powody podane przez rząd niemiecki, mianowicie zapobieganie wymuszonym małżeństwom i wspieranie integracji, mogą stanowić nadrzędne względy interesu ogólnego, przepis krajowy taki jak rozpatrywany w postępowaniu głównym wykracza jednak poza to, co konieczne do osiągnięcia zamierzonego celu, w zakresie, w jakim brak dowodu nabycia dostatecznej znajomości języka automatycznie pociąga za sobą oddalenie wniosku o łączenie rodziny bez uwzględnienia szczególnych okoliczności każdego przypadku.
Wobec całości powyższych rozważań na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć, iż art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego należy interpretować w ten sposób, że określona w tym przepisie klauzula standstill stoi na przeszkodzie wprowadzonemu po wejściu w życie wspomnianego protokołu dodatkowego w danym państwie członkowskim uregulowaniu prawa krajowego nakładającemu na małżonków obywateli tureckich zamieszkałych we wspomnianym państwie członkowskim, którzy to małżonkowie zamierzają wjechać na terytorium tego państwa w celu łączenia rodziny, warunek uprzedniego wykazania nabycia podstawowej znajomości języka urzędowego tego państwa członkowskiego.
W przedmiocie pytania drugiego
Zważywszy na odpowiedź udzieloną na pytanie pierwsze, nie jest konieczna analiza pytania drugiego.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:

Artykuł 41 ust. 1 protokołu dodatkowego podpisanego w dniu 23 listopada 1970 r. w Brukseli oraz zawartego, zatwierdzonego i ratyfikowanego w imieniu Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2760/72 z dnia 19 grudnia 1972 r. dotyczącym zawarcia protokołu dodatkowego oraz protokołu finansowego, podpisanych dnia 23 listopada 1970 r., załączonych do Układu ustanawiającego stowarzyszenie między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Turcją i odnoszącym się do środków, które należy podjąć w celu ich wprowadzenia w życie, należy interpretować w ten sposób, że określona w tym przepisie klauzula standstill stoi na przeszkodzie wprowadzonemu po wejściu w życie wspomnianego protokołu dodatkowego w danym państwie członkowskim uregulowaniu prawa krajowego nakładającemu na małżonków obywateli tureckich zamieszkałych we wspomnianym państwie członkowskim, którzy to małżonkowie zamierzają wjechać na terytorium tego państwa w celu łączenia rodziny, warunek uprzedniego wykazania nabycia podstawowej znajomości języka urzędowego tego państwa członkowskiego.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: niemiecki.