CELEX: 62010CJ0085
Teletjenester
direktiv 97/13/EF
generelle tilladelser og individuelle tilladelser
gebyrer og afgifter for virksomheder med individuelle tilladelser
artikel 11, stk. 2
fortolkning
national lovgivning, der ikke foreskriver særlig øremærkning af et gebyr
forhøjelse af gebyret for digitale systemer samtidig med, at beløbet fastholdes for analoge systemer af første generation
forenelighed

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 11, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv
97/13/EF af 10. april 1997 om ensartede principper for generelle tilladelser og individuelle tilladelser for teletjenester
(EFT L 117, s. 15).
Denne anmodning er indgivet i forbindelse med en sag mellem Telefónica Móviles España SA (herefter »Telefónica Móviles«) og
Administración del Estado og Secretaría de Estado de Telecomunicaciones angående et betalingspålæg for perioden fra den 1.
november til den 31. december 2001 vedrørende betaling af et gebyr for brug af offentlige radiofrekvenser, der er nødvendigt
for levering af teletjenester.

Retsforskrifter

Fællesskabsbestemmelser
Direktiv 97/13
Det fremgår af første betragtning til direktiv 97/13, at det »pr. 1. januar 1998 skal føre til fuld liberalisering af teletjenester
og ‑infrastrukturer med overgangsperioder for visse medlemsstater«.
I tredje betragtning til direktivet er anført, at »der bør opstilles ensartede rammer for generelle tilladelser og individuelle
tilladelser, som medlemsstaterne udsteder inden for teleområdet«.
I fjerde betragtning til direktiv 97/13 er anført, at »det er nødvendigt at knytte vilkår til tilladelser af hensyn til en
række samfundsmæssige målsætninger til gavn for telekommunikationsbrugerne«. Ifølge denne betragtning bør reguleringen på
telekommunikationsområdet desuden »tage hensyn til nødvendigheden af at gøre det lettere at indføre nye tjenester og udbrede
anvendelsen af teknologiske forbedringer«.
I femte betragtning til direktivet er anført, at direktivet »således som et led i udviklingen af informationssamfundet [vil]
yde et betydeligt bidrag til at hjælpe nye operatører ind på markedet«.
I 12. betragtning til direktiv 97/13 bestemmes, at »eventuelle gebyrer eller afgifter, der pålægges virksomhederne som led
i procedurer for udstedelse af tilladelser, skal være baseret på objektive, ikke-diskriminerende og gennemsigtige kriterier«.
Hvad angår begrænsningen af antallet af individuelle tilladelser bestemmer direktivets artikel 10, stk. 1:
»Medlemsstater må kun begrænse antallet af individuelle tilladelser inden for en teletjenestekategori samt for etablering
og/eller drift af teleinfrastruktur, hvis dette er nødvendigt for at sikre effektiv anvendelse af radiofrekvenser eller i
den tid, der er nødvendig for at kunne stille et tilstrækkeligt antal numre til rådighed i overensstemmelse med EF-retten.«
Hvad angår gebyrer og afgifter for individuelle tilladelser bestemmer artikel 11 i direktiv 97/13:
»1.      Medlemsstaterne sikrer, at eventuelle gebyrer, som virksomhederne afkræves som led i tilladelsesprocedurerne, kun har til
formål at dække administrationsomkostningerne i forbindelse med udstedelsen, forvaltningen, kontrollen og håndhævelsen af
den gældende ordning for individuelle tilladelser. Gebyret for en individuel tilladelse skal stå i rimeligt forhold til det
ydede arbejde, og der skal på hensigtsmæssig vis offentliggøres tilstrækkeligt detaljerede og let tilgængelige oplysninger
herom.
2.      Uanset stk. 1 kan medlemsstaterne, hvis der kun er knappe ressourcer, tillade, at den nationale tilsynsmyndighed pålægger
yderligere afgifter for at sikre, at sådanne ressourcer udnyttes optimalt. Disse afgifter skal være ikke-diskriminerende og
navnlig tage hensyn til behovet for at støtte udviklingen af nyskabende tjenester og konkurrence.«
Direktiv 2002/20/EF
Følgende fremgår af 32. betragtning til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/20/EF af 7. marts 2002 om tilladelser
til elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (»tilladelsesdirektivet«) (EUT L 108, s. 21):
»Ud over administrationsgebyrer kan der opkræves afgifter for brug af radiofrekvenser og numre som middel til at sikre en
optimal anvendelse af sådanne ressourcer. Sådanne afgifter bør ikke hindre etableringen af innovative tjenester og konkurrence
på markedet. Dette direktiv berører ikke det formål, som afgifterne for brugsrettigheder anvendes til. Sådanne afgifter kan
f.eks. anvendes til at finansiere aktiviteter, der gennemføres af de nationale tilsynsmyndigheder, og som ikke kan dækkes
af administrationsgebyrerne [...]«

Nationale bestemmelser
Hvad angår gebyret for brug af offentlige radiofrekvenser bestemte artikel 73 i den generelle lov nr. 11/1998 om teletjenester
(Ley 11/1998 General de Telecomunicaciones) af 24. april 1998 (BOE nr. 99 af 25.4.1998, s. 13909, herefter »lov nr. 11/1998«)
i den oprindelige affattelse:
»1.      Der opkræves et årligt gebyr i henhold til de betingelser, der er fastsat i denne artikel, ved en eller flere personer eller
enheders brug af enhver offentlig radiofrekvens. Dette gebyr finansierer forskning og uddannelse på telekommunikationsområdet
samt opfyldelse af public serviceforpligtelser som omhandlet i denne lovs artikel 40 og 42.
Ved fastsættelse af det gebyr, som de afgiftspligtige skal betale, skal der tages hensyn til markedsværdien for brug af den
benyttede radiofrekvens og til det udbytte, som modtageren kan opnå deraf.
Med henblik på fastsættelsen af denne markedsværdi og det eventuelle udbytte, som modtageren opnår ved brug af radiofrekvensen,
skal der især tages hensyn til følgende parametre:
1°      den faktiske brug og graden af belastning af de forskellige frekvensbånd i de forskellige geografiske områder
2°      den type tjenesteydelser, som frekvenserne skal benyttes til, og især om det medfører public service-forpligtelser som omhandlet
i afsnit III
3 °      det benyttede bånd eller delbånd i radiospektret
4 °      det anvendte materiale og den anvendte teknologi
5°      den økonomiske værdi, der opstår som følge af brug eller drift af de anvendte offentlige frekvenser
2.      Det gebyr, der skal betales, beregnes ved, at antallet af reserverede offentlige radiofrekvensenheder (herefter »URR«) multipliceres
med den værdi, som enheden sættes til. Hvad angår øområderne udelukkes det dækningsområde, der ikke er omfattet af anmodningen,
og som omfatter havområde, ved fastsættelsen af det areal, der anvendes ved beregningen af anvendte radiofrekvensenheder for
at fastsætte et tilsvarende gebyr. I henhold til denne bestemmelse forstås ved [URR] en vedtaget målestok svarende til en
faktisk eller potentiel dækning i en periode på et år af en båndbredde på en kilohertz for et område på en kvadratkilometer.
3.      Værdien af de førnævnte parametre fastlægges ved ministeriel bekendtgørelse, der er omhandlet i artikel 16, bortset fra når
antallet af tilladelser er begrænset i henhold til artikel 20 og 21. I dette tilfælde fastsættes værdien ved ministeriel bekendtgørelse,
der godkender betingelserne for en tilsvarende udbudsprocedure.
[...]
8.      Gebyret i denne artikel skal dække omkostningerne i forbindelse med anvendelsen af den tilladelsesordning, der er indført
med nærværende lov, når de gebyrer og afgifter, der er nævnt i artikel 71, 72 og 74, er utilstrækkelige.«
Bekendtgørelsen fra ministeren for indenlandsk udvikling af 22. september 1998, der fastsætter reglerne for de individuelle
tilladelser for teletjenester og ‑net samt de betingelser, som indehaverne af tilladelsen skal opfylde, har i overensstemmelse
med artikel 73, stk. 3, i lov nr. 11/1998 i bilag II defineret de fem parametre, der indgår i gebyret som omhandlet i lovens
artikel 73, stk. 1, og som er benævnt henholdsvis koefficient C1-C5, idet den fastsætter deres værdi. URR blev således fastsat
til 0,0544 ESP, der svarer til 0,000327 EUR.
Artikel 73 i lov nr. 11/1998 blev ændret ved artikel 14 i lov nr. 14/2000 om skattemæssige, administrative og sociale foranstaltninger
(Ley 14/2000 de Medidas fiscales, administrativas y del orden social) af 29. december 2000 (BOE nr. 313 af 30.12.2000, s. 46631),
idet bl.a. stk. 1, første afsnit, andet punktum, og stk. 8 udgik. Desuden blev stk. 3 i denne artikel ændret, idet fastsættelsen
af værdien af de fem parametre, der indgår i gebyret, herefter fastsættes i finansloven.
I henhold til sidstnævnte bestemmelse har artikel 66 i lov nr. 13/2000 om finansloven for 2001 (Ley 13/2000 de Presupuestos
Generales del Estado para el año 2001) af 28. december 2000 (BOE nr. 312 af 29.12.2000, s. 46513) fastsat værdien af disse
parametre for 2001. Det beløb, der følger heraf, og som skal betales for brugen af radiospektret til anden generation af det
digitale telefonsystem (GSM og DCS-1800), blev forhøjet for 2001 i forhold til det opnåede niveau for 2000, selv om dette,
der vedrørte brug af radiospektret til analoge teknologier, ikke var ændret.

Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
Telefónica Móviles leverer teletjenester på det spanske marked. I løbet af 1998 indgik selskabet en kontrakt om driften af
offentlige tjenesteydelser med den spanske stat, der havde til formål at levere »tillægsteletjenester« til personlig mobilkommunikation
af typen DCS-1800 på hele det nationale område.
Telefónica Móviles fik koncession på de offentlige radiofrekvenser, der var nødvendige for leveringen af denne tjeneste, og
det blev vedtaget, at den afgift, der fandt anvendelse, var antallet af URR multipliceret med den enhedspris, der var i kraft
på tidspunktet for betalingen.
Efter at have indgivet en klage over et betalingspåkrav for perioden fra den 1. november til den 31. december 2001, der blev
afvist af det kompetente administrative organ, indgav Telefónica Móviles et forvaltningsretligt søgsmål, der ligeledes blev
afvist. Telefónica Móviles gjorde gældende, at de spanske bestemmelser, der fandt anvendelse i den relevante periode, var
i strid med artikel 11 i direktiv 97/13, og indgav en kassationsanke til den forelæggende ret.
Da Tribunal Supremo fandt, at afgørelsen af den tvist, der var indbragt for den, afhænger af en fortolkning af direktiv 97/13,
har retten besluttet at udsætte sagen og stille Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)      Skal artikel 11, stk. 2, i direktiv [97/13], og navnlig kravene om at sikre optimal udnyttelse af knappe ressourcer og styrke
nyskabende tjenester, fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning, som afkobler gebyrbeløbet på denne
type ressourcer (afgift for brug af offentlige radiofrekvenser) fra det særlige formål, der tidligere udtrykkeligt henvistes
til (finansiering af forskning og uddannelse på teleområdet samt opfyldelse af public serviceforpligtelserne), uden at henvise
til et andet særligt formål?
2)      Er artikel 11, stk. 2, [i direktiv 97/13/EF], og navnlig kravene om at sikre optimal udnyttelse af knappe ressourcer og styrke
nyskabende tjenester, til hinder for en national regulering, som uden klar begrundelse og i væsentligt omfang øger afgiftsbeløbet
for det digitale DCS-1800-system, samtidig med at beløbet fastholdes for analoge systemer af første generation som TACS?«

Om de præjudicielle spørgsmål
Med disse spørgsmål, der behandles samlet, ønsker den forelæggende ret oplyst, om kravene i artikel 11, stk. 2, i direktiv
97/13, hvorefter en afgift, der pålægges udbydere af teletjenester for anvendelsen af knappe ressourcer, skal forfølge det
formål at sikre den optimale udnyttelse af sådanne knappe ressourcer og tage hensyn til behovet for at styrke udviklingen
af nyskabende tjenester og konkurrencen, skal fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning, hvorefter
der opkræves en afgift af udbydere af teletjenester, der er indehavere af individuelle tilladelser til brug af radiofrekvenser,
uden at der foreskrives en bestemt anvendelse af de indtægter, der modtages i forbindelse med denne afgift, og hvorefter gebyret
forhøjes betydeligt for en bestemt teknologi, uden at det ændres for en anden.
Direktiv 97/13 er – som det fremgår af første, tredje, fjerde og femte betragtning til direktivet – en del af de foranstaltningerne,
der er anordnet til fuld liberalisering af teletjenester og ‑infrastrukturer. Til dette formål opstiller direktiv 97/13 ensartede
principper for tilladelsesordningerne, der skal være et betydeligt bidrag til at hjælpe nye operatører ind på markedet. Disse
principper omhandler dels reglerne vedrørende procedurerne for udstedelse af tilladelser og indholdet af disse, dels arten
eller endog størrelsen af de økonomiske byrder, som er knyttet til disse procedurer, og som medlemsstaterne kan pålægge virksomhederne
i telekommunikationssektoren (dom af 18.9.1003, forenede sager C-292/01 og C-293/03, Albacom og Infostrada, Sml. I, s. 9449,
præmis 35 og 36).
De ensartede principper, som direktiv 97/13 tilsigter at indføre, ville miste enhver virkning, hvis medlemsstaterne frit kunne
fastsætte, hvilke økonomiske byrder virksomhederne i telesektoren skulle pålægges (dommen i sagen Albacom og Infostrada, præmis
38). Medlemsstaterne kan således ikke opkræve andre afgifter eller gebyrer i forbindelse med godkendelsesproceduren end dem,
der er fastsat i direktiv 97/13 (dom af 18.7.2006, sag C-339/04, Nuova società di telecomunicazioni, Sml. I, s. 6917, præmis
35).
Som det er præciseret i 12. betragtning til direktiv 97/13, skal disse byrder være baseret på objektive, ikke-diskriminerende
og gennemsigtige kriterier. De må endvidere ikke modvirke formålet om fuld liberalisering af markedet, der indebærer, at markedet
fuldt ud åbnes for konkurrence (dommen i sagen Albacom og Infostrada, præmis 37).
Hvad nærmere angår de gebyrer, som medlemsstaterne afkræver virksomheder med individuelle tilladelser i henhold til artikel
11 i direktiv 97/13, fastslår dennes artikel stk. 1, at disse gebyrer kun må have til formål at dække administrationsomkostningerne
i forbindelse med udstedelsen af tilladelserne (dom af 19.9.2006, forenede sager C-392/04 og C-422/04, i-21 Germany og Arcor,
Sml. I, s. 8559, præmis 28).
I tilfælde af udnyttelse af knappe ressourcer bemyndiger stk. 2 i denne artikel medlemsstaterne til – ud over de afgifter,
der tilsigter at dække administrationsomkostningerne – at fastsætte en tillægsafgift, der har til formål at sikre, at sådanne
ressourcer udnyttes optimalt (jf. i denne retning dom af 20.10.2005, forenede sager C-327/03 og C-328/03, ISIS Multimedia
Net og Firma O2, Sml. I, s. 8877, præmis 23). Denne tillægsafgift skal i henhold til denne bestemmelse desuden være ikke-diskriminerende
og tage hensyn til behovet for at styrke udviklingen af nyskabende tjenester og konkurrencen.
Artikel 11, stk. 2, i direktiv 97/13 fastsætter således de krav, som medlemsstaterne skal overholde ved beregningen af en
afgift for udnyttelsen af knappe ressourcer uden udtrykkeligt at fastsætte en konkret metode til fastsættelsen af beløbet
for en sådan afgift eller en efterfølgende anvendelse af indtægten fra afgiften.
Det bør derfor undersøges, om de krav, som er nævnt i artikel 11, stk. 2, i direktiv 97/13, som de præjudicielle spørgsmål
vedrører, berører medlemsstaternes anvendelse af indtægterne fra den pågældende afgift eller de beløb, der er fastsat med
hensyn til de forskellige teknologier.
Som det fremgår af Kommissionens skriftlige indlæg, giver tilladelsen til at anvende et offentligt aktiv, der udgør knappe
ressourcer, indehaveren af tilladelsen mulighed for at opnå vigtige økonomiske indtjeninger og fordele i forhold til andre
udbydere, der ligeledes ønsker at anvende og udnytte disse ressourcer, hvilket berettiger, at der opkræves en afgift, der
bl.a. afspejler værdien af anvendelsen af de pågældende knappe ressourcer.
Som den spanske regering og Kommissionen således har anført, indebærer formålet om at sikre, at udbyderne udnytter de knappe
ressourcer, hvortil de har adgang, optimalt, under alle omstændigheder, at afgiften fastsættes til et passende beløb, der
bl.a. afspejler værdien af anvendelsen af disse ressourcer, hvilket kræver, at der tages hensyn til den økonomiske og tekniske
situation på det pågældende marked.
En for høj afgift kan således afskrække fra at benytte de pågældende knappe ressourcer og medføre en underudnyttelse af ressourcerne.
På samme måde er der ved en for lavt fastsat afgift risiko for, at dette indvirker negativt på effektiviteten af disse ressourcers
anvendelse.
Hvad angår kravet om at tage hensyn til behovet for at støtte udviklingen af nyskabende tjenester og konkurrencen medfører
dette, at afgiften ikke kan have til følge at hindre nye udbyderes adgang til markedet eller forringe innovationsevnen for
udbydere af teletjenester (jf. i denne retning dom af dom af 2.4.2009, sag C-431/07 P, Bouygues og Bouygues Télécom mod Kommissionen,
Sml. I, s. 2665, præmis 125). Den indebærer desuden, at konkurrencen ikke fordrejes, hvilket kun kan garanteres, hvis de erhvervsdrivende
er sikret lige muligheder (jf. i denne retning dommen i sagen ISIS Multimedia Net og Firma O2, præmis 38 og 39).
Medlemsstaterne kan således i princippet ikke anvende forskellige afgifter over for konkurrerende udbydere for anvendelsen
af knappe ressourcer, hvis værdier forekommer ligeværdige i økonomisk henseende (jf. i denne retning dommen i sagen ISIS Multimedia
Net og Firma O2, præmis 40 og 41).
Det følger imidlertid på ingen måde af direktiv 97/13 om liberalisering af markederne for teletjenester, at kravene i artikel
11, stk. 2, i direktiv 97/13, som de præjudicielle spørgsmål vedrører, medfører, at den pågældende afgift er bundet til et
særligt formål, eller at den pågældende medlemsstat efterfølgende skal anvende indtægten fra afgiften til særlige formål.
Det følger heraf, at det står medlemsstaten frit at anvende denne indtægt.
Denne konstatering finder desuden støtte i tilladelsesdirektivet – selv om det ratione temporis ikke finder anvendelse i hovedsagen
– hvis 32. betragtning fastslår, at medlemsstaterne kan opkræve afgifter for brug af radiofrekvenser og numre som middel til
at sikre en optimal anvendelse af sådanne ressourcer, uden at dette direktiv berører det formål, som afgifterne for brugsrettigheder
anvendes til.
Kravene om, at en afgift, der pålægges udbydere af teletjenester for anvendelsen af knappe ressourcer, skal forfølge det formål
at sikre en optimal udnyttelse af sådanne knappe ressourcer og tage hensyn til behovet for at støtte udviklingen af nyskabende
tjenester og konkurrencen, kan desuden ikke på baggrund af det ovenstående være til hinder for, at medlemsstaterne ved beregningen
af denne afgift sondrer – selv væsentligt – mellem på den ene side den anvendte digitale og analoge teknologi og på den anden
side inden for samme teknologi de forskellige formål, den anvendes til, forudsat at de forskellige erhvervsdrivende er sikret
lige muligheder.
Disse krav kan i princippet heller ikke være til hinder for, at medlemsstaterne forhøjer – endda ganske betydeligt – den afgift,
der skal betales for en given teknologi, afhængig af såvel den teknologiske som den økonomiske udvikling, som finder sted
på markedet for teletjenester, uden at ændre den for en anden teknologi, forudsat at de forskellige beløb, der opkræves, afspejler
de forskellige økonomiske værdier for den respektive anvendelse af de pågældende knappe ressourcer.
Endelig medfører den omstændighed, at en sådan forhøjelse af afgiften er væsentlig, hvilket i det foreliggende tilfælde er
ubestridt af de parter, der har indgivet skriftlige indlæg til Domstolen, ikke i sig selv uforenelighed med det formål, som
en afgift for brug af knappe ressourcer i henhold til artikel 11, stk. 2, i direktiv 97/13 skal forfølge, forudsat at de krav,
der følger af dette formål, bliver overholdt, nemlig at denne afgift hverken er for høj eller for lav.
Det tilkommer imidlertid den forelæggende ret at tage stilling til, om den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning i
givet fald opfylder betingelserne i denne doms præmis 34-36.
Det må på den baggrund konkluderes, at kravene i artikel 11, stk. 2, i direktiv 97/13, som de præjudicielle spørgsmål vedrører,
ganske vist har indvirkning på størrelsen af en sådan afgift, men ikke pålægger medlemsstaterne at øremærke denne afgift til
et særligt formål eller at anvende indtægten fra denne afgift på en bestemt måde.
Den omstændighed, at en medlemsstat tidligere i sin lovgivning har øremærket afgiften for brugen af knappe ressourcer til
finansiering af forskning og uddannelse på telekommunikationsområdet som i artikel 73, stk. 1, første afsnit, andet punktum,
i lov nr. 11/1998 i den oprindelige affattelse, kan ikke have nogen indflydelse på fortolkningen af direktiv 97/13 og ændrer
således ikke ved ovenstående vurdering.
På baggrund af samtlige de foregående betragtninger må den forelæggende rets spørgsmål besvares med, at kravene i artikel
11, stk. 2, i direktiv 97/13, hvorefter en afgift, der pålægges udbydere af teletjenester for anvendelsen af knappe ressourcer,
skal forfølge det formål at sikre den optimale udnyttelse af sådanne knappe ressourcer og tage hensyn til behovet for at støtte
udviklingen af nyskabende tjenester og konkurrencen, skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for en national lovgivning,
hvorefter der opkræves en afgift af udbydere af teletjenester, der er indehavere af individuelle tilladelser til brug af radiofrekvenser,
uden at der foreskrives en bestemt anvendelse af de indtægter, der modtages i forbindelse med denne afgift, og hvorefter gebyret
forhøjes betydeligt for en bestemt teknologi, uden at det ændres for en anden.

Sagens omkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer
det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt
i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:
Kravene i artikel 11, stk. 2, Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/13/EF af 10. april 1997 om ensartede principper for
generelle tilladelser og individuelle tilladelser for teletjenester, hvorefter en afgift, der pålægges udbydere af teletjenester
for anvendelsen af knappe ressourcer, skal forfølge det formål at sikre den optimale udnyttelse af sådanne knappe ressourcer
og tage hensyn til behovet for at støtte udviklingen af nyskabende tjenester og konkurrencen, skal fortolkes således, at de
ikke er til hinder for en national lovgivning, hvorefter der opkræves en afgift af udbydere af teletjenester, der er indehavere
af individuelle tilladelser til brug af radiofrekvenser, uden at der foreskrives en bestemt anvendelse af de indtægter, der
modtages i forbindelse med denne afgift, og hvorefter gebyret forhøjes betydeligt for en bestemt teknologi, uden at det ændres
for en anden.
Underskrifter
*
Processprog: spansk.