CELEX: 62013TJ0623
Zugang zu Dokumenten
Verordnung (EG) Nr. 1049/2001
Dokumente betreffend zwei nationale Wettbewerbsverfahren
Dokumente, die eine nationale Wettbewerbsbehörde der Kommission im Rahmen der nach dem Unionsrecht vorgesehenen Zusammenarbeit vorgelegt hat
Verweigerung des Zugangs
Ausnahme zum Schutz des Zwecks von Inspektions-, Untersuchungs- und Audittätigkeiten
Ausnahme zum Schutz der geschäftlichen Interessen eines Dritten
Keine Pflicht des betroffenen Organs zur Vornahme einer konkreten und individuellen Prüfung des Inhalts der im Zugangsantrag angeführten Dokumente, wenn die betreffende Untersuchung endgültig abgeschlossen ist
Keine Notwendigkeit einer prozessleitenden Maßnahme zur Aufforderung zur Vorlage der streitigen Dokumente
Nichtberücksichtigung der besonderen Situation des Antragstellers

Rechtlicher Rahmen
1.
Unionsregelung über den Zugang zu Dokumenten
Art. 15 Abs. 3 AEUV lautet:
„Jeder Unionsbürger sowie jede natürliche oder juristische Person mit Wohnsitz oder satzungsgemäßem Sitz in einem Mitgliedstaat hat das Recht auf Zugang zu Dokumenten der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union, unabhängig von der Form der für diese Dokumente verwendeten Träger, vorbehaltlich der Grundsätze und Bedingungen, die nach diesem Absatz festzulegen sind.
…“
Diese Grundsätze und Bedingungen wurden durch die Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (
ABl. L 145, S. 43
) festgelegt.
Art. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 bestimmt:
„(1)   Jeder Unionsbürger sowie jede natürliche oder juristische Person mit Wohnsitz oder Sitz in einem Mitgliedstaat hat vorbehaltlich der in dieser Verordnung festgelegten Grundsätze, Bedingungen und Einschränkungen ein Recht auf Zugang zu Dokumenten der Organe.
…
(3)   Diese Verordnung gilt für alle Dokumente eines Organs, das heißt Dokumente aus allen Tätigkeitsbereichen der Union, die von dem Organ erstellt wurden oder bei ihm eingegangen sind und sich in seinem Besitz befinden.
…“
Nach Art. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001, der Ausnahmen vom Recht auf Zugang festlegt, gilt:
„…
(2)   Die Organe verweigern den Zugang zu einem Dokument, durch dessen Verbreitung Folgendes beeinträchtigt würde:
—
der Schutz der geschäftlichen Interessen einer natürlichen oder juristischen Person, einschließlich des geistigen Eigentums,
—
der Schutz von Gerichtsverfahren und der Rechtsberatung,
—
der Schutz des Zwecks von Inspektions-, Untersuchungs- und Audittätigkeiten,
es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung.
(3)   Der Zugang zu einem Dokument, das von einem Organ für den internen Gebrauch erstellt wurde oder bei ihm eingegangen ist und das sich auf eine Angelegenheit bezieht, in der das Organ noch keinen Beschluss gefasst hat, wird verweigert, wenn eine Verbreitung des Dokuments den Entscheidungsprozess des Organs ernstlich beeinträchtigen würde, es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung.
Der Zugang zu einem Dokument mit Stellungnahmen zum internen Gebrauch im Rahmen von Beratungen und Vorgesprächen innerhalb des betreffenden Organs wird auch dann, wenn der Beschluss gefasst worden ist, verweigert, wenn die Verbreitung des Dokuments den Entscheidungsprozess des Organs ernstlich beeinträchtigen würde, es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung.
(4)   Bezüglich Dokumente Dritter konsultiert das Organ diese, um zu beurteilen, ob eine der Ausnahmeregelungen der Absätze 1 oder 2 anwendbar ist, es sei denn, es ist klar, dass das Dokument verbreitet werden muss bzw. nicht verbreitet werden darf.
(5)   Ein Mitgliedstaat kann das Organ ersuchen, ein aus diesem Mitgliedstaat stammendes Dokument nicht ohne seine vorherige Zustimmung zu verbreiten.
(6)   Wenn nur Teile des angeforderten Dokuments einer der Ausnahmen unterliegen, werden die übrigen Teile des Dokuments freigegeben.
(7)   Die Ausnahmen gemäß den Absätzen 1 bis 3 gelten nur für den Zeitraum, in dem der Schutz aufgrund des Inhalts des Dokuments gerechtfertigt ist. Die Ausnahmen gelten höchstens für einen Zeitraum von 30 Jahren. Im Falle von Dokumenten, die unter die Ausnahmeregelungen bezüglich der Privatsphäre oder der geschäftlichen Interessen fallen, und im Falle von sensiblen Dokumenten können die Ausnahmen erforderlichenfalls nach Ablauf dieses Zeitraums weiter Anwendung finden.“
Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 bestimmt:
„Anträge auf Zugang zu einem Dokument sind in schriftlicher, einschließlich elektronischer, Form in einer der in Artikel 314 [EG] aufgeführten Sprachen zu stellen und müssen so präzise formuliert sein, dass das Organ das betreffende Dokument ermitteln kann. Der Antragsteller ist nicht verpflichtet, Gründe für seinen Antrag anzugeben.“
Art. 12 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 lautet:
„Die Organe machen, soweit möglich, die Dokumente direkt in elektronischer Form oder über ein Register gemäß den Bestimmungen des betreffenden Organs öffentlich zugänglich.“
2.
Wettbewerbsrecht der Union
Art. 11 der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 des Rates vom 16. Dezember 2002 zur Durchführung der in den Artikeln [101 AEUV] und [102 AEUV] niedergelegten Wettbewerbsregeln (
ABl. 2003, L 1, S. 1
) bestimmt:
„(1)   Die Kommission und die Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten arbeiten bei der Anwendung der Wettbewerbsregeln der Gemeinschaft eng zusammen.
…
(4)   Spätestens 30 Tage vor Erlass einer Entscheidung, mit der die Abstellung einer Zuwiderhandlung angeordnet wird, Verpflichtungszusagen angenommen werden oder der Rechtsvorteil einer Gruppenfreistellungsverordnung entzogen wird, unterrichten die Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten die Kommission. Zu diesem Zweck übermitteln sie der Kommission eine zusammenfassende Darstellung des Falles, die in Aussicht genommene Entscheidung oder, soweit diese Unterlage noch nicht vorliegt, jede sonstige Unterlage, der die geplante Vorgehensweise zu entnehmen ist. Diese Informationen können auch den Wettbewerbsbehörden der anderen Mitgliedstaaten zugänglich gemacht werden. Auf Ersuchen der Kommission stellt die handelnde Wettbewerbsbehörde der Kommission sonstige ihr vorliegende Unterlagen zur Verfügung, die für die Beurteilung des Falles erforderlich sind. Die der Kommission übermittelten Informationen können den Wettbewerbsbehörden der anderen Mitgliedstaaten zugänglich gemacht werden. Die einzelstaatlichen Wettbewerbsbehörden können zudem Informationen untereinander austauschen, die zur Beurteilung eines von ihnen nach Artikel [101 AEUV] und [102 AEUV] behandelten Falles erforderlich sind.
…“
Art. 27 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1/2003 sieht vor:
„Die Verteidigungsrechte der Parteien müssen während des Verfahrens in vollem Umfang gewahrt werden. Die Parteien haben Recht auf Einsicht in die Akten der Kommission, vorbehaltlich des berechtigten Interesses von Unternehmen an der Wahrung ihrer Geschäftsgeheimnisse. Von der Akteneinsicht ausgenommen sind vertrauliche Informationen sowie interne Schriftstücke der Kommission und der Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten. Insbesondere ist die Korrespondenz zwischen der Kommission und den Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten oder zwischen den Letztgenannten, einschließlich der gemäß Artikel 11 und Artikel 14 erstellten Schriftstücke, von der Akteneinsicht ausgenommen. Die Regelung dieses Absatzes steht der Offenlegung und Nutzung der für den Nachweis einer Zuwiderhandlung notwendigen Informationen durch die Kommission in keiner Weise entgegen.“
Art. 28 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1/2003 lautet:
„Unbeschadet des Austauschs und der Verwendung der Informationen gemäß den Artikeln 11, 12, 14, 15 und 27 sind die Kommission und die Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten und ihre Beamten, ihre Bediensteten und andere unter ihrer Aufsicht tätigen Personen sowie die Beamten und sonstigen Bediensteten anderer Behörden der Mitgliedstaaten verpflichtet, keine Informationen preiszugeben, die sie bei der Anwendung dieser Verordnung erlangt oder ausgetauscht haben und die ihrem Wesen nach unter das Berufsgeheimnis fallen. Diese Verpflichtung gilt auch für alle Vertreter und Experten der Mitgliedstaaten, die an Sitzungen des Beratenden Ausschusses nach Artikel 14 teilnehmen.“
Vorgeschichte des Rechtsstreits
Die Klägerin, Unión de Almacenistas de Hierros de España, stellte bei der Europäischen Kommission am 25. Februar 2013 zwei Erstanträge auf Zugang zum gesamten Schriftwechsel, der innerhalb des in Art. 11 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1/2003 vorgesehenen Rahmens zwischen der Kommission und der Comisión Nacional de la Competencia (CNC, spanische Wettbewerbsbehörde) in Bezug auf zwei von der letztgenannten Behörde gemäß Art. 101 AEUV eingeleitete nationale Verfahren geführt wurde.
Nach Einholung der Stellungnahme der CNC antwortete die Kommission auf die Erstanträge der Klägerin mit Schreiben vom 11. April 2013. Sie gewährte Zugang zu den Empfangsbestätigungen, die ihre Generaldirektion (GD) Wettbewerb an die CNC übermittelt hatte. Sie gab auch an, dass ihre GD auf die Mitteilung der in Art. 11 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1/2003 genannten Informationen durch die CNC nicht geantwortet habe. Den Zugang zu den übrigen beantragten Dokumenten, d. h. die Entscheidungsentwürfe der CNC zu den beiden in Rede stehenden nationalen Verfahren einerseits und die Zusammenfassungen in englischer Sprache der beiden von der CNC eingeleiteten Verfahren andererseits, verweigerte sie schließlich.
Mit Schreiben vom 25. April 2013 stellte die Klägerin nach Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 einen Zweitantrag. Mit gleichem Schreiben stellte sie auch einen neuen Erstantrag auf Zugang zum Register und zu den Zusammenfassungen möglicher Besprechungen zwischen der Kommission und der CNC zu den beiden von der letztgenannten Behörde eingeleiteten nationalen Verfahren.
Mit Schreiben vom 18. September 2013 lehnte die Kommission den mit Schreiben vom 25. April 2013 gestellten Zweitantrag ausdrücklich ab (im Folgenden: angefochtener Beschluss).
In dem angefochtenen Beschluss gab die Kommission drei Gründe an, und zwar erstens eine Ausnahme zum Schutz der geschäftlichen Interessen gemäß Art. 4 Abs. 2 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001, zweitens eine Ausnahme zum Schutz des Zwecks von Untersuchungstätigkeiten gemäß Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 und drittens eine Ausnahme wegen einer Beeinträchtigung des Entscheidungsprozesses des Organs gemäß Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 dieser Verordnung. Darüber hinaus weigerte sich die Kommission, auf der Grundlage von Art. 4 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1049/2001 einen teilweisen Zugang zu den streitigen Dokumenten zu gewähren.
Die Kommission stützte sich im Wesentlichen darauf, dass eine allgemeine Vermutung dafür bestehe, dass durch die Verbreitung von Unterlagen wie die streitigen Dokumente der Schutz der geschäftlichen Interessen der betroffenen Unternehmen und der Schutz des Zwecks von Untersuchungstätigkeiten beeinträchtigt würde.
Die Kommission gab an, die Rechtsprechung des Gerichtshofs sehe, insbesondere im Bereich der Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen, die Anwendung einer solchen allgemeinen Vermutung vor.
Nach Ansicht der Kommission gilt eine solche Vermutung für Dokumente, die ihr eine nationale Wettbewerbsbehörde auf der Grundlage von Art. 11 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1/2003 vorgelegt hat, entsprechend.
Die Kommission rechtfertigte auch ihre Weigerung, teilweisen Zugang zu den streitigen Dokumenten zu gewähren, mit dem Bestehen einer solchen Vermutung.
Die Kommission ging im Übrigen auf die von der Klägerin in ihrem Zweitantrag vorgetragenen Argumente ein. Sie gab insbesondere an, der Umstand, dass es sich bei der Klägerin um eine Einrichtung ohne Gewinnerzielungsabsicht handle, wirke sich nicht auf das Recht auf Zugang zu Dokumenten aus, da die Verordnung Nr. 1049/2001 jedermann ein Recht auf Zugang zu den Dokumenten der Organe gewährleisten und nicht etwa Regeln zum Schutz des besonderen Interesses einzelner Personen festlegen solle.
Die Kommission gab ferner an, der Dialog, den sie mit den nationalen Wettbewerbsbehörden aufgenommen habe, erfordere ein Klima gegenseitigen Vertrauens zwischen ihr und diesen Behörden, und diese seien zur Aufnahme eines solchen Dialogs nur bereit, wenn ihre in diesem Zusammenhang dargelegten Auffassungen vertraulich blieben.
Die Kommission führte schließlich aus, kein überwiegendes öffentliches Interesse könne die Verbreitung der streitigen Dokumente rechtfertigen.
Verfahren und Anträge der Verfahrensbeteiligten
Mit Klageschrift, die am 27. November 2013 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben.
Die Klägerin beantragt,
—
den angefochtenen Beschluss für nichtig zu erklären;
—
der Kommission aufzugeben, dem Gericht die Dokumente, zu denen sie den Zugang verweigert hat, zur Prüfung und zur Feststellung der Richtigkeit der in der Klageschrift gemachten Angaben vorzulegen;
—
der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
Die Kommission beantragt,
—
die Klage als unbegründet abzuweisen;
—
der Klägerin die Kosten aufzuerlegen.
Mit Schriftsatz, der am 16. Mai 2014 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Bundesrepublik Deutschland beantragt, als Streithelferin zur Unterstützung der Kommission zugelassen zu werden.
Mit Beschluss des Präsidenten der Zweiten Kammer des Gerichts vom 9. Juli 2014 ist die Bundesrepublik Deutschland in der vorliegenden Rechtssache als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge der Kommission zugelassen worden. Da der Streithilfeantrag nach Ablauf der Frist von Art. 115 § 1 der Verfahrensordnung des Gerichts, die um die in Art. 102 § 2 dieser Verfahrensordnung vorgesehene Entfernungsfrist verlängert worden war, eingereicht worden ist, ist der Bundesrepublik Deutschland gestattet worden, in der mündlichen Verhandlung auf der Grundlage des ihr übermittelten Sitzungsberichts Stellung zu nehmen.
Rechtliche Würdigung
1.
Zum Antrag auf Nichtigerklärung
Die Klägerin führt zwei Klagegründe an. Mit dem ersten Klagegrund macht sie geltend, die Kommission habe ihren Antrag nicht konkret und individuell geprüft. Sie trägt vor, das Fehlen einer konkreten und individuellen Prüfung führe zur Rechtswidrigkeit des angefochtenen Beschlusses.
Mit dem zweiten Klagegrund wendet sie sich gegen die drei von der Kommission vorgetragenen Gründe (siehe oben, Rn. 14). Sie macht geltend, keine der Ausnahmen, auf die sich die Kommission in dem angefochtenen Beschluss gestützt habe, habe dieser erlaubt, den Zugang zu den streitigen Dokumenten zu verweigern, und folglich seien Art. 4 Abs. 2 erster und dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 sowie Art. 4 Abs. 3 dieser Verordnung in dem angefochtenen Beschluss rechtsfehlerhaft angewandt worden.
Zum ersten Klagegrund: keine konkrete und individuelle Prüfung des Antrags der Klägerin auf Zugang
Festzustellen ist, dass die Kommission in dem angefochtenen Beschluss den Antrag der Klägerin auf Zugang nicht konkret und individuell geprüft hat.
Hierzu macht die Kommission geltend, sie sei nicht verpflichtet gewesen, konkret und individuell zu prüfen, ob der Klägerin der Zugang zu den streitigen Dokumenten gewährt werden könne, da sie zu Recht habe annehmen dürfen, dass dieser Zugang die gemäß Art. 4 Abs. 2 erster und dritter Gedankenstrich und Abs. 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 geschützten Interessen beeinträchtigen würde.
Daher ist zu prüfen, ob die Anwendung einer allgemeinen Vermutung es, wie die Kommission vorträgt, rechtfertigte, den Zugang zu diesen Dokumenten zu verweigern, ohne dass der Inhalt jedes der streitigen Dokumente individuell untersucht werden musste.
Eine solche Untersuchung fällt jedoch unter die Prüfung der Anwendung der einschlägigen Bestimmungen der Verordnung Nr. 1049/2001 durch die Kommission und folglich unter die Beurteilung der Begründetheit des zweiten Klagegrundes der Klägerin. Daher ist vor einer endgültigen Beantwortung des ersten Klagegrundes der zweite Klagegrund zu prüfen.
Zum zweiten Klagegrund: rechtsfehlerhafte Anwendung der Verordnung Nr. 1049/2001
Die Klägerin betont, der Begriff der Untersuchung, wie er sich aus Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 ergebe, verweise auf die Organe oder sonstigen Stellen der Union und nicht auf nationale Organe oder Stellen.
Sie macht im Übrigen geltend, die CNC habe Konsequenzen aus den von ihr durchgeführten Untersuchungen gezogen und endgültige Entscheidungen erlassen. Die Kommission könne sich daher nicht mehr wirksam auf die Ausnahmen des Schutzes der Untersuchungstätigkeiten, der geschäftlichen Interessen und des Entscheidungsprozesses berufen. Der Umstand, dass diese Entscheidungen zum Zeitpunkt des angefochtenen Beschlusses Gegenstand einer Klage gewesen seien, wirke sich in diesem Zusammenhang nicht aus, da eine mögliche gerichtliche Aufhebung dieser Entscheidungen wegen der Regelungen des spanischen Wettbewerbsrechts zur Verjährung von Straftaten nicht zu einer erneuten Eröffnung dieser Untersuchungen führen könne.
Die Klägerin beruft sich auch auf verschiedene Punkte, die ihre besondere Situation ausmachten. Hierzu führt sie zunächst die Tatsache an, dass manche der beantragten Dokumente ihr von den spanischen nationalen Behörden übermittelt worden seien. Sie gibt auch an, sie sei die einzige juristische Person, die von den in Rede stehenden Verfahren betroffen sei.
Die Klägerin führt näher aus, sie sei eine Einrichtung ohne Gewinnerzielungsabsicht und ohne Geschäftstätigkeit. Da sie die einzige juristische Person sei, die von den in Rede stehenden Verfahren betroffen sei, könne die Übermittlung der von ihr beantragten Dokumente nicht im Sinne von Art. 4 Abs. 2 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 geschäftliche Interessen beeinträchtigen.
Die Klägerin fügt schließlich hinzu, die Kommission sei unter den Umständen des vorliegenden Falles nicht in einen Entscheidungsprozess im Sinne von Art. 4 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 eingebunden gewesen, und bei den streitigen Dokumenten habe es sich außerdem nicht um interne Unterlagen gehandelt.
Die Kommission macht geltend, dem Vorbringen der Klägerin könne nicht gefolgt werden, wobei sie sich insbesondere auf die allgemeine Vermutung stützt, dass durch die Verbreitung von Unterlagen wie den streitigen Dokumenten der Schutz der geschäftlichen Interessen der betroffenen Unternehmen und der Schutz des Zwecks von Untersuchungstätigkeiten beeinträchtigt würde.
Zunächst ist zu untersuchen, ob die Kommission Art. 4 Abs. 2 erster und dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 richtig angewandt hat. Hierzu ist als Erstes zu prüfen, ob die streitigen Dokumente, die eine nationale Wettbewerbsbehörde der Kommission auf der Grundlage von Art. 11 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1/2003 vorgelegt hat, in Zusammenhang mit einer in Art. 4 Abs. 2 erster und dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 erwähnten Tätigkeit stehen, und als Zweites ist zu untersuchen, ob auf solche Dokumente eine allgemeine Vermutung anwendbar ist.
Dokumente, die in Zusammenhang mit einer in Art. 4 Abs. 2 erster und dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 erwähnten Tätigkeit stehen
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass nach den in Art. 4 Abs. 2 erster und dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 genannten Ausnahmen die Organe, sofern kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung besteht, den Zugang zu einem Dokument verweigern, wenn durch dessen Verbreitung der Schutz der geschäftlichen Interessen einer natürlichen oder juristischen Person bzw. der Schutz des Zwecks von Inspektions-, Untersuchungs- und Audittätigkeiten beeinträchtigt würde.
Fest steht, dass die CNC die Dokumente der Kommission auf der Grundlage von Art. 11 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1/2003 vorgelegt hat.
Nach Art. 11 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1/2003 übermitteln die Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten der Kommission vor dem Erlass einer Entscheidung, mit der die Abstellung einer Zuwiderhandlung angeordnet wird, Verpflichtungszusagen angenommen werden oder der Rechtsvorteil einer Gruppenfreistellungsverordnung entzogen wird, eine zusammenfassende Darstellung des Falles sowie die in Aussicht genommene Entscheidung und stellen der Kommission auf deren Ersuchen sonstige ihnen vorliegende Unterlagen zur Verfügung, die für die Beurteilung des Falles erforderlich sind.
Erstens wurden die im vorliegenden Fall der Kommission übermittelten Dokumente von der CNC im Rahmen einer Untersuchung zur Anwendung von Art. 101 AEUV gesammelt, deren Ziel es war, ausreichende Informationen und Beweismittel zusammenzutragen, um konkrete gegen diese Bestimmung verstoßende Praktiken zu ahnden (vgl. entsprechend Urteil vom 13. September 2013, Niederlande/Kommission, T‑380/08, Slg,
EU:T:2013:480
, Rn. 33).
Der Umstand, dass die betreffende Untersuchung von einer Behörde eines Mitgliedstaats und nicht von einem Organ durchgeführt wurde, wirkt sich nicht auf die Frage aus, ob die Dokumente in den Anwendungsbereich von Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 fallen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 6. Juli 2006, Franchet und Byk/Kommission, T‑391/03 und T‑70/04, Slg,
EU:T:2006:190
, Rn. 121 bis 124). Aus dem Wortlaut dieser Bestimmung geht nämlich nicht hervor, dass es sich bei den betreffenden Inspektions-, Untersuchungs- und Audittätigkeiten ausschließlich um solche der Unionsorgane handelt, im Gegensatz zu Art. 4 Abs. 3 der Verordnung, der dem Schutz des Entscheidungsprozesses „des Organs“ dient. Außerdem hat der Gerichtshof entschieden, dass der in Art. 4 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1049/2001 geregelte Entscheidungsprozess verlangt – was die aus einem Mitgliedstaat stammenden Dokumente betrifft –, dass sich das Organ und der Mitgliedstaat an die materiellen Ausnahmen von Art. 4 Abs. 1 bis 3 dieser Verordnung halten. Der Gerichtshof hat hinzugefügt, dass der Schutz der legitimen Interessen der Mitgliedstaaten aufgrund dieser Ausnahmen sichergestellt werden kann (Urteil vom 18. Dezember 2007, Schweden/Kommission, C‑64/05 P, Slg,
EU:C:2007:802
, Rn. 83). Bei diesen Ausnahmen ist daher davon auszugehen, dass sie nicht nur dem Schutz der Tätigkeiten der Unionsorgane dienen, sondern auch dem Schutz der spezifischen Interessen eines Mitgliedstaats, z. B. dem Schutz der Inspektions-, Untersuchungs- und Audittätigkeiten der Behörden dieses Mitgliedstaats.
Zweitens erhält die CNC – wenn sie, wie dies bei den beiden vorliegend in Rede stehenden nationalen Verfahren der Fall ist (siehe oben, Rn. 10), prüft, ob ein oder mehrere Unternehmen im Rahmen kollusiver Verhaltensweisen Verpflichtungen eingegangen sind, die geeignet sind, den Wettbewerb in erheblicher Weise zu beeinträchtigen – sensible Geschäftsinformationen zu den geschäftlichen Strategien der beteiligten Unternehmen, der Höhe ihres Umsatzes, ihren Marktanteilen und ihren Geschäftsbeziehungen, so dass der Zugang zu den Dokumenten eines solchen Verfahrens den Schutz der geschäftlichen Interessen dieser Unternehmen beeinträchtigen kann (vgl. entsprechend Urteil Niederlande/Kommission, oben in Rn. 43 angeführt,
EU:T:2013:480
, Rn. 34).
Folglich stehen die streitigen Dokumente, die aus einem Verfahren stammen, das eine Wettbewerbsbehörde eines Mitgliedstaats geführt hat, die gemäß Art. 101 AEUV tätig wurde, in Zusammenhang mit einer Untersuchungstätigkeit im Sinne von Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 und könnte durch ihre Verbreitung der Schutz der geschäftlichen Interessen einer natürlichen oder juristischen Person im Sinne von Art. 4 Abs. 2 erster Gedankenstrich dieser Verordnung beeinträchtigt werden.
Nach alledem konnte die Kommission in dem angefochtenen Beschluss zu Recht davon ausgehen, dass die streitigen Dokumente in den Anwendungsbereich der oben in Rn. 46 genannten Bestimmungen fielen.
Jedoch ist darauf hinzuweisen, dass es nach gefestigter Rechtsprechung als Rechtfertigung für die Verweigerung des Zugangs zu einem Dokument, dessen Verbreitung beantragt wurde, grundsätzlich nicht genügt, dass dieses Dokument in Zusammenhang mit einer in Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 erwähnten Tätigkeit steht. Das betroffene Organ muss auch erläutern, inwiefern der Zugang zu diesem Dokument das Interesse, das durch eine Ausnahme nach diesem Artikel geschützt wird, konkret und tatsächlich beeinträchtigen könnte (vgl. Urteil vom 27. Februar 2014, Kommission/EnBW, C‑365/12 P, Slg,
EU:C:2014:112
, Rn. 64 und die dort angeführte Rechtsprechung).
Wie oben in Rn. 29 ausgeführt, hat die Kommission den Antrag der Klägerin auf Zugang nicht konkret und individuell geprüft.
Die Kommission hat jedoch ihre Weigerung, Zugang zu den streitigen Dokumenten zu gewähren, mit dem Bestehen einer allgemeinen Vermutung begründet (siehe oben, Rn. 15 bis 18).
Daher ist zu prüfen, ob eine solche Vermutung auf Dokumente anwendbar ist, die eine nationale Wettbewerbsbehörde der Kommission auf der Grundlage von Art. 11 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1/2003 vorgelegt hat.
Anwendung einer allgemeinen Vermutung
Vorab ist darauf hinzuweisen, dass nach Art. 15 Abs. 3 AEUV jeder Unionsbürger sowie jede natürliche oder juristische Person mit Wohnsitz oder satzungsgemäßem Sitz in einem Mitgliedstaat vorbehaltlich der Grundsätze und Bedingungen, die gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren festgelegt werden, das Recht auf Zugang zu Dokumenten der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union hat. Die Verordnung Nr. 1049/2001 soll der Öffentlichkeit das Recht auf größtmöglichen Zugang zu den Dokumenten der Organe gewähren. Jedoch geht aus dieser Verordnung, insbesondere aus ihrem Art. 4, der insoweit eine Ausnahmeregelung enthält, ebenfalls hervor, dass dieses Zugangsrecht bestimmten Schranken aus Gründen des öffentlichen oder des privaten Interesses unterliegt (Urteil Kommission/EnBW, oben in Rn. 48 angeführt,
EU:C:2014:112
, Rn. 61).
So hat der Gerichtshof das Bestehen einer allgemeinen Vermutung insbesondere hinsichtlich der Dokumente der Verwaltungsakte eines Verfahrens zur Kontrolle staatlicher Beihilfen (Urteil vom 29. Juni 2010, Kommission/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, Slg,
EU:C:2010:376
, Rn. 61), des Schriftverkehrs zwischen der Kommission und den Anmeldern oder Dritten im Rahmen eines Verfahrens zur Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen (Urteile vom 28. Juni 2012, Kommission/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, Slg,
EU:C:2012:393
, Rn. 123, und Kommission/Agrofert Holding, C‑477/10 P, Slg,
EU:C:2012:394
, Rn. 64) und der Dokumente der Akte eines Verfahrens nach Art. 101 AEUV (Urteil Kommission/EnBW, oben in Rn. 48 angeführt,
EU:C:2014:112
, Rn. 81) bereits anerkannt.
Im Bereich der Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen und der Sanktionierung von Kartellen hat der Gerichtshof entschieden, dass die Kommission zu der Annahme berechtigt war, dass die Verbreitung der Dokumente, die Gegenstand dieser Verfahren waren, grundsätzlich den Schutz der geschäftlichen Interessen der an diesen Verfahren beteiligten Unternehmen und den Schutz des Zwecks der Untersuchungstätigkeiten im Zusammenhang mit solchen Verfahren im Sinne von Art. 4 Abs. 2 erster und dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 beeinträchtigte (Urteile Kommission/Éditions Odile Jacob, oben in Rn. 53 angeführt,
EU:C:2012:393
, Rn. 123, und Kommission/EnBW, oben in Rn. 48 angeführt,
EU:C:2014:112
, Rn. 80). Der Gerichtshof hat auch klargestellt, dass die Ausnahmen zum Schutz der geschäftlichen Interessen und des Zwecks von Inspektions-, Untersuchungs- und Audittätigkeiten der Organe der Union in einem engen Zusammenhang stehen (Urteile Kommission/Éditions Odile Jacob, oben in Rn. 53 angeführt,
EU:C:2012:393
, Rn. 115, und Kommission/EnBW, oben in Rn. 48 angeführt,
EU:C:2014:112
, Rn. 79).
Für die Feststellung des Bestehens einer Vermutung hat sich der Gerichtshof insbesondere darauf gestützt, dass die in Art. 4 dieser Verordnung enthaltenen Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten, wenn die Dokumente, auf die sich der Zugangsantrag bezieht, einem bestimmten Bereich des Unionsrechts zuzuordnen sind, nicht ausgelegt werden können, ohne die speziellen Regeln für den Zugang zu diesen Dokumenten zu berücksichtigen (Urteil Kommission/EnBW, oben in Rn. 48 angeführt,
EU:C:2014:112
, Rn. 83).
Für den Zugang zu Dokumenten, die eine nationale Wettbewerbsbehörde der Kommission auf der Grundlage von Art. 11 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1/2003 vorgelegt hat, gelten jedoch spezielle Regelungen.
So heißt es im 15. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1/2003: „Die Kommission und die Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten sollen gemeinsam ein Netz von Behörden bilden, die die [EU]-Wettbewerbsregeln in enger Zusammenarbeit anwenden. Zu diesem Zweck müssen Informations- und Konsultationsverfahren eingeführt werden.“ Nach dem 32. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1/2003 „sollte sichergestellt werden, dass die innerhalb des Netzwerks ausgetauschten Informationen vertraulich behandelt werden“.
Außerdem sieht Art. 27 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1/2003 vor, dass selbst die Parteien eines Verfahrens, das die Kommission aufgrund von Art. 101 AEUV führt, keinen Zugang zu den gemäß Art. 11 der Verordnung erstellten Dokumenten haben. Die Verordnung Nr. 1/2003 schließt daher erst recht aus, dass andere Personen zu diesen Dokumenten Zugang erhalten.
Gemäß Art. 28 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1/2003 sind schließlich die Beamten und Bediensteten der Kommission und der Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten verpflichtet, keine Informationen preiszugeben, die sie erlangt oder ausgetauscht haben und die ihrem Wesen nach unter das Berufsgeheimnis fallen.
Die Verordnung Nr. 1/2003 verfolgt somit insbesondere das Ziel, die Vertraulichkeit der Informationen und die Wahrung des Berufsgeheimnisses in den Verfahren nach Art. 101 AEUV zu gewährleisten, und dies vor allem im Rahmen des Informationsverfahrens, das innerhalb des Netzes von Behörden eingeführt wurde, die die Beachtung der EU-Wettbewerbsregeln sicherstellen.
Dieses Ziel ist insbesondere dadurch gerechtfertigt, dass Gegenstand dieser Verfahren möglicherweise sensible geschäftliche Informationen sind, wie im 32. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1/2003 ausgeführt wird, in dem es heißt: „Ebenso unerlässlich wie die Wahrung der Verteidigungsrechte der beteiligten Unternehmen, insbesondere des Rechts auf Akteneinsicht, ist der Schutz der Geschäftsgeheimnisse.“
Die Verordnung Nr. 1/2003 verfolgt daher im Bereich des Zugangs zu Dokumenten ein anderes Ziel als die Verordnung Nr. 1049/2001, die die Ausübung des Rechts auf Zugang zu Dokumenten so weit wie möglich erleichtern und eine gute Verwaltungspraxis durch die Gewährleistung der größtmöglichen Transparenz des Entscheidungsprozesses öffentlicher Stellen und der Informationen, auf denen deren Entscheidungen beruhen, fördern soll (vgl. in diesem Sinne Urteil Kommission/EnBW, oben in Rn. 48 angeführt,
EU:C:2014:112
, Rn. 83).
Im Übrigen ist anzumerken, dass nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs bei der Verwaltungstätigkeit der Kommission der Zugang zu Dokumenten nicht im gleichen Umfang erforderlich ist wie bei der Gesetzgebungstätigkeit eines Unionsorgans (Urteil Kommission/EnBW, oben in Rn. 48 angeführt,
EU:C:2014:112
, Rn. 91). Die Kommission nimmt jedoch gerade im Rahmen ihrer Verwaltungstätigkeit an dem Netz von Behörden teil, die die Beachtung der EU-Wettbewerbsregeln sicherstellen.
Nach alledem besteht eine allgemeine Vermutung dafür, dass die Verbreitung von Dokumenten, die gemäß Art. 11 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1/2003 übermittelt wurden, grundsätzlich sowohl den Schutz der geschäftlichen Interessen der Unternehmen beeinträchtigt, auf die sich die betreffenden Informationen beziehen, als auch den damit eng zusammenhängenden (siehe oben, Rn. 54) Schutz des Zwecks der Untersuchungstätigkeiten der betreffenden nationalen Wettbewerbsbehörde.
Vor dem Hintergrund dieser Vermutung ist die Begründetheit der Einwände zu prüfen, die die Klägerin hinsichtlich der Voraussetzungen für die Anwendung des ersten und des dritten Gedankenstrichs von Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 geltend gemacht hat.
Zu den Einwänden der Klägerin hinsichtlich der Voraussetzungen für die Anwendung des ersten und des dritten Gedankenstrichs von Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass die vorstehend genannte allgemeine Vermutung nicht die Möglichkeit ausschließt, sie für ein bestimmtes Dokument, dessen Verbreitung begehrt wird, zu widerlegen oder ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung dieses Dokuments gemäß Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 nachzuweisen (Urteil Kommission/EnBW, oben in Rn. 48 angeführt,
EU:C:2014:112
, Rn. 100).
Hierzu macht die Klägerin erstens geltend, dass die von der CNC durchgeführten Verfahren endgültig abgeschlossen seien. Die Klägerin beruft sich zweitens auf verschiedene Punkte, die ihre besondere Situation ausmachten und rechtfertigten, dass ihr Zugang zu den streitigen Dokumenten gewährt werde.
Diese beiden Argumente sind nacheinander zu prüfen.
– Zu dem Umstand, dass die von der CNC durchgeführten Verfahren endgültig abgeschlossen seien
Zur Beantwortung dieses Vorbringens ist für Dokumente wie die im vorliegenden Fall in Rede stehenden der Zeitraum festzustellen, in dem die oben in Rn. 64 genannte allgemeine Vermutung Anwendung findet.
Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof im Bereich der Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen durch die Kommission entschieden hat, dass die Vermutung unabhängig davon gilt, ob der Zugangsantrag ein bereits abgeschlossenes oder ein noch laufendes Kontrollverfahren betrifft (Urteil Kommission/Éditions Odile Jacob, oben in Rn. 53 angeführt,
EU:C:2012:393
, Rn. 124 und 125).
Erstens kann nämlich der Zugang der Öffentlichkeit zu sensiblen Informationen über die wirtschaftlichen Tätigkeiten der beteiligten Unternehmen deren geschäftliche Interessen unabhängig davon beeinträchtigen, ob das Kontrollverfahren noch anhängig ist. Zweitens könnte allein die Aussicht auf einen solchen Zugang der Öffentlichkeit nach Abschluss des Kontrollverfahrens die Bereitschaft der Unternehmen zur Zusammenarbeit während des laufenden Verfahrens mindern. Drittens können nach Art. 4 Abs. 7 der Verordnung Nr. 1049/2001 die Ausnahmen in Bezug auf die geschäftlichen Interessen und die sensiblen Dokumente für einen Zeitraum von 30 Jahren und erforderlichenfalls noch länger gelten (Urteil Kommission/Éditions Odile Jacob, oben in Rn. 53 angeführt,
EU:C:2012:393
, Rn. 124 und 125).
Derselben Überlegung ist das Gericht im Bereich der Kontrolle von Kartellen durch die Kommission gefolgt (Urteile Niederlande/Kommission, oben in Rn. 43 angeführt,
EU:T:2013:480
, Rn. 43 und 44, und vom 7. Oktober 2014, Schenker/Kommission, T‑534/11, Slg,
EU:T:2014:854
, Rn. 58 und 59).
Aus denselben Gründen wie den oben in Rn. 71 genannten ist diese Überlegung auch auf die streitigen Dokumente anzuwenden und folglich das Vorbringen der Klägerin zurückzuweisen, dass die von der CNC durchgeführten Verfahren endgültig abgeschlossen seien.
Die von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vorgeschlagene Auslegung der Rn. 98 und 99 des Urteils Kommission/EnBW, oben in Rn. 48 angeführt (
EU:C:2014:112
), ist ebenfalls zurückzuweisen.
Nach dieser Auslegung hätte der Gerichtshof entschieden, dass die Untersuchungstätigkeiten als abgeschlossen angesehen werden könnten, wenn die endgültige Entscheidung nach einer Untersuchung in einem Kartellverfahren bestandskräftig sei, und dass somit die Ausnahme zum Schutz des Zwecks von Untersuchungstätigkeiten sowie die damit eng zusammenhängende Ausnahme zum Schutz der geschäftlichen Interessen nicht mehr anwendbar seien.
Es ist darauf hinzuweisen, dass in dieser Rechtssache, in der die Verweigerung des Zugangs zu Dokumenten eines Verfahrens beanstandet worden war, das zur Annahme einer Sanktion im Kartellbereich durch die Kommission geführt hatte, das Gericht im ersten Rechtszug entschieden hatte, dass die Verbreitung der begehrten Dokumente nicht geeignet gewesen sei, den Schutz der Untersuchungstätigkeiten in Bezug auf dieses Verfahren zu beeinträchtigen. Der Gerichtshof, der sich darauf stützte, dass das Gericht im Übrigen festgestellt hatte, dass zum Zeitpunkt des Erlasses der streitigen Entscheidung Klagen gegen die von der Kommission angenommene Sanktion anhängig gewesen seien, beschränkte sich jedoch im Rahmen des bei ihm anhängigen Rechtsmittels darauf, die vom Gericht getroffene Schlussfolgerung zu verwerfen.
Darüber hinaus müsste, selbst wenn der von der Klägerin vorgeschlagenen Auslegung der Rn. 98 und 99 des Urteils Kommission/EnBW, oben in Rn. 48 angeführt (
EU:C:2014:112
), gefolgt würde, für die streitigen Dokumente die vorstehend in Rn. 64 genannte allgemeine Vermutung auch nach dem endgültigen Abschluss der von der CNC durchgeführten Verfahren weitergelten.
Erstens impliziert nämlich das effektive Funktionieren des Informationsaustauschs im Rahmen des Netzes von Behörden, die die Beachtung der EU-Wettbewerbsregeln sicherstellen, dass die so ausgetauschten Informationen vertraulich bleiben (siehe oben, Rn. 57 bis 60). Wenn jedermann auf der Grundlage der Verordnung Nr. 1049/2001 Zugang zu den Dokumenten erhalten könnte, die die Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten der Kommission vorgelegt haben, würde die Gewährung eines verstärkten Schutzes der übermittelten Informationen, auf der dieses Verfahren beruht, beeinträchtigt. Zudem sieht die Verordnung Nr. 1/2003 nicht vor, dass dieser Schutz nach Abschluss der Untersuchungstätigkeiten, in deren Zusammenhang diese Informationen erlangt wurden, enden muss.
Zweitens kann die Beschränkung des Zeitraums, während dessen eine allgemeine Vermutung gilt, in diesem speziellen Zusammenhang nicht mit einer Berücksichtigung des Rechts auf Wiedergutmachung gerechtfertigt werden, das den durch einen Verstoß gegen Art. 101 AEUV geschädigten Personen zukommt.
Dieses Recht kann zwar ein überwiegendes öffentliches Interesse im Sinne von Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 darstellen, insbesondere da es die Durchsetzungskraft der Wettbewerbsregeln der Union erhöht und damit zur Aufrechterhaltung eines wirksamen Wettbewerbs in der Europäischen Union beiträgt (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 14. Juni 2011, Pfleiderer, C‑360/09, Slg,
EU:C:2011:389
, Rn. 29, vom 6. Juni 2013, Donau Chemie u. a., C‑536/11, Slg,
EU:C:2013:366
, Rn. 23, und Kommission/EnBW, oben in Rn. 48 angeführt,
EU:C:2014:112
, Rn. 104 und 108).
Hierzu ist festzustellen, dass die Dokumente der Akte eines von der Kommission geführten Verfahrens nach Art. 101 AEUV Informationen enthalten können, aufgrund derer jemand Ersatz des Schadens verlangen könnte, der ihm gegebenenfalls durch ein Verhalten entstanden ist, das den Wettbewerb beschränken oder verfälschen kann.
Jedoch betreffen die in der vorliegenden Rechtssache streitigen Dokumente, nämlich die von der nationalen Wettbewerbsbehörde in Aussicht genommene Entscheidung und die zusammenfassende Darstellung des Falles, deren Übermittlung in Art. 11 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1/2003 vorgesehen ist, kein Verfahren der Kommission, sondern eine von einer nationalen Wettbewerbsbehörde geführte Untersuchung. Die zur Begründung eines Schadensersatzanspruchs notwendigen Beweise finden sich nicht in den streitigen Dokumenten, sondern gegebenenfalls in der Untersuchungsakte der betreffenden nationalen Behörde, auch wenn in diesen Dokumenten auf solche Beweise Bezug genommen wird. Personen, die aufgrund eines Verstoßes gegen Art. 101 AEUV einen Schaden erlitten haben wollen, könnten daher die zuständige nationale Behörde um Zugang zu den Dokumenten dieses Verfahrens ersuchen, und die gegebenenfalls angerufenen nationalen Gerichte könnten im Rahmen des nationalen Rechts im Einzelfall eine Abwägung vornehmen zwischen den Interessen, die eine Übermittlung der in Rede stehenden Informationen rechtfertigen, und denen, die deren Schutz rechtfertigen (vgl. in diesem Sinne Urteil Donau Chemie u. a., oben in Rn. 80 angeführt,
EU:C:2013:366
, Rn. 34).
Folglich setzt der jeder Person zustehende Anspruch auf Ersatz des Schadens, der ihr gegebenenfalls durch ein Verhalten entstanden ist, das den Wettbewerb beschränken oder verfälschen kann, nicht voraus, dass der Zeitraum, in dem die Vermutung hinsichtlich der in Art. 4 Abs. 2 erster und dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmen anwendbar ist, auf den Zeitraum vor dem Zeitpunkt beschränkt wird, zu dem festgestellt werden kann, dass die Untersuchung endgültig abgeschlossen ist, wenn es sich bei den betreffenden Dokumenten um die von der nationalen Wettbewerbsbehörde in Aussicht genommene Entscheidung und die zusammenfassende Darstellung des Falles handelt.
Nach alledem ist das Vorbringen der Klägerin, dass die Untersuchung endgültig abgeschlossen sei, jedenfalls zurückzuweisen.
– Zu dem auf die besondere Situation der Klägerin gestützten Vorbringen
Als Erstes führt die Klägerin an, manche der beantragten Dokumente seien ihr von den spanischen nationalen Behörden übermittelt worden. Sie gibt auch an, die einzige juristische Person zu sein, die von den in Rede stehenden Verfahren betroffen sei.
Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass die Verordnung Nr. 1049/2001 jedermann ein Recht auf Zugang zu den Dokumenten der Organe eröffnen und nicht etwa Regeln zum Schutz des besonderen Interesses dieser oder jener Person am Zugang zu diesen Dokumenten festlegen soll (Urteil vom 1. Februar 2007, Sison/Rat, C‑266/05 P, Slg,
EU:C:2007:75
, Rn. 43).
Dies ergibt sich insbesondere aus Art. 2 Abs. 1, Art. 6 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 wie auch aus ihrem Titel sowie ihren Erwägungsgründen 4 und 11. Art. 2 Abs. 1 garantiert das Recht auf Zugang nämlich jedem Unionsbürger sowie jeder natürlichen oder juristischen Person mit Wohnsitz oder Sitz in einem Mitgliedstaat, wobei Art. 6 Abs. 1 insoweit klarstellt, dass der Antragsteller nicht verpflichtet ist, Gründe für seinen Antrag anzugeben. Nach Art. 12 Abs. 1 dieser Verordnung machen die Organe, soweit möglich, die Dokumente „direkt“ in elektronischer Form oder über ein Register öffentlich zugänglich. Der Titel der Verordnung Nr. 1049/2001 sowie ihren Erwägungsgründen 4 und 11 unterstreichen ebenfalls, dass mit der Verordnung die Dokumente der Organe der „Öffentlichkeit“ zugänglich gemacht werden sollen (Urteil Sison/Rat, oben in Rn. 86 angeführt,
EU:C:2007:75
, Rn. 44).
Die Untersuchung der dem Erlass der Verordnung Nr. 1049/2001 vorausgegangenen Entwürfe zeigt im Übrigen, dass eine mögliche Erweiterung des Gegenstands der Verordnung im Sinne einer Berücksichtigung bestimmter besonderer Interessen, auf die sich ein Einzelner zur Erlangung des Zugangs zu einem bestimmten Dokument berufen könnte, seinerzeit geprüft wurde. So wurde u. a. mit der Abänderung 31 des Entwurfs im Bericht des Ausschusses für die Freiheiten und Rechte der Bürger, Justiz und innere Angelegenheiten des Europäischen Parlaments die Einfügung des folgenden neuen Art. 4 Abs. 1a in den Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission vom 27. Juni 2000 (
ABl. C 177 E, S. 70
) angeregt: „Bei der Prüfung des öffentlichen Interesses im Zusammenhang mit dem Zugang zu Dokumenten trägt das Organ ebenfalls dem Interesse eines Petenten, eines Beschwerdeführers oder eines anderen Zugangsberechtigten Rechnung, der ein Recht, ein Interesse oder eine Verpflichtung in einer bestimmten Angelegenheit hat.“ Desgleichen sollte mit der Abänderung 7, die in der in demselben Bericht enthaltenen Stellungnahme des Petitionsausschusses des Europäischen Parlaments vorgeschlagen wurde, Art. 1 des genannten Vorschlags der Kommission folgender Absatz hinzugefügt werden: „Ein Petent, ein Beschwerdeführer und jede sonstige natürliche oder juristische Person, deren Rechte, Interessen oder Verpflichtungen in einer bestimmten Frage betroffen sind (eine Partei), hat gemäß dieser Verordnung und den von den Organen angenommenen Durchführungsbestimmungen ebenfalls das Recht auf Zugang zu einem Dokument, das für die Öffentlichkeit nicht zugänglich ist, das aber die Erörterung in einer eigenen Angelegenheit beeinflussen könnte.“ Keiner dieser Vorschläge ist jedoch in die Verordnung Nr. 1049/2001 übernommen worden (Urteil Sison/Rat, oben in Rn. 86 angeführt,
EU:C:2007:75
, Rn. 45).
Wenn im Übrigen die in Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehene Ausnahmeregelung auf einer Abwägung der in einer bestimmten Situation einander widerstreitenden Interessen beruht, nämlich zum einen der Interessen, die durch die Verbreitung der betreffenden Dokumente gefährdet würden, und zum anderen derjenigen, die durch diese Verbreitung begünstigt würden, kann für die Letztgenannten nur ein überwiegendes öffentliches Interesse berücksichtigt werden.
Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass das besondere Interesse eines Antragstellers an der Übermittlung von Dokumenten und seine besondere Situation, sofern sie nicht mit einem überwiegenden öffentlichen Interesse in Zusammenhang stehen, von dem Organ, das über die Frage zu entscheiden hat, ob ihre Verbreitung die durch Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 geschützten Interessen beeinträchtigen würde, nicht zu berücksichtigen sind (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 21. Oktober 2010, Umbach/Kommission, T‑474/08,
EU:T:2010:443
, Rn. 70).
Das Gericht hat zwar zum einen entschieden, dass ein Organ nicht auf der Grundlage von Art. 4 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung Nr. 1049/2001 den Zugang zu Dokumenten mit der Begründung verweigern könne, dass ihre Verbreitung den Schutz der Privatsphäre und der Integrität des Einzelnen beeinträchtige, wenn die fraglichen Dokumente persönliche Daten enthalten, die ausschließlich die Person betreffen, die den Zugang beantragt hat, und zum anderen, dass in diesem Fall das Recht dieser Person auf Offenlegung auf der Grundlage des Rechts auf Zugang zu den Dokumenten der Organe nicht zur Folge habe, dass der allgemeinen Öffentlichkeit ein Zugangsrecht zu diesen Dokumenten eröffnet wird (Urteil vom 22. Mai 2012, Internationaler Hilfsfonds/Kommission, T‑300/10, Slg,
EU:T:2012:247
, Rn. 107 bis 109).
Im vorliegenden Fall hat sich jedoch die Kommission für den Erlass des angefochtenen Beschlusses nicht auf Art. 4 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung Nr. 1049/2001 gestützt.
Folglich war die Kommission in dem angefochtenen Beschluss zu Recht der Ansicht, dass die von der Klägerin angeführten Punkte, die ihre besondere Situation ausmachten und nicht mit einem überwiegenden öffentlichen Interesse in Zusammenhang standen, bei der Entscheidung, ob die Verbreitung der streitigen Dokumente die durch Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 geschützten Interessen beeinträchtigen würde, nicht zu berücksichtigen waren.
Hinsichtlich des Umstands, dass die Klägerin die einzige juristische Person sei, die von den in Rede stehenden Verfahren betroffen sei, räumt diese jedenfalls ein, dass bei einem der von der CNC geführten nationalen Verfahren eine weitere juristische Person betroffen ist. Darüber hinaus ist nicht ausgeschlossen, dass die streitigen Dokumente Informationen zu Personen enthalten, die von diesen Verfahren nicht betroffen sind. Hierzu hat die Kommission angegeben, ohne dass dies bestritten worden wäre, dass die Dokumente vertrauliche Informationen zu anderen natürlichen und juristischen Personen enthalten. Die Behauptung der Klägerin kann folglich nicht als bewiesen angesehen werden.
Als Zweites führt die Klägerin näher aus, sie sei eine Einrichtung ohne Gewinnerzielungsabsicht und ohne Geschäftstätigkeit. Da sie als Einzige von den in Rede stehenden nationalen Verfahren betroffen sei, könne kein geschäftliches Interesse im Sinne von Art. 4 Abs. 2 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 beeinträchtigt sein.
Dieses Vorbringen ist zurückzuweisen. Damit kann nämlich nicht das Vorliegen eines überwiegenden öffentlichen Interesses im Sinne von Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 nachgewiesen werden.
Jedenfalls ist, wie oben ausgeführt, nicht nachgewiesen, dass die Klägerin als Einzige von den nationalen Verfahren betroffen war. Außerdem wendet die Kommission zu Recht ein, dass die Klägerin eine Unternehmensvereinigung sei und gegen sie auf der Grundlage von Art. 101 AEUV eine Sanktion verhängt worden sei, d. h. wegen eines Verhaltens, das den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen könnte.
Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass der zweite von der Klägerin geltend gemachte Klagegrund zurückzuweisen ist, soweit er sich auf die Begründung des angefochtenen Beschlusses zu Art. 4 Abs. 2 erster und dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 bezieht.
Diese Begründung allein genügt für eine Rechtfertigung dieses Beschlusses. Unter diesen Umständen hätten die Mängel, mit denen die weitere Begründung des Beschlusses zu Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 behaftet sein könnte, jedenfalls keinen Einfluss auf die Rechtmäßigkeit dieses Beschlusses. Die Rüge der Klägerin, die sie dieser weiteren Begründung entgegenhält, greift folglich nicht durch und ist deshalb zurückzuweisen (Urteil vom 6. November 1990, Italien/Kommission, C‑86/89, Slg,
EU:C:1990:373
, Rn. 20).
Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass der im vorliegenden Fall von der Klägerin gestellte Antrag auf Zugang zum gesamten Schriftwechsel gerichtet war, der innerhalb des in Art. 11 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1/2003 vorgesehenen Rahmens zwischen der Kommission und der CNC in Bezug auf zwei von der letztgenannten Behörde gemäß Art. 101 AEUV eingeleitete nationale Verfahren geführt worden war (siehe oben, Rn. 10). Es handelte sich folglich um einen allgemeinen Antrag. In so gelagerten Situationen wird dem jeweiligen Organ durch die Anerkennung einer allgemeinen Vermutung, nach der die Verbreitung von Dokumenten einer bestimmten Art grundsätzlich den Schutz eines der in Art. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 aufgezählten Interessen beeinträchtigen würde, ermöglicht, einen allgemeinen Antrag entsprechend zu behandeln und zu bescheiden, ohne jedes Dokument, zu dem der Zugang beantragt wurde, konkret und individuell zu prüfen (vgl. Urteile Kommission/EnBW, oben in Rn. 48 angeführt,
EU:C:2014:112
, Rn. 67 und 68 sowie die dort angeführte Rechtsprechung, und vom 19. November 2014, Ntouvas/ECDC, T‑223/12,
EU:T:2014:975
, Rn. 34 und die dort angeführte Rechtsprechung).
Der zweite Klagegrund ist daher insgesamt zurückzuweisen.
Folglich und angesichts der Tatsache, dass die oben in Rn. 64 genannte allgemeine Vermutung im vorliegenden Fall anwendbar war und die Klägerin kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung der streitigen Dokumente nachgewiesen hat, ist der erste Klagegrund, mit dem das Fehlen einer konkreten und individuellen Prüfung des Antrags auf Zugang zu diesen Dokumenten geltend gemacht wird, zurückzuweisen.
Nach alledem ist der Antrag auf Nichtigerklärung insgesamt zurückzuweisen.
2.
Zum Antrag auf Erlass prozessleitender Maßnahmen
Die Klägerin beantragt, der Kommission aufzugeben, dem Gericht die Dokumente, zu denen sie den Zugang verweigert hat, zur Prüfung und zur Feststellung der Richtigkeit der in der Klageschrift gemachten Angaben vorzulegen.
Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass sich die gerichtliche Überprüfung einer Entscheidung, mit der der Zugang zu Dokumenten verweigert wurde, mit ihrer Begründung befassen muss. Wenn diese Begründung in der Abwägung der Folgen besteht, die die Verbreitung des Dokuments für bestimmte Güter, Werte oder Interessen haben könnte, ist ihre Überprüfung daher nur möglich, wenn das Gericht sich sein eigenes Urteil über den tatsächlichen Inhalt des Dokuments bilden kann (Schlussanträge des Generalanwalts Cruz Villalón in der Rechtssache IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Kommission, C‑135/11 P, Slg,
EU:C:2012:118
, Nr. 73). In diesem Fall hat das Gericht in dieses Dokument hinter verschlossenen Türen Einsicht zu nehmen (Urteil vom 21. Juni 2012, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Kommission, C‑135/11 P, Slg,
EU:C:2012:376
, Rn. 73).
Jedoch kann ein Organ aufgrund einer allgemeinen Vermutung einen allgemeinen Antrag bescheiden, ohne jedes Dokument, zu dem der Zugang beantragt wurde, konkret und individuell zu prüfen (Urteil Kommission/EnBW, oben in Rn. 48 angeführt,
EU:C:2014:112
, Rn. 67, 68, 127 und 128).
Eine solche Vermutung ist im vorliegenden Fall anwendbar. Außerdem hat die Klägerin weder nachgewiesen, dass eines der Dokumente, deren Verbreitung beantragt wurde, nicht unter den Geltungsbereich dieser allgemeinen Vermutung fällt, noch, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung dieses Dokuments besteht.
Daher ist es nicht Sache des Gerichts, jedes der beantragten Dokumente selbst konkret zu prüfen, um festzustellen, ob der Zugang zu diesen Dokumenten die geltend gemachten Interessen beeinträchtigen würde.
Nach alledem ist der Antrag auf prozessleitende Maßnahmen zurückzuweisen.
Die Klage ist daher in vollem Umfang abzuweisen.
Kosten
Nach Art. 87 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Klägerin unterlegen ist, trägt sie ihre eigenen Kosten und die Kosten der Kommission.
Nach Art. 87 § 4 Abs. 1 der Verfahrensordnung tragen im Übrigen die Mitgliedstaaten, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten. Diese Bestimmung ist auf die Bundesrepublik Deutschland anzuwenden.

Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Zweite Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:

1.
Die Klage wird abgewiesen.

2.
Die Unión de Almacenistas de Hierros de España trägt ihre eigenen Kosten und die Kosten der Europäischen Kommission.

3.
Die Bundesrepublik Deutschland trägt ihre eigenen Kosten.

Martins Ribeiro
Gervasoni
Madise
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 12. Mai 2015.
Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Spanisch.