CELEX: 62014CJ0340
Преюдициално запитване
Директива 2006/123/ЕО
Услуги на вътрешния пазар
Корабоплаване с развлекателна цел
Витрини за проституция
Член 2, параграф 2, буква г)
Приложно поле
Изключване
Услуги в областта на транспорта
Свобода на установяване
Разрешителен режим
Член 10, параграф 2, буква в)
Условия за предоставяне на разрешение
Пропорционалност
Езиково изискване
Член 11, параграф 1, буква б)
Срок на действие на разрешението
Ограничаване на броя на наличните разрешения
Наложителна причина, свързана с обществения интерес

Преюдициалните запитвания се отнасят до тълкуването на член 2, параграф 2, буква г), член 10, параграф 2, буква в) и член 11, параграф 1, буква б) от Директива 2006/123/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар (
ОВ L 376, стр. 36
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 58, стр. 50).
Запитванията са отправени в рамките на спор между, по първото дело, г‑н Trijber и Съвета на кмета и общинските съветници на Амстердам (Нидерландия) (College van burgemeester en wethouders van Amsterdam, наричан по-нататък „Съветът на кмета и общинските съветници“) и, по второто дело, г‑н Harmsen и кмета на Амстердам (Burgemeester van Amsterdam, наричан по-нататък „кметът“) относно отказа за издаване на разрешение за осъществяване на стопанска дейност.
Правна уредба
Правото на Съюза
Съгласно съображение 2 от Директива 2006/123:
„Конкурентоспособния[т] пазар на услуги е от съществено значение за насърчаване на икономическия растеж и създаването на възможности за заетост в Европейския съюз. […] Един свободен пазар, който задължава държавите членки да премахнат ограниченията за презграничното предоставяне на услуги, като същевременно засилва прозрачността и увеличава информацията за потребителите, ще предостави на последните по-широк избор и по-добри услуги на по-ниски цени“.
Съображение 5 от тази директива гласи:
„Следователно, необходимо е да се премахнат бариерите пред свободата на установяване за доставчиците в държавите членки и бариерите за свободното движение на услуги между държавите членки, и да се гарантира на получателите и доставчиците правната сигурност, необходима за да бъдат осъществявани на практика тези две основни свободи, предвидени в Договора. Тъй като бариерите на вътрешния пазар за услуги се отразяват на оператори, които искат да се установят в други държави членки, а също и на онези, които предоставят услуги в друга държава членка, без да са установени в нея, необходимо е на доставчиците да се даде възможност да развият своите дейности по предоставяне на услуги в рамките на вътрешния пазар или като се установят в дадена държава членка, или като се възползват от свободното движение на услуги. Доставчиците следва да имат възможност да избират между тези две свободи, в зависимост от стратегията им за разрастване във всяка държава членка“.
В съображение 7 от посочената директива се уточнява:
„Настоящата директива установява обща правна рамка, която облагодетелства широка гама услуги, като същевременно отчита отличителните черти на всеки вид дейност или професия и неговата система за регулиране. […] Настоящата директива отчита и други цели от общ интерес, включително опазване на околната среда, обществена сигурност и здраве, а също и необходимостта да бъде съблюдавано трудовото законодателство“.
Съгласно съображение 21 от Директива 2006/123:
„Транспортните услуги, включително градски транспорт, таксита и линейки, а също така и пристанищните услуги следва да бъдат изключени от обхвата на настоящата директива“.
Съображение 33 от тази директива гласи:
„Услугите, обхванати от настоящата директива, засягат широка гама от непрекъснато променящи се дейности […]. Обхванати са и услуги за потребители като тези в сферата на туризма, включително туристически гидове, услуги по осигуряване на почивка, спортни центрове и паркове за забавления […]. Тези услуги може да са такива, които изискват близост между доставчик и получател, услуги, които изискват пътуване от страна на получателя или доставчика, и услуги, които може да бъдат оказвани от разстояние, включително чрез Интернет“.
Член 2 от посочената директива, озаглавен „Обхват“, гласи:
„1.   Настоящата директива се прилага за услуги, предоставяни от доставчици, установени в държава членка.
2.   Настоящата директива не се прилага спрямо следните дейности:
[…]
г)
услуги в областта на транспорта, […] попадащи в обхвата на дял V [от част трета] от Договора [за ЕО, понастоящем част трета, дял VI от Договора за функционирането на ЕС].
[…]“.
Член 4 от Директива 2006/123, озаглавен „Определения“, предвижда:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
1)
„услуга“ означава всяка стопанска дейност, извършвана от самостоятелно заето лице, обичайно осъществявана срещу възнаграждение, както е посочено в член [57 ДФЕС];
[…]
8)
„наложителни причини, свързани с обществения интерес“ означава основания, признати като такива в практиката на Съда на Европейските общности, включително следните основания: обществена политика, обществена сигурност, обществена безопасност, обществено здраве, запазване на финансовата стабилност на системата за обществено осигуряване, защита на потребители, получатели на услуги и работници, добросъвестност на търговските сделки, борба с измамите, опазване на околната среда и на градската околна среда, здравето на животните, интелектуална собственост, опазване на националното историческо и културно наследство, цели на социалната политика и цели на културната политика;
[…]“.
Глава III от тази директива е озаглавена „Свобода на установяване за доставчиците“ и включва раздел I, озаглавен „Разрешения“, в който се съдържат членове 9—11.
Съгласно член 9 от посочената директива, озаглавен „Разрешителни режими“:
„1.   Държавите членки не поставят достъпа до или упражняването на дейност по предоставяне на услуги в зависимост от разрешителен режим, освен ако не са изпълнени следните условия:
а)
разрешителният режим не дискриминира съответния доставчик;
б)
необходимостта от разрешителен режим е оправдана от наложителни причини, свързани с обществения интерес;
в)
преследваните цели не могат да бъдат постигнати с по-малко ограничителни мерки, особено когато последваща инспекция е твърде късно действие, за да бъде действително ефективно.
[…]“.
Член 10 от Директива 2006/123, озаглавен „Условия за предоставяне на разрешение“, предвижда:
„1.   Разрешителните режими се основават на критерии, които изключват възможността компетентните власти да упражняват своите правомощия за оценка по произволен начин.
2.   Критериите, посочени в параграф 1, са:
а)
недискриминационни;
б)
оправдани от наложителни причини, свързани с обществения интерес;
в)
пропорционални на целта на този обществен интерес;
г)
ясни и недвусмислени;
д)
обективни;
е)
предварително известни на обществеността;
ж)
прозрачни и достъпни“.
Съгласно член 11 от тази директива, озаглавен „Времетраене на разрешението“:
„1.   Разрешение, предоставено на доставчик, е за неограничен период, освен в случаи, когато:
[…]
б)
броят на наличните разрешения е ограничен от наложителна причина, свързана с обществен интерес;
[…]“.
Нидерландското право
Правната уредба относно услугите
Съгласно член 33, параграф 1, букви b) и c) от Закона за услугите (Dienstenwet) — нидерландският закон, с който Директива 2006/123 частично се транспонира в нидерландското право, компетентните органи нямат право да ограничават срока на действие на разрешение, което могат да издадат за неопределен срок, освен ако броят на наличните разрешения е ограничен поради наложителни причини, свързани с обществения интерес, или ограничаването на срока на разрешението може да бъде оправдано с наложителна причина, свързана с обществения интерес.
Правната уредба относно вътрешните водни пътища
Член 2.4.5, параграф 1 от издадената от градския съвет на Амстердам (Raad van de gemeente Amsterdam) Наредба за корабоплаването по вътрешните водни пътища от 2010 г. (Verordening op het binnenwater 2010) предвижда, че е забранен превозът на стоки или пътници с използван с търговска цел плавателен съд без издадено от Съвета на кмета и общинските съветници разрешение или в нарушение на такова разрешение. Съгласно параграф 5 от този член Съветът на кмета и общинските съветници може да откаже да издаде разрешение, за да ограничи броя на плавателните съдове за превоз на пътници предвид интересите, посочени в член 2.3.1., параграф 2 от споменатата наредба. Съгласно последната разпоредба издаването на разрешение за котвена стоянка на плавателния съд може да бъде отказано, ако това е в интерес на общото благо, на обществения ред, на сигурността, на околната среда и на безпроблемното и безопасно преминаване на плавателните средства.
Съгласно член 2.1, параграф 1 от Наредбата за превоза на пътници по вътрешни водни пътища в Амстердам (Regeling passagiersvervoer te water Amsterdam) — в редакцията, приложима към момента на настъпване на фактите по главното производство — разрешенията за този вид превоз се издават в рамките на периодични кампании. Съгласно параграф 3 от този член заявленията, които не са подадени по време на текущата периодична кампания, се отхвърлят по причини, свързани с действащата политика за управление на капацитета за разрешаване. Съгласно параграф 4 от посочения член по изключение от предвиденото в параграф 1 Съветът на кмета и общинските съветници може да издаде разрешение извън периода на съответната периодична кампания, ако се организира специална инициатива, отнасяща се до кораб със захранван по екологично чист начин мотор, или е представена иновативна транспортна концепция.
Правната уредба относно проституцията
Съгласно член 3.27, параграф 1 от Наредбата за обществения ред в Амстердам от 2008 г. (Algemene plaatselijke verordening 2008 van Amsterdam) е забранено стопанисването на място за проституция без разрешението на кмета. Съгласно член 3.30, параграф 2, буква b) от тази наредба кметът може да откаже да издаде разрешение, ако според него е налице достатъчна вероятност лицето, което стопанисва или управлява обекта, да не изпълнява посочените в член 3.32 от споменатата наредба задължения.
В параграф 1 от последната разпоредба се предвижда, че лицето, което стопанисва или управлява обекта, трябва да следи за това в местата за проституция спрямо проституиращите лица да не се извършват престъпления по член 273f от Наказателния кодекс (Wetboek van Strafrecht), отнасящ се до трафика на хора, да се наемат само проституиращи лица, които притежават валидно разрешение за пребиваване или за които стопанисващият притежава разрешение по член 3 от Закона за наемане на работа на чужденци (Wet arbeid vreemdelingen), и да няма опасност клиентите да станат жертва на грабеж, кражба, измама или други подобни престъпления. Освен това съгласно параграф 3 от посочената разпоредба лицето, което стопанисва витрини за проституция, е длъжно да гарантира по-специално че работещите в тях проституиращи лица не представляват съществено неудобство за жителите на квартала и не накърняват обществения ред.
Спорове по главните производства и преюдициални въпроси
Дело C‑340/14
Г‑н Trijber подава до Съвета на кмета и общинските съветници заявление да му бъде издадено разрешение да упражнява стопанска дейност по превоз на пътници по вода с цел предлагане срещу заплащане на туристически турове по вода в Амстердам по-специално във връзка с организирани излети на работещите в дадено предприятие или при отбелязването на празнични поводи; превозът трябва да се осъществява с плавателен съд, представляващ открит рибарски кораб, който е със захранван с електричество мотор и може да превозва максимум 34 души.
С акт от 22 ноември 2011 г. Съветът на кмета и общинските съветници отказва да издаде такова разрешение, като се основава на следваната от него политика за управление на капацитета за разрешаване, предвидена в член 2.1 от Наредбата за превоза на пътници по вътрешни водни пътища в Амстердам, и изтъква като мотив, че заявлението на г‑н Trijber не е подадено в рамките на текущата периодична кампания, с кораба му не се организира специална инициатива и транспортната му концепция не е иновативна.
С акт от 27 април 2012 г. Съветът на кмета и общинските съветници отхвърля подадената от г‑н Trijber жалба по административен ред.
С решение от 7 декември 2012 г. Rechtbank Amsterdam (Районен съд Амстердам) отхвърля жалбата по съдебен ред, подадена от г‑н Trijber срещу последния акт.
Г‑н Trijber обжалва това съдебно решение пред Raad van State, като твърди, че следваната от Съвета на кмета и общинските съветници политика за управление на капацитета за разрешаване не е в съответствие с Директива 2006/123.
Според запитващата юрисдикция транспортната дейност, която г‑н Trijber иска да извършва, попада в приложното поле на посочената директива. Всъщност тази дейност е насочена не към превоз на пътници с единствената цел те да бъдат заведени от една точка до друга, а към предлагане на пътниците на турове с екскурзовод по каналите на Амстердам или организирането на събирания на плавателния съд, по повод на които по поръчка се сервират храна и напитки. Такива услуги следва да се разглеждат като услуги за потребителите, които попадат в приложното поле на Директивата. При все това нито в разпоредбите на последната, нито в подготвителната дейност по приемането ѝ може да се намери еднозначен отговор на този въпрос.
Запитващата юрисдикция обаче повдига въпроса дали г‑н Trijber може да се позовава пряко на Директива 2006/123 в положение като разглежданото в главното производство, доколкото разпоредбите на Договора относно свободата на установяване и свободното предоставяне на услуги не се прилагат за изцяло вътрешни положения. В това отношение възниква по-специално въпросът дали, за да се приложат разпоредбите на глава III от посочената директива, отнасящи се до свободата на установяване, е необходимо наличието на трансграничен елемент, и при утвърдителен отговор, кой е релевантният критерий за преценка дали дадено положение попада в обхвата на Директивата, или е изцяло вътрешно.
Доколкото г‑н Trijber би могъл да се позовава на разпоредбите на глава III от Директива 2006/123, запитващата юрисдикция смята, че разглежданият разрешителен режим е обоснован поради наложителна причина, свързана с обществения интерес, щом като има за цел опазването на околната среда и гарантирането на безопасността. След като тази цел не може да бъде постигната със свързана с по-малко ограничения мярка, разрешителният режим е в съответствие с член 9, параграф 1, букви б) и в) от посочената директива.
Въпреки това според Raad van State, макар да изглежда в противоречие с член 10, параграф 1 и параграф 2, букви г) и ж) от Директива 2006/123, тъй като Съветът на кмета и общинските съветници на практика се оказва принуден да упражнява произволно правото на преценка, с което разполага, когато издава разрешения извън периодичните кампании, посоченият режим би могъл да бъде в противоречие и с член 11, параграф 1, буква б) от тази директива. Всъщност поради ограничения брой на разрешенията в комбинация с издаването им за неопределен срок не се гарантира достъпът до пазара на всички доставчици на услуги. Поради това се поставя въпросът до каква степен компетентните органи разполагат в такъв случай със свобода, предвид преследваната с Директива 2006/123 цел, да определят срока на действие на съответното разрешение.
При тези обстоятелства Raad van State решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Следва ли да се приеме, че превозът на пътници с открит рибарски кораб по вътрешните водни пътища на Амстердам, при който по-специално срещу възнаграждение се предлага извършването на обиколни турове или корабът се отдава под наем за празнични поводи, какъвто е разглежданият случай, представлява услуга, към която се прилагат разпоредбите на Директива [2006/123], като се отчита предвидената в член 2, параграф 2, буква г) от тази директива дерогация за услугите в областта на транспорта?
2)
При утвърдителен отговор на първия въпрос:
Приложима ли е глава III от Директива 2006/123 към изцяло вътрешни положения, или при преценката на въпроса дали е приложима тази глава, следва да се вземе предвид практиката на Съда по приложимостта на разпоредбите на Договора относно свободата на установяване и свободното предоставяне на услуги към изцяло вътрешни положения?
3)
Ако на втория въпрос се отговори в смисъл, че при преценката дали е приложима глава III от Директива 2006/123, следва да се вземе предвид практиката на Съда по приложимостта на разпоредбите на Договора относно свободата на установяване и свободното предоставяне на услуги към изцяло вътрешни положения:
а)
Трябва ли националните съдилища да прилагат разпоредбите на глава III от Директива 2006/123 в случай като настоящия, в който доставчикът на услугите не е нито установен извън границите на съответната държава членка, нито предоставя трансгранични услуги, но въпреки това се позовава на тези разпоредби?
б)
За отговора на този въпрос от значение ли е обстоятелството, че се предвижда услугите да се предоставят основно на лица с местоживеене в Нидерландия?
в)
За отговора на този въпрос следва ли да се установи дали предприятия, установени в други държави членки, действително проявяват интерес или действително ще проявят интерес да предоставят същите или подобни услуги?
4)
От разпоредбата на член 11, параграф 1, буква б) от Директива 2006/123 следва ли, че когато броят на разрешенията е ограничен поради наложителни причини, свързани с обществения интерес, след като се вземе предвид и целта на тази директива — да се осигури свободен достъп до пазара на услуги — трябва да бъде ограничен също така и срокът на валидност на разрешенията, или това решение е предоставено на преценката на компетентните органи на съответната държава членка?“.
Дело C‑341/14
Г‑н Harmsen, който стопанисва витрина за проституция в Амстердам, подава до кмета заявление да му бъдат издадени нови разрешения за стопанисване на още две витрини за проституция в същия град.
С акт от 28 юли 2011 г. кметът отказва да издаде тези разрешения, основавайки се на данни от девет доклада със заключенията на длъжностни лица, изпълняващи надзорни функции в град Амстердам, и от два констативни доклада на полицейските органи, като всички доклади се отнасят до стопанисването на съществуващата витрина за проституция.
От тези доклади следва, че в противоречие с посоченото в бизнес плана, представен като допълнение към заявлението за разрешение и одобрен от кмета, г‑н Harmsen отдава почасово помещения под наем на проституиращи лица от Унгария и България, които по време на предварителното събеседване не са могли да общуват на разбираем за г‑н Harmsen език. Следователно съществуващата витрина за проституция не е стопанисвана така, че да се предотвратят злоупотреби. Поради това не може да се очаква, че при стопанисване на двете нови витрини за проституция г‑н Harmsen ще предостави гаранции, че спрямо работещите в тях проституиращи лица няма да бъдат извършени престъпления. Ето защо не е много вероятно, че г‑н Harmsen ще спазва член 3.32, параграф 1, буква а) от Наредбата за обществения ред в Амстердам от 2008 г.
С акт от 23 декември 2011 г. кметът отхвърля подадената от г‑н Harmsen жалба по административен ред.
С решение от 11 юли 2012 г. Районен съд Амстердам отхвърля жалбата по съдебен ред, подадена от г‑н Harmsen срещу последния акт.
След като излага същите съображения като тези, посочени в точка 25 от настоящото решение във връзка с дело C‑340/14 и отнасящи се до приложимостта на Директива 2006/123 за изцяло вътрешни положения, запитващата юрисдикция отбелязва, че доколкото г‑н Harmsen може да се позовава на разпоредбите на глава III от Директива 2006/123, разглежданият разрешителен режим е обоснован поради наложителна причина, свързана с обществения интерес, щом като не е дискриминационен и е установен с цел да се гарантира общественият ред, за да се предотвратят престъпления като принудителната проституция и трафика на хора. След като тази цел не може да бъде постигната със свързана с по-малко ограничения мярка, разрешителният режим е в съответствие с член 9, параграф 1, букви а)—в) от посочената директива.
За сметка на това посочената юрисдикция си поставя въпроса дали задължението, поето от г‑н Harmsen в неговия бизнес план, одобрен от кмета и впоследствие посочен в общинска инструкция, а именно да отдава помещения под наем само на проституиращи лица, които могат да общуват на език, който стопанисващият владее, е „пропорционално“ по смисъла на член 10, параграф 2, буква в) от посочената директива на наложителната причина, свързана с обществения интерес.
В това отношение запитващата юрисдикция посочва, че според кмета това изискване позволява на стопанисващия да придобие непосредствена и достоверна представа за контекста и за мотивите на проституиращите без присъствието на трети лица, които биха могли да повлияят на изказванията на проституиращите. Г‑н Harmsen смята от своя страна, че тази мярка е прекомерна, тъй като стопанисващият може да потърси съдействието на преводач или да ползва уебсайтове за превод. Освен това било възможно да бъдат приети свързани с по-малко ограничения мерки, тъй като не само при общуването на определен език можели да се забележат признаци за принудителна проституция или трафик на хора. Така, съществуващата витрина за проституция била наблюдавана с камера. Освен това г‑н Harmsen се стараел да присъства в обекта, за да следи за такива признаци и при необходимост да предупреди органите на реда.
При тези обстоятелства Raad van State решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Приложима ли е глава III от Директива [2006/123] към изцяло вътрешни положения, или при преценката на въпроса дали е приложима тази глава, следва да се вземе предвид практиката на Съда по приложимостта на разпоредбите от Договора относно свободата на установяване и свободното предоставяне на услуги към изцяло вътрешни положения?
2)
Ако на първия въпрос се отговори в смисъл, че при преценката дали е приложима глава III от Директива 2006/123, следва да се вземе предвид практиката на Съда по приложимостта на разпоредбите от Договора относно свободата на установяване и свободното предоставяне на услуги към изцяло вътрешни положения:
а)
Трябва ли националните съдилища да прилагат разпоредбите на глава III от Директива 2006/123 в случай като настоящия, в който доставчикът на услугите не е нито установен извън границите на съответната държава членка, нито предоставя трансгранични услуги, но въпреки това се позовава на тези разпоредби?
б)
За отговора на този въпрос от значение ли е обстоятелството, че стопанисващото съответния обект лице предоставя услуги на проституиращи за собствена сметка лица от държави членки, различни от Кралство Нидерландия?
в)
За отговора на този въпрос следва ли да се установи дали предприятия, установени в други държави членки, действително проявяват интерес или действително ще проявят интерес да открият витрини за проституция в Амстердам?
3)
В случай че доставчикът на услугите може да се позовава на разпоредбите от глава III от Директива 2006/123, член 10, параграф 2, буква в) от тази директива допуска ли да се предвиди изискване като разглежданото в конкретния спор, което позволява на лицето, стопанисващо витрини за проституция, да отдава почасово помещения под наем само на такива проституиращи лица, които могат да общуват с него на разбираем за него език?“.
С акт на председателя на Съда от 16 септември 2014 г. дела C‑340/14 и C‑341/14 са съединени за целите на писмената и устната фаза на производството и на съдебното решение.
По преюдициалните въпроси
Запитващата юрисдикция поставя въпроси съответно относно приложимостта на Директива 2006/123 за изцяло вътрешни положения (втори въпрос по дело C‑340/14 и първи въпрос по дело C‑341/14) и релевантните критерии за наличие на такова положение (трети въпрос по дело C‑340/14 и втори въпрос по дело C‑341/14), относно понятието „услуги в областта на транспорта“ по смисъла на член 2, параграф 2, буква г) от тази директива (първи въпрос по дело C‑340/14), относно начина, по който трябва да се тълкува член 11, параграф 1, буква б) от посочената директива, уреждащ срока на действие на разрешенията (четвърти въпрос по дело C‑340/14), и относно начина, по който трябва да се тълкува член 10, параграф 2, буква в) от Директивата, уреждащ условията за предоставяне на разрешенията (трети въпрос по дело C‑341/14).
По приложимостта на Директива 2006/123 за изцяло вътрешни положения и релевантните критерии за наличие на такова положение
С втория и третия въпрос по дело C‑340/14 и с първия и втория въпрос по дело C‑341/14 запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали Директива 2006/123 трябва да се тълкува в смисъл, че разпоредбите на глава III от нея, отнасящи се до свободата на установяване, се прилагат за изцяло вътрешни положения и кои са релевантните критерии за преценка дали е налице такова положение.
По отношение на дело C‑340/14 следва да се отбележи, че, макар съгласно поставения трети въпрос предлаганата от г‑н Trijber услуга, за която е подадено разглежданото в главното производство заявление за разрешение, да е предназначена главно за пребиваващи в Нидерландия лица, запитващата юрисдикция все пак сама констатира в акта си, че от тази услуга могат да се ползват и граждани на други държави членки и че разглежданият режим може да възпрепятства достъпа до пазара на всички доставчици на услуги, включително на тези от други държави членки, които желаят да се установят в Нидерландия, за да предлагат такава услуга. Впрочем, що се отнася до дело C‑341/14, тази юрисдикция изрично уточнява, че получателите на предлаганите от г‑н Harmsen услуги, за които са подадени разглежданите в главното производство заявления за разрешение, са граждани на държави членки, различни от Кралство Нидерландия.
От това следва, че положенията, до които се отнасят тези преюдициални въпроси, не са изцяло вътрешни, поради което не следва да се разглеждат вторият и третият въпрос по дело C‑340/14 и първият и вторият въпрос по дело C‑341/14.
По понятието
„услуги в областта на транспорта
“ по смисъла на член 2, параграф 2 от Директива 2006/123
С първия въпрос по дело C‑340/14 запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 2, параграф 2, буква г) от Директива 2006/123 трябва да се тълкува в смисъл, че дейност като тази, за която е подадено разглежданото в главното производство заявление за разрешение и която се изразява в предоставяне срещу възнаграждение на услуга по превоз на пътници с кораб с цел развлекателна обиколка на града по вода, представлява услуга „в областта на транспорта“ по смисъла на посочената разпоредба и е изключена от приложното поле на Директивата.
В това отношение следва да се отбележи, че съгласно член 1 от посочената директива във връзка със съображения 2 и 5 от нея тя установява общи разпоредби, с които се цели да се премахнат бариерите пред свободата на установяване за доставчиците в държавите членки и свободното движение на услуги между последните, за да се допринесе за създаването на свободен и конкурентоспособен вътрешен пазар (вж. решение Femarbel,
C‑57/12
,
EU:C:2013:517
, т.
).
В съответствие с член 2, параграф 1 и член 4 от Директива 2006/123 тя се прилага за всяка стопанска дейност, извършвана от самостоятелно заето лице и обичайно осъществявана срещу възнаграждение от установен в държава членка доставчик, независимо дали той е установен трайно и продължително в държавата членка по предназначение, с изключение на дейностите, за които изрично се предвижда, че не попадат в приложното ѝ поле и сред които са по-специално посочените в член 2, параграф 2, буква г) „услуги в областта на транспорта, включително пристанищни услуги, попадащи в обхвата на [част трета, дял VI от на Договора за функционирането на ЕС]“.
За да се изясни обхватът на изключението, предвидено в член 2, параграф 2, буква г) от Директива 2006/123, понятието „услуги в областта на транспорта“ следва да се тълкува с оглед не само на текста на тази разпоредба, но и на целта и мястото ѝ в установената с посочената директива система (вж. по аналогия решение Femarbel,
C‑57/12
,
EU:C:2013:517
, т.
).
На първо място, по отношение на текста на член 2, параграф 2, буква г) следва да се отбележи, че понятието „услуги в областта на транспорта“, употребено от законодателя на Съюза в Директива 2006/123, обхваща услугите по част трета, дял VI от Договора за функционирането на ЕС, който се отнася до общата транспортна политика и включва членове 90—100, които съгласно член 58, параграф 1 ДФЕС не спадат към разпоредбите от Договора, уреждащи свободното предоставяне на услуги.
При все това, макар в разпоредбите на посочения дял VI да не се определя понятието „транспорт“, от член 100, параграф 1 ДФЕС следва, че „вътрешният воден“ транспорт попада в обхвата на този дял. Поради това съгласно член 100, параграф 2 ДФЕС законодателят на Съюза е приел специфични общи правила за редица услуги по морски транспорт, и по-специално за услугите, уредени в Регламент (ЕИО) № 3577/92 на Съвета от 7 декември 1992 година относно прилагането на принципа за свободно предоставяне на услуги в областта на морския превоз в рамките на държавите членки (морски каботаж) (
ОВ L 364, стр. 7
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 2, стр. 83).
На следващо място, по отношение на целта и структурата на член 2, параграф 2, буква г) от Директива 2006/123 следва да се констатира, че както се посочва в съображение 21 от нея, изключените от приложното поле услуги в областта на транспорта включват по-специално и свързаните с градския транспорт услуги.
От правилото за изключване на определени услуги от приложното поле обаче не следва, че всяка услуга за превоз по водни пътища трябва автоматично да се квалифицира като „транспорт“ или като „градски транспорт“ по смисъла на посочената директива.
Всъщност услуга от този вид би могла освен превоза да включва един или няколко елемента от стопанска дейност, която по волята на законодателя на Съюза попада в приложното поле на Директива 2006/123. При това положение е важно да се провери какъв е основният предмет на разглежданата услуга.
На последно място, по отношение на установената с Директива 2006/123 система следва да се припомни, че както следва от съображение 7 от Директивата, тя установява обща правна рамка, от която се ползва широка гама услуги, като същевременно обаче отчита отличителните черти на всеки вид дейност и системата ѝ за регулиране, както и други цели от общ интерес, включително защитата на потребителите. Следователно законодателят на Съюза изрично цели да гарантира запазването на равновесие между, от една страна, целта за премахване на бариерите пред свободата на установяване на доставчиците и свободното движение на услуги, и от друга страна, изискването за запазване на особеностите на някои чувствителни дейности, по-специално на тези, които са свързани със защитата на потребителите (вж. в този смисъл решение Femarbel,
C‑57/12
,
EU:C:2013:517
, т.
).
В това отношение следва да се отбележи, че видно от съображение 33 от Директива 2006/123, услугите за потребителите, попадащи в приложното ѝ поле, включват по-специално услугите в сферата на туризма, в това число туристически гидове.
Националният съд трябва да провери с оглед на тези уточнения дали дейността, до която се отнася заявлението за разрешение по главното производство, попада в обхвата на понятието „услуги в областта на транспорта“ по смисъла на член 2, параграф 2, буква г) от Директива 2006/123 и дали поради това тя е изключена от приложното поле на посочената директива (вж. по аналогия решение Femarbel,
C‑57/12
,
EU:C:2013:517
, т.
).
При все това Съдът, от който се иска да бъде полезен с отговора си на запитващата юрисдикция, е компетентен да ѝ даде насоки, които са изведени от преписката по главното производство и от представените пред него писмени и устни становища и позволяват на националната юрисдикция да се произнесе (вж. по-специално решение Sokoll-Seebacher,
C‑367/12
,
EU:C:2014:68
, т.
).
В случая, видно от данните в акта за преюдициално запитване, които не са били оспорени в представените пред Съда писмени становища, макар на пръв поглед да е свързана с „вътрешния воден транспорт“ по смисъла на член 100, параграф 1 ДФЕС, разглежданата в главното производство услуга по-скоро е насочена към създаването за получателите на услугата на характерната за празнични поводи приятна атмосфера, отколкото към превоз от една до друга точка в град Амстердам.
В това отношение е безспорно, че посочената услуга не попада в обхвата на нито едно от специфичните общи правила, приети от законодателя на Съюза съгласно член 100, параграф 2 ДФЕС.
От посоченото следва — като все пак запитващата юрисдикция следва да провери дали това е така — че подобна дейност видимо няма за основен предмет доставката на транспортна услуга по смисъла на член 2, параграф 2, буква г) от Директива 2006/123 и че следователно, поради неприложимост на останалите изключения по член 2, параграф 2, тази дейност попада в приложното поле на Директивата.
Ето защо на първия въпрос по дело C‑340/14 следва да се отговори, че член 2, параграф 2, буква г) от Директива 2006/123 трябва да се тълкува в смисъл, че дейност като тази, за която е подадено разглежданото в главното производство заявление за разрешение и която се изразява в предоставяне срещу възнаграждение на услуга по превоз на пътници с кораб с цел развлекателна обиколка на града по вода — обстоятелства, които запитващата юрисдикция следва да провери — не представлява услуга „в областта на транспорта“ по смисъла на посочената разпоредба и не е изключена от приложното поле на Директивата.
По тълкуването на член 11, параграф 1, буква б) от Директива 2006/123, който се отнася до срока на действие на разрешенията
С четвъртия въпрос по дело C‑340/14 запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 11, параграф 1, буква б) от Директива 2006/123 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска компетентните национални органи да издават разрешения с неограничен срок на действие за упражняване на дейност като разглежданата в главното производство, при положение че броят на разрешенията, издавани за тази цел от същите органи, е ограничен по наложителни причини, свързани с обществения интерес.
В това отношение следва да се отбележи, че съгласно изричната разпоредба на член 11, параграф 1 от Директива 2006/123 разрешенията, предоставяни на доставчици на услуги, са с неограничен срок на действие, с изключение на изрично изброените в посочения параграф случаи, сред които е и този, в който броят на наличните разрешения е ограничен поради наложителна причина, свързана с обществения интерес.
От това следва, че когато броят на наличните разрешения е ограничен поради такава наложителна причина, свързана с обществения интерес, разрешенията трябва все пак да се издават за определен срок.
Както посочва генералният адвокат в точка 68 от заключението си, не може да се признае никакво право на преценка на компетентните национални органи в това отношение, тъй като в противен случай би било застрашено постигането на целта, преследвана с член 11 от Директива 2006/123, а именно да се осигури достъп на доставчиците на услуги до съответния пазар.
В случая, видно от самия поставен въпрос, запитващата юрисдикция вече е констатирала, че с изискването, което е предвидено в разглежданата в главното производство правна уредба и съгласно което броят на издадените за упражняване на съответната дейност разрешения е ограничен, се преследват цели, попадащи в категорията на наложителните причини, свързани с обществения интерес по смисъла на член 4, точка 8 от Директива 2006/123, а именно опазването на околната среда и обществената сигурност.
От посоченото следва, че при обстоятелствата по главното производство издаваните от компетентните органи разрешения не могат да бъдат за неограничен срок.
Ето защо на четвъртия въпрос по дело C‑340/14 следва да се отговори, че член 11, параграф 1, буква б) от Директива 2006/123 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска компетентните национални органи да издават разрешения с неограничен срок на действие за упражняване на дейност като разглежданата в главното производство, при положение че броят на разрешенията, издавани за тази цел от същите органи, е ограничен по наложителни причини, свързани с обществения интерес.
По тълкуването на член 10, параграф 2, буква в) от Директива 2006/123, който се отнася до условията за предоставяне на разрешенията
С третия си въпрос по дело C‑341/14 запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 10, параграф 2, буква в) от Директива 2006/123 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска мярка като разглежданата в главното производство — разрешение за дейност по стопанисване на витрини за проституция чрез почасово отдаване на помещения под наем да се издава само ако доставчикът на тези услуги може да общува с получателите на услугата, в случая проституиращите лица, на разбираем за тях език.
В това отношение следва още в началото да се подчертае, че запитващата юрисдикция вече е констатирала в акта си, че с посоченото условие се преследва цел, която попада в категорията на „наложителните причини, свързани с обществения интерес“ по смисъла на член 4, точка 8 от Директива 2006/123, а именно целта за запазване на обществения ред, и по-конкретно, в настоящия случай, за предотвратяване извършването на престъпления спрямо проституиращите лица, в частност трафик на хора, принудителна проституция и проституция на ненавършили пълнолетие лица, и че вследствие на това условието е обосновано поради „наложителни причини, свързани с обществения интерес“ по смисъла на член 10, параграф 2, буква б) от Директивата.
При това положение, за да се отговори на поставения въпрос, следва да се провери — както твърдят нидерландското правителство и Европейската комисия — дали такова условие е пропорционално на преследваната цел от обществен интерес по смисъла на член 10, параграф 2, буква в) от Директива 2006/123.
В това отношение следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика национална мярка, която ограничава свободното предоставяне на услуги и с която се преследва цел от обществен интерес, се допуска само при условие че може да гарантира осъществяването на тази цел и не надхвърля необходимото за постигането ѝ (в този смисъл вж. по-специално решение Las,
C‑202/11
,
EU:C:2013:239
, т.
и цитираната съдебна практика).
В крайна сметка националният съд, който единствено е компетентен да преценява фактите в спора по главното производство, следва да определи дали дадена мярка отговаря на тези изисквания. При все това съгласно припомнената в точка 55 от настоящото решение съдебна практика Съдът, от който се иска да бъде полезен с отговора си на запитващата юрисдикция, е компетентен да ѝ даде насоки, които са изведени от преписката по главното производство и от представените пред него писмени и устни становища и позволяват на националната юрисдикция да се произнесе.
В случая, що се отнася на първо място до възможността с разглежданата в главното производство мярка да се постигне преследваната цел, следва да се отбележи, че видно от представените пред Съда данни, с посоченото езиково изискване се цели по същество засилване на контрола върху свързаната с проституцията престъпна дейност чрез възлагането на част от този контрол на стопанисващите места за проституция лица, като им се предоставят средства за превантивно разкриване на признаци за наличие на такава престъпна дейност.
Изглежда, че с подобна мярка може да се постигне преследваната цел, защото, като позволява на проституиращите да съобщят пряко и лично на стопанисващото мястото за проституция лице данните, удостоверяващи наличието на свързано с проституция престъпление, тя може да способства за осъществяването от компетентните национални органи на необходимия контрол, за да се гарантира спазването на националните наказателни норми (вж. по аналогия решение Комисия/Германия,
C‑490/04
,
EU:C:2007:430
, т.
).
На второ място, що се отнася до въпроса дали разглежданата мярка надхвърля необходимото за постигане на преследваната цел, следва най-напред да се констатира, че тя само предвижда изискване за използване на разбираем за съответните лица език, а по този начин в по-малка степен се засяга свободното предоставяне на услуги, отколкото с мярка, изискваща използването единствено на официален език на съответната държава членка или на друг точно определен език (вж. по аналогия решение Las,
C‑202/11
,
EU:C:2013:239
, т.
).
На следващо място, разглежданата в главното производство мярка видимо не предполага владеене на езика на високо ниво, а само изисква лицата да могат да се разбират.
На последно място, явно няма свързани с по-малко ограничения мерки, които да позволяват да се гарантира осъществяването на преследваната цел от обществен интерес. По-конкретно, както поддържа нидерландското правителство, предложената от г‑н Harmsen намеса на трето лице би могла, предвид особеностите на разглежданата дейност, да доведе до вредно вмешателство в отношенията между стопанисващия и проституиращите лица, като запитващата юрисдикция следва да провери дали това е така. Що се отнася до наблюдението с камери, то невинаги позволява превантивното разкриване на признаци за престъпления.
Ето защо на третия въпрос по дело C‑341/14 следва да се отговори, че член 10, параграф 2, буква в) от Директива 2006/123 трябва да се тълкува в смисъл, че допуска мярка като разглежданата в главното производство — разрешение за дейност като тази по настоящото дело, а именно стопанисване на витрини за проституция чрез почасово отдаване на помещения под наем, да се издава само ако доставчикът на тези услуги може да общува с получателите на услугата, в случая проституиращите лица, на разбираем за тях език, доколкото това условие може да гарантира осъществяването на преследваната цел от обществен интерес, а именно предотвратяване на свързаните с проституцията престъпления, и не надхвърля необходимото за постигане на тази цел, като това следва да се провери от запитващата юрисдикция.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (трети състав) реши:

1)
Член 2, параграф 2, буква г) от Директива 2006/123/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар трябва да се тълкува в смисъл, че дейност като тази, за която е подадено разглежданото в главното производство заявление за разрешение и която се изразява в предоставяне срещу възнаграждение на услуга по превоз на пътници с кораб с цел развлекателна обиколка на града по вода — обстоятелства, които запитващата юрисдикция следва да провери — не представлява услуга „в областта на транспорта“ по смисъла на посочената разпоредба и не е изключена от приложното поле на Директивата.

2)
Член 11, параграф 1, буква б) от Директива 2006/123 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска компетентните национални органи да издават разрешения с неограничен срок на действие за упражняване на дейност като разглежданата в главното производство, при положение че броят на разрешенията, издавани за тази цел от същите органи, е ограничен по наложителни причини, свързани с обществения интерес.

3)
Член 10, параграф 2, буква в) от Директива 2006/123 трябва да се тълкува в смисъл, че допуска мярка като разглежданата в главното производство — разрешение за дейност като тази по дело C‑341/14, а именно стопанисване на витрини за проституция чрез почасово отдаване на помещения под наем, да се издава само ако доставчикът на тези услуги може да общува с получателите на услугата, в случая проституиращите лица, на разбираем за тях език, доколкото това условие може да гарантира осъществяването на преследваната цел от обществен интерес, а именно предотвратяване на свързаните с проституцията престъпления, и не надхвърля необходимото за постигане на тази цел, като това следва да се провери от запитващата юрисдикция.

Подписи
(
*
)   Език на производството: нидерландски.