CELEX: 62009CJ0275
Direktiv 85/337/EEG
Bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt
Flygplatser med en banlängd av 2 100 m eller mer
Begreppet anläggning
Förnyande av driftstillståndet

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på
miljön av vissa offentliga och privata projekt (EGT L 175, s. 40; svensk specialutgåva, område 15, volym 6, s. 226), i dess
lydelse enligt rådets direktiv 97/11/EG av den 3 mars 1997 (EGT L 73, s. 5) (nedan kallat direktiv 85/337).
Begäran har framställts i ett mål mellan å ena sidan Brussels Hoofdstedelijk Gewest (regionen Bryssel) och flera andra klagande
och å andra sidan Vlaams Gewest (regionen Flandern) angående ett beslut om driften av flygplatsen Bruxelles‑National.

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätten
I artikel 1.2 i direktiv 85/337 föreskrivs följande:
”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
Projekt:
–        utförande av byggnads- eller anläggningsarbeten eller andra installationer eller arbeten,
–        andra ingrepp i den naturliga omgivningen och i landskapet, inklusive mineralutvinning.
…
Tillstånd:
den ansvariga myndighetens eller de ansvariga myndigheternas beslut, som ger exploatören rätt att genomföra projektet.”
Enligt artikel 2.1 första stycket i direktiv 85/337 gäller att ”[m]edlemsstaterna skall vidta alla nödvändiga åtgärder för
att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bland annat på grund av sin art, storlek eller
lokalisering blir föremål för krav på tillstånd och en bedömning av deras påverkan innan tillstånd ges”.
Berörda projekt definieras i artikel 4 i direktiv 85/337. Denna bestämmelse skiljer mellan de projekt som redovisas i bilaga
I, vilka ska bli föremål för en miljökonsekvensbedömning, och de projekt som redovisas i bilaga II i nämnda direktiv för vilka
medlemsstaterna genom en granskning från fall till fall eller genom gränsvärden eller kriterier som fastställs av medlemsstaten
ska bestämma om projekten ska bli föremål för en sådan bedömning eller ej.
Punkt 7 a i bilaga I till direktiv 85/337 tar sikte på ”[a]nläggning av … flygplatser med en banlängd av 2 100 m eller mer”.
I punkt 13 första strecksatsen i bilaga 2 till direktivet i ändrad lydelse avses ”[a]lla förändringar eller utvidgningar av
projekt som förtecknas i bilaga 1 eller bilaga 2, vilka redan har godkänts, utförts eller håller på att utföras och vilka
kan få betydande negativ inverkan på miljön”.

Nationell rätt
Tillämplig lagstiftning i regionen Flandern skiljer mellan ”urbanistiskt tillstånd”, som utgör tillstånd för genomförande
av vissa arbeten, och ”miljötillstånd” som utgör tillstånd för exploatering av en anläggning som klassificerats som störande.
Meddelandet av miljötillstånd, alltid med begränsad giltighet i tiden, regleras i Flanderns parlaments dekret av den 28 juni
1985 om miljötillstånd, vilket kompletterats med Flanderns regerings genomförandeförordning av den 6 februari 1991.
Alltsedan ikraftträdandet av en ny klassifikationsförteckning den 1 maj 1999, vilken ändrats genom Flanderns regerings förordning
av den 12 januari 1999, klassificeras ”mark för flygfält med en banlängd … på minst 1 900 meter” i kategorin störande anläggningar
som fordrar miljötillstånd.

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Flygplatsen Bruxelles-National i regionen Flandern har tre banor på mer än 2 100 meter. Flygplatsen har funnits i flera årtionden
men det var först år 1999 som krav på miljötillstånd infördes för driften av flygplatsen.
Det första miljötillståndet meddelades den 1 februari 2000 för en period av fem år. Detta tillstånd som bland annat fastställde
bullernormer, ändrades vid tre tillfällen i form av mera betydande minskningar av den totala bullerbelastningen. Den nationella
domstolen har angett att det inte av handlingarna i målet framgår att detta tillstånd eller någon av de efterföljande ändringarna
skulle ha varit föremål för en miljökonsekvensbedömning.
The Brussels Airport Company NV ansökte den 5 januari 2004 om miljötillstånd för den fortsatta driften av flygplatsen och
ändringar av densamma i form av tillförande av ny mark.
Den 8 juli 2004 biföll styrelsen i det lokala självstyrelseorganet i flamländska Brabant tillståndsansökan vad beträffar den
fortsatta driften av flygplatsen, men avslog däremot ansökan om utbyggnad av densamma. När det gäller genomförandet av en
miljökonsekvensbedömning fann nämnda styrelseorgan att någon sådan inte behövdes.
Detta beslut överklagades till förvaltningsdomstol. Klagandena gjorde bland annat gällande att en miljökonsekvensbedömning
skulle ha bifogats ansökan om miljötillstånd.
Den 30 december 2004 fastställde Flanderns minister för offentliga arbeten, energi, miljö och natur nämnda styrelseorgans
beslut. Enligt honom var det inte nödvändigt att genomföra någon miljökonsekvensbedömning, varken enligt Flanderns lagstiftning
eller enligt direktiv 85/337.
Brussels Hoofdstedelijk Gewest och flera andra klagande överklagade sistnämnda beslut hos Raad van State. De gjorde gällande
att beslutet var behäftat med fel eftersom meddelande av miljötillstånd förutsatte att det gjorts en miljökonsekvensbedömning
och att denna skyldighet inte iakttagits.
Raad van State beslutade under dessa omständigheter att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1)      Om det krävs olika tillstånd för arbeten på infrastrukturen på en flygplats med en banlängd av 2 100 meter eller mer och för
driften av flygplatsen, och det sistnämnda tillståndet – miljötillståndet – bara beviljas för en viss tid, ska då begreppet
’anläggning’ i den mening som avses i punkt 7 a i bilaga I till [direktiv 85/337/EEG], tolkas så, att en miljökonsekvensbedömning
ska göras inte bara för arbetena på infrastrukturen, utan också för driften av flygplatsen?
2)      Gäller skyldigheten att genomföra en miljökonsekvensbedömning också för förnyande av miljötillståndet för flygplatsen, det
vill säga i det fall då förnyandet inte åtföljs av en förändring eller utvidgning av verksamheten, liksom i det fall då en
sådan förändring eller utvidgning planeras?
3)      Ska skyldigheten att genomföra en miljökonsekvensbedömning i samband med förnyande av ett miljötillstånd för en flygplats
bedömas på annat sätt, om en sådan miljökonsekvensbedömning redan tidigare har gjorts, till exempel vid beviljandet av driftstillstånd,
eller om flygplatsen redan var i drift när skyldigheten att genomföra miljökonsekvensbedömningar infördes av gemenskapslagstiftaren
eller den nationella lagstiftaren?”

Prövning av tolkningsfrågorna
Besvarandet av tolkningsfrågorna, vilka ska prövas i ett sammanhang, förutsätter en prövning av om driften av en flygplats
kan utgöra ett ”projekt” i den mening som avses i artikel 1.2 i direktiv 85/337 och, om så är fallet, om ett sådant projekt
ingår bland dem som anges i bilagorna I och II till det direktivet.
Som domstolen erinrat om i punkt 23 i dom av den 28 februari 2008 i mål C‑2/07, Abraham m.fl. (REG 2008, s. I‑1197), framgår
det av själva ordalydelsen i artikel 1.2 i direktiv 85/337 att ordet ”projekt” avser arbeten eller fysiska ingrepp.
Det anges dock uttryckligen i beslutet om hänskjutande att den åtgärd som är föremål för tvisten i målet vid den nationella
domstolen endast avser förnyande av det befintliga tillståndet för driften av flygplatsen Bruxelles‑National medan det inte
är fråga om några arbeten eller ingrepp som förändrar de fysiska förhållandena på platsen.
Vissa av klagandena i det nationella målet har dock gjort gällande att begreppet fysiskt ingrepp ska ges en vid tolkning så
att det avser alla ingrepp i den naturliga omgivningen. De stödjer sig i detta avseende på punkterna 24 och 25 i dom av den
7 september 2004 i mål C‑127/02, Waddenvereniging och Vogelbeschermingsvereniging (REG 2004, s. I‑7405), där domstolen slog
fast att en verksamhet som mekaniserat hjärtmusselfiske omfattas av begreppet ”projekt” såsom detta har definierats i artikel
1.2 andra strecksatsen i direktiv 85/337.
Detta argument kan inte godtas. Som generaladvokaten anförde i punkt 22 i sitt förslag till avgörande, kunde verksamheten
i det målet anses jämförbar med utvinning av mineraler, en verksamhet som uttryckligen avses i artikel 1.2 andra strecksatsen
i direktiv 85/337, och som medför verkliga fysiska förändringar av havsbottnarna.
Härav följer att förnyandet av ett befintligt beslut avseende driften av en flygplats inte kan klassificeras som ”projekt”
i den mening som avses i artikel 1.2 andra strecksatsen i direktiv 85/337 när det inte förekommer några arbeten eller ingrepp
som förändrar de fysiska förhållandena på platsen.
Det ska tilläggas att artikel 2.1 i direktiv 85/337 i vilket fall som helst inte innebär ett krav på att varje projekt som
kan antas medföra betydande miljöpåverkan ska bli föremål för bedömning enligt detta direktiv, utan att detta krav endast
gäller de projekt som anges i bilagorna I och II till detsamma (beslut av den 10 juli 2008 i mål C‑156/07, Aeillo m.fl., REG
2008, s. I‑5215, punkt 34).
Det ska i detta hänseende i likhet med vad generaladvokaten har anfört i punkt 26 i sitt förslag till avgörande, påpekas att
begreppet ”anläggning” i punkt 7 a) i bilaga I till direktiv 85/337 inte på något sätt är tvetydigt och att det ska förstås
enligt sin vanliga innebörd, det vill säga det avser utförande av tidigare ej befintliga anläggningar, eller fysiska ändringar
av redan befintliga anläggningar.
Domstolen har visserligen i sin praxis gett begreppet ”anläggning” en vid tolkning, när den godtagit att arbeten avseende
ombyggnad av en befintlig väg till sin omfattning och utformning kan motsvara anläggande av en ny väg (dom av den 25 juli
2008 i mål C‑142/07, Ecologistas en Acción-CODA, REG 2008, s. I‑6097, punkt 36). Likaså har den tolkat bestämmelserna i punkt
13 i bilaga II till direktiv 85/337, jämförda med bestämmelserna i punkt 7 i bilaga I till direktivet så, att dessa även avser
sådana ändringsarbeten som utförs på en existerande flygplatsinfrastruktur utan förlängning av banlängden, om de på grund
av sin art, betydelse och beskaffenhet kan anses utgöra en ändring av själva flygplatsen (domen i det ovannämnda målet Abraham
m.fl., punkt 40).
Vid läsningen av dessa domar framgår emellertid att det i båda målen rörde sig om fysiska arbeten, vilket det enligt den nationella
domstolens uppgifter inte är fråga om i förevarande mål.
Som generaladvokaten har erinrat om i punkt 28 i sitt förslag till avgörande är det visserligen fast rättspraxis att tillämpningsområdet
för direktiv 85/337 är vidsträckt och att dess ändamål är mycket omfattande (se, bland annat, domarna i de ovannämnda målen
Abraham m.fl., punkt 32, och Ecologistas en Acción‑CODA, punkt 28), men en teleologisk tolkning av detta direktiv får emellertid
inte avvika från unionslagstiftarens uttryckliga vilja.
Av detta följer under alla förhållanden att förnyandet av ett befintligt tillstånd för driften av en flygplats inte kan kvalificeras
som ”anläggning” i den mening som avses i punkt 7 a) i bilaga I i direktiv 85/337, när det inte förekommer några arbeten eller
ingrepp som förändrar de fysiska förhållandena på platsen.
Det ska dock påpekas att vissa av klagandena i det nationella målet inom ramen för förfarandet vid domstolen, i synnerhet
under förhandlingen, har gjort gällande att ändringsarbeten har utförts avseende infrastrukturen på flygplatsen Bruxelles‑National
efter det att fristen för införlivande av direktiv 85/337 löpte ut, utan att det därvid gjorts någon miljökonsekvensbedömning.
Domstolen erinrar i detta sammanhang om domstolens fasta praxis enligt vilken ett sådant tillstånd som det som är i fråga
i målet vid den nationella domstolen, vilket inte formellt avser en verksamhet som omfattas av ett krav på miljökonsekvensbedömning
i den mening som avses i bilagorna I och II i direktiv 85/337, likväl kan förutsätta att det görs en sådan bedömning om denna
åtgärd utgör en etapp i ett förfarande som ska utmynna i ett tillstånd för driften av en verksamhet som kan utgöra ett projekt
i den mening som avses i artikel 2.1 i nämnda direktiv (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Abraham
m.fl., punkt 25).
Enligt samma rättspraxis gäller att när det dessutom i nationell rätt föreskrivs att tillståndsprocessen ska ske i flera etapper,
ska bedömningen av miljöpåverkan i princip göras så snart det är möjligt att identifiera och bedöma projektets samtliga effekter
på miljön (se dom av den 7 januari 2004 i mål C‑201/02, Wells, REG 2004, s. I‑723, punkt 53, och domen i det ovannämnda målet
Abraham m.fl., punkt 26). Domstolen har i detta avseende även slagit fast att en nationell bestämmelse i vilken det föreskrivs
att en bedömning av ett projekts inverkan på miljön endast kan göras i det inledande skedet av tillståndsförfarandet, men
inte under en senare etapp av detta inte är förenlig med direktiv 85/337 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 maj
2006 i mål C‑508/03, kommissionen mot Förenade kungariket, REG 2006, s. I‑3969, punkterna 105 och 106).
Den nationella domstolen bör alltså i förevarande mål beakta att den mot bakgrund av den rättspraxis som nämns ovan i punkterna
27, 32 och 33 i förevarande dom, på grundval av tillämplig nationell lagstiftning har att avgöra huruvida ett sådant beslut
som det som är i fråga i målet vid den nationella domstolen kan anses utgöra en etapp i ett tillståndsförfarande i flera etapper
vilket ska utmynna i en verksamhet som utgör ett projekt i den mening som avses i de relevanta bestämmelserna i direktiv 85/337.
För prövningen av de faktiska omständigheterna erinrar EU‑domstolen den nationella domstolen om sitt konstaterande att sådana
ändringsarbeten som utförs på en existerande flygplats infrastruktur utan förlängning av banlängden omfattas av bestämmelserna
i punkt 13 i bilaga II till direktiv 85/337, jämförda med bestämmelserna i punkt 7 i bilaga I till detta, om de på grund av
sin art, betydelse och beskaffenhet kan anses utgöra en ändring av själva flygplatsen (domen i det ovannämnda målet Abraham
m.fl., punkt 49).
Domstolen erinrar slutligen den hänskjutande domstolen om att unionslagstiftningens syfte inte får kringgås genom en uppdelning
av projekten och att underlåtenhet att ta hänsyn till den kumulativa effekten av projekt inte får leda till att samtliga projekt
av en viss typ i praktiken undantas från skyldigheten att göra en bedömning av miljöpåverkan, trots att de sammantagna kan
medföra en betydande miljöpåverkan i den mening som avses i artikel 2.1 i direktiv 85/337 (domen i det ovannämnda målet Abraham
m.fl., punkt 27).
För det fall det skulle visa sig att de arbeten eller fysiska ingrepp vilka kan anses utgöra ett projekt i den mening som
avses i detta direktiv har utförts på flygplatsen efter det att direktiv 85/337 trädde i kraft, utan att de föranlett någon
miljökonsekvensbedömning under en etapp före tillståndsförfarandet, ankommer det på den nationella domstolen att i samband
med etappen för meddelande av driftstillståndet beakta detta och att säkerställa den ändamålsenliga verkan av nämnda direktiv
genom att tillse att en sådan bedömning genomförs åtminstone under detta skede av förfarandet.
De frågor som ställts av den nationella domstolen ska således besvaras enligt följande. Artikel 1.2 andra strecksatsen i direktiv
85/337 och punkt 7 i bilaga I till detta ska tolkas så, att
–        förnyandet av ett befintligt beslut avseende driften av en flygplats kan inte klassificeras som ”projekt” eller som ”anläggning”
i den mening som avses i dessa bestämmelser när det inte förekommer några arbeten eller ingrepp som förändrar de fysiska förhållandena
på platsen,
–        det ankommer dock på den nationella domstolen att på grundval av tillämplig nationell lagstiftning och i förekommande fall
med beaktande av den kumulativa effekten av flera arbeten eller ingrepp som genomförts efter det att nämnda direktiv trädde
i kraft, avgöra huruvida detta tillstånd ingår i ett tillståndsförfarande i flera etapper vilket ska utmynna i verksamhet
som utgör ett projekt i den mening som avses i punkt 13 första strecksatsen i bilaga II jämförd med punkt 7 i bilaga I till
direktivet. Har det inte skett någon miljökonsekvensbedömning av sådana arbeten eller ingrepp under etappen före tillståndsprocessen,
ska den nationella domstolen säkerställa direktivets ändamålsenliga verkan genom att tillse att en sådan bedömning genomförs
åtminstone på stadiet för meddelandet av driftstillstånd.

Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma
mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till
domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:
Artikel 1.2 andra strecksatsen i rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa
offentliga och privata projekt, i dess lydelse enligt rådets direktiv 97/11/EG av den 3 mars 1997, och punkt 7 i bilaga I
till förstnämnda direktiv ska tolkas så, att
–
förnyandet av ett befintligt beslut avseende driften av en flygplats kan inte klassificeras som ”projekt” eller som ”anläggning”
i den mening som avses i dessa bestämmelser när det inte förekommer några arbeten eller ingrepp som förändrar de fysiska förhållandena
på platsen,
–
det ankommer dock på den nationella domstolen att på grundval av tillämplig nationell lagstiftning och i förekommande fall
med beaktande av den kumulativa effekten av flera arbeten eller ingrepp som genomförts efter det att nämnda direktiv trädde
i kraft, avgöra huruvida detta tillstånd ingår i ett tillståndsförfarande i flera etapper vilket ska utmynna i verksamhet
som utgör ett projekt i den mening som avses i punkt 13 första strecksatsen i bilaga II jämförd med punkt 7 i bilaga I till
direktivet. Har det inte skett någon miljökonsekvensbedömning av sådana arbeten eller ingrepp under etappen före tillståndsprocessen,
ska den nationella domstolen säkerställa direktivets ändamålsenliga verkan genom att tillse att en sådan bedömning genomförs
åtminstone på stadiet för meddelandet av driftstillstånd.
Underskrifter
*
Rättegångsspråk: nederländska.