CELEX: 62014CJ0340
Eelotsusetaotlus
Direktiiv 2006/123/EÜ
Teenused siseturul
Laevalõbusõidud
Aknabordellid
Artikli 2 lõike 2 punkt d
Kohaldamisala
Väljajätmine
Transpordi valdkonna teenused
Asutamisvabadus
Tegevuslubade andmise kord
Artikli 10 lõike 2 punkt c
Loa andmise tingimused
Proportsionaalsus
Keeleoskuse tingimus
Artikli 11 lõike 1 punkt b
Loa kehtivusaeg
Lubade arvu piiramine
Ülekaalukas üldine huvi

Eelotsusetaotlused käsitlevad Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12. detsembri 2006. aasta direktiivi 2006/123/EÜ teenuste kohta siseturul (
ELT L 376, lk 36
) artikli 2 lõike 2 punkti d, artikli 10 lõike 2 punkti c ja artikli 11 lõike 1 punkti b tõlgendamist.
Taotlused on esitatud kohtuvaidlustes, mille pooled on vastavalt R. L. Trijber ja College van burgemeester en wethouders van Amsterdam (Amsterdami linnapeast ja linnavalitsuse liikmetest koosnev kolleegium (Madalmaad), edaspidi „kolleegium”), ning J. Harmsen ja Burgemeester van Amsterdam (Amsterdami linnapea, edaspidi „linnapea”) ja mille ese on R. L. Trijberile ja J. Harmsenile tegevusloa andmisest keeldumine.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Direktiivi 2006/123 põhjenduse 2 kohaselt:
„Konkurentsivõimeline teenuste turg on oluline majanduskasvu edendamiseks ja töökohtade loomiseks Euroopa Liidus. […] Vabaturg, mis sunnib liikmesriike kõrvaldama piirangud piiriüleselt teenuste osutamiselt, suurendades samal ajal läbipaistvust ja tarbijatele edastatava teabe hulka, annaks tarbijatele suurema valikuvõimaluse ja paremad teenused madalama hinnaga.”
Direktiivi põhjenduses 15 on märgitud:
„Seepärast tuleks kõrvaldada takistused, mis tõkestavad liikmesriikides tegutsevate teenuseosutajate asutamisvabadust ja teenuste vaba liikumist liikmesriikide vahel, ning tagada teenuse kasutajatele ja teenuseosutajatele õiguskindlus, mis on vajalik nende kahe asutamislepingu põhivabaduse praktiliseks teostamiseks. Kuna teenuste siseturul eksisteerivad takistused mõjutavad ettevõtjaid, kes soovivad asutamise kaudu tegutseda teistes liikmesriikides või osutada teenust teises liikmesriigis, olemata seal asutatud, tuleks teenuseosutajatel võimaldada arendada siseturul teenuste valdkonnas oma tegevust kas mõnes liikmesriigis asutamise või teenuste vaba liikumise kaudu. Teenuseosutajatel peaks olema võimalik valida nende kahe vabaduse vahel vastavalt iga liikmesriigi arengustrateegiale.”
Direktiivi põhjenduses 7 on täpsustatud:
„Käesoleva direktiiviga luuakse üldine õiguslik raamistik, mis on kasulik paljude erinevate teenuste osutamise seisukohalt ning võtab samas arvesse eri liiki tegevuste ja kutsealade eripära ja reguleerimissüsteeme. […] Käesolevas direktiivis arvestatakse ka teisi üldist huvi pakkuvaid eesmärke, sealhulgas keskkonnakaitset, avalikku julgeolekut ja rahvatervist, samuti vajadust järgida tööõigust.”
Direktiivi 2006/123 põhjenduse 21 kohaselt:
„Transporditeenused, sealhulgas linnatransport, takso- ja kiirabiveod, samuti sadamateenused tuleks käesoleva direktiivi reguleerimisalast välja jätta.”
Direktiivi põhjenduses 33 on märgitud:
„Teenused, mida käesolev direktiiv hõlmab, on seotud paljude erinevate pidevalt muutuvate tegevustega […] Samuti on hõlmatud tarbijatele osutatavad teenused, näiteks turismi valdkonnas, sealhulgas reisijuhtide tegevus; vabaajateenused, spordikeskused ja lõbustuspargid […] Sellisteks tegevusteks võivad olla teenuseosutaja ja teenuse kasutaja lähedal asumist eeldavad teenused, teenuseosutaja või teenuse kasutaja reisimist eeldavad teenused või kaugteenused, sealhulgas Interneti kaudu osutatavad teenused.”
Direktiivi artiklis 2 „Reguleerimisala” on sätestatud:
„1.   Käesolevat direktiivi kohaldatakse liikmesriikides asutatud teenuseosutajate poolt osutatavate teenuste suhtes.
2.   Käesolevat direktiivi ei kohaldata järgmiste tegevusalade suhtes:
[…]
d)
transpordi valdkonna teenused […], mis kuuluvad asutamislepingu [kolmanda osa] V jaotise [muudetuna EL toimimise lepingu kolmanda osa VI jaotis] reguleerimisalasse.
[…]”
Direktiivi 2006/123 artiklis 4 „Mõisted” on ette nähtud:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
1)
„teenus” – [ELTL artiklis 57] osutatud mis tahes iseseisev majandustegevus, mida tavaliselt osutatakse tasu eest;
[…]
8)
„olulise avaliku huviga seotud põhjus” – Euroopa Kohtu kohtupraktikaga tunnustatud mõiste, mis hõlmab järgmisi valdkondi: avalik kord; avalik julgeolek, avalik ohutus; rahvatervis; sotsiaalkindlustussüsteemi finantstasakaalu säilitamine; tarbijate, teenuste kasutajate ja töötajate kaitse; kaubandustehingute ausus; pettusevastane võitlus; keskkonna- ja linnakeskkonna kaitse; loomatervis; intellektuaalomand; rahvusliku ajaloo- ja kunstipärandi säilitamine; sotsiaal- ja kultuuripoliitika eesmärgid;
[…]”
Direktiivi III peatüki „Teenuseosutajate asutamisvabadus” I jakku „Autoriseerimine” kuuluvad artiklid 9–11.
Direktiivi artikkel 9 „Autoriseerimisskeemid” on sõnastatud järgmiselt:
„1.   Liikmesriigid võivad teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsu või selles valdkonnas tegutsemise suhtes kohaldada autoriseerimisskeemi ainult siis, kui on täidetud järgmised tingimused:
a)
autoriseerimisskeem ei diskrimineeri asjaomast teenuseosutajat;
b)
vajadus autoriseerimisskeemi järele on põhjendatud olulise avaliku huviga seotud põhjusega;
c)
taotletavat eesmärki ei ole võimalik saavutada vähem piirava meetmega, eelkõige põhjusel, et tagantjärele tehtav kontroll toimuks liiga hilja selleks, et olla tõeliselt tõhus.
[…]”
Direktiivi 2006/123 artiklis 10 „Autoriseeringu andmise tingimused” on ette nähtud:
„1.   Autoriseerimisskeemid põhinevad kriteeriumidel, mis välistavad pädevate asutuste hindamisõiguse meelevaldse kasutamise.
2.   Lõikes 1 osutatud kriteeriumid peavad olema:
a)
mittediskrimineerivad;
b)
põhjendatud olulise avaliku huviga seotud põhjusega;
c)
proportsionaalsed selle avaliku huvi eesmärgiga;
d)
selged ja ühemõttelised;
e)
objektiivsed;
f)
eelnevalt avalikustatud;
g)
läbipaistvad ja kättesaadavad.”
Direktiivi artikli 11 „Autoriseeringu kehtivusaeg” sõnastuse kohaselt:
„1.   Teenuseosutajale antud autoriseering ei tohi olla piiratud kehtivusajaga, välja arvatud:
[…]
b)
antavate autoriseeringute arv on piiratud olulise avaliku huviga seotud põhjuse tõttu;
[…]”
Madalmaade õigus
Teenuseid käsitlevad õigusnormid
Madalmaade teenuste seaduse (Dienstenwet), millega direktiiv 2006/123 on osaliselt üle võetud, artikli 33 lõike 1 punktide b ja c kohaselt ei või pädev ametiasutus piirata niisuguse tegevusloa kehtivusaega, mida ta saab väljastada piiramata kehtivusajaga, välja arvatud juhul, kui antavate tegevuslubade arv on ülekaalukast üldisest huvist lähtuvalt piiratud või kui tegevusloa piiratud kehtivusaeg on põhjendatud ülekaaluka üldise huviga.
Siseveetransporti käsitlevad õigusnormid
Amsterdami linna volikogu vastu võetud 2010. aasta siseveetranspordi määruse (Verordening op het binnenwater 2010) artikli 2.4.5 lõike 1 kohaselt on keelatud ilma kolleegiumi loata või sellest loast kõrvale kaldudes vedada majandustegevuseks kasutatava veesõidukiga kaupu või reisijaid. Sama artikli lõike 5 kohaselt võib kolleegium reisijateveoks kasutatavate laevade arvu piiramise eesmärgil tegevusloa andmisest keelduda, arvestades nimetatud määruse artikli 2.3.1 lõikes 2 ette nähtud huve. Viimati nimetatud sätte kohaselt saab sildumiskoha loa andmisest keelduda üldise heaolu, planeerimise, ohutuse, keskkonnakaitse ja laevade kiire ning ohutu läbisõidu kaalutlustel.
Määruse reisijateveo kohta Amsterdami siseveeteedel (Regeling passagiersvervoer te water Amsterdam) artikli 2.1 lõike 1 (põhikohtuasjas vaidlustatud otsuse tegemise ajal kehtinud redaktsioonis) kohaselt antakse tegevuslube taotlusvoorude raames. Mainitud artikli lõike 3 kohaselt jäetakse taotlused, mille esitamise kuupäeva seisuga taotlusvooru ei toimu, lubade arvu käsitlevast poliitikast lähtuvalt rahuldamata. Nimetatud artikli lõike 4 kohaselt võib kolleegium erandina lõikest 1 anda väljaspool taotlusvooru tegevusloa keskkonnasõbraliku mootori abil töötava laeva käitamist ettenägeva erialgatuse või uuendusliku veokontseptsiooni elluviimiseks.
Prostitutsiooni käsitlevad õigusnormid
Amsterdami linna 2008. aasta üldmääruse (Algemene plaatselijke verordening 2008 van Amsterdam) artikli 3.27 lõike 1 kohaselt on bordelli käitamine ilma linnapea väljastatud tegevusloata keelatud. Selle määruse artikli 3.30 lõike 2 punkti b kohaselt võib linnapea tegevusloa väljastamisest keelduda, kui tema arvates ei ole piisavalt tõenäoline, et bordelli käitaja või juhataja täidab kõnealuse määruse artiklis 3.32 nimetatud kohustusi.
Viimati nimetatud sätte kohaselt peavad bordelli käitaja ja juhataja tagama, et bordellis ei pandaks prostituutide suhtes toime süütegusid karistusseadustiku (Wetboek van Strafrecht) artikli 273f tähenduses, mis kriminaliseerib inimkaubanduse, samuti peavad nad tagama, et bordellis töötaks ainult prostituudid, kellel on kehtiv elamisluba või kelle puhul on bordelli käitajal olemas luba välismaalaste töötamise seaduse (Wet arbeid vreemdelingen) artikli 3 tähenduses, ja et klientide suhtes ei pandaks toime selliseid kuritegusid, nagu röövimine, vargus, pettus ja muud võrreldavad kuriteod. Lisaks kohustab mainitud artikli lõige 3 aknabordelli käitajat tagama, et tema bordellis töötavad prostituudid ei häiriks märkimisväärselt ümbruskonda ega rikuks avalikku korda.
Põhikohtuasjad ja eelotsuse küsimused
Kohtuasi C‑340/14
R. L. Trijber palus kolleegiumile esitatud taotluses tegevusloa väljastamist reisijateveoks, et korraldada reisijatele tasu eest ekskursioone läbi Amsterdami, näiteks ettevõtja töötajate väljasõidu või mõne sündmuse tähistamise raames, kasutades selleks lahtist, elektrimootori jõul töötavat paati, mis sobib maksimaalselt 34 inimese veoks.
Kolleegium keeldus 22. novembri 2011. aasta otsusega talle tegevusluba väljastamast, põhjendades keeldumist tegevuslubade arvu poliitikaga, mis on sätestatud Amsterdami siseveetranspordi määruse artiklis 2.1, kuna R. L. Trijber esitas oma taotluse väljaspool taotlusvooru ning kuna kolleegiumi hinnangul ei ole tema paadi puhul tegemist erialgatusega ja tema veokontseptsioon ei ole uuenduslik.
Kolleegium jättis R. L. Trijberi poolt selle otsuse peale esitatud kaebuse 27. aprillil 2012 rahuldamata.
Amsterdam Rechtbank (Amsterdami esimese astme kohus) jättis 7. detsembri 2012. aasta kohtuotsusega R. L. Trijberi poolt kolleegiumi otsuse peale esitatud kaebuse rahuldamata.
R. L. Trijber esitas selle kohtuotsuse peale Raad van Statele apellatsioonkaebuse, väites, et kolleegiumi poliitika tegevuslubade arvu valdkonnas ei ole kooskõlas direktiiviga 2006/123.
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu hinnangul kuulub R. L. Trijberi kavandatav transporditegevus nimetatud direktiivi kohaldamisalasse. Selle tegevuse eesmärk ei ole nimelt mitte üksnes reisijaid vedada, et toimetada nad ühest punktist teise, vaid selle eesmärk on korraldada reisijatele giidiga ekskursioone piki Amsterdami kanaleid või pakkuda paadisõidu raames kokkusaamise võimalust, kusjuures soovi korral pakutakse reisijatele ka sööke ja jooke. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu arvates tuleb neid teenuseid käsitada tarbijatele osutatavate teenustena, mis kuuluvad kõnealuse direktiivi kohaldamisalasse. Samas ei anna ei selle direktiivi sätted ega ettevalmistavad dokumendid sellele küsimusele lõplikku vastust.
Nimetatud kohtul on sellegipoolest tekkinud küsimus, kas R. L. Trijber võib niisuguses olukorras, nagu on vaidluse all põhikohtuasjas, tugineda otse direktiivile 2006/123, kuivõrd asutamisvabadust ja teenuste osutamise vabadust käsitlevad aluslepingu sätted ei ole puhtalt riigisisese olukorra suhtes kohaldatavad. Täpsemalt tekib sellega seoses küsimus, kas asutamisvabadust käsitlevate direktiivi III peatüki sätete kohaldamine eeldab piiriülese elemendi olemasolu, ja kui see on nii, siis milline on asjakohane kriteerium, tegemaks kindlaks, kas teatav olukord kuulub selle direktiivi kohaldamisalasse või on selle puhul tegemist puhtalt riigisisese olukorraga.
Juhul kui R. L. Trijber saab tugineda direktiivi 2006/123 III peatüki sätetele, leiab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et osas, milles kõnealune tegevuslubade andmise kord teenib keskkonnakaitse ja ohutuse eesmärke, õigustab seda ülekaalukas üldine huvi. Kuna seda eesmärki ei saa saavutada vähem piirava meetmega, on vaidlusalune tegevuslubade andmise kord seega kooskõlas direktiivi artikli 9 lõike 1 punktidega b ja c.
Sellele vaatamata leiab Raad van State, et kuigi kõnealune tegevuslubade andmise kord näib olevat vastuolus direktiivi 2006/123 artikli 10 lõikega 1 ja lõike 2 punktidega d ja g, sest tegelikkuses kasutab kolleegium meelevaldselt kaalutlusõigust, mis tal on tegevuslubade andmiseks väljaspool taotlusvooru, võib see kord rikkuda ka kõnealuse direktiivi artikli 11 lõike 1 punkti b. Nimelt toob tegevuslubade piiratud arvu ja piiramata kehtivusaja kombinatsioon kaasa selle, et juurdepääs turule ei ole enam tagatud kõigile teenuseosutajatele. Seetõttu tekib küsimus, mil määral on pädevad ametiasutused sellisel juhul direktiiviga 2006/123 taotletavat eesmärki arvestades vabad tegevusloa kehtivusaega määrama.
Neil asjaoludel otsustas Raad van State menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas põhikohtuasjas kõne all olev Amsterdami siseveeteedel lahtise paadiga toimuv reisijatevedu, mille eesmärk on pakkuda tasu eest ekskursioone ja üürida laeva ürituste tarbeks, on teenus, mille suhtes on kohaldatavad direktiivi 2006/123 sätted, võttes arvesse sama direktiivi artikli 2 lõike 2 punktis d transpordivaldkonna suhtes ette nähtud erandit?
2.
Juhul kui esimesele küsimusele vastatakse jaatavalt:
siis kas direktiivi 2006/123 III peatükk on kohaldatav puhtalt riigisiseses olukorras või tuleb kõnealuse peatüki kohaldatavuse hindamisel lähtuda asutamisvabadust ja teenuste osutamise vabadust reguleerivaid asutamislepingu sätteid puhtalt riigisiseses olukorras käsitlevast Euroopa Kohtu praktikast?
3.
Juhul kui teisele küsimusele vastatakse nii, et direktiivi 2006/123 III peatüki kohaldatavuse hindamisel tuleb lähtuda asutamisvabadust ja teenuste osutamise vabadust reguleerivaid asutamislepingu sätteid puhtalt siseriiklikus olukorras käsitlevast Euroopa Kohtu praktikast:
a)
kas liikmesriigi kohtud peavad direktiivi 2006/123 III peatüki sätteid kohaldama sellises olukorras nagu käesolev, kus teenuseosutaja ei ole kasutanud asutamisvabadust piiriüleselt ega paku teenuseid piiriüleselt, kuid tugineb sellegipoolest kõnealustele sätetele?
b)
Kas sellele küsimusele vastamiseks on oluline, et teenuseid osutatakse eeldatavasti eelkõige Madalmaade elanikele?
c)
Kas sellele küsimusele vastamiseks tuleb kindlaks teha, kas teistes liikmesriikides asuvad ettevõtjad on tegelikult avaldanud või avaldavad huvi samade või võrreldavate teenuste osutamise vastu?
4.
Kas direktiivi 2006/123 artikli 11 lõike 1 punkti b põhjal saab teha järelduse, et kui tegevuslubade arv on ülekaalukast üldisest huvist lähtuvalt piiratud, siis tuleb piirata ka tegevuslubade kehtivusaega, võttes arvesse ka viidatud direktiivi eesmärki tagada vaba juurdepääs teenuste turule, või võib liikmesriigi pädev asutus kasutada selles küsimuses oma kaalutlusõigust?”
Kohtuasi C‑341/14
J. Harmsen, kes käitab Amsterdamis aknabordelli, palus linnapeale esitatud taotluses tegevuslubade väljastamist veel kahe aknabordelli käitamiseks samas linnas.
Linnapea jättis tegevuslubade taotlused 28. juuli 2011. aasta otsusega rahuldamata, põhjendades keeldumist taotleja olemasoleva aknabordelli käitamisega seotud vahejuhtumitega, mis olid fikseeritud Amsterdami linna järelevalveasutuste üheksas kontrolliaruandes ja kahes politsei koostatud kontrolliprotokollis.
Neist aruannetest ja protokollidest ilmnes, et vastupidi J. Harmseni poolt loataotlusele lisatud ja linnapea poolt kinnitatud tegevuskavale üüris J. Harmsen ruume vahetuste kaupa välja Ungari ja Bulgaaria prostituutidele, kes ei suutnud esialgse vastuvõtumenetluse ajal suhelda mõnes J. Harmsenile arusaadavas keeles. Linnapea leidis, et J. Harmseni aknabordelli ei juhita viisil, mis hoiaks ära rikkumised. Seepärast ei ole võimalik arvata, et J. Harmsen seaks nende kahe aknabordelli käitamisel, mida ta soovib avada, sisse sellised kontrollimehhanismid, mis tagaks, et seal tegutsevate prostituutide suhtes ei pandaks toime kuritegusid. Seega ei ole piisavalt tõenäoline, et J. Harmsen täidab Amsterdami linna 2008. aasta üldmääruse artikli 3.32 lõike 1 punktis a sätestatud kohustust.
Linnapea jättis J. Harmseni kaebuse 23. detsembri 2011. aasta otsusega rahuldamata.
Rechtbank Amsterdam jättis J. Harmseni poolt selle otsuse peale esitatud kaebuse 11. juuli 2012. aasta kohtuotsusega rahuldamata.
Olles esitanud samas kaalutlused, mis direktiivi 2006/123 puhtalt riigisisestele olukordadele kohaldamise küsimuses on kohtuasja C‑340/14 raames välja toodud käesoleva kohtuotsuse punktis 25, märkis eelotsusetaotluse esitanud kohus, et osas, milles J. Harmsen saab viidata direktiivi 2006/123 III peatüki sätetele, õigustab vaidlusalust tegevuslubade andmise korda ülekaalukas üldine huvi, kuivõrd see ei ole diskrimineeriv ja see on kehtestatud avaliku korra tagamise eesmärgil, ennetamaks prostitutsioonile sundimist ja inimkaubandust. Kuna seda eesmärki ei ole võimalik saavutada vähem piirava meetme abil, on kõnealune tegevuslubade andmise kord kooskõlas viidatud direktiivi artikli 9 lõike 1 punktidega a–c.
Teisalt on eelotsusetaotluse esitanud kohtul tekkinud küsimus, kas kohustus, mille J. Harmsen võttis linnapea poolt heaks kiidetud tegevuskavas ja mis hiljem kehtestati linna üldeeskirjades, ning mille kohaselt võib bordelli käitaja tube üürida ainult prostituutidele, kes suudavad temaga suhelda talle arusaadavas keeles, on viidatud direktiivi artikli 10 lõike 2 punkti c tähenduses „proportsionaalne” ülekaaluka üldise huviga.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib sellega seoses, et linnapea hinnangul annab see nõue bordelli käitajale võimaluse saada vahetu ja usaldusväärse ülevaate prostituutide taustast, soovidest ja motiividest, ilma et juures viibiksid kolmandad isikud, kes võiksid prostituutide väljaütlemisi mõjutada. J. Harmseni hinnangul on see meede seevastu liiga ulatuslik, sest bordelli käitaja võib paluda abi tõlkidelt või kasutada interneti tõlkesaite. Peale selle on prostitutsioonile sundimise ja inimkaubanduse ilmingute väljaselgitamine võimalik ka vähem piiravate meetmete abil kui keeleoskus. Nii on tema käitatavas bordellis videokaamerakontroll. Peale selle on J. Harmsen ka ise kohal, et tuvastada asjaomaseid ilminguid ja teavitada vajaduse korral politseid.
Neil asjaoludel otsustas Raad van State menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas direktiivi 2006/123 III peatükk on kohaldatav puhtalt riigisiseses olukorras või tuleb kõnealuse peatüki kohaldatavuse hindamisel lähtuda asutamisvabadust ja teenuste osutamise vabadust reguleerivaid asutamislepingu sätteid puhtalt riigisiseses olukorras käsitlevast Euroopa Kohtu praktikast?
2.
Kui esimesele küsimusele vastatakse nii, et direktiivi 2006/123 III peatüki kohaldatavuse hindamisel tuleb lähtuda asutamisvabadust ja teenuste osutamise vabadust reguleerivaid asutamislepingu sätteid puhtalt riigisiseses olukorras käsitlevast Euroopa Kohtu praktikast:
a)
kas liikmesriigi kohtud peavad direktiivi 2006/123 III peatüki sätteid kohaldama sellises olukorras nagu käesolev, kus teenuseosutaja ei ole kasutanud asutamisvabadust piiriüleselt ega paku teenuseid piiriüleselt, kuid tugineb sellegipoolest kõnealustele sätetele;
b)
kas sellele küsimusele vastamiseks on oluline, et bordellipidaja osutab teenuseid põhiliselt teistest liikmesriikidest, mitte Madalmaadest pärit iseseisvalt tegutsevatele prostituutidele;
c)
kas sellele küsimusele vastamiseks tuleb välja selgitada, kas teistes liikmesriikides asuvad ettevõtjad on tegelikult avaldanud või avaldavad huvi asutada Amsterdamis aknabordelle?
3.
Juhul kui teenuseosutaja võib tugineda direktiivi 2006/123 III peatüki sätetele, siis kas viidatud direktiivi artikli 10 lõike 2 punktiga c on vastuolus käesolevas asjas vaidlustatud tingimus, mille kohaselt võib aknabordellide omanik tube vahetuste kaupa välja üürida ainult prostituutidele, kes suudavad bordellipidajaga suhelda viimase jaoks arusaadavas keeles?”
Euroopa Kohtu presidendi 16. septembri 2014. aasta otsusega liideti kohtuasjad C‑340/14 ja C‑341/14 menetluse kirjaliku ja suulise osa ning kohtuotsuse huvides.
Eelotsuse küsimuste analüüs
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimused puudutavad vastavalt direktiivi 2006/123 kohaldamist puhtalt riigisisestele olukordadele (teine küsimus kohtuasjas C‑340/14 ja esimene küsimus kohtuasjas C‑341/14) ja asjakohaseid kriteeriume niisuguse olukorra esinemise tuvastamiseks (kolmas küsimus kohtuasjas C‑340/14 ja teine küsimus kohtuasjas C‑341/14), mõistet „transpordi valdkonna teenused” nimetatud direktiivi artikli 2 lõike 2 punkti d tähenduses (esimene küsimus kohtuasjas C‑340/14), nimetatud direktiivi artikli 11 lõike 1 punkti b tõlgendamist seoses lubade kehtivusajaga (neljas küsimus kohtuasjas C‑340/14), ning sama direktiivi artikli 10 lõike 2 punkti c tõlgendamist seoses tegevuslubade andmisega (kolmas küsimus kohtuasjas C‑341/14).
Direktiivi 2006/123 kohaldamine puhtalt riigisisestele olukordadele ja asjakohased kriteeriumid niisuguse olukorra esinemise tuvastamiseks
Teise ja kolmanda küsimusega kohtuasjas C‑340/14 ning esimese ja teise küsimusega kohtuasjas C‑341/14 palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas direktiivi 2006/123 tuleb tõlgendada nii, et selle III peatükis sisalduvad asutamisvabadust käsitlevad sätted on kohaldatavad puhtalt riigisisestele olukordadele, ja millised on asjakohased kriteeriumid niisuguse olukorra esinemise tuvastamiseks.
Sellega seoses tuleb kohtuasja C‑340/14 puhul märkida, et kuigi kolmanda eelotsuse küsimuse sõnastusest ilmneb, et teenus, mida pakub R. L. Trijber ja mille osutamiseks on põhikohtuasjas esitatud tegevusloa taotlus, on suunatud peamiselt Madalmaade elanikele, tuleb eelotsusetaotluse esitanud kohtul endal oma otsuses tuvastada, et seda võivad kasutada ka teiste liikmesriikide kodanikud ja et vaidlusaluse tegevuslubade andmise korra tõttu ei pruugi kõik teenuseosutajad turule pääseda – sealhulgas teistest liikmesriikidest pärit teenuseosutajad, kes soovivad selle teenuse osutamiseks Madalmaadesse asuda. Kohtuasja C‑341/14 puhul täpsustab see kohus aga sõnaselgelt, et J. Harmseni pakutavaid teenuseid, mille jaoks on esitatud põhikohtuasjas vaidluse all olevad tegevusloataotlused, kasutavad muude liikmesriikide kui Madalmaade Kuningriik kodanikud.
Sellest tuleneb, et eelotsuse küsimustes käsitletavad olukorrad ei ole puhtalt riigisisesed, ning seetõttu ei ole vaja analüüsida kohtuasjas C‑340/14 esitatud teist ja kolmandat küsimust ning kohtuasjas C‑341/14 esitatud esimest ja teist küsimust.
Mõiste
„transpordi valdkonna teenused
” direktiivi 2006/123 artikli 2 lõike 2 tähenduses
Esimese küsimusega kohtuasjas C‑340/14 palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas direktiivi 2006/123 artikli 2 lõike 2 punkti d tuleb tõlgendada nii, et selline tegevus, nagu on põhikohtuasjas vaidluse all oleva tegevusloa taotluse ese ja mis seisneb reisijatele tasu eest paadisõidu pakkumises, mille käigus neile korraldatakse ürituse raames linnaekskursioon veeteid mööda, kujutab endast „transpordi valdkonna teenust” nimetatud sätte tähenduses, mis on viidatud direktiivi kohaldamisalast välja jäetud.
Sellega seoses olgu märgitud, et nähtuvalt kõnealuse direktiivi artiklist 1, tõlgendatuna koos selle põhjendustega 2 ja 5, kehtestab see direktiiv üldnormid, mille eesmärk on kõrvaldada takistused, mis tõkestavad liikmesriikides tegutsevate teenuseosutajate asutamisvabadust ja teenuste vaba liikumist liikmesriikide vahel, et panustada vaba ja konkurentsivõimelise siseturu loomisesse (vt kohtuotsus Femarbel,
C‑57/12
,
EU:C:2013:517
, punkt
).
Vastavalt direktiivi 2006/123 artikli 2 lõike 1 ja artikli 4 sõnastusele on see direktiiv kohaldatav tavaliselt tasu eest osutatavale mis tahes iseseisvale majandustegevusele, millega tegeleb liikmesriigis asuv teenuseosutaja, olenemata sellest, kas ta tegutseb sihtkoha liikmesriigis püsivalt ja järjepidevalt, kuid see direktiiv ei ole kohaldatav selle kohaldamisalast sõnaselgelt välja jäetud tegevusele, mille hulka kuuluvad ka nimetatud direktiivi artikli 2 lõike 2 punktis d mainitud „transpordi valdkonna teenused, sealhulgas sadamateenused, mis kuuluvad [EL toimimise lepingu kolmanda osa VI jaotise] reguleerimisalasse”.
Selleks et mõista direktiivi 2006/123 artikli 2 lõike 2 punktis d ette nähtud erandi ulatust, tuleb mõistet „transpordi valdkonna teenused” tõlgendada mitte ainult lähtuvalt selle sätte sõnastusest, vaid ka arvestades selle eesmärki ja ülesehitust kõnealuse direktiiviga loodud süsteemi taustal (vt analoogia alusel kohtuotsus Femarbel,
C‑57/12
,
EU:C:2013:517
, punkt
).
Mis esiteks puudutab mainitud artikli 2 lõike 2 punkti d sõnastust, siis tuleb märkida, et liidu seadusandja poolt direktiivis 2006/123 kasutatav mõiste „transpordi valdkonna teenused” vastab teenustele, mida reguleeritakse EL toimimise lepingu kolmanda osa VI jaotises, kuhu kuuluvad aluslepingu artiklid 90–100 ja mis käsitleb ühist transpordipoliitikat, ning mis on vastavalt ELTL artikli 58 lõikele 1 teenuste osutamise vabadust käsitlevate aluslepingu sätete kohaldamisalast välja arvatud.
Kuigi nimetatud VI jaotise sätted ei sisalda mõiste „transport” määratlust, tuleneb ELTL artikli 100 lõikest 1, et see mõiste hõlmab „siseveetransporti”. Nõnda on liidu seadusandja ELTL artikli 100 lõike 2 alusel vastu võtnud mitmeid ühiseeskirju mereveoteenuse kohta, näiteks nõukogu 7. detsembri 1992. aasta määruse (EMÜ) nr 3577/92 teenuste osutamise vabaduse põhimõtte kohaldamise kohta merevedudel liikmesriikides (merekabotaaž) (
ELT L 364, lk 7
; ELT eriväljaanne 06/02, lk 10).
Mis järgmiseks puudutab direktiivi 2006/123 artikli 2 lõike 2 punkti d eesmärki ja ülesehitust, siis tuleb sarnaselt selle direktiivi põhjenduses 21 märgitule tõdeda, et selle direktiivi reguleerimisalast on välja jäetud transporditeenused, sealhulgas linnatransport.
Sellest väljajätmisest ei tulene siiski, et mis tahes teenused, mis hõlmavad veeteid pidi sõitmist, tuleb automaatselt liigitada „transpordiks” või „linnatranspordiks” selle direktiivi tähenduses.
Seda liiki teenus võib lisaks sõidule nimelt hõlmata üht või mitut muud elementi, mis kuuluvad majandusvaldkonda, mille liidu seadusandja on arvanud direktiivi 2006/123 kohaldamisalasse. Neil asjaoludel tuleb kontrollida, mis on vaidlusaluse teenuse peamine eesmärk.
Viimaseks tuleb seoses direktiiviga 2006/123 kehtestatud süsteemiga meelde tuletada, et nähtuvalt selle põhjendusest 7 luuakse kõnealuse direktiiviga üldine õiguslik raamistik, mis on kasulik paljude erinevate teenuste osutamise seisukohalt ning võtab samas arvesse eri liiki tegevuste ja kutsealade eripära ja reguleerimissüsteeme ning samuti teisi üldist huvi pakkuvaid eesmärke, sealhulgas rahvatervise kaitset. Sellest tuleneb, et liidu seadusandja on sõnaselgelt soovinud seada omavahel tasakaalu ühelt poolt eesmärgi kõrvaldada takistused teenuseosutajate asutamisvabaduselt ja teenuste vabalt liikumiselt ning teiselt poolt vajaduse säilitada teatud tundlike tegevusalade, eeskätt tarbijakaitsega seotud tegevuse eripära (vt selle kohta kohtuotsus Femarbel,
C‑57/12
,
EU:C:2013:517
, punkt
).
Sellega seoses tuleb märkida, et direktiivi 2006/123 põhjenduse 33 kohaselt on selle direktiivi kohaldamisalasse kuuluvate tarbijatele osutatavate teenustega hõlmatud ka teenused turismi valdkonnas, sealhulgas reisijuhtide tegevus.
Liikmesriigi kohtul tuleb neid täpsustusi arvesse võttes kindlaks teha, kas tegevus, mille jaoks põhikohtuasjas käsitletavat tegevusluba taotletakse, kuulub mõiste „transporditeenused” alla direktiivi 2006/123 artikli 2 lõike 2 punkti d tähenduses, ning kas see tegevus on seetõttu selle direktiivi kohaldamisalast välja jäetud (vt analoogia alusel kohtuotsus Femarbel,
C‑57/12
,
EU:C:2013:517
, punkt
).
Euroopa Kohus, kelle ülesanne on anda siseriiklikule kohtule tarvilik vastus, on siiski pädev andma põhikohtuasja toimiku ning talle esitatud kirjalike ja suuliste seisukohtade alusel juhiseid, mis võimaldavad liikmesriigi kohtul asja lahendada (vt eelkõige kohtuotsus Sokoll-Seebacher,
C‑367/12
,
EU:C:2014:68
, punkt
).
Käesoleval juhul ilmneb eelotsusetaotluses kirjeldatud asjaoludest, mida Euroopa Kohtule esitatud kirjalikes seisukohtades ei ole vaidlustatud, et kuigi esmapilgul näib, et põhikohtuasjas vaidluse all oleva teenuse puhul on tegemist „siseveetranspordiga” ELTL artikli 100 lõike 1 tähenduses, on selle eesmärk pigem pakkuda selle teenuse kasutajatele meelelahutusteenust piduliku sündmuse raames kui transporti Amsterdami linna ühest punktist teise.
Sellega seoses on selge, et kõnealune teenus ei ole hõlmatud ühegi ühise erieeskirjaga, mis liidu seadusandja on ELTL artikli 100 lõike 2 alusel vastu võtnud.
Sellest tuleneb, et niisuguse tegevuse peamine eesmärk ei näi olevat transporditeenuse osutamine direktiivi 2006/123 artikli 2 lõike 2 punkti d tähenduses – eelotsusetaotluse esitanud kohtul tuleb seda asjaolu kontrollida –, ja kuna teised viidatud artikli 2 lõikes 2 mainitud erandid ei ole kohaldatavad, siis kuulub see tegevus kõnealuse direktiivi kohaldamisalasse.
Järelikult tuleb kohtuasja C‑340/14 esimesele küsimusele vastata, et direktiivi 2006/123 artikli 2 lõike 2 punkti d tuleb tõlgendada nii, et kui eelotsusetaotluse esitanud kohtu kontroll ei näita teisiti, ei kujuta selline tegevus, nagu on põhikohtuasjas vaidluse all oleva tegevusloa taotluse ese ja mis seisneb reisijatele tasu eest paadisõidu pakkumises, mille käigus neile korraldatakse ürituste raames linnaekskursioon veeteid mööda, endast „transpordi valdkonna teenust” nimetatud sätte tähenduses, mis on viidatud direktiivi kohaldamisalast välja jäetud.
Direktiivi 2006/123 artikli 11 lõike 1 punkti b tõlgendamine seoses tegevuslubade kehtivusajaga
Neljanda küsimusega kohtuasjas C‑40/14 palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitust selle kohta, kas direktiivi 2006/123 artikli 11 lõike 1 punkti b tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus see, et liikmesriigi pädevad ametiasutused väljastavad niisuguse tegevuse jaoks, nagu on vaidluse all põhikohtuasjas, piiramatu kehtivusajaga tegevuslube, samas kui mainitud ametiasutuste poolt sel otstarbel väljastatavate tegevuslubade arv on ülekaalukast üldisest huvist lähtuvalt piiratud.
Sellega seoses tuleb märkida, et nähtuvalt direktiivi 2006/123 artikli 11 lõikest 1 ei tohi teenusepakkujatele antavad load olla piiratud kehtivusajaga, välja arvatud nimetatud lõikes ammendavalt loetletud juhtudel, mille hulka kuulub olukord, kus lubade arv on ülekaalukast üldisest huvist lähtuvalt piiratud.
Sellest tuleneb, et kui saadaval olevate lubade arv on niisugusest ülekaalukast üldisest huvist lähtuvalt piiratud, peavad load omakorda olema piiratud kehtivusajaga.
Ka kohtujurist märkis oma ettepaneku punktis 68, et selles küsimuses ei saa liikmesriigi pädevatel ametiasutustel olla mingit kaalutlusõigust, sest vastasel juhul kahjustaks see direktiivi 2006/123 artikliga 11 taotletavat eesmärki tagada teenuseosutajatele juurdepääs asjaomasele turule.
Käesoleval juhul ilmneb ka esitatud küsimuse sõnastusest, et eelotsusetaotluse esitanud kohus on juba tõdenud, et põhikohtuasjas käsitletavad õigusnormid, mis piiravad kõnealuse tegevusega tegelemiseks antavate lubade arvu, teenivad eesmärke, mis lähtuvad ülekaalukast üldisest huvist direktiivi 2006/123 artikli 4 punkti 8 tähenduses ehk keskkonnakaitsest ja avaliku julgeolekust.
Sellest järeldub, et põhikohtuasja asjaoludel ei tohi pädevate ametiasutuste antavad tegevusload olla piiramatu kehtivusajaga.
Seetõttu tuleb kohtuasja C‑340/14 neljandale küsimusele vastata, et direktiivi 2006/123 artikli 11 lõike 1 punkti b tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus see, et liikmesriigi pädevad ametiasutused väljastavad niisuguse tegevuse jaoks, nagu on vaidluse all põhikohtuasjas, piiramatu kehtivusajaga tegevuslube, samas kui mainitud ametiasutuste poolt sel otstarbel väljastatavate tegevuslubade arv on ülekaalukast üldisest huvist lähtuvalt piiratud.
Direktiivi 2006/123 artikli 10 lõike 2 punkti c tõlgendamine seoses tegevuslubade andmise tingimustega
Kohtuasjas C‑341/14 esitatud kolmanda küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas direktiivi 2006/123 artikli 10 lõike 2 punkti c tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus niisugune meede, nagu on vaidluse all põhikohtuasjas ja mis seab aknabordellide käitamises seisneva tegevusega, mille käigus üüritakse tube vahetuste kaupa välja, tegelemiseks tegevusloa andmise tingimuseks selle, et teenuseosutaja suudaks suhelda nende teenuste kasutajatele ehk käesoleval juhul prostituutidele arusaadavas keeles.
Sellega seoses tuleb kõigepealt rõhutada, et eelotsusetaotluse esitanud kohus on eelotsusetaotluses juba tõdenud, et nimetatud tingimus teenib eesmärki, mille puhul on tegemist „olulise avaliku huviga seotud põhjusega” direktiivi 2006/123 artikli 4 punkti 8 tähenduses ehk avaliku korraga ja käesolevas asjas täpsemalt prostituutide suhtes toime panda võidavate niisuguste süütegude ennetamisega, nagu inimkaubandus, prostitutsioonile sundimine ja alaealiste prostitutsioon, ning järelikult on see tingimus põhjendatud „olulise avaliku huviga seotud põhjuse” tõttu selle direktiivi artikli 10 lõike 2 punkti b tähenduses.
Neil asjaoludel tuleb esitatud küsimusele vastamiseks analüüsida – nagu rõhutasid Madalmaade valitsus ja Euroopa Komisjon –, kas niisugune tingimus on proportsionaalne kaitstava „olulise avaliku huviga” direktiivi 2006/123 artikli 10 lõike 2 punkti c tähenduses.
Sellega seoses tuleb meenutada, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on teenuste osutamise vabadust piiravad liikmesriigi meetmed, mis teenivad ülekaalukast üldisest huvist lähtuvat eesmärki, lubatavad ainult tingimusel, et need on selle eesmärgi saavutamiseks sobivad ega lähe kaugemale selle eesmärgi saavutamiseks vajalikust (vt selle kohta eelkõige kohtuotsus Las,
C‑202/11
,
EU:C:2013:239
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Lõppastmes on meetme kirjeldatud nõuetele vastavuse kontrollimine eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne, sest nimetatud kohtul on ainsana pädevus hinnata põhikohtuasja asjaolusid. Küll aga on Euroopa Kohus, kellel tuleb anda tarvilik vastus eelotsusetaotluse esitanud kohtule, vastavalt käesoleva kohtuotsuse punktis 55 meenutatud kohtupraktikale pädev andma põhikohtuasja toimiku ning talle esitatud kirjalike ja suuliste seisukohtade alusel juhiseid, mis võimaldavad liikmesriigi kohtul asja lahendada.
Käesoleval juhul tuleb esiteks seoses küsimusega, kas põhikohtuasjas vaidluse all olev meede on sobiv taotletava eesmärgi saavutamiseks, märkida, et Euroopa Kohtule esitatud asjaoludest ilmneb, et sisuliselt on kõnealuse keeleoskuse tingimuse eesmärk tugevdada järelevalvet prostitutsiooniga seotud kriminaalse tegevuse üle, delegeerides osa sellest järelevalvest bordellide käitajatele, kellele antakse vahendid niisuguse kriminaalse tegevuse esinemise märkide ennetavaks kindlakstegemiseks.
Niisugune meede tundub olevat taotletava eesmärgi saavutamiseks sobiv, kuivõrd see võimaldab prostituutidel teavitada bordellide käitajaid otse ja selgelt kõigist asjaoludest, mis võivad anda aimu prostitutsiooniga seotud süütegude toimepanemisest, lihtsustades seeläbi liikmesriigi pädevatel ametiasutustel vajaliku kontrolli teostamist riigi karistusõigusnormide järgimise üle (vt analoogia alusel kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa,
C‑490/04
,
EU:C:2007:430
, punkt
).
Teiseks tuleb seoses küsimusega, kas vaidlusalune meede läheb kaugemale, kui on vajalik taotletava eesmärgi saavutamiseks, esiteks märkida, et see meede piirdub ainult selle ettenägemisega, et tuleb kasutada ükskõik millist asjassepuutuvatele pooltele arusaadavat keelt, piirates teenuste osutamise vabadust seega vähem kui meede, millega kohustataks kasutama asjaomase liikmesriigi ametlikku keelt või mõnda muud kindlaksmääratud keelt (vt analoogia alusel kohtuotsus Las,
C‑202/11
,
EU:C:2013:239
, punkt
).
Järgmiseks tuleb märkida, et põhikohtuasjas vaidluse all olev meede ei tundu ette nägevat keeleoskuse kõrgtaset, vaid piirdub üksnes nõudmisega, et pooled peavad suutma üksteisest aru saada.
Viimaseks tuleb lisada, et taotletava ülekaalukat üldist huvi teeniva eesmärgi saavutamiseks ei näi olevat vähem piiravaid meetmeid. Täpsemalt – nagu väitis ka Madalmaade valitsus –, võiks kolmanda isiku osalemine, mille pakkus välja J. Harmsen, kõnealuse tegevuse eripära arvestades avaldada bordelli käitaja ja prostituutide suhetele kahjulikku mõju; seda asjaolu peab kontrollima liikmesriigi kohus. Kontrollkaamerad aga ei võimalda süütegusid tingimata ennetavalt kindlaks teha.
Seetõttu tuleb kohtuasja C‑341/14 kolmandale küsimusele vastata, et direktiivi 2006/123 artikli 10 lõike 2 punkti c tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus niisugune meede, nagu on vaidluse all põhikohtuasjas ja mis seab aknabordellide käitamises seisneva tegevusega, mille käigus üüritakse tube vahetuste kaupa välja, tegelemiseks tegevusloa andmise tingimuseks selle, et teenuseosutaja suudaks suhelda nende teenuste kasutajatele – käesoleval juhul prostituutidele – arusaadavas keeles, kuna see tingimus on sobiv taotletava, üldisest huvist lähtuva eesmärgi saavutamiseks ehk prostitutsiooniga seotud süütegude ennetamiseks, ega lähe kaugemale selle eesmärgi saavutamiseks vajalikust – neid asjaolusid peab kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus.
Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (kolmas koda) otsustab:

1.
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12. detsembri 2006. aasta direktiivi 2006/123/EÜ teenuste kohta siseturul artikli 2 lõike 2 punkti d tuleb tõlgendada nii, et kui eelotsusetaotluse esitanud kohtu kontroll ei näita teisiti, ei kujuta selline tegevus, nagu on põhikohtuasjas vaidluse all oleva tegevusloa taotluse ese ja mis seisneb reisijatele tasu eest paadisõidu pakkumises, mille käigus neile korraldatakse ürituste raames linnaekskursioon veeteid mööda, endast „transpordi valdkonna teenust” nimetatud sätte tähenduses, mis on viidatud direktiivi kohaldamisalast välja jäetud.

2.
Direktiivi 2006/123 artikli 11 lõike 1 punkti b tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus see, et liikmesriigi pädevad ametiasutused väljastavad niisuguse tegevuse jaoks, nagu on vaidluse all põhikohtuasjas, piiramatu kehtivusajaga tegevuslube, samas kui mainitud ametiasutuste poolt sel otstarbel väljastatavate tegevuslubade arv on ülekaalukast üldisest huvist lähtuvalt piiratud.

3.
Direktiivi 2006/123 artikli 10 lõike 2 punkti c tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus niisugune meede, nagu on vaidluse all põhikohtuasjas ja mis seab aknabordellide käitamises seisneva tegevusega, mille käigus üüritakse tube vahetuste kaupa välja, tegelemiseks tegevusloa andmise tingimuseks selle, et teenuseosutaja suudaks suhelda nende teenuste kasutajatele – käesoleval juhul prostituutidele – arusaadavas keeles, kuna see tingimus on sobiv taotletava üldisest huvist lähtuva eesmärgi saavutamiseks ehk prostitutsiooniga seotud süütegude ennetamiseks ega lähe kaugemale selle eesmärgi saavutamiseks vajalikust – neid asjaolusid peab kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus.

Allkirjad
(
*
)   Kohtumenetluse keel: hollandi.