CELEX: 62013CJ0138
Prejudiciële verwijzing
Associatieovereenkomst EEG-Turkije
Aanvullend protocol
Artikel 41, lid 1
Verblijfsrecht van de gezinsleden van Turkse staatsburgers
Nationale regeling op grond waarvan het gezinslid dat het nationale grondgebied wil binnenkomen, het bewijs van een basiskennis van de taal moet leveren
Toelaatbaarheid
Richtlijn 2003/86/EG
Gezinshereniging
Artikel 7, lid 2
Verenigbaarheid

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 41, lid 1, van het Aanvullend Protocol, ondertekend op 23 november 1970 te Brussel en namens de Europese Economische Gemeenschap gesloten, goedgekeurd en bevestigd bij verordening (EEG) nr. 2760/72 van de Raad van 19 december 1972 houdende sluiting van het Aanvullend Protocol alsmede van het Financieel Protocol welke op 23 november 1970 zijn ondertekend en zijn gehecht aan de Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije, en betrekking hebbende op de voor de inwerkingtreding ervan te treffen maatregelen (
PB L 293, blz. 1
; hierna: „aanvullend protocol”). Deze overeenkomst is op 12 september 1963 te Ankara ondertekend door de Republiek Turkije enerzijds en de lidstaten van de EEG en de Gemeenschap anderzijds, en is namens laatstgenoemde gesloten, goedgekeurd en bevestigd bij besluit 64/732/EEG van de Raad van 23 december 1963 (
PB 1964, 217, blz. 3685
; hierna: „associatieovereenkomst”). Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft voorts de uitlegging van artikel 7, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging (
PB L 251, blz. 12
).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen mevrouw Dogan en de Bundesrepublik Deutschland over de afwijzing door de Duitse autoriteiten van haar verzoek om afgifte van een visum met het oog op gezinshereniging.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Associatieovereenkomst
De associatieovereenkomst heeft volgens artikel 2, lid 1, ervan tot doel de voortdurende en evenwichtige versterking van de commerciële en economische betrekkingen tussen de overeenkomstsluitende partijen te bevorderen, met volledige inachtneming van de noodzaak de versnelde ontwikkeling van de Turkse economie, de verhoging van de werkgelegenheid en de verbetering van de levensomstandigheden van het Turkse volk te verzekeren.
Volgens artikel 12 van de associatieovereenkomst „[komen d]e overeenkomstsluitende partijen [...] overeen zich te laten leiden door de artikelen [39 EG], [40 EG] en [41 EG], teneinde onderling geleidelijk het vrije verkeer van werknemers tot stand te brengen”, en luidens artikel 13 ervan komen deze partijen „overeen zich te laten leiden door de artikelen [43 EG] tot en met [46 EG] en [48 EG], teneinde onderling de beperkingen van de vrijheid van vestiging op te heffen”.
Aanvullend protocol
Krachtens artikel 62 van het aanvullend protocol maken dit protocol en de bijlagen daarbij integraal deel uit van de associatieovereenkomst.
Artikel 41, lid 1, van het aanvullend protocol luidt als volgt:
„De overeenkomstsluitende partijen voeren onderling geen nieuwe beperkingen in met betrekking tot de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten.”
Richtlijn 2003/86
Artikel 1 van richtlijn 2003/86 bepaalt:
„Het doel van deze richtlijn is de voorwaarden te bepalen voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging door onderdanen van derde landen die wettig op het grondgebied van de lidstaten verblijven.”
In artikel 4, lid 1, van deze richtlijn is bepaald:
„1.   De lidstaten geven uit hoofde van deze richtlijn, en op voorwaarde dat aan de in hoofdstuk IV en artikel 16 gestelde voorwaarden is voldaan, toestemming tot toegang en verblijf aan de volgende gezinsleden:
a)
de echtgenoot van de gezinshereniger;
[...]”
Artikel 6, lid 1, van deze richtlijn luidt als volgt:
„De lidstaten kunnen een verzoek om toegang en verblijf van gezinsleden afwijzen om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid.”
Artikel 7 van richtlijn 2003/86 bepaalt:
„1.   Bij de indiening van het verzoek tot gezinshereniging kan de betrokken lidstaat de persoon die het verzoek heeft ingediend, verzoeken het bewijs te leveren dat de gezinshereniger beschikt over:
a)
huisvesting die in de betrokken regio als normaal beschouwd wordt voor een vergelijkbaar gezin en die voldoet aan de algemene normen inzake veiligheid en hygiëne welke in de betrokken lidstaat gelden;
b)
een ziektekostenverzekering die voor hemzelf en zijn gezinsleden in de betrokken lidstaat alle risico’s dekt die normaal voor de onderdanen van die lidstaat zijn gedekt;
c)
stabiele en regelmatige inkomsten die volstaan om hemzelf en zijn gezinsleden te onderhouden, zonder een beroep te doen op de sociale bijstand van de betrokken lidstaat. De lidstaten beoordelen deze middelen onder verwijzing naar hun aard en regelmaat en kunnen daarbij rekening houden met het niveau van de nationale minimumlonen en -pensioenen alsook met het aantal gezinsleden.
2.   De lidstaten kunnen van onderdanen van derde landen verlangen dat zij overeenkomstig het nationale recht aan integratievoorwaarden voldoen.
De integratievoorwaarden als bedoeld in de vorige alinea kunnen ten aanzien van vluchtelingen/gezinsleden van vluchtelingen als bedoeld in artikel 12 alleen worden toegepast nadat de betrokken personen gezinshereniging is toegestaan.”
Artikel 17 van deze richtlijn luidt:
„In geval van afwijzing van een verzoek, intrekking of niet-verlenging van een verblijfstitel, alsmede in geval van een verwijderingsmaatregel tegen de gezinshereniger of leden van diens gezin houden de lidstaten terdege rekening met de aard en de hechtheid van de gezinsband van de betrokken persoon en met de duur van zijn verblijf in de lidstaat, alsmede met het bestaan van familiebanden of culturele of sociale banden met zijn land van herkomst.”
Duits recht
Zoals blijkt uit de verwijzingsbeslissing, wordt de afgifte van het aangevraagde visum geregeld door de volgende bepalingen van het Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (wet betreffende het verblijf, de deelneming aan het arbeidsproces en de integratie van vreemdelingen in het Bondsgebied), in de versie van de bekendmaking van 25 februari 2008 (BGBl. 2008 I, blz. 162), zoals gewijzigd bij § 2 van de wet van 21 januari 2013 (BGBl. 2013 I, blz. 86; hierna: „wet op het verblijf van vreemdelingen”).
§ 2, lid 8, van deze wet luidt als volgt:
„Eenvoudige kennis van het Duits: taalniveau A 1 van het gemeenschappelijke Europese referentiekader voor talen (Aanbevelingen van het Comité van Ministers van de Raad van Europa aan de lidstaten nr. R (98) 6 van 17 maart 1998 over het gemeenschappelijke Europese referentiekader voor talen).”
§ 27, lid 1, van de wet op het verblijf van vreemdelingen bepaalt:
„Ter bescherming van huwelijk en gezin overeenkomstig artikel 6 van het Grundgesetz (Duitse grondwet) wordt een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd verleend c.q. verlengd met het oog op de totstandbrenging en de bescherming van het gezinsverband in de Bondsrepubliek voor buitenlandse gezinsleden (gezinshereniging).”
§ 30 („Hereniging van echtgenoten”) van de wet op het verblijf van vreemdelingen luidt als volgt:
„1.   Aan de echtgenoot van een vreemdeling wordt een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd verleend wanneer
1)
beide echtgenoten de leeftijd van 18 jaar hebben bereikt,
2)
de echtgenoot zich ten minste in eenvoudig Duits verstaanbaar kan maken, en
3)
de vreemdeling
a)
een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd bezit [...]
Niettegenstaande de punten 1 en 2 van de eerste volzin kan een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd worden verleend wanneer
1.
de vreemdeling een verblijfstitel krachtens §§ 19 tot en met 21 [voor bepaalde beroepswerkzaamheden] bezit en het huwelijk reeds was gesloten toen hij zijn belangencentrum naar de Bondsrepubliek verplaatste [...]
Niettegenstaande punt 2 van de eerste volzin kan een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd worden verleend wanneer
1)
[...]
2)
de echtgenoot wegens een lichamelijke, geestelijke of psychische ziekte of handicap niet in staat is aan te tonen dat hij/zij over eenvoudige kennis van het Duits beschikt;
[...]”
Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat § 30, lid 1, eerste volzin, punt 2, van de wet op het verblijf van vreemdelingen is ingevoegd bij het Gesetz zur Umsetzung aufenthalts- und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union (wet houdende omzetting van de richtlijnen van de Europese Unie betreffende het verblijfs- en asielrecht) van 19 augustus 2007 (BGBl. 2007 I, blz. 1970).
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Verzoekster in het hoofdgeding is een Turks staatsburger die in 1970 in Turkije werd geboren en aldaar woonachtig is. Zij vraagt een visum aan met het oog op gezinshereniging met haar echtgenoot, eveneens een Turks staatsburger, die in 1964 werd geboren en sinds 1998 in Duitsland woont.
Sinds 2002 beschikt de heer Dogan over een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, die nadien is omgezet in een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd. Hij is bedrijfsvoerder van een vennootschap met beperkte aansprakelijkheid waarvan hij de meerderheidsaandeelhouder is. Die activiteit oefent hij thans nog altijd uit.
Op 18 januari 2011 heeft mevrouw Dogan bij de Duitse ambassade te Ankara (Turkije) verzocht om een visum met het oog op hereniging met haar echtgenoot en met het oog op hereniging van ouders en kinderen voor zichzelf en, in eerste instantie, twee van haar kinderen. Zij verstrekte daartoe onder andere een getuigschrift van het Goethe-instituut over een taaltest van het niveau A 1 die zij op 28 september 2010 had afgelegd en waarbij zij een „voldoende” (62 op 100) haalde. Voor het schriftelijke onderdeel van de test had zij 14,11 op 25.
Volgens de Duitse ambassade is verzoekster in het hoofdgeding echter analfabete. Bij het afleggen van de test zou zij de antwoorden op de meerkeuzevragen op goed geluk hebben aangekruist; zij zou drie voorgeformuleerde zinnen uit het hoofd hebben geleerd en die vervolgens hebben uitgesproken.
Aangezien niet was bewezen dat mevrouw Dogan kennis van het Duits had, heeft de Duitse ambassade haar aanvraag bij besluit van 23 maart 2011 afgewezen. Verzoekster in het hoofdgeding is niet opgekomen tegen dit besluit, maar heeft op 26 juli 2011 bij dezelfde ambassade enkel voor zichzelf een nieuwe visumaanvraag ingediend met het oog op gezinshereniging. Bij besluit van 31 oktober 2011 is ook deze aanvraag afgewezen.
Op het hiertegen op 15 november 2011 door haar advocaat ingediende verzoek om een nieuw onderzoek („Remonstration”) heeft de Duitse ambassade te Ankara het aanvankelijke besluit nietig verklaard en vervangen door het besluit op „Remonstration” van 24 januari 2012, waarbij de aanvraag van verzoekster in het hoofdgeding nogmaals werd afgewezen op grond dat zij niet over de vereiste taalkennis beschikt, aangezien zij analfabete is.
Mevrouw Dogan is echter van mening dat zij wél over de nodige taalkennis beschikt en dat het vereiste bewijs van kennis van het Duits bovendien in strijd is met het in de associatieovereenkomst opgenomen verbod van verslechtering. Daarom heeft zij tegen het besluit van 24 januari 2012 beroep ingesteld bij het Verwaltungsgericht Berlijn.
Daarop heeft het Verwaltungsgericht Berlijn de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Staat artikel 41, lid 1, van het [aanvullend protocol bij de associatieovereenkomst] in de weg aan een nationale regeling die eerst na de inwerkingtreding van deze bepaling is ingevoerd en voor de eerste toegang [tot de Bondsrepubliek Duitsland] van een gezinslid van een Turkse staatsburger die de rechtspositie als neergelegd in artikel 41, lid 1, van het aanvullend protocol geniet, als voorwaarde stelt dat het gezinslid vóór de toegang bewijst dat het zich in eenvoudig Duits verstaanbaar kan maken?
2)
Staat artikel 7, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 2003/86 [...] in de weg aan de in de eerste vraag bedoelde nationale regeling?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 41, lid 1, van het aanvullend protocol aldus moet worden uitgelegd dat de in die bepaling vervatte „standstill-clausule” zich verzet tegen een maatregel van nationaal recht die is ingevoerd na de inwerkingtreding van het aanvullend protocol in de betrokken lidstaat en op grond waarvan de echtgenoten van in die lidstaat woonachtige Turkse staatsburgers die het grondgebied daarvan willen binnenkomen met het oog op gezinshereniging, eerst het bewijs moeten leveren dat zij over een eenvoudige kennis van de officiële taal van die lidstaat beschikken.
Vooraf zij in herinnering gebracht dat de in artikel 41, lid 1, van het aanvullend protocol opgenomen „standstill-clausule” volgens vaste rechtspraak algemeen alle nieuwe maatregelen verbiedt die tot doel of tot gevolg zouden hebben dat de uitoefening door een Turks onderdaan van de vrijheid van vestiging of de vrijheid van dienstverrichting op het nationale grondgebied wordt onderworpen aan strengere voorwaarden dan die welke golden bij de inwerkingtreding van het aanvullend protocol voor de betrokken lidstaat (arrest Dereci e.a., C‑256/11,
EU:C:2011:734
, punt 88 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Tevens is erkend dat die bepaling meebrengt dat vanaf de inwerkingtreding van de rechtshandeling die deze bepaling bevat, de lidstaat van ontvangst geen nieuwe beperkingen mag invoeren op de uitoefening van de vrijheid van vestiging of de vrijheid van dienstverrichting, waaronder beperkingen betreffende de materiële en/of procedurele voorwaarden inzake de eerste toelating tot het grondgebied van de betrokken lidstaat van Turkse staatsburgers die voornemens zijn aldaar gebruik te maken van die economische vrijheden (arrest Oguz, C‑186/10,
EU:C:2011:509
, punt 22 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Ten slotte kan de „standstill-clausule” volgens de rechtspraak van het Hof enkel voor zover zij het logische uitvloeisel vormt van de uitoefening van een economische activiteit, hetzij in het kader van de vrijheid van vestiging hetzij in het kader van de vrijheid van dienstverrichting, betrekking hebben op de voorwaarden voor toegang en verblijf van Turkse staatsburgers op het grondgebied van de lidstaten (arrest Demirkan, C‑221/11,
EU:C:2013:583
, punt 55).
In casu staat vast dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale bepaling is ingevoerd na de inwerkingtreding van het aanvullend protocol in de betrokken lidstaat op 1 januari 1973, dat zij de toelatingsvoorwaarden voor gezinshereniging die voorheen golden voor de echtgenoten van in die lidstaat wonende vreemdelingen strenger maakt en deze hereniging bijgevolg bemoeilijkt.
Voorts blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat mevrouw Dogan het grondgebied van de betrokken lidstaat niet wil binnenkomen om aldaar gebruik te maken van de vrijheid van dienstverrichting of de vrijheid van vestiging, maar om bij haar aldaar verblijvende echtgenoot te gaan wonen en er samen met hem een gezinsleven te leiden.
Ten slotte blijkt nog uit de verwijzingsbeslissing dat de heer Dogan een Turks staatsburger is die sinds 1998 in de betrokken lidstaat verblijft en als bedrijfsvoerder van een vennootschap met beperkte aansprakelijkheid waarvan hij de hoofdaandeelhouder is, beschikt over inkomsten uit een werkzaamheid anders dan in loondienst (zie in die zin arrest Asscher, C‑107/94,
EU:C:1996:251
, punt 26). In die omstandigheden valt de situatie van de heer Dogan onder het beginsel van vrijheid van vestiging.
Derhalve moet de vraag of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale bepaling verenigbaar is met de „standstill-clausule” van artikel 41, lid 1, van het aanvullend protocol, worden onderzocht in het licht van de uitoefening van de vrijheid van vestiging door de heer Dogan.
Bijgevolg moet worden nagegaan of in het kader van de gezinshereniging de invoering van een nieuwe regeling die de voorwaarden voor de eerste toelating van de echtgenoten van in een lidstaat woonachtige Turkse staatsburgers strenger maakt ten opzichte van de voorwaarden die golden ten tijde van de inwerkingtreding van dat aanvullend protocol in de betrokken lidstaat, een „nieuwe beperking” van de vrijheid van vestiging van die Turkse staatsburgers kan vormen in de zin van artikel 41, lid 1, van het aanvullend protocol.
Dienaangaande zij erop gewezen dat het Hof heeft geoordeeld dat gezinshereniging een noodzakelijk middel is om het gezinsleven mogelijk te maken van Turkse werknemers die tot de legale arbeidsmarkt van de lidstaten behoren, en zowel bijdraagt aan de verbetering van de kwaliteit van het verblijf van deze werknemers als aan hun integratie in die staten (zie arrest Dülger, C‑451/11,
EU:C:2012:504
, punt 42).
Het besluit van een Turks staatsburger in een lidstaat te gaan wonen om aldaar duurzaam een economische activiteit uit te oefenen, kan namelijk ongunstig worden beïnvloed wanneer de wettelijke regeling van die lidstaat gezinshereniging moeilijk of onmogelijk maakt, zodat die staatsburger zich mogelijkerwijs genoopt ziet te kiezen tussen zijn activiteit in de betrokken lidstaat en zijn gezinsleven in Turkije.
Bijgevolg moet worden geoordeeld dat een regeling als de in het hoofdgeding aan de orde zijnde, die gezinshereniging bemoeilijkt, aangezien zij de voorwaarden voor de eerste toelating van de echtgenoten van Turkse staatsburgers tot het grondgebied van de betrokken lidstaat strenger maakt ten opzichte van die welke golden bij de inwerkingtreding van het aanvullend protocol, een „nieuwe beperking” van de uitoefening van de vrijheid van vestiging door die Turkse burgers vormt in de zin van artikel 41, lid 1, van het aanvullend protocol.
Ten slotte zij erop gewezen dat een beperking die tot doel of tot gevolg heeft dat aan de gebruikmaking door een Turks staatsburger van de vrijheid van vestiging op het nationale grondgebied strengere voorwaarden worden gesteld dan die welke golden bij de inwerkingtreding van het aanvullend protocol, verboden is, tenzij zij rechtvaardiging vindt in een dwingende reden van algemeen belang, geschikt is om de verwezenlijking van het legitieme doel te waarborgen en niet verder gaat dan nodig is voor het bereiken daarvan (zie naar analogie arrest Demir, C‑225/12,
EU:C:2013:725
, punt 40).
Gesteld al dat de door de Duitse regering uiteengezette redenen, namelijk bestrijding van gedwongen huwelijken en bevordering van de integratie, dwingende redenen van algemeen belang kunnen vormen, dan nog gaat een nationale bepaling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is verder dan ter bereiking van het nagestreefde doel nodig is, aangezien het verzoek om gezinshereniging bij gebrek aan bewijs dat de betrokkene voldoende kennis van de taal heeft verworven, automatisch wordt afgewezen, zonder dat rekening wordt gehouden met de bijzondere omstandigheden van het concrete geval.
Gelet op een en ander moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 41, lid 1, van het aanvullend protocol aldus moet worden uitgelegd dat de in die bepaling vervatte „standstill-clausule” zich verzet tegen een maatregel van nationaal recht die is ingevoerd na de inwerkingtreding van het aanvullend protocol in de betrokken lidstaat en op grond waarvan de echtgenoten van in die lidstaat woonachtige Turkse staatsburgers die het grondgebied daarvan willen binnenkomen met het oog op gezinshereniging, eerst het bewijs moeten leveren dat zij over een eenvoudige kennis van de officiële taal van die lidstaat beschikken.
Tweede vraag
Gezien het antwoord op de eerste vraag behoeft de tweede vraag niet te worden beantwoord.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Tweede kamer) verklaart voor recht:

Artikel 41, lid 1, van het Aanvullend Protocol, ondertekend op 23 november 1970 te Brussel en namens de Europese Economische Gemeenschap gesloten, goedgekeurd en bevestigd bij verordening (EEG) nr. 2760/72 van de Raad van 19 december 1972 houdende sluiting van het Aanvullend Protocol alsmede van het Financieel Protocol welke op 23 november 1970 zijn ondertekend en zijn gehecht aan de Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije, en betrekking hebbende op de voor de inwerkingtreding ervan te treffen maatregelen, moet aldus worden uitgelegd dat de in die bepaling vervatte „standstill-clausule” zich verzet tegen een maatregel van nationaal recht die is ingevoerd na de inwerkingtreding van het Aanvullend Protocol in de betrokken lidstaat en op grond waarvan de echtgenoten van in die lidstaat woonachtige Turkse staatsburgers die het grondgebied daarvan willen binnenkomen met het oog op gezinshereniging, eerst het bewijs moeten leveren dat zij over een eenvoudige kennis van de officiële taal van die lidstaat beschikken.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Duits.