CELEX: 62011TJ0279
Agricultură
Măsuri excepționale privind plasarea pe piața Uniunii a unei cantități de zahăr peste cotă și privind deschiderea unui contingent tarifar
Acțiune în anulare
Act normativ care presupune măsuri de executare
Lipsa afectării individuale
Inadmisibilitate
Acțiune în despăgubire

Istoricul cauzei
Reclamanții, T & L Sugars Ltd și Sidul Açúcares, Unipessoal L
da
, sunt întreprinderi de rafinare a zahărului din trestie de zahăr stabilite în Uniunea Europeană. Capacitatea lor de producție cumulată reprezintă aproximativ jumătate din nevoile tradiționale de aprovizionare ale industriei de rafinare a zahărului din trestie de zahăr din Uniune.
Oferta de zahăr pe piața Uniunii conține zahărul produs, pe de o parte, cu ocazia transformării sfeclei de zahăr obținute din producția internă a Uniunii și, pe de altă parte, cu ocazia rafinării zahărului brut din sfeclă de zahăr importat din țări terțe, produsul final fiind identic din punct de vedere chimic în ambele cazuri. Zahărul brut din trestie de zahăr care provine din Uniune, și anume din departamentele franceze de peste mări și din Insulele Azore, reprezintă mai puțin de 2 % din producția de zahăr a Uniunii.
În perioada 3 martie-19 aprilie 2011, Comisia Europeană a adoptat anumite măsuri prin care se urmărea creșterea ofertei de zahăr pe piața Uniunii, care se confrunta cu o penurie.
Aceste măsuri aveau drept obiect, pe de o parte, să permită producătorilor Uniunii comercializarea unei cantități limitate de zahăr și de izoglucoză care depășea cota de producție internă și, pe de altă parte, să instituie un contingent tarifar care să permită oricărui operator economic interesat să importe o cantitate limitată de zahăr beneficiind de o suspendare a taxelor la import.
Măsurile menționate au fost adoptate în cadrul următoarelor acte (denumite în continuare „regulamentele atacate”):
—
Regulamentul (UE) nr. 222/2011 al Comisiei din 3 martie 2011 de stabilire a unor măsuri excepționale privind plasarea pe piața Uniunii în anul de comercializare 2010/2011 a zahărului și a izoglucozei peste cotă cu taxă pe excedent redusă (
JO L 60, p. 6
);
—
Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 293/2011 al Comisiei din 23 martie 2011 de stabilire a coeficientului de atribuire, de respingere a cererilor ulterioare și de încheiere a perioadei de depunere a cererilor pentru cantitățile disponibile de zahăr peste cotă pentru comercializare pe piața Uniunii Europene cu taxă pe excedent redusă (
JO L 79, p. 8
);
—
Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 302/2011 al Comisiei din 28 martie 2011 de deschidere a unui contingent tarifar de import excepțional pentru anumite cantități de zahăr în anul de comercializare 2010/2011 (
JO L 81, p. 8
);
—
Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 393/2011 al Comisiei din 19 aprilie 2011 de fixare a coeficienților de alocare pentru eliberarea licențelor de import pentru care s-au depus cereri în perioada 1-7 aprilie 2011 pentru produse din sectorul zahărului în cadrul anumitor contingente tarifare și de suspendare a depunerii de cereri pentru astfel de licențe (
JO L 104, p. 39
).
Procedura și concluziile părților
Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 30 mai 2011, reclamantele au introdus prezenta acțiune.
Prin Ordonanța președintelui Camerei a cincea a Tribunalului din 20 octombrie 2011 a fost admisă intervenția Consiliului Uniunii Europene și a Republicii Franceze în susținerea concluziilor Comisiei. Întrucât reclamantele au solicitat aplicarea regimului de confidențialitate în raport cu intervenientele, comunicarea actelor de procedură către interveniente a fost limitată la versiunile neconfidențiale.
La 26 octombrie 2011, Comisia a ridicat, printr-un înscris separat, o excepție de inadmisibilitate.
Societățile RAR – Refinerias de açùcar reunidas, SA, DAI – Sociedade de desenvolvimento agro-industrial, SA, Gruppo SFIR SpA și SFIR Raffineria di Brindisi SpA, pe de o parte, precum și Comitetul European al Producătorilor de Zahăr, pe de altă parte, au prezentat cereri de intervenție în susținerea concluziilor reclamantelor și, respectiv, ale Comisiei. Decizia cu privire la aceste cereri a fost amânată până ce Tribunalul se va fi pronunțat asupra excepției de inadmisibilitate.
Reclamantele și-au prezentat observațiile cu privire la excepția de inadmisibilitate la 13 ianuarie 2012. Consiliul și Republica Franceză și-au depus memoriile în intervenție, limitate la problema admisibilității acțiunii, la 10 aprilie 2012 și, respectiv, la 16 aprilie 2012. Comisia și reclamantele și-au prezentat observațiile cu privire la memoriile în intervenție la 22 mai 2012 și, respectiv, la 18 iunie 2012.
Pe baza raportului judecătorului raportor, Tribunalul a decis deschiderea procedurii orale și, în cadrul măsurilor de organizare a procedurii prevăzute la articolul 64 din Regulamentul de procedură al Tribunalului, a adresat părților întrebări în scris. Acestea au răspuns la întrebările respective în termenele stabilite.
Pledoariile părților și răspunsurile acestora la întrebările adresate de Tribunal au fost ascultate în ședința din 17 ianuarie 2013.
În cererea introductivă formulată, reclamantele solicită Tribunalului:
—
anularea regulamentelor atacate;
—
cu titlu subsidiar, declararea ca nelegale a dispozițiilor articolului 186 litera (a) și ale articolului 187 din Regulamentul (CE) nr. 1234/2007 al Consiliului din 22 octombrie 2007 de instituire a unei organizări comune a piețelor agricole și privind dispoziții specifice referitoare la anumite produse agricole (Regulamentul unic „OCP”) (
JO L 299, p. 1
) și anularea regulamentelor atacate în măsura în care au în mod direct sau indirect aceste dispoziții ca temei juridic;
—
obligarea Uniunii, reprezentată de Comisie, la repararea prejudiciului suferit de reclamante ca urmare a încălcării de către Comisie a obligațiilor sale și stabilirea cuantumului despăgubirii pentru prejudiciul suferit de reclamante în perioada 1 octombrie 2009-31 martie 2011 la suma de35485746 de euro, majorată cu pierderile curente suferite de reclamante începând cu această dată sau stabilirea oricărui alt cuantum al prejudiciului în funcție de evoluția acestuia în cursul procedurii, astfel cum îl vor stabili reclamantele;
—
obligarea la plata unor dobânzi pentru suma datorată, la rata curentă stabilită de Banca Centrală Europeană pentru principalele operațiuni de refinanțare, majorată cu două puncte procentuale, sau la orice altă rată adecvată, de la data pronunțării hotărârii până la plata efectivă a datoriei principale;
—
obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
Pe de altă parte, din cuprinsul punctelor 174-180 din cererea introductivă rezultă că reclamantele ridică de asemenea, însă „doar ca măsură de siguranță” în cazul în care acțiunea formulată împotriva Regulamentului nr. 222/2011 și a Regulamentului de punere în aplicare nr. 302/2011 nu ar fi considerată admisibilă, o excepție de nelegalitate împotriva acestor regulamente.
În observațiile formulate cu privire la excepția de inadmisibilitate, reclamantele solicită Tribunalului:
—
în ceea ce privește acțiunea în anulare:
—
considerarea actului de procedură depus de Comisie și intitulat „Excepție de inadmisibilitate” ca fiind un memoriu în apărare și deducerea consecințelor procedurale rezultate din această recalificare;
—
cu titlu subsidiar, respingerea acestui act de procedură ca inadmisibil, pentru motivul încălcării articolului 114 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Tribunalului;
—
în orice caz, respingerea excepției de inadmisibilitate ca neîntemeiată;
—
declararea acțiunii ca admisibilă și fondată;
—
cu titlu subsidiar, admiterea excepției de nelegalitate invocate împotriva articolului 186 litera (a) și a articolului 187 din Regulamentul nr. 1234/2007 și anularea regulamentelor atacate în măsura în care au în mod direct sau indirect aceste dispoziții ca temei juridic;
—
obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată;
—
în ceea ce privește acțiunea în despăgubire:
—
pronunțarea unei hotărâri în lipsă;
—
cu titlu subsidiar, respingerea excepției de inadmisibilitate ca neîntemeiată;
—
admiterea acțiunii în despăgubire, inclusiv cererea prin care se solicită plata unor dobânzi la suma pretinsă cu titlu principal;
—
obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
Comisia, susținută de Consiliu și de Republica Franceză, solicită Tribunalului în cadrul excepției de inadmisibilitate:
—
respingerea acțiunii ca inadmisibilă;
—
obligarea reclamantelor la plata cheltuielilor de judecată.
În drept
În temeiul articolului 114 alineatele (1) și (4) din Regulamentul de procedură, în cazul în care o parte prezintă prin act separat o cerere prin care solicită Tribunalului să se pronunțe asupra inadmisibilității, acesta se pronunță cu privire la cerere sau o unește cu fondul.
În speță, Tribunalul decide să se pronunțe asupra excepției de inadmisibilitate ridicate de Comisie fără a intra în dezbaterea fondului.
În prealabil, este necesară pronunțarea asupra concluziilor reclamantelor prin care se solicită Tribunalului să respingă excepția de inadmisibilitate ridicată de Comisie ca inadmisibilă și să judece cauza în lipsă.
Cu privire la admisibilitatea excepției de inadmisibilitate
Reclamantele contestă admisibilitatea cererii formulate de Comisie în temeiul articolului 114 din Regulamentul de procedură, susținând, pe de o parte, că această cerere constituie în realitate un memoriu în apărare și, pe de altă parte, că ea este inadmisibilă întrucât încalcă articolul 114 alineatul (1) din Regulamentul de procedură.
În temeiul articolului 114 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, în cazul în care o parte solicită Tribunalului să se pronunțe asupra inadmisibilității, fără a intra în dezbaterea fondului, aceasta își formulează cererea prin înscris separat. Cererea cuprinde expunerea motivelor de fapt și de drept pe care se întemeiază, concluziile și, în anexă, înscrisurile justificative.
Este necesar să se arate că cererea formulată de Comisie în speță este cuprinsă într-un act distinct care conține concluziile pârâtei, precum și expunerea motivelor invocate în susținerea acesteia. Cererea respectivă este intitulată de altfel „Excepție de inadmisibilitate” și în ea se invocă în mod clar articolul 114 din Regulamentul de procedură.
Deși unele dintre argumentele Comisiei pot avea legătură cu fondul litigiului, astfel cum susțin reclamantele, acest considerent nu este totuși de natură să afecteze caracterul suficient al expunerii motivelor invocate în susținerea concluziilor prin care se solicită declararea inadmisibilității acțiunii.
În consecință, este necesar să se constate că excepția de inadmisibilitate îndeplinește condițiile prevăzute la articolul 114 alineatul (1) din Regulamentul de procedură și, prin urmare, este admisibilă.
Cu privire la cererea de judecare a cauzei în lipsă
Reclamantele susțin că excepția de inadmisibilitate formulată de Comisie privește numai acțiunea în anulare, iar nu și acțiunea în despăgubire. Ele susțin că Comisia nu a răspuns la cererea introductivă în ceea ce privește concluziile lor prin care se solicită acordarea de despăgubiri și invită Tribunalul să se pronunțe în lipsă asupra acestor din urmă concluzii.
În această privință, trebuie amintit că articolul 122 alineatul (1) din Regulamentul de procedură prevede că, în cazul în care pârâtul nu răspunde la cererea introductivă cu respectarea termenului și a condițiilor de formă prevăzute în acest sens, reclamantul poate solicita Tribunalului să judece cauza în lipsă.
În speță, este necesar să se observe că reclamantele au depus o singură cerere introductivă care cuprinde concluzii de anulare și concluzii prin care se solicită acordarea unor despăgubiri.
În cererea formulată în temeiul articolului 114 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, care a fost depusă cu respectarea termenului și a condițiilor de formă prevăzute în acest sens, Comisia solicită declararea inadmisibilității acțiunii în totalitate.
În aceste condiții, judecata nu poate continua, conform articolului 114 alineatul (4) din Regulamentul de procedură, decât dacă Tribunalul respinge cererea formulată de Comisie sau o unește cu fondul.
Chiar presupunând, după cum pretind reclamantele, că Comisia nu invocă niciun argument pertinent în ceea ce privește inadmisibilitatea concluziilor prin care se solicită acordarea de despăgubiri, acest considerent ține de aprecierea temeiniciei cererii și nu poate să însemne că lipsește un răspuns la cererea introductivă formulat cu respectarea condițiilor de formă prevăzute în acest sens.
În consecință, întrucât condițiile prevăzute la articolul 122 alineatul (1) din Regulamentul de procedură nu sunt îndeplinite în speță, nu este necesară pronunțarea unei hotărâri în lipsă în privința concluziilor prin care se solicită acordarea de despăgubiri.
Cu privire la admisibilitatea acțiunii în anulare
Potrivit articolului 263 al patrulea paragraf TFUE, „[o]rice persoană fizică sau juridică poate formula, în condițiile prevăzute la primul și al doilea paragraf, o acțiune împotriva actelor al căror destinatar este sau care o privesc direct și individual, precum și împotriva actelor normative care o privesc direct și care nu presupun măsuri de executare”.
În speță, reclamantele își întemeiază calitatea procesuală activă pentru a formula acțiunea împotriva regulamentelor atacate pe faptul că acestea sunt acte normative care le privesc direct și care nu presupun măsuri de executare sau, în subsidiar, pe faptul că le privesc direct și individual.
Comisia, susținută de Consiliu și de Republica Franceză, arată că regulamentele atacate, deși sunt acte normative, nu le privesc nici individual și nici direct pe reclamante și presupun, în plus, măsuri de executare.
Tribunalul consideră că trebuie analizată în primul rând cauza de inadmisibilitate întemeiată pe faptul că regulamentele atacate presupun măsuri de executare și în al doilea rând cea întemeiată pe afectarea individuală.
Cu privire la cauza de inadmisibilitate întemeiată pe faptul că regulamentele atacate presupun măsuri de executare
Trebuie arătat că regulamentele atacate constituie acte normative în sensul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE, întrucât sunt acte cu aplicabilitate generală care nu au fost adoptate în conformitate cu procedura legislativă ordinară sau cu o procedură legislativă specială în sensul articolului 289 alineatele (1)-(3) TFUE [a se vedea în acest sens Hotărârea Tribunalului din 25 octombrie 2011, Microban International și Microban (Europe)/Comisia,
T-262/10, Rep., p. II-7697
, punctul 21]. Această chestiune nu este de altfel contestată de părți.
În ceea ce privește problema dacă regulamentele atacate presupun măsuri de executare, în sensul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE, trebuie amintit că actele în cauză au drept obiect, pe de o parte, să permită producătorilor Uniunii comercializarea unei cantități limitate de zahăr și de izoglucoză care depășește cota de producție internă și, pe de altă parte, să instituie un contingent tarifar care să permită oricărui operator economic interesat să importe o cantitate limitată de zahăr beneficiind de o suspendare a taxelor la import.
Pe de o parte, în ceea ce privește plasarea pe piață de zahăr peste cotă, Regulamentul nr. 222/2011 permite comercializarea a 500000 de tone de echivalent zahăr alb pentru zahăr și a 26000 de tone pentru izoglucoză, în surplus față de cote și cu o taxă egală cu zero, în locul unei taxe de 500 de euro/tonă, aplicabilă în mod obișnuit cantităților excedentare de zahăr.
Articolul 2 alineatul (4) din Regulamentul nr. 222/2011 prevede că, pentru a putea beneficia de această cantitate excepțională, producătorii trebuie să solicite certificate adresându-se autorităților naționale competente ale statului membru în care au fost autorizați. În temeiul articolului 4 din regulamentul menționat, aceste autorități se pronunță asupra admisibilității cererilor pe baza criteriilor stabilite de același regulament și notifică ulterior Comisiei cererile admisibile.
Din articolele 5 și 6 din Regulamentul nr. 222/2011 rezultă că, odată ce cantitatea prevăzută pentru zahărul peste cotă este depășită, Comisia fixează un coeficient de atribuire pentru a repartiza în mod uniform cantitatea disponibilă, respinge cererile care nu au fost încă notificate și pune capăt perioadei de depunere a cererilor. În fiecare săptămână, autoritățile naționale emit certificate care dau dreptul la o reducere a taxei pentru cererile notificate Comisiei în decursul săptămânii precedente, conform modelului de certificat care figurează în anexa la regulament.
În temeiul articolului 1 din Regulamentul de punere în aplicare nr. 293/2011, Comisia a definit coeficientul de atribuire, care se ridică la 67,106224 %, pe care autoritățile naționale urmează să îl aplice cererilor depuse între 14 și 18 martie 2011 și notificate Comisiei. În plus, Comisia a respins cererile ulterioare și a încheiat perioada de depunere a cererilor.
Pe de altă parte, în ceea ce privește contingentul tarifar de import excepțional, Regulamentul de punere în aplicare nr. 302/2011 prevede că taxele la import se suspendă între 1 aprilie 2011 și 30 septembrie 2011 pentru o cantitate de 300000 de tone de zahăr.
În ceea ce privește gestionarea contingentului menționat, Regulamentul de punere în aplicare nr. 302/2011 face trimitere la Regulamentul (CE) nr. 891/2009 al Comisiei din 25 septembrie 2009 privind deschiderea și gestionarea anumitor contingente tarifare comunitare în sectorul zahărului (
JO L 254, p. 82
), care face trimitere la rândul său la Regulamentul (CE) nr. 1301/2006 al Comisiei din 31 august 2006 de stabilire a normelor comune pentru administrarea contingentelor tarifare de import pentru produsele agricole gestionate printr-un sistem de licențe de import (
JO L 238, p. 13
, Ediție specială, 03/vol. 75, p. 83), precum și la Regulamentul (CE) nr. 376/2008 al Comisiei din 23 aprilie 2008 de stabilire a normelor comune de aplicare a sistemului de licențe de import și export și de certificate de fixare în avans pentru produsele agricole (versiune codificată) (
JO L 114, p. 3
).
În temeiul articolelor 5 și 6 din Regulamentul nr. 1301/2006 și al articolului 12 din Regulamentul nr. 376/2008, în cadrul gestionării contingentelor, autoritățile naționale primesc cereri de licențe de import și se asigură că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate. În continuare, în temeiul articolelor 7 și 11 din Regulamentul nr. 1301/2006 și al articolelor 8 și 9 din Regulamentul nr. 891/2009, autoritățile în cauză notifică Comisiei cererile primite, eliberează operatorilor licențe de import și informează Comisia cu privire la cantitățile atribuite.
Regulamentul de punere în aplicare nr. 393/2011 definește coeficientul de alocare, care se ridică la 1,8053 %, pentru cererile de licențe de import depuse între 1 și 7 aprilie 2011, pentru care cantitatea disponibilă a fost depășită, și suspendă depunerea de cereri noi până la sfârșitul anului de comercializare 2010/2011.
În lumina acestor observații, trebuie constatat că, pentru a li se acorda dreptul de a comercializa sau de a importa zahăr beneficiind de regimurile excepționale prevăzute de regulamentele atacate, operatorii economici interesați trebuie să depună în prealabil o cerere la autoritățile naționale.
În plus, certificatele care dau dreptul la reducerea taxei, precum și licențele de import sunt eliberate de autoritățile naționale, care aplică în această privință coeficienții de alocare stabiliți de Regulamentele de punere în aplicare nr. 293/2011 și nr. 393/2011.
Rezultă că regulamentele atacate, atât cele privind comercializarea zahărului peste cotă, cât și cele privind contingentul tarifar, nu pot să își producă efectele juridice în raport cu operatorii în cauză în lipsa unor măsuri prealabile adoptate de autoritățile naționale.
Pe de altă parte, din regulamentele atacate rezultă că măsurile adoptate la nivel național sunt de natură decizională, întrucât autoritățile naționale sunt abilitate, în temeiul articolului 2 alineatul (4) din Regulamentul nr. 222/2011, să impună solicitanților anumite condiții de formă, în temeiul articolului 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 222/2011 și al articolului 6 din Regulamentul nr. 1301/2006, să se pronunțe cu privire la admisibilitatea cererilor și, în temeiul articolului 6 din Regulamentul nr. 222/2011 și al articolului 7 din Regulamentul nr. 1301/2006, să elibereze certificate care dau drept la reducerea taxei, precum și licențe de import.
Regulamentele atacate se întemeiază, așadar, pe decizii individuale adoptate la nivel național, în lipsa cărora ele nu pot afecta poziția juridică a persoanelor fizice și juridice în cauză.
Prin urmare, regulamentele menționate nu pot fi calificate drept acte care nu presupun măsuri de executare în sensul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE.
Această constatare nu poate fi repusă în discuție de argumentul reclamantelor prin care se invocă obiectivul urmărit de articolul 263 al patrulea paragraf TFUE și se subliniază că autoritățile naționale nu dispun de nicio marjă de apreciere atunci când pun în aplicare regulamentele atacate, rolul lor fiind „pur mecanic”, și anume cel al „unei simple cutii poștale”.
Reiese din jurisprudența Tribunalului că problema dacă actul normativ atacat conferă sau nu conferă o putere de apreciere autorităților naționale însărcinate cu adoptarea măsurilor de executare este lipsită de relevanță pentru a stabili dacă actul respectiv presupune măsuri de executare în sensul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE (Ordonanța Tribunalului din 4 iunie 2012, Hüttenwerke Krupp Mannesmann și alții/Comisia, T-379/11, punctul 51, și Ordonanța Tribunalului Eurofer/Comisia, T-381/11, punctul 59).
Deși reclamantele susțin, invocând Hotărârea Microban International și Microban (Europe)/Comisia, citată anterior, că măsurile de executare în cauză nu sunt „veritabile”, ci doar „accesorii”, trebuie subliniat că circumstanțele menționate în hotărârea invocată sunt diferite de cele în discuție în speță.
Astfel, în Hotărârea Microban International și Microban (Europe)/Comisia, citată anterior (punctul 29), Tribunalul a arătat că interdicția de comercializare a substanței chimice în cauză prezenta un caracter automat și obligatoriu începând cu o dată precisă, chiar dacă statele membre dispuneau de posibilitatea de a adopta măsuri de executare în perioada tranzitorie. Astfel, întrucât perioada tranzitorie prevăzută de actul atacat era accesorie în raport cu interdicția a cărei legalitate făcea obiectul litigiului, măsurile de executare adoptate în perioada menționată nu au fost luate în considerare la examinarea calității procesuale active de a formula o acțiune împotriva interdicției.
În schimb, în speță, regulamentele atacate, întrucât prevăd dreptul de a comercializa sau de a importa zahărul în condiții deosebit de favorabile, nu prezintă un caracter automat, ci necesită adoptarea unor măsuri naționale care permit producerea de efecte juridice în privința particularilor.
În consecință, soluția menționată în Hotărârea Microban International și Microban (Europe)/Comisia, citată anterior (punctul 29), nu este aplicabilă în condițiile din speță.
În continuare, în ceea ce privește obiectivul urmărit de articolul 263 al patrulea paragraf TFUE, este necesar să se amintească că prin acesta se urmărește în special să se permită unei persoane fizice sau juridice să formuleze o acțiune împotriva actelor normative care o privesc direct și care nu presupun măsuri de executare, evitând astfel situațiile în care o astfel de persoană ar trebui să încalce legea pentru a avea acces la instanță (a se vedea în acest sens Ordonanța Eurofer, citată anterior, punctul 60).
Această dispoziție pune în aplicare dreptul la protecție jurisdicțională efectivă garantat de articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (
JO 2010, C 83, p. 389
).
În speță, reclamantele nu susțin că ar trebui să încalce legea pentru a avea acces la instanță. Ele precizează totuși că posibilitatea de a formula o acțiune împotriva măsurilor naționale adoptate în cadrul punerii în aplicare a regulamentelor atacate este, în cazul lor, cel puțin incertă.
Reclamantele susțin că, în dreptul portughez, „simple acte de executare” precum deciziile autorității naționale prin care se urmărește eliberarea de certificate nu pot face obiectul unei contestații, cu excepția cazului în care sunt afectate de o altă nelegalitate decât cea care privește actul de bază. În opinia reclamantelor, dreptul portughez nu permite, așadar, invocarea nelegalității actului Uniunii prin contestarea certificatului emis de autoritățile naționale.
În plus, reclamantele susțin că nu pot contesta la nivel național măsurile adoptate în vederea punerii în aplicare a Regulamentelor nr. 222/2011 și nr. 293/2011, care s-ar adresa numai producătorilor de zahăr ai Uniunii. În opinia acestora, ar fi vorba despre certificate emise în beneficiul unui terț, care nu sunt publicate și care conțin date confidențiale, reclamantele nefiind deci în măsură să afle despre existența lor și nici să ia cunoștință de conținutul lor și, astfel, să le conteste.
Comisia, întrebată de Tribunal cu privire la această problemă, deși precizează că nu poate să dea un răspuns ferm, consideră că reclamantele nu ar avea probabil calitate procesuală activă pentru a ataca măsurile de executare adoptate de statele membre în vederea transpunerii Regulamentelor nr. 222/2011 și nr. 293/2011, întrucât ele nu sunt nici afectate, nici vizate de măsurile în cauză și, prin urmare, nu ar putea probabil să demonstreze un interes suficient pentru a exercita acțiunea. Comisia adaugă totuși că problema dacă o instanță a unui stat membru recunoaște sau nu recunoaște calitatea procesuală activă a unei persoane pentru motivul că aceasta nu poate demonstra un interes suficient nu este relevantă pentru a aprecia admisibilitatea unei acțiuni din perspectiva condițiilor prevăzute la articolul 263 al patrulea paragraf TFUE.
Republica Franceză susține în această privință că, pentru instanțele franceze de contencios administrativ, măsurile adoptate de autoritățile naționale în temeiul regulamentelor atacate prezintă un caracter decizional și sunt, așadar, acte atacabile. Aceasta subliniază de altfel, în ceea ce privește interesul de a exercita acțiunea al altor persoane decât destinatarul unei decizii, că interesul de a exercita acțiunea al unor posibili reclamanți este admis în mare măsură de instanțele franceze de contencios administrativ, de exemplu atunci când un operator economic contestă o decizie care aduce beneficii unui concurent.
Având în vedere această dezbatere, este necesar să se arate că în speță nu se poate stabili cu certitudine dacă reclamantele dispun de o cale de atac care să le permită să conteste măsurile adoptate de autoritățile naționale în cadrul punerii în aplicare a regulamentelor atacate.
Pe de o parte, spre deosebire de anumite alte domenii, precum cel al reglementării vamale (a se vedea în acest sens Hotărârea Tribunalului din 9 iulie 2008, Trubowest Handel și Makarov/Consiliul și Comisia, T-429/04, nepublicată în Repertoriu, punctul 43), o astfel de cale de atac la nivel național nu este prevăzută expres de dreptul derivat al Uniunii.
Pe de altă parte, în ceea ce privește căile de atac prevăzute de dreptul național, observațiile părților tind să indice faptul că există diferențe între legislațiile statelor membre în ceea ce privește posibilitatea de a formula o acțiune care să permită contestarea regulamentelor atacate.
Este necesar să se amintească în această privință că articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE prevede că statele membre stabilesc căile de atac necesare pentru a asigura o protecție jurisdicțională efectivă în domeniile reglementate de dreptul Uniunii.
Cu toate acestea, aplicarea de către Tribunal a condiției privind lipsa unor măsuri de executare, astfel cum este prevăzută la articolul 263 al patrulea paragraf TFUE, nu poate fi subordonată existenței unei căi de atac efective în cauză în cadrul sistemelor juridice ale statelor membre, care să permită punerea în discuție a validității actului Uniunii contestat.
Astfel, un asemenea sistem ar impune în fiecare caz concret ca instanța Uniunii să examineze și să interpreteze dreptul procedural național, ceea ce ar excede competența sa în cadrul controlului legalității actelor Uniunii (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 25 iulie 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Consiliul,
C-50/00 P, Rec., p. I-6677
, punctul 43, și Hotărârea Curții din 1 aprilie 2004, Comisia/Jégo-Quéré,
C-263/02 P, Rec., p. I-3425
, punctul 33).
Această concluzie nu poate fi de altfel repusă în discuție de argumentația reclamantelor prin care se invocă dreptul la protecție jurisdicțională efectivă și se susține că o cale de atac la nivel național ar fi vădit inefectivă, întrucât instanțele statelor membre nu sunt competente să se pronunțe asupra nelegalității unui act al Uniunii.
Astfel, instanța Uniunii nu poate interpreta condițiile potrivit cărora un particular poate formula o acțiune împotriva unui regulament într-un mod care conduce la înlăturarea condițiilor în cauză expres prevăzute de tratat, și acesta chiar în lumina principiului unei protecții jurisdicționale efective, fără a-și depăși competențele (a se vedea în acest sens Hotărârea Unión de Pequeños Agricultores/Consiliul, citată anterior, punctul 44, și Hotărârea Comisia/Jégo-Quéré, citată anterior, punctul 36).
În lumina tuturor acestor considerații, trebuie admisă cauza de inadmisibilitate întemeiată pe faptul că regulamentele atacate nu sunt acte normative care nu presupun măsuri de executare în sensul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE.
Cu privire la cauza de inadmisibilitate întemeiată pe lipsa afectării individuale
Comisia susține că regulamentele atacate sunt acte cu aplicabilitate generală care nu le privesc individual pe reclamante.
Reclamantele susțin că sunt afectate individual „cel puțin” de Regulamentul de punere în aplicare nr. 393/2011 de fixare a coeficienților de alocare în ceea ce privește contingentul tarifar referitor la importul de zahăr scutit de taxe vamale.
Potrivit unei jurisprudențe constante, pentru ca un act cu aplicabilitate generală să privească individual o persoană fizică sau juridică, trebuie ca acest act să o afecteze în considerarea anumitor calități care îi sunt specifice sau a unei situații de fapt care o caracterizează în raport cu orice altă persoană și, ca urmare a acestui fapt, o individualizează analog cu destinatarul (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 15 iulie 1963, Plaumann/Comisia,
25/62, Rec., p. 197, 223
, și Hotărârea Curții Unión de Pequeños Agricultores/Consiliul, citată anterior, punctul 36).
În speță, este necesar să se constate că regulamentele atacate produc efecte juridice față de categorii de persoane vizate în mod general și abstract, dat fiind faptul că se aplică în privința tuturor producătorilor de zahăr din Uniune și, respectiv, tuturor importatorilor de zahăr, fără a le individualiza pe reclamante într-un anumit mod.
În ceea ce privește Regulamentele nr. 222/2011, nr. 293/2011 și nr. 302/2011, reclamantele nu invocă niciun argument de natură să demonstreze că acestea le afectează în mod individual.
În ceea ce privește Regulamentul de punere în aplicare nr. 393/2011, reclamantele susțin că acesta afectează o categorie închisă de operatori, întrucât definește un coeficient de alocare pentru a permite distribuirea contingentului tarifar numai între acei importatori care și-au depus cererile între 1 și 7 aprilie 2011. Numărul persoanelor vizate a fost astfel stabilit la momentul adoptării sale.
Este necesar să se observe că Regulamentul de punere în aplicare nr. 393/2011, adoptat la 19 aprilie 2011, fixează coeficientul de alocare aplicabil doar cererilor de licențe depuse între 1 și 7 aprilie 2011.
Acest regulament privește astfel un număr de operatori economici care a fost stabilit la momentul adoptării sale și care nu poate fi extins. Este de altfel cert că reclamantele și-au depus cererile între aceste două date și că fac parte din grupul operatorilor vizați.
Este necesar să se amintească în această privință că, atunci când un act atacat afectează un grup de persoane care erau identificate sau identificabile în momentul în care acest act a fost adoptat și în funcție de criterii proprii membrilor grupului, aceste persoane pot fi vizate în mod individual prin acest act în măsura în care fac parte dintr-un cerc restrâns de operatori economici (Hotărârea Curții din 22 iunie 2006, Belgia și Forum 187/Comisia,
C-182/03 și C-217/03, Rec., p. I-5479
, punctul 60; a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 26 iunie 1990, Sofrimport/Comisia,
C-152/88, Rec., p. I-2477
, punctul 11).
Totuși, simpla posibilitate de a determina la momentul adoptării măsurii contestate, cu mai multă sau cu mai puțină precizie, numărul sau chiar identitatea subiectelor de drept cărora li se aplică o măsură nu presupune nicidecum că aceste subiecte trebuie să fie considerate ca fiind vizate în mod individual prin această măsură, în condițiile în care este evident că această aplicare se realizează în temeiul unei situații obiective de drept sau de fapt definite în actul în cauză (Ordonanța Curții din 21 iunie 1993, Chiquita Banana și alții/Consiliul,
C-276/93, Rec., p. I-3345
, punctul 8, și Ordonanța Curții din 28 iunie 2001, Eridania și alții/Consiliul,
C-352/99 P, Rec., p. I-5037
, punctul 59).
Mai precis, în măsura în care cercul restrâns rezultă din însăși natura sistemului instituit de reglementarea contestată, apartenența la acest cerc nu poate individualiza persoana în cauză (a se vedea în acest sens Hotărârea Tribunalului din 10 iulie 1996, Weber/Comisia,
T-482/93, Rec., p. II-609
, punctele 65 și 66, și Hotărârea Tribunalului din 7 noiembrie 1996, Roquette Frères/Consiliul,
T-298/94, Rec., p. II-1531
, punctele 41 și 43).
În speță, stabilirea unui coeficient de alocare este prevăzută la articolul 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1301/2006, în ipoteza în care cantitățile la care se referă cererile de licențe depășesc cantitățile disponibile pentru contingentul tarifar. Din metoda de calcul prevăzută de dispoziția menționată rezultă că acest coeficient depinde de cantitatea disponibilă și de cantitatea solicitată, fără a ține seama de conținutul cererilor individuale sau de situația specifică a solicitanților.
Astfel, Regulamentul de punere în aplicare nr. 393/2011 fixează coeficientul de alocare unic în scopul distribuirii cantității limitate prevăzute pentru contingentul tarifar între toți operatorii care au depus o cerere de licență de import.
În consecință, acest regulament afectează poziția juridică a solicitanților ca urmare a unei situații obiective de drept sau de fapt stabilite în mod obiectiv.
Pe de altă parte, adoptarea unui coeficient unic care permite repartizarea cantității disponibile nu ar fi fost posibilă fără a se cunoaște numărul total al cererilor depuse în mod valabil. Astfel, depunerea cererilor trebuia să fie suspendată în mod obligatoriu înainte de adoptarea regulamentului atacat, crearea cercului restrâns rezultând, așadar, din însăși natura sistemului instituit prin Regulamentul nr. 302/2011.
Rezultă că fiecare dintre reclamante este afectată de regulamentul atacat ca urmare a calității sale obiective, în calitate de producător care a depus o cerere de licență, și în aceleași mod ca toți ceilalți producători care au procedat astfel anterior suspendării. În aceste condiții, apartenența la un cerc restrâns, care rezultă de altfel din însăși natura reglementării în cauză, nu le poate individualiza pe reclamante.
Pe de altă parte, deși reclamantele susțin că situația lor se caracterizează prin obligația Comisiei de a ține seama de situația lor la momentul adoptării regulamentului atacat, trebuie arătat că existența unei astfel de obligații nu a fost dovedită.
Pe de o parte, argumentul pe care reclamantele îl deduc din dispozițiile articolului 26 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 318/2006 al Consiliului din 20 februarie 2006 privind organizarea comună a piețelor în sectorul zahărului (
JO L 58, p. 1
, Ediție specială, 03/vol. 70, p. 77) este inoperant, întrucât regulamentul menționat a fost abrogat de Regulamentul nr. 1234/2007 și nu mai era, așadar, în vigoare la data producerii faptelor.
Pe de altă parte, deși reclamantele fac trimitere și la articolul 186 litera (a) și la articolul 187 din Regulamentul nr. 1234/2007, care prevăd printre altele că „Comisia poate lua măsurile necesare [...] în privința produselor din sectoarele zahărului [...] în cazul în care prețul unuia dintre aceste produse pe piața comunitară crește sau scade în mod semnificativ” și, respectiv, că „poate, în special, suspenda total sau parțial aplicarea de taxe la import pentru anumite cantități”, trebuie subliniat că din termenii dispozițiilor menționate nu rezultă nicidecum că Comisia era obligată să ia în considerare situația rafinăriilor de zahăr din trestie de zahăr sau
a fortiori
pe cea a reclamantelor la momentul adoptării Regulamentului de punere în aplicare nr. 393/2011.
În sfârșit, contrar celor pretinse de reclamante, nu se poate considera nici că Regulamentul nr. 393/2011 constituie o serie de decizii individuale, întrucât privește un grup de operatori definiți în mod general, făcând abstracție de conținutul cererilor individuale și de situația specifică a fiecăruia dintre solicitanți.
În consecință, trebuie constatat că nici regulamentele atacate, nici Regulamentul de punere în aplicare nr. 393/2011 în special nu le privesc individual pe reclamante.
Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, întrucât regulamentele atacate presupun măsuri de executare și nu le privesc individual pe reclamante, acțiunea în anulare îndreptată împotriva acestor acte trebuie declarată inadmisibilă, fără să fie necesară examinarea cauzei de inadmisibilitate întemeiate pe lipsa afectării directe.
În ceea ce privește excepția de nelegalitate formulată în subsidiar de reclamante împotriva articolului 186 litera (a) și a articolului 187 din Regulamentul nr. 1234/2007, precum și împotriva Regulamentelor nr. 222/2011 și nr. 302/2011, trebuie amintit că posibilitatea de a invoca inaplicabilitatea unui act cu aplicabilitate generală în temeiul articolului 277 TFUE nu constituie un drept la acțiune autonom și nu poate fi exercitat în lipsa unui drept la acțiune principal (a se vedea Ordonanța Tribunalului din 8 iulie 1999, Area Cova și alții/Consiliul,
T-194/95, Rec., p. II-2271
, punctul 78 și jurisprudența citată).
În consecință, întrucât acțiunea în anulare este declarată inadmisibilă, excepția de nelegalitate ridicată în legătură cu această acțiune trebuie să fie, pe cale de consecință, respinsă.
Cu privire la admisibilitatea acțiunii în despăgubire
Din excepția de inadmisibilitate rezultă că Comisia solicită declararea inadmisibilității acțiunii în totalitate.
Comisia susține de altfel, făcând referire la prejudiciul invocat de reclamante, că „aceste motive nu pot face obiectul unei acțiuni în temeiul articolului 263 al patrulea paragraf [...] TFUE, întrucât acțiunea nu este admisibilă”.
În plus, în ședință, Comisia a precizat că solicita declararea inadmisibilității concluziilor prin care se urmărește obținerea de despăgubiri, având în vedere faptul că ele sunt indisolubil legate de cererea de anulare a regulamentelor atacate și, astfel, nu sunt autonome.
Reclamantele precizează că acțiunea în despăgubire constituie o cale de atac autonomă și că respingerea cererii de anulare ca inadmisibilă nu poate, așadar, să producă efecte asupra acesteia.
Trebuie amintit că acțiunea în despăgubire a fost instituită ca o cale de atac autonomă, cu funcție specială în cadrul sistemului căilor de atac și subordonată unor condiții de exercitare concepute în funcție de obiectul său specific (Hotărârea Curții din 2 decembrie 1971, Zuckerfabrik Schöppenstedt/Consiliul,
5/71, Rec., p. 975
, punctul 3), astfel încât declararea inadmisibilității cererii de anulare nu determină în mod automat inadmisibilitatea cererii de despăgubiri (Hotărârea Curții din 26 februarie 1986, Krohn Import-Export/Comisia,
175/84, Rec., p. 753
, punctul 32).
Acest principiu este limitat de interdicția abuzului de procedură. Un reclamant nu poate, prin intermediul unei acțiuni în despăgubire, să încerce să obțină un rezultat similar celui al anulării actului în condițiile în care acțiunea în anularea actului respectiv ar fi inadmisibilă (Hotărârea Curții din 15 decembrie 1966, Schreckenberg/Comisia,
59/65, Rec., p. 785, 797
).
Astfel, acțiunea în despăgubire poate fi declarată inadmisibilă atunci când vizează aceeași nelegalitate și urmărește aceleași finalități pecuniare precum acțiunea în anulare pe care reclamantul a neglijat să o introducă în timp util (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții Krohn Import-Export/Comisia, citată anterior, punctul 33, și Hotărârea Curții din 14 septembrie 1999, Comisia/AssiDomän Kraft Products și alții,
C-310/97 P, Rec., p. I-5363
, punctul 59).
Or, această ipoteză excepțională nu se regăsește în speță, întrucât reclamantele nu au neglijat să exercite acțiunea în anulare și întrucât, în orice caz, concluziile lor prin care se solicită despăgubiri nu vizează aceeași nelegalitate și nu urmăresc aceleași finalități pecuniare precum concluziile de anulare.
Astfel, pe de o parte, în cadrul concluziilor prin care solicită despăgubiri, reclamantele invocă nu numai nelegalitatea regulamentelor atacate, ci și încălcarea principiilor securității juridice și protecției încrederii legitime, nediscriminării, proporționalității, precum și a obligației de diligență și de bună administrare care revine Comisiei.
Pe de altă parte, cererea lor de despăgubiri urmărește repararea prejudiciului constituit dintr-o pierdere suferită și un câștig nerealizat, rezultate atât din incapacitatea rafinăriilor de a-și satisface nevoile de aprovizionare, cât și din plata taxelor la import. Or, repararea acestui prejudiciu nu coincide cu finalitățile urmărite prin cererea de anulare a regulamentelor atacate.
În aceste condiții, inadmisibilitatea concluziilor de anulare nu poate conduce în mod automat la inadmisibilitatea concluziilor prin care se solicită despăgubiri.
Pe de altă parte, în ceea ce privește concluziile referitoare la despăgubiri, Comisia nu invocă nicio cauză de inadmisibilitate autonomă.
În măsura în care Consiliul susține, în memoriul său în intervenție, că inadmisibilitatea concluziilor privind anularea privează în mod vădit de temei concluziile prin care se solicită despăgubiri, este necesar să se arate că Comisia nu a solicitat ca aceste din urmă concluzii să fie respinse ca nefondate. Concluzia autonomă în acest sens formulată de Consiliu în calitate de intervenient este, așadar, inadmisibilă.
Rezultă că excepția de inadmisibilitate trebuie să fie respinsă în măsura în care privește concluziile prin care se solicită despăgubiri.
În această privință, întrucât este vorba despre două căi de atac autonome, este posibil ca, prin pronunțarea asupra unei cauze de inadmisibilitate, acțiunea să fie declarată în parte inadmisibilă în ceea ce privește cererea de anulare, constatându-se totodată că ea subzistă în măsura în care privește cererea de despăgubiri (a se vedea în acest sens Ordonanța Curții din 21 iunie 1993, Van Parijs și alții/Consiliul și Comisia,
C-257/93, Rec., p. I-3335
, punctele 14 și 15).
În speță, trebuie să se constate, prin urmare, că acțiunea subzistă în măsura în care prin aceasta se urmărește repararea prejudiciului suferit.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Întrucât acțiunea subzistă în măsura în care prin aceasta se urmărește repararea prejudiciului suferit, cererea privind cheltuielile de judecată se soluționează odată cu fondul.

Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a cincea)
declară și hotărăște:

1)
Respinge acțiunea ca inadmisibilă în măsura în care prin aceasta se solicită anularea Regulamentului (UE) nr. 222/2011 al Comisiei din 3 martie 2011 de stabilire a unor măsuri excepționale privind plasarea pe piața Uniunii în anul de comercializare 2010/2011 a zahărului și a izoglucozei peste cotă cu taxă pe excedent redusă, a Regulamentului de punere în aplicare (UE) nr. 293/2011 al Comisiei din 23 martie 2011 de stabilire a coeficientului de atribuire, de respingere a cererilor ulterioare și de încheiere a perioadei de depunere a cererilor pentru cantitățile disponibile de zahăr peste cotă pentru comercializare pe piața Uniunii Europene cu taxă pe excedent redusă, a Regulamentului de punere în aplicare (UE) nr. 302/2011 al Comisiei din 28 martie 2011 de deschidere a unui contingent tarifar de import excepțional pentru anumite cantități de zahăr în anul de comercializare 2010/2011 și a Regulamentului de punere în aplicare (UE) nr. 393/2011 al Comisiei din 19 aprilie 2011 de fixare a coeficienților de alocare pentru eliberarea licențelor de import pentru care s-au depus cereri în perioada 1-7 aprilie 2011 pentru produse din sectorul zahărului în cadrul anumitor contingente tarifare și de suspendare a depunerii de cereri pentru astfel de licențe.

2)
Respinge excepția de inadmisibilitate în ceea ce privește cererea de reparare a prejudiciului suferit.

3)
Cererea privind cheltuielile de judecată se soluționează odată cu fondul.

Papasavvas
Vadapalas
O'Higgins
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 6 iunie 2013.
Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: engleza.