CELEX: 62013TJ0355
Konkurrence
misbrug af dominerende stilling
markedet for lufthavnstjenester
afgørelse om afvisning af en klage
artikel 13, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1/2003
en national konkurrencemyndigheds behandling af en sag
afvisning af en klage af prioritetshensyn
beslutning fra en national konkurrencemyndighed, der drager konklusioner i henhold til konkurrenceretten af en undersøgelse, der foretages på baggrund af den nationale lovgivning, som finder anvendelse på den pågældende sektor
begrundelsespligt

Sagens faktiske omstændigheder
Sagsøgeren, easyJet Airline Co. Ltd, er et luftfartsselskab i Det Forenede Kongerige, som udøver en omfattende virksomhed i Den Europæiske Union, bl.a. til og fra Schiphol-lufthavnen i Amsterdam (Nederlandene).
Den 11. september 2008 indgav sagsøgeren to klager til Nederlandse Mededingingsautoriteit (den nederlandske konkurrencemyndighed, herefter »NMa«) over Luchthaven Schiphol NV (herefter »Schiphol«), der er operatør af Schiphol-lufthavnen i Amsterdam, over de sikkerheds- og passagerafgifter, der skulle anvendes fra den 1. november 2008. Den første klage blev indgivet på grundlag af bestemmelserne i artikel 8.25f, stk. 1, i Wet Luchtvaart (lov om luftfart, herefter »WL«) og den anden klage på grundlag af bestemmelserne i artikel 24 i Mededingingswet (lov om konkurrence, herefter »MW«) og artikel 102 TEUF.
Den 20. november 2008 indgav sagsøgeren en ny klage til NMa over de sikkerheds- og passagerafgifter, der skulle anvendes af Schiphol fra den 1. april 2009, på grundlag af bestemmelserne i WL’s artikel 8.25f, stk. 1 (herefter »den tredje klage«).
Den 19. december 2008 afviste NMa sagsøgerens første klage, idet den var indgivet for sent. Myndigheden underrettede endvidere sagsøgeren om, at den udsatte behandlingen af den anden klage, indtil udfaldet af bedømmelsen af den tredje klage forelå.
Ved beslutning af 14. juli 2009 afslog NMa den tredje klage med den begrundelse, at sagsøgeren ikke havde godtgjort, at de afgifter, som Schiphol havde anvendt fra den 1. april 2009, var i strid med bestemmelserne i WL og navnlig med princippet om, at beregningen af afgifter skal være omkostningsrelateret, ikke-diskriminerende og rimelige. Sagsøgeren anlagde sag til prøvelse af denne afgørelse, der ved dom afsagt af Rechtbank Rotterdam (Rotterdams distriktdomstol) den 25. november 2010 blev forkastet. Sagsøgeren iværksatte dernæst appel af denne dom til College van Beroep voor het bedrijfsleven (administrativ appelret for økonomiske anliggender), som sagsøgeren efterfølgende hævede.
Ved beslutning af 16. december 2009 afviste NMa den anden klage. Myndigheden fastslog, at de forskellige klager, som sagsøgeren havde indgivet, havde fælles karakteristiske træk, og at de afgifter, som skulle træde i kraft i april 2009, ikke var fundamentalt forskellige fra dem, der var trådt i kraft i november 2008. Endvidere fandt myndigheden, at begreberne ikke-diskrimination og rimelighed, som figurerer i WL’s artikel 8.25d, stk. 2 og 3, svarede til de EU-konkurrencerettens begreber (artikel 102 TEUF) og den nationale konkurrenceret (artikel 24 MW). Myndigheden anførte ligeledes, at den i sin afgørelse af 14. juli 2009 havde fortolket bestemmelserne i WL i overensstemmelse med Unionens retsinstansers praksis vedrørende artikel 102 TEUF. Endvidere anførte den, at en definition af det relevante marked, som den skulle have foretaget inden for rammerne af en undersøgelse på grundlag af bestemmelserne i konkurrenceretten, ikke var fornøden i det foreliggende tilfælde, idet den havde lagt til grund, at Schiphol befandt sig i en økonomisk magtsituation. Den konkluderede deraf, at en undersøgelse af de afgifter, der blev indført i november 2008, på baggrund af artikel 102 TEUF ville føre til samme resultat som undersøgelsen af den tredje klage, og afviste følgelig den anden klage i overensstemmelse med sin prioritetspolitik. Sagsøgeren klagede ikke over denne afgørelse.
Den 14. januar 2011 indgav sagsøgeren en klage til Europa-Kommissionen i henhold til bestemmelserne i artikel 7 i Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 af 16. december 2002 om gennemførelse af konkurrencereglerne i artikel 81 [EF] og 82 [EF] (
EFT 2003 L 1, s. 1
). Sagsøgeren gjorde gældende, at de af Schiphol fastsatte afgifter var diskriminerende og uforholdsmæssige og udgjorde en overtrædelse af artikel 102 TEUF. Sagsøgeren tilkendegav endvidere at have indgivet adskillige klager til NMa, men fandt, at denne sidstnævnte ikke havde truffet nogen endelig afgørelse vedrørende berettigelsen af en klage på konkurrenceområdet.
Den 18. december 2012 underrettede Kommissionen sagsøgeren om, at den havde til hensigt at afvise sagsøgerens klage i henhold til artikel 13, stk. 2, i forordning nr. 1/2003 med den begrundelse, at en national konkurrencemyndighed i forvejen havde behandlet sagen. Sagsøgeren svarede Kommissionen ved skrivelse af 31. januar 2013.
Den 3. maj 2013 vedtog Kommissionen afgørelse C(2013) 2727 final om afvisning af sagsøgerens klage på grundlag af artikel 13, stk. 2, i forordning nr. 1/2003 (herefter »den anfægtede afgørelse«). Kommissionen fandt endvidere, at klagen under alle omstændigheder ligeledes kunne afvises på grund af manglende EU-interesse som følge af den ringe sandsynlighed for, at der kunne føres bevis for en tilsidesættelse af artikel 102 TEUF, henset til de konklusioner, som NMa var nået frem til.
Retsforhandlinger og parternes påstande
Sagsøgeren har anlagt nærværende sag ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 4. juli 2013.
Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
—
Den anfægtede afgørelse annulleres.
—
Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
—
Frifindelse.
—
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Ved dokument indleveret den 4. oktober 2013 har Schiphol fremsat begæring om at måtte intervenere til støtte for Kommissionens påstande i henhold til artikel 115 i Rettens procesreglement. Ved kendelse afsagt af formanden for Rettens Anden Afdeling den 10. december 2013 har Schiphol fået tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for Kommissionens påstande.
Schiphol har nedlagt følgende påstande:
—
Frifindelse.
—
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Om realiteten
Sagsøgeren har fremsat to anbringender til støtte for søgsmålet. Sagsøgeren har for det første gjort gældende, at Kommissionen begik en retlig fejl og anlagde et åbenbart urigtigt skøn ved at fastslå, at selskabets klage kunne afvises på grundlag af bestemmelserne i artikel 13, stk. 2, i forordning nr. 1/2003. Sagsøgeren har for det andet gjort gældende, at den anfægtede afgørelse er utilstrækkeligt begrundet.
Det første anbringende om retlige fejl og et åbenbart urigtigt skøn ved anvendelsen af artikel 13, stk. 2, i forordning nr. 1/2003
Sagsøgeren har gjort gældende for det første, at Kommissionen begik en retlig fejl ved at fastslå, at NMa havde behandlet sagsøgerens klage i henhold til bestemmelserne i artikel 13, stk. 2, i forordning nr. 1/2003, selv om den pågældende klage var blevet afvist af prioritetshensyn. For det andet er sagsøgeren af den opfattelse, at Kommissionen begik en retlig fejl og anlagde et åbenbart urigtigt skøn ved at støtte sig til en beslutning fra NMa vedrørende en klage, som ikke havde været genstand for en undersøgelse i henhold til reglerne i EU-konkurrenceretten, men i henhold til national luftfartslovgivning.
Indledningsvis bemærkes, at Kommissionen, som ifølge artikel 105, stk. 1, TEUF, har til opgave at påse anvendelsen af artikel 101 TEUF og 102 TEUF, skal fastlægge og gennemføre Unionens konkurrencepolitik og med henblik herpå er tillagt en skønsbeføjelse ved behandlingen af klager (jf. dom af 16.10.2013, Vivendi mod Kommissionen, T-432/10,
EU:T:2013:538
, præmis 22 og den deri nævnte retspraksis). Domstolen har ligeledes erindret om, at artikel 13 i og 18. betragtning til forordning nr. 1/2003 afspejlede det vide skøn, som de nationale myndigheder samlet i netværket af konkurrencemyndigheder havde for at sikre en hensigtsmæssig sagsfordeling inden for sidstnævnte (dom af 14.2.2012, Toshiba Corporation m.fl., C-17/10, Sml.,
EU:C:2012:72
, præmis 90). Henset til den rolle, som Kommissionen er tillagt ved TEUF med henblik på at fastlægge og gennemføre konkurrencepolitikken, har Kommissionen navnlig et vidt skøn ved anvendelsen af artikel 13 i forordning nr. 1/2003.
Det er i retspraksis vedrørende vurderingen af EU’s interesse imidlertid blevet fastslået, at Kommissionens skønsbeføjelse ikke er uden grænser. Kommissionen er nemlig forpligtet til at tage hensyn til alle relevante retlige og faktiske omstændigheder med henblik på at afgøre, hvilken stilling der bør tages til en klage. Den er navnlig forpligtet til omhyggeligt at undersøge samtlige faktiske og retlige omstændigheder, som klageren bringer til dens kundskab (jf. dom af 17.5.2001, IECC mod Kommissionen, C-450/98 P, Sml.,
EU:C:2001:276
, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis).
Det fremgår i denne forbindelse af fast retspraksis, at når institutionerne har en vid skønsbeføjelse, må der lægges endnu større vægt på overholdelsen af de garantier, som EU-retten giver med hensyn til den administrative sagsbehandling, og at disse garantier bl.a. omfatter kravet om, at den kompetente institution omhyggeligt og upartisk skal undersøge alle relevante forhold i den enkelte sag (jf. dom af 17.12.2008, HEG og Graphite India mod Rådet, T-462/04, Sml.,
EU:T:2008:586
, præmis 68 og den deri nævnte retspraksis). Den prøvelse, som Unionens retsinstanser foretager af Kommissionens skønsbeføjelse i behandlingen af klager, må ikke føre til, at de sætter deres eget skøn i stedet for Kommissionens, men har til formål at kontrollere, at den anfægtede beslutning ikke hviler på materielt urigtige omstændigheder, og at den hverken er behæftet med en retlig fejl, et åbenbart urigtigt skøn eller magtfordrejning (jf. dom af 15.12.2010, CEAHR mod Kommissionen, T-427/08, Sml.,
EU:T:2010:517
, præmis 65 og den deri nævnte retspraksis).
Hvad angår domstolsprøvelsen af en afgørelse fra Kommissionen, der er støttet på artikel 13, stk. 2, i forordning nr. 1/2003, har denne til formål at efterprøve, om den anfægtede afgørelse beror på materielt urigtige omstændigheder, og om Kommissionen har begået retlige fejl, anlagt et åbenbart skøn eller begået magtfordrejning ved at fastslå, at en national konkurrencemyndighed i forvejen har behandlet en klage. Det skal til gengæld bemærkes, at prøvelsen af beslutninger fra nationale konkurrencemyndigheder kun tilkommer de nationale domstole, som spiller en afgørende rolle ved anvendelsen af EU’s konkurrenceregler.
Det første anbringendes første led om en retlig fejl
Sagsøgeren har gjort gældende, at begrebet behandling af en sag af en national konkurrencemyndighed som omhandlet i artikel 13, stk. 2, i forordning nr. 1/2003, som giver Kommissionen mulighed for at afvise en klage, skal fortolkes på baggrund af bestemmelserne i forordningens artikel 5, som omfatter de forskellige former for beslutninger, der kan vedtages af den pågældende myndighed. Følgelig kan en sag kun anses for at være behandlet af denne myndighed, såfremt denne sidstnævnte i det mindste afgjorde, at det ikke var fornødent at gribe ind i forlængelse af en indledende undersøgelse. Derimod kan denne myndighed ikke anses for at have behandlet sagen i henhold til bestemmelserne i forordningens artikel 13, stk. 2, såfremt den udelukkende afviser denne af prioritetshensyn. Denne fortolkning understøttes af bestemmelserne i nr. 20 i Kommissionens meddelelse om samarbejdet inden for netværket af konkurrencemyndigheder (
EUT 2004 C 101, s. 43
, herefter »meddelelsen om samarbejdet inden for netværket af konkurrencemyndigheder«).
Kommissionen og intervenienten har anfægtet sagsøgerens argumenter.
Det følger af artikel 13, stk. 2, i forordning nr. 1/2003, at »[n]år en national konkurrencemyndighed eller Kommissionen modtager en klage over en aftale, vedtagelse inden for en virksomhedssammenslutning eller praksis, der i forvejen er behandlet af en anden konkurrencemyndighed, kan den afvise klagen«.
I henhold til fast retspraksis skal der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot tages hensyn til ordlyden, men også til den sammenhæng, hvori bestemmelsen indgår, og de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (jf. dom af 7.6.2005, VEMW m.fl., C-17/03, Sml.,
EU:C:2005:362
, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis, og af 26.10.2010, Tyskland mod Kommissionen, T-236/07, Sml.,
EU:T:2010:451
, præmis 44 og den deri nævnte retspraksis).
Det er på baggrund af disse principper, at der skal foretages en undersøgelse af, om udtrykket »klage [...] der i forvejen er behandlet af en anden konkurrencemyndighed« i artikel 13, stk. 2, i forordning nr. 1/2003, skal forstås således, at det giver Kommissionen mulighed for at afvise en klage, når en national konkurrencemyndighed forinden har afvist samme klage af prioritetshensyn.
For det første forekommer det, at spørgsmålet, om Kommissionen kan afvise en klage, der forinden er blevet afvist af en national konkurrencemyndighed af prioritetshensyn, kan udledes af en ordlydsfortolkning af artikel 13, stk. 2, i forordning nr. 1/2003 på baggrund af den klare betydning af udtrykket »klage […] der i forvejen er behandlet af en anden konkurrencemyndighed«. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at dette udtryk har en vid rækkevidde, for så vidt som det kan omfatte alle de tilfælde af klager, der er blevet behandlet af en anden konkurrencemyndighed, uanset klagens udfald. Lovgiver traf således det valg ikke at begrænse anvendelsesområdet for denne artikel til kun at omfatte klager, der i forvejen havde været genstand for en beslutning fra en anden konkurrencemyndighed.
For det andet forekommer den fortolkning, der er anlagt i præmis 26 ovenfor, ligeledes i overensstemmelse med den generelle opbygning af forordning nr. 1/2003. Forordningens artikel 13, stk. 2, skal nemlig læses på baggrund af bestemmelserne i dens stk. 1, der bestemmer, at Kommissionen kan afvise en klage, når en anden national konkurrencemyndighed behandler den. Det forekommer således, at det, der er af betydning, ikke er nævnte myndigheds resultat af undersøgelsen af klagen, men den omstændighed, at den blev behandlet af denne myndighed.
Den fortolkning, der er anlagt i præmis 26 ovenfor, understøttes ligeledes af 18. betragtning til forordning nr. 1/2003, som vedrører forordningens artikel 13 (dom Toshiba Corporation m.fl., nævnt i præmis 17 ovenfor,
EU:C:2012:72
, præmis 90), og som præciserer, at »denne bestemmelse bør ikke forhindre Kommissionen i at afvise en klage, som følge af manglende fællesskabsinteresse, hvilket den har mulighed for efter Domstolens retspraksis, selv om ingen andre konkurrencemyndigheder har tilkendegivet, at de agter at behandle sagen«. Eftersom Kommissionen kan beslutte at afvise en klage på grund af manglende fællesskabsinteresse, selv om den ikke har været behandlet af en national konkurrencemyndighed, kan den nemlig så meget desto mere afvise en klage, der er blevet behandlet af den pågældende myndighed, men som har været genstand for en beslutning om afvisning af denne sidstnævnte af prioritetshensyn.
Meddelelsen om samarbejdet inden for netværket af konkurrencemyndigheder, som tilsigter at gennemføre bestemmelserne i forordning nr. 1/2003, og som sagsøgeren har påberåbt sig, støtter ligeledes den i præmis 26 ovenfor anlagte fortolkning. Den pågældende meddelelses nr. 20 præciserer nemlig, at »[u]dtrykket »behandler sagen« i artikel 13 i [nævnte] forordning […] ikke blot [betyder], at der er indgivet klage til en anden myndighed, men også, at den anden myndighed selv undersøger eller har undersøgt sagen«. Det indeholder derimod ingen angivelse med hensyn til det resultat, som den nationale konkurrencemyndighed når frem til. Meddelelsens nr. 22 omhandler udtrykkeligt det tilfælde, at en klage er blevet behandlet af en konkurrencemyndighed, men er blevet afvist af andre årsager end efter en undersøgelse af sagens indhold, og nævner som eksempel det tilfælde, at myndigheden ikke kunne indsamle det materiale, der var nødvendigt for at bevise overtrædelsen, og anfører, at det er nødvendigt at udvise fleksibilitet ved at give en anden myndighed mulighed for at foretage sin egen undersøgelse og selv behandle sagen. Domstolen har endvidere anerkendt det vide skøn, som konkurrencemyndigheder har med henblik på at sikre den mest hensigtsmæssige sagsfordeling ved for så vidt angår forordningens artikel 13 at præcisere, at enhver myndighed havde mulighed for, og ikke pligt til, at afvise en klage, som var blevet indbragt for den, når en anden national myndighed allerede behandlede den samme sag (dom Toshiba Corporation, nævnt i præmis 17 ovenfor,
EU:C:2012:72
, præmis 90).
Hvad angår de af sagsøgerens argumenter, der er udledt af artikel 5 i forordning nr. 1/2003, gør de det ikke muligt at rejse tvivl om den fortolkning, der er foretaget i præmis 26 ovenfor.
Sagsøgeren har gjort gældende, at artikel 13, stk. 2, i forordning nr. 1/2003 skal ses i lyset af bestemmelserne i den pågældende forordnings artikel 5 vedrørende de nationale konkurrencemyndigheders kompetence til at anvende artikel 101 TEUF og 102 TEUF i konkrete sager. Ifølge sagsøgeren må Kommissionen ikke afvise en klage, når samme klage ikke har været genstand for en national konkurrencemyndigheds beslutning i henhold til forordningens artikel 5. Sagsøgeren er i det foreliggende tilfælde af den opfattelse, at NMa’s beslutning af 16. december 2009 ikke udgør en beslutning, der er vedtaget på grundlag af denne sidstnævnte artikel, idet den »udgør mindre end det maksimale, der er tilladt for en national konkurrencemyndighed, som er at fastslå, at der ikke er anledning til at gribe ind«, eftersom NMa ikke efterprøvede, om betingelserne for et forbud var opfyldt.
Bestemmelserne i artikel 5 i forordning nr. 1/2003, der henhører under kapitel II, som vedrører kompetence, fastlægger de beslutninger, der kan vedtages af de nationale konkurrencemyndigheder, når de anvender artikel 101 TEUF og 102 TEUF i konkrete sager. Den pågældende forordnings artikel 5, stk. 1, bestemmer således, at disse myndigheder, der træffer afgørelse vedrørende realiteten, på eget initiativ eller på grundlag af en klage kan vedtage følgende beslutninger, nemlig påbyde, at en overtrædelse skal bringes til ophør, træffe foreløbige forholdsregler, acceptere tilsagn og pålægge bøder, tvangsbøder eller andre former for sanktioner, der er fastsat i deres nationale ret. Det følger af forordningens artikel 5, stk. 2, at »[de nationale konkurrencemyndigheder,] når det på grundlag af de oplysninger, de er i besiddelse af, følger, at betingelserne for et forbud ikke er opfyldt, [tillige] kan […] beslutte, at der ikke er nogen grund til, at de griber ind«. Som svar på et spørgsmål, om de nationale konkurrencemyndigheder kunne vedtage en beslutning, hvorved det blev fastslået, at der ikke forelå tilsidesættelse af artikel 101 TEUF eller 102 TEUF, præciserede Domstolen, at samme forordnings artikel 5 skulle fortolkes således, at den udtømmende definerer de beslutninger, der kan vedtages af disse (dom af 3.5.2011, Tele2 Polska, C-375/09, Sml.,
EU:C:2011:270
, præmis 19-30).
Artikel 13, stk. 2, i forordning nr. 1/2003, der henhører under kapitel IV i forordning nr. 1/2003, som vedrører samarbejde, bestemmer imidlertid udelukkende, at klagen skal have været behandlet af en anden konkurrencemyndighed, og ikke, at den nødvendigvis skal have været genstand for en beslutning (jf. præmis 26 ovenfor). Som Kommissionen anførte i den anfægtede afgørelse, forudsætter denne bestemmelse derfor ikke nødvendigvis, at der vedtages en beslutning af en national konkurrencemyndighed, som i forvejen har afvist en klage. Selv om det antages, at en national konkurrencemyndigheds afvisning af en klage af prioritetshensyn ikke udgør en beslutning i den i artikel 5 omhandlede forstand, kan Kommissionen i et sådant tilfælde følgelig anvende bestemmelserne i artikel 13, stk. 2.
Subsidiært og under alle omstændigheder kan NMa’s beslutning af 16. december 2009 anses for en beslutning, der er støttet på artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 1/2003. Som Kommissionen har gjort gældende, dækker denne bestemmelse nemlig alle de tilfælde, hvor den nationale konkurrencemyndighed finder, at de oplysninger, den råder over, ikke gør det muligt for den at fastslå, at betingelserne for et forbud er opfyldt, uden at det er nødvendigt, at den anordner forudgående undersøgelsesforanstaltninger. I det foreliggende tilfælde fandt NMa, idet myndigheden i sin beslutning af 16. december 2009 fastslog, at en undersøgelse af de afgifter, der blev anvendt fra april 2009, på baggrund af artikel 102 TEUF ville føre til de samme resultater som en undersøgelse af den tredje klage, og idet den som en følge deraf afviste den anden klage i overensstemmelse med sin prioritetspolitik, nødvendigvis, at betingelserne for et forbud ikke var opfyldt. Endvidere er det forhold, at det fastslås, at en national konkurrencemyndigheds beslutning om at afvise klagen af prioritetshensyn udgør en beslutning, der vedtages på grundlag af bestemmelserne i den pågældende forordnings artikel 5, stk. 2, i overensstemmelse med dom Tele2 Polska, nævnt i præmis 32 ovenfor (
EU:C:2011:270
), hvori Domstolen fastslog, at denne artikel udtømmende opregnede de former for beslutninger, der kan vedtages af en national myndighed. En anden fortolkning ville bevirke, at de nationale konkurrencemyndigheder ville blive frataget muligheden for at vedtage beslutninger om afvisning af klager af prioritetshensyn, selv om nationale konkurrencemyndigheder gør brug heraf ved at vedtage mere eller mindre formelle beslutninger om afslutning af sagen. Følgelig er den fortolkning, der er anlagt i præmis 26 ovenfor, i overensstemmelse med bestemmelserne i forordningens artikel 5, eftersom Kommissionen kan afvise en klage med den begrundelse, at denne klage i forvejen har været genstand for en national konkurrencemyndigheds beslutning om afvisning af prioritetshensyn.
Endelig er den fortolkning, der er anlagt i præmis 26 ovenfor, i overensstemmelse med ordningen i artikel 13, stk. 2, der ligeledes bestemmer, at en national konkurrencemyndighed kan afvise en klage, når denne i forvejen er blevet behandlet af Kommissionen. Eftersom det allerede er anerkendt i fast retspraksis, at Kommissionen har kompetence til at vedtage beslutninger om afvisning af klager af prioritetshensyn (jf. eksempelvis dom Vivendi mod Kommissionen, nævnt i præmis 17 ovenfor, præmis 22-25 og den deri nævnte retspraksis), kan en national konkurrencemyndighed ligeledes afvise en klage, der har været genstand for Kommissionens forudgående afvisning med en sådan begrundelse.
For det tredje synes den fortolkning, der er anlagt i præmis 26 ovenfor, at være i harmoni med et af de væsentligste formål med forordning nr. 1/2003, som er indførelsen af en effektiv decentraliseret ordning for anvendelsen af de EU-retlige konkurrenceregler. Det fremgår nemlig af 6. betragtning til forordningen, at »for at sikre en effektiv anvendelse af Fællesskabets konkurrenceregler bør medlemsstaternes konkurrencemyndigheder i højere grad inddrages i anvendelsen heraf«. Det fremgår endvidere af 15. betragtning til forordningen, at »Kommissionen og medlemsstaternes konkurrencemyndigheder [sammen] bør […] danne et netværk af offentlige myndigheder, der anvender Fællesskabets konkurrenceregler i nært samarbejde«. Samme forordning bragte således den tidligere centraliserede ordning til ophør og inddrog i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet i højere grad de nationale konkurrencemyndigheder og bemyndigede dem til med henblik herpå at gennemføre EU’s konkurrencebestemmelser (dom af 8.3.2007, France Télécom mod Kommissionen, T-339/04, Sml.,
EU:T:2007:80
, præmis 79). »For at sikre den mest hensigtsmæssige sagsfordeling inden for netværket« anføres det i 18. betragtning til den omhandlede forordning, at »[der] bør [...] indføres en generel bestemmelse om, at en konkurrencemyndighed kan suspendere eller afslutte en sag med den begrundelse, at en anden myndighed behandler eller har behandlet den samme sag, eftersom målet er, at den enkelte sag kun behandles af én myndighed«.
Derimod ville den fortolkning, som sagsøgeren har foreslået, og som ville bevirke, at Kommissionen er tvunget til systematisk at foretage en undersøgelse af en klage, hver gang en national konkurrencemyndighed har undersøgt en klage, men ikke har vedtaget en af de beslutninger, der er fastsat i bestemmelserne i artikel 5 i forordning nr. 1/2003, eller vedtaget en beslutning om afvisning af prioritetshensyn, ikke være forenelig med formålet med forordningens artikel 13, stk. 2, som var indførelse, af effektivitetshensyn, af en optimal tildeling af ressourcer inden for det europæiske konkurrencenetværk.
Endvidere, og som intervenienten har anført, synes den af sagsøgeren foreslåede fortolkning at være i strid med forarbejderne til forordning nr. 1/2003. Begrundelsen for Kommissionens forslag til Rådets forordning KOM(2000) 582 endelig om gennemførelse af konkurrencereglerne i traktatens artikel 81 og 82 viser nemlig, at artikel 13 havde til formål at fjerne risikoen for dobbeltarbejde og ansporingen til at indgive klager til flere instanser.
Endelig og som anført af Kommissionen er den af sagsøgeren foreslåede fortolkning i strid med bestemmelserne i artikel 6 i forordning nr. 1/2003, i henhold til hvilke de nationale domstole har kompetence til at anvende artikel 101 TEUF og 102 TEUF. Såfremt Kommissionen forpligtes til at foretage en systematisk undersøgelse af de klager, der afvises af prioritetshensyn af de nationale konkurrencemyndigheder, ville det nemlig svare til at overføre den beføjelse til kontrol af de pågældende myndigheders beslutninger, der alene tilkommer de nationale domstole, til Kommissionen. Den pågældende forordning indførte ganske vist en mekanisme for samarbejde mellem Kommissionen og disse myndigheder (dom Tele2 Polska, nævnt i præmis 32 ovenfor,
EU:C:2011:270
, præmis 26), men den fastsatte ikke en mekanisme om at sætte Kommissionen i stedet for de nationale domstole, som spiller en afgørende rolle ved anvendelsen af EU’s konkurrenceregler (jf. syvende betragtning til Kommissionens forslag til Rådets forordning KOM(2000) 582 endelig om gennemførelse af konkurrencereglerne i traktatens artikel 81 og 82).
Det fremgår således både af ordlyden og opbygningen af forordning nr. 1/2003 og af det formål, der forfølges med denne, at Kommissionen for at afvise en klage med rette kan støtte sig på en begrundelse om, at en national konkurrencemyndighed forinden har afvist denne klage af prioritetshensyn. Følgelig var den omstændighed, såfremt den kan anses for godtgjort, at NMa i nærværende tvist ikke afsluttede behandlingen af den klage, som var indbragt for den, ved at vedtage en beslutning som omhandlet i den pågældende forordnings artikel 5, og at den støttede sig på prioritetshensyn, ikke til hinder for, at Kommissionen i henhold til forordningens artikel 13, stk. 2, fastslår, at denne klage er blevet behandlet af en national konkurrencemyndighed, og af denne grund afviser den.
Det første anbringendes andet led om en retlig fejl og et åbenbart urigtigt skøn
Sagsøgeren har gjort gældende, at Kommissionen begik en retlig fejl og anlagde et åbenbart urigtigt skøn ved at støtte sig på en beslutning fra NMa vedrørende en klage, der ikke havde været genstand for en undersøgelse på grundlag af reglerne i EU-konkurrenceretten, men i henhold til national luftfartslovgivning.
Kommissionen og intervenienten har anfægtet sagsøgerens anbringender.
Det er korrekt, at artikel 13, stk. 2, i forordning nr. 1/2003 i lighed med forordningens øvrige bestemmelser omhandler de situationer, der gennemfører artikel 101 TEUF og 102 TEUF. Særligt bestemmer forordningens artikel 3, stk. 1, at de nationale konkurrencemyndigheder, når de anvender national konkurrenceret på misbrug udøvet af en virksomhed, der har en dominerende stilling på markedet, som kan påvirke handelen mellem medlemsstater, ligeledes skal anvende artikel 102 TEUF.
Kommissionen kan følgelig kun afvise en klage på grundlag af bestemmelserne i artikel 13, stk. 2, i forordning nr. 1/2003, når denne klage har været genstand for en undersøgelse på grundlag af reglerne i EU-konkurrenceretten.
Der er imidlertid ingen bestemmelse i denne forordning, der forbyder en national konkurrencemyndighed i de undersøgelser, den foretager for at vurdere om reglerne i EU-konkurrenceretten er overholdt, at støtte sig på konklusioner, den er nået frem til i forbindelse med undersøgelser, der er foretaget på baggrund af en anden national lovgivning. Nr. 21 i meddelelsen om samarbejdet inden for netværket af konkurrencemyndigheder begrænser sig i øvrigt til at anføre, at »artikel 13 i [i forordning nr. 1/2003] kan gøres gældende, når en aftale eller praksis indebærer den(de) samme overtrædelse(r) på de samme relevante geografiske markeder og produktmarkeder«.
Det følger af det ovenstående, at Kommissionen for at afvise en klage på grundlag af bestemmelserne i artikel 13, stk. 2, i forordning nr. 1/2003 med rette kan støtte sig på den begrundelse, at en national konkurrencemyndighed forinden har afvist klagen i forlængelse af en undersøgelse på baggrund af konklusioner, som den er nået frem til i forbindelse med en undersøgelse i henhold til andre bestemmelser i national lovgivning, forudsat at denne undersøgelse er foretaget på baggrund af reglerne i EU-konkurrenceretten.
I det foreliggende tilfælde fremgår det af den anfægtede afgørelse, at Kommissionen fastslog, at NMa havde behandlet sagsøgerens klage på grundlag af bestemmelserne i artikel 102 TEUF. Kommissionen anførte, at NMa navnlig havde angivet, i hvilket omfang konklusionerne på undersøgelsen på baggrund af luftfartslovgivningen var relevante for dens undersøgelse baseret på konkurrenceretten, idet den beskrev de eksisterende ligheder mellem de to lovgivninger, sammenlignede ligeværdigheden af de omhandlede tjenester og foretog en vurdering af den konkurrencemæssige ulempe, som Schiphols tarifering forårsagede. Kommissionen fastslog, at NMa således havde undersøgt, om afgifterne var forholdsmæssige i forhold til omkostningerne, havde foretaget en sammenligning af dem med afgifter i andre internationale lufthavne og havde vurderet dem i lyset af kvaliteten af den ydelse, som sagsøgeren havde modtaget. Den fandt endelig, at det ikke tilkom den at udtale sig om NMa’s argumenter og konklusioner og heller ikke om den metode, som denne sidstnævnte havde anvendt.
Det fremgår endvidere af NMa’s beslutning af 16. december 2009, at sagsøgerens klage blev undersøgt på grundlag af bestemmelserne i MW’s artikel 24 og artikel 102 TEUF. Som Kommissionen anførte i den anfægtede afgørelse, fastslog NMa i beslutningen, at vurderingen af begreberne ikke-diskrimination og rimelighed i WL’s artikel 8.25d, stk. 2 og 3, svarede til den, der var blevet foretaget i EU-konkurrenceretten. Myndigheden anførte ligeledes, at den i sin beslutning af 14. juli 2009 havde fortolket bestemmelserne i WL i overensstemmelse med praksis fra Unionens retsinstanser vedrørende artikel 102 TEUF. Den anførte endvidere, at den definition af det relevante marked, som skal foretages i forbindelse med en undersøgelse på grundlag af bestemmelserne i konkurrenceretten, var ufornøden i det foreliggende tilfælde, eftersom den havde lagt til grund, at Schiphol befandt sig i en økonomisk magtsituation.
Det følger af det ovenstående, at Kommissionen ikke begik en retlig fejl ved at afvise sagsøgerens klage på grundlag af bestemmelserne i artikel 13, stk. 2, i forordning nr. 1/2003, eftersom den fandt, at en national konkurrencemyndighed havde behandlet denne klage på grundlag af bestemmelserne i artikel 102 TEUF.
Sagsøgeren har medgivet, at de omhandlede bestemmelser i WL delvist henviser til begreber, der er hentet fra EU-konkurrenceretten, men har fremført fem argumenter med henblik på at godtgøre, at Kommissionen anlagde et åbenbart urigtigt skøn ved at fastslå, at NMa havde behandlet sagsøgerens klage på grundlag af bestemmelserne i artikel 102 TEUF.
Det fremgår af præmis 20 ovenfor, at Retten med henblik på at besvare sagsøgerens argumenter skal begrænse sig til at efterprøve, om Kommissionen ved at afvise klagen på grundlag af artikel 13, stk. 2, i forordning nr. 1/2003 begik en retlig fejl eller anlagde et åbenbart urigtigt skøn ved at fastslå, at NMa i forvejen havde behandlet sagsøgerens klage på grundlag af EU-konkurrenceretten. Det tilkom inden for disse rammer Kommissionen at efterprøve, om NMa afviste klagen uden forinden at have foretaget sin undersøgelse på grundlag af reglerne i EU-konkurrenceretten. Rettens prøvelse må imidlertid ikke vedrøre en bedømmelse af rigtigheden af NMa’s beslutning eller den procedure eller metode, som den har anvendt, hvilken bedømmelse Kommissionen i øvrigt ikke selv har foretaget, og som henhører under de nationale domstole.
For det første har sagsøgeren gjort gældende, at NMa ikke definerede det relevante marked, hvilket er et forhold, der ifølge sagsøgeren er absolut nødvendigt for enhver undersøgelse af, om artikel 102 TEUF er overholdt, og at Kommissionen derfor ikke kunne lægge til grund, at klagen var blevet behandlet af NMa på grundlag af denne bestemmelse. Et sådant argument må imidlertid forkastes som irrelevant, henset til omfanget af og genstanden for den af Retten udøvede kontrol, der er nævnt i præmis 51 ovenfor. Dette argument vedrører nemlig metoden for og rigtigheden af den analyse, som NMa foretog ved behandlingen af sagsøgerens klage.
Det skal for fuldstændighedens skyld fastslås, at NMa ikke havde pligt til at definere det relevante marked i det foreliggende tilfælde.
Det er korrekt, at det følger af retspraksis, at afgrænsningen af det relevante marked er af væsentlig betydning ved afgørelsen af, om en virksomhed indtager en dominerende stilling, og konkurrencemulighederne kan kun vurderes i henhold til de egenskaber ved de omhandlede varer og tjenesteydelser, der er særligt egnede til at opfylde vedvarende behov, og som kun i ringe omfang kan erstattes af andre varer eller tjenesteydelser (dom af 21.2.1973, Europemballage og Continental Can mod Kommissionen, 6/72, Sml.,
EU:C:1973:22
, præmis 32, og af 30.1.2007, France Télécom mod Kommissionen, T-340/03, Sml.,
EU:T:2007:22
, præmis 78). Det følger endvidere af fast retspraksis, at der består en dominerende stilling, når den pågældende virksomhed har en økonomisk magtposition, som sætter den i stand til at hindre, at der opretholdes en effektiv konkurrence på det relevante marked, idet den kan anlægge en i betydeligt omfang uafhængig adfærd over for sine konkurrenter og kunder og i sidste instans over for forbrugerne (dom af 14.2.1978, United Brands og United Brands Continentaal mod Kommissionen, 27/76, Sml.,
EU:C:1978:22
, præmis 65, og af 13.2.1979, Hoffmann-La Roche mod Kommissionen, 85/76, Sml.,
EU:C:1979:36
, præmis 38, samt dom France Télécom mod Kommissionen,
EU:T:2007:22
, præmis 99).
Det fremgår i det foreliggende tilfælde ikke desto mindre af NMa’s beslutning af 14. juli 2009, at det blev lagt til grund, at intervenienten havde en økonomisk magtposition, og at det, som anført af NMa i punkt 16 i sin beslutning af 16. december 2009, eftersom selskabet indtog en dominerende stilling, derfor var ufornødent at definere det relevante marked. Den omstændighed, at Kommissionen fastslog, at sagsøgerens klage var blevet behandlet under overholdelse af de regler for undersøgelse, der er foreskrevet i EU-konkurrenceretten, medførte derfor under alle omstændigheder ikke, at Kommissionens afgørelse var behæftet med en retlig fejl.
For det andet har sagsøgeren gjort gældende, at en undersøgelse i henhold til artikel 102 TEUF ville foranledige NMa til at nå frem til en anden konklusion for så vidt angår intervenientens misbrug vedrørende diskriminerende priser.
Det skal først bemærkes, at det ikke tilkommer Retten at efterprøve lovligheden af NMa's beslutning (jf. præmis 51 ovenfor). Det tilkommer derimod Retten at efterprøve, at Kommissionen ikke begik en retlig fejl eller anlagde et åbenbart urigtigt skøn ved at fastslå, at NMa i forvejen havde behandlet sagsøgerens klage ved at anvende definitionen af begrebet diskrimination, der er indeholdt i artikel 102 TEUF.
I denne forbindelse fremgår det af den anfægtede afgørelse, at NMa i den analyse, der førte til myndighedens beslutning af 14. juli 2009, tog hensyn til definitionen af diskrimination, der er indeholdt i artikel 102 TEUF. Som anført af Kommissionen i den anfægtede afgørelse foretog NMa i sin beslutning af 14. juli 2009 nemlig både en undersøgelse af ligeværdigheden af de tjenester, der blev udbudt af intervenienten til de forskellige luftfartsselskaber, og en vurdering af den konkurrencemæssige ulempe, som afgifterne forårsagede (punkt 113-156). Ved denne undersøgelse anførte NMa udtrykkeligt, at den anvendte den definition af diskrimination, der er indeholdt i artikel 102 TEUF som fortolket af Domstolen (punkt 33).
Sagsøgeren har for det tredje gjort gældende, at NMa i en anden beslutning anførte, at selv om begreberne i WL kan fortolkes ved hjælp af konkurrenceretten, blev den overordnede bedømmelse af sagen i henhold til WL ikke foretaget inden for rammerne af konkurrenceretten, og at spørgsmål vedrørende en tilsidesættelse af konkurrencereglerne ikke kunne behandles i forbindelse med en undersøgelse i henhold til WL. Dette forhold er, såfremt det anses for godtgjort, imidlertid uden betydning for lovligheden af den anfægtede afgørelse, eftersom for det første Kommissionen i det foreliggende tilfælde ikke var bundet NMa’s vurderinger i en anden sag, og at det for det andet fremgår af det ovenstående, at Kommissionen rent faktisk efterprøvede, om NMa havde undersøgt den klage, der var blevet indbragt for den, på grundlag af artikel 102 TEUF.
Sagsøgeren har for det fjerde gjort gældende, at undersøgelsen af en klage inden for rammerne af WL alene foretages af luftfartsmyndigheden, som har beføjelser og opgaver, der adskiller sig fra konkurrencestyrelsens beføjelser og opgaver, og den inddrager ikke de generelle mål for EU’s konkurrencepolitik. Dette argument må imidlertid forkastes, eftersom luftfartsmyndigheden udgjorde en del af den nederlandske konkurrencemyndighed, og eftersom den beslutning fra NMa, som Kommissionen støttede sig på for at afvise sagsøgerens klage, blev vedtaget af NMa's fælles kollegium. Det er nemlig vigtigt at minde om, at bestemmelserne i artikel 13, stk. 2, i forordning nr. 1/2003 i lighed med bestemmelserne i forordningen i deres helhed henviser til en »national konkurrencemyndighed« uden at sondre mellem de forskellige tjenestegrene i denne myndighed. Det er følgelig ikke relevant at være bekendt med sammensætningen af de hold, der foretog en undersøgelse af sagsøgerens klage på grundlag af WL, eftersom NMa foretog en undersøgelse af sagsøgerens klage på grundlag af konkurrenceretten, og det fremgår af det ovenstående, at NMa med rette kunne støtte sig på den analyse, der blev foretaget i forbindelse med klagen på grundlag af WL.
Endelig skal sagsøgerens argument om, at den anfægtede afgørelse bevirker, at en stor kategori af potentielle misbrug unddrager sig konkurrencemyndighedernes kontrol i strid med bestemmelserne i artikel 102 TEUF, forkastes. Det fremgår nemlig af det ovenstående, at den anfægtede afgørelse netop ikke indebærer, at intervenienten unddrager sig en anvendelse af artikel 102 TEUF.
Det følger af det ovenstående, at sagsøgeren ikke har godtgjort, at Kommissionen anlagde et åbenbart urigtigt skøn ved at fastslå, at NMa havde behandlet sagsøgerens klage på grundlag af bestemmelserne i artikel 102 TEUF.
Kommissionen begik følgelig hverken en retlig fejl eller anlagde et åbenbart urigtigt skøn ved at fastslå, at NMa havde behandlet sagsøgerens klage på grundlag af de EU-retlige konkurrenceregler.
Det første anbringende skal derfor forkastes i sin helhed.
Det andet anbringende om en tilsidesættelse af begrundelsespligten
Sagsøgeren er af den opfattelse, at den anfægtede afgørelse, for så vidt som den subsidiært afviser sagsøgerens klage som værende uden EU-interesse, er utilstrækkeligt begrundet.
Kommissionen har gjort gældende, at det andet anbringende, der nødvendigvis har en subsidiær karakter, må forkastes, eftersom den anfægtede afgørelse, der blev suppleret ved NMa’s beslutning af 16. december 2009, klart redegør for grundene til, at sagen ikke har en tilstrækkelig EU-interesse.
Det fremgår af den anfægtede afgørelse, at Kommissionen, der støttede afgørelsen på artikel 13, stk. 2, i forordning nr. 1/2003, endvidere anførte, at den under alle omstændigheder fandt, at klagen kunne afvises som følge af manglende EU-interesse på grund af den begrænsede sandsynlighed for, at der kunne fastslås en overtrædelse, henset til den tilsvarende konklusion, som NMa nåede frem til i forlængelse af denne myndigheds undersøgelse.
Det skal indledningsvis bemærkes, at eftersom Kommissionen kun subsidiært afviste sagsøgerens klage på grund af manglende EU-interesse, kan det andet anbringende, selv om det tages til følge, ikke medføre annullation af den anfægtede afgørelse (jf. i denne retning dom af 27.2.1997, FFSA m.fl. mod Kommissionen, T-106/95, Sml.,
EU:T:1997:23
, præmis 199).
Under alle omstændigheder forekommer den anfægtede afgørelse tilstrækkeligt begrundet. Det skal nemlig bemærkes, at artikel 7 i forordning nr. 1/2003 ifølge retspraksis ikke giver klageren en ret til at kræve, at Kommissionen træffer en endelig beslutning om, hvorvidt den påståede overtrædelse foreligger, og forpligter ikke Kommissionen til under alle omstændigheder at fortsætte sagens behandling, indtil der er truffet en endelig beslutning (dom af 18.10.1979, GEMA mod Kommissionen, 125/78, Sml.,
EU:C:1979:237
, præmis 18, og dom af 17.5.2001, IECC mod Kommissionen, C-449/98, Sml.,
EU:C:2001:275
, præmis 35). Kommissionen er til gengæld forpligtet til omhyggeligt at undersøge samtlige faktiske og retlige omstændigheder, som klagerne bringer til dens kundskab (dom af 11.10.1983, Schmidt mod Kommissionen, 210/81, Sml.,
EU:C:1983:277
, præmis 19, og af 17.11.1987, British American Tobacco og Reynolds Industries mod Kommissionen, 142/84 og 156/84, Sml.,
EU:C:1987:490
, præmis 20). En klager har krav på at få meddelt resultatet af sin klage ved en beslutning fra Kommissionen, som kan anfægtes under et søgsmål (dom af 18.3.1997, Guérin automobiles mod Kommissionen, C-282/95 P, Sml.,
EU:C:1997:159
, præmis 36, og IECC mod Kommissionen, nævnt i præmis 18 ovenfor, præmis 35).
I denne forbindelse er Kommissionen undergivet en begrundelsespligt, når den afviser at fortsætte behandlingen af en klage. Denne begrundelse skal være tilstrækkelig præcis og detaljeret til, at Retten kan foretage en effektiv prøvelse af Kommissionens udøvelse af sin skønsbeføjelse til at opstille prioriteter, og institutionen har pligt til at anføre de faktiske forhold, som beslutningens retmæssighed afhænger af, såvel som de retlige overvejelser, der har foranlediget den til at vedtage beslutningen (kendelse af 31.3.2011, EMC Development mod Kommissionen, C-367/10 P,
EU:C:2011:203
, præmis 75).
I det foreliggende tilfælde fremgår det af den anfægtede afgørelse, at Kommissionen fandt, at sandsynligheden for at kunne godtgøre, at der forelå en overtrædelse af artikel 102 TEUF var begrænset, henset til de konklusioner, som NMa var nået frem til. Det skal imidlertid bemærkes, at Kommissionen og de nationale konkurrencemyndigheder i medfør af artikel 4 og 5 i forordning nr. 1/2003 har parallelle beføjelser ved anvendelsen af artikel 101 TEUF og 102 TEUF, og at opbygningen af forordning nr. 1/2003 er baseret på et tæt samarbejde mellem disse. Kommissionen kan derfor i forbindelse med vurderingen tage hensyn til de foranstaltninger, som de pågældende nationale myndigheder har truffet (dom Vivendi mod Kommissionen, nævnt i præmis 17 ovenfor,
EU:T:2013:538
, præmis 26).
Det fremgår af disse betragtninger, at Kommissionen opfyldte sin begrundelsespligt ved klart og utvetydigt at angive de faktiske omstændigheder og retlige betragtninger, der foranledigede den til at fastslå, at sandsynligheden for, at det kunne fastslås, at der forelå en overtrædelse af artikel 102 TEUF, kun var meget begrænset. Henset til, at disse præciseringer gør det muligt for Retten at foretage en effektiv prøvelse af Kommissionens udøvelse af sin skønsbeføjelse i den anfægtede afgørelse, skal det konkluderes, at den anfægtede afgørelse er tilstrækkeligt begrundet i denne henseende.
Det andet anbringende må derfor forkastes som ugrundet, og følgelig skal Kommissionen frifindes i det hele.
Sagens omkostninger
I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da sagsøgeren har tabt sagen, bør selskabet pålægges at betale Kommissionens og Schiphols omkostninger i overensstemmelse med disse sidstnævntes påstande herom.

På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Anden Afdeling):

1)
Europa-Kommissionen frifindes.

2)
easyJet Airline Co. Ltd betaler sagens omkostninger.

Martins Ribeiro
Gervasoni
Madise
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 21. januar 2015.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: engelsk.